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LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA ORGANIZACION
EN SU CONTEXTO SOCIAL
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. ESTA EDICION CONSTA DE MIL EJEMPLARES
853
. salvatore cimmino
LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
EN SU
CONTEXTO SOCIAL
Primera edicin: febrero de 1965
Ttulo original: SALVATORE CIMMINO: L'oraanizzazione amministra-
tiva net suo contesto sociale. Gasa editrice Prof. Ric-
cardo Ptron, Bolonia, 1959.
Estudio preliminar: FRANCISCO ANSN OLIART y E. SNCHEZ
Traduccin: FRANCISCO ANSN OLIART.
ESTUDIO PRELIMINAR
Hace apenas dos aos, al presentar a los lectores de lengua castellana
otra obra del mismo autor (1), que ha tenido una favorable acogida por
el pblico interesado, hubo de afirmarse: Este libro ha sido escrito de
prisa, preocupndose ms por decir ciertas cosas que por cmo decirlas,
y, evidentemente, tal premura se refleja en la obra. Sinceramente, y
aun con el. riesgo de la repeticin, hay que reconocer que las mismas
palabras son aplicables al libro que ahora se publica. Esta advertencia
es importante porque se trata de un libro original y muy valioso, cuya
posible dificultad de lectura no debe hacerlo desmerecer.
Los estudios psicosociolgicos sobre Administracin son por dems
escasos entre nosotros, no obstante su extraordinario inters y actua-
lidad. Este es el primer mrito del libro.
En segundo lugar, se trata de una obra sistemtica, mrito ndscu-
tibIe para quien conozca el actual estado de las investigaciones psicol-
gicas y sociolgicas aplicadas a la Administracin.
Finalmente, estamos considerando una obra decididamente original.
Con seguridad ms original de lo que su autor reconoce expresamente.
El libro tiene el propsito de introducir al lector en estos temas, faci-
litndole, incluso, unabibliografia adecuada -en general, traducida a
,nuestro idioma- para poder continuar, ampliar y profundizar en los
mismos.
Conviene advertir, tambin, que a veces la traduccin se ha hecho
en base al conocimiento directo del sistema de ideas del Profesor Cim-
mino, y siempre, naturalmente, con su consentimiento y aceptacin.
Por lo general, el mantenmento de determinados prrafos ha sido
(1) .Oiencia. de la A.dministracin, por 1I4<:'SH:Ea'oC:1:I1rU41NO (totalltnelllte
por. este lt1m.o), tra.duccin.adaptacin y pro'!U"U,
Rlalp. :Maddd, 1961, :pp. 1. 'Y 15.
8 ESTUDIO PRELIMINAR
motivado por el firme deseo de adaptar y retocar el texto lo menos po-
sible y de respetar cuidadosamente sus matices. En ocasiones, salvar
algunas de estas. conscientes dificultades habra implicado reestructurar
-- ,._----_. ,-
el esquema ]gico" expostvo ; slo se ha hecho cuando ha sido estricta-
mente necesario.
Se ha prescindido de utilizar la especifica termnologa espaola,
porque el trabajo realizado se ofrece, no slo a los funcionarios y estu-
diosos espaoles de Ciencia de la Administracin -y especialmente a
los alumnos del Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Fun-
conartos-i-, sino a todos los que en la comunidad de lengua castellana
trabajan en la Administracin pblica.
Por ltimo, se hace constar que las adaptaciones realizadas en el
texto han sido motivadas, fundamentalmente, por la necesidad de acla-
rar o perfilar algunos pasajes (tngase en cuenta que Iu expresamente
concebido para el lector italiano) y no implican toma de posicin del
traductor respecto al contenido de la obra.
El estudio preliminar que se inserta a continuacin tiene un doble
objetivo: de una parte, pretende resaltar uno de los aspectos ms im-
portantes de los tratados en este libro, el mando en la Administracin;
de otra, completar lo que en l se dice respecto al tema, no slo por 19
que se refiere al contenido expuesto, sino tambin en cuanto al mtodo:
Esto ltimo permitir trascender los principios generales en los. que el
Profesor Cimmino, por exigencias de su personal propsito, se ve obli-
gado a permanecer, y contemplar supuestos concretos de nuestra Ad-
ministracin pblica. Esta mayor concrecin ha sido intentada con el
fin de aumentar la utilidad del libro para el lector de lengua castellana
en general y, de modo muy especial; para los asistentes a los cursos del
Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, cuyo sincero
inters por estos temas se ha podido comprobar repetidas veces, y cuyo
recuerdo ha estado presente en la realizacin de la tarea que ahora se
muestra.
1. INTRODUCCION
En nuestro derecho positivo van apareciendo normas coneretaa' que..
ms o menos directa, se reneren a .la
i: del mando en la Administracin
';." . ,i)",Y:
" r",:;
9 ESTUDIO PRELIMINAR
un reconocimiento por parte del legislador de la gran importancia que
reviste, tanto en orden a los fines a conseguir como' a la buena marcha
de la, propia mquina administrativa, el recto uso de ese poder que cons-
tituye uno de los mayores instrumentos puestos a disposicin del Esta-
do para el logro de sus objetivos y que se llama auctoritas.
Tomemos, por ejemplo, la Ley de Procedimiento Administrativo. Cuan-
do el articulo 29, prrafo 1., prescribe que la accin administrativa se
desarrollar con arreglo a normas de economa, celeridad y eticaca, es
. claro que est aludiendo, entre otros muchos factores, a que el funcio-
nario se sienta solidario, por hallarse inserto en ella de una forma
participante, de una estructura administrativa adecuada para operar
rpida, eficaz y econmicamente. Y que colabore de buen grado en el
actuar de la misma. Pues bien, como se ver en su momento, ni la so-
lidaridad ni la colaboracin son posibles en la prctica sino en deter-
minados tipos o sistemas de mando que implican unas concretas cua-
lidades personales del jefe, una determinada configuracin social del
grupo de trabajo y un ejercicio idneo del poder por parte de quien lo
detenta.
Cuando el articulo 36 de la misma ley seala que para programar y
coortunar la actuacin administrativa e informar a subordinados de
las directrices de la gestin toda persona can mando administrativo
civil se reunir peridicamente con sus subordinados ms nmedatos, el
Iegslador est -siquiera sea timidamente- dando entrada a un tipo
de mando -el compartuio-. que se tendr ocasin de ver cmo se con-
figura como el preferible en trminos generales. En la misma idea de
mando compartido se inspira la delegacin de atribuciones regulada en
el capitulo IV del titulo II de la Ley de Rgimen Jurdico.
Toda la regulacin de los rganos colegiados comprendida en el ca-
ptulo II del ttulo 1 de la Ley de Procedimiento implica un intento de
institucionalizacin del mando o decisin en grupo. Normalmente, el
),,:f:"<'i " .' 'trabajo en grupo se ha venido dando en las organizaciones, y tambin en
lo largo de la l:listoria por parte de aquellas perSQ:"
qlle.; .comprendan la mayor etteaea
"teln"" deo' mand o decisin comportaba. '
la,normativa juridica har
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-;"(" ,'"',, ':0' '. r' 1. ,

10 ESTUDIO PRELIMINAR
realidad concreta que existe aun antes de que el ordenamiento jurdico
lo regule de una manera consciente. La consideracin histrica es par-
ticularmente til para indagar las diferentes formas que la organizacin
colegiada ha presentado, y explicar as su estructura y funcionamiento.
El vnculo que une a los miembros de un colegio est muy relacio-
nado con la causa que histricamente origina la colegialidad en cada
casos (2).
El reciente texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Es-
tado, de 7 de febrero de 1964: se ocupa tambin del problema del mando.
El legislador hace mencin expresa de la colaboracin que todo man-
do debe buscar en sus subordinados cuando seala, en el artculo 65,
que los jefes solicitarn peridicamente el parecer de cada uno de sus
subordinados inmediatos acerca de las tareas que tienen encomendadas.
y se consagra de manera terminante la misin formativa de toda jefa-
tura al prescribir a rengln seguido que los jefes procurarn informar-
se de las aptitudes profesionales de sus subordinados con objeto de...
llevar a cabo un plan que complete su formacin.
Estos ejemplos bastan para demostrar el reconocimiento creciente
por parte del legislador de la funcin esencial que corresponde al mando
en la Administracin. Y, de rechazo, justifican desde un nuevo y cali-
fcadsmo ngulo la necesidad de plantearse e intentar resolver los
problemas que el mando ofrece en sus distintas dimensiones. A contri-
buir a llenar esa necesidad, siquiera sea en forma breve y modesta,
aspira el presente trabajo.
Antes se ha dicho que el ejercicio del mando viene a ser el uso del
poder en que se concreta la autoridad. Conviene, sin embargo, ya desde
ahora, sealar la distincin que existe entre uno y otra.
El poder y la autoridad se distinguen, en una primera aproximacin,
en el sentido de que, mientras el primero se basa sobre la fuerza, la-
tente o manifiesta, fsica o psicolgica, espiritual o social, la autoridad
10 hace sobre la legitimacin del poder.
La autoridad es una especie de poder que se ha institucionalizado en
el seno de una sociedad o de una, organizacin; que posee, por ello, el
reconocimiento de sus miembros. As se justificara la rererenea a la
(2) ANDRS DE: LA OLIVA Di; CASTRO: La Administracin colegiad.4. EstudiOS
mtl),1&tratlvos. 1963, p. 29. \
ESTUDIO P R E L D M ~ A R 11
autoridad del Estado y a su poder, puesto que el Estado nacional actual
se funda sobre la aceptacin por la totalidad o la mayora de los ciuda-
danos de ese poder y de su correspondiente e implcita fuerza (3).
Siguiendo esta pauta, la Direccin en la Administracin pblica-y
en toda organizacin- debe ser considerada bajo- un doble aspecto:
como Jefatura, de una parte; como Mando, de otra.
Por Jefatura se entiende el status correspondiente a la estructura
lgico-formal de la organizacin que integra bajo una autoridad formal
ciertos elementos y sujetos. As, el funcionario que es nombrado y tiene
a su cargo un Negociado concreto, ostenta una Jefatura, es un Jefe.
El Mando, en cambio, dice de la capacidad de formacin de hombres,
de la autoridad psicolgica, moral, etc., que un funcionario ejerce sobre
otro, prescindiendo de su status correspondiente -de superioridad o
inferioridad- en la estructura formal de la Administracin u organi-
zacin. El Mando no se relaciona, pues, necesariamente, con la vertiente
lgico-formal, sino con la no 'formal, humana, espontnea, real o de
hecho.
As, en el caso anterior del Negociado, es muy posible -y este hecho
se da, a veces, en las organizaciones- que el verdadero mando de ese
Negociado, el autntico ascendiente sobre el resto de los funcionarios, lo
ejerza uno de ellos que no es el Jefe, pero que, sin embargo, es la perso-
na en quien realmente confan sus compaeros y hasta el propio Jefe.
Es decir, que, sin ser su Jefe formalmente, s es su Mando de hecho o,
como a veces se le llama con acierto, su Lder espontneo; al menos,
en las cuestiones que se relacionan con el trabajo en la organizacin.
Por consiguiente, hay que distinguir Jefatura y Mando, Jefe y Lder,
porque, si bien es de desear que en la prctica coincidan siempre, no
todas las veces sucede as. De aqu que el tema se encuentre a caballo
entre la vertiente formal y la humana de la organizacin. Por ello, y
aunque el tratamiento de esta materia corresponda en esencia al cam-
po pscosocal, las consideraciones que siguen conviene entenderlas, para
su mejor comprensin, en el sentido dicho: relacionadas con los supuestos
formales, con las funciones especificas del Jefe.
NI8BET: Re!aaioni umane ne!!'amministraaWne. Ed. ZanichelU,
12 ESTUDIO PRELIMINAR
En esta linea, y de manera general, puede afirmarse que la funcin
de mando consiste en integrar individuos o grupos hacia la consecu-
cin de los fines previstos por la Administracin pblica; esto, es dirigir
eficazmente la conducta de otros; lograr que los dems obedezcan r-
denes o acepten sugerencias con carcter operativo, de eficacia para
la organizacin.
Entendido .as el mando, las consideraciones prcticas sobre el mismo
pueden abordarse con un doble criterio: el psicolgico y el sociolgico.
Ambos aspectos constituyen la entraa del problema del mando.
Por el primero de ellos, por el psicolgico, se proyecta el estudio sobre
la persona del mando, sobre las cualidades que debe reunir, sobre su
perfil humano, etc.
Por el segundo, el sociolgico, se proyecta sobre la organizacin, sobre
el contexto social dentro del que se desenvuelve el mando, sobre las
formas sociales acertadas de ejercer el mismo y las influencias que de
estas pautas, de estas actitudes, de estos modelos sociales de mando, se
derivan para cada Jefe en concreto.
Hay que adelantar, dentro del aspecto psicolgico, que la nica cua-
lidad que el mando necesita es la de una personalidad sana y que las
otras cualidades o aptitudes varian de acuerdo con la realidad socio-
lgica, con la situacin concreta sobre la que opera el mando.
Ello es lgico. La pura consideracin psicolgica del mando no es
suficiente. No es lo mismo mandar en la Universidad que en el Ejrcito
o en la Policia. Y no slo porque haya diferencias pscolgcas entre las
personas, sino porque los modelos sociales de mando son diferentes en
las distintas organizaciones y se imponen a los individuos concretos por
encima, a veces, de.sus propias ideas, de sus convicciones.
Un anlisis completo del Mando debe, pues, abarcar: de un lado, los
supuestos psicolgicos, y aqu los perfiles que se han compuesto para
los distintos tipos de mando, los anlisis factoriales llevados a cabo sobre
las cualidades del mismo, lo que se entiende por personalidad sana, e t ~
ctera; de otro lado, los que se refieren al contexto sociolgico, las e.xpe.c
reneas y los resultados que se han obtenido hasta el presente; para,
finalmente, hacer las consideraciones que suscite la confluencia deam-
i;).o8supuestos.
ESTUDIO PRELIMINAR 13
2. EL MANDO
Si el Mando dice relacin con la capacidad, de la que se sigue el deber,
de formacin de hombres -y admitido, al menos como hiptesis de
estudio, el parcelar sectores dentro de la formacin en general-i-, es
claro que, a efectos de este anlisis, el lider en la funcin pblica. ser
aqul con capacidad para formar, orientar y dar criterio a un determi-
nado grupo o nmero de funcionarios.
Normalmente slo actuar en lo que respecta a los problemas y cues-
tiones derivadas del trabajo en la Admnstracn y para los que el
grupo o funcionarios en cuestin le conceden un margen de confianza,
adhirindose a su criterio como el ms acertado y ms representativo
del grupo o de sus intereses. Y ello porque, como se deduce de las ex-
periencias recogidas ms adelante, es dificil que en todas las actividades
del grupo el lider sea siempre el mismo. El lder que ejerce sus fun-
ciones y tiene la confianza del grupo en el trabajo en la oficina, no
tiene por qu seguir sindolo a la hora de divertirse o de organizar una
excursin o de hacer deporte, por ejemplo, sino que el grupo puede dar
su confianza para el desarrollo de estas actividades a otro u otros de
sus componentes.
Paresa, y de la misma manera que un buen mando para un grupo
puede serlo psimo para otro (un honesto y eficaz mando de un gru-
po de funcionarios en un Departamento ministerial puede ser un lder
psimo para un grupo de soldados en el combate, o de delincuentes co-
munes a la hora de organizar, planear y dirigir un robo), igualmente, en
un mismo grupo, el mando puede variar de acuerdo con las distintas
situaciones de aqul.
Con ello quisiramos salir al paso de la corriente tradicional que viene
considerando el liderazgo, el mando, como un rasgo psicolgico personal,
reflejado -segn especifican algunos autores, quiz un poco !ngenua-
mente- en una voz potente y segura, una mirada magntica, etc. Como
afirmar ya de entrada que el estudio del liderazgo a tra"s de la
llstlis compuestas por. una serie de caracteristicas,
nos parece bastante inoperante.
14 ESTUDIO PRELIMINAR
Estas listas, formuladas especialmente por los estudiosos de psico-
loga industrial, pueden clasificarse en tres grandes tipos: las que se
refieren a cualidades o caractersticas estrictamente personales e indi-
vduales ; las que se ocupan de las aptitudes y capacidades que hacen
ms bien referencia a la relacin que debe existir entre el lider y sus
hombres, y las que son una combinacin de ambas. Naturalmente, estas
ltimas, en cierto sentido, pueden considerarse como las ms correctas.
Aunque es claro que con esto no se pretende afirmar la inoperancia de
los anlisis factoriales llevados a cabo sobre el mando en general, que
nos permiten, sobre todo, una primera indicacin valiosa para la selec-
cin y formacin de las personas que han de ocupar esos puestos con-
cretos de mando objeto del anlisis factorial.
Sin embargo, una persona -funcionario en nuestro caso- que no
posea las cualidades prescritas en algunas de las listas aludidas, no por
ello ha de resultar necesariamente un mal mando, en el sentido real
del concepto, es decir, como funcin dirigida a impulsar o conseguir la
mxima eficacia productiva de los componentes de la organizacin, a
la vez que su integracin en el grupo de trabajo y su satisfaccin en el
mismo.
Este hecho viene incluso confirmado por la Historia. Algunos de los
lideres consagrados por sta, no slo no reunian las cualidades prescri-
tas por estos psiclogos, sino que ms bien poseian las contrarias, e
incluso, a veces, se trataba de individuos que ni siquiera eran normales:
neurticos, epilpticos, injustos, maniticos, etc. Y quiz esa misma
anormalidad pudo facilitarles su aparente triunfo como lideres. Los
casos de Ford, con su neurosis obsesiva, o de Hitler, con su paranoia,
resultan altamente significativos al respecto.
Sin embargo, su triunfo como lideres pudo ser slo aparente. Puesto
que el mando se mide ante todo por la formacin conseguida en sus
hombres, cabria preguntarse si muchos de estos prohombres que llama-
mos lderes, realmente lo han logrado y en qu medida. Porque pudiera
suceder, por el contrario, que ms bien hayan provocado en los ciudada-
nos de su pas, Q, cindonos ms a los supuestos que se estn conslde-
.;'
rando, en l ~ s funcionarios integrantes del grupo administrativo que han
mandado, personalidades alteradas, nervios desquiciados... , en una pala-
bra, deformacin ms que formacin.
y es que se est demasiado acostumbrado a medir la mayor o menor
eficacia de una Direccin slo por su productividad, por sus resultados
materiales, olvidando a qu precio se han obtenido stos; despreciando,
tal vez, los valores psicolgicos y lo que de ms intimo, vital y valioso
tenemos los hombres.
La Direccin, en efecto, ha de tratar de conseguir la mayor producti-
vidad posible de sus hombres, pero' sobre la base de buscar, al mismo
tiempo, la mayor formacin y satisfaccin posibles en su trabajo;
Resumiendo, pues; el mando, el lder, ha de ser juzgado sobre todo
por su capacidad para formar hombres y su voluntad de hacerlo. Y esto
depende, en primer lugar, de l mismo y, en segundo, del grupo, de sus
crcunstancas y de sus objetivos; por lo que, lejos de considerar el lde-
razgo como un rasgo psicolgico innato, igualmente vlido en todos los
casos, hay que concluir que, en principio, todas las personas normales
tienen capacidad o posibilidad, con mayor o menor esfuerzo, de ejercer
de alguna manera la funcin de mando.
ESTUDIO PRELIMINAR 15
3. PSICOLOGIA DEL MANDO
3.1 Las cualidades del mando
Se han realizado multitud de estudios, encuestas y anlisis para tra-
tar de establecer la lista de cualidades que caracterizan un buen mando.
Ello es lgico, supuesta la consideracin comn de que el xito de una
organizacin depende fundamentalmente de la calidad de sus mandos.
De aqu tambin el gran inters que despiertan los anlisis de las cua-
lidades que son imprescindibles para el adecuado ejercicio del msmo,
teniendo en cuenta, adems, que para establecer un sistema eficaz de
seleccin de dirigentes, es necesario concretar previamente las caracte-
rstcas esenciales que deben reunir los titulares de la funcin de mando.
No obstante, como habr de verse ms adelante, el problema no radica
tanto en la seleccin de los mandos como en su formacin.
Normalmente, los estudiosos, a la hora de concretar las principales
cualidades del jefe como mando, analizan previamente la naturaleza y
exigencias de las diversas funciones directivas. Por todas, pueden .rec()-
16
ESTUDIO PRELIMINAR
gerse las que Fayol estableci en su obra Administracin industrial y
general, al analizar la proporcin en que integran la actividad del diri-
gente las diversas funciones que ha de realizar una organizacin para
alcanzar sus objetivos. De este estudio se deduce que la actividad prin-
cipal de los jefes consiste en programar, organizar, mandar, coordinar
y controlar.
Pasando por alto otras listas de las cualidades que se consideran
indispensable en un buen dirigente, como las sealadas por el conocido
sistema TWI, por la Comisin Nacional de Productividad Industrial (es-
paola) y por algn autor como Alfaro (4), nos vamos a ocupar sola-
mente de la que propone Sigun, por considerarla la ms calificada.
Sigun (5) hace una enumeracin de las cualidades de un buen jefe,
de la que, por su fuerza expresiva, se transcriben algunos prrafos:
Decisin, iniciativa, responsabilidad.-Decidir es la funcin principal
del mando. En un grupo espontneo el jefe surge como el individuo
capaz de decidir por todos en los momentos cruciales. Decidir implica
un cierto adelantarse a los dems en prever las posibilidades (iniciativa).
Implica, sobre todo, confianza en si mismo para ponerse al frente V
enfrentarse con la responsabilidad (seguridad). E implica, finalmente
y sobre todo, aceptar la responsabilidad por los resultados de las deci-
sones.
Inteligencia, capacidad profesional. Experiencia profesional.-Toda
decisin supone un problema que es necesario resolver. Para ello el jefe
necesita disponer de un cierto nivel intelectual no inferior al de sus
subordinados, Yde un dominio tcnico de los datos del problema basado
en sus conocimientos profesionales Y su experiencia.
Actividad, vigor fsico. Capacidad de trabajo. Equilibro emotvo.-El
ejercicio del mando exige una actividad y una constante tensin que,
en ltimo trmino, han de apoyarse sobre bases fisiolgicas. Esta misma
tensin exige del mando un" slido equilibrio emotivo no slo exterior
(control), sino interior. Esta exigencia tiene un doble sentido. Le es.
(4) JUAN ALFARa ALFARa: La seleccin del personal administrativo, J)QCU-
mentaen nm. 64, pp. 81-91. rnteresante tambin para el lector:
A. BJ:yps PONCJ!l": 'El arte demancLar, Boletn de la Asociacin Iberoamericana
p1ra.lall:ti
cacjia
Y" Seguridad en el Trabajo, 1950.
(5) \ MIGUJilL SIGUN SOLER: Lecciones de Relaciones Humanasen la
. el
CFPF
sin afio, PP. 7-8.
ESTUDIO PRELIMINAR 17
necesario el equilibrio, porque, de lo contrario, la tensin frecuente aca-
bar por arruinarle psquicamente. Pero le es necesario, sobre todo, por-
que slo un hombre sereno puede influir sobre los dems.
Aade tambin este autor la integridad moral, que se ha de tratar ms
adelante; la aptitud para el trato humano, ya que, si bien unas buenas
relaciones humanas no son cuestin de personalidad, sino de conducta,
es evidente que ciertos caracteres se prestan mejor que otros para estas
relaciones; el sentido prctico y la capacidad de organizacin.
3.2 Los anlisis factoriales
Por nuestra parte, estimamos que el camino ms seguro para deter-
minar las cualidades que debe reunir un tipo concreto de mando, lo cons-
tituye el anlisis factorial del mismo. Los verificados hasta la fecha -los
de Moore, Brog y Friedman son, quiz, los ms importantes- parecen
indicar la existencia de un factor general del mando concretado princi-
palmente en la responsabilidad. Junto a ste, se van estableciendo fac-
tores ms especficos para cada uno de los mandos particulares. Para el
mando administrativo, concretamente, alguna de las opiniones ms au-
torizadas (6) considera como caractersticas concretas: en primer lugar,
la estabilidad emottoa, los conocimientos profesionales y la capacidad
de organizacin; en segundo lugar, la enerota, el dinamismo y la jaci-
dad de trato con la gente.
y es que -repetimos- el problema de la concrecin de las cualidades
del mando radica, en ltimo trmino, en el conocimiento -logrado nor-
malmente a travs del anlisis factorial- de las aptitudes especificas
para cada tipo del mismo, toda vez que la pretensin de reducir a uno
los distintos tipos no pasa de ser, a nuestro juicio, una utopa. Este es
el camino que parece ms seguro y el que permite equilibrar o descargar
en parte el peso de la formacin del mando en la seleccin del mismo.
En efecto, ya no se tratara slo de formar una persona cualquiera para
el ejercicio de un mando determinado, sino de, en base al conocimiento
de las cualidades y aptitudes que se han detectado como especifl.cas
de este tipo de mando, seleccionar a las personas que posean en mayor
(6) J. L.PINILLOS: Curso de Relaciones Humanas, de la CNP, 1956.
18 ESTUDIO,PRELUMINAR
grado estas caractersticas, con lo que la labor de formacin y aprend-
zaje se hace menos costosa.
3.3 La personalidad del mando
Tras la afirmacin de que no pueden predcarse cualidades de un
tipo de mando nico, puesto que ste no existe, cabe preguntarse: qu
es entonces lo que queda de comn denominador de los distintos tipos
de mando? La respuesta es sencilla: una personalidad sana. La salud
personal es la base nica, pero imprescindible, que ha de exigirse a todo
el que aspire a mandar. Contando con ella, bastar buscar los sujetos
ms aptos, particularmente, para cada tipo de mando y potenciar sus
aptitudes para disponer de mandos idneos.
Ahora bien, al exigir como nica cualidad base del mando una per-
sonalidad sana, no estamos incurriendo en una pura peticin de prin-
cipio? Porque, cuando se habla de una personalidad sana y bien equi-
librada, qu se entiende por ella?; y, en definitiva, cules son las
cualidades de esa personalidad sana de que se habla?, ya que, si de cua-
lidades se trata, no habremos hecho otra cosa que trasladar el problema,
con la desventaja de que el tema personalidad es ms amplio que el del
mando y, en consecuencia, sus cualidades sern an ms genricas
o numerosas.
Realmente no es as. La expresin personalidad sana -y otras afines
que se han utilizado- se refiere a algo muy concreto: a lo que la teo-
loga cristiana clsica entiende por salud de la persona.
Esta idea, por otra parte, coincide en gran medida con lo que la
acepcin vulgar y el sentido comn entienden por ella: personalidad
equilibrada, estable emotivamente, objetiva en su comprensin y a la
hora de actuar, etc.
Aunque algunas de estas cualidades coinciden con las sealadas por
los autores anteriormente citados, existe, sin embargo, una diferencia:
para nosotros no se trata de cualidades, sino de resultantes de la per-
sonalidad que las genera y mantiene.
y si, en rigor, queremos buscar l meollo de esta salud personal, 10
encontraremos en una virtud que por algo se llama cardinal -base
sostn, qudcto--, y A'igura a la cabeza de las de su especie: la prudencia.
ESTUDIO PRELUdINAR 19
Quiz la afirmacin pueda resultar sorprendente -aunque tendremos
ocasin en seguida de ver que no lo es-: la personalidad sana es la
personalidad prudente; y, en buena lgica, tambin debe ser vlido su
reciproco: slo la persona prudente puede actuar con verdad, con acier-
to, con objetividad, que son las caracterstcas de la salud mental y
absolutamente necesarias para ejercer la funcin de mando.
La capacidad de mando se basa en ltimo trmino en la salud de
la persona, y sta, en la prudencia; en consecuencia, se trata de deter-
minar, con vstas al mando, qu relacin guarda esta ltima con el
primero (7).
Para Santo Toms, tras de haber tratado del Ser Supremo -Dios-,
el tema principal lo constituye el hombre, y precisamente en lo que tiene
de imagen y semejanza de Aqul, como ser moral. La moral es, por ello,
doctrina sobre el hombre, que tiene que resaltar la idea del hombre y
que, por tanto, debe ofrecer una imagen verdadera del mismo. Virtud
significa, ante todo, que el hombre es verdadero. Pues bien, la primera
entre las virtudes cardinales es la prudencia. Es ms: no slo es la pri-
mera entre las dems, iguales en categora, sino que, en general, do-
mina a toda otra virtud moral; prudentia dicitur genitrix irtuium:
La supremacia de la prudencia quiere decir que, para actuar bien,
,se exige un conocimiento de la verdad, de lo que objetivamente es. En
frase de Santo Toms, lo primero que se exige de quien obra, es que
conozca. Quien ignora cmo son y estn verdaderamente las cosas, no
puede obra bien, pues bien es lo que est conforme con la realidad.
Este saber, sin embargo, no debe entenderse con el criterio positivista
de las ciencias experimentales modernas, sino que se refiere al contacto
efectivo con la realidad objetiva.
El conocimiento objetivo de la realidad es, pues, decisivo para obrar
con prudencia. El prudente contempla, por una parte, la realidad obje-
tiva de las cosas y, por otra, el querer y el hacer; pero en primer
lugar, la realidad, y en virtud y a causa de este conocimiento de la rea-
lidad, determina lo que debe y lo que no debe hacer.
Esta doctrina de la supremaca de la prudencia encierra una impor-
tancia prctica enorme. Comprende, por ejemplo, el siguiente axioma
(7) Ver, al respecto, J. PIEPER: La Prudencia, traduccin de M. GARRIDO Y
C. MlIlLCnES. Ed. Rialp" 1957. Prlogo, principalmente PP.lS'-52,
20 ESTUDIO PRELIMINAR
pedaggico -y no olvidemos que el primer deber de un buen mando es
formar a sus subordinados-: La educacin y autoeducacin, en orden
a la emancipacin moral, han de tener su fundamento en la respectiva
educacin y autoeducacn de la prudencia, es decir, en la capacidad
de ver objetivamente las realidades que conciernen a nuestras acciones
y hacerlas normativas para el obrar, segn su ndole e importancia. El
ncleo y la finalidad propia de la doctrina de la prudencia estriba pre-
cisamente en demostrar la necesidad de esta conexin entre el deber y el
ser, pues en el acto de prudencia el deber viene determinado por el ser.
El fondo de equidad y objetividad de la doctrina clsica de la pru-
dencia encontr su expresin en la frase magncamente sencilla de la
Edad Media: Sabio es el hombre a quien las cosas le parecen tal como
realmente son. Un resultado de la psicologa, o mejor psquatra, mo-
derna, que nunca se pondera bastante, resalta cmo el hombre al que
las cosas no le parecen tal como son, porque nunca se percata ms que
de s mismo ni le importa cosa alguna fuera de si, no slo ha perdido
la posibilidad de ser justo y poseer cualquiera de las virtudes morales
en general, sino tambin la salud del alma. Es ms: toda una categora
de enfermedades del alma consisten esencialmente en esta falta de
objetividad egocntrica. A travs de estas experiencias se obtiene una
luz que confirma el realismo tico de la doctrna de la superioridad de
la prudencia. La prudencia es uno de los lugares del espritu en que
se hace visible la misteriosa conexin entre salud y santidad, enferme-
dad y pecado. Una doctrina del alma -psicologa- que no haga, a sa-
biendas, caso omiso de estas realidades, podr adquirir seguramente,
desde esta posicin, una visin de realidades muy hondas.
El concepto central caracterolgico de la autosugestin, que no es
otra cosa que una falta de objetividad voluntaria en la visin de la
realidad, as como el concepto sociolgico de ideologa, enteramente
paralelo, podran ser descubiertos por la doctrina de la prudencia de
una forma en verdad sorprendente. S610 el hombre objetivo puede ser
justo y falta de objetividad, en el lenguaje usual, equivale casi a in-
justiCia.
Por otra parte, y para salir al paso de ciertas tendencias a exigir
dureza y violencia en el trato con los dems -en este caso los nrero-
reS-.-,deber$iCordarse que, en frase de Santo Toms, La alabanzad.e
ESTUDIO PRELIMINAR 21
la fortaleza depende de la Justca. Es decir, slo puede alabarse la
fortaleza de alguien si al mismo tiempo se alaba tambin su justicia.
La fortaleza verdadera est, pues, esencialmente ligada al deseo de jus-
ticia. Por ello, la idea de fortaleza no es idntica a la de una agresiva
temeridad, que incluso puede ser contraria a la virtud de la fortaleza.
y es que hay que pensar que el temor que as se engendra, constituye
slo el reverso del amor que debi alcanzarse. San Agustn dice: Todo
temor es amor que huye.
Hasta aqu Pieper. Poco resta que aadir sobre lo que se entiende por
personalidad sana y la necesidad de la misma para el mando. Ah que-
dan los criterios cuyo estudio y profundizacin constituyen la base para
la slida formacin del mando y la premisa ineludible para que cumpla
su misin: formara sus hombres en el trabajo. Nadie puede formar a
los dems sin estarlo l mismo, porque nadie puede dar lo que no tiene.
y es que la prudencia es una virtud sobrenatural, pero tambin natural
y, en este sentido, adquirible. Por otra parte, y como se ver a continua-
cin, las garantas que el ejercicio de la prudencia procura para la
adecuada actuacin del mando, confirman una vez ms lo anterer, en-
riquecindolo con nuevos matices y aconsejando la profundizacin cons-
tante en estos principios, que constituyen criterios seguros para aplicat
y resolver la enorme variedad de situaciones concretas con las que el
mando ha de enfrentarse en su trabajo diario.
y es que, en definitiva, por implicar el mando una responsabilidad,
supone cualidades morales. A este resultado llegan, en mayor o menor
medida, casi la totalidad de los estudios que tratan sobre el tema,
asi como los anlisis factoriales del mismo, que patrocinan la res-
ponsabilidad como la cualidad ms directamente relacionada con el
mando. Pero la responsabilidad presupone la formacin, de la misma
manera que la formacin implica responsabilidad. Pues bien, la garan-
tia mayor o menor de la responsabilidad de un mando se encuentra en
el nivel de prudencia que preside el actuar del mismo. A este respecto
puede ser orientadora la ancdota que relata Reyes Pone e, segn la cual
alguien consult a Santo Toms de Aquino sobre la persona ms apta
para gobernar su monasterio. Al mencionarle varios candidatos. y sus
cualidades, como se le dijera que alguno de ellos era un sabio, contest
<!>Octor Anglico: que tome una ctedra y nos ensefie.De otrQfie
22 ESTUDIO PRELIMINAR
le dijo que era un santo. La respuesta fu que ruegue por nosotros y
nos edifique con su conducta. Slo de quien afirmaron que era un
hombre prudente con un gran sentido de la responsabilidad, dijo: que
se ponga al frente nuestro y nos conduzca y mande.
3.4 La formacin de la decisin en el mando (8)
El capitulo relativo al proceso de formacin de la decisin es uno de
los ms abundantemente tratados por la Ciencia de la Administracin.
Quiz es, tambin, uno de los que ms pbulo han dado al pseudocen-
tifismo.
Lo curioso del caso es que los resultados a que llega la moderna teo-
ra de la direccin, especialmente en cuanto dice relacin con los prin-
cipios que determinan una correcta adopcin de decisiones -decision
makino-:-, son sustancialmente los mismos que en Santo Toms rigen el
actuar prudente. Con la ventaja de que en la versin tomista se rebasa
el mero contenido pragmtico de los actuales para llenarlos de una di-
mensin tica.
La virtud de la prudencia, por racional, es cognoscitiva y decisoria.
Lejos de agotarse en la captacin de la realidad, elabora sta para
adoptar la decisin prudente. Existe, por tanto, una paridad de situacin
entre el hombre prudente y el executive de cualquier organizacin.
El reverso de la prudencia viene constituido por la imprudencia. Para
Santo Toms hay dos clases de imprudencia, la praecipitatio, que aten-
ta contra la prudencia en cuanto tiene de cognoscitiva -s-secunum. quoti
est coimoscittoa-:-, y la mconstaeratio, que lo hace en cuanto tiene de
decisoria -secundum quod est praecepttoa-s-. La finura de percepcin
de Santo Toms le lleva a distinguir dos modos incorrectos de decisin
donde normalmente se aprecia slo uno.
Es ms. Cuando hoy se repite que el mando no debe vacilar, se
est diciendo en realidad un magnifico disparate. La frase es verdad
si se limita a la segunda fase del actuar prudente tomista: la decisin.
El mando no slo puede, sino que debe vacilar en la fase de captaen
(8) Ver, sobre este punto. el magnfico trabajo de MANUEL ?tan OLEA: La
teora. de la direccln 11 la idea tomista de prudencla, en Documentacin Adlnin1s-
trati'l3l> nm. 46. pp. 12-42.
ESTUDIO PRELDMINAR 23
de la realidad, que puede llegarle incompleta o deformada -y de ah
la conveniencia de la funcin consultva-i-: donde ya no debe vacilar
es en el momento de decidir, y, por supuesto, en la fase de ejecucin de
la decisin tomada ni debe ni puede vacilar lo ms mnimo.
Para Santo Toms la prudencia presupone dos requisitos. El primero
consiste en la falta de prejuicios; la disposicin de nimo del hombre
prudente ante la realidad ha de ser la de una absoluta objetividad. El
segundo estriba en la experiencia; la enseanza de la prctica, dice el
filsofo, es tnsusttuble.
Sobre estos dos supuestos, el actuar prudente precisa de las siguientes
condiciones:
Ante todo, de la memoria, entendida no como facultad del alma,
sino como acervo de datos para la decisin. En este sentido, la memoria
tomista equivale a la moderna tcnica de data-collecting, tanto en lo
que supone de amplitud informativa como de exactitud documental.
A la memoria debe seguir la docilitas, que no se limita a ser un re-
conocimiento humilde de la limitacin humana -lo que podra conducir
a una actitud de pasvidad-, sino que, como virtud -cualidad de ir,
activa-, lleva a buscar la verdad mediante la colaboracin del pr-
jimo, a estar prestos siempre a la solicitud de consejo y a la aceptacin
del que se considere acertado. Nada ms opuesto a la mentalidad r-
gida, limitada y deformadora del sabelotodo que esta presteza -docili-
tas- tomista en la aceptacin de las propias limitaciones.
En tercer lugar la solertia -viveza de ingenio- ante las situaciones
inesperadas. Lo que se califica de sangre fria, capacidad de reaccin,
etctera, ante la circunstancia imprevista, ya haba sido valorado en
toda su dimensin por el Santo. En buena medida es don innato y ello
hace que no todo hombre pueda ser impunemente colocado en puestos
donde lo imprevisto reviste una cierta frecuencia.
Y, por ltimo, la providentia. Cualquier decisin operativa es, en ma-
yor o menor medida, providencial. Es decir, la decisin se adopta en
base a unos supuestos de hecho y a otros intencionales, en base a una
situacin dada y a otra que se pretende crear. Lo que de prefiguracin de
la realidad que se aspira a crear hay en toda decisin, constituye cabal-
mente .la providentia del actuar prudente.
La idea tomista de prudencia se resuelve en estos cuatro elementos
224 LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIV EN SU CONTEXTO SOCIAL
como el ejercicio del poder administrativo en las relaciones con el ex-
terior, no es menor la importancia que el concepto asume cuando el
administrador detenta el poder de emitir rdenes, instrucciones, etc., a
los propios subordinados. En el primer caso tanto como en el segundo,
ya se trate de tomar una decisin cuyos efectos repercutirn en el ex-
terior, ya se ejerzan funciones de direccin y control en el mbito de
la organizacin, la autoridad es sinnimo de poder, y ste, a su vez,
permanece vinculado a la funcin que ejerce el sujeto. Este poder, en
suma, expresa la fuerza de la organizacin en si misma, y no la de las
p ~ r s o n a s que lo ejercen como consecuencia de la posicin que ocupan
en la escala jerrquica.
Una manifestacin tpica del poder jerrquico interno (puesto que
es del que debemos ocuparnos principalmente cuando estudiamos la
organizacin administrativa en su aspecto formal) es la orden que un
superior imparte a sus subordinados; si esta orden pretende la ejecucin
de un determinado acto o la adopcin de una determinada decisin, sin
dejar al subordinado ningn margen de discrecionalidad, no existir
posibilidad para otros elementos capaces de influenciar el acto de la
eleccin; pero, en general, el subordinado se encuentra con posibilidad
de influir tanto en la decisin como en la accin consiguiente, aun
cuando una orden est provista de todos los requisitos formales, como
tendremos ocasin de tratar ms adelante. La autoridad formal se ma-
nifiesta fundamentalmente en el hecho de que el superior tiene derecho
a influenciar el tipo de decisiones que caen dentro de la competencia
del subordinado; y esto es particularmente cierto en la Administracin
pblica (es prctica comn, por ejemplo, que el joven funcionario de
la carrera directiva de un ministerio italiano deba someter la solucin
dada a un determinado asunto a su inmediato superior; el cual, evi-
dentemente, se encuentra en condiciones para poder ejercer su in-
fluencia, que es como decir su autoridad, aun antes que la decisin haya
sido adoptada por parte del funcionario subalterno). Por tanto, desde este
punto de vista, la autoridad administrativa se presenta no slo como
el poder de prescribir la forma en que debe tomarse una cierta decisin,
sino tambin como la racuttad de impartir directrices generales, de
acuerdo con las actividades desarrolladas por el subordinado, dictando
asi los criterios en base a los cuales debern tomarse las futuras deci-
siones; entre los efectos secundarios, pues, de este poder jerrquico, re-
cordamos la actividad de supervisin, la peticin de acciones, de datos
informativos, etc. Mientras que las manifestaciones de la autoridad en
sentido formal son casi idnticas en los diversos niveles de la jerarquia,
incluso con las variantes necesarias sobre su contenido y amplitud, no se
presenta igualmente uniforme el poder de irrogar sanciones por la
LA DIMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD 225
inobservancia de las directrices dictadas a cada uno; aun ejerciendo
cada cual su propia influencia sobre las decisiones de los respectivos
subordinados, no todos los superiores tienen la facultad de aplicar san-
ciones; por el contrario, stas quedan como competencia -casi siempre,
al menos- exclusiva del jefe de la organizacin.
El examen de la autoridad, desde el punto de vista formal, nos induce
a anticipar el contenido del capitulo siguiente, para individualizar otra
manifestacin de autoridad, que no est fundada sobre el poder jerr-
quico (o ms exactamente, no necesariamente fundada sobre la posicin
jerrquica ocupada en la estructura organzatva), sino determinada
exclusivamente por la competencia tcnica que se reconoce a la persona
o a la oficina: es esta la llamada autoridad funcional, para distinguirla
de la jerrquica. En la distincin que hacemos en el capitulo siguiente
entre funciones operativas y funciones consultivas o auxiliares, aparece
claro que, aun sin ejercicio del poder jerrquico, el rgano consultivo
o auxiliar puede influir sobre el comportamiento de las unidades opera-
tivas. Se encontraria dentro del concepto de autoridad funcional, asi-
mismo, la hiptesis del rgano tcnico (no necesariamente auxiliar) que,
aun siendo subordinado jerrquicamente, de hecho tenga el poder de
tomar decisiones en aquellas materias relacionadas con su competencia
tcnica, influyendo de esta manera sobre el comportamiento de los de-
ms, incluso de los superiores jerrquicos. Pero pensamos que esta l-
tima consideracin puede explicarse ms lgicamente refirindola al
aspecto sustancial de la autoridad.
En efecto, si se examina la autoridad nicamente desde el punto de
vista formal, es decir, como producto de una delegacin de arriba hacia
abajo a lo largo de la escala jerrquica, se obtiene solamente una parte
de todo el cuadro. La medida efectiva de autoridad no es en la prctica
la de los estatutos, los reglamentos internos y otros instrumentos for-
males de la organizacin. Aparece con la reaccin suscitada en aquellos
que, por estar subordinados, reciben las directrices desde arriba. Y la
prueba ms concreta de la existencia de un aspecto sustancial de la
autoridad se obtiene precisamente observando el comportamiento del
subordinado despus que ha recibido una orden.
Desde esta premisa, es posible examinar el problema de la autoridad
haciendo referencia a la pscologa del sujeto pasivo, mejor que a los
poderes del rgano activo. El concepto se encuentra elaborado original
y cuidadosamente en el pensamiento de Chester Barnard (I), que define
la autoridad como el carcter que asume una comunicacin (una orden)
en la organizacin formal, carcter capaz de garantizar la aceptacin
(1) CHESTER BARNARD: The Functions 01 the Executive, Harvard University
Press, 1954. cap. XII.
I.A AOMINtsTRATtVA.-15
26
---------
ESTUDIO PRELIMINAR
Lo segundo es que no existe ninguna obligacin de reaccionar siem-
pre. Acoger la desobediencia con calma y sangre fria provoca en muchos
casos mayor repercusin psicolgica que la violencia y. sobre todo, pre-
A - - - - - - - - - - ~ B
para el camino para la eficacia de la reconvencin posterior, si es que
procede. Llegado el caso de aplicar sta, conviene explicar al runcona-
rio incumplidor la totalidad de las consecuencias (perjuicios causados
a sus compaeros, prdidas de tiempo y energas) de su acto y hacerle
responsablevdel mismo.
En circunstancias especiales puede ser aconsejable proceder a una
reunin con el grupo y, como una cuestin ms, aludir a los efectos
y causas del fallo producido en el trabajo, tratando de encontrar el
porqu del mismo con todo el grupo, aunque, por supuesto, sin persona-
lizar jams. Normalmente el funcionario no querr, ni podra tampoco,
enfrentarse a todo el grupo.
En casos extremos procede entrevistar directamente al desobediente,
procurando que las primeras frases demuestren que el jefe busca dis-
culparle y no cree en una posible mala intencin. Si aun as no ade-
lanta nada, el jefe debe procurar su traslado simplemente; quiz otros
j e ~ e s tengan ms xito con l, aunque en relaciones humanas despedir
un empleadp siempre es un fracaso que debe evitarse en la medida de lo
ESTUDIO PRELDMINAR
27
posible. Ni que decir tiene que las reacciones violentas y mucho ms
los insultos, son recusables siempre.
Con relacin a las causas de la desobediencia pueden distinguirse:
- Causas de apreciacin. No provocan autnticas desobediencias y
el entenderlas como tales crea conflictos innecesarios. Se deben, en
gran medida, a una falta de aprecacn del jefe respecto de las
aptitudes del subordinado, de su inteligencia, de su memoria, de
su capacidad de comprensin, de ciertos estados de nimo pro-
vocados por causas transitorias que el jefe no conoce, por razones
temperamentales, por actitudes del subordinado, etc.
- Causas intencionales. Provocan verdaderas desobediencias. Habra
que estudiarlas en relacin con las motivaciones que las producen.
Los motivos por los que se obedece o desobedece pueden ser bastante
diversos. Entendiendo por obediencia la voluntad eficaz de realizar las
rdenes dadas, aqulla puede basarse en motivos de seguridad en el
puesto, motivos de afecto y fidelidad al jefe (menos numerosos de lo que
en un primer momento pudiera parecer), motivos de oportunismo, de
clculo de ventajas, de convencimiento interno, bien est apoyado en
un convencimiento racional o en un sentido de la responsabilidad, etc.
Como puede apreciarse, no cuenta slo, ni principalmente, la ma-
nifestacin externa de obediencia o desobediencia, sino sus motivacio-
nes, que las tipifican de manera muy distinta.
Por ello cabe concluir que los conceptos de obediencia y desobe-
diencia son un tanto relativos y que el tratamiento de esta ltima debe
basarse fundamentalmente en la serenidad y en el conocimiento de
sus causas y motivaciones reales.
4. SOCIOLOGIA DEL MANDO
OD493
Tras haber abordado el aspecto psicolgico o personal del mando,
conviene echar una ojeada a su dimensin sociolgica. No debe olvidar-
se que la funcin de mando es social por su propia naturaleza y que,
,;v,; por ello, no le es indiferente la estructura .grupal sobre que incide, tan-
to por lo que respecta a su propio condicionamiento como a la posib1l1-
dad de actuar sobre ella. para modificarla.
{'A
',i';:,'r:+;':;:";
28 ESTUDIO PRELIMINAR
Hace unos aos se public en los Estados Unidos un librito que pa-
rece llamado a ejercer gran influencia sobre los estudiosos de la Admi-
nistracin. Se trata del Leatiersnip in Administration, de Philip Selz-
nick (12). De l ha dicho Garca de Enterria que representa el ejemplo
ms claro de la actual direccin administrativista norteamericana (13).
En l se hacen algunas consideraciones sobre el mando en su aspecto
sociolgico que nos parecen interesantes.
Selznick considera, por ejemplo, que el mando es un tipo de tarea
cuyo objeto es satisfacer las necesidades de una situacin social, as
como que posiblemente hay personas con ms probabilidades de ser
mandos que otras, por estar dotadas de rasgos y talentos personales bien
definidos. Sea esto verdad o no, lo que ahora nos interesa es el mando
en cuanto forma especializada de actividad, en cuanto tipo de trabajo
o funcin.
Para conocer la naturaleza del trabajo que los mandos llevan a cabo,
debemos empezar por saber algo sobre las situaciones con que tienen
que enfrentarse. Esto sugiere inmediatamente la idea de que debe haber
una gran variedad de actividades directivas, segn los diferentes tipos
de organizaciones de cuya direccin o mando se trate. Sin embargo, no
cabe deducir de ah que la naturaleza del mando vare con cada situa-
cin social. Si as fuera, no habra en l nada determinado, y su estu-
dio sera un callejn sin salida cientfico. Desde luego, hemos de acep-
tar la idea de que los ragos caractersticos del mando, en general, son
muy pocos, y que en la prctica estas caractersticas estn en funcin
de los diferentes tipos de situaciones sociales en que surgen. Esto sg-
niea tambin que algunas actividades muy amplias de los dirigentes
-por ejemplo, favorecer las comunicaciones dentro del
jan, en realidad, caractersticas igualmente amplias de todos los gru-
pos humanos, y que las funciones del mando slo sern comprendidas
cuando consigamos entender los principales tipos de grupos y los pro-
blemas que se les plantean peridicamente. En otras palabras, que la
teora del mando depende en gran medida de la teora de las organza-
ciones sociales.
(12) Hay traduccin castellana: El mando en la Administracin, por J. M. ALLBN'
DESALAZAR, CFPF, 1962. .
(13) E. GARc:fA DE ENTERRiA: La Administracin espaola, IEP 1961,Pp. 224
Y 225.
ESTUDIO PRELLMINAR
29
Tradicionalmente, tanto las funciones de mando dentro del Estado
como las figuras de los grandes lderes polticos han sido objeto de cui-
dadoso estudio, procurando obtener del mismo normas de conducta
vlidas. Pero es que hoy la sociedad no est formada slo, y a veces ni
prevalentemente, por grupos polticos, sino que, junto a ellos, existen
organizaciones poderosas que, bien por su influjo directo sobre la opi-
nin pblica -prensa, radio, televisin, cine ...-, bien por su inciden-
cia sobre valores o sobre el bienestar del pas -en materia de educacin,
industria...-llegan a adquirir verdadero carcter pblico. Por ello, las
grandes organizaciones privadas Y administrativas de este tipo deben
en la actualidad ser estudiadas con el mismo rigor terico que, tradi-
cionalmente, se ha dedicado al Estado y a las tareas Polticas.
Es verdad que durante los ltimos aos se han estudiado con gran
atencin muchas cuestiones relativas a la organizacin de estas enti-
dades. Racionalizacin del trabajo, organizacin y mtodos... , correspon-
den a otras tantas tcnicas de reciente aparicin y que tienen por ob-
jeto precisamente el estudio y perfeccionamiento de las administracio-
nes, sean privadas o pblicas, estudiadas ya con una precisin y rigor
centco que hasta ahora no era imaginable. Pero el alcance de es-
tas investigaciones est limitado por su propio objetivo. Lo nico
que se ha perseguido con estas tcnicas es la eficacia, entendida,
adems, en su sentido ms estrecho; es decir, como medio de rendir
ms con menos esfuerzo. Tcnicas para mantener un motor en marcha,
pero no para inventar un tipo de mquina ms ambicioso. Es decir,
instrumentos y no objetivos. Sin embargo, estos medios, que pueden
bastar por si solos en organizaciones pequeas, cuyo nico objetivo es
el de cumplir su misin del modo ms eficaz posible, no pueden ser
suficientes cuando la organizacin adquiere esas magnitudes nacionales
o internacionales, con las que puede influir decisivamente, como queda
dicho, en la sociedad entera. Quien ocupe el liderazgo, la direccin de
una de estas vastas organizaciones, ha de ser algo ms que un tcnico
en organizacin y mtodos, ha de ser algo que est muy cerca de la
figura del dirigente poltico.
y cul es el momento en que una organizacin comienza a ser algo
un mero instrumento para el cumplimiento de un fin concre-
afirmarse que este. momento, de dificil precisin, se alcanla
30 ESTUDIO PRELIMINAR
cuando deja de ser una organizacin para convertirse en una insti-
tucin. Esta distincin no hace referencia al objetivo que se ha pro-
puesto conseguir el grupo. Un grupo de hombres dedicado a producir
acero, a ganar votos para un candidato poltico o a instruir nios, puede
ser una organizacin o una institucin. La distincin depende de otros
factores. La palabra organizacin sugiere la idea de instrumento o
mecanismo neutral que intenta alcanzar un objetivo con la mayor efi-
cacia posible. Las personas que la forman se unen libremente para cum-
plir ese fin, y su existencia, tomando prestada la terminologa teol-
gica, es contingente. La institucin, por el contrario, es necesaria, en
el sentido de que responde a una necesidad social. Se forma, quiz in-
consciente, pero fatalmente, porque su presencia es exigida por el
medio social en que aparece. Su significacin est muy cerca de lo
que Toynbee ha llamado respuesta a un reto con el que la comunidad
se ve enfrentada. En este sentido, la institucin es algo que se va ha-
ciendo por el consenso de muchas voluntades, .al modo que ya la expuso
Hauriou en su definicin clsica de la misma.
Un ejemplo significativo puede ser la institucionalizacin de las
constituciones, trmino usado abundantemente por los modernos tra-
tadistas de Derecho poltico. Una Constitucin politica, en el momento
de su creacin, supone una organizacin de hombres, un equipo de per-
sonas, con un programa bien definido a llevar a cabo. A medida que
esta Constitucin se va poniendo en prctica, que se va adaptando. a
la sociedad, quien a su vez se amolda tambin progresivamente a ella,
se dice que la Constitucin se institucionaliza o, lo que es lo mismo, va
pasando a formar parte del acervo ideolgico, politico y social del pais.
La Constitucin que fija que el Jefe del Estado ser un Rey o un Pre-
sidente, se ha convertido en la institucin monrquica o republica-
na>, algo que es connatural al pas (incluso en castellano se habla de
que una persona muy popular en un determinado medio es una insti-
tucin>, en el sentido de que llena un hueco o una necesidad en el
mismo).
Naturalmente, el objetivo a alcanzar influye en cierta medida en el
carcter del grupo. Una sociedad para la proteccin de los animales
insectvoros tia pasar probablemente de ser una organaaetn. 11:1
tlist.erto de Agricultura es y ser una institucin. Sin
s:
31
ESTUDIO PRELIMINAR
grupos que pueden pasar de una categora a otra, ascender, por as
decirlo, al rango de institucin, a travs de una acertada y bien diri-
gida poltica. As, la Tennessee Valley Authority ru en su origen una
organizacin de fines bien concretos: explotacin de recursos hidro-
elctricos. Cuando comenz a realzar, al mismo tiempo, obras asisten-
ciales y se produjo una asuncin de voluntades hacia sus fines y me-
dios, se puede decir que alcanz el carcter de institucin.
La caracterizacin de un grupo como institucin no es, sin embargo,
sencilla, Tres rasgos pueden, no obstante, considerarse como decisivos.
Se dice que hay institucin:
a) Cuando se desarrolla una ideologa propia en el seno de la or-
ganizacin.
b) Cuando surge dentro de ella una lite que la misma organiza-
cin se preocupa de conservar y fomentar.
e) Cuando aparecen en ella grupos y movimientos de presin que
indican, no meras ambiciones personales, sino deseos de hacer preva-
lecer una determinada Ideologa dentro de la organizacin.
Por supuesto, esto no ocurre en un momento. Es necesario no olvidar
que la institucionalizacin es un proceso de lenta consolidacin y difcil
calificacin.
Expuestas estas ideas, es lgico admitir que, cuando un cambio seme-
jante se ha realizado, las funciones de mando que la institucin reque-
re, exigen algo ms que el perfecto conocimiento de la tcnica de or-
ganizacin y mtodos y de relaciones humanas. No basta con mantener
.
el motor en marcha. Toda institucin lleva en si una serie de valores
que no se pueden ignorar ni dejar perecer.
Hoy se habla mucho del ,arte de tomar decisiones como elemento
decisivo de la funcin de mando. En realidad, cualquier persona est
tomando decisiones en todo momento de su existencia, y cada una de
ellas vendr cualificada por la materia subyacente sobre que versa, de
tal modo que su tratamiento uniforme resulta bastante dificil.
A los efectos que aqu nos interesan, cabe distinguir dos tipos de de-
cisiones muy diferentes: las decisiones rutinarias y las decisiones cri-
ticas.
Las decisiones rutinarias corresponden al trabajo de cada. dia, en
40nde IIl.$ tcnicas de O. y M., Human engneering, reblloneshUm8.-
ESTUDIO PRELIMINAR 32
nas, etc., encuentran su propio campo de accin. Son decisiones norma-
les sobre problemas normales. Su objetivo no es cambiar algo, sino,
por el contrario, que todo siga igual, que el motor siga funcionando.
Por eso se pueden llamar funciones estticas (aunque sean dinmicas
en el tiempo, no lo son en el sentido de fomentar la evolucin y el pro-
greso institucional). Equivalen a la pscologa esomtcas, que estudia
los aspectos que frenan o aceleran la vida psquca normal de una per-
sona (errores, turbaciones, pequeas inhibiciones de la vida cotidiana).
Por el contrario, las decisiones crticas son dinmicas, puesto que
intentan transformar o acelerar el proceso de institucionalizacin. Equi-
valen, pues, a la psicologa funcional, que estudia cmo se forma el
carcter de una persona (en este caso, la naturaleza de una organi-
zacin).
Partiendo de estas premisas, resulta ms fcil entender lo que lla-
maremos carcter de una organizacin. Una persona va formando su
carcter a travs de decisiones crticas, trascendentales, de su vida. La
organizacin ir convirtindose en institucin gracias a las decisiones
criticas de sus dirigentes.
El carcter de una persona viene dado por una serie de condicio-
nes o notas:
- El carcter es un producto es decir, es el resultado
de una evolucin proyectada en el tiempo.
- El carcter es un producto de integracin; es decir, requiere la
seleccin consciente de una serie de cualidades (al tiempo que
otras son desechadas) y la asuncin de aqullas en el propio
acervo espiritual.
- El carcter es funcional; es decir, que va srgendo en funcin
de las circunstancias y presiones a que est sometido el sujeto.
Es un continuo proceso de reconstruccin del yo tras cada
ataque del mundo exterior.
- El carcter es ednmcos, en el sentido creador de la palabra.
No slo se forma en la defensa, sino a travs de una actitud ac-
tiva, que cristaliza en el planteamiento de problemas, en la adop-
cin de actitudes y en' el desarrollo de planes previamente fijQdOS.
De tOdo ello surgirn por decantacin unos valores, propios de 'utl
33 $TUDIO
carcter y no de otro, que son los que dan personalidad al sujeto y que
l mismo debe preocuparse de conservar y fomentar.
La institucin tambin tiene, como ya dijimos antes, un carcter,
unos valores, que se hacen patentes, se fomentan y se protegen gracias
a las decisiones criticas, las decisiones tomadas en el escaln dirigente.
'A travs de estas decisiones, el dirigente de una 'institucin-insti-
tuttonaeaaer-: va cumpliendo una serie de funciones que son las si-
guientes:
a) Definir la misin y el papel de la institucin.
b) Insuflar el eesprtus de la institucin en sus miembros.
e) Defender la integridad de la institucin.
d) Ordenar y controlar los conflictos internos.
Funcin mportantsma del mando es la de determinar el espritu
que se pretende fomentar entre los miembros de la institucin, o, dicho
de otro modo, transformar un grupo neutral y amorfo en un grupo
engag o comprometido con ese ideal.
Para ello, toda institucin debe basarse en una infraestructura so-
cial claramente diferenciada y caracterizada. Un pas recientemente
independizado llegar a tener su propio carcter (llmese espritu na-
.. ,.;
eonab o epersonaldads) cuando el substrato social en el que se asien-
ta la mquina gubernamental adquiera una estructura social que le
sea propia. Lo mismo puede decirse de las grandes organizaciones adm-
nstratvas,
A lo largo de la evolucin del grupo convendr, en todo caso, conservar
una itte que represente y cultive los valores de la institucin, una es-
pecie de reserva espiritual, formada por personas que incluso pueden
ser apartadas de la actividad directa en periodos de crisis, pero que re-
presentarn en todo momento la vuelta a los principios que justifican
la existencia de la institucin. (Como caso tpco, cabe recordar que en
las pocas de aburguesamiento la URSS ha mantenido entre bas-
tidores un equipo de puritanos tericos que ha podido lanzar a la vida
pbl1ca cuando se ha querido revigorizar de nuevo la pureza del par-
tido.)
Finalmente, de todas estas consideraciones puede concluirse que el
apoYndose' en una sere de tcnicas que le son necesarias,
de lograr la eficacia . IDarc:ha
34 ESTUDIO PRELIMaNAR
rutinaria de la organizacin, mediante una .actuacn responsable y
creadora. En el caso de la Administracin, la primera y gran tarea del
mando consiste en defender y potenciar los valores institucionales que
la Administracin Pblica lleva consigo y que no pueden ser some-
tidos ni reducidos a simples criterios de eficacia, sino que se remontan
a un nivel ms alto, para insertarse de una u otra manera en el ltimo
objetivo del Estado: la realizacin del bien comn.
5. EJERCICIO DEL MANDO
Partiendo de la idea del mando que ha quedado expuesta en el ca-
pitulo segundo, puede afirmarse que un recto ejercicio del mismo re-
quiere:
a) En primer lugar, la adecuacin del lder con su grupo. Es decir,
el mando debe ser representativo del grupo y encarnar sus normas fun-
damentales. Por ello debe procurarse, por ejemplo, no situar como Jefe
de una Seccin de Estudios, cuyo trabajo es eminentemente intelectual
y est integrada por miembros de gran inteligencia y cultura, en pose-
sin de altos titulas acadmicos, etc., a una persona poco inteligente,
sin titulas suficientes e Incapaz de entender plenamente el trabajo que
se realiza en la misma, ya que dificilmente podr ser considerado por
sus miembros como representativa de su grupo y, en consecuencia, no le
otorgarn la confianza suficiente para que se consttuva. en el lder del
grupo, pese a que sea su jefe de acuerdo con la [erarqua formal.
Este es un caso extremo por defecto, por incompetencia. Pero tam-
bin podra darse el caso contrario: un funcionario con capacidad su-
ficiente para desempear funciones de mando de mucho mayor conte-
nido y responsabilidad de las que ejercita, con dificultad estar bien
adaptado a su puesto y, en consecuencia, ser muy dificil que se haga
representativo del grupo.
Sin embargo, sentada esta relacin entre el lder y su grupo y su-
puesto que la principal funcin del lder consiste en la formacin de sus
hombres con vistas a su integracin en el grupo, cmo se explica que
haya grupos que eligen como lderes personas anormales, a las que,
ESTunIO PRELIMINAR
35
- - ~ - - ~ - - - - ~ - - - - - - -
------
sln embargo, consideran plenamente representativas, no obstante ejer-
cer sobre los miembros de esos mismos grupos un 'pernicioso influjo o,
incluso, llevarlos al desastre y a la ruina, como ha sucedido en ciertos
casos? No exste una contradiccin entre ambos supuestos?
La respuesta sincera debe ser en todo caso negativa. Ms an, el
estudio de estos casos de lderes anormales ratifica, por contraste, el
fenmeno de la interrelacin ms que lo contradice. En efecto, un grupo
enfermo siempre elegir un lder enfermo. El ser su verdadero repre-
sentante y con l estarn contentos sus componentes, aunque los lleve
a la ruina. Por consiguiente, la interdependencia de que se habla viene
a ser ratificada hasta el mximo en estos supuestos de anormalidad.
Ello no implica que, si al frente de uno de esos grupos enfermos se
sita un mando sano y autocrtico al mismo tiempo, no deba procurar
mponrsele y, apoyndose en lo que de normal, sano y valioso con-
serva siempre toda sociedad, por enferma que se halle, intentar trans-
formar lo defectuoso, aun a trueque de fracasar en el empeo y arries-
garse a ser repelido por el grupo o sociedad en cuestin.
b) Supuesta la adecuacin entre grupo y lder, la condicin inme-
diata que se requiere para un recto ejercicio del mando es la decidida
voluntad por parte de ste de serlo en toda su dimensin.
Es preciso tener inters y deseo de aplicar toda esa serie archco-
nacida 'de reglas y principios de las relaciones humanas: elogiar ms
que reprender, interesarse por los problemas individuales y del grupO,
procurar asentar las bases para el propio autocontrol de ste, infor-
mar en la mayor medida posible sobre los cambios y decisiones que
afectan al grupo, buscar al mximo su participacin en ellas, elaborar
las decisiones y emitir las rdenes conforme a las tcnicas adecua-
das, etc.
Es decir, el funcionario que quiera ser un verdadero lder de su gru-
po no puede limitarse a dar rdenes y vigilar su cumplimiento, sino
que ha de aglutinar e integrar al mismo. Ha de dar rdenes, s, pero
tambin ha de saber recibr opiniones, sugerencias, etc.
e) En tercer lugar, y esto es obvio, para poder ser un autntico
'lder, dentro de la Administracin, es preciso que le dejen a uno serlo.
, Porque, cmo va a invitar a la colaboracin y a la participacin a sus
funcionarios subordinados un mando intermedio, pongamos par caso. si
36 ESTUDIO PRELIMINAR
su inmediato superior le niega a l una y otra cosa? Cmo va a informar
a su grupo adecuadamente y tenerlo al tanto de los cambios y decisiones
que le afectan directamente, si a l mismo no le pasan esa informacin?
Sin embargo, el verdadero lder que pretende actuar la capacidad
de formacin de sus empleados en el trabajo, procurar, y normalmente
obtendr, el apoyo necesario de sus superiores, ya que est demostrado
que un mando idneo resulta ser siempre un subordinado idneo. Nin-
gn jefe es, por el simple hecho de estar colocado ms arriba en la
escala jerrquica, tan superior en todo que nada tenga que aprender
de los inferiores. Por ello, el subordinado y mando a la vez puede y
debe:
- Ganarse la confianza de su jefe. Sin olvidar nunca que las con-
fianzas matan la confianza, hacerle ver que puede confiar en l y
en su discrecin, que no pretende -segn expresin popular- su-
birse a sus barbas, desprestigiarle o dejarle en ridculo porque se
haya equivocado o desconozca esto o aquello. Ayudarle en todo lo
que pueda, pero sin decrselo, porque tarde o temprano l mismo
lo reconocer expresa o tcitamente, y el lder se habr ganado
toda su smpata, confianza y agradecimiento.
- Ser ejemplar en el propio mando. Si el lder es tal y sabe man-
dar y hacerse respetar y querer por sus subordinados cumpliendo
con su deber, el superior habr de detectar el ejemplo y apren-
der y realizar las funciones que se han enumerado antes, con
lo que el lder podr, a su vez, ejercerlas en su grupo. Y es que,
si repasamos con sinceridad nuestras experiencias, reconocere-
mos que en ese ncumplrnento de funciones, en esas equivoca-
ciones y en esas desgualdadas de trato por parte de los supe-
riores que llamamos injusticias, hay, en gran parte de los
casos, ms de ignorancia y de falta de formacin Que de mala
intencin.
Resumiendo, pues. Para. un correcto ejercicio del mando o, lo que
es..igual, para ser un buen lder en la Administracin, como muy gr-
flea y afirma el profesor Sigun, son necesarios tres
q11isitos: 1. Que el mando sepa serlo. 2. Que quiera, y 3. Que le dejen
aerlo.
ESTUDIO PRELIMINAR
6. SISTEMAS DE MANDO
37
Si bien el mando ha constituido tradicionalmente una de las funcio-
nes propias de todo jefe dentro de la estructura de la organizacin, jun-
to con las de programacin, coordinacin, control, etc., la forma de
ejercerla ha variado notablemente. Se ha insistido en la funcin de man-
do del jefe como una funcin de impulso de la organizacin, sin atender
demasiado a la forma de hacerlo en cuanto a sus efectos psicolgicos
y sociales.
Ello, por otra parte, puede considerarse hasta cierto punto lgco,
ponderando las realidades sociales que han presidido la evolucin de
la concepcin del mando, especialmente en la empresa.
Ante una escasez de puestos de trabajo y una concepcin de la em-
presa en la que el titular del capital era el propietario de la misma y
destinatario prcticamente nico de sus beneficios, concibindose, en
consecuencia, el trabajo del hombre corno una pura mercanca, con
precio fijado en el libre juego de la oferta Y la demanda, resultaba
lgico que la forma, el sistema de aplicar el mando y la consideracin
de sus efectos parecieran secundarios. As, caba el jefe cuyo mando era
dictatorial, autocrtico, cuando no desptico.
Sin embargo, este tipo de mando dictatorial ru sustituido pronto
con ventaja (ni que decir tiene que la exposcn sigue lneas generales
y que no siempre, ni a un mismo tiempo, se han producido estas
sustituciones en los distintos tipos de mando) por otro que pudiramos
llamar paternalista. Esta nueva concepcin del mando entiende las
relaciones entre el dirigente y los subordinados casi como las existen-
tes entre padres e hijos pequeos. El dirigente paternalista est in-
teresado, en realidad, por los problemas de sus empleados y les pro-
porciona lo que l cree que les conviene. Porque, por supuesto, la razn
est siempre de su parte y es l quien sabe 10 que realmente les mtere-
, .
sa, aunque los afectados opinen en .algn caso lo contrario. Se trata,
pOr tanto, a .los empleados como nios pequeos cuya opiniJ1 importa
muypoeo, porque no saben con eerteza 10 que en realidad les con-
viene.
Esta nueva. cOncepcin. del mando demostr tenergrandesventtt.jss
38
. ~ - - - - ' ~ - - - '
ESTUDIO PRELDMINAR
sobre la anterior, porque evita un gran nmero de trastornos sociales,
ya que se ha comprobado que, a la fuerza del despotismo, suelen contes-
tar tarde o temprano los trabaj adores con su propia fuerza, con lo que
no se beneficia nadie. Por otra parte, si el empleado no se siente heri-
do en su dignidad por este trato paternalista, est bastante satisfe-
cho y colabora en gran medida con su jefe y la organizacin, con lo
que la productividad en la empresa es notablemente superior a la del
caso anterior.
Siguiendo esta pauta y, demostrada cada vez ms la necesidad de
obtener la colaboracin de los empleados, ha ido surgiendo un tipo de
jefe -muy cotizado y aprecado-i-, cuyo sistema de mando se caracte-
riza por su capacidad para evitar conflictos, convenciendo, con enga-
os o no, de la bondad de sus ideas y decisiones. Es decir, la ya muy
desarrollada tcnica de ventas de productos pas a los jefes. A veces,
son los propios vendedores quienes, al ascender a puestos directivos,
emplean desde ellos con eficacia las tcnicas propias vendiendo, por
asi decirlo, SUs ideas a sus empleados, buscando la mxima aceptacin
de las mismas y alcanzando -la colaboracin deseada al menos durante
cierto tiempo. En este sentido son utilizadas, por ejemplo, las entre-
vistas personales o reuniones en grupo que, como se ha demostrado ex-
perimentalmente, aumentan la participacin y, por tanto, la acepta-
cin y colaboracin en las decisiones.
Ahora bien, su idea no es que la decisin salga realmente del grupo
interesado, puesto que en la mayora de los casos est ya tomada de an-
temano por el jefe, sino que ste, aprovechndose de su superior infor-
macin y tcnica dialctica, convence en mayor o menor grado al gru-
po de su idea o solucin, buscando, no obstante, con el procedimiento
de la reunin o discusin "en comn, hacer creer a los miembros del gru-
po que en realidad la decisin se toma de acuerdo con todos ellos.
Naturalmente este sistema reportaba y reporta a los que en la ac-
tualidad siguen practicndolo una serie de inconvenientes y desven-
tajas a largo plazo fciles de adivinar.
Sin embargo, en este ltimo supuesto ya puede verse el planteamien-
to -aunque la solucin sea equivocada- del problema que los psiclo-
gos industriales -entre ellos Norman R. F. Maier- consideran .como r
fundamental del mando, a saber: que, para que sus decisiones sean
ESTUDIO PRELIMINAR
39
plenamente eficaces, deben reunir estas dos oaractersttcas esenciales:
calidad de una parte y aceptacin por quienes han de ejecutarla, de
otra.
Es decir, no basta con que las decisiones sean acertadas. Para que
la decisin sea efectiva, debe ser eficazmente cumplida. Y una decisin
se lleva a cabo ms efcazmente si se acepta emocionalmente, a travs
de la adecuada participacin, por las personas que han de realizarla.
El problema se centra en si las decisiones pueden tener al mismo tiem-
po una alta calidad y ser plenamente aceptadas, o si debe supeditarse
uno de estos dos objetivos al otro, y, de ser asi, en qu medida.
Es, pues, en base a este doble juego de buscar la mxima calidad de
las decisiones obteniendo igualmente la mayor aceptacin y adhesin
a las mismas, como se estructuran los tres sistemas tpicos de mando:
el autocrtico o dictatorial-por utilizar la terminologa anterior-, el
democrtico o compartido y el anrquico o del laissez-taire.
El mando autocrtico o dictatorial. En este sistema de mando se da
mayor importancia a la calidad de la decisin que a su aceptacin. Se
busca que las solucones de los problemas sean tcnicamente correctas,
olvidando o desconociendo las vertientes humanas que la aplicacin
de las mismas plantea. De ah que, para mantener su idoneidad, se
reserven las decisiones exclusivamente a los escalones ms altos de la
jerarqua.
Este sistema de mando, al hacerse las organizaciones ms complejas,
ha contrbudo de alguna manera a la proliferacin de los servicios de
statt, porque, obviamente, una de las caractersticas tpicas de esta
forma de mando es su resistencia a delegar. Worthy considera, asms-
mo, que los cambios en la estructura de las organizaciones que se vienen
produciendo ltimamente no son sino intentos de adaptacin del man-
do autocrtico o dictatorial a las circunstancias modernas. Sin embar-
go, a pesar de las elaboradas y complejas cadenas de mando, de las
discusiones sobre el nmero de niveles intermedios de la direccin y
de todas las variedades de la direccin cientfica, no consiguen estos
procedimientos satisfacer las autnticas necesidades de la hora pre-
sente. Por eso la solucin, a juicio de Maier, parece que reside en
la direccin descentralizada, que es otra forma de decir que debe con-
40 ESTUDIO PRELIMINAR
- - ~ - - - - - - - - - - - - - - - - - --------
cederse una mayor atencin y participacin a las personas que estn
en el nivel receptor de las rdenes en la cadena de mando.
Otras caracteristicas que Brown encuentra en los jefes o personas
que utilizan este sistema -de mando son: dar rdenes e insistir en que
sean obedecidas imponiendo actitudes al grupo sin consultarlo; no pro-
porcionar a sus empleados informacin sobre los planes futuros, sino
slo ordenar las medidas inmediatas a tomar, sin especificar el fin
o inters de las mismas; repartir elogios o crticas personales entre los
empleados por iniciativa propia, pero permaneciendo apartados del
grupo, etc.
Naturalmente, dentro de la Administracin encontramos en los fun-
cionarios que ejercen este sistema de mando diversos tipos; as, el
mando dictatorial, estricto e inflexible, pero inteligente y con aptitu-
des, que es justo de acuerdo con sus principios, normalmente, generoso
y a veces con un sentimiento de responsabilidad moral hacia sus em-
pleados y hacia su formacin; o, por el contrario, el funcionario que,
aplicando esta misma forma de mando, no posee las aptitudes, capa-
cidades y competencia que exige, con lo que resulta un mando poco
sereno, con muchas energas que no sabe bien dnde emplear, domi-
nante, voluble, con una inseguridad desesperante y con cierta tendencia
a fanfarronear o alardear, as como a elogiar o castigar a capricho, etc.
Los efectos psicolgicos del mando autocrtico o dictatorial sobre los
miembros del grupo sern analizados al hablar de las experiencias lle-
vadas a cabo. All se har, adems, una referencia ms concreta a las
caracteristicas propias de su actuacin.
El mando democrtico o compartido. Es el sistema de mando que,
con las matizaciones que se exponen al final. parece ms perfecto y no
slo desde el punto de vista psicolgico. En efecto, como habr ocasin
de ver, en l se alcanza y garantiza, junto a la calidad de la decisin,
un mximo de aceptacin por parte de los interesados.
J. A. C. Brown describe este tipo de mando en contraposicin al dic-
tatorial con un afortunado ejemplo tomado de la tcnica. Las mqui-
nas primitivas, dice, eran en general de tal naturaleza que, una vez
puestas en marcha, efectuaban sus operaciones con precisin mecnica
hasta. que el individuo que las controlaba Interrumpa su funciona-
m.1ento.8i se las dejaba funcionar, continuaban actuando, a.bsorbiend.o
ESTUDIO PRELIMINAR
41
o no el trabajo del exterior, hasta que se les agotara la energa o com-
bustible que las movia.
Por contra, las mquinas modernas tienden' cada vez ms al auto-
control, .y su funcionamiento es regulado por Ciertos instrumentos como
clulas fotoelctricas que lo modifican por medio de los mensajes que
transmiten.
Un supuesto muy sencillo es el de los calentadores elctricos co-
rrientes que.runa vez encendidos, emiten exactamente la misma can-
tidad de calor por unidad de tiempo, sin importar la temperatura al-
canzada de hecho por el local en que funcionan. Este procedimiento es
normalmente satisfactorio, pero, si hiciera mucho fro, el calor podra
resultar insuficiente, y si el tiempo fuera muy caluroso, el calor rrodu-
cido tal vez fuera excesivo.
Por el contraro, los sistemas modernos de calefaccin son contro-
lados por un termostato, de manera que el sistema se regula a s mismo
y en tiempo muy fro emite ms calor, a diferencia de los das calu-
rosos en que emte menos. Al margen, pues, del estado del tiempo, la
temperatura del local en cuestin permanecer satsractortamente cons-
tante, ya que el sistema de calefaccin est controlado por los mensajes
del ambiente exterior.
Pues bien, el lder autocrtico o dictatorial recuerda, en mayor
menor medida, a la mquina primitiva. Su personalidad tiende a ha-
cerse rgida y fija, prescindiendo en buena medida de los intereses, de-
seos, preferencias y actitudes del grupo, por lo que su liderazgo ser
plenamente efectivo nicamente cuando el clima emocional del grupo
coincida con sus propias peculiaridades.
En cambio, el lder democrtico, siguiendo el ejemplo de nuestro
autor, podra compararse al sistema moderno con el termostato de con-
trol. Es receptivo y su poder es regulado por los mensajes que le llegan,
los cuales le proporcionan informacin sobre los climas emocionales
cambiantes de su grupo. Esto no implica que su funcin sea puramente
pasiva, o que sea l muy voluble, actuando a modo de camalen que
modifica su opinin cada vez que se altera el clima emocional. Por el
contrario, como es sensible a tales cambios, se esforzar por actuar a
s u v ~ z , s i se nos permite la expresin, como un termostato humano y
mantener contante el ambiente en un nivel saludable y adecuado.
42 ,;srUDIO FRELI;lIIN,l.fl
- ~ _ . _ - ~ . - - ~ ~ ~ - ~ - - - - - - - - - ~ - - - - - - - _ . _ - - - - - - - - - ~ - - - -
Tampoco hay que suponerlo en condiciones de manejar y resolver
todas las situaciones posibles, aunque s, ciertamente, ser capaz de
encarar, desde el punto de vista psicolgico y de relaciones humanas,
mucha mayor variedad de situaciones que el mando autocrtico.
As, en contraste con el Ider autocrtico, el demcrata o participante
slo da rdenes despus de consultar al grupo, se encarga de que la
solucin del grupo se defina colectivamente y cuente con la aprobacin
de todos, nunca pide accin a nadie sin bosquejar los planes a largo
plazo en los cuales trabajan, insiste en que el mrito y la culpa son
asuntos del grupo y participa en ste como miembro.
Es consciente de que su misin es coordinar las aportaciones volun-
tarias de sus subordinados. Comprende tambin que el Ministerio o la
organizacin deben estar por' encima de las personalidades individuales
y que es signo de buen liderazgo que los asuntos marchen sin obstculos
durante sus ausencias temporales. Tiende a distribuir la autoridad por
la escala entera 'de la organizacin, poniendo as los medios para que
todos los niveles de la direccin tengan la posibilidad de sentirse lo
bastante seguros como para ocuparse del bienestar de los subordinados,
en vez de andar vigilantes y actuar constantemente cara a sus jefes
superiores para asegurarse su aprobacin.
El mando anrquico o del elaiesez-taire. Si el problema fundamen-
tal del ejercicio del mando y el conseguir que sus decisiones sean efi-
caces consiste, como se ha visto, en conjugar la calidad de la decsn
con su aceptacin, el mando anrquico o del laissez-tture busca tan
slo la consecucin del segundo factor, la aceptacin.
Este sistema de mando se caracteriza por su inhibicin, por su falta
de actuacin, por su dej ar hacer al grupo, con la esperanz-a de que sus
miembros resuelvan, adopten las decisiones pertinentes y, en consecuen-
cia, las acepten plenamente y se sientan vinculados en su ejecucin,
puesto que ellos mismos las han tomado.
En algunos supuestos puede defenderse de algn modo este siste-
ma; v. gr., cuando el grupo ha elegido un director por su carcter repre-
sentativo y lo que espera de l es precisamente su inhibicin y que
deje actuar libremente a sus miembros; o bien el funcionario que,
nombrado jefe de un Servicio, reconoce su inferioridad frente al grupo
que lo integra y comprende que, dada la mejor formacin de sus mem-
ESTUDIO PRELIMINAR
43
bros, las decisiones deben salir del grupo. Pero en la generalidad de los
casos y, sobre todo, en los niveles medias e inferiores de la organizacin
es muy dificil que este mando pueda prosperar Ytener xito.
En efecto, es necesaria normalmente la actuacin constante del
mando para conseguir la estructuracin del grupo y su plena respon-
sabilidad, y esto falta radicalmente en el mando del tipo uussez-taire.
Lewin ha comprobado que, si en la autocracia la responsabilidad se
concentra en el lder y en la democracia reside en todo el grupo -man-
do includo-, en el taissee-taire se distribuye entre los miembros que
actan como entidades separadas, porque de hecho lo que suele suceder
es que ni siquiera llega a constituirse el grupo.
Es obvio que, al hablar aqu de responsabilidad, no nos retermos
a la que jurdicamente rige en la organizacin, que naturalmente recae
siempre sobre el jefe formal del grupo, prescindiendo del sistema de
mando que use. As, un jefe no puede escudarse o eludir su respon-
sabilidad con la excusa de que la decisin se toma de acuerdo con todo
el grupo -mando democrtico o compartido- o por ste sin contar con
l-mando uussee-taire.
7. EXPERIENCIAS
7.1 Experiencias sobre los distintos sistemas de mando
7.11 EXPERIENCIAS EXTRANJERAS
A) Experiencias con nios (Leurui, Lippit y WhiteJ
Se analizan a continuacin, muy someramente, las experiencias de
K. Lewin, R. Lippit y R. D. White sobre los efectos psicolgicos que pro-
ducen estos tres distintos sistemas de mando y las conclusiones que
de ello se derivan.
Los citados profesores de la Universidad de Iowa demostraron expe-
rimentalmente que se puede influir en la conducta de los nios variando
solamente el estilo de la direccin. Para ello se pidi a escolares com-
prendidos entre los nueve Y once aos de edad que asistieran volunta-
riamente, despus delas clases, a un club que iba a dedicarse a realizar
44 ESTUDIO P R E L ~ A R
trabajos manuales, como talla de madera, modelado, fabricacin de
mscaras, diseos de aeroplanos, etc. En los dos primeros experimentos
se utilizaron un total de seis grupos de cinco miembros cada uno y su
duracin tu de cerca de cuatro meses. Se busc que estos grupos fue-
ran muy homogneos en cuanto a inteligencia y situacin social.
Una vez hecho esto se procedi a aplicar los tres sistemas de mando
entre los distintos grupos, que estaban a cargo de adultos, cuya misin,
por asi decirlo, era la de crear la atmsfera deseada.
En el grupo que tenia el mando autocrtico, ste ru el que di el
nombre al club, decidi las actividades, dijo a los nios lo que tenian
que hacer sin revelar en cada caso ms que un paso de la operacin
y reparti a los nios en subgrupos que trabajaran juntos sin estable-
cer preferencias. Dirigia atados, pero se mantenia al margen del grupo;
era amigable, pero impersonal.
El lider democrtico o participante reuni a su grupo de nios y
discuti con ellos qu poda hacerse. Los nios recibieron diversas suge-
rencias, pero la decisin final se dej siempre en manos de ellos, que
elaboraron un plan complejo y dispusieron qu miembros trabajaran
juntos. Curiosamente el grupo democrtico tom las mismas decisiones
que el dirigente autocrtico. El lder democrtico consider en todo
momento su papel ms como el de director de una discusin que como
el de un jefe.
Al grupo dirigido por el sistema de mando del uussez-totre se le
permiti hacer lo que gustase. Su dirigente no participaba; se limit a
que los chicos supiesen que estaba dispuesto a ayudar y a aconsejar.
Siempre que un nio le peda ayuda o informacin, l se la daba, pero
nunca Intervena en las actividades ni ofrecia voluntariamente colabo-
racin.
Los resultados obtenidos fueron muy claros. El sistema de mando
del laissez-faire ru e ~ menos eficaz desde todos los ngulos; su di-
rigente, el menos querdo, apreciado y respetado por los nios, y stos
fueron los ms insatisfechos con el club y los que menos tareas realiza-
ron, hasta el punto de que se dedicaron a jugar a pclcas y ladrones
ms que a trabajar con las mscaras o aeroplanos y, a pesar deello;
no les. gustaba en absoluto el club.
El grupo democrtico result el superior en la mayora de los as..
ESTUD10 PREL1M1NAA
45
pectos. Su mando ru el ms popular, obtuvo mayor cooperacin y al-
canz una mayor estructuracin de su' grupo, consiguiendo un alto
grado de responsabilidad por los resultados del trabajo. Asmsmo ru
el grupo que ms labor realiz, porque el trabajo continuaba al mismo
ritmo cuando su dirigente abandonaba la habitacin y, sobre todo,
fu el que logr una mayor amistad y camaraderia entre sus miem-
bros y con el jefe.
El mando autocrtico demostr que, cuando l estaba presente, la
produccin de su grupo exceda, incluso, a la de los grupos dirigidos
democrticamente. No obstante, cuando l sala de la habitacin, los
miembros abandonaban el trabajo con grandes gritos y revuelo como
si se relajasen de una fuerte tensin. Adems, mientras en el grupo
democrtico prevaleci un mayor sentimiento del nosotros e, incluso,
un experimentador disfrazado de conserje no pudo dividir a los nos
y ponerlos unos contra otros, en los grupos dirigidos autocrticamente
hubo camarlllas, se trabajaba exclusivamente cara al jefe y exista gran
tensin y animadversin entre algunos de sus componentes, hasta el
punto de que uno de ellos abandon el club buscndose una disculpa
mdica; y, desde luego, el mismo experimentador disfrazado de orde-
nanza pudo lograr con facldad que los miembros del grupo se volviesen
unos contra otros.
Estos experimentos, llevados a cabo con un gran rigor centco,
permitieron establecer la conclusin de que los tres estilos de direccin
son lo suficientemente distintos como para crear, siguiendo la term-
nologa de Maier, climas sociales especficos. En un clima los chicos
se conducan de forma distinta que en otro. En realidad, la conducta
ru tan diferente -incluso en los cambios que se hicieron de nios de
un grupo a otro- que un observador objetivo dira que las personali-
dades de los chicos cambiaban profundamente con el estilo de mando.
B) Experiencias con adultos
Con motivo de la ltima guerra Y durante un periodo de escasez
de Carne en Estados. Unidos se plante el problema de lograr que las
amas de Casa seacostumbr$ran a preparar ciertas vsceras como rio-
tles.coraz()nes, mollejas, etc.,profundamente impopulares en a q ~ e l pa.ls.
46 ESTUDIO PRELIMINAR
Dada la aversion y actitud contraria existente hacia estos alimentos,
constituy una oportunidad y una prueba nica de contraste para los
tres sistemas de mando a que hemos aludido.
Para ello se tom una muestra de nueve grupos de mujeres, de unos
quince miembros cada grupo, representativa cada una de crculos so-
ciales muy amplios sobre los cuales su comportamiento e ideas estaba
demostrado experimentalmente que influan en gran medida.
A tres de los nueve grupos se les reuni sucesivamente y se les co-
munic que razones patriticas obligaban a que se usaran aquellos ali-
mentos. No se permiti comentario alguno y se notific que dentro de
quince di as se hara una encuesta para determinar el nmero de platos
condimentados.
A otros tres grupos se les di una atractiva conferencia acompaada
de una pelicula en la que se proyectaban platos esplndidamente con-
dimentados, cuyas recetas se facilitaron al final.
Finalmente, a los tres restantes se les convoc ~ una discusin de
cuarenta y cinco minutos. El que llevaba la reunin conoca perfecta-
mente las tcnicas de la decisin en grupo. Ahora bien, en lugar de
intentar vender sus ideas a las amas de casa, hizo que ellas mismas
discutiesen y resolviesen la cuestin y, al acordar confeccionar algn
plato durante los prximos quince das, el director de la reunin nica-
mente les facilit algunas recetas para ello.
La eficacia de los tres procedimientos qued constatada en la en-
cuesta llevada a cabo al trmino de los quince das. Mientras que el se-
gundo apenas ru efectivo en el 3 por 100 de los casos, el tercero, el de
la participacin y decisin en grupo, alcanz el 32 por 100, quedndose
el primero en el 21.
Esta experiencia, como se desprende de su exposicin, es extraordi-
nariamente valiosa por s misma. Sin embargo, no es la nica; slo
en los Estados Unidos se han llevado a cabo mUlares de ellas, con re-
sultados muy parecidos.
Citaremos slo algunas de las recogidas por N. R. F. Maier.
En una empresa de 263 empleados, la mayora mujeres, situada en
los dos ltimos pisos de un alto edificio, exista un grave problema a la'
hora de la salida porque slo haba dos ascensores. Los empleados se
agolpaban peligrosamente en ellos y bajaban. violando las ms elemen...
ESTUDIO PRELIMINAR
~ ~ - - ~ - - - ~ - - - ~ ~ - - - - - ~ ~ ~ - - - - ~ ~ ~ - ~ - - ~ ~ - --'
47
tales normas de seguridad, con riesgo de accidentes. La Direccin orde-
naba continuamente una serie de medidas drsticas que no servan
para nada.
Se propuso entonces a los empleados que se reunieran en grupo con
sus jefes y determinaran libremente la solucin de un problema que
a todos afectaba y la propusieran a la Direccin. As se hizo, y la Direc-
cin, despus de algunas dudas, opt porque se llevase a la prctica.
Los resultados fueron los siguientes: desde entonces no hubo ni un solo
cntratiempo; adems, los empleados estaban muy satisfaechos y con-
trolaban con tal meticulosidad el plan previsto, que, cuando al cabo
de dos aos, cerca de la tercera parte del personal haba rotado y sido
sustituda por empleado nuevos, stos fueron asimilados y formados
por el grupo sin que tuviese que intervenir para nada la Direccin.
En otra empresa donde exista una baja moral en los trabajadores,
Maer pudo constatar que, al da sguente de explicar y aconsejar a un
jefe de equipo el sistema de decisin en grupo, ste lo aplic al caso
siguiente: las condiciones climticas para trabajar a la intemperie no
eran muy buenas y habia que adoptar una decisin. Reunido el grupo
decid salir a hacer el trabajo; la Direccin, sin embargo, opin lo
contrario. Pues bien, los componentes de este equipo, al ver a sus com-
paeros refugiados en las galeras, lejos de unirse a ellos, alardearon
y se sintieron ufanos de su decisin, tachndoles de timoratos por no
hacer lo propio.
En otras empresas, siempre por el sistema de mando compartido
o decisin en grupo, un trabajo de limpiar un horno ru reducido de
cuatro a dos das; de una produccin de 65 piezas de media a la hora
y techo mxmo 75, se pas a 84; los retrasos bajaron a un 3 por 100
sobre ellO anterior; las reparaciones diarias por hombre se elevaron
de 8,5 a 12,5 cuando ru el equipo quien plane el servicio; el ndce
que meda la baja calidad de los empleados de un equipo de repara-
ciones descendi de un 18 a un 3 por 100 cuando se les permiti un
cambio en el procedimiento ideado por ellos; otro ndee que meda
las deficiencias del servicio baj del 20 al 4 por 100 cuando se utilizaron
las sugerencias del equipo, etc. (14).
(14) Para ms datos 'le estas experiencias Y para otresmuchea, vid. N. R. F.
M".IER: Psicologia industrial, RIALP. Madrid, 1960, especialmente captulo VI.
STUDIO PRELtMNAn
- - ~ - ~ ~ - ~ ~ ~ - ~ - - ~ ~ _ . ~ - - - - - - - - - - - - - - ~ -
7.12. EXPERIENCIAS ESPAOLAS
Las experiencias llevadas a cabo en Espaa con propsito cientfico
son escassimas. Sin embargo, gracias a la mediacin de dos alumnos
del Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios de Al-
cal de Henares, se han podido realizar en condiciones ptimas los
sociogramas de una seccin y dos negociados que representan los tres
tipos de mando, y que reflejan los efectos y relaciones nterndvduales
de estos sistemas de mando sobre el grupo. Su concrecin grfica podra
ser la de la pgina siguiente.
En la figura 1 las relaciones grupales giran en torno a su dirigente
y apenas existe cohesin entre sus miembros, hasta el punto de que,
desaparecido el jefe, parece que el grupo est abocado a la disgregacin.
Las principales caractersticas encontradas fueron: pasividad en la ini-
ciativa, poca participacin en el trabajo, responsabilidad externa, ca-
marillas, recelos, suspicacias, hostilidades; el jefe, como nico elemento
aglutinante del grupo, valoracin emotiva del mismo.
La figura 2, en cambio, es mucho ms alentadora; se trata de un
grupo bien cohesionado e interrelacionado, formando casi una unidad,
cuyos miembros se hallan en recproca interdependencia. Sus caracte-
rsticas: ncatva, participacin, responsabilidad personal frente a todos
y a varios del grupo en especial, conciencia de grupo, clima amistoso,
valoracin razonada de su jefe.
Por contraste, la figura 3 nos refleja la casi inexistencia del grupo
primario, y, en consecuencia, las decisiones son producto de individuos
aislados o de conflictos entre los mismos. Su principal caracteristica: el
descontento y disgusto hacia su jefe. Tambin la falta de inters por el
trabajo del negociado.
Gracias tambin a la colaboracin de alumnos del Centro, se han
podido realizar otras experiencias, cuyos resultados cabe calificar de sor-
prendentes y cuya sintesis es la siguiente:
En dos cursos diferentes, compuestos en total por 43 funcionarios
muy calificados, despus de haber acordado unnimemente las ventajas
queel.sstema de mando compartido implica sobre los restantes, al apli-
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50 ESTUDIO P R E L L ~ I N A R
car un cuestionario elaborado con minuciosidad y pedir la resolucin
de una serie de casos concretos de mando, encareciendo la sinceridad
de las respuestas, qued determinada con gran claridad una tendencia
a preferir estos funcionarios en su actuacin concreta el sistema de
mando autocrtico.
Este resultado no implicaba para ellos contradiccin alguna, dado
que queran y estaban convencidos de conseguir con sus decisiones y
forma de actuar los mismos resultados, desde el punto de vista psico-
lgico y grupal, que reflej a el sociograma del mando compartido y a
que aspira el articulo 36 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Como contraste, tambin se concluy que el mando autocrtico no es el
que prima en nuestra Administracin, sino que, por el contrario, el que
ms abunda es el tipo de laissez-iaire. Ello parece deberse a que la
responsabilidad y la autoridad aparecen un tanto desdibujadas y des-
equilibradas, por lo que el funcionario tiene una gran desconfianza a
asumir responsabilidades personales al faltarle el equilibrio correspon-
diente de autoridad. Y es que, como habr ocasin de ver enseguida,
las influencias del contexto social sobre el sistema de mando son deter-,
minantes y se imponen, a veces, a las ideas o convencimiento de las
personas particulares que integran esas organizaciones.
7.2 Experiencias acerca de la influencia de la organizacin
sobre la personalidad y la actuacin del mando
Una primera experiencia la constituye una encuesta llevada a cabo
en Pars por Michel Crozier y Bernard Pradier en una esfera admi-
nistrativa, concretamente en un sector de empleados de seguros de Pa-
rs, comprendidos los mandos intermedios. Se entrevist a todos los
miembros de cuarenta grupos de trabajo pertenecientes a seis compa-
as diferentes.
La primera conclusin que se obtuvo del anlisis de los resultados
de la encuesta ru la confirmacin de la distincin, ya clsica, entre
mandos autoritarios y mandos democrticos. Pero la que ms nos inte-
resa aqu es la de que, cuando se produca una falta de conformidad
de los empleados con la organizacin, cuando se daba una deficiente
-------------------------
(15) Recurdese,al respecto, la segunda de las experiencias espaolas citadas
hace un momento.
(16) M. CROZIER: Revista QNOF nm. 11, 1963, p. 15.
51
ESTUDIO PRELIMINAR
integracin en la misma, ello motivaba que los mandos actuasen prefe-
rentemente segn el sistema del laissez-jaire.
Tambin pudo demostrarse la influencia que la organizacin ejerca
sobre la personalidad o actitud psicolgica de los mandos. En efecto,
mientras que en una de las organizaciones las dos terceras partes de
los mandos eran autoritarios, en otra el 60 por 100 se encuadraba entre
los demcratas, para en una tercera ser otro 60 por 100 el que actuaba
segn el sistema de mando laissez-faire. Estas proporciones casaban
de manera sensible con las que se daban de sentido de la disciplina, de
la cooperacin y de la autonoma personal en cada una de las organi-
zaciones, contrastadas debidamente con anterioridad. Dado el rgor con
que se llev a cabo esta encuesta, sus resultados deben considerarse
como muy sgnrcatvos al respecto.
Otra de las experiencias del primero de los autores ctados se llev
a cabo en la Administracin pblica. De su realizacin pudo deducirse
que la estructura de la organizacin estudiada impona por si misma
una serie de actitudes en los mandos, al margen de la suya personal y
de su modo de apreciar las relaciones con sus empleados (15).
Por otra parte, esa misma estructura obligaba a que los mandos
superiores debiesen tomar sus decisiones en base a determinados man-
dos intermedios que sistemticamente las falseaban, por estar en com-
petencia unos con otros. Por ello, el citado autor, fundndose en los
resultados de esa encuesta, concluye ... La estructura de la organi-
zacin impone... unos tipos de comportamiento a los mandos interme-
dios y estos tipos de comportamientos son tan intensos que la formacin
que se puede dar a estos cuadros, en materia de relaciones humanas,
tendr poca influencia en tanto no se cambie la estructura de la orga-
nizacin, que incide con ms fuerza sobre su comportamiento... Cuan-
do se habla de los problemas de mando es preciso tener en cuenta
esta enorme presin -ms o menos fuerte segn las empresas-e- (en
particular en las Administraciones pblicas); es ella quien determina,
sobre todo, el comportamiento de los individuos que la integran (16).
52 ESTUDIO PRELIMINAR
8. CONCLUSIONES
De lo expuesto anteriormente pueden sacarse las siguientes conclu-
siones:
En primer lugar, una acertada concepcin del mando, que permita
obviar los inconvenientes ms importantes de los planteamientos ante-
riores del mismo, que lo venan considerando, bien como un puro rasgo
psicolgico, bien dependiendo exclusivamente de situaciones determi-
nadas o relaciones grupales. Una correcta concepcin del mando debe
abarcar e integrar, como se ha visto, ambos aspectos: el psicolgico y
el sociolgico. As se admite la necesidad de unos requisitos generales
mnimos que se dan en toda situacin de mando, frente a la concepcin
atomista del mismo, para la cual quin sea el jefe de un grupo que
acta en un cierto campo y cules sean las caracteristicas que deba
reunir el mando en este caso determinado, son cuestiones que estn
en funcin de la situacin especfica y de los instrumentos de valora-
cin con que se cuenta, puesto que existe una gran variedad entre las
caracteristicas de mando de los distintos jefes ante situaciones pare-
cidas, y la divergencia es an mayor si tales situaciones son diferen-
tes (17). Igualmente, frente al parecer de otros autores de que ... los
ms profundos estudios que demuestran el carcter situacional del
mando ponen tambin de manifiesto que los esquemas de conducta,
tanto en las situaciones de mando como en las de subordinacin, se
repiten y son relativamente estables (18), se ha sostenido que la elec-
cin de una u otra forma de mando depende fundamentalmente del
grupo y de la situacin en concreto.
El mando, en su capacidad de ascendiente, de influencia, de forma-
cin de hombres, se apoya fundamentalmente en una personalidad
sana y equilibrada en el sentido que se dijo, y est estrechamente
vinculado a consideraciones sociolgicas de grupo de situacin. De ello
deriva la posibilidad y necesidad de formacin que el mando comporta
consigo.
(17) W. O. JENKINS : PSllchologicaZ BulZetin, 1947,44, P. 75.
(18) R. M. STOGDILL: J. PSllcholoav, 1948. 25, p. 65.
ESTUDIO rRELIMINAR
- - - - - - ~ - - - - - - - - ~
53
En segundo lugar, la aludida concepcin del mando permite aunar
y aplicar tres actitudes que se han venido entendiendo como contra-
puestas, sin tener que desechar ninguna. En efecto, el mando en su
actuacin debe tener en cuenta la personalidad del empleado como
individuo aislado con motivaciones propias (punto de vista del taylo-
rsmo) ; tambin las relaciones con el grupo, de igualdad, superioridad
o inferioridad, es decir, como individuo que a travs de sus decisiones se
integra en el grupo (punto de vista de las relaciones humanas); final-
mente, las influencias del contexto social general, de las estructuras de
la organizacin sobre los elementos que la integran, asi como la in-
fluencia, la funcin, la misin que todo empleado de la organizacin
y en especial el mando comporta para la misma (punto de vista socio-
lgico). En resumen, se trata de una concepcin pscosocolgtca del
mando en las organizaciones de trabajo.
En tercer lugar, el sistema de mando que se propone, es decir, el
mando democrtico, lo mismo desde el punto de vista del reconocimien-
to de la dignidad de la persona del empleado que como potenciador de
su sentido de la responsabilidad, de sus posibilidades de participacin
y de su integracin ms plena en los objetivos de la organizacin, pare-
ce ser el que mejor recoge las orientaciones de la Mater et Magistra
cuando dice: La justicia ha de ser respetada no solamente en la dis-
tribucin de la riqueza, sino adems en cuanto a la estructura de las
organizaciones... Porque en la naturaleza de los hombres se halla invo-
lucrada la exigencia de que, en el desenvolvimiento de su actividad
productora, tengan posibilidad de desempear la propia responsabili-
dad y perfeccionar el propio ser. Adems, tambin Nos consideramos
que es legitima en los empleados la aspiracin a participar activamente
en la vida de las organizaciones a las que estn incorporados y traba-
jan. Eso implica tambin que los empleados puedan hacer or su voz
y dar su aportacin para el eficiente funcionamiento y desarrollo de
la organzacn..; La funcin econmica y social que todo hombre as-
pira a cumplir exige que no est totalmente sometido a una voluntad
ajena el despliegue de la actividad de cada uno. Una concepcin hu-
mana de la organizacin debe, sin duda, salvaguardar la autoridad y la
necesaria eficacia de la unidad de direccin, pero no puede reducir a
sus colaboradores de cada dia a la condicin de simples silenciosos
54 ESTUDIO PRELIMINAR
ejecutores, sin posibilidad alguna de- hacer valer su experiencia, entera-
mente pasivos respecto a las decisiones que dirigen su actividad...
Hay que hacer notar, por ltimo, que el ejercicio de la resposabilidad,
por parte de los empleados, en los organismos correspondientes, junto
con responder a las legitimas exigencias propias de la naturaleza hu-
mana, tambin est en armona con el desarrollo histrico en el campo
econmico-social-poltico (19).
Sin embargo, de las experiencias reseadas con anterioridad parece
deducirse que la aplicacin plena del mando compartido, tal y como
se concibe de ordinario y sin matizacin alguna, a la mentalidad espa-
ola, podra resultar arriesgada e, incluso, peligrosa. La bsqueda de
sus causas, sean stas de ndole temperamental o sociolgica -o ambas
a la vez-, nos alejara bastante de la dimensin y de los propsitos del
presente trabajo.
Lo que s cabe afirmar, y esta advertencia quiz sea de la mayor
importancia, es que todo buen mando debe recoger en sus decisiones
las tcnicas correspondientes a los tres sistemas, a tenor, segn queda
visto, de las condiciones del grupo, de sus fines, etc., y que, en este
sentido, la forma de elaborar las decisiones concretas en la Adminis-
tracin espaola habr de variar, quiz muy notablemente, respecto a
la de la Administracin americana, por ejemplo, aunque los resultados
buscados sean siempre los mismos: la mayor formacin posible de los
funcionarios en el trabajo y la configuracin y cohesin de un grupo
que les integre, responsabilice y potencie al mximo en el mismo.
Dentro de esta lnea, por consiguiente, no queda establecido que el
lder que acte segn el sistema de mando compartido deba aplicar
siempre y necesariamente la tcnica de decisin en grupo. Por el con-
trario, algunas veces podr y deber actuar autocrtcamente y el
grupo as lo esperar de l y, en otras, deber seguir el sistema de
lalssez-taire, no actuando en determinadas cuestiones o circunstan-
cias, y tambin en ello confiar el grupo. Lo que importa, en definitiva,
es que consiga de sus hombres y en su grupo una mayor formacin
e integracin.
Ahora bien, lo que parece demostrado es que el mando que utiliza
(19) Encclica Mater et Mallistra, editada por la SGT de la PO, 1961, p. 33 Yas,
ESTUDIO PRELIMINAR 55
la decisin en grupo va encontrando continuamente mayor nmero de
oportunidades de hacerlo, lo que es lgico, pues al irse formando cada
vez ms sus miembros, incrementan la calidad y la rapidez en la toma
de decisiones.
Por ello, y si bien es un hecho que la Administracin est supeditada
al poder poltico y que en la prctica muchas de las decisiones del
poder poltico respecto a la Administracin no responden a motivos es-
trictamenteadministrativos, cabe abogar porque exista dentro de nues-
tra Administracin una efectiva delegacin de autoridad, de forma que
el mando intermedio, para poder cumplir su misin, tenga una zona
de autoridad y responsabilidad bien delimitada o, como se la ha llamado
por ciertos autores, una zona de libertad en la que pueda dar una
real participacin a sus hombres.
y con esto quiz hayamos apuntado a uno de los problemas ms
importantes de toda estructura administrativa: el mando intermedio.
Su misin suele calificarse, con toda razn, de esencial para el buen
funcionamiento de la Administracin, puesto que consiste en aunar
los intereses del servicio con los de los propios funcionarios -mediante
la participacin activa de stos, lo que provoca su integracin en el
grupo, su satisfaccin en el trabajo y su colaboracin-, contribuyendo
as a la mayor eficacia de la propia Administracin.
Pero una buena poltica de mandos intermedios exige una efectiva
y amplia delegacin de autoridad, y, por desgracia, si esta delegacin
es ya en la empresa privada muchas veces deficiente, en la Adminis-
tracin -son palabras de Sigun- acostumbra a serlo casi siempre.
Por ello se cierran estas lineas recogiendo algunas reflexiones al res-
pecto del citado autor, una de las personas que ms atencin ha dedi-
cado al estudio de los problemas humanos que tiene actualmente plan-
teados nuestra Administracin pblica (20).
La primera razn de la deficiente delegacin de atribuciones en la
Administracin pblica radica en que los ms altos dirigentes de sta
no son empleadores, sino empleados. Slo actan con autoridad dele-
gada y nicamente pueden pedir responsabilidades en nombre de un
reglamento.
(20) Lecciones del Curso de Relaciones Humanas dado en la Presidencia del
Gobierno el XI-59. pp. 6-7.
56 ESTUDIO PRELIMINAR
Es a partir de esta idea como se aclaran muchos problemas humanos
de la Administracin.
En la empresa privada el director fija el reglamento (para un puesto
de trabajo) pensando exclusivamente en la eficacia de la gestin; pro-
cura dejar claro en l, sobre todo, el mbito de responsabilidad posi-
tiva del subordinado y excitarle a cubrirla, y est dispuesto a cambiar
el reglamento en el momento en que resulte ineficaz.
En la Administracin, en cambio, el reglamento es anterior a las
personas. Aunque tericamente busque la eficacia del servicio, en la
prctica lo que sirve es para dejar a salvo la responsabilidad del fun-
cionario. Su jefe superior no puede pedirle responsabilidades en nom-
bre de la eficacia de la gestin, sino en relacin con el reglamento, y
esto por la simple razn de que l tambin es un funcionario.
Quiz podra decirse sin exageracin que mientras en la empresa
privada predomina la mentalidad del director (valoracin de la efica-
cia, el reglamento como estmulo a la responsabilidad mxima), en la
Administracin predomina la mentalidad del empleado (valoracin de
la seguridad, el reglamento como garanta de que no se exigir ms
que la responsabilidad mnima). As se establece la diferencia, que puede
llegar a oposcn, entre reglamentacin y eficacia.
Las principales consecuencias de este divorcio son las siguientes:
- Las decisiones se toman en escalones inncesariamente elevados.
- Falta de estmulo para asumir responsabilidades.
- Formalismo.
Los inconvenientes que se acaban de resear se resumen en uno:
la escasa autonomia -falta de un mbito definido de autoridad y res-
ponsabilidad- de los mandos intermedios de la Administracin. Autori-
dad que no reciben y responsabilidad que son reacios a asumir.
Este defecto, como se ve, en parte es consustancial a la Administra-
cin, pero en parte tambin puede exagerarse o reducirse. En la me-
dida en que se exagera, la Administracin llega a hacerse un cuerpo
muerto. En la medida en que se reduce, gana en eficacia.
La descentralizacin orgnica consiste precisamente en aumentar
el mbito de la autoridad y responsabilidad de los jefes de Departa-
mento, de Servicio o de Unidad. No es difcil demostrar que la aplica-
cin de los principios y las tcnicas de relaciones humanas slo son
ESTUQIO PRELIMINAR
57
posibles y tienen sentido en la medida en que cada puesto de direccin
suponga no slo el cumplimiento mecnico de un reglamento, sino una
esfera de autoridad para decidir en funcin de la eficacia del servicio
y la satisfaccin y formacin del grupo humano afectado (personal,
pblico).
Pero:
Cmo proponer al mando mtodos de seleccin por la aptitud, de
formacin en el trabajo, de valoracin y promocin por el mrito, de
retribucin por la eficacia, mientras ste no tenga participacin en
la seleccin, formacin, colaboracin, retribucin y promocin de sus
subordinados?
Cmo pretender que el mando se entregue a conseguir la mxima
eficacia del grupo a sus rdenes, mientras no sepa que ser juzgado
por sus jefes superiores por su xito en esta gestin?
y en definitiva, cmo exigir al mando que acte fundamentalmente
con vistas a la mayor formacin y satisfaccin de sus hombres en el
trabajo, mientras no tenga estimulos positivos para ello?
F. ANSN y E. SNCHEZ
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
EN SU CONTEXTO SOCIAL
PROLOGO A LA EDICION ESPAROLA
Cuando estas tuunnas se escribieron, no pensaba que pudieran en-
contrar eco en otros paises. En efecto, como dije en el prefacio italiano,
el texto tena como misin inmediata un objetivo didctico y por ello
incompleto.
Han transcurrido varas aos desde entonces y se han realizado
numerosas experiencias en torno a los problemas de teora y prctica
de la Administracin. Para ~ l lector espaol que tiene la bondad de
leerme -gracias a la fraternal colaboracin de mi amigo y colega Fran-
cisco Ansn Oliart- deseo sintetizar algunos aspectos que considero
esenciales para el desarrollo de la cenca administrativa, por sentirme
particularmente obligado hacia el ambiente espaol que me ha honrado
y me honra con su simpata, con su atencin y con su valioso y cons-
tante estmulo. '
Esta introduccin, por tanto, es al mismo tiempo un afectuoso ofre-
cimiento a mis amiqos de Espaa y un intento de precisar y matizar
el contenido de un texto necesario, pero, desgraciadamente, ncompleto,
del que intentar brevemente poner de relieve las caracteristicas que lo
distinguen.
Concepto unitario de ciencia administrativa
Es obvio que el texto ha de presentarse como insuficiente, al menos
desde un punto de vista estrictamente cientfico, para demostrar la va-
lidez de una concepcin que todava hoy preocupa a estudiosos de las
diversas corrientes de pensamiento de Europa y de los Estados Unidos
de Amrca: es, ella, la concepcin unitaria' de una ciencia adminis-
trativa, capaz por ello de jjar y estudiar algunos rasgos caractertsttcos
y universales del tenmeno admini$trativo, superando la distincin en-
tre estudios no jurdicos de la Administracin pblca (la llamada pu-
62 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
blic administration de los norteamericanos) y estudios de organizacin
empresarial (a los que en los Estados Unidos de Amrica se denomina
business admtnstraton),
Sin embargo, el intento que se ha llevado a cabo en este libro es
(en el peor de los casos) importante desde un punto de vista histrico
e, intuitivamente, importante desde el punto de vista del sentimiento.
En efecto, pone de relieve el fermento que ya una doctrina avanzada
-como es la norteamericana- ha manifestado casi al mismo tiempo
sobre la cuestin, desde el momento en que la misma socioloqia de la
organizacin buscaba el encuentro y ensamblaje entre las tendencias
de las escuelas de administracin pblica y las escuelas de organizacin
empresarial. A este respecto, recordamos que en 1956 nacia en los Esta-
dos Unidos de Amrica un peridico dedicado a la ciencia administra-
tiva (se trata de la conocida revista The Administrative Science Quar-
terly) : ello constituia un sintoma evidente de la madurez de una
concepcin unitariCl; en los estudios de organizacin administrativa,
independientemente de los modelos y de las concepciones tericas de
las que han partido algunos de los ms notables estudiosos americanos,
de Simn a Blau, de Selznick a March, de Artnms a Pfiffner, por citar
algunos. La importancia de esta tendencia no est slo en la superacin
de la dicotomia entre dos o ms disciplinas, sino en la afirmacin de la
creencia -antes que la cecesidad- de que es necesario estudiar el fe-
nmeno organizativo en trminos generales antes de descender a ana-
lizar las caracteristicas especificas que los diferentes contextos cul-
turales, polticos, funcionales y normativos proporcionan en la realidad.
En consecuencia, el principal supuesto de esta tendencia ha sido la afir-
macin de una integracin entre las diversas disciplinas y, por ello,
de un objetivo comn: el fenmeno organizativo examinado desde la
concepcin administrativa.
Paralelamente, la intencin de este libro es la de poner de relieve
-al mismo tiempo- una prioridad histrica del mundo latino respecto
al concepto unitario de ciencia administrativa, aunque a los escritos
de sabor empresarial del francs rauot se haya aadido bastante poco
desde el punto de vista cientitico para un estudio de la Administracin
en general, mientras que, de otro lado, ha existido -como en el caso de
Italia- un cierto prevalecimiento del significado pblico o referente
al mbito de actividad de la Administracin pblica siempre que se
ha usado el trmino ciencia de la administracin.
De todo esto ha derivado el deseo por parte del autor de hacerse
PROLOGO A LA EDICION ESPAOLA 63
portavoz de esta necesidad de sintesu, reclamando al mismo tiempo la
necesidad de un renovado y ms moderno concepto de adminstracin.
La tendencia de que se habla, tendencia a la que -con las debidas
proporciones y las necesarias limitaciones determinadas por las carac-
tersticas del texto- pensamos llevar nuestra aportacin de experien-
cia, ha recogido evidentemente una serie de directrices, es decir, ha
intentado reconducir las orientaciones preexistentes a un punto de par-
tida y de llegada comunes. La variedad de textos, de concepciones, de
escuelas, puede reducirse a dos orientaciones fundamentales, que ya
existan y quiz han contribuido a acelerar el proceso de sntesis, bus-
cando un concepto unitario de ciencia administrativa.
La primera orientacin puede reducirse un tanto difusamente al
escientiiic maruutement, y ms concretamente a la concepcin di-
reccional de los estudios de organizacin del trabajo. La concepcin
es claramente interna a la organizacin, aun considerando las relacio-
nes con el exterior y con el ambiente; el objetivo es la eficiencia estruc-
tural y funcional del sistema organizado, en cuanto producto consciente
de la serie de actividades adscribibles a la funcin directiva, producto
que a travs de los tiempos se ha servido de los instrumentos empricos
de sabor tayloristico hasta llegar a los esquemas de anlisis cuanti-
tativo y de investigacin operativa que representan el ltimo avance
de una teora de la direccin. De esta concepcin nacen los estudios
sobre la programacin, sobre la coordinacin, sobre el control, sobre la
racionalidad y eficiencia, sobre la productividad, sobre la moral y sobre
la motivacin, etc.
La segunda orientacin est representada por los estudios de socio-
loga poltica y de ciencia poltica, considerados desde un punto de
vista externo al sistema organzatvo Y justificados por la serie de exi-
gencias que superan la limitada problemtica organizativa. El objetivo
de estudiar organizaciones diferentes entre s por su naturaleza y fines
no es el de descubrir una exigencia de gestin, como en el caso de la
primera orientacin, sino ms bien el de encontrar cul es el significado
que para la estructura y la dinmica social asumen ciertas caracters-
ticas de la organizacin en general, as como las de investigar la can-
tidad de influencia que semejantes organizaciones ejercen en el retor-
zamiento de determinados valores sociales e individuales. Estos estudios
comprenden no pocos anlisis socioeconmicos, sociopolticos, burocr-
ticos, etc. Aparecen en esta orientacin estudios sobre el poder, sobre
64 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
las clases sociales, sobre los conflictos sociales, sobre la participacin,
sobre la formacin de las minorias dirigentes, etc.
Hemos recordado estas dos concepciones centrales de las ciencias so-
ciales contemporneas, en parte para subrayar el intento hecho en
el libro de una superacin de las clsicas tradiciones latina y estadouni-
denses; en parte para individualizar la importante contribucin de dis-
ciplinas distintas y tiiterenciaoles entre si, como la sociologa, la psico-
logia, la economa, la ciencia poltica, etc.; en parte, finalmente, para
justificar la posible apariencia de desorden del texto, cuyos lmites
-repetimos- se encuentran suficientemente establecidos en el prefacio,
particularmente en lo que respecta a la utilizacin del libro en un curso
de ciencia administrativa para una facultad italiana de Derecho, noto-
riamente indiferente a los problemas de psicologa social, de sociologa
y de ciencia poltica, junto a los de tcnica admnistrativa y de orga-
nizacin cientfica del trabajo.
Del anlisis de estas concepciones nos es posible vislumbrar la com-
posicin (para una ciencia de segundo grado como podria ser la cien:-
cia administrativa) de las diversas disciplinas que contribuyen al cono-
cimiento del fenmeno administracin; por ejemplo, la sactotooia de
la organizacin se afirma en estos ltimos aos como disciplina que,
fundada directamente sobre la elaboracin, verificacin y sistematiza-
cin de un conjunto de proposiciones en torno al hecho administrativo
visto en sus dimensiones de estructura y behaviorista o de comporta-
miento, contribuye de forma determinante a hacer conocer la irerco-
rrelacin entre organizacin y contexto social; pero una vez cumplido
su propsito con la enumeracin de proposiciones descriptivas, interviene
la ciencia aplicativa y prctica de la administracin, que partiendo de
aquellas proposiciones formula un conjunto de preceptos capaces de
informar la conducta administrativa en determinadas circunstancias.
Evidentemente no es funcin de quien escribe el intento de conciliar
las diferencias que existen, incluso desde el punto de vista metodol-
gico, entre disciplinas diversas; ni es objeto de estas pginas afirmar
que su composicin es fcil y simple. Interesa subrayar la existencia
de una tendenca hacia un concepto unitario de los estudios de orga-
nizacin administrativa, concepto que, mientras refuerza la validez de
un estudio general y neutral de la administracin, consiente, adems,
el influir positivamente sobre el desarrollo de cada una de las. disci-
plinas y de las dos orientaciones sumariamente expuestas.
PROLOGO A LA EDICION ESPAOLA
Implicaciones de una concepcin unitaria y general
de ciencia administrativa
65
Para los que de nosotros han tenido que soportar por mucho tiempo
las intiles y vacias discusiones sobre la administracin entendida
como arte o como ciencia, resulta evidente que la construccin de una
ciencia administrativa constituye un gran acierto y una gran ventaja.
Abogan en favor de la sistematizacin cietitiiica de los estudios de
ciencia administrativa las siguientes razones:
a) Ninguna formacin tcnica y profesional puede desechar una
base cientiiica: la administracin es, por ello, arte y ciencia.
b) Ninguna revalorizacin de la funcin administrativa es posible
sin la adecuada contribucin cientfica que permita poner de manifiesto
el papel de la funcin administrativa en el contexto social.
e) No podr nunca asegurarse un uso eficaz de tas tcnicas admi-
nistrativas despreciando el fundamento terico capaz de indicar en
cada momento la funcin instrumental de cada una de las tcnicas
respecto a los objetivos a cumplir.
d) Ninguna influencia determinante podrn tener los estudios ad-
nistrativos sin la adecuada vestidura cientfica, lo que sumittca limi-
tar el contenido y la duracin de los centros de formacin, de las escue-
las y de las instituciones que hoy dia contribuyen -en uno u otro
modo- al progreso y al desarrollo de las ciencias administrativas.
e) No existe ninguna posibilidad -sin la aportacin cientiitca-s-
para combatir el escepticismo que impera en algunos sectores acerca
de la utilidad de estos estudios, que algunos acusan de no tener ningn
sentido en su propio pas en la forma en que se han desarrollado o, al
menos, surgido en otros pases (considrese la postura de ciertos juristas
en relacin con la doctrina estadounidense en materia de administra-
cin pblica).
f) Finalmente, no podr estimularse la investigacin y la ensean-
za de la ciencia administrativa si prescindimos de consolidar el con-
tenido cientfico de esta materia.
Ahora bien, superando la distincin entre ciencia de la adminis-
tracin pblica y ciencia de la organizacin empresarial (ambas en
entredicho en nuestros pases), el presente libro ha intentado superar
un obstculo de prejuicios, precisamente el de la negacin del carcter
cientfico de la materia; Enfocando, en cambio, el problema desde una
perspectiva comn Y acogedora de los dos campos -de administracin
L.' ORGANIZACION ADlICJNIS't'RATJVA.-5
66 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
pblica y organizacin empresarial- se ha trasladado el problema de
la autonomia cientttica de la materia, procurando transferir la discu-
sin al nivel de una ciencia de la organizacin social, matriz comn
de todas las disciplinas que hoy forman parte de las llamadas ciencias
sociales. Esto no significa la resolucin del problema en cuanto que
se ha limitado a transferirlo hacia otro nivel ms alto, en forma de
plantear la discusin sobre el genus ms bien que sobre la speces,
sobre la cual pocos mantienen dudas acerca de su utilidad inmediata.
Operando de esta manera se han obtenido algunas ventajas, entre
las que se recuerdan:
a) La identificacin de un prlus unitario, del que quepa derivar
criterios o principios utilizables tanto en el sector administracin p-
blica como en el de la organizacin de empresas (aunque siempre con
las oportunas adaptaciones).
b) La colocacin de tales principios sobre un plano operativo en
un conjunto de funciones capaces de proporcionarles una razn de ser y
una utilidad prctica; este conjunto de principios, que seria identifi-
cable en la funcin directiva, constituiria al mismo tiempo el punto de
partida para una investigacin concreta en el estudio del fenmeno
administrativo y que permiiiria poder llegar a conclusiones de utilidad
operativa.
c) La individualizacin de nexos y vinculos comunes a los dos sec-
tores, con la consiguiente posibilidad de intercambios doctrinales par-
ticularmente tiles para las actividades de investigacin aplicada.
d) La graduacin, por orden de importancia, de los aspectos y per-
files que interesen al estudio del fenmeno; asi, por ejemplo, de la.
presente exposicin se deriva la necesidad de analizar el aspecto social
antes de descender al anlisis del politico (que, en diversa medida y en
diverso sentido, interesa tanto a la administracin pblica como a la
empresa privada) o del tcnico.
e) La preferencia dada a un esquema lgico en el que fuera posible
resumir las coracteristtcas fundamentales de la actividad administrati-
va, recogiendo, no obstante, sus variables principales; tal esquema lo
constituye el acto de la eleccin o el proceso mediante el cual se
alcanza la decisin, proceso idntico, sea en un contexto organizativo
pblico, sea en uno privado (aunque se oarien los pesos de algunos
de los criterios).
En efecto, dos son las variables fundamentales del comportamiento
administrativo, entendido como manifestacin de conducta directiva:
PROLOGO A LA EDICION ESPAOLA
67
el individuo y la organizacin. El esquema lgico de la decisin com-
prende estas variables principales y una serie de variables subordinadas
que permiten la siniesis durante el propio curso de un anlisis. Y
puesto que la organizacin plantea problemas de relaciones con el am-
biente circundante, se deriva que el contexto social, es decir, el ambien-
te externo e interno a la organizacin de trabajo, debe tener su ade-
cuada representacin en el esquema anterior. Haber examinado la
relacin entre organizacin administrativa Y contexto social significa,
adems, haber puesto en evidencia la matriz comn de cualquier or-
ganizacin, de la que esta ltima recibe medios, procedimientos, fines y
objetivos y a la que restituye productos que, a su vez, nutrirn nuevos
recursos e individualizarn nuevos objetivos.
.El significado de administracin
Si objetivo manifiesto del libro era el de individualizar un punto de
partida comn a los estudios administrativos Y el de fijar las bases
de un supuesto cientiico que, oportunamente desarrollado, pudiese ase-
gurar al estudio de la materia un carcter autnomo, objetivo indirecto
era el de buscar el significado de administracin, para conseguir una
mayor utilidad en las aportaciones de las diversas corrientes de pensa-
miento que se refieren a la materia aqui expuesta.
La enumeracin de los estudios no juridicos de Administracin con-
firma la existencia de numerosos significados Y de variados aspectos
del trmino, abstractamente entendido o concretamente empleado. Algo
por el estilo ocurre en casi todas las ciencias sociales Y en no pocas
disciplinas que se encuentran en el limite de la distincin tradicional
entre ciencias sociales Y naturales. Pero semejante constatacin cons-
tituye un peligro para el futuro de los estudios de ciencia administra-
tiva, en cuanto que refuerza las dudas y las reservas sobre su autonoma
cieniiiica.
De tal estado de cosas nace la exigencia de encontrar un ncleo cen-
tral de investigacin desde el que pueda elaborarse un esquema terico
unitario de Administracin, susceptible de revelar la pluridimensiona-
lidad del fenmeno a cuantos estudian sus aspectos concretos. Es de
advertir tambin que la ausencia de semejante esquema unitario hace
fragmentarios los programas de enseanza Y se refleja en la prctica
administrativa, incluso cuando se ocupa de las aplicaciones tcnicas de
68
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
utilidad inmediata. Esta ausencia, adems, impide hacer de la investi-
gacin aplicada el instrumento eficaz de sistematizacin y desarrollo del
pensamiento cientifico administrativo y amenaza con perturbar el orden
existente, impidiendo, incluso, el empleo de las conclusiones logradas en
otras disciplinas por caminos autnomos.
Si stos son los inconvenientes y los peligros actuales -hasta el
punto de hacer necesaria la sistematizact6n terica de la ciencia aa-
ministrativa-, es preciso hacer ahora alguna constatacin en torno a
los caracteres que una teoria de la Administracin debera poseer para
ser operativamente til y realista:
a) La primera constatacin se basa en el hecho de que el comn
denominador de todas las disciplinas que se ocupan de organizacin
administrativa es el aspecto humano; el individuo es principio y fn de
la accin administrativa, en cuanto que la actividad administrativa es
llevada a cabo por individuos para una colectividad de indivduos; en
consecuencia, una tearia de la organizacin administrativa debe poder
hacer referencia a la dimensin humana como presupuesto necesario
de su unidad.
b) Una segunda constatacin se deriva de la importancia que asume
para una teoria de la Administracin el punto de observacin desde el
que puede examinarse el fenmeno; pienso que es posible ponerse de
acuerdo sobre la utilidad de una perspectiva interna a la organizacin
administrativa, en cuanto que distinguira el inters de la teora admi-
nistrativa respecto a otros intereses -igualmente importantes- perse-
guidos por las otras disciplinas que se ocupan del fenmeno; tal pers-
pectiva, sin embargo, no prejuzga el anlisis de las relaciones existentes
entre el sistema orucnizauoo y el ambiente externo.
e) Una tercera constatacin se refiere a las orientaciones prcticas
de una teora de la Adminstracin, con el fin de garantizar el carcter
operativo de sus esquemas y de sus resultados, para asegurar eficiencia
y racionalidad en la conducta administrativa.
d) Una ltima constatacin se refiere al carcter representativo de
la eleccin administrativa para el estudio de la conducta humana en
organizaciones de trabajo; en ella se revela el significado de la funcin
administrativa en toda su amplitud.
Tras la exposicin de estas consideraciones preliminares -que por
exigencias de la brevedad damos por demostradas- es posible deducir
que:
1) La actividad administrativa -en cuanto expresin de un eom-
PROLOGO A LA EOICION ESPAOLA
69
~ - - - - - - - - - - - - - - - - - - ~ - - - - - - - - ~ - - - - - -
portamiento racional- consiste en la eficaz y eficiente adecuacin de
los medios a disposicin con los fines institucionales impuestos por cen-
tros de poder externos.
2) La actividad administrativa se sintetiza, por tanto, en el mante-
nimiento de un sistema organizado de trabajo, en funcin de los fines a
conseguir y en base al conocimiento adecuado de los medios disponibles.
3) En cuanto tal, la actividad administrativa se realiza a travs de
las funciones de mando, de coordinacin Y de control (segn procedi-
mientos que por comodidad de anlisis se reagrupan en actividades de
programacin, organizacin, instrumentacin Y ejecucin, valoracin
de ~ o s resultados para la ulterior programacin, organizacin, etc.); a
tales funciones las llamaremos directivas.
4) En consecuencia, puede sostenerse la igualdad administracin=
direccin, lo que significa que el estudio de la ciencia administrativa
-segn las caractersticas arriba expuestas- es estudio de la funcin
directva.
5) Finalmente, si se quiere intentar la construccin de un esquema
terico de la. Administracin, es necesario investigar los presupuestos y el
contenido esencial de la funcin directiva.
En cuanto a los presupuestos, se expresan en los dos conceptos de
racionalidad y de eficiencia. Es racional toda accin que alcanza deci-
siones maduradas a la luz de todas las premisas ms importantes de
hecho y de valor. La eficiencia se deriva de la confrontacin -expresada
en valores operativos- entre medios empleados y resultados obtenidos,
lo que significa afirmar que la eficiencia impone la seleccin de los
medios que mejor consientan el acercamiento al objetivo deseado. Estos
dos conceptos son relativos; el fin juega una parte determinada y re-
vela, por tanto, el contenido tico de la funcin administrativa en la
sociedad contempornea.
De modo particular, la eficiencia -,-superada la visin emprica y
mecnica del taylorismo y la crisis producida por los estudios de psico-
loga social- informa por si misma todo el proceso de decsin y, por
consiguinete, comprende y contiene la medida de racionalidad del com-
portamiento drectivo en cuanto requiere:
a) Definicin de objetivos Y de valores necesarios para realizar
objetivos y valores situados en los niveles superiores de responsabilidad.
b) Delegacin de responsabilidad Y poderes a niveles inferiores, de
acuerdo con las capacidades Y conocimientos de que disponen tales
niveles acerca de los tines y de los valores de los niveles superiores,
70
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
incluso en base a las informaciones obtenidas de los canales de comu-
nicacin al propio nivel Y que se refieren a los medios disponibles y a
los objetivos alcanzables en los niveles inmediatamente inferiores.
puesta de relieve la posicin determinante que la funcin directiva
posee -a travs de los presupuestos de su propia conducta- en la
interpretacin Y adaptacin de los objetivos, es posible analizar ya el
contenido esencial de la funcin misma, Con el fin de completar de for-
ma suficiente un esquema terico de la Administracin capaz de resumir
los mltiples aspectos del fenmeno.
Es sabido que funciones esenciales de la direccin son el gobierno de
los hombres y los medios materiales y financieros, adems de los m-
todos Y procedimientos de trabajo. Premisa para el ejercicio de seme-
jantes funciones es la delegacin de facultades Y poderes. Para el ejer-
cicio de tales funcione, como se ha dicho, intervienen el mando, la
coordinacin y el control, los cuales, a su vez, son reducibles al mando,
puesto que coordinacin y control son en sustancia manifestaciones del
mando, si por ste entendemos la guia de los otros.
El mando, a SU vez, tiene SU propia razn de ser en la fisiologia del
sistema organizado; la misma [erarquia es consecuencia necesaria de los
lmites naturales impuestos a la capacidad humana de gobernar o con-
trolar cosas Y personas. Ahora bien, el mando es apropiado -es decir,
responde a tos presupuestos de racionalidad y eficiencia de la funcin
administrativa- Cuando consiste en actos conformes y a la medida de
la posicin que cada individuo detenta en el esquema operativo de una
organizacin de trabajo.
Parece lgico, por tanto, afirmar que el contenido esencial de la
funcin directiva es aquel mando que -en su origen (bagaje de cono-
cimientos y formacin centftca), en su composicin y en sus caracte-
res-- es Idneo para conferir racionalidad y eficiencia a la conducta
directiva. Si la fuente del mando es el conocimiento, deriva por lgica
consecuencia que Su composicin y SUS caracteres se encuentran en la
transformacin 'de tales conocimientos poseidos de forma exclusiva
y exclusivamente accedidos a aquel nivel operativo -y no a otros- del
esquema organizativo, entendido ste como sistema de comunicaciones.
y como flujo de informaciones.
El estudio de la ciencia dmnstrattva. en cuanto estudio de la fun-
cin directiva. encuentra por ello su unidad conceptual en el mando
formulario segn criterios operativos, Ysu modelo terico es la eleccin,
PROLOGO A LA EDICION ESPAOLA
71
SALVATORE C I ~ I N O
o acto de decisin, en cuanto sintesis de las diversas manifestaciones
de conducta directiva.
Por este camino, apenas iniciado, discurre el pensamiento de quien
escribe en la bsqueda de una sistematizacin de los estudios de Admi-
nistracin que permita contribuir eficazmente a la reanudacin de los
estudios mismos Y a una ms madura Y consciente conducta de gestin
en los asuntos pblicos y privados. Y de la misma manera que las plan-
tas tienen necesidad de tierra para reproducirse, asi las ideas se rege-
neran Y se renuevan en la medida en que existe un terreno comn para
pensar Y dialogar: es sta la esperanza que confo a las pginas que
siguen, para que puedan preparar el terreno -muy poco arado todava-
para el desarrollo de un ms extenso Y maduro tratamiento de la Admi-
nistracin.
CAPITULO 1
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION
1. ADMINISTRACION: ARTE O CIENCIA
Parece que un encanto mgico pese sobre todos los textos que se ocu-
pan de la llamada ciencia administrativa, cualquiera que sea la lengua
en que estn escritos: en efecto, ninguno de ellos deja de comenzar su
exposicin preguntndose si la Administracin es una ciencia o un arte.
Hubiramos preferido dejar a un lado esta cuestin, no slo por el es-
caso inters que tiene en la poca contempornea, en que las exigencias
del progreso cientifico hacen cada vez ms dificil establecer dnde ter-
mina la ciencia Ydnde comienza el arte, sino tambin por la reiteracin
que lleva consigo este tipo de consideraciones. Sin embargo, la cuestin
nos ofrece la ocasin de subrayar la importancia que la sociedad moderna
atribuye a la formacin de los administradores pblicos y privados -con-
siderados durante un tiempo como simples ejecutores de programas con-
cebidos Yelaborados por otras personas y en otros lugares-o Este hecho
lo reconocen, hoy, el Estado y los altos rganos del Gobierno respecto de
la Administracin pblica y asimismo la importancia y el significado
social de administrar no resulta desconocido a las empresas grandes Y
medias, a los complejos industriales, cuyo progreso ha permitido cons-
tatar las diversas consecuencias que se derivan de este o de aquel tipo
de gestin administrativa, de este o aquel Consejo de Administracin, de
este o de aquel tipo de organizacin interna.
A juzgar por las dudas manifestadas por numerosos autores en torno
al problema de la ciencia o arte de la Administracin, podra cuestionar-
se incluso la existencia de una ciencia administrativa; de hecho, no fal-
tan autorizados representantes de semejante duda, por no hablar de los
que abiertamente contradicen su misma existencia. Por lo dems, las
opiniones de este tipo. son perfectamente naturales, aunque de las mis-
mas quepa ms de una explicacin en cada caso: divergencias en el
concepto de ciencia Y arte, tendencia al dogmatismo, visin unllateral Y
parcial del fenmeno agravada por la profundidad del anlisis en un
solo sentido, etc. Debe aadirse, adems, que cualquier disciplina sin
tradicin Y sin desarrollo -o, al menos, con uno igual al de las dsc-
plinas ya existentes- es, por s misma, confusa, y sus esquemas lgicos
no pueden conseguir una aceptacin inmediata, especialmente por par-
te de aqullos que proceden del estudio de disciplinas ms maduras y ela-
boradas y que han podido aquilatar en los ms minsculos detalles los
mtodos e nstrumentos de anlisis y sntesis.
Consideramos que en cualquier sector del conocimiento humano, as
como en la misma vida del hombre y de' la sociedad humana, se procede
por grados, partiendo de una fase romntica hecha fundamentalmente
de fe, de ardor, de ilusiones, para alcanzar posteriormente una fase cr-
tica, en que la razn potencia la fe y cambia el ardor juvenil por una
acabada y armoniosa sntesis de construcciones lgicas, donde el equi-
librio y la madurez priman o debieran prmar. Si es cierto que todo
tomista es tal porque un agustiniano le ha precedido, puede compren-
derse esta preocupacin de los estudiosos de la ciencia administrativa
a propsito del arte o ciencia del administrar y puede, asimismo, jus-
tificarse la posicin negativa defendida por algunos respecto al conte-
nido cientifico de la materia. Es de advertir que, si bien en lo que res-
pecta a la Administracin pblica existe preocupacin de individualizar
las relaciones entre la ciencia administrativa y el derecho administrativo,
planteando con ello el problema de una. ciencia de la Administracin,
apenas aparece, en cambio, esa preocupacin en las relaciones entre la
tradicin de la economia y contabilidad empresarial, de una parte, y una
ciencia de la organizacin empresaral, de otra. Asi tambin, puede
explicarse el ardor de cuantos se declaran -como nosotros- a favor de
un estudio de la Administracin distinto del derecho, de la economia,
de la politica, etc.
A nuestro parecer, cuando se plantea el problema de si la Adminis-
tracin es una ciencia o un arte es necesario resolver previamente otro
problema: el de si existe una ciencia de la Administracin. Afirmamos
inmediatamente que este ltimo problema nos interesa relativamente
poco, puesto que si nos preocupsemos de examinar -a la luz de una
hipottica definiticin universal del concepto de ciencia-- todas las disci-
plinas que constituyen hoy el saber humano, para averiguar su carcter
de ciencia, pocas podran sustraerse a la condena, tan absurda como
intil, que las excluyera de lo que comnmente se llama saber cientifico.
Nos interesa, en cambio, hacer algunas observaciones a propsito del
concepto de Administracin como ciencia o como arte, o posiblemente
como ciencia y arte.
Resulta fcil afirmar que la construccin de un puente, o la confec-
cin de un presupuesto, o la realizacin de una operacin quirrgica, son
manifestaciones del talento y de la tcnica posedos por individuos que
llamamos eexpertoss, es decir, por p-ersonas que practican un determina-
do arte. Pero es licito negar a estas personas una formacin centca, .
74 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 75
una preparacin adecuada, conseguida a travs del estudio de leyes, de
principios, de criterios, de relaciones causales, extrada totalmente de la
correspondiente ciencia elaborada en el sector de su respectiva compe-
tencia? Evidentemente, la respuesta a esta interrogante no puede ser
otra que a favor de una necesaria vinculacin entre arte y ciencia. Sa-
bemos que existe una ciencia de la construccin, hablamos de ciencia
mdica, y en ninguno de estos campos resulta que haya surgido disputa
alguna acerca del contenido cientifico de las dos disciplinas que re-
conozca nicamente el arte mdico o el arte de la construccin. Sin
embargo, no pocos estudiosos y tcnicos de Administracin --continuan-
do una tradicin que todavia hoy ejerce una notable influencia- han
sostenido y sostienen que la Administracin no podr nunca ser ciencia
puesto que por su naturaleza misma es un arte (1). El hecho no lleva
consigo consecuencias negativas para la materia, supuesto que el arte es
la ms noble de las manifestaciones humanas; pero existe, en orden a
esta conviccin, un vicio mental y un prejuicio a desarraigar. En efecto,
quien sostiene tal tesis subraya el aspecto altamente dinmico y crea-
dor del administrar y pone de relieve la aportacin personal del admi-
nistrador, que a su vez la ha alcanzado a travs, quiz, de puros facto-
res o dotes hereditarios o, exclusivamente, mediante la experiencia
adquirida en el trabajo.
La tesis es por si misma bastante ingenua, tanto ms si se piensa
que el ingeniero, el arquitecto, el mdico y, en definitiva, cualquiera que
consagra sus energas a prestaciones que oscilan desde las ms huml1des
a las ms excelsas manifestaciones del ingenio humano, lleva en el propio
trabajo el signo inconfundible de la propia inteligencia creadora. La
tesis es, adems, peligrosa por las consecuencias que cabe derivar de
ella: as, la organizacin administrativa seria lo ms relativo e inestable,
puesto que se apoyara exclusivamente sobre la intuicin personal del
administrador.
Puede, en cambio, explicarse la tendencia a considerar la Adminis-
tracin un arte por el hecho de que no todas las operaciones desarrolla-
das en una organlzacn administrativa requieren una formacin cien-
tfica; pero no debe olvidarse que la simple operacin de control de un
(1) As se expresa, entre otros, 0RnWAY TEAD en su Ubro The Art 01 Admi-
nistration, New York, 1951, afirmando que la administracin no slo es un arte,
sino la ms grande de las artes, que, llevada a cabo adecuedamente, permite vivir
y florecer a las otras artes 'Y ciencias.
Esta posicin es bastante popular en los pases anglosajones y hasta el- pre-
sente constituye un aspecto tpico de los estudios britnicos de administracin;
sin embargo, en los Estados Unidos la discusin entre arte o ciencia -aun estando
todava vi:ente- est resolvindose a favor decldidamente del carcter cientfico
de la administracin como presupuesto necesario para. el arte de administrar.
76 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
documento es parte de un plan cientficamente elaborado, a la luz de
aquellas premisas eentcas sobre las que se apoya la organizacin.
Concluimos, por tanto, que no existe duda acerca de que la Adminis-
tracin sea, al mismo tiempo, ciencia y arte; es ciencia porque dis-
pone de un cuerpo de conocimientos que pueden estudiarse cientifica-
mente y es arte porque permite al hombre expresar su propia intuicin
creadora realizando obras que -lo mismo que un edificio, un puente,
o un dique- contienen elementos suficientes para satisfacer, tambin,
el sentido esttico; si existen personalidades polticas capaces de con-
ferir una impronta personal a todo un periodo histrico, no se compren-
de por qu deba negarse la existencia de una personalidad adminis-
trativa.
Si, por ltimo, queremos limitar la distincin entre ciencia y arte
del administrar a la solucin del problema de si es preferible suminis-
trar una formacin cientifica o un adiestramiento prctico a los futuros
miembros de una organizacin administrativa, la cuestin se resuelve
muy pronto, Ya que -incluso pronuncindose por el adiestramiento prc-
tico- se acepta el principio de que el cumplimiento de funciones admi-
nistrativas es algo que hay que aprender. Se tratar, por tanto, de
determinar si este aprendizaje hay que hacerlo con criterios eminente-
mente prcticos, tcnicos o cientificos: Y es ya mucho el poder discutir
del problema de la formacin del personal administrativo, pensando que
en muchos paises, todava hoy, la Administracin pblica y privada
est encomendada a personas que no han recibido ninguna formacin
administrativa, ni prctica ni cientifica.
Para establecer, ahora, de qu manera la formacin puede llamarse
prctica o ctentca, es necesario precisar lo que entendemos por cien-
cia. La cuestin no es sencilla, puesto que se han dado varadsmas
definiciones de este trmino. Quien se limitase a decir que la ciencia es
un conjunto de conocimientos, deber enfrentarse con el problema epis-
temolgico de establecer lo que es el conocimiento; por consiguiente,
constituye una definicin ms precisa aqulla que afirma que la ciencia
es un cuerpo de conocimientos comprobados, generalmente aceptados y
sistematizados lgicamente entre si. otros criterios ms rtgurosos pue-
den llegar a definir el concepto de ciencia, refirindose nicamente a
aquellos principios derivados del simbolismo matemtico y capaces de
predecir, con un rigor lgico absoluto, el estado futuro de las cosas.
Si esta ltima definicin fuera la nica admisible, la mayor parte de
las disciplinas que hoy ostentan el titulo de ciencia> no podran, como
hemos dicho, seguir hacindolo. Por ello, a los fines de nuestra investi-
gacin, JUZgamos que es suficiente para el carcter centco de una
disciplina la posibilidad de conseguir la enunciacin de criterios gene-
rales en torno a un fenmeno dado, criterios derivados del anlisis de
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 77
las manifestaciones del fenmeno y. sucesivamente experimentados para
averiguar su validez relativa; esto implica el uso del mtodo cientfico
y el recurso a postulados cartesianos.
Ahora bien, si una investigacin semejante se llevase a cabo con fi-
nes prcticos, nos encontrariamos con una ciencia aplicada, y obten-
dramos as datos relativamente ciertos -y comprobables experimental-
mente en todo momento- para cuantos deseen aprender un determina-
do arte. De que esta preparacin merezca el adjetivo de cientfica no
parece que exista duda alguna; pero no se comprende cmo semejante
formacin no haya de ser al mismo tiempo prctica para el objetivo
que se propone la formacin cientifica; la ausencia de tal objetivo
orientara, en cambio, hacia una formacin cientfica de carcter te-
rico (ecenca puras). Nos parece, pues, que --descartando el absurdo
de un arte administrativo innato y fundado sobre el capricho o el sen-
tido comn -una preparacin para el desarrollo de funciones adminis-
trativas debe, en cualquier caso, definirse como centcas, distinguien-
do tal formacin de acuerdo con los fines prcticos o tericos que se
proponga.
Con esta puntualizacin podemos concluir que, si todo fenmeno -in-
dependentemente de su naturaleza- puede estudiarse cientificamente
(y la Administracin puede hacerse objeto de investigacin cientfica), no
se justifica la duda acerca de la existencia de una ciencia administra-
tiva. La ciencia, en efecto, es mtodo antes que cualquier cosa; es an-
lisis de las manifestaciones concretas de un fenmeno a fin de conocer
su naturaleza; es el esfuerzo dirigido a coordinar los hechos averigua-
dos segn clases o categoras bien definidas, as como a instituir una
tipologa y una nomenclatura que sea idnea para describir el fenme-
no objeto de estudio de manera suficientemente clara. Slo en su fase
ms avanzada o madura la ciencia se preocupa de individualizar las
relaciones de causalidad entre los hechos cientficamente investigados,
para fijar los principios de los que quepa derivar previsiones correctas
acerca de la dinmica del fenmeno mismo.
Ahora bien, el estudio cientfico del fenmeno administrativo est,
todava, un tanto verde -si as puede llamarse- para pretender
disponer de principios universalmente reconocidos como el diagnstico
exacto de la causalidad en el fenmeno; antes de que esto suceda ser
necesario disponer de una ciencia descriptiva (o esttica) de la Admi-
nistracin, capaz de describir el modo exacto en que la organizacin
administrativa se nos presenta y el modo exacto en que acta. Para tal
descripcin es preciso disponer de una terminologa universalmente
aceptada. Sostenla el qumeo Lavoisier, en 1789, que es vana ilusin
proponerse mejorar una ciencia sin mejorar el lenguaje y la termino-
logia que le son propios, asi como es imposible mejorar el lenguaje de
78 LA ORGANizACON ADMiNISTRATVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
dicha ciencia sin, al mismo tiempo, mejorar tambin la ciencia; y esto
porque las ideas se conservan y comunican por medio de palabras, y
por exactas que dichas ideas puedan ser (y exactos los datos de los cua-
les las hayamos tomado), la falta de trminos adecuados slo puede
provocar falsas impresiones, confusin e incertidumbre. Por consiguiente,
no se trata solamente de trminos, sino de conceptos universalmente
aceptados mediante dichos trminos.
La dificultad de orden semntico deriva, para nuestra disciplina, de
la dificultad de fijar los limites dentro de los cuales pueda llevarse a
cabo el estudio de los hechos que conciernen a la Administracin; pen-
samos que este hecho se da en numerosas disciplinas, pero particular-
mente la ciencia administrativa parece victima de una situacin que
(al menos en algunos paises, como, por ejemplo, Italia, Francia, Alema-
nia) ha obstaculizado notablemente su adecuado desarrollo. En efecto,
mientras la tradicin ha permitido a las otras disciplinas diferenciarse
entre si por los mtodos empleados y por el objeto de los estudios respec-
tivos, la ciencia de la Administracin no tiene an una tradicin tan
consolidada como para permitirle precisar su propio contenido respecto
a la ciencia del derecho administrativo, a la ciencia econmica, a la
ciencia politica, a la sociologa, a la pscologa, etc. El resultado de esto es
que cualquiera de las disciplinas citadas ha seleccionado entre la masa
total de hechos administrativos aquellos que ms interesaban directa-
mente a su propia materia, creando para la ciencia de la Administracin
no slo un problema de legitimacin de su misma existencia, sino tam-
bin el ms arduo problema de la investigacin de limites precisos y de
trminos capaces de transmitir conceptos propios de la disciplina, evi-
tando, hasta donde fuera posible, palabras que en otras disciplinas tienen
un significado distinto. Pero cmo evitar el choque con la ciencia del
derecho administrativo, por ejemplo, a propsito de trminos tales como
decisin, proceso, etc., si no es precisando con montona frecuencia
el diverso significado conceptual que estos trminos asumen para la
ciencia de la Administracin? Esto, evidentemente, constituye una difi-
cultad relativamente grande, superable con el establecimiento de un
adecuado vocabulario administrativo, con la contribucin derivada de
una smosis entre las diversas disciplinas, tanto pertenecientes a las
ciencias naturales como a las ciencias sociales (la formacin de un len-
guaje interdisciplinal es el primer sntoma de aquella tendencia que se
advierte hoy acerca de la unificacin de las diversas ciencias), y, en fin,
con la consolidacin de conceptos fundamentales mediante la enseanza
y el estudio de la materia.
Hemos dicho que la situacin en que todava hoy se encuentra la
ciencia administrativa es tal como para hacer dudar de su existencia:
cosa distinta es la cuestin -anteriormente examinada- del carcter
cientifico o no de los estudios de Administracin. Pero no es nuestra
intencin afrontar aqu el problema de la autonoma cientfica de la
disciplina sino mediante algunas breves consideraciones; esto, tenien-
do en cuenta el hecho de que la cuestin conserva -al menos para los
pases europeos- todava una cierta actualidad (2).
En una organizacin administrativa racional, todas las partes estn
relacionadas entre si segn criterios estructurales y funcionales que re-
flejan la esencia propia del hecho administrativo; cada relacin dentro
de la organizacin tiene su conexin lgica e instrumental con las otras.
Esto demuestra que la exstenca de una ciencia administrativa que es-
tudie la organizacin en cuestin como entidad en si misma, constituye
una necesidad inevitable. Dice Langrod que la ciencia administrativa
(el autor se refiere al significado tradicional dado a este trmino por
la doctrina europea y, por tanto, al estudio no juridico de la Administra-
cin pblica) es -y debe ser- autnoma, en la medida en que la in-
teraccin y la interdependencia con las otras ciencias sociales se lo
permitan.
Por otra parte, no es posible limitarse a los estudios especiales que del
fenmeno administrativo hacen otras disciplinas, cada una de las cua-
les tiene un significado propio y dispone de valores propios; ahora bien,
sin plantear discusin alguna sobre la validez de los resultados obtenidos
por cada una de estas disciplinas, es evidente que su suma no puede
constituir la ciencia de la Administracin, en cuanto que ninguna de
tales disciplinas especiales se ocupa del hecho administrativo per se,
sino ms bien de los aspectos derivables o asimilables por va lgica a
otra entidad: la determinada por el particular sector de estudios del
que la disciplina es parte.
El mismo Langrod se ocupa, en el artculo citado, del problema de si
debe hablarse de una ciencia administrativa o de ciencias adminis-
trativas: el sgular o el plural pueden afectar indirectamente a la
autonoma centca de la materia; sin embargo, nosotros no nos in-
clinamos a sostener el plural, salvo que ste sirva para abarcar todas las
disciplinas especiales que se interesan por la Administracin junto con
la disciplina que estudia el hecho administrativo en si y que llamamos
ciencia administrativa. Y puesto que el contenido de este trabajo re-
quiere una premisa aclaratoria acerca de los presupuestos que lo han
inspirado, juzgamos llegado el momento de precisar lo que entendemos
por ciencia administrativa.
Se ha dicho ya que, en la tradicin italiana y europea, el trmino
ciencia de la Administracin -aun haciendo las salvedades pertinentes
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 79
(2) Cfr. sobre el tema y por todos: GEORGES LANGROD: sotenoe Aaminis-
trative au Sciences Administratives?, en Annales Universitatis 8a.ravienSis. Jur.
Fae., 1957.
80 LA ORGANIZAClON ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
en relacin con las divergencias acerca de su contenido- se ha aceptado
como referido exclusivamente a la Administracin pblica y a su orga-
nizacin; as es hoy todavia, despus de la reanudacin de tales estu-
dios (3). Viceversa, en los paises que muestran una continuidad de des-
arrollo en el estudio de la materia (aunque puedan resultar discutibles
las perspectivas desde las cuales se ha estudiado el fenmeno), han sido
dos los sectores hacia los que los estudiosos de los problemas adminis-
trativos generales han dirigido sus esfuerzos: en los pases de lengua
inglesa, por ejemplo, el trmino public administration contrapuesto
al de business administration facilita la agrupacin de los aspectos t-
picos que el fenmeno presenta respectivamente para la organizacin de
las administraciones pblicas y para la de las administraciones privadas.
El estado actual de los estudios en Italia y la necesidad de proceder
rpidamente para recuperar el tiempo perdido (a pesar de la opinin
de quien piensa que del tiempo perdido no Se debe hablar, bastan-
do para la formacin del personal administrativo cuanto la tradi-
cin ha ofrecido hasta el presente a travs de los estudios superiores),
necesidad que nos empuja a concentrar todos nuestros esfuerzos sobre
el contenido cientfico de la materia, sin olvidar, por otra parte, el pro-
blema de las relaciones que esta materia tiene, o puede tener, con las
disciplinas especiales interesadas directamente en los aspectos tpicos
del fenmeno (aspecto jundco, econmico, politico, etc.), nos hace sos-
tener una tesis cuya nica virtud; quiz, es la de constituir un instru-
mento para el porvenir de los estudios administrativos, aunque con ella
(3) Recordamos, a este respecto, algunos de los ms importantes intentos
italianos bajo los auspicios del Comitato Nazionale della Produttvtta, tanto
para el sector pblico como para el privado, adems de los cursos de adiestra-
mientos de entes como el Istituto Addestramento nell'Industria. Istltuto Post-
universitario di Studi di Organizzazione Aztendae, la Unlversit Pro-Deo, Centro
di Studi Social, l'Associazione Italiana di Relazioni Pubbliche, por no hablar de
los cursos de formacin y adiestramiento llevados a cabo por varios ministerios
(entre ellos. el Ministero del Tesoro, el Ministero della Dresa, el Minlstero della
Pubblica Istruzione. etc.) y por importantes empresas privadas.
Entre las escuelas de especializacin que existen para postgraduados, para la
formacin de funcionarios de' las administraciones pblicas (aspirantes o ya en
servicio) es de recordar muy especialmente la Scuola di Perfezionamento in Scienze
Amministrative, dirigida por el profesor Silvio Lessona, y creada en 1955 en la
Facolt di Giurisprudenza dell'Universit di Bolognaa : sta. al igual que algunas
otras de las iniciativas citadas. constituye un ejemplo de colaboracin interna-
cional utilizando las aportaciones tcnicas de profesores estadounidenses segn
un acuerdo especfico con la Universidad de California, en Berkelev, U. S. A.
Otro tipo de escuela de alto nivel tcnico es la instituida por el Ente Na-
zionale Idrocarburi en S. Donato Mllanese. con el fin de formar el personal tc-
nico y admtnstrattvo de las industrias que forman el EN!.
Son numerosas las revistas que en el sector pblico y privado de la admi-
nistracin se hacen eco de esta necesidad de renovacin; el lector encontrar una
referencia en la bibliografa inserta en el presente libro.
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 81
se proponga el apartamiento de la tradicin. Esta conviccin ha sido
madurada en base a la experiencia adquirida y dictada por la necesidad
de conciliar no pocas exigencias antitticas entre s. Nosotros creemos que
la Administracin debe ser estudiada, y los motivos -aludidos en parte-
resultarn evidentes durante el desarrollo de esta exposicin; creemos,
adems, que es vano partir de un significado especfico de los aspectos
administrativos etpcos del sector pblico y privado de esta actividad
si antes no se procura individualizar una base comn para ambos tipos
de organizacin; creernos, finalmente, que si la Administracin pblica
tiene necesidad de un personal preparado, no es menos intensa tal ne-
cesidad en las empresas privadas.
Por estos motivos defendernos una definicin del contenido de la cien-
cia administrativa (adoptando eventualmente adjetivos que, en cada
caso, definan el sector pblico o privado de tales estudios, o dejando
sin alterar los trminos proporcionados por la tradicin que quiere
reservar la ciencia de la administracin al sector pblico y la cien-
cia de la organizacin empresarial al sector privado) que sea vlida
para ambos supuestos, especialmente si convenimos en reconocer a
nuestra disciplina un carcter introductorio a los problemas de la or-
ganizacin administrativa. Se deja asi abierto el camino a otras dis-
ciplinas especficas que se refieren directamente a la ciencia adminis-
trativa o que son parte integrante de sta, corno, por ejemplo, las dis-
ciplinas que estudian los problemas de organizacin y direccin,
de administracin de personal, de tcnicas selectivas de personal,
de direccin de las oficinas, de relaciones humanas, de relaciones
pblicas, etc. En efecto, existe una larga serie de nombres, algunos toda-
va poco conocidos, dictados por la exigencia de encontrar trminos
capaces, grosso modo, de fijar la naturaleza de problemas eminentemen-
te tcnicos, que deberan ser estudiados en el mbito de una sintesis
que reflejase as todos los problemas de la organizacin adminis-
trativa.
En este sentido, y a la vista de los presupuestos que informan el
contenido del presente texto, consideramos que por ciencia adminis-
trativa debe entenderse:
Aquella disciplina que estudia con mtodo cientfco la conducta hu-
mana en la administracin (entendida sta como fenmeno universal),
a la luz de los conocimientos ya adquiridos y con vistas a una construc-
cin ms consistente y lgica de los principios generales de la tuimi-
nistracin. El estudio abarca el anlisis de los factores de orden objetivo
y subjetivo que nflue.ncan principalmente el comportamiento admnis-
trativo desde el que poder derivar previsiones correctas de las manifes-
taciones concretos de dicho comportamiento (tal y como se presentan
en los mltiples procedimientos administrativos de programacin, co-
LA ORGANIZAClON ADJIINISTRATIVA.--6
82 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
ordinacin, control, revisin, formacin del personal, preparacin del
presupuesto, etc.) 1J poder proporcionar ndices de valoracin de los
resultados de la actividad administrativa, inspirados en criterios de
eficiencia y racionalidad.
Semejante estudio permite resaltar en todo momento los factores
tpicos que interesan, respectivamente, a uno y otro sector de la acti-
vidad administrativa, respetando las exigencias especficas del tipo de
formacin que se quiere obtener en los programas de estudio, dirigidos
a ste o aqul sector; la definicin propuesta tiene como fin principal
garantizar a travs del estudio de la ciencia administrativa la forma-
cin de un punto de vista administrativo de los fenmenos adminis-
trativos estudiados tambin desde una perspectiva jurdica, sociolgica,
econmica, etc.
Llegados aqu, resulta oportuno hacer alguna breve alusin hist-
rica a propsito del desarrollo de la ciencia administrativa.
2. DESARROLLO HISTORICO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
El antecedente de lo que hoy conocemos bajo el nombre de cien-
cia de la administracin es el movimiento de estudios llamados ca-
merales, que iniciado en el siglo XVIII constituir en un primer mo-
mento un servicio a disposicin del monarca para asistirlo en la admi-
nistracin de los asuntos de Estado, y pasar en un segundo momento
a la sistematizacin de un primer grupo de normas internas de la Ad-
ministracin pblica, en las que posteriormente el Derecho administra-
tivo se orientar para la construccin de sus esquemas. La oamerals-
tica, nace, pues, bajo el signo de las Monarquas absolutas (y sus repre-
sentantes son, sobre todo, alemanes, de forma que el movimiento se
resiente de la organizacin del estado prusiano y adquiere no poco de
su prestigio por el refuerzo de las instituciones de aquel estado), impul-
sando la formacin de tcnicas y prcticas administrativas para la tutela
del patrimonio real. Este conjunto de tcnicas, oportunamente siste-
matizado, se introduce posteriormente en las aulas universitarias pru-
sianas, gracias, sobre todo, aWolf y a Von Justi, alcanzando as madu-
rez suficiente para superar el carcter originario de servicio personal
del Rey y asumir el de servicio pblico a tavor de la colectividad ente-
ra. Este movimiento, sin embargo, se limita al examen concreto de la
actividad de las Administraciones pblicas y a la solucin de los pro-
blemas tcnicos de stas, pero, como se ha dicho, los resultados de la
ecameralstcas no perdern SU utldad en la sucesiva construccin del
Derecho administrativo, y especialmente en el nacimiento de la ciencia
de la Administracin pblica, que coincide con la ecamerastcas, al
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION
83
menos, en el hecho comn a ambas de estudiar algunos aspectos de
la actividad administrativa que escapan o no entran en el anlisis jur-
dico del fenmeno.
Sin embargo, el fundador de la ciencia de la Administracin es Lo-
renz Van Stein (1815-1890), cuya obra principal, en ocho volmenes, Die
Verwaltungslehre, ve la luz en Stuttgart durante el perodo de 1866 a
1884. Los escritos de Van Stein tienen una influencia decisiva para el
pensamiento administrativo, reflejada en las obras de los estudiosos que
le siguen. Sin embargo, en ellos se concentra solamente la descripcin
y revisin sistemtica de las diversas ramas de la Administracin,
aunque su obra sea lo bastante rica en reflexiones puramente espe-
culativas. All se SOstiene que la ciencia administrativa -distinta del
derecho administrativo- constituye el elemento decisivo de la cien-
cia del Estado y, consecuentemente, que el subdividirla en tantas dis-
ciplinas especficas, cada una preocupada de analizar su propia parte
de competencia, no facilita la formacin del personal administrativo, que
debe poseer un conocimiento general de las cuestiones administrativas
basado en unos conceptos fundamentales.
El pensamiento de Van Stein influy, sin duda, en los escritos de no
pocos de SUs contemporneos y sucesores, dentro y fuera de Alemania,
como lo prueban los escritos del austraco Sternegg y del socilogo po-
laco Gumplowcs: pero la ciencia administrativa alemana (Verwaltung-
slehre) se rendira algn tiempo despus a la influencia del pensa-
miento francs, si bien dos estudios habran de hacerla revivir por ca-
minos diversos: uno de ellos es el del socilogo Max Weber 0864-1920),
cuya aspiracin principal (4) consiste en la aplicacin del mtodo socio-
lgico al anlisis del fenmeno admnstratvo, intento que haba de
tener mayor aceptacin fuera de Europa, como lo demuestra la doc-
trina estadounidense de estudios de Administracin pblica y privada;
el otro es el de Ernst Van Harnack, que afronta con bastante xito el
problema del procedimiento administrativo en su significado ms am-
plio, as como los problemas de la funcin directiva (5).
El desarrollo del pensamiento administrativo en Francia puede con-
siderarse, desde su nacimiento, como un intento de armonizar las exi-
gencias del estado de derecho con los aspectos tcnicos de la Adminis-
tracin. En realidad, los primeros estudios del siglo XIX, todavia bajo la
influencia de la gran revolucin y de las filosofas que la haban provo-
cado y que de ella haban derivado, sitan la ciencia administrativa a la
sombra del derecho admnstratvo, que en aquel mismo perodo va afir-
mndose gradualmente como disciplina autnoma. Es necesario decir
(4) MAX WEBER: Wirtschalt una Gesellschalt (en Grundiss del' SOzil\.leko-
nomtk, lU), Tubingen, 1922.
(5) ERNST VON HARNAC:K.: Die praxis der ottentticnen Verwaltung, Berlin, 1936.
84 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
a este respecto que los textos franceses de derecho administrativo abar-
can la descripcin completa de la organizacin de las Administraciones
pblicas, e incluso de los ms importantes principios de organizacin.
De esta manera se consolida la tradicin latina del Derecho adminis-
trativo, cuyo contenido es, todava hoy, ms amplio que el atribudo al
administrative law en Inglaterra y en los Estados Unidos. Por este
motivo la desaparicin gradual de la ciencia administrativa como con-
secuencia del creciente afirmarse de la ciencia del Derecho adminis-
trativo se hace en Francia (yen los pases que se han asimilado o uni-
formado ms o menos a su tradicin en materia de estudios administra-
tivos) una cuestin de transicin desde un estadio menos sistemtico
a otro ms evolucionado del pensamiento administrativo. Mientras en
1812 Bonnn (6) afirma la necesidad de estudiar la Administracin en
su significado universal, sosteniendo, junto a otros, la unidad de la
ciencia administrativa cincuenta afias despus Larerrere (7) seala
como inevitable la separacin entre ciencia administrativa y derecho
administrativo, atribuyendo a esta ltima disciplina la funcin de ana-
lizar en profundidad las relaciones jurdicas que nacen de la actividad
administrativa, pero sin negar a la primera su competencia para estu-
diar la Administracin en general bajo el aspecto normativo y tcnico.
El divorcio entre las dos disciplinas quedara posteriormente facili-
tado por el movimiento fayolista, que acenta el carcter tcnico de
los estudios de Administracin, preocupado de garantizar a la gestin
administrativa la eficiencia en su actuacin; estas ideas, viciadas ya
en su origen por la unilateralidad de la perspectiva fayolista, que re-
husa considerar los otros factores que justifican y legitiman un estudio
cientfico de la Administracin, encontraran, sin embargo, buena aco-
gida entre los estudiosos anglosajones (8); pero no conseguiran suscitar
inters entre los estudiosos europeos de Administracin pblica en cuan-
to da la importancia que supone un punto de vista administrativo,
adems del jurdico, para la materia. El pensamiento de Fayol (9), al
parecer preocupado exclusivamente por la productividad en sentido es-
tricto, habra de encontrar camino fcil en los estudios de organizacin
empresarial, mientras que quedara olvidado casi del todo en los de
Administracin pblica, destinados a convertirse, gradualmente, en un
monopolio natural de la ciencia del derecho pblico y administrativo.
Tanto el pensamiento alemn como el francs tienen en Itala una
gran influencia. En Italia, concretamente desde principios del siglo pa-
(6) BONNIN: Principes d:Administration Publique, 1812, III ed.
(7) M. F. LAFERRIERE; cours de Droit Publique et Administratil, 1860.
(8) LUTHER GULICK: Notes on the Theorv 01 Ortmnieation, en Papers en the
Science or Administration, 1937.
(9) HENRY FAYOL: Administration ttuiustriee et aenraie, Pars, 1916.
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 85
sado, se habla de ciencia de la Administracin, pero es hacia la segunda
mitad de dicho siglo cuando los estudios comienzan a ser ms nume-
rosos y ms profundos. Entre los seguidores de Van Stein, encontramos
a Domenco Giura (10), que sostiene que la ciencia de la Administracin
(referida siempre a la Administracin pblica) es la ciencia de lo que
el Estado debe hacer en el plano [urdco, econmico, social, etc. Ms
exacto sera, segn esta perspectiva, hablar de una doctrina de la Ad-
ministracin que abarque el aspecto jurdco, econmico, poltico, etc-
tera. Otros seguidores, como Ferrars (11) y Meucci (12), sostienen una
distincin entre actividad [urdca y actividad social, atribuyendo esta
ltima a la ciencia -de la Administracin. Ms tarde, contra esta con-
cepcin, Presutti (13) afirmar que resulta equivocado juzgar que el
carcter juridico haga referencia solamente a la materia de Adminis-
tracin que se refiere a las personas (jerarquia) y a las acciones, puesto
que existen criterios no juridicos que acompaan a los susodichos ele-
mentos, as como que existen criterios [urdcos que tienen relieve y
significado para la actividad social del Estado, es decir, para el estudio
del objeto administrativo (reservado, como se ha dicho ya, a la ciencia
de la Administracin). Es precisamente este autor el que, negando la
validez de la distincin hecha por Ferraris para establecer el objeto de
la ciencia de la Administracin, en relacin con el derecho administrati-
vo, implicitamente deja vislumbrar un punto de vista administrativo,
distinto del juridico y tcnico: sin embargo, tampoco Presutti se aparta
en forma considerable de la tradicin italiana de la ciencia de la Ad-
ministracin, juzgada en la mejor de las hiptesis como aquella disciplina
que estudia la poltica administrativa.
En realidad, a pesar de que, al terminar el pasado siglo, fueron ns-
titudas algunas ctedras de ciencia de la Administracin (recordemos
la instituida en 1898 en la Universidad de Bolonia), el inters de los
estudiosos italianos, siguiendo las huellas de la doctrina francesa. se
orienta gradualmente hacia el derecho administrativo, sin olvidar, sin
embargo, el examen de la organizacin administrativa en el marco de
los estudios jurdicos concernientes a la Administracin pblica,
Poco o nada se ha hecho en el campo de la administracin privada,
si se excepta algn intento de estudiar en cursos de economa empre-
sarial los problemas de la organizacin cientfica del trabajo,
La actual intensidad e inters por estos estudios es, a nuestro juicio,
(10) DOMENICO GIURA: Introduzione allo sinuiio della scienza dell'amministra-
zione, Bologna, 1895.
(11) G. F. FERRARIS: Sa!Jf1io statistico e scienza dell'amministrazione. Tori-
no, 1880.
(12) L. MEUCCI: Istituzioni di diritto a1nministrativo, TorlnO, 1909.
(13) A. PRESUTTI: Principi tondamentali di scienza dell'amministrazione, Mi-
lano, 1910.
86 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
el nico punto de partida digno de considerarse en relacin con el des-
arrollo histrico de una ciencia administrativa, tanto si se quiere aceptar
la orientacin tradicional que distingue ciencia de la Administracin
(pblica) y ciencia de la organizacin empresarial (privada) como si se
quieren considerar los estudios de Administracin partiendo de una dis-
ciplina en que la materia pueda mantener su carcter institucional y
general para los dos sectores citados, que, a nuestro juicio, derivan de
un nico egenuss : la organizacin administrativa (14).
Se puede afirmar que en la base de este resurgimiento de iniciativas
y de estudios sobre organizacin administrativa, en Italia y en otras par-
tes de Europa, se encuentran las exlgencas de renovacin y de reforma
interna de la estructura y de los mtodos de la Administracin, tanto
pblica como privada. En esta nueva fase histrica de la ciencia admi-
nistrativa la influencia de la doctrina estadounidense y britnica es
muy importante.
No es ste el lugar para tratar adecuadamente la evolucin histrica
de los estudios administrativos, particularmente en los Estados Unidos,
ni mucho menos pueden bastar algunas pocas alusiones para comprender
las razones que han provocado tanta vitalidad en la doctrina estadouni-
dense de epublc admntstraton (en la cual existe un intento de sis-
tematizacin terica muy pronunciado y un tecnicismo que va atenuan-
do cada vez ms el empirismo orlgnal), o de business administration
(cuya tendencia permanece anclada fundamentalmente en el estudio
de tcnicas directivas, siendo escasos los intentos conocidos por nosotros
de sistematizacin orgnica de criterios generales, capaces de poner de
(14) Quien desee profundizar en la evolucin del pensamiento administra-
tivo en los paises europeos, podr encontrar un valioso anlisis histrico y abun-
dante bibliografa en el ensayo de GEORGES LANGROD: sctence et Bnseitmement:
de l'Aaministration Publique, publicado en la Revue Internationale des Sclences
Adminlstratlves, Bruselas, afio 1954, nm. 3.
De la literatura Italiana de ciencia de la administracin, perteneciente al siglo
pasado, recordamos :
LUIGI RAVA: La scienea dell'amministrazione nelle sue oriQint italiane e nel
suo piu recente sviluppo, Bologna, 1898.
GroVANNl GlANQUlNTO: Prelezioni al corso ai scienza aeua pUbblica Amminis-
trazume, Flrenze, 1876.
ATTILro BRUNlALTI: La Seienza della PUbbliea Ammtnistrazione, Torino, 1897.
LUlGl MIRAGLIA: La Scienza dell'Ammtnistrazone ed ;1 DtTitto Amministrativo
(en Attl della R. Accadema di Sclenze Morali ePolitlche, Napol!. 1883, 17,
pp. 1-38).
V. E. ORLANDO: DiTitto Amministrativo e Scienza dell'Amministrazione (en
Archlvlo Glurldico, 28, pp. 5 Y ss.).
En la bibliografa inserta en el presente libro se recogen las contribuciones ms
significativas (libros. monografas, artculos) de estudiosos y expertos de problemas
administrativos, dentro de la reciente renovacin que ha tenido esta materia. en
Italla.
relieve la esencia de la organizacin administrativa de los asuntos pri-
vados).
Es necesario para formarse una idea clara de la evolucin de los es-
tudios administrativos, a travs de los tiempos y en el plano interna-
cional, referirse a las fuentes originales (y la bibliografa inserta en el
presente libro puede facilitarlo en gran medida); aconsejamos, adems,
la lectura del ensayo de Oeorges Langrod, dedicado enteramente a los
problemas Cientficos y didcticos de la Administracin pblica en los
Estados Unidos (15).
Concluimos estas breves alusiones sobre el desarrollo de la materia
recordando la obra realizada, inmediatamente despus de la guerra, por
el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, que tiene su
sede en Bruselas; recordemos, tambin, las iniciativas dirigidas a garan-
tizar la formacin y la especializacin del personal de la Administracin
pblica. As, en Francia desde hace casi un decenio existe la cole
Nationale d'Administration Publique; en Italia es relativamente re-
ciente la puesta en marcha de la Scuola Superiore della Pubblca
Amministrazone instituida por las recientes disposiciones de reforma
de la funcin pblica; tambin en Italla funciona desde hace cuatro
afias la Scuola di Perfezionatniento in Scienze Ammnstratves, de la
Universidad de Bolonia; recordemos, finalmente, la obra desarrollada
desde hace ms de seis aos por el movimiento de estudios e Investiga-
ciones, encabezado por la revista La Scienza e la Tecnica dell'Organlz-
zazione nella Pubblca Amministrazione (16), que, adems de constituir
un punto de partida Indispensable para todo lo que, tanto en el plano
terico como en el prctico, se ha hecho y se hace en el campo de
la ciencia administrativa (con abundantes referencias a las iniciativas
y a las publicaciones que interesan al sector privado, adems de al
pblico), representa para el estudioso de la materia el lugar ms cali-
ficado donde dirigir sus esfuerzos para lograr una necesaria sntesis y
sistematizacin de la ciencia administrativa, obra sta Iniciada desde
hace ya algn tiempo por el profesor Giuseppe Cataldi y por sus ms
inmediatos colaboradores.
Numerosas han sido las iniciativas dirigidas a promover el estudio de
los problemas de la administracin privada; quiz no se vaya descami-
nado al afirmar que el movimiento de estudios de administracin privada,
reflejado en las Iniciativas de varias entidades e instituciones financia-
das por las ms grandes sociedades industriales, ambicionan conseguir
resultados ms inmediatos y concretos, si se exceptan los estudios y
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 87
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(15) GEORGES LANGROD: sotence et enseignement ae l'Acf.ministration. publique
aux Etats-Unts, Ed. Armand ccnn, Paris, 1954.
(16) La revista es trimestral y la. edita la Ca.sa Edltrlce Dott. A. Giuffr, Mi-
lano, dirigida por el profesor Giuseppe CRtaldi.
88 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
las investigaciones efectuadas en el seno de las Facultades de Economia
y Comercio (debe recordarse, a este propsito, la valiosa contribucin
tcnica hecha por el Centro di Ricerche Operative, dirigido por el
profesor Francesco Branblla, de la Universidad Boccani, de Miln).
Por el contrario, los estudiosos de la ciencia de la Administracin p-
blica parecen preocupados fundamentalmente por encontrar, a travs
de caminos cientficos, aquella unidad de contenido y de mtodo que es
premisa indispensable para el futuro de nuestra materia. La constitu-
cin de dos ctedras de ciencia de la Administracin pblica en las Fa-
cultades de Derecho de Bolonia y Roma y la puesta en marcha de un
Centro di Recerche por la Escuela de Perfeccionamiento de Bolonia
ha coadyuvado eficazmente a esta tarea.
3. EL PROBLEMA DEL CONTENIDO Y DEL METODO EN EL ESTUDIO
DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Las breves consideraciones hechas en el primer apartado de este ca-
pitulo y la definicin all propuesta de ciencia administrativa contienen
ya, en parte, suficientes indicaciones sobre el contenido de la materia.
De otro lado, no intentamos un anlisis completo del problema porque los
fines del presente trabajo nos parecen mucho ms modestos. Deseamos,
sin embargo, subrayar que lo que decimos en las pginas siguientes debe
considerarse como ntimamente ligado a una actitud de investigacin,
indispensable para Tos estudios de Administracin; de ello se deriva la
necesidad de conocer los mtodos de investigacin que ms se adapten
al objeto de semejantes estudios.
Hemos afirmado ya la escasa sistematicidad de la materia: La nece-
sidad de lograr una unidad de anlisis en la que se reflejen todos los
aspectos del fenmeno administrativo y desde la que sea posible perci-
bir su esencia, nos hace conscientes de esta necesidad de continua in-
vestigacin, hecha con mtodo y por un mtodo.
La necesidad de investigacin manifestada en esta materia se pre-
senta, pues, no slo en relacin al contenido, sino como problema de
mtodo en la conducta y en la persecucin de tales estudios (17). La
exigencia es comn a las ciencias naturales y a las sociales, con una
justificacin mayor para estas ltimas que no tienen una tradicin de
investigacin cientfica igual a las primeras. En el terreno de la investi-
gacin pueden converger las contribuciones de varios sectores y en nn-
(17) Vase, para una exposicin ms exhaustiva de los problemas metodol-
gicos que hacen referencia a esta materia. la parte quinta del libro: F. O. MosHEJI
y S. CllldMINO: Ciencia de la Administracin. Ed. ErALP (N. T.).
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRAClON 89
gn campo ms que en el nuestro se requiere tal smosis interdiscipli-
naria: socilogos y juristas, antroplogos, psiclogos sociales, polticos y
economistas se interesan (cada uno en su respectiva competencia) por
el fenmeno social que subyace en la 'organizacin administrativa.
La investigacin administrativa tiene, por consiguiente, un punto de
partida y un propsito bien definidos: proporcionar una primera siste-
matizacin de la materia, para hacer accesibles los resultados alcanzados
por .otros caminos, o, si queremos, por cada uno de los diversos caminos
en torno al fenmeno. Como final de este esfuerzo de investigacin debe
alcanzarse la sntesis del conocimiento sobre los problemas de admi-
nistracin. La investigacin administrativa debe, pues, proporcionar a
la enseanza de la materia, alimento y vigor contra todo intil dog-
matismo.
El arte de administrar es el producto refinado de una conciencia y
un conocimiento maduros y no fruto exclusivo del sentido comn; si
se piensa, adems, que la vida social contempornea implica responsa-
bilidades cada vez ms grandes, consecuencia del progreso tecnolgico,
resulta necesario proporcionar una perspectiva cientfica a cualquiera
que practique este arte. Por tanto, s, de una parte, la investigacin
pura es necesaria para conseguir construcciones centtcas totalmente
abstractas y privadas de referencias inmediatas y concretas, de otra
parte, la investigacin aplicada tiene mayores posibilidades de facilitar
el desarrollo de la materia, mientras procura proporcionar la solucin de
problemas corrientes e inmediatos. Ninguna distincin neta puede ha-
cerse, a los fines de un estudio de la Administracin, entre investigacin
pura e investigacin aplicada.
El trmino investigacin, como el de ciencia, presenta no pocas
dificultades de definicin: en cualquier caso la actividad de indagacin
es, sin duda, una investigacin sistemtica dirigida a aumentar los co-
nocimientos de que se dispone. Investigacin y mtodo van unidos, pues-
to que es el mtodo el que proporciona a la investigacin el carcter sis-
temtico que le es necesario. Cualquier mtodo, con tal de que sea
suficientemente objetivo y capaz de hacer posible la clasificacin, la
abstraccin y la comprobacin experimental de los datos recogidos, puede
emplearse en la actividad de indagacin; pero es necesario establecer
cul es el mtodo idneo, esto es, cul es el que resulta particularmente
adaptable a la realidad del fenmeno objeto de estudio.
Cuando hablamos de mtodo cientfico entendemos por ello una es-
pecifica actitud mental, adems de la suma de tcnicas dirigidas a com-
probar el flujo de las cosas y alcanzar proposiciones cientficamente v-
lidas y sus instrumentos principales nos ayudan: as.. a travs de la
induccin y la deduccin, y a travs del procedimiento de observacin e
inferencia, se consigue la ststematcdad de la suma de los procesos
mentales en base a los que el conocimiento de un fenmeno dado puede
alcanzarse.
De esta matriz general toman vida algunos mtodos tradicionales,
entre los que recordamos el histrico, el experimental, el estadstico y
-en el plano lgico- el mtodo de anlisis y sntesis, de comparacin
y analoga, etc. Particular importancia revisten algunos mtodo sintti-
cos, los cuales utilizan los mtodos tradicionales dentro de un esquema
ms general de anlisis: tal es, por ejemplo, el mtodo del caso, cuyo
empleo en las ciencias sociales (para la investigacin privada) va ha-
cindose cada vez ms popular.
El mtodo del caso es el que, a nuestro parecer, refleja mejor la
problemtica de la investigacin administrativa, facilitando la percep-
cin sinttica de los diversos aspectos del fenmeno: este ltimo es, sin
duda, conjunto de problemas concretos, suma de decisiones y comporta-
mientos inspirados a tal fin. En cuanto tal, la Administracin presenta
situaciones casi siempre exclusivas, si bien la tpcdad de las situaciones
particulares nada quita a la existencia de exigencias comunes, de carac-
teres incluso universales. El estudio de los casos administrativos respeta
esta exclusividad de las situaciones particulares y al mismo tiempo ga-
rantiza la individualizacin de elementos universales. El procedimiento
que acompaa al empleo del mtodo del caso por parte de cuantos des-
arrollan una actividad de investigacin administrativa denuncia una
profundidad de anlisis que con dificultad podra conseguirse a travs
del empleo de otros mtodos. En resumen, cada caso es la historia fiel
y detallada de los acontecimientos que han llevado a una decisin (o a
varias decisiones) por parte de rganos administrativos.
El carcter compendiado y realista de estas historias facilita la snte-
sis del conocimiento en torno al fenmeno, proporciona un esquema tn
de confrontacin entre teora y prctica y da al estudioso de problemas
administrativos la ocasin para estimular su capacidad de anlisis in-
ductivo y deductivo; el caso, adems, advierte, a travs de la complejidad
de las situaciones descritas, que toda verdad derivada del anlisis cien-
tfico de los problemas administrativos es relativa, impulsando por ello
a un ulterior estudio e investigacin.
El estudio de la Administracin y la nvesttsacon dirigida a fij ar su
contenido centco constituyen una sola necesidad, de la que se deriva
la de poder disponer de un mtodo adecuado, capaz de proporcionarnos
proposcones cientiflcas destinadas a formar el cuerpo terico de la
materia.
90 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
CAPITULO II
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
1. EVOLUCION DEL PENSAMIENTO SOCIOLOGICO
Quien quiera, dentro del panorama de los estudios administrativos.
examinar la conducta humana en la Administracin, a travs del an-
lisis de los factores objetivos y subjetivos que la influencian, debe poseer
una nocin clara de algunos conceptos derivados de la socologa. Nos
limitaremos, a los fines de nuestro trabajo, a examinar brevemente tres
de ellos, de los cuales la doctrina contempornea de sociologa y psco-
logia social deriva las bases para sus esquemas tericos: la cultura, la
personalidad y el grupo social.
La elaboracin de estos tres conceptos es el fruto de una evolucin
del pensamiento social europeo y americano, por lo que no ser super-
fluo hacer una breve relacin de las etapas a lo largo de las cuales
el pensamiento social ha ido madurndose,
En Francia es la escuela positivista, de la que es cabeza Augusto
Comte, la que ofrece un primer intento de sistematizacin de principios
generales en torno a los fenmenos organzatvos y a las manifestacio-
nes del comportamiento humano asociado; el intento se renueva poste-
riormente por Federico Le Play, cuyo estudio sobre las clases trabaja-
doras europeas conserva, todava hoy, una excelente reputacin, aun
tratndose de problemas examinados a la luz de una situacin histrica
claramente distinta de la del siglo en que vivimos.
Si a Comte le corresponde el mrito de ser el primero en haber lla-
mado la atencin sobre el estudio de los grupos y de las relaciones
entre individuo y organizacin, a Le Play se le reconoce un mayor
cientifismo en las consideraciones que hace en torno a las instituciones
sociales partiendo de aquella unidad embrional que es la familia para
buscar en ella las bases del comportamiento humano asociado.
Una investigacin sociolgica ms madura y aguda contienen las
obras de Emilio Durkheim, el cual tiene el mrito de ser el primero, en
su pas, que une problemas sociolgicos a problemas psicolgicos, tanto
que su nombre constituye un punto de partida en la pscologa social
contempornea. Sus estudios sobre el sistema industrial, sobre la reli-
gin, sobre la familia, sobre algunos fenmenos patolgicos de la soce-
92 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
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dad moderna (como el suicidio y la locura) revelan una madurez de
pensamiento que es tanto ms sorprendente cuanto ms se piensa en
el ambiente histrico en que dichas consideraciones se formularon: al
terminar el siglo pasado.
En el mismo siglo, en Alemania, siguiendo las huellas de la filosofa
hegeliana, Fernando TonnIes elabora la conocida distincin entre
Gemeinschaft y Gesellschaft, comprendiendo en el primer trmino
el conjunto de relaciones sociales caracterizadas por la intimidad, por
la affectio, que constituyen el tejido capaz de mantener con vida un
grupo de personas (asociacin de hecho) ejerciendo sobre el individuo
una influencia decisiva en el proceso de socializacin de su personalidad;
en el segundo trmino, en cambio, agrupa las relaciones de carcter
formal que nacen de un sistema, que pudiramos llamar oficial, de nor-
mas asociativas, medio indispensable para el ejercicio de una actividad
organizada.
La distincin de Tonnies, dirigida sobre todo a denunciar la gradual
desaparicin de la Gemienschaft a favor de la Gesellschaft, servi-
r posteriormente al pensamiento sociolgico contemporneo para afir-
mar la coexistencia del aspecto formal y sustancial en las organizaciones
sociales, hasta el punto de que la eficacia de las relaciones oficiales
entre los individuos de un determinado sistema asociativo, puede alcan-
zarse mejor facilitando la integracin individual, sobre el plano de las
relaciones de hecho existentes en el grupo y que nacen de los vnculos
afectivos.
Pero la vitalidad del pensamiento alemn para los estudios socol-
gcos contemporneos es mrito, sobre todo, de Max Weber, autor de
estudios sobre la burocracia que se encuentran entre los ms agudos
de los aparecidos hasta hoy sobre el tema. Weber (1) (citado en otra
parte de este libro a propsito de la tipologa de la organizacin adm-
ni.strativa) hace de la Gesellschaft de Tonnies un anlisis an ms
profundo, insertndose asi entre los pensadores sociales que han contri-
buido mayormente a la evolucin de los estudios administrativos durante
el periodo de transicin entre el siglo XIX y el XX.
No podemos olvidar, en esta exposcn, la contribucin italiana a
los estudios sociolgicos, puesto que en este pas la mayor parte de la
doctrina de las ciencias sociales oculta un inters por la sociologa pro-
piamente dicha detrs de esquemas econmicos, polticos, jurdicos Ji
filosficos. Baste citar, entre otros, a Ferrero, Mosca, Mchels, etc.; es,
sin embargo, Pareto es que representa con mayor sistematicidad el carc-
ter de la sociologa italiana, muy inspirada en esquemas franceses (re-
cordamos, de este autor, el Trattato di socoogta Generale, publicado
(1) Vase el captulo VI, apartado 5, sobre la burocracia.
EL INDIVIDUO Y hA ORGANIZACION 93
en 1916 Y conocido en todas las partes del mundo por su oontrbucn
al estudio de los elementos irracionales del comportamiento humano
en la vida social).
Corresponde, no obstante, a los Estados Unidos el mrito de haber
nfludo, en gran medida, en el desarrollo del pensamiento social ele-
vando la sociologa y la psicologa social a un nivel cientfico digno y
proporcionando (hecho ste bastante significativo si se compara con
la situacin europea) a la economa y a la ciencia poltica, a la ciencia
de la organizacin empresartal y a la ciencia de la Administrcin p-
blica, nuevos esquemas, nuevas perspectivas tericas, ulteriores progresos
tanto en el plano de la investigacin pura como en el de la investigacin
aplicada. Citamos entre los precursores de la escuela americana a Sum-
ner, cootev y Thomas, a los que se debe la sistematizacin de las nocio-
nes fundamentales en torno a los conceptos de cultura, personalidad
y grupo primario, conceptos de los que pensamos es til hacer una breve
exposicin en los apartados siguientes.
2. EL CONCEPTO DE CULTURA
Es, sin duda; cierto que el hombre es un anrnal biolgico, producto
de una larga sucesin evolutiva de sus instintos fundamentales, que es
suma de reflejos y de necesidades, pero esto no basta para explicar la
conducta humana, especialmente en aquellas manifestaciones llamadas
sociales de su comportamiento.
Aparece, entonces, un concepto que resulta fundamental para la so-
cologa contempornea: el de cultura, o conjunto de modos de ser
del comportamiento humano formados a travs de la recproca interac-
cin. Se trata de un conjunto (bastante genrico y heterogeneo) de
tradiciones, de conocimientos, de creencias, de arte, de moral, de reli-
gin y costumbres, de leyes; en una palabra, de actos y hechos humanos
acumulados a lo largo del devenir de la historia social y adquiridos por
el hombre en tanto en cuanto miembro de la sociedad.
En efecto, si no interviniese la cultura para facilitar. el proceso de
aprendizaje, cada generacin debera ocuparse de repetir el camino re-
corrido por la que le ha precedido, en el conocimiento de la realidad;
y el progreso de la sociedad humana resultara muy tenue, cuando no
totalmente inexistente. Adems, el individuo perdera la caracterstica
que lo distingue de los restantes seres del reino biolgico si le faltase la
posibilidad de comunicar con sus semejantes y de transmitir y recibir
los valores de los que es depositaria la cultura social (2).
(2) Vase KINGSLEY DAVIS: Human societv, New York, 1949.
(3) RALPH LINTON: The stud/II o/ Man. NewYork. 1936. p. 289.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
La cultura es, pues, el conjunto de modos de comportamiento, de
pensamiento, de fe, de profesiones, que el hombre adquiere de sus seme-
jantes porque es miembro de una sociedad: es el patrimonio social de-
jado en herencia al hombre y del que ste se sirve como principio
y fin de las mltiples relaciones con sus semejantes. Sera, sin embargo,
equivocado pensar que la cultura es algo externo al hombre: el signi-
ficado sociolgico de este trmino no se percibira en toda su amplitud,
si olvidsemos aadir que nada es de hecho parte de la cultura si no
es en cuanto representacin de significados humanos, de aspiraciones y
valoraciones humanas. Asimismo aquellos sectores de la cultura que tie-
nen aspecto y contenido material, que poseen una forma y ocupan un
espacio, pueden considerarse existentes -culturalmente hablando- en
cuanto el hombre les atribuye una funcin, un significado.
Esto explica el diverso significado que un mismo objeto puede asumir
en ambientes culturales diferentes, pero explica, tambin, la supervi-
vencia del objeto, cuando ste realmente ha desaparecido. Linton (3),
a propsito de la distincin entre la cultura y las manifestaciones de
la misma en el comportamiento individual y colectivo, nos propone, como
ejemplo, la supervivencia del aparato de radio, aunque un hipottico ca-
taclsmo destruyese todos los ejemplares. La cultura de nuestra sociedad
conservara el arte de la construccin de aparatos de radio y cada in-
dividuo recordaria el objeto y sus atributos.
La sociologa se interesa fundamentalmente por aquel sector de la
cultura que intenta proporcionar normas e ndices de comportamiento
humano, es decir, lo que debe hacerse o lo que deberia o podra ha-
cerse, adems de lo que est prohibido hacer. Conviene recordar, tam-
bin, que, aun constituyendo la cultura, en el sentido que hemos indicado
ms arriba, un modo de vivir caracterstico de esta o aquella sociedad,
el individuo 'no es capaz de recibir en si todo el conjunto de factores
culturales que se refieren a semejante modo de vivir; en otras palabras,
cada uno de nosotros actuamos por elecciones al aprender los aspectos
de la vida cultural y estas elecciones se encuentran condicionadas a su
vez por factores psicoflsiolgicos individuales. Sin embargo, es cierto que
la vida asociada permite al sujeto participar con otros en un modo de
vivir sustancialmente afino Es este aspecto de la cultura el que nos in-
teresa.
La organizacin social consiste, en esencia, en relaciones ntersub-
ettvas tanto entre individuos como entre grupos de individuos. La fa-
milla es un ejemplo tpco de organizacin social, pero su forma y la
mayor parte de los comportamientos que tienen lugar en ella se en-
cuentran influidos directamente por el sistema cultural en que la fa-
94
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION 95
----------------------------._-------
milia vive. Si por hiptesis pudisemos separarla de su cultura, la fa-
milia no tendria ya el carcter de organizacin social, que se manifiesta
a travs de la observancia de determinados comportamientos, directa-
mente transmitidos por va cultural. Todo esto nos induce a pensar que,
siendo la cultura el esquema normativo general de cualquier tipo de
organizacin social, cultura y organizacin son dos trminos nterde-
pendientes. Y lo son tambin cuando la organizacin social presenta
comportamientos no prescritos por va cultural: se tratar, en tal caso,
de reconocer a la organizacin social el carcter de fuente de nuevos
modelos de comportamiento que sucesivamente entrarn a formar parte
de la cultura general o que permanecern, en ciertos casos, en las lla-
madas esubculturas, es decir, en aquellos sistemas culturales especfi-
cos, referidos a uno o ms sectores (o uno o ms caracteres) de la cul-
tura total.
Ningn aspecto de la vida humana es inmune a la influencia cultu-
ral; incluso las necesidades de orden biolgico, como el comer, el dor-
mir, etc., estn nfludas por el tipo de cultura en que el individuo se
desenvuelve, puesto que no existe manifestacin de comportamiento
dictado por exigencias fisiolgicas que no est controlado y dirigido por
normas ticas y estticas; y el mayor o menor refinamiento de tales
manifestaciones depender esencialmente del mayor o menor grado de
desarrollo del sistema cultural.
Sin embargo, la personalidad humana, tal y como se desenvuelve bajo
la influencia de factores culturales, no pierde por eso su carcter de
individualidad; si consideramos por un momento el carcter fundamen-
tal del hombre (comprendida tambin su naturaleza social), podemos
fcilmente reconocer la existencia de problemas universales, necesaria-
mente presentes en toda cultura; pero el hecho de que tales problemas
encuentren soluciones distintas en las diversas culturas nos induce a
pensar que la razn de tales diferencias (que a su vez se reflejan en el
comportamiento individual) se encuentra, precisamente, en la infinita
variedad de sistemas culturales existentes. Cualquier texto de sociologa
nos dice de cuntas y diversas maneras la humanidad intenta solucionar
problemas sustancialmente idnticos, de acuerdo con la diversidad de
factores geogrficos, ambientales, biolgicos, etc.
Pero la diversidad de los sistemas culturales no hay que entenderla
solamente en el plano de la dimensin geogrfica; ningn sistema con-
siderado aisladamente es sustancialmente esttico a lo largo del tiempo;
y la dimensin temporal nos permite vislumbrar una continua evolucin
dentro del mismo sistema.
Escribe Nisbet (4) que ela influencia de las reglas culturales sobre
(4) RoBERT A. NI5BET: Belazioni umane neZl'amministr4Zfone, Zaranlchel11,
Bologna, 1957, pp. 33-34.
96 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
~ I
la conducta humana hay que observarla teniendo presente que los seres
humanos no se llmitan a actuar, sino que son conscientes de su accin
y piensan y valoran sus actos. Es licito referirse al ambiente puramente
fsico del hombre; como lo es, ocuparse tan slo de su carcter fisiol-
gico; pero no podemos olvidar el hecho de que ambos factores actan
sobre la conciencia humana slo a travs del filtro del ambiente norma-
tivo en que dicha conciencia se desenvuelve. Existen, sin duda, datos
inconfundibles de la naturaleza externa e interna del hombre que ac-
tan profundamente sobre su conducta... , pero el modo en que todo ello
vendr considerado est determinado en gran medida no por ola rela-
cin directa naturaleza-hombre, sino por las normas culturales a travs
de las cuales el hombre considera la naturaleza.
Todo esto explica cmo cualquier individuo, al ser parte integrante
de un sistema cultural, contribuye a la dinmica de ste, por muy con-
formista y conservador que pueda parecer. A este propsito, recordamos
que todas las sociedades humanas disponen de normas a travs de las
cuales se especifican los comportamientos apropiados y no apropiados
por parte de sus miembros y dictan las sanciones o las recompensas
para aquellos que los ejecutan. Representan estas normas, para toda
cultura, el elemento conservador que ofrece mayor resistencia a los
cambios de cualquier orden o tipo; pero son, asimismo, las que propor-
cionan la necesaria estabilidad al sistema, entendido como herencia
social.
Muchos de nosotros no nos damos cuenta de la funcin que asumen
las normas culturales, puesto que la parte de estas normas (y es la ms
consistente) que atae a costumbres, tradiciones, hbitos, la observamos
casi inconscientemente. Ms an, ninguna sociedad carece de normas,
y si esto fuese posible, en hiptesis, deberamos reconocer que cualquier
esfuerzo dirigido a predecir el comportamiento humano sera intil. Los
ndices de conducta que estas normas contienen proporcionan orden
a las relaciones sociales y permiten a aqullos que se adecuan a ellas
comunicar con los otros y poder predecir con cierto grado de validez lo
que los dems harn o no harn en una determinada situacin.
Siempre a propsito de las normas culturales, es importante recor-
dar la diversa intensidad que se refleja en la medida de observancia de
stas. Las razones de una mayor o menor medida de inobservancia de
las normas sociales son diversas: algunas de ellas pueden juzgarse por
el sujeto menos importantes que otras, algunas pueden determinar un
conflicto explicito o implcito con otras, algunas pueden observarse en
menor grado porque se encuentran desprovistas total o parcialmente de
sancin, algunas, finalmente, pueden ignorarse por una parte de la co-
lectividad. Esto no quita para que, a pesar de la inobservancia repetida
por parte de los miembros de una sociedad, estas normas perduren
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
97
y continen formando parte de una cultura cuando su importancia es
tal que, incluso, aqullos que las incumplen se dan cuenta de la nece-
sidad de mantenerlas vivas.
A los fines de nuestra exposicin, interesa aquella parte de la cultura
que hace referencia a las normas y a los tipos de comportamiento re-
queridos en las relaciones sociales. En la vida familiar, como en las rela-
ciones polticas; en el mundo de los negocios, como en el trabajo, la serie
de comportamientos que se ponen de relieve son considerados en fun-
. cn de normas culturales especficas, que varian de sociedad a sociedad,
de organizacin a organizacin, e incluso de familia a familia en la mis-
ma sociedad. Dichas normas constituyen la va indispensable en cual-
quier circunstancia de la vida y su conocimiento permite predecir el
comportamiento que la persona tendr en una determinada circunstan-
cia. La influencia que el ambiente cultural tiene en el desarrollo de la
personalidad es, por consiguiente, bastante grande; proporciona el es-
tmulo para. actuar a la par (y algunas veces sin su concurso) de los
instintos y necesidades de naturaleza biolgica.
3. EL CONCEPTO DE PERSONALIDAD
Si la personalidad individual es el producto de una interaccin con-
tinua entre el sujeto y el ambiente cultural en que nace y se desarro-
lla, esto significa que los factores biolgicos y los culturales estn n-
timamente unidos entre s y no permiten separar el individuo de la
sociedad como dos entidades distintas. Quien hace objeto de su estudio
el comportamiento humano, no puede dejar de examinar la personalidad
en' la cultura y la cultura en la personalidad.
Necesidades e instintos acompaan al hombre desde el nacimiento.
pero no explican el comportamiento humano sin la referencia necesaria
al sistema neurolgco, que tiene funcin condicionadora de las mani-
festaciones potenciales de comportamiento: es el contacto con sus se-
mejantes el que permite el desarrollo de las capacidades que el sujeto
ha recibido de la naturaleza. Este desarrollo se define comnmente en
psicologa como afirmacin del Yo, de forma que el Yo se desarrolla
en el muchacho al contacto con otros seres humanos. es decir, mediante
el llamado proceso de socializacin. El mismo conocimiento del propio
Yo se obtienen mediante los dems, adoptando temporalmente la pos-
cirrQue otros tienen hacia el sujeto. Por tanto, las interacciones y las
relaciones reciprocas constituyen el medio para la evolucin de la perso-
nalidad y para la medida de tal evolucin, indispensable para que el
individuo pueda participar conscientemente en el desarrollo de su Yo.
LA ORGANIZACION ADJlINlSTRATlVA.--"7
98 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
It
Es tambin Linton (5) quien subraya la importancia del factor cul-
tural en el desarrollo de la personalidad, afirmando que su presencia
impulsa o desanima desde los primeros aos de vida modos y formas de
comportamiento en curso de formacin, no slo en cuanto a las proba-
bilidades que dichos modos tienen de realizar un determinado objetivo,
sino tambin en cuanto a los medios utilizados para la consecucin de
tal fin.
Evidentemente, el impulso necesario para este continuo proceso evo-
lutivo de la personalidad individual proviene de las necesidades dispues-
tas, segn un orden escalonado, casi como para demostrar que el hom-
bre y su desarrollo psicofsico son una sola cosa con el desarrollo de su
personalidad: as, desde las necesidades de carcter esencialmente fisio-
lgico, de origen estrictamente biolgico, se pasa a las necesidades de
seguridad fisica, a aqullas afectivas, a aqullas que se refieren a la vida
de relacin en la sociedad y la exigencia de un adecuado reconocimiento
de la propia personalidad, hasta aqullas que se refieren a la autoexpre-
sn, la manifestacin del propio talento y de las propias cualidades. La
escala de estas necesidades humanas se hace cada vez menos biolgica,
segn va desarrollndose el individuo, lo que permite afirmar que el fac-
tor social asume el doble papel de medio para la satisfaccin de las
necesidades del sujeto y de origen o fuente de gran parte de stas.
A las necesidades, como energa motora del proceso de socializacin
individual (o de evolucin de la personalidad), se aaden las exigencias
de racionalizacin que informan la conducta humana y los aspectos
irracionales de tal conducta dictados por el inconsciente, incluso los
hechos emotivos, es decir, aquellas reacciones pstcorsolgcas consi-
guientes a la frustrada satisfaccin de necesidades.
La personalidad es un tema demasiado complejo para poder tratarlo
en pocas lneas; basta subrayar que su desarrollo est ligado ntimamen-
te al proceso de socializacin del individuo y, por tanto, confirma la
influencia de los factores culturales y de las relaciones sociales en la
afirmacin del Yo individual, sin por esto negar el papel que en tal
proceso tienen los factores biolgicos y pslcofsolgcos. En efecto, el
proceso de socializacin tiene como funcin fundamental integrar en
la conciencia del individuo valores sociales. Desde el punto de vista de
la sociedad, este proceso consiste en los modos a travs de los cuales
la cultura es transmitida, de forma que permite al individuo integrarse
en la organizacin social; desde el punto de vista individual la sociali-
zacin es la realizacin de las cualidades potenciales que el individuo
posee para convertirse en una persona. En otras palabras, la socia-
lizacin hace humano un organismo biolgico y lo transforma en un
(5) RALPH LINTON: Cultural Background, 01 Persotuttu: New York, 1945.
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
99
Yo capaz (como veremos en el prximo capitulo) de ser consciente de
si mismo, de disciplinar y ordenar su conducta, de disponer de valores
e ideales que a su vez dan significado a sus comportamientos.
El individuo, se ha dicho, no nace con la capacidad de participar
en actividades colectivas, y debe, por tanto, aprender, en primer lugar,
a darse cuenta de sus semejantes, para coordinar posteriormente su
comportamiento con ellos, para dividir los riesgos y las ventajas, en
una palabra, para colaborar con vistas a un fin comn. Este fenmeno,
constituido por la socializacin del individuo, es, pues, una especie de
control social ejercido en inters de la colectividad y del individuo al
mismo tiempo. La socializacin intenta proporcionar la disciplina nece-
saria a los comportamientos particulares, hasta el punto, en algunos
casos, de trastocar los instintos, determinando en el sujeto modos de
comportamiento netamente antitticos o inconscientes respecto a los
que el instinto permitiria prever, incluso manifestndose, dichos com-
portamientos, con el mismo vigor natural de un comportamiento ins-
tintivo.
La socializacin, adems, promueve en el individuo deseos, aspira-
ciones, valores, y ensea a cada sujeto las funciones sociales mediante
las cuales el individuo aprende a coordinar su propio comportamiento
con el de los otros, adaptndolo a las circunstancias particulares. Otra
funcin importante del proceso de socializacin es, pues, la enseanza
de tcnicas especficas, particularmente aqullas que permiten desarro-
llar al individuo con provecho su funcin en el cuerpo social; a travs
de la socializacin, cada sistema cultural es capaz de conferir a la
personalidad individual su caracterstica inconfundible; por tanto, un
mayor grado de homogeneidad del sistema cultural es capaz de produ-
cir aquel tipo caracterstico de personalidad, en el cual se reflejen los
aspectos principales y dominantes del sistema cultural. Se crean. en
otros trminos, tipos ms o menos generales de personalidad que asu-
men casi siempre la denominacin distintiva de esta o aquella cultura:
hablamos, en efecto, del tipo latino, contrapuesto al tipo sajn, para
evidenciar sus diversos temperamentos, y se habla --sin necesidad de
realizar comparaciones, sino slo para caracterizar mejor un determina-
do tipo de personalidad individual- de personalidad burocrtica cuando
queremos indicar el tipo de persona que mejor refleja los caracteres,
los valores de la cultura nsita en una organizacin burocrtica. A este
respecto los socilogos hablan de personalidad representativa, tanto para
entender la serie de comportamientos (estadsticamente demostrados
como los ms frecuentes) que concurren a dar tipicidad a la persona-
lidad individual, como para indicar aquellas caracteristicas comunes
de la personalidad, existentes a pesar de las diferencias aparecidas en
los comportamientos (es esta la distincin tradicional hecha por Ries-
100 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
~
I
man (6) entre personalidad introdirigida, heterodrtgda, conformista,
etctera).
No podemos seguir ampliando estos conceptos, habida cuenta de los
lmites que nos hemos impuesto para el presente captulo; pero desea-
mos subrayar que, si necesidades individuales y proceso de socializa-
cin constituyen elementos de extremado relieve para el desarrollo de
la personalidad individual, otros factores tambin son importantes.
Asi, por ejemplo, todas las manifestaciones de la conducta humana, re.-
sultantes de tendencias infrarracionales, por la influencia del incons-
ciente, por la misma emotividad individual (que es reaccin psco'so-
lgica a la falta de satisfaccin de necesidades y deseo), concurren a
formar la personalidad.
Pero si es cierto que por personalidad humana se entiende la afir-
macin del propio Yo, debemos estar de acuerdo con el socilogo Da-
vis (7) cuando dice que el Yo se desarrolla en el individuo al contacto
de ste con sus semejantes, un contacto que en su origen es de orden
fsico, para transformarse sucesivamente en interacciones de carcter
esencialmente psquico, capaces de interesar la esfera psquica del
sujeto. A travs de este camino se puede llegar a la conciencia del Yo,
cuyo recorrido evolutivo se nos presenta rico de relaciones humanas y
prueba una vez ms el hecho de que la personalidad individual es esen-
cialmente el producto del proceso de socializacin.
4. EL GRUPO SOCIAL Y SU FUNCION
El tercer elemento considerado como premisa conceptual necesaria en
el estudio de las organizaciones administrativas, es el del grupo social,
al que se refieren todas las consideraciones dirigidas a explicar el ins-
tinto humano a asociarse y las relaciones nterpersonales consiguientes
a las manifestaciones del comportamiento asociativo. Ya en un prrafo
precedente hemos aludido a la distincin hecha por Tonnies entre
asociaciones ms o menos dotadas de un grado prevalente de imperso-
nalidad en las relaciones humanas nstitudas en ellas; si esta distin-
cin puede servir para individualizar en cada organizacin un aspecto
formal y uno no formal, hasta el punto de que el conocimiento de los
dos sistemas es indispensable para comprender las manifestaciones de
comportamiento que all se producen, otra distincin, ofrecida por el
socilogo americano cooley (8), puede servir para hacernos compren-
der la funcin que el grupo social desarrolla al proporcionar tipos de
(6) DAVID RIESMAN: La folla solitaria, II Mulino, Bologna, 1957.
(7) KINGSLEY DAVIS: Human societu, op. cit.
(8) CHARLES H. COOLEY : Social OTllani;;:ation, New York, 1909.
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION 101
----------------------------
comportamiento sobre los que la organizacin tiene gran influencia:
tal es la relacin entre grupo primario y grupo secundario.
Esta distincin pretende proporcionar un concepto mediante el cual
sea posible investigar la unidad asociativa elemental de cualquier tipo
de organizacin: distinguiendo, en efecto, entre grupos primarios y se-
cundarios es posible descomponer la organizacin y centrar la atencin
sobre los diversos grupos primarios que existen en ella, haciendo, por
el momento, abstraccin de conceptos ms complejos, como, por ejem-
plo, los de organizacin formal y no formal.
Por grupo primario debe entenderse el fundado sobre relaciones aso-
ciativas ntimas y personales; es primario en cuanto constituye el medio
ms elemental para la formacin de la personalidad y de los valores in-
dividuales, en cuanto provee la mayor identificacin entre los sujetos
que lo componen y proporciona, por ello, al sujeto la percepcin ms
inmediata del propio Yo.
El mayor o menor grado de compatibilidad y de integracin de los
grupos primarios, incluso la medida en que cada uno de ellos est en
condiciones de reflejar el inters perseguido por la pluralidad de los gru-
pos, determina la mayor o menor compatibilidad de una organizacin.
Es cierto que en un grupo primario se encuentran caractersticas uni-
versales, como la aceptacin comn de un determinado objetivo hacia
el que todos se dirigen, una vinculacin individual que cada uno siente
por los otros, una serie de funciones diversas, pero que, en conjunto,
constituyen el modo a travs del cual se manifiesta la funcin colectiva
del grupo e incluso una serie de relaciones entre los miembros del grupo
y entre stos y los extraos a l.
Pero existen, adems, factores especificas que confieren a cada grupo
significados especiales y que estn representados en gran medida por
las circunstancias particulares dentro de las cuales stos se desenvuel-
ven. La estabilidad y la compatibilidad de un grupo se encuentra ga-
rantizada en la medida en que existe identidad (identificacin) entre
relaciones individuales y funcin perseguida por el grupo: la importan-
cia de esta consideracin puede percibirse fcilmente si se examina un
tipo de grupo primario tradicionalmente homogneo y provisto de alta
cohesin interna (al menos en la generalidad de los casos), como es la
familia. En la misma familia -tipo- de la poca contempornea, el
socilogo advierte una notable atenuacin de vinculas que un tiempo
fueron tan fuertes como para encauzar al individuo hacia formas in-
condicionadas y especficas de dedicacin; todo esto se explicara por
el hecho de que muchas funciones asumidas durante un tiempo por la
institucin familiar han sido confiadas con el paso de ste a otros tipos
de organizacin (el Estado, la comunidad, la empresa, la escuela, etc.i.
La referencia al concepto de grupo primario la hacemos, a los fines
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102 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
de este captulo, en tanto en cuanto del grupo emanan fuerzas capaces
de influenciar el comportamiento individual. En el grupo, el individuo
adquere el valor de si mismo, adems de representar una cierta funcin,
y sin que el grupo pierda la propia individualidad para cederla a la de
cada uno de sus componentes, proporciona al individuo la sensacin
(para l muy importante, con vistas al desarrollo integral de su per-
sonalidad) de estar" adscrito a algo, de identificarse con ello, de poder
en todo momento derivar del grupo el reconocimiento necesario de la
propia persona, de percibir, en fin, con claridad suficiente la imagen
del propio Yo.
El mismo hecho no seria posible referido a los grupos secundarios; es
decir, a aquellas asociaciones que por su contenido y extensin resultan
acentuadamente impersonales y consideran al individuo no como tal,
sino como parte de un todo, como minsculo diente dentro de un com-
plejo engranaje poco idneo para garantizar al sujeto la satisfaccin de
sus necesidades afectivas y el reconocimiento de los dems.
El grupo primario, adems, protege al individuo del peligro de una
soledad interior, mucho ms grave que la soledad exterior, y sirve de
trmino de mediacin entre l y la ms vasta cultura que lo circunda;
mediacin a menudo ejercida en los dos sentidos, esto es, salvaguar-
dando normas sociales generales y a veces crueles y facilitando la
adaptacin individual a ellas mediante una obra de reinterpretacin o
modificacin de aqullas.
En conclusin, ninguna relacin social escapa a la influencia del
grupo primario, entendido como instrumento de mediacin entre indi-
viduo y sociedad, entre individuo y organizacin social, cualquiera que
sea el contenido y la extensin de esta ltima; es, adems, el punto de
partida para el desarrollo de unas buenas relaciones humanas en el
mbito de las organizaciones, especialmente en las de trabajo.
5. EL FENOMENO DEL ASOCIACIONISMO
La breve exposicin que hemos hecho de los tres conceptos que ms
interesan para un estudio de los problemas derivados de la relacin
individuo-organizacin la completamos ahora con algunas alusiones
sobre el fenmeno del asociacionismo.
La necesidad de asociarse es propia de la naturaleza humana y, como
hemos visto ya, se expresa a travs de la mltiple serie 'de fuerzas mo-
toras de la evolucin del Yo (necesidad de afecto y de proteccin, nece-
sidad de seguridad fsica, necesidad de reconocimiento por los dems,
de mantener el propio prestigio, etc.),
Despus de haber hablado del grupo, de su funcin formativa y de
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
103
los ms importantes modos de comportamiento individual en las rela-
ciones con los otros, podemos ahora precisar mejor el cometido y la
amplitud del grupo dentro de las organizaciones administrativas.
Considerando la organizacin como una asociacin de personas que
prefijan la realizacin de un fin comn mediante la cooperacin y la
coordinacin de sus esfuerzos cooperativos, es interesante estudiar los
procedimientos internos de esta nsttucn social a la luz de la conocida
distincin entre asociaciones formales y asociaciones no formales.
La materia tratada en este libro se refiere especialmente al estudio de
este ltimo aspecto del fenmeno asociativo, pero resultara dificil pre-
cisar lo que se entiende por aspecto no formal de la organizacin, si
no precisamos plenamente el aspecto formal.
El esquema normativo que fija objetivos y funciones, prcticas y rela-
ciones oficiales y que se limita a requerir un comportamiento juzgado
como indispensable para la existencia de la organizacin, constituye el
aspecto formal de sta; a lo largo de dicho esquema, sin embargo, se
manifiestan una serie de comportamientos y de relaciones que la es-
tructura formal no ha previsto, pero que no por ello dejan de tener
a veces relevancia decisiva para el apropiado ej ercco de las funciones
que la organizacin pretende desarrollar de acuerdo con su fin espe-
cifico.
Aunque este esquema no formal de relaciones es oficioso, no puede
ignorarse; de otra parte, aun queriendo, sera imposible despreciarlo,
puesto que constituye un conjunto de relaciones que proporcionan vita-
lidad al esquema de relaciones oficiales, tanto contribuyendo positiva-
mente a las manifestaciones de comportamiento formal, como recla-
mando las garantas que el sistema formal posee como salvaguarda de
las obligaciones oficiales previstas, cada vez que la actuacin del esque-
ma no formal amenaza con estorbar el orden del sistema formal.
Cuando nos referimos al esquema no formal de cualquier organiza-
cin; es decir, cuando hablamos de asociaciones de hecho contrapues-
tas a las formales, pensamos en un tipo de comportamiento determi-
nado por la espontnea interaccin entre los individuos que componen
una organizacin formal; pero es justo reconocer que tal comporta-
miento se encuentra, asimismo, en funcin de los fines de la organiza-
cin y, por tanto, constituye un medio para la realizacin de los obje-
tivos que la organizacin se ha fijado. Ser, pues, necesario analizar si
un comportamiento semejante que acta tan sustancialmente sobre la
realizacin del fin organzatvo lo facilita o lo retarda, constatacin que
obviamente faltara si ignorsemos uno de los dos aspectos de la estruc-
tura organzatva.
La atribucin de funcionalidad organzatva al comportamiento
no formal sirve para individualizar la existencia de un tercer esque-
104 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
mas de relaciones, llamadas sociales en sentido general, que derivan
de la ocasional intimidad y familiaridad de los componentes de la or-
ganizacin; se trata, siempre, de relaciones oficiosas, desprovistas de
aquella referencia funcional al fin organzatlvo y, por tanto, irrele-
vantes o casi irrelevantes para el estudio de la organizacin, aunque
su existencia influya de un modo o de otro sobre el esquema de las lla-
madas relaciones no formales.
La distincin entre asociaciones formales y no formales encuentra,
como hemos dicho ya, unidad en el sistema organzatvo y en las perso-
nas que de tal sistema forman parte; esto significa que los comporta-
mientos formales y no formales, oficiales y oficiosos, son siempre ma-
nifestaciones de las mismas personas, diferencindose estas ltimas ni-
camente en relacin a las funciones desarrolladas, respectivamente, en
uno u otro esquema asociativo.
As, sobre el plano formal, el individuo podr asumir el papel corres-
pondiente a la posicin ocupada en la escala jerrquica y ejercer un
papel completamente diferente en el esquema oficioso de las relacio-
nes humanas dentro de la organizacin: encontrarse, por ejemplo, con
posibilidad de ejercer una influencia igualo superior a la del jefe ofi-
cial del grupo del que forma parte, aun teniendo el mismo grado que
sus compaeros de trabajo.
Repetimos que no es el objeto de estas pginas el afirmar si seme-
jante estado de cosas puede constituir una mayor o menor ventaja para
la organizacin en su conjunto: nuestra finalidad es la de reconocer
la existencia de dos esquemas sobrepuestos, y en estrecha concurrencia.
Respecto a la funcin directiva, como veremos a lo largo de esta
exposicin, la acertada actuacin y manipulacin de los dos aspectos
de la organizacin, de forma que el uno integre al otro Y del otro reciba
una preciosa aportacin, es bsica a fin de asegurar a la organizacin
la contribucin de sus componentes.
Ninguna organizacin podra vivir largo tiempo sin un esquema for-
mal de relaciones jerrquicas, de divisin de funciones, de racionali-
zacin funcional; ninguna organizacin podra mantenerse cohesonada
y conjuntada sin disciplina, garantizada, a su vez, por el ejercicio del
poder legitimo; pero ninguna organizacin podra alcanzar los fines que
se ha fijado, sin contar tambin con el esquema no formal de relacio-
nes de las cuales es lcito esperar la identificacin individual con el
grupo, la motivacin para actuar, la solucin de muchas cuestiones que
el esquema formal no puede con sus medios rgidos e impersonales re"
solver, la experimentacin oficiosa de muchos procedimientos (especial-
mente cuando tienen por fin modificar todo o parte de la situacin
existente), antes de que stos estn institucionalizados, etc.
Los dos aspectos de la organizacin. no constituyen entidades dlstln-
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
105
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tas y separadas, sino ms bien se funden y encuentran expresin con-
creta a travs de las manifestaciones de comportamiento de sus com-
ponentes. Con mucha frecuencia, las deficiencias originadas por el uso
o abuso de las relaciones formales pueden compensarse satisfactoria-
mente recurriendo a tcnicas que impriman a las relaciones no for-
males una mayor eficacia y viceversa; pero sera ingenuo pensar en
dos realidades asociativas distintas, o, incluso, en dos organizaciones
distintas, cuando la forma y la sustancia de las relaciones ntersubje-
tivas encuentran su necesaria sntesis en el comportamiento de hecho
observado por cada individuo en las infinitas situaciones que la vida
asociativa determina.
Pasamos a examinar ahora los requisitos necesarios para mantener
con vida una organizacin en el plano asociativo; es decir, capaces de
garantizar el asociacionismo como substrato necesario de cualquier or-
ganizacin.
Toda asociacin de personas existir en tanto en cuanto sea capaz
de proporcionar incentivos a sus socios, de forma que garantice la per-
manencia del vinculo asociativo; debe, adems, disponer de un eficaz
sistema de comunicaciones internas; debe tambin poder controlar las
actividades de cada uno, de acuerdo con los fines comunes a alcanzar;
debe, finalmente, poderse adaptar a las condiciones externas para man-
tener con vida la organizacin contra toda amenaza a su estabilidad.
Si estos requisitos existen de hecho, las relaciones sociales que nacen
dentro de cualquier organizacin podrn llamarse eficientes y efica-
ces. Funcin del socilogo que estudia la organizacin humana es jus-
tamente individualizar los modos, a travs de los cuales los incen-
tivos, el sistema de comunicacin, los controles y las garantas
de seguridad y estabilidad interna de la organizacin se encuentran.
de hecho, influenciados por las relaciones interpersonales, tanto entre
los individuos como entre los grupos de individuos dentro de la orga-
nizacin. -
Puede afirmarse, en el estado actual de los estudios sociolgicos sobre
organizacin, que el grado de eficacia de los incentivos asociativos de-
pende de la medida en que el proceso de socializacin ha infiltrado en la
personalidad individual los fines organizativos (permitiendo al sujeto
identificarse con stos); depende, pues, del modo en que las relaciones
primarias integran en el plano afectivo, tico y psicolgico, todas las
otras ventajas de carcter prevalentemente material que la organiza-
cin es capaz de ofrecer al individuo a cambio de su dedicacin; de-
pende, finalmente, de la medida en que la estratificacin social (es
decir, el proceso de consolidacin de los valores de una organizacin,
suficientes para permitir la formacin de categoras o clases a una de
las cuajes cada individuo se sienta pertenecer o aspire a hacerlo) es
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LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 106
capaz de ofrecer al individuo el prestigio y privilegios reconocidos y apre-
ciados dentro y fuera de la organizacin.
Por lo que respecta al sistema de comunicacin -otro requisito n-
dispensable para una asocaclon-;, puede afirmarse que se encuentra
facilitado cuando el proceso de socializacin ha llegado a consolidar la
actitud eorganzatva de cada uno, de forma que las selecciones de cada
cual hechas por cuenta de la organizacin sean cada vez menos indi-
vidualistas y, en cambio, ms conformes con el inters de la organi-
zacin; concurren, pues, a facilitar la comunicacin, la funcin ejercida
por las relaciones provocadas en el grupo primario fuera del esquema
formal de las relaciones y la medida en que el proceso de estratifica-
cin es capaz de recoger cualquier comunicacin en su centro de poder
(o fuente legitima).
El reforzamiento del sistema de control se obtiene, adems, cuando
el proceso de socializacin ha llegado a conferir suficiente homoge-
neidad a la organizacin, de forma que pueda permitir la delegacin
de poderes sin prdida alguna para la forma y la esencia de los con-
troles; se obtiene tambin a travs de la actuacin mediadora de los
grupos primarios, los cuales constituyen un instrumento precioso para
el mantenimiento de la disciplina interna si se potencian y emplean
oportunamente; se consigue, finalmente, gracias a la contribucin que
el proceso de estratificacin social proporciona mediante la consolida-
cin de la estructura formal de una organizacin, en cuya estructura la
autoridad viene institucionalmente distribuida.
La eficacia del ltimo requisito, necesario para mantener con vida
una organizacin en el plano asociativo, o sea, el dirigido a garantizar
la seguridad y la estabilidad interna de la organizacin contra toda
amenaza externa, depende de la medida en que el proceso de socializa-
cin ha conseguido suscitar en los que componen la organizacin sen-
timientos de lealtad y de dedicacin a la cosa comn, facilitado esto
por las relaciones que nacen del grupo primario, cuando tales relacio-
nes son capaces de suscitar la vinculacin individual a la organizacin
de la que el grupo es parte, y no cuando la cohesin interna del grupo
juega contra la organizacin. Aumenta, finalmente. la seguridad en
el plano asociativo la circunstancia de que la organizacin se con-
vierta en una institucin reconocida por el cuerpo social como indis-
pensable para la satisfaccin de determinadas necesidades.
Si bien nos remitimos al captulo VI para estudiar las consideracio-
nes ms importantes en orden al aspecto formal y no formal de la or-
ganizacin (para completar cuanto se ha dicho anteriormente a prop-
sito de estos dos aspectos del fenmeno asociativo), juzgamos oportuno
aludir aqu a los caracteres fundamentales de aquellos procesos y de
aquellas manifestaciones de vida asociativa, que, como hemos dicho ya,
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EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
107
constituyen el medio a travs del cual se potencian y se influyen los
requisitos esenciales de todo tipo asociativo.
Refirindonos a cuanto se ha dicho en el pargrafo precedente, a
propsito del proceso de socializacin Y ciendo ahora el examen de
semejante fenmeno a sus efectos inmediatos sobre la organizacin,
podemos afirmar que tal proceso consiste en la influencia ejercida sobre
el individuo a travs de la experiencia asociativa que l mismo se ha
formado, influencia que se revela mediante una serie de actitudes hechas
propias por el sujeto.
La repeticin constante de algunos comportamientos organizativos
y la permanencia en el papel asignado al individuo en la organizacin,
influencian directamente la personalidad de ste hasta el punto de
provocar en l aquella importante actitud que se conoce con el nombre
de identificacin, capaz no slo de integrar la personalidad indivi-
dual con la ocupacin proporcionada por la organizacin, sino, adems:
de aumentar la calidad y cantidad de su contribucin, aumentando su
grado de lealtad subjetiva hacia la organizacin.
Un autor que tendremos ocasin de citar a menudo en las pginas
que siguen, Herbet Simon (9), sostiene que el proceso de socializacin
dentro de cualquier organismo asociativo se caracteriza sustancialmen-
te por la interiorizacin por parte del sujeto de todos los factores de in-
fluencia organzatva ; el autor citado habla de insercin en el sistema
nervioso individual de los criterios de decisin (o seleccin) que la orga-
nizacin desea utilice cada uno de sus componentes, para que las
decisiones de stos estn conformes, en cuanto sea posible, con las
exigencias de la organizacin. Aunque pueden ser diversos los fines
especificos pretendidos por la socializacin en tuncn de los diversos ti-
pos de organizacin, es un hecho que sus efectos son generalmen-
te re agrupables en la mejor armonia conseguida entre las aspira-
ciones individuales Y los fines organlzatlvos, en el ms eficente uso
y en la mayor agilidad de las comunicaciones oficiales, en la posibili-
dad de una mayor delegacin de poderes, sin detrimento para el nece-
sario control, en el reforzamiento de lealtad que subsigue a la seguridad
y la estabilidad de la organizacin.
Sin embargo, por importante que resulte, la suma de efectos que
de semejantes procesos de adaptacin entre individuo Y organizacin
se deriva, proceso que -como hemos visto- se sirve de instrumentos
preferentemente no formales, esto no quita importancia alguna a los
instrumentos formales que se encuentran en tal proceso. La estructura
(9) HERBERT SIMON: Il comportamento amministrativo, 11 Mulino, Bologna,
cap. V. 19'58.
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108 LA ORGANIZAClON ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
formal de una organizacin se considera en algunos tipos (como, por
ejemplo, en .las organizaciones militares), como un instrumento extre-
madamente importante para plasmar la personalidad individual, se-
gn los objetivos propios de la organizacin. De esto tendremos ocasin
de hablar extensamente ms adelante.
La breve exposicin hecha de las caractersticas esenciales del gru-
po primario nos exonera de la obligacin de considerar el significado de
las relaciones que surgen espontneamente en este grupo, relaciones
que tienen un especial valor para el proceso de socializacin. Podemos
decir a este respecto que las relaciones primarias constituyen el cami-
no principal a travs del cual una asociacin penetra en la conciencia y
en la mente de sus miembros. Aadtmos que es imposible esperar una
identificacin completa entre individuo y organizacin si estas rela-
ciones primarias no se han impulsado y desarrollado oportunamente den-
tro de la organizacin. Ellas facilitan la formacin de la moral interna
de una organizacin, concurren a hacer ms eficaz el sistema de comu-
nicacin y de control, con tal que -se entiende- se mantenga una abso-
luta coincidencia entre los fines de la organizacin a los que tienden
las relaciones que nacen entre las personas que componen un grupo pri-
mario.
El efecto de semejantes relaciones sobre la estructura organzatva es
de por si evidente: funcin de ellas es el crear, en el ambito de la or-
ganizacin formal, grupos sociales que, naciendo de las situaciones con-
cretas de trabajo, no tienen necesariamente precisin de permanecer
dentro de los lmites del esquema formal, sino, al contrario, lo superan
buscando una mejor y ms homognea interaccin organzatva que con-
curra a dar una estratificacin interna esencialmente humana.
Es de resaltar que la estratificacin dentro de las organizaciones
comprende tanto el aspecto jerrquico normal de las clases o categoras
de individuos y de intereses dentro de la organizacin, como las expe-
riencias y problemas individuales de aquellos que ocupan o representan
tal escala jerrquica. Especialmente en las grandes organizaciones, el
sistema jerrquico formal resulta muy claro en la serie de grados que
constituyen la pirmide jerrquica, pirmide cuya altura indica la me-
dida de extensin de la organizacin. A cada uno de estos grados se
asocian normalmente intereses y actitudes distintas entre s, Las diver-
sas experiencias y los problemas de aquellos que ocupan tales grados
o niveles condicionan a su vez el punto de vista individual mantenido
por las mismas personas en posiciones anlogas e influyen, adems, en
el papel ejercido en la organizacin.
El grado ocupado en la estructura jerrquica de una organiza-
cin tiende normalmente a influir, sobre todo, en el comportamiento
social de una persona, en sus maneras. en su aspecto, en su mismo cdigo
EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION 109
tico; en una palabra, en su modo de pensar y de actuar. Es, en este
punto, cuando el concepto de estratificacin se hace realidad. Las orga-
nizaciones se hallan facilitadas u obstaculizadas por este proceso, que, si
se aprovecha y dirige oportunamente en el inters de la organizacin,
permite la formacin de actitudes significativas e importantes para el
eficaz mantenimiento del sistema de autoridad (en cuanto que, por
ejemplo, la actitud de deferencia y de respeto hacia los superiores, faci-
lita la aceptacin de las rdenes); por otra parte, toda estratificacin
lleva consigo la formacin de grupos de intereses especiales, de actitudes
de casta, que, si no estn dirigidos hacia los fines organzattvos pueden
constituir una amenaza para la estabilidad interna.
Otro ejemplo en el que aparece evidente el efecto de la estratrtca-
cin social dentro de las organizaciones se deriva del examen del pro-
ceso de comunicacin cuando, en efecto, una informacin, antes de
pasar de un punto a otro de la lnea de mando (o linea jerrquica),
parece atravesar una especie de filtro, y, si se trata de un grupo de
empleados que desea proteger su propio estado y la seguridad y ven-
tajas a l anexas, la informacin que debe ser recibida en otro punto
de la organizacin jerrquica viene obstaculizada o alterada. Por ello,
es de gran importancia considerar los problemas de la estratificacin ;O-
cal en las organizaciones, para obviar los efectos negativos que sobre
stas puedan eventualmente producirse.
Los diversos aspectos sociolgicos del fenmeno asocattvo. breve-
mente examinados en este apartado, tienden, de un modo o de otro,
a crear hbitos, intereses, valores esenciales organzatvos. El transcu-
rrir del tiempo consolida, posteriormente, este patrimonio y forma la
historia de la organizacin. Asistimos entonces al proceso de institu-
conalzacns, dirigido a garantizar el orden, la estabiUdad, la segu-
ridad en las estructuras y en los modelos oficiales de comportamiento
derivados de tipos de accin originariamente inestables, privados de uni-
formidad. etc.
En la historia de las asociaciones humanas, la institucin nace de
varios procesos, como, por ejemplo, el desarrollo de la organizacin for-
mal; es decir, la gradual formalizacin de cuanto ha surgdo con ca-
racteres esencialmente espontneos y no formales; nace, tambin, de
todos los intentos realizados para asegurar la conservacin y la auto-
noma de la organizacin; nace, adems. de la gradual identificacin
individual con la organizacin y sus mtodos, as que, con el tiempo,
la misma organizacin se convierte en un fin para los individuos que,
en principio, la haban considerado solamente COn carcter instrumen-
tal; nace, finalmente, de la gradual evolucin social de la organizacin;
es decir, del desarrollo gradual de un carcter y de un substrato social,
capaces de conferir a la organizacin su propia y autnoma ttsonoma.
110 LA ORGANIZACION EN SU CONTEXTO SOCIAL

6. EL INDIVIDUO Y LA ORGANIZACION
Las consideraciones anteriores, como hemos dicho, tienen la finali-
dad de subrayar la importancia de una perspectiva sociolgica en el
estudio de la organizacin administrativa, pero no pueden juzgarse sufi-
cientes para el examen analitico de los conceptos fundamentales de
la organizacin social. En el captulo VI ampliaremos el tema relativo
a la organizacin formal y no formal, y en los otros capitulas hablaremos
con mayor extensin de algunos aspectos apenas aludidos en los apar-
tados precedentes.
Sin embargo, es ya posible, al menos parcialmente, vislumbrar el
esquema de relaciones que vincula al individuo a la organizacin y que
permite al comportamiento individual convertirse en parte de un sis-
tema de comportamiento organzatvo. La participacin del sujeto en
cualquier tipo de organizacin altera el comportamiento, modificando
las premisas empricas y ticas que rigen las elecciones individuales;
como resultado de su participacin en una organizacin social, el indi-
viduo acta para fines que no son ya subjetivos y adquiere modos y
actitudes de pensamiento particulares en orden a la realizacin de tales
especficos fines. A su vez, el comportamiento individual (y el resultan-
te de la unin de varios individuos en un grupo) constituye una fuerza
destinada inevitablemente a influir en la organizacin, especialmente
en los intersticios del sistema formal de la misma; la relacin entre
individuo y organizacin es, pues, un proceso de dos vas, cuyos aspectos
se reflejan directamente en las manifestaciones del comportamiento
individual y colectivo.
CAPITULO III
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
1. PSICOLOGIA E INDIVIDUO
Las consideraciones hechas hasta el presente nos convencen de la
existencia de una uniformidad de visin entre los estudiosos de cien-
cias sociales en torno a una teora general de la organizacin social;
ello proporciona una base comn de entendimiento para aquellas ma-
nifestaciones de comportamiento humano colectivo, entendidas como
presupuesto indispensable para el conocimiento y el estudio de los fe-
nmenos sociales. En este sentido se acepta, casi con unanimidad, el
papel exclusivo que el hombre ocupa en la formacin de la cultura y
en su asimilacin; se est de acuerdo en pensar que el lenguaje es la
base de cada cultura; se admite que las normas culturales ostentan
prioridad absoluta entre los factores que rigen el comportamiento de
cualquier individuo, concurriendo, de manera muy principal, a la for-
macin de los esquemas individuales de referencia; se conviene, adems,
en la relatividad o pluralidad de las culturas, etc.
Desde estas premisas, resulta posible el intercambio nterdscplnar,
hasta el punto de que, por ejemplo, quien estudia la administracin p-
blica puede con facilidad hacer suyos los resultados obtenidos por la
investigacin y el estudio en campos como los de la sociologa, antro-
pologa, ciencia poltica, economa, etc.
Pero una teora del comportamiento humano debe hacer referencia
necesaramente al individuo y, por tanto, al comportamiento individual
antes que al colectivo, si se quiere que el estudio sea completo. En efecto,
en los estudios de administracin, quien acepta -como hacemos nos-
otros- la perspectiva psicosociolgica, ambiciona construir y sistema-
tizar el conocimiento del fenmeno en torno al comportamiento admi-
nistrativo, pero considerndolo no como un modelo abstracto, sino como
una manifestacin concreta, como un comportamiento de hecho obser-
vado por cualquiera que ocupe un puesto en el esquema oficial de la
organizacin administrativa. De ello deriva la necesidad de conocer los
aspectos esenciales de un estudio del comportamento humano desde
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LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 112
un punto de vista individual, previo al conocimiento y previsin de
las manifestaciones de comportamiento colectivo.
No es, por supuesto. ste el lugar ms oportuno para penetrar den-
tro del vasto mundo de la psicologia, pero no podemos dejar de recor-
dar, al menos, que es preciso recurrir a esta disciplina para emprender
lgicamente el estudio del comportamiento humano. Este ltimo se ha
examinado desde muchos puntos de vista, ya que el hombre ha demos-
trado desde sus orgenes interesarse por si misma.
En un principio. la naturaleza humana se explicaba conforme a las
supersticiones vigentes, recurrndose a esprrtus o demonios sobrena-
turales: la risa denotaba que el individuo estaba influido por el esp-
ritu de la felicidad; el llanto, que lo era por el demonio del mal; la
locura se juzgaba como una manifestacin de individuos embrujados
por esprttus malignos. Esto no poda satisfacer el deseo de conoci-
miento del hombre, y tu a partir de aqu cuando se intent, a travs
de la filosofa, percibir el significado ntimo de la vida humana, para
luego pasar a la ciencia, que deba -a travs del examen del mundo
real- proporcionar al hombre verdades empricamente demostrables.
Pero el estudio del hombre era algo demasiado grande para poder
realizarse a travs de una sola disciplina: a las ciencias biolgicas, que
estudian el hombre y los otros animales en su desarrollo, se contrapo-
nen las ciencias sociales, que tratan de los factores culturales y de las
instituciones sociales capaces de influir en el comportamiento humano.
La psicologa constituye, en cierto sentido, el puente entre estos dos
mundos, que tienen un punto de partda y un punto de llegada plena-
mente comunes, hasta el punto de hacer estril cualquier disputa acer-
ca de la importancia mayor y la pretendda autosuficiencia de uno res-
pecto a otro; la psicologa, en efecto, es aquella ciencia que investiga
los medios de prediccin y de control del comportamiento de los indi-
viduos (y de los grupos, entendidos como agregados de individuos), me-
diante el conocimiento cientfico de los motivos y de las fuerzas inter-
nas al hombre.
Despus de haber superado la primitiva concepcin de ciencia de la
psique, y posteriormente de ciencia dirigida a estudiar los poderes
y las facultades de la mente humana, la psicologa se ha dividido en
tantas escuelas que -aun haciendo referencia al comportamento huma-
no como esquema general de investigacin-, sin embargo, han manifes-
tado y siguen manifestando diferencias sustanciales en las mismas pre-
misas de su investigacin, lo contrario a lo que puede verse en los
estudios sobre el comportamiento humano colectivo .Bxamnaremos, a
fines de pura orientacin, alguna de estas principales escuelas psico-
lgicas, subrayando la contribucin que han proporcionado a la teora
del comportamiento humano en general.
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LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
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2. LA ESCUELA PSICOANALITICA
113
La escuela que ms ha influido quiz en el estudio del comporta-
miento humano es la de Bgmund Freud y sus seguidores: no se exagera
cuando se afirma que la teora treudtana, conocida ms comnmente
como teora pscoanaltica, ha calado en el pensamiento de nuestra
generacin hasta el punto de hacer admitir como axiomticos muchos
de los presupuestos sobre los que se basa, aunque otras escuelas psico-
lgicas ms vanzadas hayan demostrado su inconsistencia o su falta
de certeza cientfica.
Recordamos la divisin ideal que Freud hace de la personalidad in-
dividual, reducible a los tres estudios fundamentales del desarrollo del
hombre; el primero (<<Id), fundamentalmente instintivo, exento de c-
digos ticos y sin modificar an por la experiencia, gobernado por el
principio hedonistico y revelado en toda su fuerza en el comportamien-
to del neonato; el segundo (<<ego), que aflora racionalmente, como ins-
trumento para la satisfaccin de las necesidades del Id, como manifes-
tacin del sistema psquico individual, de acuerdo con las relaciones
necesarias entre individuo y ambiente, y, por tanto, reducido solamente
en la esfera consciente a ejercer la oportuna mediacin con la reali-
dad externa para la superacin de los estados de frustracin de los ins-
tintos o motivaciones del Id, bien preocupndose de hacer del mundo
externo un aliado del Id, bien reprimiendo en el inconsciente ~ e l que
Id est asimismo compuesto--los instintos que no han podido encon-
trar satisfaccin; el tercero (<<super-ego), formado como consecuencia
-en gran parte, al menos- de las experiencias adquiridas por el Ego.
Consiste este ltimo rasgo de la personalidad individual en un fen-
meno, bajo muchos aspectos, neurtico, puesto que el super-Ego nace
fundamentalmente por efecto de las represiones; es decir, de los deseos
e instintos para los que el Ego no ha conseguido encontrar la satisfac-
cin idnea en el mundo que rodea al sujeto; pero es a travs del super-
Ego como el individuo hace suyas las normas de conducta, especialmen-
te las que conciernen a las prohibiciones impuestas por la sociedad en
que vive. Es de notar que Freud explica la formacin del super-Ego no
solamente examinando los estadios evolutivos del adolescente en que
-como l afirma-es evidente que las primeras represiones son de na-
turaleza sexual y se identifican en el complejo de culpa y consiguiente
imagen interiorizada del padre (el primer rival del adolescente), sno
recurriendo a la teora evolutiva de la especie humana (Freud era un
seguidor de Darwn). En efecto, sostiene Freud que, en las primitivas co-
munidades humanas, el jefe -es decir, el ms anciano entre los com-
LA ORGANIZACION ADMINtSTRATIVA.--8
114 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
ponentes, casi todos hijos o sobrinos suyos- tuviese el monopolio exclu-
sivo de las mujeres, hasta el punto de suscitar la reaccin en los otros
componentes del sexo masculino de matarlo; el sentido de culpa por
tal gesto parricida no slo habra atenuado el deseo sexual (permitien-
do conformar el primer tab social, el incesto), sino que habra sido
absorbido -en las clulas reproductivas, favoreciendo asi por va gentica
la formacin del super-Ego.
Sabido es que la personalidad o carcter del individuo, segn Freud,
es el producto del conflicto entre los tres aspectos citados: el Id, suma
de instinto y necesidades puramente animales que se esfuerza por do-
minar una realidad externa obstinada y resistente, originando el Ego
y los primeros intentos de una conducta racional en el deseo de conse-
guir de la realidad un placer ms intenso, siempre y cuando el com-
promiso tenga xito o bien sofocando en el inconsciente los instintos
insatisfechos (super-Ego).
La racionalidad del Ego se encuentra en neta antitesis con la irra-
cionalidad del Id; el Ego, paciente y moderadamente, acepta el nece-
sario diferimiento en el tiempo de la satisfaccin de las necesidades, all
donde el Id se rebela con furia bestial. El super-Ego, pues, observa
con ojo critico al Ego y sus intentos de conciliar los instintos con la
naturaleza externa al hombre, y la rgida moral de la que se hace por-
tador no le permite un juicio favorable del Ego. Todo esto, aplicado al
estudio del comportamiento humano, nos dice que la racionalidad es
una mscara detrs de la cual se esconden los verdaderos motivos del
comportamiento subjetivo, motivos que el mismo individuo percibe con
dificultad, puesto que el comportamiento que se deriva no es el que el Id
querra (si fuese libre para actuar), sino ms bien un subrogado del
primero, determinado por la naturaleza restrictiva de las normas so-
ciales y por los conflictos internos del individuo.
Un deseo del Id reprimido en la esfera del inconsciente no determina
ningn comportamiento manifiesto, pero puede encontrar su expresin
en forma distinta o escondida de comportamiento, dado que el sujeto
ha perdido el control consciente del deseo mismo. Es a partir de aqu
cuando la teora freudiana se hace esencialmente pscoanaltca, des-
cribiendo una serie de mecanismos (denominados diversamente) a tra-
vs de los cuales las ideas y los deseos reprimidos pueden encontrar su
adecuada expresin: estos mecanismos (algunos de los cuales se in-
dividualizan a travs del psicoanlisis, mientras que otros resultan
evidentes en el comportamiento de cada da) revelan que la naturaleza
del hombre y la de los fenmenos sociales culturales son dos realidades
antitticas entre s. Sociedad y cultura, segn Freud, constituyen ma-
nifestaciones neurticas de deseos reprimidos que a su vez contribuyen
a reprimir, a frustrar, a aprisionar al individuo. Por consiguiente, Ile-
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
115
vando a formas de represin cada vez ms altas, los fenmenos sociales
y culturales estimulan la formacin mayor cada vez de aquellos com-
portamientos que han dado origen a los fenmenos del mismo.
La teoria pscoanalttca tiene an muchos seguidores para que pueda
ser olvidada por los estudiosos del comportamiento humano; sin em-
bargo, la critica principal que hoy dia se le hace es la de partir de pre-
misas no verificables por va experimental y obstaculizadoras de la misma
recogida de datos que pudieran invalidar dichas premisas. De la convic-
cin freudiana, por ejemplo, del deseo instintivo por el otro sexo (deseo
que habra causado la muerte del jefe de la tribu originaria, determi-
nando un complejo de culpa que no slo habra atenuado tal deseo,
sino que habra conseguido penetrar en la misma estructura de la clula
humana, hasta convertirse en un factor hereditario) se podra llegar
a afirmar la potencial homosexualidad instintiva del sujeto; y esto no
slo contiene una contradiccin, aunque no permita la comprobacin
experimental de su validez porque aquel que declarase una abierta
aversin para los representantes del propio sexo lo consideraria Freud
como un individuo que con su comportamiento defensivo procura escon-
der tendencias homosexuales inconscientes (sepultadas en el super-Ego),
mientras que aquel que manifestase exactamente lo contrario vendra
considerado como en perfecta armona con su Id. No es ciertamente
ste el lugar ms adecuado para llevar a cabo una exposicin critica
adecuada de la teoria rreudana, aunque si es preciso concluir las breves
alusiones hechas con alguna observacin que se refiere de cerca a las
consecuencias de la teora pscoanalttca para las ciencias sociales y
para la teora del comportamiento del individuo en la organizacin.
Ha sido ya dicho que -segn Freud- el hombre se mueve en un
mundo social y cultural hostil, un mundo en que las leyes, las normas,
les restricciones de todo tipo son esencialmente antitticas a la natu-
raleza humana (originaria, al menos) y provocan neurosis en el hom-
bre. Esta perspectiva no puede ser aceptada por el cultivador de cien-
cias sociales, que, en cambio, cree (y una creencia puede valer tanto
como la otra, supuesto que no se ha probado la afirmacin rreudana)
en la instrumental1dad, para la adaptacin del individuo a su realidad
externa, de las instituciones sociales y culturales en general. Esto no
supone negar que la sociedad y la cultura formadas en ellas creen con
frecuencia problemas, ms bien que resolverlos, para el individuo; pero
no existe prueba alguna de que el hombre y la sociedad sean antit-
ticos por naturaleza, especialmente considerando que la sociedad y
cultura son productos'> de naturaleza humana e Instrumentos capa-
ces de facilitar su desarrollo durante su larga infancia, bien permi-
tiendo el disfrute racional de los recursos disponibles, bien ofreciendo
116 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
la oportunidad de adaptarnos a los valores y fines hereditarios del
pasado.
La teora psicoanalitica cree que la personalidad es el resultado del
conflicto entre fuerzas opuestas internas al individuo (instintos de
otras tendencias hereditarias), integrado por las experiencias de los
primeros cinco o seis aos de vida familiar; consecuencia de esta pers-
pectiva es que la cultura empezara a influir en un ndividuo ya sus-
tancialmente formado en su carcter; viceversa, para el cientifico social
la personalidad es la organizacin de actitudes individuales cuya for-
macin se debe a la contribucin determinante de los factores sociales
y culturales. Que semejante perspectiva no es slo una creencia, se
demuestra ampliamente por los resultados cientficos obtenidos en este
sector de la psicologa social.
En otras palabras, el socilogo y el psiclogo social han abandonado
desde hace tiempo la idea de que el comportamiento humano sea una
consecuencia drecta de los instintos animales. No se dispone de prueba
alguna sobre la existencia en el hombre, desde el nacimiento, de meca-
nismos de reaccin para satisfaccin de las necesidades primarias, mien-
tras que se puede demostrar fcilmente lo contrario. El conjunto com-
pleto de datos pertenecientes a la antropologa cultural que demuestra
la relatividad y la pluralidad de los sistemas culturales nos prueba
que el hombre puede resolver el problema de la existencia en una mi-
rada de modos diversos, hecho que se concilia mal con la suposicin
de instrumentos de reaccin al mundo externo, uniformes y heredita-
rios para cada ser de la especie humana. No slo los medios con los
que el hombre abre el dilogo con la realidad en torno a l son infi-
nitos; la pluralidad existe tambin para los fines hacia los que se
dirige la variedad de comportamientos humanos, hasta el punto de po-
ner en duda ncluso la existencia de instintos humanos iguales para
todos los que pertenecen a la especie.
El especfico anlisis cientifico realizado en pscosocologa para des-
cubrir la mayor o menor universalidad del complejo de Edipo, tal
y como Freud lo enuncia, no ha derivado ciertamente en favor de su
tan proclamada universalidad; lo que hace pensar que F'reud y sus se-
guidores haban olvidado tal vez recordar que gran parte de su expe-
riencia provena del estudio de individuos neurticos, es decir, de casos
clnicos, en absoluto idneos como representativos de la normalidad de
las personas.
Sin embargo, quien quiera llevar a cabo un estudio del comporta-
miento humano debe reconocer a la teora pscoanaltca la riqueza de
conceptos y reflexiones contenidas en los diversos escritos de Freud y
de sus dsepulos ; debe, adems, reconocer que esta escuela todava se
impone en la imaginacin del hombre, lo que quiz no pueda decirse
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO 117
de otras corrientes de pensamiento de que hablaremos ms adelante;
debe incluso dar carta de naturaleza de otras escuelas (algunas de ellas
bastante recientes) que se apoyan en el esquema freudiano de la per-
sonalidad, aunque representen un intento de conciliacin con las co-
rrientes socio-psicolgicas ms en curso. Finalmente, el breve recuerdo
al psicoanlisis freudiano est justificado por la tendencia comn, en
la administracin como en otros sectores de actividad (por ejemplo,
en la conducta econmica), a resolver muchos de los problemas deriva-
dos del comportamiento humano sobre la base de estos conceptos con-
vertidos hoy da en populares.
3. LA TEORIA DEL CAMPO Y LA TEORIA DEL APRENDIZAJE
Una vez constatado que a la teora pscoanaltca le falta base cien-
tfica satisfactoria para explicar la razn de ser del comportamiento
humano, ya que no permite la comprobacin experimental y, por tanto,
no puede proporcionarnos principios por medio de los cuales poder
predecir la conducta humana, ser oportuno aludir -aunque brevemen-
te- a otras dos teorias que, si bien no satisfacen plenamente las exi-
gencias de las ciencias sociales, estn, sin embargo, basadas en premisas
cientificas y merecen mayor crdito que la teoria treudana en el campo
de las ciencias biolgicas.
Una de stas la representa la perspectiva dinmica de Kurt Lewin
llamada field theory, en la que se observa el intento de aplicar los
principios de la pscologa de Koffka y de Khler (1),
La teora del campo, de Lewin (traduccin un tanto insatisfactoria
de la expresin inglesa field-theory), representa una tentativa de sin-
tesis mediante el lenguaje matemtico de los presupuestos de la psco-
logia general y de los que se refieren a la psicologia social. Tres son los
conceptos fundamentales en los que se basa: campo, vector y meta. El
campo comprende la configuracin de los objetos, de los acontecimien-
tos, de los valores que tienen significado para el individuo en cualquier
momento; el vector es la causa o energa estimuladora del compor-
tamiento, y, finalmente, la meta es el punto (o fin) hacia el que se dirige
dicho comportamiento.
Lewin considera el comportamiento como una funcin del ndv-
(1) Una escuela Psicolgica que piensa que las experiencias y la conducta no
se forman mediante la suma de reflejos u otros elementos individuales, sino a
travS< de configuraciones totales o modelos de experiencias y de actos: cada una
de estas formas totales se llama Gestalt, de lo que deriva el nombre de Gestalt
Psychology (O psicologa de la forma) que se da a esta escuela.
118 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
duo en el ambiente; pero puesto que el individuo es solamente un punto
de un campo (field) representado por una constelacin de puntos, y
puesto que cada punto es por si mismo -considerado dinmicamente-
un vector o fuerza potencial, se deriva que el comportamiento individual
es funcin del campo del que el individuo forma parte.
En otras palabras, segn esta teora, las caractersticas del indivi-
duo -considerado en si mismo- no son determinantes para motivarlo
a actuar; el individuo, ms bien, acta en funcin de la situacin en
que se encuentra, y, por tanto, se encuentra expuesto a fuerzas exter-
nas a l ms bien que a fuerzas internas.
La teoria sufre de, al menos, dos limitaciones: las deducciones de or-
den general derivadas del estudio de algunos fields son descripciones
poco idneas para representar aquellos principios en base a las cuales
poder predecir el comportamiento individual; adems, la misma teora
no ha podido negar la existencia de fuerzas internas al individuo Y.
por tanto, ha recurrido a los conceptos formulados por la Gestalt psy-
chologv sobre la percepcin, conceptos que no presentan relacin l-
gica alguna con los presupuestos sociales del pensamiento psicolgico
de Lewin.
Se ha sostenido, sin embargo, que el comportamiento pleno del in-
dividuo (tanto el manifestado al exterior como el desarrollado dentro
de los limites subjetivos de su personalidad) es funcin de la situacin
o campo en que se encuentra, pero no se han precisado las relaciones
existentes entre estos dos aspectos del comportamiento; de forma que,
estudiando una situacin y las fuerzas estimuladoras del comportamien-
to. podremos en el mejor de los casos predecir la direccin que tal com-
portamiento tendr hacia determinada meta, pero no conocer en qu
medida percibe o piensa el sujeto esta meta. Es evidente que, con estas
limitaciones, la teora no explica completamente el comportamiento
humano.
Tiene el mrito, no obstante. de haber llamado la atencin del es-
tudioso de psicologa (hasta entonces preocupado de deducir del indi-
viduo, y no de otras fuentes las leyes que rigen su comportamiento) so-
bre la existencia y el significado de algunas variables sociales; ha
favorecido la investigacin en los estudios de pscologa social, como
lo demuestra el programa del mismo Lewin concebido para la elabora-
cin de una ciencia sistemtica de los grupos y la utilizacin de sus
resultados para la solucin de los problemas sociales (la llamada din-
mica de grupos): ha provocado finalmente una rica estela de tericos
e investigadores, entre los que recordamos Festlnger y Asch, que han
revolucionado el pensamiento psicolgico y alimentado de manera cada
. vez ms positiva el campo de la pslcologa social con los resultados de
la investigacin experimental.
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO 119
La otra teora que deseamos recordar a propsito del estudio del
comportamiento humano en general es la llamada del aprendizaje
(o learnng theorv), debida al psiclogo Clark Hull, Esta teora se
apoya en el pensamiento de Pavlov (reflejos condicionados) y en el de
Watson, y constituye una versin moderna de la primera escuela de be-
havtorstcas (2). Es conocido que la difusin de los postulados de esta
teora al comportamiento humano es obra de los seguidores de Hull y en
particular Miller y Dollard.
Presupuesto implcito en la teora del aprendizaj e es la existencia
de un sistema nervioso individual, inmvil a falta de un estimulo
externo. Observando el procedimiento a travs del cual el individuo
aprende, se puede -segn esta teora- encontrar cuatro variables que
actan en el esquema estmulo-respuesta y responsables de manera
muy principal de los cambios concomitantes en el comportamiento indi-
vidual; constituyen el aspecto cualitativo de un estmulo (llamado
cue), al que sigue la intensidad o energa del estmulo (llamado dri-
ves), seguida --de acuerdo siempre con el esquema de dicha teora- de
la response (o comportamiento subsguente al estmulo) y del rein-
torcement (o alteracin producida en la naturaleza del estmulo).
Mientras las diversas funciones del aspecto cualitativo de un estmu-
lo (ecues) producen comportarnentos entre si diferentes, la variacin
de intensidad de dicho estmulo produce una variacin anloga en la
motivacin que informa un comportamiento; as que la cue diferencia
los cursos de accin, mientras el drive los motiva, segn coeficientes
que varan con el variar de la intensidad de los estmulos; si el com-
portamiento que sgue disminuye la intensidad del estmulo, se obtiene
el reinforcement o cambio producido en la naturaleza de un drtves
(lo que en palabras sencillas significa que es de esperar que el mismo
comportamiento vuelva a producirse, con una probabilidad an mayor,
en una situacin anloga).
Los tericos del aprendizaje sostenen que todos los organismos -in-
cludo el humano- disponen de una escala de respuestas potenciales para
cada estmulo o situacin, escala que va desde respuestas (o comporta-
mientos) con una mayor probabilidad de manifestacin a otros con
menos probabilidades de verificarse. El proceso de aprendizaje acta
sobre esta escala ideal, sea reforzndola, sea alterndola. Ahora bien,
empleando las cuatro variables susodichas y la escala de las respuestas
en una situacin bajo el control del experimentador, este ltimo podra
llegar a la individualizacin de constantes de comportamiento de las
cuales, eventualmente, pueda derivar leyes idneas para predecir el
corportamiento mismo.
(2) Desde 1920 a 1930 florecen en Amrica los primeros estudios sobre el com-
portamiento humano, dando oraen al movimiento de las behavioral sciences.
120 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
Conviene recordar que esta teora ha sido capaz de llevar a cabo
experimentos nicamente sobre animales y sobre su comportamiento,
lo que hace menas descriptiva la serie de consideraciones hechas a
propsito del comportamiento humano; se ha objetado que el individuo
no poda ser manipulado en el laboratorio al igual que un cobaya
cualquiera, supuesta la serie de limites impuestos por la moral y el
derecho; se ha dicho asimismo que el estudio del comportamiento hu-
mano no es esencial, pudindose -mediante las extrapolaciones opor-
tunas- derivar, a travs de la conducta de los animales inferiores, con-
sideraciones suficientes para explicar el sistema de reglas ms complejo
que rige la conducta del hombre; se ha, finalmente, objetado que la
mayor dificultad para un estudio -segn los postulados de dicha teo-
ra- del comportamiento humano no se encuentra tanto en los obstcu-
los derivados de la utilizacin de un individuo como conejo de indias
de un laboratorio como en los obstculos representados por el lenguaje
humano y su complejidad, tales que aparecera como un trabajo casi
imposible la simplificacin de los innumerables estimulas de que el len-
guaje es portador, sin considerar la variedad de significados posibles
de un individuo a otro. Y esta ltima cuestin, al menos, reviste notable
consistencia contra la tentativa de aplicacin de la teora del apren-
dizaje al comportamiento humano.
4. PSICOLOGIA SOCIAL y SELF THEORY
Las teoras examinadas hasta el presente prueban, de un lado, las
deficiencias de la psicologa general para explicar el comportamiento
individual en el grupo y consecuentemente en las manifestaciones de la
vida social; pero, de otro lado, indican el creciente inters demostrado
por los estudiosos sociales hacia este problema, sin cuyo adecuado cono-
cimiento quedaran disminuidos los estudios de las instituciones sociales.
Sin embargo, si es cierto que el conocimiento de las premisas
del comportamiento individual es indispensable para comprender, por
ejemplo, la naturaleza de los cambios de orden social y cultural, la
transmisin de normas culturales, etc., es igualmente cierto que para
tal fin es necesario estudiar el comportamiento individual a nivel y en
funcin de las manifestaciones de comportamiento observables en el
plano social y cultural. Es, quiz, ste el principal defecto de las teoras
examinadas hasta ahora, esto es, el presentar escasa consistencia entre
las premisas propias de la psicologa individual (aunque permeadas de
psicologa social) y las premisas necesarias a cualquier estudio de pro-
blemas sociales.
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ~ ~ ~ ~ - - ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~
121
Un pensamiento ms adecuado a la exigencia aludida -parece ser el
de la escuela interaccionista, en el que se afirma que la psicologa
social debe contrastarse necesariamente con la individual, puesto que el
comportamiento de la vida cotidiana no resulta explicado satisfactoria-
mente por una coleccin de sistemas fisiolgicos; para esta escuela el
proceso psicolgico-social fundamental es la comunicacin, mientras que
el principal acontecimiento de la vida evolutiva sigue siendo la socia-
lizacin (hasta tal punto que el anlisis llevado a cabo por esta escuela
psicolgica no desdear, sino, al contrario, emplear ampliamente con-
ceptos psicolgicos, como el de funcin, de estado, de normas sociales).
La teora simblico-interaccionista posee nombres ilustres entre sus
primeros mantenedores y seguidores: recordamos a Dewey, Cooley, Mead,
Blumer, Faris y tantos otros; es conocida hoy bajo el nombre de self-
theory.
Para mayor comodidad en la exposicin, dividimos las consideracio-
nes ms importantes de esta orientacin psicolgica en dos partes: las
relativas al mundo de la experiencia del hombre (comunicacin) y las
relativas al individuo tomado en si mismo (socializacin). La distincin
tiene un mero valor instrumental para lo que a continuacin se expone,
puesto que la naturaleza del hombre es, bajo muchos aspecto, la nter-
accn de algunos de los aspectos ms importantes de las experiencias
adquiridas durante su vida de relacin. 'La distincin, adems, nos per-
mite confrontar la self-theory con la teora del aprendizaje; si para
esta ltima el aprendizaje es adquisicin de modelos de comportamien-
to, entonces la primera no es ms que una variante de la teora del
aprendizaje, pero la self-theory puede considerarse con mayor cer-
teza una teoria del comportamiento, y por este ltimo entendemos el
conjunto de gestos simblicos y la manipulacin interna de smbolos.
El mundo de la experiencia humana es suma de objetos, los cuales
pueden considerarse como los estmulos de la teoria del aprendizaje,
haciendo abstraccin, sin embargo, de los trminos utilizados por esta
teora para explicar de qu forma el acontecimiento ms simple acaecido
en la realidad estimula o excita el sistema nervioso de un individuo. En
otras palabras, objeto es cualquier cosa que una persona ve como pro-
vista de carcter unitario. Estos objetos los distingue el sujeto mediante
el lenguaje, que aprende al ingresar en la vida social; de esta manera
la percepcin est ligada intimamente a la concepcin (3). Segn esta
perspectiva, el comportamiento subjetivo no es la resultante de la in-
fluencia ejercida por el mundo externo, sino ms bien la consecuencia
de los significados adscritos por el individuo a estas partes unitarias
(3) Vase LINDESMITH y STRAUSS: Social PsycholoOV, Drvden, 1949, pp. 69-80.
122 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
de la realidad externa, significados preseleccionados y puestos a punto
por el de los simbolos de que el lenguaje se hace portador.
El significado diverso que los objetos pueden asumir de cultura a
cultura explica las diferencias culturales y es prueba evidente del estre-
cho parentesco entre percepcin y concepcin. En efecto, Margaret
Mead (4) nos dice que en una isla de Nueva Guinea los nativos adoptan
como moneda dientes de perro, y se pregunta si un americano, por ejem-
plo, notaria alguna vez semejante objeto abandonado en la playa; y si,
una vez ddose cuenta de ello, su comportamiento seria anlogo al de
un indgena de la isla, habida cuenta de la dversdad sustancial sim-
blica que el mismo objeto tiene para las dos culturas.
Por tanto, la misma cosa puede representar diversos objetos o no
significar nada, a tenor del esquema de referencias a que el sujeto
la refiere (la self-theory se llama tambin teora de las referencias).
Un objeto es, pues, algo que tiene un significado que no es ntrnseco al
objeto, sino que se lo atribuye el sujeto despus de hacerlo propio a
travs de la interaccin cultural. El significado de un objeto, as conce-
bido, hace referencia al mismo tiempo al objeto y al sujeto y slo en
parte refleja los caracteres objetivos (su naturaleza, su contenido, su
empleo, etc.), puesto que la medida fundamental de su contenido o sig-
nificado le viene dado por las normas de comportamiento mantenidas
hacia el objeto (valoracin del objeto dado, importancia del mismo para
un cierto tipo de actividad, etc.),
Segn la psicologa interaccionista, pues, el hombre vive en un
mundo de acontecimientos y de objetos que no posee un sgnfcado n-
trinseco para la experiencia y el comportamiento humano. Al contrario,
el universo se encuentra constelado de significados que el hombre da,
de acuerdo con las definiciones sociales insertas en el lenguaje; de esta
manera, objetos y acontecimientos de la realidad circundante al indi-
viduo no tienen por s mismos valor intrnseco para representar un es-
tmulo, en cuanto que el sujeto acta a su respecto de acuerdo con los
significados que se les atribuyen en la especfica cultura en que vive.
El avin que vol por primera vez zonas todava inexploradas del con-
tinente negro, totalmente aisladas de nuestra civilizacin, debe de haber
suscitado en los indgenas un nico significado, siguiendo el esquema de
referencias que posean de todos los animales que vuelan; y as ha
permanecido el sentido del avin para estos indgenas, hasta que su cul-
tura ha recogido el significado que nosotros atrbumos a dicho medo
de transporte.
Naturalmente, el individuo no es un ser pasivo que responde autom-
ticamente en funcin de los significados colectivamente atribuidos a los
(4) MARGARET MEAD: Growing up in New Guinea, Morrow, 1930.
LATEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO 123
objetos; al contrario, trata continuamente de decirse a si mismo lo que
debe llamar su atencin, lo que debe buscar, cul es el significado
de un objeto y de qu modo debe comportarse en relacin a los ob-
jetos que ve en torno de si. En otras palabras, el individuo piensa, es
decir, manipula internamente los smbolos de los que el lenguaje es por-
tador; el pensamiento es una manifestacin de comportamiento no slo
tpca y propia del hombre, sino, adems, la ms frecuente en la secuen-
cia de sus comportamientos. De ello deriva la necesidad de integrar esta
perspectiva del mundo de la experiencia humana con la de la naturale-
za del individuo, en su evolucin como persona.
El recin nacido, segn esta teoria, no posee mecanismos internos que
le aseguren automticamente la supervivencia; no habiendo todava ex-
perimentado el alimento, no es capaz siquiera de concebir y percibir el
estado de hambre. Otros, por l, anticiparn este hecho que ms adelan-
te entrar a formar parte de su experiencia, de forma que pueda sobre-
vivir. Y tal asistencia viene acompaada por gestos y por palabras, de
forma que gradualmente comienza a percibir el significado de los diversos
objetos en torno a l. Antes de haber aprendido a hablar, el recin na-
cido aprende a reaccionar identificando los objetos que le vienen nom-
brados a travs del simbolismo del lenguaje. Siguiendo adelante en su
desarrollo, el adolescente es capaz de asociar a los smbolos as aprendi-
dos el comportamento que les corresponde; y todo esto ha podido alcan-
zarlo mediante el lenguaje y la propia insercin en un grupo primario
provisto de normas culturales. Slo asi se prepara para hacerse persona,
haciendo propias las normas del grupo en que vve, normas que concier-
nen a lo que es til hacer (fines) y los modos para hacerlo (medios).
Todo cuanto se deriva del mundo circundante. en principio bastante
confuso, es la suma de objetos sociales, objetos para los que existe un
programa de accin socialmente aceptado; una silla, por ejemplo, es un
objeto social si consideramos el empleo que hace de ella la colecti-
vidad, y de hecho el nio preguntado sobre qu cosa es una silla res-
ponder con seguridad que es algo sobre lo que nos sentamos, y slo
ms adelante relacionar su elemental definicin con elementos con-
cernientes a la forma, al materIal usado y otros significados ms espe-
cificas del objeto. En su origen, estos objetos son, pues, vistos y cono-
cidos simblicamente por la accin a la que se les asoca comnmente,
y su interaccin determina las actitudes subjetivas o tendencias a
comportarse en un determinado medio hacia un objeto dado.
No existe duda acerca de que las actitudes (incluso las que son me-
nos comunes a la totalidad del gnero humano) son un producto de
la interaccin social, puesto que el individuo nace sin objetos o pro-
gramas especificas de actuacin hacia stos. Las actitudes que revelar
posteriormente, incluso las contrarias a las normas de la sociedad de
(5) Vase THEODORE M. NE:WCOMB: Social Psychology, Dryden, 1950; y GEOR-
G!: H. MEAD: Mina, Sel! ena Soeietu, Chicago, 1934.
que es miembro, encuentran su antecedente en la vida asociada, y de
sta deben de haber recibido el sustento de un modo o de otro para
poder radicar en el individuo. Teniendo en cuenta la ausencia total de
medios propios (en el momento del nacimiento) para asegurar la super-
vivencia, y vista la necesidad de depender de. los otros para la indis-
pensable sustentacin, as como para la formacin de la propa expe-
riencia, el ndvduo, inevitablemente, tiende a considerar a sus seme-
jantes como los objetos ms importantes de los que su mundo de
experiencias se compone.
Muchas hiptesis pueden hacerse a propsito del modo en que un
individuo puede verse empujado a encarnar papeles diferentes; sin em-
bargo, una gran mayora de los seguidores de la self-theory siguen
dando explicacones muy diversas. No obstante, cuando la persona se
hace ms autosuficiente en el lenguaje, empieza a individualizar los
objetos de ms diversas formas, y es en este punto cuando pueden for-
marse las alternativas, su papel: es decir, se nca -al mismo tem-
po que la asuncin de la propia funcin y de los derechos y de los debe-
res correspondientes- el proceso de magnacn o de conversacin (a
menudo, en alta voz del adolescente, casi siempre interior en el adulto)
en torno a los recprocos papeles o funciones (5). Para cada papel apren-
dido, el sujeto imagina, al menos, otro como recproco del primero, y
esto le permite ver los objetos en s, bien sea desde el punto de vista
del programa de accin que constituye su funcin, bien sea del pro-
grama de accin que imagina pertenecer a su recproca funcin. De
esto a la valoracin del papel que el sujeto ambicionara encarnar (y
este hecho se hace intencionado cuando el sujeto no est ya satisfecho
con su runcn), el paso evidentemente resulta muy corto.
No es posble, en esta breve exposcn, examinar los diversos modos
por medio de los cuales la psicologa social intenta explicar la insatis-
faccin subjetiva de mantener el propio papel: es cierto que intervie-
nen muchos factores en la seleccin del papel que se desea asumir,
y es igualmente cierto que el paso de un papel a otro determina sen-
sibles cambios en la personalidad individual, aunque la persistencia y
estabilidad de los rasgos fundamentales de sta encuentra sostn pro-
bablemente en aquellos papeles que por su naturaleza son inmutables
o casi inmutables.
Los papeles individuales son, pues, las normas en base a las cuales
el sujeto organiza objetos y situaciones; l debe definir cualquier situa-
cin antes de poder percibir su significado relativo, sin lo cual no sabra
a qu aspecto de la misma atenerse y experimentara solamente conru-
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 124
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO 125
sien: debe definir toda situacin antes de actuar, puesto que sin defini-
cin no puede establecer qu accin es necesaria u oportuna; debe,
adems, definir la situacin de forma que pueda comunicarse recpro-
camente con sus semejantes, anticipando el comportamiento de los de-
ms y cooperando con stos.
Ahora bien, semejante sistematizacin no siempre es posible, puesto
que la sociedad est sujeta a rpidos cambios en las definiciones de los
diversos papeles, supuesta la serie de innovaciones tcnicas y las con-
tinuas reformas llevadas a cabo en la estructura social: es probable,
por consiguiente, que un individuo encuentre en su vida un nmero
considerable de situaciones que, en la mejor de las hiptesis, se encuen-
tran apenas delineadas (situaciones en las que es lcito esperar un
comportamiento colectivo, pero no un comportamiento individual cons-
ciente). Esto puede suceder cuando faltan definiciones socialmente acep-
tadas de una situacin, porque sta se presenta por primera vez, o bien
cuando son varias las definiciones existentes para una misma situa-
cin. (Qu podr decir un estudiante, por ejemplo, que acaba de dejar
el instituto y que se preparara para entrar en la universidad? Que ha reci-
bido el titulo de bachiller o que se ha inscrito en una determinada fa-
cultad: las dos definiciones miran la misma situacin, pero el papel est
cambiando; as, si el grupo de bachilleres decide hacer una excursin,
l les seguir, casi inconscientemente, de la misma manera que se
unir a los universitarios, si stos le hablan de la tradicional fiesta de
las matrculas. He aqu algunos ejemplos de comportamiento colectivo
que sustituyen al individual, no habiendo podido el sujeto organizar y
estructurar la nueva situacin para encarnar conscientemente su co-
rrespondiente papel. Esto puede acaecer, adems, cuando existen para
la misma situacin varias definiciones contradictorias. En cada una de
estas hiptesis, el sujeto carece de modelos precisos de comportamien-
to o de indicaciones sobre lo que puede esperar de otros. Sucede por
esto (y existen pruebas convincentes a favor de la universalidad de tal
reaccin), que el sujeto, respecto de una situacin no definida todava
en sus trminos ms precisos, es decir, respecto de una situacin que no
le resulta familiar todava, se encuentra impulsado a discutir los posi-
bles significados -ms bien que consigo mismo- con los componentes
del grupo al que se siente pertenecer (el llamado rererence groups).
Debe tenerse en cuenta el hecho de que, habiendo nacido el nd-
vduo en un mbito cultural especfico (la familia) y estando bajo el
influjo de los concretos valores impresos en la sociedad de la que la
familia es parte, sus actitudes podrn explicarse plenamente, nica-
mente haciendo referncia a estos caracteres distintivos de la sociedad,
como el grupo tnico, el presupuesto familiar, el grado de instruccin
de los ramnares, la clase social, la profesin del padre, las creencias
126 LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
religiosas y centenares de otros factores que concurren a hacer espe-
cfico el ambiente cultural en el que el individuo crece y se convierte
en persona. La suma de actitudes individuales, que proporcionar el
esquema de la personalidad, es, por tanto, el fruto de la exposicin
del sujeto a tales factores especificos, exposicin que tiene -como prin-
cipal medio de penetracin en la conciencia individual- el lenguaje:
en efecto, se dice que las actitudes se encuentran generalmente vividas
por el sujeto y no enseadas, segn un trabajo intencional de for-
macin. Este ltimo concepto puede expresarse mejor recurriendo a las
funciones que cada individuo desarrolla en un grupo, o la suma de
papeles que derivan del estado que se le reconoce; tambin el ado-
lescente posee un estado y funciones con l relacionadas, al igual que
los miembros de su familia. Resulta superfluo decir que los estados in-
dividuales, constituyendo las unidades estructurales de que un grupo
se compone, se conciben haciendo abstraccin de los individuos que de
hecho los ocupan, as como la posicin de un delantero centro para un
apasionado del ftbol puede percbrse fclmente haciendo abstrac-
cin del jugador que ocupa semejante puesto en su equipo preferido.
A cada status concebido abstractamente corresponden determina-
das funciones que tienen el poder de sustantivarlo, y, asimismo, las fun-
ciones (o papeles) adquieren un significado objetivo, totalmente inde-
pendiente del sujeto que por el estado que ocupa hace propias las fun-
ciones que le corresponden. Un papel es, pues, un programa de accin
socialmente aprobado en que encontramos la consolidacin del fin, ade-
ms de los medios, para la realizacin del mismo. De esto se desprende
el significado social del papel, puesto que por su mediacin se puede
inculcar en el individuo un valor social (fin) dictndole el mtodo juz-
gado socialmente como el ms idneo para realizarlo. As, el adolescente
(como consecuencia de la situacin ocupada en la familia y de las fun-
ciones que a tal situacin se acompaan) adquiere el significado de los
objetos que tienen alguna referencia directa con su status y sus funcio-
nes, y tal significado le llega a travs de las definiciones continuas del
papel que l encarna. Lo mismo cabe decir cuando del papel encarnado
en la familia pasa al de los grupos de juego, de la escuela, y siguiendo por
este camino en las diversas manifestaciones y participaciones de la vida
social. Son estos modelos abstractos de comportamiento los que permi-
ten, pues, al individuo manifestar su comportamiento y asumir una
actitud.
Contribuye a proporcionar una experiencia individual homognea la
consideracin de que cada status asume un significado en cuanto es
parte integrante de un conjunto de status; el sujeto aprende a ocupar
un statu y a asumir un cierto papel, aprendiendo no slo los dere-'
chos y deberes de su status y el modelo de comportamiento dictado por
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO 127
el papel correspondiente, sino tambin el de todos los dems componen-
tes del grupo o sistema social de que su status es parte. La persona debe
no slo actuar conforme a lo que los dems esperan de l, sino ser
capaz tambin, a su vez, de predecir con exactitud el comportamiento
de los dems.
Este ltimo concepto es particularmente importante para una teora
del comportamiento administrativo, y por ello nos parece oportuno aa-
dir alguna otra .consideracin. Siempre segn esta corriente de pensa-
miento, ningn status, ningn papel, significa nada tomado en si mis-
mo; pero se hace significativo cuando se ve a la luz del complejo sis-
tema de status del que es parte. Esto implica que el sujeto aprende
-adems del papel que le corresponde en funcin del status que ocu-
pa-los papeles de los dems, mediante la comunicacin, que no es
algo pasivo o intermitente, como el trmino podra hacer creer. Volvien-
do al adolescente, ste es activo en el sentido de que las comunicacio-
nes que se le dirigen constituyen preguntas a las cuales l da una
respuesta, son mandatos a los cuales l corresponde con respuestas ver-
bales o no, son observaciones de las cuales l deriva, a su vez, pregun-
tas a otros (los porqus de la primera adolescencia), La prueba ms
evidente de que el proceso de comunicacin por el que el adoles-
cente conforma la primera experiencia no es pasivo, la constituye el
soliloquio: a menudo, cuando est solo o juega solo, se le oye hablar
consigo mismo, hacerse una pregunta y luego responderse. darse una
orden y ejecutarla, hacer algo prohibido anuncindolo siempre en voz
alta y luego castigarse. Durante estos momentos, el adolescente -con
una manifestacin de comportamiento tan espontnea y natural- nos
revela el proceso a travs del cual adquiere el significado de su papel
y el de los dems papeles del sistema del que su status es parte.
Desde el punto de vista de las consecuencias que acarrea para el
comportamiento individual, vale la pena distinguir entre grUPOS de los
que cada uno de nosotros es oficial y formalmente miembro, y grupos,
en cambio, a los que cada uno de nosotros se siente pertenecer porque en
ellos sentimos reflejado nuestro Yo. Son estos ltimos grupos los que
nos proporcionan el esquema de referencias necesario para mantener-
nos abiertos a la sociedad; son los que nos permiten, adems, conside-
rarnos a nosotros mismos como objetos sociales. Y es la especie de jui-
cio que semejantes grupos nos proporciona de nosotros mismos lo que
constituye la base del Yo social, de forma que el comportamiento que
todos nosotros observamos hacia nosotros mismos, as como a los dems
objetos sociales, est en funcin de las clasificaciones de las normas
y de .las definiciones que nos proporciona el grupo del que nos sentimos
formar parte y con el cual nos identificamos treterence group).
128 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
As, cuando el individuo se encuentra ante una situacin poco fami-
liar, se enfrenta con sta no como un individuo aislado, sino ms bien
como miembro de hecho del grupo o de los grupos con los que se iden-
tifica; considera la situacin a la luz de las normas y de los valores de
estos grupos y llega a una solucin del problema basado en un acuerdo
tcito o expreso con los otros componentes del grupo o grupos a los que
pertenece, en torno a los papeles que cada uno debera asumir para
afrontar dicha situacin. Esto es cierto, tanto si la situacin se refiere,
por ejemplo, a la esfera de inters y relaciones familiares como si
a un problema de amplitud nacional, en el que los papeles de los
dems se encuentran representados por aquellos que se refieren a la
profesin, al credo poltco, al credo religioso, o a cualquier otro estado
del individuo.
Las breves alusiones hechas sobre la teoria interaccionista son sufi-
cientes para establecer las relaciones entre comportamiento individual
y grupos sociales y para indicar un camino apreciable cientificamente
que permita -a travs de la individualizacin, la medicin y la compa-
racin de estas actitudes derivadas de la interaccin entre el Yo y los
grupos sociales- fijar criterios de prediccin del comportamiento en ge-
neral. Es claro que esta perspectiva de pensamiento se preocupa de
un nico tipo de anlisis, el que corresponde al nivel social (o simb-
lico, o comunicativo). Los comportamientos individuales, segn esta teo-
ra, derivan de los papeles que el sujeto encarna y de los estados que
ocupa en los grupos a los que se siente pertenecer; las actitudes que
muestra hacia s mismo (concebido como objeto) constituyen el mejor
ndice de los comportamientos que pondr en prctica, puesto que estas
actitudes son los puntos de partida de la valoracin propia y de la de
los dems y constituyen la gua de sus accones, incluso cuando se re-
flejan situaciones poco familiares.
5. EL COMPORTAMIENTO COLECTIVO
Como hemos visto antes, en el mismo origen del comportamiento co-
lectivo (de acuerdo con el significado que a este trmino socilogos y
estudiosos de la psicologa social acostumbran dar) se encuentran todas
las situaciones sociales no estructuradas (es decir, aquellas situaciones
que no encuentran al individuo preparado). Productos tpicos del com-
portamiento colectivo son, en la vida diaria" el bullicio de las plazas, las
agitaciones callejeras y toda esa serie de manifestaciones sociales de
las que se deriva la exacta percepcin de la opinin pblica. Se trata,
por consiguiente, de un tipo de comportamiento que no est controlado
enteramente por normas culturales ni por relaciones sociales ordena-
LA TEORIA DEL COMPORTAMIENTO HUMANO 129
das de forma que permita el juego de factores emotivos y de tantos otros
factores de influencia personal, que van desde la figura del hroe en
la batalla a la figura bastante ms popular del hombre poltico que con-
sigue sugestionar a toda una masa de gente.
Es de advertir que las manifestaciones del comportamiento colectivo
no son importantes solamente porque determinan acontecimientos a
veces decisivos para el porvenir de un grupo, de una sociedad o de un
pueblo entero; tratndose de manifestaciones que no tienen la co-
rrespondiente madurez consciente en el individuo, podremos considerar
que toda la historia de la civilizacin humana es el producto de tales
comportamientos, a los que poco a poco habra sustituido un tipo de
comportamiento cada vez ms consciente y maduro, capaz, por tanto, de
reflejar la completa personalidad social e individual. As se dice de la
mayor parte de las organizaciones religiosas, de las actuales organiza-
ciones sindicales, etc. El comportamiento colectivo es en su mayor parte
espontneo, en el sentido de que produce nuevos tipos de reacciones y
nuevas asociaciones, no tanto como resultado de una accin consciente
y coordinada como por necesidades del momento. En las relaciones de
la organizacin el comportamiento colectivo se encuentra casi siempre
en la base de la formacin de las llamadas asociaciones no formales.
Para que puedan darse situaciones relativamente inestables -fuen-
te, como se ha dicho, de manifestaciones colectivas de comportarnen-
to--, las condiciones son esencialmente tres: ausencia o escasa eficacia
de modelos de comportamiento social (falta de normas u otros medios
capaces de prescribir la conducta plausible o apropiada en una deter-
minada situacin, como es un desastre); existencia de normas y deci-
siones ambiguas y elsticas (alguna vez, como existen en los sistemas
democrticos, buscadas y queridas conscientemente para permitir a la
opinin pblica -que es manifestacin de comportamiento colectivo--
expresarse); transformacin de sistema de valor y nuevas perspectivas.
La importancia del comportamiento colectivo aparece clara, sobre
todo en relacin a la produccin de nuevas fuerzas capaces de influir
sobre la estructura social y de provocar los cambios que caracterizan
el aspecto dinmico. Algunas de tales manifestaciones pueden ser, como
se ha dicho, dramticas y revolucionarias, pero, en general, lo que lla-
mamos comportamiento colectivo se encuentra en la vida social de cada
da, cuando reglas ya existentes se confrontan y contrastan a la luz
de nuevas experiencias y condiciones de vida
... ... ...
La razn de esta breve digresin en el campo de la psicologa social
es evidente por si misma: el estudio de la organizacin administrativa,
r,., ORGANIZACION AnKINlIlTRAnvA.-9
realizado a un nivel general e introductorio Y antes de penetrar en los
aspectos tcnico-administrativos y las reas especficas de relieve juri-
dco, poltico, econmico, no puede dejar de hallar su premisa en el com-
portamiento administrativo; es decir, en el anlisis de las manifesta-
ciones concretas de vida administrativa, en la problemtica de tales
manifestaciones, reflejada, a su vez, en el contenido tcnico de la accin
administrativa, desde cualquier perspectiva que se observe.
Es, adems, evidente que las consideraciones que preceden y las que
siguen no pretenden la sistematizacin terica del llamado comporta-
miento administrativo, Y tienen el nico fin de orientar al lector sobre
el tema, para que a la vista de tales premisas generales resulte posible
derivar el importante significado Y la influencia de los aspectos for-
males y sustanciales de la organizacin administrativa sobre la con-
ducta de los rganos de sta.
130
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
CAPITULO IV
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
1. INTRODUCCION: LA INVESTIGACION CIENTIFICA
Las consideraciones hasta aqu realizadas son susceptibles de comple-
tarse con otras propias del objeto especifico de nuestro estudio: la
conducta de los que realizan funciones administrativas. Remitimos
al capitulo VI para cualquier anlsis sobre el significado de admi-
nistracin; aqu nos interesa precisar qu tipo de conocimiento
buscamos para la administracin como fenmeno de la vida social con-
tempornea y para la administracin como sector de actividad orga-
nizada.
Podemos, en primer lugar, afirmar que el estudio de la Administra-
cin debe permitirnos tomar del pasado lo que podr ser til para el
futuro. Queremos poder predecir con cetteza, al menos relativa, que el
tipo de comportamiento X en una situacin futura Y provocar el re-
sultado Z; buscamos, por tanto, un conocimiento que permita conocer
el futuro. La experiencia, en el sentido que comnmente se le atribuye
a esta palabra, constituye una ayuda para el administrador, pero no
puede por si sola proporcionar una respuesta adecuada para los varad-
simos problemas que el administrador afronta en su trabajo cotidia-
no. Bastaria pensar en el carcter extremadamente subjetivo de la ex-
periencia o en el hecho de que dificilmente puede transmitirse de un
sujeto a otro, para convenir sobre la extrema relatividad de tal tipo
de conocimiento. Dificilmente un dirigente podr explicar a otros las
razones de su xito, hacindolos capaces de hacer 10 propio; ni siquiera
puede establecerse con certeza si l ha valorado atentamente todos los
factores que le han llevado al xito.
Por tanto, la nica garanta de un conocimiento que sea til y vli-
do se encuentra en una experiencia controlada; pero el control de si-
tuaciones tan complejas, donde los factores objetivos se mezclan con
problemas y elementos de naturaleza subjetiva, es cosa dificil de obte-
ner. En todo caso, el examen de una sola situacin (por ejemplo, el
examen de las consecuencias determinadas por la introduccin de un
nuevo sistema de operaciones administrativas) nos dice poco de la 81-
(1) Para una exposicin ms exhaustiva sobre la problemtica de la nvesn-
gacincientfica aplicada al estudio de la administracin, vase SALVATORE CIM-
II4INO;, 11 problema deZla rioerca amministrativa. en Organizzazione scientifica
e .tecn.fa ammmstrattva. Ed. Organtzz, Scientifica., La Spezia, rasceino 7-8, 1968.
pAginas 64 y ss,
tuacin que consttuve el prius de la examinada. Y aun cuando la
investigacin estuviese completa en tal sentido, el estudio no revela-
ra -por s- todos los factores que han contribuido a determinar la
nueva situacin. Esto es posible nicamente cuando confrontamos dos
situaciones entre s diferentes, con los respectivos antecedentes, ponien-
do una bajo control Y dejando la otra al juego de los factores que de
hecho la determinen. Es, adems, necesario que nuestros sistemas e ins-
trumentos de control estn formalizados, de forma que hagan posible
la observacin de la manera ms precisa Y cuidada. De esta ltima,
podremos descubrir eventualmente las relaciones causales entre los di-
versos factores que intervienen en la situacin objeto de estudio, Y la
posesin de tales conocimientos nos permitir reducir al mnimo los
imponderables que generan consecuencias que no ha sido posible pre-
ver con anticipacin.
Es sta la actuitud cientifica que, en lineas generales, aconsejamos
para el estudio de la Administracin, tanto pblica como privada; la
evolucin de las ciencias fsicas Y biolgicas nos dice, en efecto, que
la investigacin cientfica dirigida a conseguir la comprensin total de
un fenmeno, asume, a veces, posiciones ms empricas que el propio
sistema emprtco escogido para resolver un problema especifico, de con-
tenido inmediato y limitado.
Pero el saber que dos fenmenos concretos se encuentran entre
sien una determinada relacin, no es el tema ms importante de esta
actividad de investigacin: es ms bien la definibilidad de la forma
de dicha relacin, es el hecho de que los dos fenmenos se prestan a
una clasificacin, lo que nos ofrece la oportunidad de descubrir los di-
versos modos a travs de los cuales los fenmenos que pertenecen a
otras clases pueden entrar entre s en relacin, las probabilidades de
. que tales relaciones tengan de hecho lugar Y las razones que rigen
tales probabilidades. Es sta la fase de abstraccn de la realidad.
Sin semejante meta, la posicin emprica de partida arriesga perder
toda su utilidad en sus fines de investigacin; esto es, perder su
instrumentalidad cientfica O).
Abstraccin Y realidad deben, sin embargo, tener igual carta de ciu-
dadana en la ciencia, que idealmente se apoya en el ntercambo cons-
tante Yrecproco entre teora y hechos; una nueva observacin emprica
puede ms pronto o ms tarde preparar el camino para revisiones teo-
rticas muy importantes, que contrburn al desarrollo de una cien-
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
132
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO 133
ca, La investigacin emprica es, pues, un nstrumento del mtodo cien-
tfico para garantizar de la mejor manera posible la correspondencia
entre los esquemas conceptuales abstractos (elaborados en teora) con
la realidad de los fenmenos. De esto se deduce que el empleo de crite-
rios de medida, por ejemplo, no confiere carcter cientfico a la activi-
dad en que se da dicho empleo; ni puede llamarse siempre cientfica
una actividad que use modelos matemticos o mtodos estadsticos. Todos
estos medios son de extrema utilidad por la precisin que confieren a
nuestro programa de accin, pero continan siendo instrumentos del
cientfico y no se confunden con el mtodo cientfico propiamente dicho.
La fsica ha podido alcanzar el actual grado de desarrollo, aun sin dis-
poner de datos cuantitativamente mensurables de uno de sus concep-
tos ms importantes: la dureza de los minerales; pero ha podido, sin
embargo, elaborar una escala de valores mediante la simple observa-
cin del modo en que dicha propiedad se manifiesta entre dichos mi-
nerales; es decir, si uno de ellos es capaz de rayar al otro.
Sin la teoria, el material estadstico recogido no tendra significado
para el cientfico; en el mejor de los casos, nos proporcionara la prue-
ba de existencia de asociaciones entre dos o ms fenmenos, pero no
podra decirnos nada de la causalidad de tales relaciones. Esto permite,
adems, desarraigar otro prejuicio comn: el de que una teora deba
ser necesariamente acertada o errada. La mejor valoracin que puede
hacerse de una teora se encuentra en los resultados que es capaz de
proporcionar una vez aplicada a los fenmenos empricos. Es cierto, en
cambio, que, si bien el teorizar en torno a la realidad parece ser una
caracterstica universal del hombre, algunas teoras tienen ms xito
que otras precisamente por su mayor posibilidad de verificar sus hip-
tesis conceptuales sobre el plano experimental.
Tambin en nuestra materia, como veremos ms adelante, el pro-
blema no es el de sustituir la teora con los hechos, sino ms bien el
de elaborar modelos tericos que tengan mayor utilidad prctica; esto
es, que permitan la verificacin experimental de las abstracciones y de
las relaciones inducidas y deducidas por la mente.
El cientfico, a travs de la hiptesis, acerca la teora a los hechos,
puesto que, si su teoria es correcta, debe poseer una determinada co-
rrelacin con los fenmenos estudiados, y la existencia o no existencia
de tales correlaciones determinar, a su vez, la validez de la hiptesis
as formulada. La hiptesis, pues, es una proposicin acerca de la corre-
lacin entre fenmenos; pero para ser centca apreciablemente debe ser
experimental, lo que es posible slo cuando los criterios sobre los que se
demuestra el mayor o menor fundamento de la hiptesis consisten en
el ejercicio de actividades concretas. Por ejemplo, los criterios en base
134 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
a los cuales se excluyen e incluyen determinados factores deben ser ex-
plicitas, lo que a su vez requiere el conocimiento adecuado del fen-
meno en cuestin. Pero si la nocin del fenmeno nos ayuda a determi-
nar qu hechos pueden tener significado para la hiptesis a experi-
mentar, se deriva de ello que la falta de concrecin de relaciones que
se refieren al fenmeno en cuestin no nos permite conocer qu hechos
mantienen o dejan de mantener dichas relaciones.
Sin embargo, la especfica definicin conceptual no debe perjudicar
la mayor flexibilidad posible; en otras palabras, las variables concebidas
por nosotros deben permitirnos hpotetzar una pluralidad de grados
de variacin ms bien que una clascacn basada en contrarios;
dicotoma que, aun siendo una variable, limita, sin embargo, nuestro
pensamiento.
Ahora bien, en el campo de la Administracin -tanto pblica como
privada-la teoria se ha formado sin, o casi sin el auxilio de la obser-
vacin sistemtica y controlada. A menudo, los puntos de vista expuestos
en la doctrina se encuentran corroborados por ejemplos, pero ello no
constituye una verificacin experimental. Incluso en los paises donde
el estudio cientifico de la administracin ha tenido mayor reconocimien-
to, la investigacin cientfica ha hecho poco o ningn uso de las cons-
trucciones tericas, demostrando preferir las ideas e hiptesis de rela-
ciones dictadas por el buen sentido, ms bien que por la abstraccin
cientfica: en consecuencia, los conceptos empleados se han encontra-
do y se encuentran en un grado de abstraccin y generalizacin bas-
tante bajo, frenando -por as decirlo-Ia natural evolucin de una
ciencia administrativa (2). Adems, gran parte de la teoria administra-
tiva sufre los lmites impuestos por la errnea clasificacin por con-
trarios, empleando variables dicotmicas ms bien que pluricotmicas;
por ejemplo, se habla de uso apropiado de la autoridad o de la efi-
ciencia del sistema de comunicaciones, subrayando implicitamente que
sus opuestos son el uso impropio de la autoridad o la ineficiencia del
sistema de comunicaciones. Cada uno de estos sustantivos es una varia-
ble; pero no de las ms tiles, puesto que los conceptos que formulamos
con su ayuda pecan de escasa adecuacin a la realidad, no constituyen
el exacto reflejo de nuestras observaciones concretas en torno al fen-
meno: en una palabra, no son operativos.
Otro defecto de los estudios de Administracin se encuentra quiz
en la perspectiva de pensamiento desde la que el fenmeno se examina:
en realidad, la orientacin pragmtica de tales estudios (y nos referimos
(2) Vase el a;tculo citado en la nota precedente, y tambin: Fo.EDERICK
C. M:OSHEo.: Ricerea scientiltca e scienza amministrativa, en La scenza e teenica
dell'organlzzazione nella P. A.l>, Giuffr Ed., Milano, fase. 1. 1958. pp. 28 'Y ss.
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO 135
a aquellos pases donde la ciencia administrativa ha tenido mayores
oportunidades de desarrollo) ha sido la de preguntarse cmo el ad-
ministrador puede realizar un objetivo dado, as como la atencin del
estudioso se ha dirigido casi exclusivamente a las consecuencias que
hemos examinado anteriormente del comportamiento administrativo.
Podra ser ms amplio el horizonte especulativo si en su lugar nos pre-
guntsemos qu sucede si el administrador hace una cierta cosa, ya
que entre los resultados de nuestra investigacin encontraremos tam-
bin aquellas consecuencias no examinadas como hiptesis al principio,
y nuestro conocimiento del fenmeno aumentara sin duda.
Finalmente, la teora administrativa no ha puesto el acento suficien-
temente sobre la correlacin inmediata entre las variables y el modo de
ser de semejante correlacin, y puesto que la Administracin constituye
una actividad humana, es en el comportamiento humano en la Adm-
nitracin donde se estudian los componentes de cualquier relacin cau-
sal, tanto si se trata de examinar una orden sobre la ejecucin de una
cierta operacin como si se quiere examinar, en general, la estructura
de la organizacin administrativa y los efectos que acarrea sobre los
fines que le han sido confiados. En gran parte, la tradicin de los es-
tudios administrativos se ha ocupado de estos dos trminos de la rela-
cin y slo recientemente se ha manifestado la tendencia a estudiar la
Administracin en su compleja dinmica, reconociendo, por ejemplo, que
la relacin entre estructura y fines y los efectos de la primera sobre los
segundos constituye un modo bastante simple e ingenuo de concebir la
realidad administrativa, en cuanto que los efectos de la estructura de un
ente sobre los fines tienen carcter mediato, si no por otra razn, por
la presencia -desde esta relacin- del hombre.
El comportamiento de este ltimo se encuentra infludo directamen-
te por el tipo de estructura que existe en la organizacin, y hace de
medio necesario para la produccin de determinadas efectos sobre los
fines organizativos; si queremos, por consiguiente, lograr una mayor
precisin en el concepto de la relacin entre estructura y fin, debemos
ampliar nuestra perspectiva e insertar, entre las dos variables en cues-
tin, la variable del comportamiento administrativo.
2. EL PENSAMIENTO DE HERBERT SIMON y LA ESCUELA
BEHAVIORISTA
Esta parece ser la tendencia ms importante actualmente en los
estudios de Administracin. El camino apenas se ha iniciado, y en este
sentido, no es posible hablar de sistematizacin cientifica de la materia
hasta que una parte del camino se haya recorrido adecuadamente.
136 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
Anlogas consideraciones podramos hacer a propsito de otras disci-
plinas, como, por ejemplo, la economa poltica. Es claro que la escasa
sistematizacin no implica disminucin alguna de la dignidad cientfica
de la materia, sino al contrario, acenta algunos aspectos bastante sig-
nificativos que slo una ciencia posee: la necesidad, por ejemplo, de
hacer una sntesis del material recogido despus de aos de estudio y de
investigacin; la necesidad de conceptualzar y abstraer a un nivel cada
vez ms alto la materia en cuestin; la necesidad de evadirse. en
suma, de la angosta perspectiva de una administracin entendida como
adicin de tcnicas aplicativas o como fruto del sentido comn exclu-
sivamente.
El estudio del comportamiento administrativo, como ncleo central
de una teora de la organizacin administrativa, se encuentra en sus
comienzos; de otro lado, las consideraciones ya expuestas en el capitu-
lo precedente nos convencen de la propia juventud de los estudios so-
bre el comportamiento humano en general. Sin embargo, una preciosa
contribucin a dicha orientacin de pensamiento, en nuestra materia,
se nos ha ofrecido hace poco ms de un decenio; en ella se entrev
-a grandes lineas- el camino a lo largo del cual podrn moverse en el
porvenir los estudiosos de administracin. Se trata de la obra de. Herbert
A. Simon titulada El comportamiento administrativo (3).
El libro intenta llevar a cabo un estudio sobre los procesos de deci-
sin en la organizacin administrativa y no parte de una teora de la
Administracin, sino ms bien de la investigacin de los fundamentos
conceptuales sobre los que construir una sana teora administrativa. El
pensamiento de este autor se encuentra Infludo por el neopostvsmo
lgico, segn el cual la ciencia debe ocuparse de cuestiones de hecho,
dejando al margen del anlisis cientfico toda apreciacin, toda opcin
o toda actitud idealista. Los problemas de valor pueden encontrar una
solucin ms fcilmente en su sitio natural: la tica.
Antes de niciar la exposcn de las distintas premisas de la decisin
administrativa (que Simon considera unidades mnimas de anlisis del
fenmeno), el texto pone de relieve algunas deficiencias importantes
de los estudios de Administracin, deficiencias que se resumen en la
falta de un vocabulario idneo para establecer las relaciones entre los
diversos aspectos del fenmeno. Este vocabulario, para poder servir
a este fin, debe responder a las caractersticas de la lgica y de la
psicologa de las selecciones humanas.
(3) El titulo original de la obra es Admtnistrative Behavior, ed. Mac MiUan
Co. New York. 1947 (primera edicin) Y 1957 (segunda edicin); la traduccin
italiana. llevada a cabo por el autor del presente libro. est editada por la soc, Ed.
Il Mulino. Bologna, 1958.
Traducida al castellano por Ed. Agullar (N. T.l.
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO 137
La literatura administrativa, segn Simon, se ha ocupado tradicio-
nalmente de los aspectos estructurales y de los operativos de la Admi-
nistracin (es evidente que el autor se refiere a la doctrina estadouni-
dense de ciencia de la Administracin, pero --con alguna modificacin-
esta constatacin podra extenderse a los pases de tradicin Iurdca) :
en otras palabras, no se ha preocupado de conocer la actividad adminis-
trativa y la organizacin ms adecuada para el ejercicio de sta. La
eleccin, la decisin que precede a la accin, se ha juzgado marginal a
los problemas administrativos, quiz porque se ha atribudo al trmino
decisin el significado restringido de directrices generales, emanadas
desde arriba, impuestas a la Administracin como fines de su activi-
dad. Pero no es exacto relegar el trmino a este nico significado: la
funcin de decidir comprende a la organizacin administrativa entera
del mismo modo que la funcin de actuar, y decisin y accin estn
vinculadas indisolublemente. Una teora general de la Administracin
debe poder proporcionar principios de organizacin que aseguren un
proceso de decisin racional, adems de principios capaces de asegurar
una accin eficiente. En consecuencia, para Simon, la distincin entre
poltica (mundo de las decisiones) y Administracin (actividad ejecu-
tiva) es lgicamente, adems de prcticamente, imposible. Al mismo re-
sultado llegan hoy, aunque por otros caminos, los estudiosos de la ma-
teria que no siguen la orientacin de pensamiento de Simon: se tratar
de este problema en el prximo capitulo.
Analizando la estructura y las funciones de cualquier organizacin,
es fcil notar que la ejecucin material de las funciones mediante la'>
cuales se intenta llevar a cabo los fines organizativos se encuentra con-
fiada a aquellos que ocupan los puestos ms inferiores de la organiza-
cin; lo que necesariamente lleva a reconocer en la funcin directiva,
no tanto funciones ejecutivas (propiamente dichas), como el ejercicio de
un poder que no puede ser solamente formal, capaz de influir, los
comportamientos y las elecciones de los subordinados. El medio por el
que se ejerce esta influencia es la estructura jerrquica, de lo que se
deduce que la institucin de un eficiente organismo administrativo es
esencialmente un problema de pscologa social; anlogamente, quien
quisiera analizar un organismo administrativo para individualizar su
grado de erctenca, debera, ante todo, considerar el grado de raoona-
lidad insIto en cada una de las decIsIones adoptadas en cada uno de los
niveles de la escala [errquca, Simon no pertende dstngur netamente
entre aquellos que deciden y aquellos que ejecutan, tanto ms cuanto
que l sostiene la Indivisibilidad de estos dos momentos del compor-
tamIento humano: la distincin tIene nicamente un fin de anlisis
y no pretenden confinar a los dirlgentes de cualquIer orden y grado
138 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
nicamente a las funciones decisorias, habida cuenta que su posicin
en la escala jerrquica les hace tambin subordinados. El problema de
los factores de influencia del comportamiento administrativo no se re-
suelve recurriendo nicamente a la figura del dirigente y a la institu-
cin de la autoridad, puesto que dicha influencia puede ejercitarse asi-
mismo por otros caminos.
Examinando la estructura de la decisin administrativa, Simon con-
sidera dos aspectos: uno, constitudo por elementos de hecho (es de-
cir, por las circunstancias objetivas de una realidad fcilmente valora-
ble por va emprica); otro, representado por elementos de valor (es de-
cir, por las apreciaciones o por las preferencias del sujeto), mientras
que es fcil averiguar la verdad o falsedad de los primeros elementos,
no se presenta igualmente fcil esta valoracin para los elementos de
valor. De esto se debera deducir la imposibilidad de un estudio cient-
fico de los procesos de decsn, puesto que, si objetivo de tal estudio
es el de asegurar la mxima racionalidad de la decisin, dicha racio-
nalidad se encontrara perjudicada por la imposibilidad de medir y
valorar aquellos elementos del valor que escapan al anlisis estrictamente
centco, El obstculo lo supera Simon, tanto mediante la compara-
cin aproximativa entre hecho-valor y medios-fines, cuanto teniendo
en cuenta los resultados de esa rama de la lgica, llamada lgica modal,
en los intentos que sta lleva a cabo para la reduccin de los valores a
hechos.
Sin tener que plantear necesariamente aqu los problemas de la lgica
modal, pensamos que puede ser til una breve exposicin del otro argu-
mento mediante el cual el autor citado intenta superar el obstculo de un
anlisis de la decisin en todos sus elementos, sean empricos (hechos),
sean ticos (valores). Quien observa la actividad de una organizacin
administrativa puede constatar que cualquier accin se dirige a la
realizacin de un determinado objetivo, que aparece a su vez como
premisa para la realizacin de objetivos superiores. Se puede, por con-
siguiente, afirmar que existe una escala o jerarqua de objetivos, cada
uno de los cuales constituye un medio para la realizacin del fin
inmediatamente superior. Ahora bien, una decisin que conduzca a la
seleccin de los objetivos ltimos lleva consigo tantos elementos de va-
lor que puede definirse como un juicio de valor; aquellas decisiones,
en cambio, que se adoptan a la vista de estos objetivos ltimos se en-
cuentran permeadas por el carcter de instrumentalidad, hasta el pun-
to de que los elementos de hechos superan tanto en el plano cuantitativo
como en el cualitativo a los elementos de valor, de forma que pueden de-
finirse como juicios de hecho. Tambin las decisiones, al igual que los
objetivos, pueden colocarse a lo largo de una escala o jerarqua, desde
las ms particulares o concretas a las ms generales, de acuerdo cap
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO 139
el contenido de valor que cada una posee o ms exactamente a tono con
el grado de instrumentalidad que cada una detenta respecto a las dems.
En otras palabras, se asiste a un acercamiento lgico entre la cadena
de las definiciones (es decir, entre la relacin hecho-valore) y la cade-
na de objetivos (es decir, la relacin medos-ftnes). Sin embargo,
suscita no pocos problemas esta construccin lgica en, la mente de su
mismo autor.
En efecto, cmo distinguir en la realidad operativa el elemento em-
prco del tico, el hecho del valor, supuesto que se presentan ntimamen-
te ligados en la decsin administrativa como en cualquier otro tipo
o manifestacin del comportamiento humano? La distincin aparece
confiada con carcter esencial a la intuicin, y, por consiguiente, peca
de arbitrariedad. Por arbitraria -aadimos nosotros- que pueda pa-
recer la distincin, impidiendo que se alcance aquella perfeccin abs-
tracta que no es propia de la naturaleza humana, resulta siempre
ventajoso un estudio en tal sentido de la Administracin, puesto que
contribuye a aumentar el grado de racionalidad de la actvidad ad-
ministrativa y permite constatar que no slo en administracin, sino
dondequiera que el hombre manifieste su comportamiento, este dilema
entre ideal y real, entre aspiraciones y medios para realizarlo, se en-
cuentra presente. El legislador no puede extraarse por los problemas de
hecho, y el administrador no puede dejar de enfrentarse con proble-
mas de naturaleza tica, vinculados a cuestiones empricas.
Otro obstculo en la construccin de Simon podra constituirlo la
critica del esquema medios-fines, que olvidara el elemento de com-
paracin propio de la decisin; pero Simon sostiene a este respecto que
la confrontacin no se lleva a cabo nicamente sobre los medios entre
s, sino tambin sobre los diversos fines, puesto que dada la escasez
de los medios a disposicin, stos deben poder distribuirse de forma
tal que la consecucin de un objetivo no comprometa la de otros obje-
tivos. En otras palabras, la racionalidad de la decisin no depende slo
de la mejor eleccin entre diversos medios necesarios para alcanzar un
determinado objetivo, sino que depende, asimismo, de la eleccin de
objetivo -cuando sta se ha dejado a la discrecin del administrador-,
o, al menos, de la comparacin entre varios objetivos dados.
Estas criticas, y otras ms, le han sido hechas a Simn con no-
table xito; pero es el mismo autor el que se preocupa de advertir
que el esquema lgico por l propuesto obedece a una teora de las
decisiones, desarrollada en trminos de posibles comportamientos alter-
nativos y de sus consecuencias. En otros trminos, el objetivo no es tanto
el de maximizar la conducta administrativa, sino el de hacerla satisfac-
toria, dados los lmites impuestos a 'la racionalidad de las decisiones
administrativas. Aadimos que el estudio de los elementos no raciona-
140 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
les, aunque se encuentre privado del rigor cientifico puro, potencia, sin
embargo, el racional.
En otros capitulas de este libro se expondrn algunas de las princi-
pales consideraciones de dicho autor, sea a propsito del procedimiento
de formacin de la decisin, sea al tratar de la dimensin vertical y
horizontal de la organizacin administrativa; puede decirse que la cri-
tica principal contra Simon sea justamente la de haber puesto, como
seguidor de la escuela lgico-positiva, los problemas de valor en una
zona de indiferencia para el centco, lo que puede llevar a creer que
stos sean totalmente irrelevantes para el conocimiento del fenmeno
administrativo. En realidad, toda la vida administrativa se halla tran-
sida de tica, y la primera funcin de una sociedad avanzada se halla
precisamente en formar la conciencia del personal administrativo, ade-
ms de asegurarse una adecuada preparacin de ste desde el punto
de vista tcnico-profesional. Pero no creemos que Simon merezca esta
acusacin, puesto que no slo advierte la dificultad de escindir en la ac-
cin administrativa el hecho del valor, lo real de lo ideal, sino que se
preocupa, en cambio, de reducir la mayor parte de los aspectos de valor de
la conducta administrativa en elementos susceptibles, al menos en parte
de anlisis centcos, y esto, a nuestro parecer, es el nico modo de pre-
pararnos a lo largo del camino que nos llevar al conocimiento del
hombre; es el nico modo de asegurar a las ciencias sociales sabor y
contenido cientifico, sin que cualquier construccin dirigida a explicar
los fenmenos de la vida social se resienta de arbitrariedad, aun nutrin-
dose de idealismo y dejando al hombre en estado de urea ignorancia.
Estas breves consideraciones de la obra de Simon son totalmente in-
suficientes para resumir su pensamiento; pero se han desarrollado en
el presente capitulo con el fin de llamar la atencin del lector sobre el
libro El comportamiento administrativo, cuya lectura podr facilitar
la comprensin de todo cuanto se ha dicho a propsito de una teora
del comportamiento humano, de la que puede derivarse una adecuada
teora del comportamiento administrativo.
3. SIGNIFICADO Y ATRIBUTOS DE; UNA TEORIA CIENTIFICA
DEL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
En un apartado anterior hemos hecho ya algunas consideracio-
nes generales sobre la teora; puede ser oportuno aadr que cada uno
de nosotros teoriza casi sin darse cuenta.
El antiguo funcionario que afirma, de acuerdo con susafios de expe-
riencia en el trabajo, que determinado procedimiento en la pr.ctica
consiste y se realiza en un cierto modo, est haciendo inconscientemente
teoria, puesto que expresa de forma genrica las observaciones y expe-
riencias de varios aos, infiriendo de tales conocimientos los efectos que
se producirn en una situacin especifica. Sin embargo, nada nos prue-
ba que el teorizar de este funcionario sea apreciable desde un punto
de vista cientfico. Pudera darse el caso de que dicha persona base sus
predicciones en un conjunto de reglas parciales derivadas de la prc-
tica de su trabajo.
No es sta, lgicamente, la aspiracin de una teoria administrativa
correcta. Aun cuando se hayan elaborado reglas parecidas y aun cuan-
do stas tengan una utilidad prctica, esto ofrece poca garanta acerca
de su validez en el plano cientfico. Es cierto que la validez de una
teoria se encuentra en la medida en que sta es capaz de proporcionar
predicciones prcticamente tiles, pero conviene tener presente que
este criterio tiene mayores probabilidades de aceptacin en el campo
de las ciencias naturales que en el de las ciencias sociales. En efecto,
todo estudioso de problemas administrativos convendr en que el recurso
a formas carismticas de autoridad, por ejemplo, puede tener efectos
positivos, pero que resulta un comportamiento no conforme con los c-
nones de la racionalidad y denuncia una gran laguna en la formacin
del dirigente administrativo. Una de las mayores diferencias entre cien-
cias naturales y ciencias sociales se encuentra en el hecho de que el
objeto de una prediccin en las primeras no forma parte, o slo en
muy pequea medida, en la verificacin de la prediccin; en las se-
gundas, en' cambio, el objeto de la prediccin es parte integrante de
sta. La ley de Boyle nos permite predecir el volumen de un gas cono-
ciendo su presin y su temperatura; pero el gas no constituye parte
activa en la determinacin y en las variaciones de volumen, limitndose
a recibir una concentracin o una expansin con el variar de la presin
o de la temperatura o de ambos factores a la vez. Viceversa, en las
ciencias sociales el objeto de una prediccin a menudo afecta a sta y
es capaz adems de influirla en su verificacin: sin contar, pues, la
influencia que el sujeto que predice ejerce sobre la misma prediccin.
Por ejemplo, es frecuente el caso de un subordinado que anticipe la or-
den de su superior mientras que ste se halla examinando las conse-
cuencias que podran derivarse de la misma; y puesto que el mismo
sujeto que predice conoce el fenmeno en cuestin (lo que Simon
llama, de manera pintoresca, la regla de las reacciones previstas (4),
considerndola una caracterstica preeminente en las organizaciones de
tipo burocrtico), se deriva de eH() una considerable ventaja en la
previsin del comportamiento de su subordinado, previsin que la mayor
parte de las veces es acertada sin mrito alguno p()r parte del sujeto que
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
(4) &KON, QP. cit., p. 204 de 1&edicin ltal1ana; p. 129. de la. Inglesa.
141
predice. Asi, pues, por poner un ejemplo sobre el modo de cmo el sujeto
que predice puede l mismo influir sobre la prediccin: supongamos que
un dirigente de empresa nos confiase que l acostumbraba a tener en
cuenta la prestancia fsica de los que aspiran a un empleo en su organiza-
cin y haber obtenido con y por ello resultados excelentes siempre (lo que
prueba, a su parecer, la validez del mtodo); pues bien, nuestra investiga-
cin demostraria casi con seguridad que dicho dirigente ha sido quiz un
atleta y que, en cualquier caso, est convencido de que la prestancia
fsica es el primer requisito para convertirse en un buen empleado. Sus
previsiones son, por tanto, vlidas nicamente en la medida en que l
ha influido sobre los elementos o factores de la previsin, tomando en
consideracin aquellos que son relevantes para l y despreciando los
dems. De esta forma es siempre un buen empleado quien posee y man-
tiene el requisito de la prestancia fisica.
Por tanto, la diversidad de la materia que tratan las ciencias sociales
y las naturales, respectivamente, hace necesario disponer de algn re-
quisito suplementario para la validez de las proposiciones tericas elabo-
radas en el campo de las ciencias sociales, siendo insuficiente el de la
idoneidad de tales proposiciones para proporcionar resultados aparente-
mente positivos. Nosotros pensamos que la teora es fundamentalmente
la organizacin lgica de los hechos, puesto que, adems de proporcio-
nar predicciones correctas, debe presentar una relacin lgica entre los
principios de accin y datos de experiencia.
Una teora es por su propia naturaleza un procedimiento de doble
va: deductivo e nductvo. Se constituye mediante la induccin, anali-
zando los hechos en primer lugar, luego abstrayendo y definiendo stos
y, finalmente, individualizando las relaciones causales, y cuando por la
induccin se ha logrado una proposicin terica, se inicia el procedi-
miento deductivo para convalidar la hiptesis; llegados aqu, pueden
formarse nuevas experiencias, que a su vez llevarn a posteriores induc-
ciones, susceptibles de acrecentar la calidad y cantidad de nuestros
conocimientos tericos.
Basta, por consiguiente, disponer de un conjunto de principios en
base a los cuales se pueda predecir uno o ms cursos de accin (princi-
pios que dan forma a nuestras observaciones y representan un esquema
lgico y coherente en torno a uno o varios temas) para afirmar que una
teora existe.
Partiendo de esta definicin aproximada de teora, debemos, no obs-
tante, convenir que hasta el presente ningn autor ha conseguido pre-
sentarnos una teora del comportamiento administrativo. Aun habien-
do detectado desde hace tiempo esta cuestin, no poseemos todavia un
conjunto consistente y lgico de principios, si bien se registran algunos
intentos (loables, sin duda) de individualizar tales principios, relaco-
142 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
143
nndolos, sin embargo, de una manera confusa y contradictoria. Val-
gan por todas las criticas de Simon a los llamados principios de ad-
ministracin (5), pero ntese tambin la ausencia de una teora (en
el sentido anterior) en el propio texto de este autor estadounidense.
Si una teora intenta fijar en lneas generales los resultados de la
observacin. emprtca, es de los hechos de donde es necesario partir ; los
hechos son premisa y resultado de una teora acertada. Pero qu en-
tendemos por hecho a los fines de nuestra discusin? Evidentemente,
aquel acontecimiento sobre cuya descripcin cualquier observador est
de acuerdo o, al menos, demuestre tener un mismo esquema de refe-
rencias. Bastara considerar por un momento lo necesariamente incom-
pleto de la observacin humana en relacin con cualquier aconteci-
miento, la facilidad con que el acontecimiento puede variar, la subje-
tividad de la descripcin del acontecimiento y la mayor o menor utilidad
de tal descripcin en funcin del mayor o menor acuerdo existente en
torno a la misma para convenir que el primer paso hacia una teora es
veraderamente dificil.
En efecto, considrese la persona del observador: ste debera
ser extrao a la situacin para poder detectar objetivamente los hechos
fundamentales del fenmeno objeto de estudio. Pero es un hecho que
en la investigacin administrativa se han empleado casi siempre miem-
bros de la organizacin o, peor an, personas directamente involucra-
das en el acontecimiento objeto de observacin. Es evidente que si que-
remos lograr una adecuada teora del comportamiento administrativo,
debemos, dentro de lo posible, asegurarnos de la neutralidad del obser-
vador respecto a la situacin observada, puesto que incluso en la toma
y seleccin de los hechos puede ser un obstculo, un estado de nimo
especifico y la serie de prejuicios que el individuo posee.
Consideramos, adems, el problema de la descripcin de los hechos
como especialmente dificultoso, puesto que, a tenor de lo que pretende-
mos conseguir, se precisa una descripcin clara, comprensible y suficien-
temente detallada, lo que lleva tambin consigo un problema semntico.
La toma de datos y los criterios que acompaan a dicha opera-
cin nos confirma en los necesarios e inevitables lmites -aunque mi-
nimos- que gravan cualquier teora. En efecto, la necesidad de abstraer
tericamente los elementos esenciales, y slo stos, eliminando, por tan-
to, aqullos que lo son en menor medida, hace toda teora incompleta.
Esto significa que el tcnico debe poder insertar estos elementos que
faltan todas las veces que la proposicin terica se usa y aplica a situa-
ciones concretas.
(5) SIMON, op. ct., cap. n. p. 64 de la edicin italiana; p. 20 de la edicin
inglesa.
144 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
Lo mismo que para la descripcin de los hechos, tambin para la ela-
boracin de los conceptos el problema principal es de naturaleza semn-
tica. Toda palabra debera tener una referencia especifica a un objeto o a
una situacin perteneciente al mundo real. Simon sostiene que el primer
paso para la elaboracin de principios cientficos es, justamente, la
posesin de conceptos. Antes de que se pudiese formular una ley de
la gravedad ru necesario tener la idea de dos conceptos: el de acele-
racin y el de peso. Primera misin de una teora de la administracin
es, pues, la de desarrollar una serie de conceptos que permitan la des-
cripcin de situaciones administrativas segn trminos que tengan signi-
ficado para la teora misma. Y estos conceptos, para ser tiles cient-
ficamente, deben ser operativos, es decir, corresponder su signifi-
cado a hechos o situaciones empricamente observables. Y, en efecto,
el citado autor, en el intento de analizar el principio de unidad de
mando, declara abiertamente que es indispensable poseer una idea
exacta de lo que se entiende por autoridad. La definicin que da de
este trmino nos parece un ejemplo bastante elocuente de concepto
operativo: parafraseando la afirmacin de Simon (6), podemos decir
que la autoridad viene dada por el grado de aceptacin que el subordi-
nado manifiesta respecto a las decisiones del superior.
Resumiendo, una teora del comportamiento administrativo debera
seguir un procedimiento ms o menos anlogo al que exponemos a
continuacin, tomado indirectamente de las consideraciones que Simon
ha avanzado en el texto citado:
a) Describir el comportamiento administrativo tal y como ste se
nos manifiesta en una determinada situacin.
b) Tratar de definir, partiendo de la descripcin anterior, algunos
conceptos fundamentales, cuya utilizacin sea posible en cualquier cir-
cunstancia futura.
e) Elaborar esquemas sobre el comportamiento tpico, generalizables
a un cierto nmero de situaciones afines a la examinada.
) Formular una o ms hiptesis de acuerdo con lo que se conoce
de la situacin examinada y de otras afines.
e) Introducir las modificaciones que aconsejen las comprobaciones
experimentales.
i) Fijar principios o criterios generales que permitan llevar a cabo
previsiones sobre el comportamiento administrativo.
De este modo la teora puede servir de gua a la accin, bien facili-
tando la solucin de problemas inmediatos, bien actuando como ele":
mento lgico coordinador de una serie de decisiones especficas, que de
otra forma quedaran privadas de un nexo lgico con aquellas decisio-
(6) SIMON. op. ct., p. 67 de la edicin ital1ana; p. 22 de la inglesa.
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO 145
nes de ms amplio contenido que informan la actividad de toda la orga-
nizacin.
Debe recordarse, sin embargo, que la teora no tiene la misin de
fij ar el. modo en que el administrador debe actuar; los principios
tericos no constituyen ni fijan valores, fines, cdigos ticos, sino que
ms bien se limitan a institucionalizar la existencia de uniformidades
empiricas. Es tambin Simn el que dice: En la ciencia econmica la
proposicin la alternativa A es buena, puede transformarse en dos
proposiciones, una de valor, la otra de hecho: la alternativa A permite
alcanzar el mximo provecho ; est bien conseguir el mximo pro-
vecho. La primera de estas dos proposiciones no tiene contenido tico
y es, por consiguiente, una proposicin de la ciencia aplicada de la
economa de empresa. La segunda proposicin asume la forma de un
imperativo tico y no encuentra lugar en ninguna ciencia. La ciencia
no puede decirnos si nosotros .cdebemoss conseguir el mximo provecho.
Slo puede decirnos las condiciones en que podemos lograr un provecho
mximo y las consecuencias que de ello se derivan (7). Guia para la ac-
cin, por tanto, pero sin intencin de fijar ndices ticos de conducta, sino
que el administrador deber buscarlos en su conciencia, en sus ideales,
en las leyes que informan la funcin que le ha sido encomendada.
La teora puede, adems, constituir una guia til en la recogida de
hechos y, por ello, en la adquisicin de nuevos conocimientos; por el
contrario, la bondad de cualquier esquema lgico se basa fundamen-
talmente sobre las posibilidades que ofrece de aumentar cada vez ms
la suma de conocimientos en torno al fenmeno estudiado.
4. INTENTOS PARA CONFIGURAR UNA TEORIA
DEL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO
Como conclusin de este capitulo, y sobre la base de las considera-
ciones tericas hechas en los apartados precentes, pensamos que es
til describir brevemente los intentos hechos por algunos estudiosos
estadounidenses con el propsito de elaborar una teora del comporta-
miento administrativo.
Se trata de algunos de los ms recientes llevados a cabo por las
escuelas sociolgicas y psicosociolgicas norteamericanas, que, a titulo
de ejemplo, y sin por ello profundizar demasiado sobre el argumento,
exponemos a continuacin. Es tambin oportuno advertir que el con-
tenido del presente libro sigue criterios fundamentalmente descriptivos
de las varias instituciones que interesan para el estudio de la organiza-
(7) SIMON, op. ct., p. 356 de la edicin italiana y p. 250 de la inglesa.
LA ORGANIZActON ADMINISTRATIVA.-IO
(8) Extracto de <lA Developna Concept of the Superintendency or Educationll.
editado por el Cooperative.Development Public School Administration, 1955. Albany.
(9) JESSE B. SEARS: The Nature 01 the Aaministrative Procese, New York,
Me GrawHill, 1950.
cion administrativa, plantendose problemas tericos nicamente en
cuanto a los futuros desarrollos eventuales de la escuela behaviorista
dentro de una evolucin, ya iniciada, de la ciencia administrativa.
Tomamos como primer ejemplo un modelo terico elaborado por al-
gunos estudiosos de problemas administrativos referentes a la admi-
nistracin escolar estadounidense (8) : este modelo se basa sobre
tres conceptos o dimensiones y comprende un notable nmero de va-
riables en el intento de proporcionar al estudioso el mayor nmero de
elementos en torno a los cuales llevar a cabo sus propias especulaciones.
Las tres componentes de este modelo son: la funcin administrativa,
el administrador como individuo y, finalmente, el ambiente social en
que trabal a. En el concepto de funcin se comprenden los cometidos y
las responsabilidades administrativas segn la importancia que se les
ha atribuido a travs de los tiempos; la segunda dimensin comprende
las cualidades pscosolgteas, los valores, las creencias, las energas y
las capacidades tcnicas que el individuo posee y lleva consigo en el ejer-
cicio de sus funciones administrativas; el ambiente social comprende,
finalmente, todas aquellas fuerzas que provienen de la sociedad influen-
ciando la naturaleza de las funciones administrativas y el comporta-
miento del administrador. Semejante modelo terico tiene la ventaja
de permitir una adecuada individualizacin de las componentes de las
tres dimensiones citadas y constituye un esquema de referencias muy
ventajoso, porque resulta consistente, lgico y conforme con los princi-
pales requisitos necesarios para la elaboracin de una teora cientfica,
en el sentido expuesto anteriormente; pero tiene, sin embargo, el nico
fin de proporcionar un esquema dentro del cual discutir el comporta-
miento administrativo, y no contiene por ello criterios o principios ya
elaborados de los que derivar una gua para la accin.
Una posicin bastante discutible, por las consecuencias que de ella
pueden derivarse, es la del estudioso americano Jesse B. sears (9), que
piensa que la actividad administrativa deriva su propia naturaleza de
la de los servicios que especficamente pone en prctica. Partiendo de
la consideracin de que la naturaleza de la administracin deriva de
la naturaleza del proceso de aprendizaje individual, de la naturaleza
de los factores culturales (comprendidos, naturalmente, las institucio-
nes sociales, las leyes, el sistema econmico, etc.) y de las capacidades
del administrador, se deriva -segn esta concepcin- que la adminis-
tracin no es un sistema previsto de leyes propias, sino que es ms
bien una manifestacin especifica del servicio que desarrolla. Si esto
LA ORGANIZACioN ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 146
:EL COlVIPORTAM1ENTO ADM1N1STRATIVO 147
es cierto, el nico modo de estudiar la administracin es el de estu-
diar todas las componentes humanas, tcnicas, sociales, econmicas, etc.,
del servicio especfico que una determinada organizacin administra-
tiva ejecuta.
Otra concepcin distinta sostienen dos autores (I) especialmente
interesados en el estudio de las relaciones humanas en la administra-
cin. Consideran la administracin, desde un punto' de vista estructural,
como una suma jerrquicamente ordenada de relaciones entre sus su-
periores e inferiores; desde un punto de vista funcional, dentro de esta
jerarqua, ven en la administracin un medio para fijar e integrar ta-
reas individuales y recursos de que se dispone, con vistas a la conse-
cucin de fines institucionales. Basados en esta premisa, consideran tres
dimensiones principales: la autoridad, el radio de accin y la emoti-
vidad, dimensiones cuya funcin (eficacia de la accin administrativa)
varia al cambiar la intensidad de las relaciones entre superiores y subor-
dinados a tenor de sus respectivos modelos ideales. Se trata de una
teora un tanto ambigua, aunque tiene la ventaja de proporcionar con-
ceptos bien claros y consistentes: aunque este esquema terico nace de
la investigacin en torno a un tipo particular de actividad administra-
tiva y, por tanto, nos deja confusos en cuanto a las posibilidades de su
extensin a los problemas de la administracin, general y universalmen-
te considerados.
Por ello no podemos concluir esta breve exposicin sobre los prime-
ros intentos de teora del comportamiento administrativo sin citar los
resultados alcanzados por el movimiento de estudios del que es promotor
el Yale Labor and Management Center. Esta escuela, orientada al
estudio del comportamiento humano en las organizaciones, est particu-
larmente interesada en el comportamiento directo administrativo y se
sirve de cuatro conceptos fundamentales como punto de partida para
una teora del comportamiento administrativo: la organizacin y las
fuerzas que en ella se desarrollan (11), el individuo, el proceso de fusin
y, finalmente, el proceso de decisin.
Las organizaciones, segn esta teoria, son creacin humana con fina-
lidades ordenadoras y realizadoras. Los procedimientos (o ms exac-
tamente, los procesos, en el lenguaje sociolgico) de naturaleza organ-
zativa se basan sobre presupuestos de una necesaria realizacin de uno
o ms objetivos, de una necesidad de superar las 'necesidades internas,
de unas necesidades de adaptarse a las condiciones externas y de unas
(lO) A. COLADARCI y J. GETZELS: The Use o/ Theory in Educational Admin!s-
tratton, Stanford University Press, California, 1955.
(11) WIGHT E. BAKKE: Aspetti umani detl'oruanizzazione in una moderna
azienda industriale, Miano, Angel], 1957 (titulo original, The Bonas o/ O<n"uaniza-
tion, New York, 1950).
(12) CHRIS ARGYRIS; Executive Letuiersip, New York, Harper & Bros, 1953.
(13) WIGHT E. BAKKE; Uomini e Organizzazione (Il Proceseo di Fusione), An-
gel , Milano, 1956 (titulo original: Men and Organization--The Process 01 Fusion).
necesidades, finalmente, de emplearse como agentes de los seres huma-
nos (12). Se trata de procedimientos que deben tener lugar simult-
neamente para que la organizacin exista y que deben ser nterde-
pendientes entre s para que la organizacin pueda actuar. Los procesos
ms importantes son: el flujo de trabajo (es decir, la serie de compor-
tamientos requeridos para la consecucin de los fines organzatvos), las
recompensas y castigos (aplicables a los miembros de' la organizacin),
la autoridad (empleada para coordinar, controlar y dirigir los compo-
nentes de la organizacin y, sobre todo, para mantener una continua
vigilancia en el proceso de fusin entre los individuos y sus funciones),
la perpetuacin (es decir, los modos para mantener la organizacin
activa), la identificacin (es decir, los modos dirigidos a facilitar la
identificacin del individuo con la organizacin), la comunicacin, etc.
El individuo vive para realizar sus propios fines y satisfacer sus pro-
pias necesidades; y puesto que l puede hacer todo esto slo mediante
la organizacin, se deriva de ello la existencia de un estado de necesi-
dad entre organizacin e individuo, y viceversa.
El proceso de fusin (13) se realiza cuando el individuo alcanza la
mxima expresin posible de la propia personalidad y cuando, al mismo
tiempo, la organizacin ha alcanzado el ms alto grado posible de satis-
faccin de sus propias necesidades.
Del proceso de formacin de las decisiones hemos hablado ya en un
apartado anterior, a propsito de la contribucin de Herbert Simon
a la teoria del comportamiento administrativo. Aparentemente, la pers-
pectiva de este autor puede considerarse en si misma, pero sin olvidar
el hecho de que no es una teoria, sino un punto de partida: una teo-
ra administrativa completa es -segn Simon- prematura, teniendo en
cuenta el punto en que se encuentran los estudios actuales de admi-
nistracin. Dentro del movimiento del pensamiento del Yale Labor
and Management oenter, sin embargo, el cuarto concepto fundamental
de este modelo terico no es tanto el proceso de difusin como el de la
solucin que se da a los problemas en particular: en el pensamiento de
Argyris se sostiene el concepto de dependencia de la funcin de mando
en la organizacin. Para asegurar la unidad y el autosustentamiento
del grupo de trabajo, sus componentes se pondran en una relacin de
dependencia con el jefe; y esto porque el grupo se preocupa solamente
del procedimiento de trabajo, del flujo de trabajo, de forma que, para
integrarlo en el esquema formal de la organizacin, el jefe proporciona
los procedimientos que faltan al grupo, como, por ejemplo, la autoridad,
la comunicacin, etc.
148 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
EL COMPORTAMIENTO ADMINISTRATIVO 149
La relacin -desgraciadamente muy breve- hecha de los problemas
y de las ms recientes concepciones tericas del comportamiento admi-
nistrativo confirma la opinin expresada por Simon a propsito de la
actual inmadurez de los estudios de administracin, para pretender po-
seer una teora del comportamiento administrativo; quiz es por esta
razn por lo que el mismo Simon y otros (antes y despus de l) intentan
hoy -no sin resultados prometedores-la elaboracin de modelos mate-
mticos para la descripcin de relaciones teorticas en esta materia. La
mayor precisin del lenguaje matemtico y la posibilidad de derivar de
su lgica formaciones ms precisas, aunque no siempre los datos inte-
grados en un modelo matemtico (haciendo referencia a variables de
comportamiento) pueden considerarse igualmente precisos, convierte el
futuro de la ciencia administrativa en algo fascinante y prometedor.
CAPITULO V
EL ACTO DE LA DECISION
1. CARACTERES DE LA DECISION ADMINISTRATIVA; SU SIGNIFI-
CADO EN CUANTO INSTRUMENTO DE ANALISIS
Las consideraciones expuestas en los captulos precedentes, a pro-
psito del comportamiento humano y del comportamiento administra-
tivo en particular, nos ofrecen materia suficiente para examinar de
cerca una manifestacin de comportamiento, que se nos permitir lla-
mar tpica de las organizaciones administrativas. Se trata de la de-
cisin, o acto de la eleccin, de un determinado curso de accin entre
los diversos cursos alternativos, en contraste entre s.
Como seres humanos, vivimos en un mundo de objetos y de smbolos
sociales que se forman por efecto de la reciproca interaccin. La natu-
raleza racional de la mente humana y la idoneidad del hombre para
vivir en un mundo de significados abstractos, determinan el nacimiento
de problemas producidos por la diversidad de ambiente, reflejados en
el esfuerzo de cada ser humano para dar a estos ambientes un deter-
minado significado. As, se producen decisiones de carcter y conte-
nido econmico a causa de problemas que reflejan escasez de bienes, se-
gn la valoracin hecha por los individuos en las respectivas situaciones
objetivas. La eleccin de un fin econmico determina la exclusin o la
minimizacin de otro fin concurrente; la vida econmica, pues, se nos
presenta como continua colisin de decisiones. Anloga es la situacin
en el campo poltico y en cualquier otro sector de actividad humana
en que los factores objetivos o reales se encuentren en relacin alter-
nativa y el sujeto est llamado a verificar una eleccin entre stos, segn
criterios de racionalidad y eficiencia.
Es imposible decir si la decisin abarca en si misma toda la actividad
humana, individual y social. Nos parece, sin embargo, que la decisin no
comprende nada ms que una pequea parte de los diversos procesos que
concurren a mantener unida la sociedad humana: entre stos recorda-
,..
mas el hbito, la costumbre, la tradicin, la imaginacin e incluso el
comportamiento irracional del hombre. No obstante, es cierto que la
decisin es una manifestacin de comportamiento que constituye la
regla de las organizaciones administrativas, puesto que se presume que
la actividad en ellas ejercida est provista de un alto grado de racio-
nalidad para poder aprovechar mejor las ventajas de "la cooperacin
con vistas a un fin preestablecido. Con esta premisa podemos, sin duda,
convenir con Simon que la decisin y su procedimiento de formacin
representan el ncleo central de la actividad administrativa en que se
condensan y se recogen los factores objetivos y subjetivos sobre los que
la organizacin se asienta.
Segn el americano Chester Barnad, el examen de las decisiones
que interesan a la vida de una organizacin se lleva a cabo teniendo
presente la distincin entre decisiones individuales y decisiones orga-
nzatvas propiamente dichas. Ambos tipos son manifestaciones de com-
portamiento humano, pero, mientras que las primeras se inspiran en
la realizacin de necesidades y fines individuales, las segundas se adop-
tan, en cambio, por individuos que, por la posicin ocupada en la orga-
nizacin, interpretan las necesidades y los fines de sta. La distincin
es, en s misma, evidente y no requiere ningn complemento explica-
tivo: baste citar que la organizacin est provista de fines propios, de
la misma forma que cualquier conjunto de individuos que trabajan para
la realizacin de un fin comn, subraya la distincin entre dicho fin
y los diversos fines individuales que se refieren inmediatamente a la
esfera de los intereses de cada uno de los componentes del grupo. Por
tanto, las decisiones que los individuos deben adoptar en nombre y
por cuenta de la organizacin deben responder a problemas que res-
pectan a sta; en otras palabras, la posicin de estos sujetos en la
organizacin (rganos) confiere a la decisin carcter funcional res-
pecto a los fines organzatvos sin referencia alguna (si no es casual)
a los intereses personales, a las simpatas, a los deseos del rgano que
decide. Adems, mientras que una decisin individual se pone nor-
malmente en ejecucin por el mismo individuo que la ha adoptado, no
se puede decir lo mismo de la mayora de las situaciones organzatvas
en que la actuacin de la decisin (y como veremos ms adelante, la
misma produccin de la decisin) reclama la existencia de varios indi-
viduos. Es cierto, sin embargo, que una eleccin, tanto individual como
organizatva, se encuentra siempre determinada por la existencia de un
problema: pero, mientras que la decisin individual parte de problemas
inmediatos y personales, la organzatva madura por efecto de estimulas
externos a los individuos que la adoptan, porque se refiere a problemas
que afectan nicamente a la esfera de intereses de la organizacin.
De esto se deriva un mayor grado de objetividad y racionalidad de la
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 152
EL ACTO DE LA DECISION 153
decisin organizativa respecto a la individual. En .segundo lugar, la
solucin dada a un problema organzatvo es -si se confronta con la
dada a un problema individual- ms completa, en cuanto que los me-
dios utilizados para rsolver el problema en sus dos diversas hiptesis,
quedan influidos inevitablemente por la situacin especifica en que las
dos decisiones maduran respectivamente. En efecto, una decisin orga-
nizativa tiene en cuenta lmites objetivos que no siempre intervienen
en la adopcin de una decisin individual; y las alternativas que apa-
recen como convenientes en la organizacin se examinan justamente
a la luz de lmites objetivamente impuestos a la situacin organizativa,
lmites en gran parte superiores a los que respectan a una situacin
individual. Finalmente, tanto las decisiones organzatlvas como las indi-
viduales pueden poseer un diverso grado de madurez, pero cabe presumir
que la decisin organzatva adquiera a lo largo de su iter formativo
un tipo especifico de madurez, conferida por la medida de participacin
colectiva en su produccin.
El problema de la participacin colegiada en la produccin de las
decisiones administrativas constituye, todava hoy, el punctum dolens
de nuestra materia. Hay quien sostiene que el poder de la decisin
se encuentra en las manos del dirigente y slo de ste; hay quien
sostiene, en cambio, que el procedimiento de' formacin de la decisin
debe considerarse teniendo en cuenta la expresa unanimidad de todos
los componentes de la organizacin. Se trata, en definitiva, de dos posi-
ciones extremas en que los respectivos inconvenientes son bastante evi-
dentes. De hecho hoy se reconoce en todas partes el efecto positivo
derivado de una ms ampla participacin en el procedimiento de for-
macin de la decisin. No son pocas las decisiones colegiadas, es decir,
aquellas manifestaciones colectivas de voluntad en torno a un deter-
minado problema; y es todava ms frecuente la participacin de los
dems en la formacin de decisiones que permanecen bajo la compe-
tencia de un solo individuo. La verdadera razn del benfico efecto de
una ms amplia participacin en la formacin de las decisiones admi-
nistrativas se encuentra, quiz, justamente en el hecho de que facilita
la identificacin individual con la organizacin y garantiza un mayor
xito en la fase operativa, especialmente cuando los que debern po-
nerla en prctica se encuentran entre las personas que han participado
en su formacin.
Convendr repetir aqu que resulta equivocado juzgar las decisiones
de carcter organizativo a partir solamente de las directrices generales
que marcan el camino en la actividad de una oficina administrativa;
la actividad administrativa es un continuo fluir de accin y decisin,
de forma que .la accin de un rgano administrativo puede considerarse
la decisin continua de elecciones o decisiones, que oscilan desde las
2. LOS CONCEPTOS DE RACIONALIDAD Y DE EFICIENCIA
Antes de examinar la teora de la decisin como instrumento de
anlisis administrativo es oportuno hacer alguna alusin a propsito
de la racionalidad y de la eficiencia, dos presupuestos de la eleccin
o decisin. La palabra racional, una de las ms ambiguas de cuan-
tas se utilizan en el lenguaje administrativo, quiz porque el adjetivo
a
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
- - - - - - - - - - ~ - - - - - -
154
directrices generales hasta la ms elemental decisin que se refiere
a aquellos que ocupan los puestos ms bajos de la jerarqua adminis-
trativa. Al contrario, si se quisiese distinguir entre direccin a alto,
medio y bajo nivel, podramos fcilmente sostener que la funcin esen-
cial de los dirigentes de grado elevado es la de influir en las decisiones de
los subordinados, mediante la estructura jerrquica y cualquier otro
medio que les proporciona el sistema formal y no formal de comunica-
cin. Quien acta es necesariamente el subordinado, el cual decide ac-
tuando y acta decdiendo. Si ste su comportamiento se encuentra in-
fluido de forma que se reduzcan al mnimo los elementos subjetivos ex-
traos a la organizacin, factores entorpecedores stos, pero no por ello
despreciables en el estudio del comportamiento administrativo, es de
esperarse una decisin racional, es decir, una decisin de acuerdo con
los fines de la organizacin.
Puesto que toda decisin es el fruto de una serie innumerable de
premisas o factores de carcter subjetivo y objetivo que la influencian,
el problema que queda por decidir para cualquiera que quiera estudiar
cientficamente la actividad administrativa es el de establecer si se
analizan y examinan los elementos objetivos y subjetivos que hacen de
premisa de la decisin, es decir, si debe analizarse nicamente esta l-
tima, a travs del conocimiento de la accin administrativa, o si debe
estudiarse el fin objetivo de la accin administrativa para explicar su
esencia.
Cada uno de los sistemasIndcados presenta un denominador comn,
constituido por el comportamiento administrativo. Una disciplina como
la ciencia de la administracin que quiere precisar los lmites de su
contenido, no puede olvidar este punto de referencia, puesto que cual-
quier otra perspectiva impedira la visin unitaria del fenmeno ad-
ministrativo. Bajo este aspecto, el esquema de frmacin de la decisin
administrativa constituye el instrumento de anlisis del procedimiento
administrativo y no impide recurrir a otros esquemas juzgados eventual-
mente como ms idneos a los efectos de una visin sinttica y com-
prensiva del fenmeno en cuestin.
---------
EL ACTO DE LA DECISION 155
se usa comnmente para indicar cualidades que no siempre son concu-
rrentes entre si. Es evidente que el trmino hace una referencia directa
al comportamiento humano: se trata, a nuestros fines, de esclarecer no
slo lo que debe entenderse por comportamiento humano racional, sino
adems en qu consiste la racionalidad administrativa.
Cuando se intenta definir el significado conceptual del trmino ra-
cionalidad, nos encontramos obligados a utilizar otros conceptos que a
su vez atentan a la bondad de la definicin, en cuanto que ellos mismos
requieren una premisa racional. Por ejemplo, si por actividad racional
entendemos cualquier accin calculada exactamente para alcanzar de-
terminados objetivos, sin comprometer al mismo tiempo la realizacin
de otros objetivos, deberemos poder estar seguros de que los objetivos
de que se habla se han individualizado y establecido racionalmente; el
problema, por consiguiente, de la racionalidad en abstracto es por si
mismo irresoluble, o ms exactamente, puede resolverse remontndonos
al origen anterior a todas las cosas y por ello a un acto de fe. Ms cer-
cano, ms adherente a la naturaleza misma del comportamiento humano
nos parece el dirigirse hacia una definicin de carcter relativo, capaz
de individualizar los aspectos principales de la conducta racional en las
siguientes acepciones: es racional toda accin que promueva decisiones
maduradas a la luz de todas las premisas de hecho y de valor ms im-
portantes que se refieren a una determinada situacin y accesibles al
individuo, de forma que este ltimo puede conocer los procesos de accin
alternativos y determinar las consecuencias que cabe esperarse de ellos,
para poner en prctica a continuacin la eleccin respecto de aquel pro-
ceso de accin que mejor responda al objetivo a conseguir. De esta forma,
hemos fijado prcticamente la medida-relativa- de racionalidad im-
presa en la conducta humana, teniendo en cuenta el empleo de las fa-
cultades de raciocinio del individuo en el acto de relacionar los medios
de que dispone con los fines a conseguir.
En cualquier tipo de actividad administrativa se reconoce, pues, un
principio de racionalidad, puesto que administracin es aquella acti-
vidad puesta en prctica con el fin de alcanzar de la mejor forma posible
los fines que le han sido encomendados: o, como agudamente observa
Waldo, administracin es un tipo de actividad humana de coopera-
cin provisto de un alto grado de racionalidad (1). Esta definicin de la
actividad administrativa nos convence de la existencia de un ndce
ideal de conducta administrativa, en base al cual medir la racionali-
dad relativa de cada una de las decisiones administrativas, y asimismo,
que la medicin adquiera un sabor relativo, puesto que es posible n-
(1) DWIGTH WALDO: Introduzione alla scien;;:a dell'amministrazione pUbblica.
Zanichelll, Bologna, 1957, P, 15.
(2) HIiIlBERT SIMON: 11 eomportamento arnanimistratioo, op, crt., p. 138.
camente de acuerdo con la cantidad de conocimientos y de capacidades
humanas que se posean.
El problema del conocimiento completo de todos los elementos de
hecho y de valor que tienen un contenido relevante en cada una de
las situaciones no es, pues, nicamente cuestin de capacidad indivi-
dual. Simon sostiene que es imposible, para el comportamiento de un
individuo solo y aislado, alcanzar un grado apreciable de racionalidad.
En efecto, el nmero de las alternativas con que ste debe enfren-
tarse es tan grande, y las informaciones necesarias para valorar dichas
alternativas tan copiosas, como para hacer excesivamente ardua la
pretensin de una racionalidad objetiva o incluso de una aproximacin
a ella. Toda eleccin individual madura en un ambiente de elementos
que constituyen datos para el sujeto, aceptados por ste como base
de partida en la valoracin de las alternativas existentes. Una de las
funciones ejercidas por la organizacin es justamente la de situar a
sus componentes en un ambiente psicolgico que permita adaptar las
decisiones humanas a los objetivos organzatvos, proporcionando a los
individuos los elementos informativos necesarios para que sus decisiones
sean correctas (2).
De ello se deriva que el medio para proporcionar a los responsables
de las decisiones administrativas todos los elementos de hecho y de
valor que tienen una importancia grande para la adopcin de una
decisin correcta constituye un factor de la mxima importancia en
la valoracin de los diversos tipos de organizacin. En cuanto a las
premisas de valor, podremos convenir asimismo en que la responsabilidad
relativa reside en los rganos superiores, aunque sta no sea una regla
exclusiva; por ejemplo, se dice que la Administracin pblica recibe
del legislador y de los rganos politicos del Gobierno las directrices
generales y los fines que conciernen a las actividades de sus dependen-
cias, centrales y perifricas; se afirma igualmente respecto de la asam-
blea general de una sociedad por acciones que dicta las lineas esenciales
del programa a encomendar al Consejo de Administracin. Por tanto, la
responsabilidad de una adecuada y constante reposicin de premisas
de valor en la actividad decisoria, en cualquier orden y grado que se
desarrolle, reside en todo caso en los rganos supraordenados dentro y
fuera de la jerarqua administrativa propiamente dicha (vase, a este
respecto, el captulo siguiente a propsito de la relacin entre poltica
y admnstracns).
Las informaciones necesarias que conciernen a los elementos de
hecho, relevantes para una decisin administrativa, pueden conseguirse
recurriendo a aquella institucin de la estructura administrativa que se
1
I
11.
1:, .
156 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
EL ACTO DE LA DECISION 157
conoce con el nombre de organzacn auxiliar y consultiva; de sta
hablaremos ms adelante, limitndonos a decir ahora que la funcin
atribuida a las secciones auxiliares (por ejemplo, un archivo) se inserta
a modo de premisa necesaria en la formacin de las decisiones admi-
nistrativas y por ello se hace instrumentalmente necesaria, mientras
que, en cambio, puede no serlo la funcin -siempre instrumental- ejer-
cida por un reparto instituido con fines de asesoramiento.
Uno de los fines ms importantes de la coordinacin dentro de la
organizacin administrativa es, precisamente, la recogida de las infor-
maciones; por tanto, los sistemas de comunicacin existentes en la
organizacin pueden parangonarse fcilmente con el sistema circulato-
rio del cuerpo humano, asumiendo una importancia incluso mayor que
el sistema de autoridad, que, como se sabe, se sirve de un solo tipo de
comunicacin: la orden. Por ello, la funcin principal de la actividad
administrativa interna es la de asegurar la recogida de las informa-
ciones ms importantes y la distribucin de las mismas a lo largo de
la estructura de la organizacin.
En lo que se refiere a la capacidad para utilizar las informaciones
existentes en funcin de los hechos y de los valores que hacen refe-
rencia a la situacin en torno a la cual se est madurando una deci-
sin, depende del grado de capacidad tcnica que posea el rgano que
decida, e incluso de su habilidad para aplicar al caso especifico los
conocimientos en cuestin. Esta capacidad de orden tcnico hace refe-
rencia exclusivamente a la individualizacin de los procedimientos de
accin alternativos y no a la valoracin de los mismos de acuerdo con
el principio de eficiencia. Sin embargo, llama la atencin del estudioso
de problemas administrativos porque influye directamente sobre el gra-
do de perfeccin de la organizacin administrativa: en efecto, la pre-
paracin adecuada del personal constituye una premisa indispensable
para el empleo eficiente y eficaz de los medios que proporciona el es-
quema organzattvo, por perfeccionado que est.
La valoracin de los efectos consiguientes a cada proceso de accin
y la capacidad individual necesaria ara ello aparecen con mayor clari-
dad en las consideraciones que ms adelante haremos a propsito del
criterio de eficiencia. Si los momentos del proceso de formacin de una
decisin administrativa -tal y como los hemos indicado antes- se han
observado con la mxima escrupulosidad y racionalidad, la eleccin-o
el momento final- no puede dejar de dirigirse hacia aquel proceso de
accin que mejor sirve al objetivo a alcanzar; lo que significa que la
decisin adoptada se encuentra provista del mximo grado de racio-
nalidad posible, a la vista de las limitaciones objetivas y subjetivas
existentes. Esto no significa que hayan desaparecido, como por milagro,
todos aquellos elementos irracionales que acompaan al comportamiento
(3) DWIGHT WALno, op. cit.
LA ORGANIZAClON ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 158
humano, elementos irracionales que no se consideran siempre como
enemigos de la organizacin, aunque es ncesaro convenir que el des-
preciarlos puede representar una amenaza para el correcto proceder de
la organizacin. El estudio de la ciencia administrativa se encuentra
hoy orientado en su mayor parte hacia la individualizacin de los com-
ponentes irracionales del comportamiento, tanto los existentes en la
esfera consciente como los ocultos en la del inconsciente individual;
nos damos cuenta, por consiguiente, de la importancia de los factores
irracionales que circundan y condicionan la administracin, sin por esto
sacrificar el objetivo final, que es, y contina siendo, el de la racionali-
dad. Se podra, por el contrario, sostener que gran parte del ambiente
psicolgico de la decisin es rico en factores cuyo origen se encuentra en
el subconsciente individual, aun constituyendo los mismos una fuente in-
estimable para la cohesin organzatva y para el espiritu de colabora-
cin: as se afirma, por ejemplo, de las diversas motivaciones subjetivas
que permiten al individuo identificarse con la organizacin y provocar
una vinculacin que no puede explicarse a la luz de los componentes
estrictamente racionales de la actividad administrativa.
Pero cuando afirmamos, con Waldo (3), que la racionalidad con-
siste en una accin calculada exactamente para alcanzar determina-
dos objetivos, sin comprometer, al mismo tiempo, la realizacin de otros
objetivos, no podemos excluir que, a pesar de la existencia de un clcu-
lo correcto, los resultados obtenidos sean negativos, como no podemos
excluir la hiptesis contraria de resultados positivos obtenidos mediante
un clculo equivocado.
Esta consideracin nos lleva al criterio de eficiencia, como ele-
mento integrador de la racionalidad para establecer si una decisin
es apropiada o no de acuerdo con las circunstancias que la han deter-
minado; en efecto, si es posible obtener resultados positivos sin una
conducta racional, esto significa que es necesario distinguir entre racio-
nalidad y eficiencia, puesto que una actividad administrativa puede ser
eficiente sin ser racional, y viceversa. Ambos criterios, mantenidos cons-
tantemente presentes en el estudio de la administracin, deberian ate-
nuar aquel relativismo nsto en la accin administrativa y garantizar
una uniformidad de criterios de los que derivar leyes o principios capa-
ces de anticipar y prever el comportamiento administrativo.
La eficiencia no es un concepto de fcil definicin, al igual que la
racionalidad; por el contrario, si examinamos las caractersticas dis-
tintivas de la Administracin pblica respecto a la administracin pri-
vada, podremos convenir fcilmente que el criterio no tiene, ni puede
tener, iguales acepciones en uno y en otro sector, aunque desde hace
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algn tiempo se haya superado en las empresas privadas aquel concepto
econmico de eficiencia inspirado en la maximizacin del provecho.
Sin embargo, tanto en economia como en la ciencia administrativa la
eficiencia permanece an como la relacin entre costes y resultados,
entre lo que se consume y lo que se produce. Con palabras ms elegan-
tes, la eficiencia de la actividad administrativa podra definirse como
la medida en que el resultado obtenido por una cierta accin se con-
forma al objetivo que se pretende con ella realizar.
Sin embargo, si bien es cierto que una orientacin en tal sentido nos
permite atenuar el carcter estrictamente tcnico del trmino, facili-
tando la ntroduccn de un concepto ms amplio, el de eficiencia
social, en la cual se integran factores aparentemente inconciliables
con la economa de los costes y la maximizacin del provecho, es
igualmente cierto que tal orientacin no admite la necesaria distincin
entre eficiencia en el comportamiento, del cual derivan las decisiones
administrativas dirigidas a la realizacin de fines externos a la admi-
nistracin, y eficiencia de la decisin administrativa, en cuanto idnea
a producir los efectos deseados. En otras palabras, es oportuno distin-
guir entre comportamiento administrativo interno a la organizacin
(productos de decisiones que constituyen el objetivo inmediato de la
actividad administrativa) y comportamiento administrativo dirigido a
asegurar los efectos de estas decisiones de acuerdo con su relacin fun-
cional con los acontecimientos sociales externos a la administracin.
Ahora bien, la contribucin de la organizacin cientfica del trabajo
(taylorsmo) puede juzgarse que est dirigida casi exclusivamente a
asegurar la eficiencia interna de un aparato administrativo, sin cui-
darse de si la organizacin administrativa es por s misma eficiente y
capaz de alcanzar los objetivos sociales de la organizacin. Cuando,
por ejemplo, es necesario decidir sobre la creacin de una oficina auxi-
liar, o de la centralizacin de algunas operaciones a determinado nivel
organzatvo, slo nos preocupamos fundamentalmente de la eficiencia
interna de la organizacin, aunque estemos convencidos (y no equivo-
cadamente) que esto constituye slo una premisa de la llamada eficien-
cia externa, es decir, de la mayor o menor correspondencia de la organi-
zacin administrativa con los fines que se le han encomendado.
De otro lado, tales consideraciones concuerdan con el significado
(capitulo VI, apartado 6) del trmino administracin: podemos aqu
advertir que permanece -a nuestro juicio-la unidad conceptual de
anlisis y estudio de la actividad administrativa (el comportamiento
administrativo), aun distinguiendo en este ltimo el aspecto que con-
cierne directamente a la formacin de las decisiones administrativas
(aspecto interno que tiene por fin inmediato la produccin de decso-
EL ACTO DE LA DECISION 159
(4) Los estudios y las nvesttzacones llevadas a cabo en la actualidad por el
oarneste Institute of Technology, Pittsbourg, Pennsvlvana, se orientan funda-
mentalmente hacia los problemas de orsameacn, de acuerdo con el inters ma-
nifestado por SrMoN y sus colaboradores; gran parte de los resultados de seme-
jantes investigaciones aparecen publicadas en los ensayos y artculos aparecidos
en las ms importantes revistas estadounidenses de problemas sociales y tcnicos.
Recordamos la coleccin de ensayos de HERBERT SrMON publicada con el ttulo de
Models 01 Man. por Whlley and Sonso 1956.
LA ORGANIZAClON ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 160
nes) y el aspecto que concierne a la relacin entre accin administrativa
y los efectos de sta hacia terceros.
En este punto aparece evidente que no es posible medir con criterio
cientfico la eficiencia externa de una administracin, puesto que ello
comportara la medida emprica de los fines o valores para los que no
existe el problema de su verdad o falsedad, cosa, en cambio, posible
para una proposcn cientfica; pero subsiste, en cambio, la medida
tica una vez que dichos fines se han reconocido y acogido como normas
de conducta. Si es imposible -mediante la investigacin .centca-i-
probar que un determinado resultado es preferible a otro, es en princi-
pio posible hacer depender el criterio de eficiencia de la medida en que
los resultados obtenidos se acercan al fin deseado, si bien esta posibi-
lidad es mucho ms pequea en el campo de las ciencias sociales, al que
nuestra materia pertenece, de lo que pueda serlo en el campo de las
cencias naturales. Ya pueden verse orientaciones en tal sentido, al me-
nos en los intentos hechos por la escuela behaviorista de Simon
mediante la investigacin operativa, con vistas a medir empricamente
los resultados sociales (4). Nos limitamos aqu a observar que, puesto
que la accin administrativa tiene efectos inmediatos y mediatos, esta
medida emprica podr, en el mejor de los casos, referirse a los prime-
ros, porque son stos los que dan la percepcin de la mayor o menor
adherencia al fin que queremos alcanzar; permanecen, por consiguiente,
al margen del intento de medicin los efectos secundarios o mediatos
de la accin administrativa, lo que lleva consigo una valoracin bas-
tante relativa de la eficiencia de dicha accin, si por eficiencia enten-
demos la suma de acepciones en base a las que la accin puede consi-
derarse ms o menos conforme con el fin a alcanzar.
Nuestro planteamiento, a este respecto, tiene como fin principal sub-
rayar la enorme importancia de una tica administrativa en favor de
una mayor eficiencia del trabajo administrativo; en efecto, especial-
mente en lo que respecta al personal de la administracin pblica, la
participacin consciente de los funcionarios en la misin que les ha
sido confiada resulta facilitada cuando se dispone de cdigos ticos en
los que encuentre lugar aquel conjunto de premisas de valor, premisas
aceptadas y nutridas por el consentimiento de la entera colectividad, o
de una mayora absoluta de sta.
EL ACTO DE LA DECISION
--------- ---------
161
Si el criterio de eficiencia, como se emplea comnmente en las cien-
cias sociales, adquiere los caracteres anteriormente descritos respecto a
la relacin entre resultados y objetivos, es evidente que podr servir
nicamente para aquel aspecto del comportamiento administrativo que
se refiere a la relacin entre accin administrativa y efectos de sta
fuera de la organizacin administrativa; el mismo criterio tendra es-
caso xto si se aplicase al aspecto interno de la administracin, donde
-como se ha visto- el objetivo inmediato es la produccin de decisiones
racionales. Cmo medir, pues, la eficiencia de estos procedimientos inter-
nos que actan como elementos del complejo iter formativo de las deci-
siones? Es posible, desde este punto de vista, decir que la actividad
administrativa interna es eficiente si las decisiones, oportunamente de-
rivadas del conocimiento integral de los elementos ms significativos de
una especfica situacin, se alcanzan en el tiempo ms breve posible y
a los costes' ms bajos. Pero tambin aqu nos encontramos delante de
un concepto de eficiencia relativo, puesto que los costes seran extre-
madamente elevados si debisemos garantizar la disponibilidad de todos
los datos nformativos de inters para determinada situacin antes de
tomar la correspondiente decisin, o si pretendisemos tener la persona
ms adecuada en el rgano que ha de decidir, etctera. La experien-
cia en el sector pblico como el privado de la actividad administrativa
demuestra que el ms difcil obstculo para la institucin de un sistema
eficiente de administracin se encuentra dado por los costes; y lo nico
intentado (no sin xito) para orientar el grado de eficiencia admns-
. trativa ha sido hasta ahora el de la simplificacin de los mtodos y
procedimientos de trabajo o el de la reduccin' al mnimo de los costes
superfluos o no vinculados directamente con la eficiencia interna.
De tal manera que, si tenemos en cuenta los costes fijos, la efi-
ciencia estar en relacin con el modo en que se emplean los recursos
de que se dispone; si consideramos fijo el factor tiempo al igual que
el factor costes, la ecenca se limita, para revelarse nicamente a
travs de los ndices medios de produccin y otros criterios. Presumir,
sin embargo, que tales factores son fijos rgidamente de acuerdo con
lo que la economia ensea, es falso; todo factor es variable por natu-
raleza; por ello la eficiencia asume un carcter bastante complejo jus-
tamente en cuanto que se encuentra caracterizada por dversas vara-
bles, Adase, especialmente en administracin pblica, a las citadas
variables la de la juridicidad, es decir, del grado de justicia nsito
en el trabajo administrativo, tal como para provocar el menor recurso
posible a los instrumentos de tutela jurisdiccional o slo administra-
tiva; esa variable, que por s slo merecera un comentario bastante
ms amplio para evidenciar en qu modo y medida puede condicionar
el grado de eficiencia relativa del trabajo interno de la administracin,
LA .ORGANIZACION ADllIINISTIlATIVA.-ll
(5) Vase el captulo IV, apartado 2, de este libro.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
constituye un elemento vital para el estudio de la administracin p-
blica, pero tiene asimismo importancia para la administracin privada
y advierte la necesidad de adscribir a las normas de derecho procesal
y sustantivo (y de modo particular a las primeras) una funcin coad-
yuvadora en los limites de lo posible de la actividad administrativa.
Resumiendo, el criterio de eficiencia aplicado a la actividad interna
de administracin posee una relatividad quiz incluso mayor del uti-
lizado para medir la eficiencia de la accin administrativa en sus efec-
tos sociales. Pero esta conclusin aparentemente pesimista, tanto en lo
que concierne a los limites impuestos a la racionalidad como por lo que
se refiere a los limites impuestos a la eficiencia, acenta la amplitud
del problema de un anlisis cientfico del proceso de decisin en los
aspectos de ste que ms se prestan a la investigacin segn el mtodo
cientifico; la distincin que Simon hace entre hecho y valor y su co-
rrelativa entre medios y fines (5) es, bajo algunos aspectos, una forma
de disminuir la serie de impedimentos de un estudio cientfico de la
administracin y una advertencia a no caer en uno de los dos extre-
mos, el de un fcil empirismo que d fuerza a un igualmente fcil
dogmatismo en torno al fenmeno administracin.
3. HECHO Y VALOR EN LA DECISION ADMINISTRATIVA
162
Nuestras consideraciones acerca de la relatividad de los conceptos
de eficiencia y racionalidad aplicados a las decisiones administrativas
se encuentran reconocidas por el mismo Simon, que en el libro ya citado
en estas pginas establece los lmites impuestos a la racionalidad de
la conducta administrativa; pero ha llegado el momento de completar
las consideraciones hechas sobre este autor, teniendo en cuenta la di-
recta influencia que su pensamiento tiene para los estudios del compor-
tamiento administrativo y de la manifestacin tpica de ste: la de-
cisin.
Para Simon toda eleccin es una renuncia, puesto que es imposible
elegir todas las alternativas y realizar todos los objetivos presentes en
la conciencia del que decide: la eleccin de una cierta accin implica
la renuncia a muchas otras, igualmente posibles. Ya en el captulo
precedente hemos estudiado la distincin entre hecho y valor, como
elementos que intervienen en la decisin y que impiden una valoracin
exclusivamente objetiva de las elecciones; hemos resaltado tambin,
sin embargo, que, si el aspecto tico de la decisin escapa a una precisa
crtica lgica y no es susceptible de medicin emprca, sino en los 11-
EL ACTO DE LA DECISION 163
mites en que un elemento de valor puede reducirse a elementos de he-
cho en la cadena medios-fines que caracteriza el comportamiento
humano (el administrativo en particular), queda siempre el examen
de los elementos de hecho para justificar la aplicacin del mtodo cien-
tfico en el estudio de las decisiones administrativas. Ello es suficiente
para atribuir carcter cientfico al estudio de la administracin, en sus
premisas objetivas y subjetivas de la innumerable serie de elecciones
en las que encuentra su manifestacin ltima el comportmiento admi-
nistrativo.
Intentando siempre garantizar un ndice satisfactorio de raciona-
lidad y eficiencia en el trabajo administrativo, Simon nvoca los mejo-
res instrumentos procedmentales para distinguir los elementos de he-
cho de los elementos ticos en el proceso de formacn de la decisin;
piensa, adems, que deben escogerse adecuados sistemas mediante los
cuales la administracin pueda resolver cuestiones de valor de acuer-
do con los valores aceptados por el ambiente social circundante. Para
Simon la racionalidad consiste, precisamente, en la capacidad de elabo-
rar series de medios y fines, o sea de ordenar stos de forma tal que el
fin de una determinada accin se convierta en el medio de la accin
superior.
Superando las criticas hechas al citado autor, particularmente por
lo que se refiere a la serie o cadena medios-fines, crticas de las que
se ha hablado en el captulo anterior, pero que a nuestro parecer no
merman su utilidad, ser oportuno examinar el esquema lgico de la
decisin tal y como lo ha elaborado Simon bajo forma de teora des-
de 1940 y hoy da popular en algunas disciplinas matemticas, como la
teora de los juegos y la teora estadistico-matemtica de las decisiones.
En su teora, Simon usa dos trminos, el de decisin (definido como
el proceso mediante el cual se elige o se adopta uno de los posibles com-
portamientos alternativos que existen en un momento determinado), y
el de estrategia (definida como un conjunto de decisiones que deter-
mina para un periodo dado de tiempo una serie de comportamientos).
Decisin racional es la que elige la estrategia que producir el mejor
conjunto de consecuencias. El procedimiento lgico de la decisin puede
analizarse segn tres fases principales: relacin de las posibles estrate-
gias, determinacin de sus respectivas consecuencias, valoracin compa-
rativa de estas consecuencias.
Los problemas que de semejante anlisis se derivan son muchos: por
ejemplo, no es fcil determinar siempre las consecuencias probables de
una determinada estrategia, por numerosas que sean las informaciones
autnticas (integradas por la experiencia y por la intuicin personal)
que puedan facilitarse al rgano que decide; adems, las estrategias que
existen al nivel organizativo entendidas por ello como manifestaciones
164 LA ORGANIZAClON ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SO'CIAL
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del comportamiento colectivo, poseen un mayor grado de indetermina-
cin respecto a las estrategias que interesan al comportamiento indi-
vidual. Esto en cuanto que la decisin de cada individuo se encuentra
en el primer caso influida y condicionada por las decisiones de todos los
otros miembros del grupo (remedio a tal estado de cosas lo encuentra
Simon en el carcter cooperativo de la organizacin, definida como un
sistema de comportamientos de cooperacin, tales como para pensar
en la coordinacin como el proceso de informacin individual respecto
al comportamiento futuro de todos los otros componentes del grupo).
El problema, pues, que se refiere a la atrbuctn de los ndices de
preferencia a cada una de las alternativas concernientes a una situacin
dada los resuelve el autor recurriendo a las curvas de indiferencia de
la teora econmica, es decir, a las representaciones agramtcas de
varios conjuntos de consecuencias probables, respectivamente, para cada
estrategia, equivalentes la una a la otra, y por ello reciprocamente in-
diferentes a efectos de la eleccin; stos consentiran una graduacin
de preferencias de las consecuencias correspondientes a cada estrategia
y garantzaran un comportamiento racional. Pero el mismo autor se
da cuenta de la precariedad de tal solucin y conviene en que el futuro
de la teoria o la decisin depende, en gran medida, de la posibilidad
de elaborar escalas de preferencia segn criterios ms eficaces y efi-
cientes.
En orden a la racionalidad de la decisin administrativa, Simon dis-
tingue algunos calificativos, que aplicados oportunamente al trmino
racional, confirman la relatividad del concepto y permiten individua-
lizar ms fcilmente las deficiencias y los lmites que pesan sobre la
racionalidad: as, una decisin puede llamarse objetivamente racio-
nal si representa en concreto el comportamiento ms idneo para la
maxlrnzacn de los valores que se refieren a una cierta situacin; es,
en cambio, subjetivamente racional si proporciona los mejores resul-
tados en relacin con los conocmientos reales y posedos por el indi-
viduo; es conscientemente racional en la medida en que la adecuacin
de los medios a los fines se hace de modo consciente; es deliberada-
mente racional en la medida en que el individuo o la organizacin han
procedido a adecuar los medios a los fines; es sorgunzatvamente> ra-
cional si se encuentra orientada hacia los fines de la organizacin, y es
personalmente racional si se orienta hacia los fines individuales.
Tambin smon, tratando del criterio de eficiencia, se da cuenta de
las dificultades de medir la accin administrativa, y la decisin que es
su presupuesto necesario, en trminos de eficiencia fsica: en las cien-
cias sociales, y particularmente en la ciencia administrativa, el con-
cepto de eficiencia tiene una serie de limitaciones, como ya hemos
visto en el apartado precedente, y no podemos decir de qu forma sea
EL ACTO DE LA DECISION 165
posible parangonar entre si los valores atribuidos a los diversos procesos
de accin alternativos. Sin embargo, aun reconociendo estas limitacio-
nes, tambin la actividad administrativa puede examinarse en trminos
de coste y resultado, para elegir aquel curso de accin cuyo coste es
mnimo y cuyo resultado es mximo, o ms exactamente, aquel curso
de accin que a igualdad de costos ofrezca mejores resultados. Esto no
debe hacer pensar que la preocupacin de garantizar la mxima efi-
ciencia posible en el trabajo de la Administracin, en su aspecto inter-
no y en las consecuencias de su accin en el ambiente exterior lleve
a atribuir mayor importancia a los medios ms que a los fines, puesto
que si la relacin hecho-valor puede asimilarse de algn modo a la
de medios-fines se deduce que algunos aspectos de valor se encon-
trarn presentes en cualquier nivel de la actividad de decisin, lo que
excluye el peligro de que los fines permanezcan ignorados, si bien el
problema cientfico de la eficiencia encuentra su posible solucin exclu-
sivamente en relacin a los medios. Otros criterios de naturaleza tica
pueden permitimos la valoracin de los fines, sin contar con que toda
preocupacin sobre los peligros que derivan de la aplicacin de un rgido
y mecnico criterio de eficiencia son fruto de la equivocada conviccin,
segn la cual los fines pueden separarse completamente de los medios
y los hechos de los aspectos de valor, en la realidad de la vida social.
Esto no es cierto, y el mismo Simon lo confirma cuando nos recuerda que
la distincin entre hecho y valor sirve nicamente a fines de anlisis del
comportamiento administrativo, pero que no responde a la realidad:
lo que comporta cuanto, en el captulo siguiente, sostendremos a prop-
sito de una discutible distincin -especialmente sentida por los prime-
ros estudiosos de la Administracin pblica- entre poltica (mundo de
los valores) y Administracin (mundo de los hechos).
4. EL ESQUEMA LOmCO DE LA DECISION
Concluimos el presente captulo exponiendo el esquema lgico de la
decisin tal y como ha sido elaborado por la teora estadstico-matem-
tica, esquema en el que las consideraciones que ya hemos hecho se evi-
denciarn ms claramente.
Hemos dicho ya que por decisin se entiende el proceso mediante
el cual se selecciona un curso de accin entre un conjunto de cursos
alternativos. Elementos de este proceso son, por tanto: el sujeto que
decide, la pluralidad de alternativas, la eleccin. Examinadas las alter-
nativas de que se dispone, el sujeto procede a su valoracin en orden
a las consecuencias que cada una de las mismas permite prever: es
(6) Del libro de F. MOSliER y S. CIMMINO: Ciencia de la Administracicm,
op. cit., cap. X (N. T.J.
este el momento ms delicado de todo el proceso, puesto que lleva con-
sigo problemas de conocimiento y madurez en el sujeto, costes impor-
tantes en la investigacin de las posibles consecuencias que de cada
curso de accin cabe esperar, equilibrio entre elementos empricos y
ticos en el su eto, y todo ello en un periodo de tiempo ms o menos
breve, puesto que la decisin debe tomarse en el tiempo adecuado a
las exigencias de urgencia que la situacin impone.
Si aparece como indispensable la valoracin de cada alternativa en
trminos probabilisticos, resulta igualmente indispensable la posesin de
criterios en base a los cuales sistematizar dichas apreciaciones en una
escala de preferencia: en otras palabras, al criterio de prediccin o de
probabilidad se une el criterio de eleccin, o ms exactamente, los crite-
rios de eleccin, supuesto que el acto de decidir es el fruto de varios
criterios, uno de los cuales ser el que sirva de base a la decisin. Esta
ltima ser, pues, tanto ms correcta y correspondiente a la situacin
cuanto mayor haya sido el nmero de alternativas consideradas y pro-
babilisticamente valoradas en sus consecuencias. Cantidad y calidad de
las informaciones posedas por el sujeto en esta fase confieren, como
hemos dicho ya, la medida de racionalidad (relativa) de la decisin.
Analizado en su desarrollo el proceso de formacin de la decisin,
toma su estimulo del pasado (informacin), se realiza en el presente (de-
cisin) y se manifiesta en el futuro (accin). Actividades indispensables
de este proceso son: la investigacin de los datos informativos; la in-
vestigacin e individualizacin de las alternativas; la preferencia otor-
gada a uno de los varios criterios de eleccin. Se podra, asimismo, recor-
dar la actividad de investigacin del problema en torno al cual decidir,
pero por exigencias de brevedad pensamos excluir de esta elemental des-
cripcin del esquema lgico de la decisin todo proceso que no forme
parte integrante, en sentido estricto de la decisin. Hemos, pues, indi-
vidualizado tres momentos (pasado, presente, futuro) en los que situar
las distintas operaciones concernientes a la decisin; hemos, tambin,
con relacin a esta ltima, individualizado en el esquema dos sistemas en
base a los cuales alcanzar un criterio de decisin: el sistema de los va-
lores (o criterios de eleccin) y el sistema de prediccin (o de clculo de
las probabilidades). Mientras que este ltimo se refiere a las alterna-
tivas futuras, el primero rene las distintas finalidades en conflicto:
el criterio de decisin integra los susodichos elementos y proporciona
el curso de accin apropiado. Todo esto puede resumirse grficamente en
el esquema siguiente (6):
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 166
EL ACTO DE LA DECISION
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167
Se ha tenido ya ocasin de resaltar, en un apartado anterior, la
medida de subjetividad que confiere a la decisin la presencia del siste-
ma de valores, en razn de la naturaleza tica de stos; se ha ha-
blado tambin de los lmites Impuestos a la prediccin, cuyo rigor y
validez nicamente quedan facilitados -en el estado actual de cosas-
recurriendo a la teora de la probabilidad. No queda, pues, ms que
resumir, ahora, algunas consideraciones sobre la teora de la decisin
aplicada a la actividad administrativa.
Es importante el significado que la informacin asume para la orga-
nizacin administrativa, si se tiene en cuenta que el grado de raciona-
lidad de la decisin deriva de la cantidad y calidad de los datos infor-
mativos de que dispone quien debe decidir; pero existen limites objetivos,
adems de los subjetivos, que hacen referencia a la salvaguarda de la
tempestividad del proceso de formacin de la decisin, de forma que
la bsqueda de informacin no puede prolongarse hasta el infinito,
ni puede substraerse a consideraciones de indole econmica, tales como
las de su coste. Por tanto, lo que la organizacin administrativa puede
hacer, a propsito de la informacin, es escoger sistemas capaces de
garantizar la mejor utilizacin posible de los datos informativos, ac-
tuando al mismo tiempo sobre la recogida y anlisis de los mismos, has-
ta llegar a concebir toda la actividad interna de Administracin como
un complejo de procedimientos dirigidos a la produccin de la informa-
cin para ayudar a tomar las decisiones adecuadas. Bsqueda, anlisis
y uso de los datos constituyen las tres fases de dicha produccin: cada
una de ellas puede derivar ventajas inestimables del proceso tecnolgico,
con vistas a conseguir una mayor cantidad y mejor calidad de infor-
macin.
Una neta distincin entre los tres momentos del devenir adminis-
trativo, que segn la perspectiva del proceso de formacin de la decisin
toman el' nombre de informacin, decisin y accin, es, no obs-
tante, de gran ayuda para quien quiera hacer de l un instrumento de
anlisis y de estudio de la actividad administrativa.
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CAPITULO VI
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
1. ELEMENTOS DE LA ORGANIZACION EN GENERAL
Y SU DEFINIeroN
Refirindonos a cuanto hemos dicho en el capitulo primero a pro-
psito de la asociacin, podemos individualizar su relacin con la orga-
nizacin en la misma realidad social: toda la sociedad humana hace
referencia a la organizacin para asegurarse su adecuado desarrollo y
la satisfaccin de las diversas necesidades individuales y colectivas. Si
un cataclismo destruyese las industrias, impidiera el trfico comercial
e hiciera desaparecer todas las riquezas de una sociedad, relegando a sus
componentes a un estado salvaje o casi salvaje, bastara nicamente con
el tesoro del instinto humano para asociarse, bastara la tendencia a
organizarse para que de los desastres derivados de este hipottico cata-
clismo resurgieran, ms perfeccionados, los instrumentos del progreso
civil.
La organizacin es, pues, un fenmeno cuyas manifestaciones se pier-
den en la historia de los hombres; el haber despreciado por mucho
tiempo su estudio y su anlisis sistemtico es debido, quiz, a la convic-
cin de que este fenmeno fuera -algo obvio y universal para el hombre
y para la sociedad. Esto es cierto, como lo es igualmente el que se haya
preferido estudiar los diversos tipos de organizacin -fijndose en las
, relaciones y en los caracteres ms significativos y distintivos- atribu-
yendo, al menos en el pasado, escasa importancia a un estudio de la
organizacin en general, en su conjunto.
Con esta misin se ha enfrent-ado la sociologa, la cual todava hoy
contina investigando los elementos comunes de los diversos tipos de
organizacin humana (vase el captulo II del presente libro), dejando
a otras disciplinas la exploracin y el anlisis de los aspectos especficos
y tpicos del fenmeno. Desde un punto de vista estrictamente cientfico,
por esto, no es fcil afirmar la existencia de una teora de la organiza-
cin, excepto en los intentos llevados a cabo recientemente por estudio-
sos de sociologia y de pstcologa social; en efecto, es sabido que estas dos
I
I
l
170 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
disciplinas encuentran en la organizacin social su comn denominador,
la primera estudiando la sociedad a travs del anlisis de las estructu-
ras organzatvas que la componen, la segunda analizando la persona-
lidad individual en sus manifestaciones grupales y, por ello, en situa-
ciones organizativas.
Por todas partes se encuentran manifestaciones de vida organizada;
constituye un hecho evidente, pues, la dependencia del hombre con-
temporneo de las diversas organizaciones en las que vive l mismo o en
las que se desenvuelve, tanto se trate del Estado, del Gobierno, de las
infinitas sociedades industriales y comerciales, de las organizaciones lo-
cales, sindicales y poltcas, de las culturales y recreativas, etc. Cada
individuo pertenece, al mismo tiempo, a diversas organizaciones y ello
para poder satisfacer la completa suma de necesidades derivadas de la
evolucin social y de la relacin entre l y el ambiente. Si todo esto nos
sorprende (puesto que la organizacin ha sido, durante siglos, el medio
mediante el cual individuos diferentes entre si han podido ver realiza-
dos intereses comunes y crear las premisas ms idneas para la reali-
zacin de los respectivos intereses individuales), ciertamente merece
nuestra atencin el excepcional desarrollo que el fenmeno ha tenido
a lo largo del tiempo; en el plano econmico estamos asistiendo, por
ejemplo, incluso en las sociedades ms tradicionales, a una silenciosa
revolucin productiva, cuyas necesarias vctimas son aquellas pequeas
empresas mantenidas con vida por una organizacin embrional de tra-
bajo y de medios, puesta en prctica por el titular y por los componentes
de su familia. Se afirma, con toda su potencia, la gran empresa, el gran
complejo ndustrtal que a menudo es el resultado de la funcin de em-
presas de tipo medio: y la automacin anticipa la acentuacin de esta
tendencia, perfectamente justificada en el plano social, econmico y
politico.
Es nuestro propsito trazar en las pginas que siguen las lineas esen-
ciales de la organizacin administrativa y de sus problemas; pero con-
vendr anteponer unas consideraciones generales en torno a los con-
ceptos que fundamentan las definiciones ms corrientes. Cuando un
grupo de personas decide asociarse para uno o varios fines determinados,
ya desde ese momento es posible individualizar las bases ideolgicas
de la organizacin humana y los principios en que se basa la combina-
cin de los esfuerzos de dos o ms personas. Estos son la cooperacin
y la coordinacin. Estos elementos se individualizan en la definicin
ms corriente (1) dada al fenmeno: organizacin es la forma de toda
asociacin humana creada para la consecucin de un fin comn. Esta
definicin, sin embargo, no nos dice si para la consecucin del objetivo
(1) JAMES D. MOONEY; Principi d'orpanizzaztone, An<el1, Edit., Milano, 1956.
cap. 1, P. 11.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
171
se requiere, y en qu medida, la accin de los que componen la organi-
zacin y apenas deja entrever la existencia de .un principio de coordi-
nacin. Ser, por tanto, preferible analizar los elementos esenciales del
fenmeno antes de dar una definicin realista del mismo. Estos son:
- El elemento activo, constituido por la accin de dos o ms perso-
nas pertenecientes a la organizacin.
- El elemento asociativo, constituido por el sistema de relaciones
existentes entre los componentes de la organizacin.
- El elemento coordinador, constituido por la programacin cons-
ciente y sistemtica de las acciones y de los medios necesarios para
la obtencin de los fines organzatvos.
- El elemento teleolgico, representado por el objetivo que los in-
dividuos se han sealado como meta comn y resultado de sus
esfuerzos individuales.
Fundados en estos elementos, podemos definir la organizacin como
aquel fenmeno en el cual las acciones de dos o ms personas se rea-
lizan en colaboracin y coordinadas consciente y sistemticamente para
un fin o un conjunto de fines (2).
Carcter tpico de todo esfuerzo organizado y colectivo, respecto al
individual que no requiere coordinacin sino en la mente del sujeto, es
la mayor utilidad econmica del primero respecto al segundo: utilidad
que deriva directamente de la coordinacin y de la divisin del trabajo.
Es un hecho que la organizacin comienza a dar seales de vida slo
cuando varias personas -movidas aunque slo sea por el inters econ-
mico aludido-- deciden coordinar sus esfuerzos a la vista de un fin
comn. La coordinacin, pues, contiene en si misma principios suficien-
tes para garantizar la cohesin de trabajos y de intentos internos de la
organizacin. Para garantizar esta unidad de accin finalista, la coor-
dinacin presupone un principio de autoridad (lo que a su vez reclama
lgicamente una escala jerrquica a lo largo de la cual discurra la
orden, como ejercicio completo del poder, y delegacin de ste de
arriba abajo, precedida de la delegacin de funciones), adems de la
existencia de una comunin de intereses en torno a un objetivo preci-
so. En rigor es, exactamente, la autoridad la que encarna la funcin
de fuente coordinadora de la organizacin, tanto se conciba sta con un
carcter autocrtico o democrtico. La existencia de una comunin de
intereses hace posible, adems, la coordinacin, pero. tal principio no
se juzga exclusivamente en sentido objetivo o formal (existencia de un
inters que constituya una ventaja de los componentes de la organiza-
(2) F. C. MOSRER & S. CIMMINO: Elementi di setene deU'Amministrll2ione,
cap. IV.
(3) DWIGHT WALDO; tntroaueione aLZa Scienea dell'Amministra:aione pubblica,
op, crt. p. 16.
cn), sino ms bien como intento comn, es decir, como entendimiento
subjetivo de que el inters puesto en la organizacin es para ventaja
de todos. Requiere, finalmente, la coordinacin que se defina el objetivo
organzatvo, que represente el nico credo de la organizacin: tampoco
en este caso se trata de conseguir el fin en su aspecto formal, sino ms
bien el de la aceptacin consciente del mismo por parte de los compo-
nentes de la organizacin.
Tanto el factor coordinacin como el de la divisin del trabajo se
han considerado, en este libro, como dimensiones de la organizacin
administrativa (respectivamente vertical y horizontal); nos remitimos,
por ello, a los siguientes captulos para la detallada exposicin de estos
importantes aspectos de la terica organizativa, advirtiendo, sin embar-
go, que su exposicin se ha hecho -al igual que cualquiera otra de las
consideraciones contenidas en estas pginas- examinando las institu-
ciones bajo el doble perfil esttico y dinmico, estructural y funcional.
Esta orientacin, es decir, la de una perspectiva sinttica que una
en un solo esquema lgico los aspectos estructurales y funcionales de
la organizacin, no ha sido el nico modo a travs del cual se ha estu-
diado y se estudia el fenmeno; existe, a este propsito, la sensacin de
que organizacin tiene un significado bastante vago, supuesta la va-
riedad de definiciones y de perspectivas que existen. Hay, por ejemplo,
quien identifica la organizacin con la estructura, v. gr., Leonard White,
y, sobre todo, Dwight Waldo, que declara que la organizacin es estruc-
tura y la administracin runcn (3). Sin olvidar el aspecto estructural,
James Mooney identifica la organizacin con el procedimiento; anlogo
compromiso entre' aspecto esttico y dinmico del fenmeno parece
subsistir en los estudios de Herbert Simon y de los seguidores de la
escuela behaviorista, cuando consideran a la organizacin como suma
de modelos de comportamiento colectivo, confiriendo al trmino al mismo
tiempo el significado de institucin social.
Otro autor, el francs oeorges Langrod, de acuerdo con el estado-
unidense John Gaus, entiende la organizacin como la disposicin sis-
temtica de las relaciones reciprocas entre grupos e individuos que co-
laboran en diversos grados en un determinado mecanismo intentando
realizar un objetivo comn, unidos entre si por una serie de vinculas
de orden funcional y estructural.
Pero cada una de estas definiciones acenta, en definitiva, la espe-
cializacin (divisin del trabajo) y la coordinacin, como elementos fun-
damentales de la organizacin. Por tanto, pensamos que la mejor defi-
nicin de organizacin ser aquella que ponga de relieve estos dos
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
172
2. CLASES Y CARACTERES DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
elementos (o dimensiones), y, en este sentido, estamos dispuestos a
sostener que: organizacin es la unin de varias personas que, a travs
de un determinado sistema de divisin del trabajo y de coordinacin,
se proponen realizar unas funciones con vistas a la consecucin de los
fines prefijados.
173
LA ORGANIZACIN ADMINSTRATVA
Siguiendo esta exposicin general de los conceptos que interesan a
la organizacin social, podemos ahora tratar de las distinciones que cada
una de las definiciones dadas del fenmeno no es (por s sola) capaz
de presentar.
Ya en el captulo segundo se expuso (con fines ntroductvos) la dis-
tincin entre grupo primario y grupo secundario; es este el momen-
to de llamarlos de forma diferente, aunque siempre respetando su esen-
cia; en trminos organzatvos, distinguimos, en efecto, entre organi-
zacin simple y compleja. Se atribuyen al primer tipo los organismos en
los que las relaciones de los sujetos componentes y el jefe de la organi-
zacin son directas e inmediatas (un negociado administrativo, un
equipo de trabajadores de la construccin, etc.) ; son, en cambio, orga-
nizaciones complejas las que estn compuestas por dos o ms organi-
zaciones simples (una oficina con varios negociados, un ministerio, una
asociacin sindical compuesta de varios sindicatos que representan
varias categoras de un determinado sector econmico, o una confede-
racin de distintas asociaciones sndcales, etc.),
Pero la distincin ms importante que se suele hacer en la doctrina
de la organizacin social (y, por consiguiente, de la organizacin adminis-
trativa, que est dentro de este esquema general) es la de organizacin
formal y sustancial o no formal. Al examinar el esquema oficial de las
relaciones entre personas y actividades (rganos y funciones), se estudia
la organizacin formal; al examinar las relaciones de hecho existentes
entre los componentes de la organizacin y las actividades que stos
ponen en prctica, es decir, las relaciones tal y como son y no como
deberan ser, se estudia la organizacin no formal o sustancial.
La distincin entre los dos trminos asume un particular relieve para
quien quiera llevar a cabo un estudio sociolgico de las organizaciones;
sin embargo, preeminente inters de la sociologa es el estudio del siste-
ma no formal, aunque conviene advertir que dicho estudio no puede
prescindir del conocimiento del sistema formal, que proporciona los pre-
supuestos para el surgimiento de las relaciones de hecho entre rganos y
funciones; en otras palabras, el examen de la organizacin en su confi-
guracin tiene -como premisa necesara-c- ta existencia de un fenmeno
producido por la integracin de modelos de comportamiento oficiales y
oficiosos, formales y no formales.
En la organizacin formal, y en particular en la estructura de sta,
podemos reconocer cuatro elementos esenciales, y precisamente: a) la
divisin del trabajo, es decir, el plan organzativo en base al cual las
diversas funciones necesarias para realizar el objetivo u objetivos de
la organizacin se reparten segn el principio de la especializacin
(reparto en el plano horizontal) y el de la delegacin (reparto en el
plano vertical); b) la delegacin de poder, es decir, la autoridad nece-
saria para el desarrollo en las funciones atribuidas, segn los criterios
aludidos en el punto a); e) un sistema de comunicacin, a travs del
cual las informaciones, peticiones, rdenes, etc., puedan transmitirse de
un punto a otro de la estructura interna de la organizacin; a) un sis-
tema de coordinacin, capaz de mantener unidas las diversas funciones
distribuidas en el mbito de la estructura organizativa, garantizando la
revisin y el control de las operaciones terminadas, permitiendo la re-
solucin de eventuales conflictos acaecidos durante el desarrollo de las
actividades, etc.
El aspecto formal de la organizacin aparece claro en el grfico
oficial de las relaciones entre rganos y funciones, llamado comn-
mente organigrama. El sistema oficial de tales relaciones se rige por
el principio de la racionalidad y el de la disciplina. Por tanto, la es-
tructura formal de una organizacin consiste en un sistema de normas
y de objetivos capaces de definir responsabilidades, funciones, praxis, de
acuerdo con un esquema oficialmente aprobado y reconocido, aunque
no est an codificado. Se trata, en otras palabras, de un sistema nor-
mativo, que en las organizaciones administrativas ms importantes del
sector privado encuentra su reconocimiento en los reglamentos internos
y que tiene su ejemplo ms tpco en la ordenacin juridica de las
. administraciones pblicas. Los caracteres del sistema formal, arriba ci-
tados, no excluyen que la organizacin pueda tener una ordenacin
democrtica o monocrtca, tratndose en tal caso de establecer slo
de qu modo, o a travs de qu instituciones formales, las decisiones
de naturaleza organizativa maduran en un clima de mayor o menor
colaboracin colegial, o son el fruto de la manifestacin de voluntad de
aqul que se encuentra en el vrtice de la organizacin. Sin embargo,
el aspecto oficial de las organizaciones contemporneas rara vez revela
una neta distincin entre el tipo democrtico y el tipo monocrtco, o
ms exactamente, entre el tipo autoritario y el tipo democrtico, puesto
que ambos se hallan presentes en el ejercicio concreto del poder dentro
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 174
LA ORGAN1ZAC10N ADM!NISTRAT1VA
175
y fuera de la organizacin. Este concepto se evidenciar mejor cuando
hablemos de la burocracia, en uno de los apartados sucesivos.
A propsito de la organizacin no formal, es necesario, en cambio,
plantear un problema de valoracin de los modelos de comportamiento
que nacen de la espontnea interaccin de rganos y funciones en el
mbito de la organizacin. Hay quien sostiene que la estructura no
formal de una organizacin se compone de los modos de comportamiento
que nacen cuando los miembros de la organizacin se enfrentan con
problemas persistentes, a la solucin de los cuales poco o nada con-
tribuye el sistema formal. Dejando al margen por un momento la exac-
titud de semejante perspectiva, podemos en todo caso descubrir las
consecuencias, que consisten en individualizar los modos en que se deter-
minan estos problemas ante los cuales se revela -en todo o en parte-
la Impotencia de la estructura formal. En efecto, nacen de la imperso-
nalidad del sistema formal, que prescinde en el esquema de las rela-
ciones contempladas por l del individuo como persona (en efecto, se
habla de rganos), mientras que en la realidad del fenmeno organ-
zativo asistimos al nacimiento de las relaciones humanas, de contactos
personales que no pueden dejar de modificar, o en cualquier caso de
influenciar, la esencia de las relaciones oficiales; adems, el sistema
formal -en cuanto que' perfecto- contiene zonas de sombra, vacos,
puesto que no puede prever en todos los casos y para todas las hiptesis
la solucin correcta. El dilema entre forma y sustancia, de otro lado, es
una caracterstca fundamental de la conducta humana, la cual no
puede explicarse en todos los casos ni gobernarse por un sistema
formal de normas.
Estas lagunas del sistema formal estimulan el surgimiento del sistema
no formal. Adems, el esquema oficial de relaciones es por si mismo
general, en el sentido de que prev tipos y clases de problemas, olvidando
los aspectos particulares y especificas que permiten a cada uno de ellos
distinguirse de los dems. La reconocida incapacidad del sistema nor-
mativo oficial para dictar reglas de conducta para un caso particular es
la fuente principal de la discrecionalidad reconocida a los administra-
dores, especialmente en la elaboracin de prcticas internas que algunos
sistemas dejan intencionadamente al margen del sistema normal para
poder modificarlas, alterarlas y adaptarlas con mayor facilidad a las
cambiantes necesidades de la organizacin. Concurren, pues, a la for-
macin de un esquema no formal de relaciones, las exigencias y los pro-
blemas de carcter personal que el sistema formal obviamente no puede
tomar en consideracin, por los motivos arriba indicados. Aun partiendo
del principio de que los miembros de una organizacin estn interesados
nicamente en la realizacin de los objetivos organzatvos y que no
lleven al ejercicio cotidiano de sus respectivas funciones la completa
1'76 LA RGANIZACION ADMNISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
serie de problemas inherentes a la propia persona, no se puede dejar de
reconocer que las naturales lagunas del esquema formal de relacio-
nes les exige integrar esas lagunas existentes (y reveladas por la prc-
nes les exige llenar esas lagunas existentes (y reveladas por la prc-
hablar del hecho de que los miembros de la organizacin son personas,
y como tales, se encuentran bajo la influencia de factores emotivos
que actan directamente sobre sus manifestaciones de comportamiento
oficial.
Los estudios llevados a cabo sobre este segundo aspecto de la orga-
nizacin social convencen de la existencia de tales procesos, cuyo sig-
nificado y amplitud son valorables -para quien estudia la organizacin-
slo si se ponen en relacin con los instrumentos oficiales mediante los
cuales se garantiza a la organizacin la contribucin de sus miembros.
Pero de esto hemos hablado ya en el capitulo n, introduciendo los con-
ceptos de socializacin, de relaciones humanas, de estratificacin, etc-
tera, aunque tendremos todava ocasin de volver sobre ellos al final
del presente' libro, al tratar de las misiones y problemas de la funcin
directiva.
Llegados aqu, es importante precisar que la distribucin entre orga-
nizacin formal y organizacin sustancial o no formal no significa ha-
blar de dos tipos distintos de organizacin, considerados objetivamente:
ms bien, se trata de dos aspectos existentes y siempre concurrentes en
cualquier tipo de organizacin social. En efecto, si lo que distingue
el aspecto formal del sustancial del comportamiento organizativo se ha
evidenciado suficientemente en las consideraciones que preceden, no
ha sido, sin embargo, subrayado el denominador comn de estos dos
aspectos, y por ello, el hecho de que ambos concurren a realizar el fin
organizativo y ambos existen en funcin de dicho fin. Esto permite hacer
una ulterior distincin y, por ello, encontrar en la organizacin en gene-
ral un tercer aspecto, llamado social, que puede influir sobre el es-
quema de las relaciones formales y puede facilitar el nacimiento de
relaciones no formales, aunque en cualquier caso permanece siem-
pre al margen en el estudio de la organizacin, en cuanto que est
constituido por relaciones que se forman entre individuos pretenecientes
a la misma organizacin, por el solo hecho de que viven y trabajan
juntos (relaciones de amistad, de antipata, de simpata, etc.): la rele-
vancia de estas relaciones para la organizacin puede admitirse slo
cuando se descubre que facilitan la formacin de relaciones no formales.
En otras palabras, las relaciones sociales existentes entre los individuos
y ocasionadas por la pertenencia de stos a una misma organizacin
asumen significado slo cuando se concretan en una manifestacin po-
sitiva o negativa respecto al esquema oficial y oficioso de la organiza-
cin. Resulta superfluo aadir, como conclusin de nuestras considera-
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
177
ciones sobre la organizacin formal y sustancial, que la distincin puede
abonarse a la de las dos caras de una misma moneda: sirve, en suma,
para el anlisis, puesto que, si queremos conocer y estudiar una organi-
zacin en todo su significado y en toda su realidad, debemos llegar a
penetrar el esquema oficioso de sus relacones, esquema que se articula
dentro y fuera del sistema oficial o formal, unas veces sustituyndolo
totalmente, otras salvando sus naturales deficiencias.
Examinadas las posibles distinciones, de acuerdo con el contenido y
la naturaleza de las relaciones, deberemos citar ahora las diversas dis-
tinciones que cabe hacer en orden al fin que la organizacin se propone
alcanzar, o en orden al tiempo o duracin previstos para ellas, o incluso,
en orden a la competencia territorial y a la materia de su respectiva
pertenencia, etc. Pero la relacin peligraria de ser montona: recordemos
que, por lo que respecta a los fines, pueden existir organizaciones civiles
y religiosas, pblicas y privadas, recreativas, polticas, asistenciales, de
beneficencia, lucrativas, etc. Igualmente para las organizaciones de du-
racin larga o breve, temporales o permanentes; asimismo, para las or-
ganizaciones de escala internacional, nacional, regional, provincial, lo-
cal; as, finalmente, para todas las otras diversas distinciones que cabe
hacer a propsito de las actividades desarrolladas y de la naturaleza
de stas.
Justamente en esta categora ms amplia de distinciones encontramos
la organizacin administrativa, que se distingue de todas las dems por
dos caractersticas fundamentales: nace para actuar (es decir, es una
organizacin de trabajo) y los fines que informan su accin se encuen-
tran prefijados desde el exterior.
Esto significa que la organizacin administrativa encuentra su propia
legitimacin en la existencia y en la permanencia de estos fines (y co-
rrespondientes centros de poder), impuestos desde el exterior y que cons-
tituyen la fuente primera de su potestad.
Los componentes de la organizacin administrativa, como conse-
cuencia de los caracteres de sta, son todos prestadores de trabajo de los
que se espera la entrega de determinadas energas laborales (normal-
mente profesional) a cambio de una determinada recompensa: esto
implica que, una vez surgida la relacin de que la prestacin es objeto,
los sujetos prestadores de trabajo se obligan a realizar la voluntad y
las directrices de los individuos superiores a ellos. La organizacin ad-
ministrativa implica, en efecto, la existencia de una escala jerrquica
y el vinculo de subordinacin.
Entre las organizaciones administrativas, las pblicas se caracterizan
por el inters pblico impreso en .sus fines; en todas partes, estas orga-
nizaciones se instituyen por ley y trabajan de acuerdo con una ordena-
LA ORGANl:#:AClON ADMUnSTRATIVA,-12
178 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
cn normativa que acenta su carcter formal, hasta el punto de juz-
gar suficiente para su estudio y para su trabajo el conocimiento de las
normas, leyes y reglamentos que les afectan.
3. LAS VARIABLES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Igualmente, en el mbito de la organizacin administrativa resulta
posible distinguir, teniendo en cuenta, por ejemplo, la duracin, el con-
tenido, la competencia por territorio o por materia; la fuente de finan-
ciacin, la medida de centralizacin o descentralizacin, etc. Pero la
distincin que ms de cerca hace referencia a estas consideraciones
de orden general (y que, en parte, absorbe cualquier otra) es la que se
obtiene a travs del anlisis de dos variables muy importantes: el control
jerrquico y la accesibilidad del exterior.
La variable del control jerrquico consiste en la medida en que una
organizacin depende y est controlada por organismos superiores, je-
rrquicamente estructurados. Los valores de esta variable permiten
averiguar el grado de autonoma de que goza una organizacin admi-
nistrativa, sea considerada en relacin a la fuente y al tipo de finan-
ciacin, sea determinada de acuerdo con la naturaleza y la medida
de los controles, con la importancia y repercusin de su programa, con
la serie de factores histricos y tradicionales, e incluso con el tipo de
influencia ejercido en el vrtice de su [erarqua (direccin politica o
de otra naturaleza). La variable del control jerrquico permite indi-
vidualizar una tendencia comn en todas las instituciones administra-
tivas (de cualquier orden y grado) en el sector pblico y en el pri-
vado a sustraerse a los controles de orden superior de las formas que
se consideran ms idneas para garantizar la mayor autosuficiencia de
la organizacin: a esta tendencia centrfuga hace eco el esfuerzo de
los rganos de control para conservar, y posiblemente aumentar, su
poder. As, la realidad administrativa nace del continuo compromiso
entre tendencias centrfugas y centrpetas.
La segunda variable, en base a la cual se pueden distinguir las
diversas instituciones administrativas, se ha llamado accesibilidad
del exterior para indicar la medida y los medios de influencia que
ejercen los grupos externos a la institucin dentro de sta. Dicha in-
fluencia se refleja en el comportamiento del -admnstrador y en las
decisiones administrativas en general. El modo en que una oficina admi-
nistrativa se estructura constituye uno de los factores principales para
medr su grado de accesibilidad del exterior y para avergurar, -por con-
siguiente, el grado de sensibilidad que el organismo posee para todo lo
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 179
que sucede en el exterior. Cuanto ms especifica y tcnica se presenta
la actividad de un organismo administrativo dado, tanto ms especifica
y restringida para determinados grupos de inters se presenta la
accesibilidad del exterior, facilitando as la medida de eficacia de seme-
jante acceso.' La variable de que hablamos es un instrumento til en
las manos de la Administracin para atenuar la influencia del control
jerrquico; asi puede afirmarse que las dos variables se encuentran entre
s en una relacin de proporcionalidad inversa, al menos en la mayor
parte de los casos. Ambas, sin embargo, tienen una gran utilidad si se
emplean como instrumento de anlisis en el estudio de la organizacin
administrativa (4).
4. EL ASPECTO HUMANO DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Esta enunciacin, un tanto general y dispersa, de los caracteres de la
organizacin administrativa no puede sustraerse a algunas conside-
raciones sobre los sujetos que componen la organizacin administrativa
y sobre algunos aspectos significativos de la funcin directiva.
Qu induce a una persona a entrar en una organizacin administra-
tiva y a permanecer en ella para actuar de acuerdo con los fines que sta
pretende alcanzar? Qu instrumentos permiten medir la aportacin de
cada uno en el mbito de la organizacin? Por qu ciertas personas
abandonan a veces la organizacin?
A cada una de estas preguntas la psicologa y los estudios sobre la
motivacin humana no han sido capaces todava de dar respuestas pre-
cisas, pero permiten adelantar algunas hiptesis que hacen referencia
a la funcin directiva. Una persona accede a una organizacin oblign-
dose a hacer ciertas cosas y a renunciar a algunas de sus prerrogativas de
libertad, para satisfacer ciertas necesidades que siente, percibe, prev o,
incluso, teme. En trminos negativos, el sujeto participa en semejante
estado de cosas para prepararse a afrontar acontecimientos que podran
privarle de la posibilidad de satisfacer algunas exigencias. El individuo
debe poder sentir que la contraprestacin es, al menos, igual (en tr-
minos de utilidad) a la contribucin que l se ha obligado a dar a la
organizacin: equilibrio, pues, entre dar y recibir o desequilibrio a favor
de este ltimo, entendiendo asi por recibir no s610 la retribucin, sino
tambin todo el conjunto de ventajas de carcter material y no material
que obtiene gracias a su ingreso en la organizacin administrativa. Esta
hiptesis se basa sobre la premisa implcita de una libre eleccin por
(4) Vase, a este propsito, el capitulo IV del libro MOSHER CIMl\[INO: ctencta
de la Administracin, cit.
parte del sujeto, en el momento de decidir si entra o no a formar parte
de una organizacin administrativa: la libre eleccin, a su vez, presupone
la existencia de una serie de alternativas, puesto que ninguna decisin
se toma en el vacio absoluto. Influyen sobre la eleccin la personali-
dad, el sistema de valores individuales, la tradicin, las costumbres, las
relaciones sociales, econmicas, religiosas; tactorea totalmente indivi-
duales como la ambicin, el deseo de hacer carrera, el deseo de cono-
cer. Todos estos elementos tienen su parte en la eleccin comparativa que
el sujeto hace entre la alternativa que se le ofrece. Una vez entrado en
la organizacin, cabe presumir que para permanecer el sujeto debe
tener la sensacin consciente de que la relacin de conveniencia subje-
tiva (derivada del contraste entre el valor de cambio prestacin-contra-
prestacin y los valores que el sujeto siempre atribuye a situaciones u
oportunidades anlogas, que existen para l fuera de la organizacin)
permanece inalterable. Para que esto suceda, las organizaciones deben
emplear una serie de incentivos que animen al sujeto a no dejar la
organizacin. Es obvio que dichos incentivos varan de cultura a cultura,
de pas a pas, entre organizacin y organizacin, entre individuo e in-
dividuo: no pueden concebirse como una realidad absoluta, sino que de-
ben considerarse en directa relacin con los efectos que son capaces de
suscitar en la mente y en la conciencia del individuo en el trabajo. Co-
nocemos tres categorias principales de incentivos: los asociados a las
necesidades y a los deseos del sujeto con abstraccin de la situacin de
trabajo en que se encuentra (por ejemplo, los incentivos de carcter
material, los que afectan al prestigio, la dgntdad, las condiciones de
trabajo, el orgullo profesional, la armona interna, el sentido de equidad,
el sentido de participacin, la seguridad personal, las posibilidades de
mejora, etc.) : los que derivan de la situacin de trabajo y de las rela-
ciones entre el sujeto y el grupo a que pertenece, y, finalmente, los que
se refieren al fin; es decir, a los fines de la organizacin en relacin a
la motivacin individual (entusiasmo, lealtad, sentido de participacin,
etctera).
La necesidad de mantener eficiente y eficaz la aportacin de los com-
ponentes de la organizacin, a travs del sistema de incentivos o solici-
tando, en cualquier caso, el rendimiento en particular de cada uno, cons-
tituye uno de los problemas principales de la direccin administrativa.
Ser, por tanto, til examinar los significados generales de la funcin
directiva.
Dirigir significa mantener la organizacin en movimiento, de forma
que permita alcanzar sus propios objetivos. La, funcin directiva es, pues,
aquella actividad gracias a la cual se asegura la existencia y el desarrollo
de la organizacin.
Las funciones directivas se han definido de manera diversa desde la
180 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA ORGANIZAClON ADMINISTRATIVA
181
poca de Henri Fayol, que sostiene la existencia de algunas funciones
directivas capaces de proporcionar el mnmo comn denominador de tal
actividad, aplicable en cualquier organizacin humana. Recordamos tam-
bin la conocida sigla de Luther Gulck. (5), Podscorb, derivada de las ini-
ciales de las siete palabras inglesas en las que el autor resume las princi-
pales funciones del dirigente administrativo: programar, organizar, diri-
gir, seleccionar el personal necesario, coordinar, redactar los informes y
elaborar los presupuestos.
No obstante, no debe admitirse como correcta cualquier relacin
de las funciones directivas, puesto que ninguna relacn consigue dar
al mismo tiempo la idea de la complejidad y de la unidad lgica de
estas funciones. Ms fcil parece la reagrupacin de las diversas res-
ponsabilidades directivas bajo tres categoras distintas, en cada una
de las cuales una misma funcin (por ejemplo, la de programacin)
puede considerarse en relacin con el particular objetivo de que la
categora se hace portadora; esta distribucin por categoras se encuen-
tra propuesta por Chester Bamard (6), y tiene la ventaja de relacionarse
con los elementos de la organizacin, de que hemos hablado en un p-
rrafo precedente.
En la primera categora se comprenden todas aquellas funciones que
garantizan la coordinacin y la comunicacin, a fin de que la actividad
de varias personas adquiera una mayor utilidad que la que cada indivi-
duo aisladamente sera capaz de producir. En efecto, sabemos que divi-
sin de trabajo y coordinacin (dos aspectos esenciales de la organizacin,
examinados en otra parte de este texto como dimensiones horizontal
y vertical de la organizacin) constituyen los presupuestos necesarios
para que la utilidad marginal de los esfuerzos colectivos sea mayor de
la que proviene de los mismos esfuerzos realizados individualmente.
La coordinacin, pues, confiere a la actvdad de varias personas un
nico significado, a pesar de la diferente especializacin de. cada una, la
cual, si de una parte garantiza ventajas inestimables por efecto de la
divisin del trabajo, de otra puede obstaculizar la visin del fin ltimo
de ste, al que desde un punto de vista runcona se dirigen los distintos
individuos. Por tanto, funcin del dirigente es la institucionalizacin y
conservacin de un eficiente sistema de comunicacin, a lo largo del
cual puedan discurrir adecuadamente las informaciones necesarias para
cada punto de decisin, as como de un sistema de coordinacin que se
aproveche de la estructura formal de la organizacin, del esquema ror-
(5) LUTHER GULICK: Notes on The Theorll o/ Organization, en Papers on
the Science or Admntstraton, New York. 1937.
(6) CHESTER BARNARD: The FunctiOns o/ the Executive, Harvard Unversrty
Press, Oambrdge, 1954, cap. XV.
mal de los procesos internos de la organizacin y de cualquier otro
instrumento no formal capaz de asegurar el mejor empleo de los me-
dios y energas de que se dispone con vistas a la consecucin del fin
organizativo. El sistema de comunicacin es un autntico aparato cir-
culatorio, y las relaciones nterpersonales que lo componen hacen del
dirigente no slo el custodio de la integridad formal de la estructura
organizativa, sino sobre todo el promotor de relaciones humanas, capaces
de garantizar a la organizacin compacidad y cohesin, tanto en la
sustancia como en la forma.
En la segunda categora se encuentran las funciones drgdas a ac-
tuar sobre la personalidad de los miembros de la organizacin para pro-
vocar su contribucin bajo la forma de servicios prestados y de senti-
mientos de lealtad y vinculacin a la cosa comn. Hablando de los mo-
tivos individuales que empujan a una persona a entrar en una organi-
zacin administrativa, hemos recordado poco antes la importancia de
la relacin entre prestacin y contraprestacin, tal y como se presenta
en la mente del individuo: las funciones del dirigente, en este sentido,
consisten en asegurar a la organizacin aquellas personas capaces de
proporcionar el rendimiento necesario, elaborar y actuar incentivos
idneos, a fin de que tal contribucin permanezca; potenciar esta con-
tribucin mediante la apropiada distribucin de trabajo, el adiestra-
miento, la formacin, la persuasin y cualquier otra cosa que sirva para
asegurar una buena moral en las personas que se encuentran empleadas
en la organizacin.
Finalmente, en la tercera categora aparecen todas aquellas fun-
ciones que hacen referencia a la constante traduccin en acto y rede-
ncn de los objetivos organzatvos: ninguna organizacin podra ac-
tuar ignorando los objetivos para los que ha sido nsttuda, sino que
siempre el conocimiento de tales objetivos es un hecho automtico y
de simple constatacin y realizacin. En general, el comienzo de la vida
de una organizacin coincide con un amplio conocimiento un tanto
vago de lo que se pretende realizar, y, poco a poco, el conocimiento de
los objetivos se hace cada vez ms especfico y circunstanciado con el
avance de la actividad organzatva. Durante el transcurso del tiem-
po, es el dirigente el que proporciona una continua especificacin y
redefncn de los objetivos, o, ms exactamente, es el dirigente el que
asegura esta indispensable garanta al trabajo de la organizacin, aun
cuando la funcin de redencn corresponda al legislador o a los altos
cargos polticos del Gobierno, como normalmente acontece en las admi-
nistraciones pblicas. En efecto, el dirigente de una organizacin ad-
ministrativa -pblica o privada- prepara o revisa los planes generales,
redacta proyectos de ley, elabora proyectos de presupuesto, concurre,
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 182
en fin, a la determinacin de los fines generales, delos que l mismo es
intrprete principal e inmediato.
La materia apenas aludida en este apartado, se ampliar oportu-
namente en el capitulo X. Conviene ahora pasar al estudio de un tipo
de instituci nsocial cuyas caracteristicas, acentuadamente formales e
institucionales, asumen una particular importancia para la organizacin
de las Administraciones pblicas, sin, por ello, resultar marginales a la
administracin privada: la burocracia.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
183
5. UN TIPO IDEAL DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA:
LA BUROCRACIA
Es sabido de todos el significado depreciativo que el trmino buro-
cracia lleva consigo; la opinin pblica habla de burocracia y de bur-
cratas para condenar, a menudo, el formalismo, la ausencia de imagi-
nacin, la actitud fria y estereotipada, la tendencia a sustraerse a cual-
quier responsabilidad, y algunas veces, incluso, el uso inmoderado del
poder. Esta perspectiva no nos interesa, ni tiene ninguna referencia con
el uso que de este trmino queremos hacer aqu; en el mejor de los
casos, las siguientes consideraciones permitirn explicar -si fuese ne-
cesario- de qu manera se han formado esa serie de sentidos negativos
que el trmino usado comnmente parece haber hecho propios.
El significado de burocracia en las ciencias sociales contempor-
neas es esencialmente el de un tipo general de organizacin humana
que se distingue de los dems por algunos aspectos caractersticos: nada
impide valorar estos aspectos en su contenido positivo y negativo, aun-
que no sea ste el objetivo principal que nos proponemos. Sin embar-
go, aun cuando el trmino no se use en sentido deprecatvo, permanecen
no pocas ambigedades en su significado; algunas veces, por ej emplo, el
trmino se utiliza sin hacer referencia alguna a la organizacin como
institucin social, sino ms bien para comprender a las personas que la
componen; otras veces, burocracia es la disposicin jerrquica de las
oficinas y de las personas que en ella trabajan; otras, an, burocracia es
sinnimo de carrera (especialmente en las Administraciones pblicas);
con mayor frecuencia el trmino se emplea para indicar un cierto tipo
de organizacin de trabajo cuyo aspecto ms marcado es la jerarqua.
El intento de resumir todos estos significados en un concepto ms
amplio y esencialmente descriptivo, de forma que comprenda la buro-
cracia como un tipo de organizacin social, aplicable, indiferentemente,
a . las Administraciones pblicas y privadas, es obra del socilogo ale-
mn Max Weber (7), cuyas observaciones y consideraciones constitu-
(7) MAx WEBER: Wirtschaft und Gesellschaft, cit.
I
I
!
184 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
- - - - - ~ - - ~ - - - - - - - - -
yen un notable ejemplo de estudio sociolgico de la organizacin humana
y son todava hoy vlidas para cualquiera que dese estudiar la orga-
nizacin administrativa.
El concepto weberiano de burocracia deriva del anlisis del princi-
pio de autoridad, tal y como se manifiesta en la organizacin humana,
y precisamente Weber habla de autoridad tradicional, como se revela
en las primeras organizaciones sociales a tenor del uso repetido y cons-
tante del poder y del reconocimiento de los dems de la posicin ocu-
pada po rquen tiene tal poder y lo ejercita de hecho; habla, despus, de
autoridad carismtica; es decir, aqulla que se asienta sobre cualida-
des personales, capaces de sugestionar a los dems mediante la fasci-
nacin de la propia persona; sostiene, finalmente, la existencia de un
tercer tipo de autoridad, llamada racional, fundada sobre un cuerpo
de normas aceptado por los componentes de la organizacin como base
de su conducta. La evolucin de la sociedad humana reviviria a travs
de estas tres etapas correspondientes a las manifestaciones del princi-
pio de autoridad. y la expresin racional de tal principio habria per-
mitido manifestarse al fenmeno burocrtico. Es en este punto cuando
la burocracia, en el pensamiento de Weber, se convierte en el proto-
tipo ideal de organizacin social, poltica y econmica, instrumento
fundamental del progreso de la civilizacin contempornea.
Entre las caractersticas principales de la organizacin burocrtica
recordamos la necesidad de un ordenamiento normativo en el que la
autoridad pueda preservarse y disciplinarse oficialmente en la ms
absoluta impersonalidad (de forma que se vincule al cargo y no a la
persona a la que le ha sido conferida); recordamos, adems, el ca-
rcter eminentemente ejecutivo de la actividad administrativa hecha
posible a travs de la existencia de una estructura formal en la que
cada rgano encuentra los lmites ciertos y precisos de la propia com-
petencia y las premisas, igualmente claras y precisas de la propia po-
sicin jerrquica; recordamos, finalmente, la formalidad de los actos
como garantia de la observancia de las normas sobre las que la organi-
zacin burocrtica se basa. En resumen, Weber subraya el aspecto nor-
mativo de este tipo de organizacin y acepta la prevalencia del elemento
formal sobre el sustancial o no formal; esto no puede dejar de reflejarse
en el sistema de relaciones ntersubjetvas y en la misma estructura de
los cuadros orgnicos de semejante tipo de organizacin. En efecto,
recordamos a propsito de los componentes de esta organizacin que
incluso los individuos se encuentran sistematizados, segn una bien pre-
cisa y definida jerarqua, con una competencia propia, vinculados a la
observancia de obligaciones concretas, nicamente en base a su libre
.aceptacn .en el momento de su nombramiento, y siendo retribuidos de
LA RGANIZACION ADMINISTRATIVA 185
acuerdo con su grado en la organizacin, subordinados a una estrecha
disciplina y control en el desarrollo de las funciones de la oficina, obli-
gados a' prestar su trabajo exclusiva o prevalentemente para la orga-
nizacin de la que dependen, a cambio de una carrera que se desenvuel-
ve mediante promociones por mrito o por ancianidad, o por ambas,
de la estabilidad en el empleo, salvo que por graves culpas se hagan
acreedores a no continuar formando parte de la organizacin o que
quieran dimitir.
Segn Weber, la experiencia tiende a demostrar casi en todas par-
tes que el tipo burocrtico de organizacin administrativa, en su ex-
presin ms pura (el llamado tipo monocrtco de burocracia adm-
nistrativa), es desde un punto de vista tcnico capaz de alcanzar el
ms alto grado de eficacia y adquiere, por ello, la ventaja de la mxima
racionalidad desde el punto de vista organizativo; este tipo es, pues,
superior a cualquier otro, porque posee instrumentos que aseguran a la
organizacin estabilidad, eficacia de los sistemas disciplinarios y de
control, precisin; hace, adems, posible el clculo exacto de los resul-
tados y, finalmente, aventaja a cualquier otro tipo, tanto en trminos
de eficiencia como en el contenido y en la amplitud de sus objetivos,
pudiendo representar el Instrumento ideal para el desarrollo de cual-
quier actividad administrativa.
Sin embargo, el mismo Weber reconoce (aun sin especificarlos ni bus-
car los remedios oportunos) los males de la burocracia, entre los que se
encuentran el excesivo -o incluso exclusivo-- reconocimiento dado a las
relaciones formales, la impersonalidad de la organizacin que amenaza
con anular los beneficiosos efectos del aspecto no fomral de sta, la
acentuacin de la autoridad y la [erarqua en dao de la elasticidad
del sistema de comunicacin, la referencia casi exclusiva a los regla-
mentos, la montona rutina cotidiana en detrimento de la elasticidad
de los procedimientos Yde las posibilidades de introducir en ellos opor-
tunas innovaciones, la seguridad en el sistema de esta carrera que de-
genera en un conformismo y en una escasa motivacin individual a
mejorar, y as hasta llegar a los efectos ms palpables del formalismo
burocrtico, al respeto por ello de la sola forma en completo detri-
mento de la sustancia de las funciones administrativas. A pesar de
esto, sostiene que la Administracin burocrtica permanece siendo el
tipo ideal de la organizacin social de nuestro tiempo, puesto que el
nico sistema alternativo que podra contraponrsele sera el diletan-
tsmo administrativo, y la justificacin de todo esto se deriva del hecho
de que la superioridad de una Administracin burocrtica proviene de la
funcin que en ella ejerce el conocimiento tcnico, de la necesidad de
situar' sta como premisa para el ejercicio del control, de la perfecta
186 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
coexistencia -por ltimo- de las exigencias dictadas por el ordena-
miento [urdtco de una sociedad con las dictadas por la naturaleza
tcnica de las operaciones administrativas.
Dejando los argumentos que Weber considera como presupuestos y
causas del fenmeno burocrtico, existe un aspecto de la burocracia
weberiana que merece resaltarse: se trata de la relacin entre burocracia
y democracia. Segn Weber, una eficiente democracia no puede dejar
de formar una clase burocrtica numerosa, y ello porque, a diferencia
del Estado autocrtico, el Estado democrtico procura satisfacer las ne-
cesidades de toda la colectividad y, por ello, necesita instrumentos
suficientemente estables para el ejercicio de actividades polticas, socia-
les, econmicas, etc.; adems, en un rgimen democrtico, la burocracia
pblica y privada es, por si misma, instrumento de justicia social, pues-
to que ofrece a todos la posibilidad de una brillante carrera sobre la
base de los mritos poseidos individualmente (la consideracin es, para
el autor, particularmente importante referida a las carreras de la Ad-
rnnstracn pblica, donde el fenmeno de la propiedad y consecuente
hereditariedad en los cargos pblicos se ha manifestado en pocas pa-
sadas).
Nos parece, sin embargo, que las observaciones hechas por Weber
a este respecto pueden tener validez nicamente apartndonos del tipo
ideal (monocrttco) de burocracia, tal como l lo ha descrito, para en-
contrar en la realidad social aquellos correctivos y compromisos que
sean capaces de salvaguardar los ideales democrticos y al mismo tiem-
po derivar las ventajas de la estabilidad y del orden impresos en las
instituciones de carcter burocrtico. Es, en cualquier caso, importan-
te para los estudiosos de Administracin el conocimiento del pensamien-
to de Weber, el primero que se ha enfrentado con la materia desde un
punto de vista sociolgico; el ideal de la organizacin burocrtica es,
quiz, el medio ms elocuente para una eficaz comparacin entre los
aspectos formales y no formales de la organizacin administrativa y
para el anlisis de aquellas manifestaciones tpcas de comportamien-
to administrativo, cuya explicacin puede nicamente encontrarse en la
influencia ejercida por los organismos burocrticos sobre el individuo
y sobre la personalidad.
6. CONSIDERACIONES SOBRE EL SIGNIFICADO
DE ADMINISTRACION
Despus de habernos ocupado de los caracteres esenciales de la or-
ganizacin en general y de la organizacin administrativa en particu-
lar, nuestra exposicin (llevada, dentro de lo posible, segn un criterio
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
187
sinttico del aspecto estructural y del funcional del fenmeno) nos lleva
a hablar ahora ms extensamente del significado del' trmino adminis-
tracin, recogiendo. adems, los conceptos fundamentales sobre los que
se basa la terminologia administrativa.
Hemos tenido ya ocasin de notar que el trmino administracin
se presta a vartadsmas interpretaciones; en el derecho constitucional,
por ejemplo, se proporciona la base para una distincin entre los tres
poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), sobre los cuales -segn la rgi-
da divisin hecha por Montesqueu->- se ordena el edificio del Estado
moderno; una perspectiva sustancialmente igual presentan los estudios
de derecho administrativo, que sostienen que la Administracin es la
actividad llevada a cabo por las oficinas pblicas (evidentemente, te-
niendo en cuenta el hecho de que el derecho administrativo se ocupa
de la ordenacin jurdica que concierne slo a la Administracin p-
blica); sin embargo, nos parece que cualquier definicin que se d del
trmino Administracin no puede prescindir de aquella premisa en la
que se sustancia el concepto, tanto si se refiere al aspecto formal como
al material de la activdad administrativa, Y. por ello, la administra-
cin -como funcin- es una manifestacin particular de comporta-
miento, y ms exactamente un tipo de comportamiento colectivo que
consiste en la actividad de cooperacin entre varias personas con vis-
tas a la consecucin de objetivos comunes.
Bajo este aspecto, aun teniendo en cuenta el hecho de que este tipo
de actividad se encuentra dirigido hacia terceros. es oportuno precisar
que el estudio de la organizacin administrativa se interesa, principal-
mente, por aqullos que ejercen la actividad administrativa. y no por
aqullos que. en cambio, son sus destinatarios (directa o indirectamente).
Sin embargo. considerando siempre los sujetos que entran a formar par-
te de una organizacin admnstratva, es necesario distinguir entre
comportamientos dirigidos a crear las premisas para la accin adminis-
trativa (actividades y relaciones interpersonales de orden interno) y
comportamientos de los cuales se derivan directamente efectos para el
ambiente del que la organizacin administrativa es parte (actividades y
relaciones dirigidas hacia el exterior). La distincin tiene un valor pura-
mente analitico y no prejuzga la unidad lgica y funcional del concepto
de administracin, tal y como lo hemos definido antes; sirve, adems,
para proporcionar una base comn satisfactoria para los dos tipos de
Administracin (pblica y privada), puesto que no hay duda de que
la comparacin y la aplicacin de criterios vlidos para uno y otro tipo
encuentra un terreno favorable cuando examinamos la actividad inter-
na de los mismos, mientras que no encuentra igual identidad en el exa-
(8) HERBERT SIMON: Il comporttnnento amministrativo, op. cit., cap. IV.
(9) HE/lRY FAYOL: Administration Ituiustrielle et Gnrale, Pars, 1.916.
men de los efectos que se siguen de la accin administrativa, de una
oficina pblica y de una oficina privada, respectivamente.
En efecto, los problemas que se refieren a la organizacin de una em-
presa industrial (especialmente si es de amplias proporciones) no son
esencialmente distintos de los que conciernen a la organizacin de una
oficina pblica, si no es en la medida en que la diversidad de los fines
a los que sirve cada una de las dos organizaciones es capaz de influir
y condicionar los procedimientos internos. Antes de la realizacin del
fin ltimo para el que cada una de las dos organizaciones se han insti-
tudo, asistimos a la formacin de una. prmde o escala de operaciones,
de relaciones, de funciones instrumentalmente correlacionadas entre s,
de forma que en la base de la pirmide el carcter preeminente de estas
funciones es estrictamente tecnolgco, para asumir un carcter cada
vez ms ideolgico en cuanto se pasa al anlisis de las funciones situa-
das en los puestos ms elevados de esta jerarqua, que Smon llama ca-
dena de medios y fines (8). A lo largo de esta cadena discurre la act-
vdad administrativa en su doble aspecto preparatorio de las decisiones
y ejecutivo de stas. El anlisis y las exigencias de sta podrn, por
tanto, justificar el estudo de la actvidad que precede a las decisiones
administrativas, haciendo abstraccin de los efectos de las mismas;
pero la sntesis necesaria de la actividad administrativa lleva a con-
siderar causas y efectos en su ntima relacin, sin que la actividad inter-
na de un organismo administrativo pierda significado social.
De lo que hemos dicho anteriormente se desprende que la unidad
conceptual en torno a la cual llevar a cabo el estudio de la organiza-
cin administrativa es la decisin o acto de la eleccin, en sus premisas
objetivas y subjetivas que ms directamente son susceptibles de pro-
ducir el efecto o los efectos consiguientes a la actuacin de la decisin.
Pasamos a examinar ahora algunos de los intentos ms importan-
tes hechos para individualizar las actividades que constituyen la esen-
cia del administrar, siempre con vistas a la produccin de decisiones.
La contribucin ms significativa a este respecto nos la ha ofrecido
el francs Henri Fayol (9), del cual nos limitamos nicamente a re-
coger aqu la definicin operativa de Administracin, remitindonos
a su libro fundamental para las numerosas consideraciones que el
pensamiento de este tcnico y estudioso de problemas orsaneatvos per-
mite hacer. Fayol, despus de haber identificado la Administracin
como 'una de las seis operaciones necesarias para el gobierno de una
empresa, sostiene que funciones administrativas son la programacin
(es decir, el estudio del futuro y la preparacin de los planes futuros de
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 188
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LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 189
actividad), la organizacin (es decir, la ejecucin de aquellas funciones
que permiten el empleo ms eficiente de los recursos humanos y mate-
riales de que se dispone), el mando (es decir, el ejercicio del poder me-
di ante el cual garantizar la ejecucin de la actividad confiada a cada
uno de los componentes de la organizacin), la coordinacin (es decir,
la oportuna correlacin entre las diversas actividades, para adaptar los
medios de que se dispone a los fines a realizar) y el control (es decir,
'la serie de funciones dirigidas a detectar que todo se ha realizado con-
forme a las normas y a las instrucciones impartidas para la ejecucin
de cada una de las actividades).
En este sentido, es decir, en el intento de buscar principalmente cu-
les son las funciones del dirigente administrativo, Luther Gulick (10)
se preocupa de elaborar la conocida sigla Posdcorb, de la que ya hemos
hablado en un pargrafo precedente; podemos tambin citar la defini-
cin dada por Leonard White (11) a propsito de las funciones admi-
nistrativas y en la que el arte de la Administracin consiste en la direc-
cin, en la coordinacin y control de muchas personas para alcanzar
un cierto fin u objetivo; pero esta definicin se preocupa, como la
de Gulick, de individualizar ms bien la funcin del dirigente adminis-
trativo (el llamado admntstrador) que los caracteres esenciales de la
actividad administrativa. Y esta perspectiva es comn a casi todos los
estudiosos de Administracin, tanto que los dos trminos de adminis-
tracin y direccin aparecen en no pocos textos de organizacin em-
presarial y de ciencia de la Administracin como sinnimos, o al menos
en una relacin muy directa; a veces, la Administracin se entiende
en funcin absoluta de la actividad directiva; otras veces se considera
como la actividad principal en que se insertan las funciones que el
dirigente desarrolla.
Teniendo en cuenta las consideraciones ya hechas a propsito de los
dos aspectos de las funciones administrativas, nos damos cuenta de que
pueden proporcionarnos una base satisfactoria para la distincin entre
el concepto de Administracin y el de direccin, puesto que este ltimo
adquiere significado nicamente en relacin con el aspecto interno (es-
tructural y funcionaD de la Administracin. De esto podra deducirse
una diferencia que existe entre Administracin y direccin, si no por
otra razn, por el hecho de que la direccin deriva de una exigencia
interna del fenmeno administrativo, mientras que las exigencias de la
Administracin habra que buscarlas en la funcin que desarrolla para
los' centros externos de poder. De otro lado, mientras que el concepto
(10) LUTHER GULICK: Papers on the science O/ ... , op. cit.
(11) J.,EONARDWHITE; tntroauetone auo stucUo della pUbblica Arnrninistra-
zione, ed. Comunlta, Mitano, 1959, p. 20.
(12) DWIGHT WALDO: tntroueume... ct., pp, 15 Y 18.
de direccin encuentra su fundamento en la funcin de mando como
atributo de la personalidad individual, la Administracin (aun enten-
dida en su aspecto interno) lleva consigo elementos institucionales que
obviamente no son necesarios para el concepto de direccin. Anlo-
gas consideraciones nos lleva a hacer un estudioso americano, Dwght
Waldo, cuando afirma que la funcin directiva es la suma de activida-
des dirigidas a alcanzar una cooperacin racional en un sistema admi-
nistrativo, mientras que la Administracin es aquel tipo de actividad
humana de cooperacin que proporciona un alto grado de racionali-
dad (12).
La distincin entre los dos conceptos no es, en cualquier caso, de
importancia decisiva para quien -como nosotros- concibe en la Ad-
ministracin una serie de comportamientos hacia uno o ms fines, a
tenor de la rerarqua propia de stos; de forma que una interpretacin
realista del fenmeno puede obtenerse nicamente a travs del con-
creto anlisis del mismo; es decir, a travs del estudio de las decisiones
administrativas y del procedimiento de su formacin. Si el fenmeno
en cuestin es la resultante de hechos reales (los nicos que la cien-
cia puede considerar) objeto del estudio de la Administracin no puede
ser otra cosa que la individualizacin y el anlisis de los mismos; es
decir, la exclusin de cualquier afirmacin que en el anlisis est en
conflicto con lo que realmente sucede y es cientficamente cierto y de-
mostrable.
El estudio de un fenmeno, sin embargo, parte de la elaboracin de
conceptos o abstracciones mentales realizadas con el nico fin de des-
cribir los hechos y sus relaciones causales; la validez de dichos concep-
tos puede averiguarse nicamente mediante el anlisis de la realidad
objeto del estudio cientifico, de forma que -si no puede obtenerse con-
firmacin de su validez por este camino-los conceptos permanecen
como algo de cuya verdad o falsedad no puede darse prueba alguna.
La importancia de una terminologia adecuada, en el estudio de la Ad-
ministracin, es, pues, obvia; es una vez ms Simon el que afirma a este
respecto que ... antes de que una ciencia pueda desarrollar sus pro-
pios principios debe poseer los conceptos... ; la primera funcin de la
teora administrativa es, por tanto, la de desarrollar una serie de con-
ceptos que permitan la descripcin de situaciones administrativas, segn
trminos que tienen un significado para la teoria misma. Estos concep-
tos, para ser tiles cientificamente, deben ser operativos; es decir, que
sus significados deben corresponder a hechos o situaciones emp-
ricamente observables... Qu significa, por ejemplo, decir que el Minis-
terio X se compone de tres Direcciones: la primera tiene la funcin H,
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 190
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LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 191


la segunda tiene la funcin Y y la tercera la funcin Z? Qu puede
deducirse de semejante descripcin? Muy poco, puesto que no se obtiene
ninguna idea del grado de centralizacin de las decisiones al nivel de
Direccin o Ministerio, ... ninguna nocin del grado de autoridad ejer-
cida de hecho por el Ministerio sobre las diversas Direcciones genera-
les ... , ninguna indicacin de la medida en que los sistemas de comunica-
cin coordinan las tres Direcciones generales... en suma, una descrip-
cin de organismos administrativos en trminos casi exclusivamente fun-
cionales y de lineas de autoridad resulta siempre inadecuada a los fines
de un anlisis administrativo (13). Nos ocuparemos, por consiguiente,
brevemente, del estado actual del vocabulario administrativo y de los
conceptos ms corrientemente empleados.
7. PROBLEMATICA DE LA ORGANIZACION ESTRUCTURAL y FUN-
CIONAL: IMPORTANCIA DE UNA TERMINOLOGIA ADMINISTRATIVA
Cuando queremos examinar las relaciones entre los grados o niveles
superiores e inferiores de una jerarqua administrativa, el fenmeno
aparece considerado en su dimensin vertical; viceversa, cuando se
examina la relacin entre secciones o individuos de igual nivel, y por
ello, en posicin de igualdad entre s, se habla de dimensin hori-
zontal.
Este primer aspecto del anlisis de una organizacin administrati-
va se completa perfectamente con la distincin entre elementos es-
tructurales y elementos funcionales. Estructura y funciones son con-
ceptos que dentro de un estudio sociolgico de la Administracin sig-
nifican algo ms de lo que cabe individualizar en el uso que de los mis-
mos trminos hace quien examina la Administracin desde una pers-
pectiva juridica; as, por ejemplo, en la terminologa sociolgica la es-
tructura consiste en laconsideracin esttica del fenmeno social, en
su aspecto formal y no formal (del mismo modo se expresa White (14),
negando que por estructura deba entenderse slo un proceso imper-
sonal de superposicin de ladrillos para construir un edificio), mientras
que las funciones aparecerian en la consideracin dinmica del fenme-
no. Hay quien, por consiguiente, recurre a la relacin formalmente ns-
ttuda' entre los grados de la [erarqua administrativa para explicar el
concepto de estructura e indica, por. ello, el organigrama como punto de
referencia de sta, individualizando en la distribucin de la autoridad
administrativa el principal problema de orden estructural de una orga-
(13) HERBERT SmoN: lZ comportamento... ct., pp. 85 Y ss.
(14) LEONARD WHlTE: IntroduziOne... ct., p. 46.
(16) Vase el 1nteresante estudo de GEORGES LANGROD: Contribution a l'etude
de la termmotoaie ad.ministrative, en Revue rntemanonaie des Sc1ences Adm1n1s-
tratves, Bruxelles, 1953, pp. 286 Y ss.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU -CONTEXTO SOCIAL
nizacin administrativa (5). De lo que se derivaria que el aspecto fun-
cional de una determinada situacin administrativa se encuentra cons-
tituido por la actividad que discurre a lo largo de los caminos trazados
por la estructura de la organizacin, y ello, a su vez, es susceptible de
transformarse en aspecto estructural, toda vez que Ias fuerzas dinmicas
que lo alimentan se institucionalizan.
Pero hay quien intenta resolver el problema de la distincin entre
estructura y funciones, recurriendo al concepto de organizacin; y en-
tre stos, recordamos a Waldo, que concibe en la esttica del fen-
meno administrativo la organizacin, y en su dinmica, la direccin;
de tal manera, que la organizacin constituiria la estructura o el aspec-
to estructural, mientras que la direccin o actividad directiva represen-
tara el aspecto funcional. Se ha observado a este respecto que el tr-
mino organizacin es susceptible de un doble empleo cuando, por
ejemplo, indicamos con el mismo trmino, tanto un determinado siste-
ma de relaciones (Simon habla de organizacin como suma de mode-
los de comportamiento colectivo) como el acto de organizar. En un
apartado precedente hemos examinado las distintas definiciones del
trmino organizacin, expresando, adems, la opinin de que la Admi-
nistracin es un tipo de organizacin humana provisto de aquellas ca-
racteristicas generales atribudas a la organzacn; por tanto, la dis-
tincin entre aspecto estructura y aspecto funcional se encuentra, a
nuestro parecer, para la organzacn administrativa en que -lo mismo
que cualquier otra forma de asociacin humana, consttuda para la
consecucin de un determinado fin comn- presenta su corresponden-
te esttica y su correspondiente dinmica. Podramos, para mayor clari-
dad, pensar con Georges Langrod que la organizacin es el sistema me-
diante el que se aseguran las recprocas relaciones entre grupos e indi-
viduos que trabajan en colaboracin, a diversos niveles, para un fin
comn y unidos por vnculos estructurales y funcionales.
Estas consideraciones llevan a la individualizacin de otros dos con-
ceptos, comnmente usados tambin en el estudio de la organizacin
administrativa: la divisin del trabajo y la coordinacin. Por lo que se
refiere a la divisin del trabajo, es decir, a la eecucon de un deter-
minado trabajo de forma que la contribucin necesaria para alcanzar
el resultado deseado provenga de varias personas (cada una competen-
te para la ejecucin de una determinada parte de toda la operacin),
hablaremos en el captulo siguiente. Recordarnos nicamente que la
divisin del trabajo es una caracterstica comn a todas las organiza-
192
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 193
ciones que establece el ejercicio de una determinada actividad, pero que
adquiere, sin embargo, un especfico sabor tcnico en la organizacin
administrativa. El concepto de divisin del trabajo es esencialmente de
naturaleza funcional, pero da origen a la estructura organizativa cuan-
do se erige en sistema institucional, formando secciones organzatvas,
investida cada una de una funcin determinada. El concepto puede,
pues, referirse al aspecto estructural y al funcional, mas an se piensa
que de dvsn del trabajo cabe hablar tanto si se examina la organiza-
cin en el plano horizontal como si se analiza en la sucesin de los ni-
veles que componen la estructura vertical.
Igualmente para el concepto de coordinacin es posible concebir una
relacin con el aspecto estructural y funcional, puesto que si coordi-
nacin es aquel procedimiento mediante el cual se asegura una nica
direccin a la divisin de un determinado trabajo entre varias personas
o varios grupos de personas, el aspecto estructural de este concepto que-
dar revelado por el mismo sistema institucionalizado de divisin del
trabajo (junto al cual se hace necesario adoptar un sistema formal de
autoridad, capaz de regular las relaciones entre los sectores superiores,
subordinados e iguales del esquema organzatvo) ; mientras, el aspecto
funcional se hallar presente en los intersticios del sistema formal de
autoridad, toda vez que los responsables de cada seccin reparten las
funciones, admitiendo que las funciones confiadas a la seccin en cues-
tin se desarrollen de acuerdo con el programa general de actividad.
Otras consideraciones necesitariamos hacer a propsito de estos y
otros conceptos del vocabulario administrativo; por ejemplo, la doctrina
administrativa se preocupa de fijar el contenido de los trminos cen-
tralizacin y descentralizacin de funciones y poderes, como tambin
distingue entre coordinacin (en el sentido especificado antes) y coope-
racin, esta ltima caracterizada por la ausencia de un esquema estruc-
tural y preocupada solamente por asegurar la armonia en los esfuer-
zos de los diversos organismos independientes, mientras que el objetivo
especifico del primero seria el de garantizar la armona entre las acti-
vidades desarrolladas en un organismo ya estructuralmente definido,
etctera. Siendo el objetivo de esta exposicin fundamentalmente orien-
tador sobre la problemtica del fenmeno administrativo, no juzgamos
oportuno proceder al anlisis ms detallado de estas cuestiones, men-
cionadas nicamente a titulo de ejemplo. Pero insistimos en que es ne-
cesaria y urgente la formacin de un vocabulario administrativo en el
cual los conceptos puedan asumir su funcin instrumental con vistas a
una teora de la Administracin fundada sobre la lgica y sobre la psi-
cologa de la decisin humana.
LA ORGANIZACION ADI4INI5TRATIVA.-13
Despus de lo que hemos expuesto, puede nacer un cierto confu-
sionismo debido a la variedad de concepciones en torno a la naturaleza
y a los caracteres de la organizacin administrativa. Sin intentar resol-
verlo aqu, tenemos, no obstante, la esperanza de que el camino tra-
zado en estas pginas pueda en un futuro inmediato facilitar la inves-
tigacin y el estudio cientifico del fenmeno administrativo, premisas
indispensables' para una teora de la Administracin. Habriamos deseado
exponer de forma llana y descriptiva las lineas esenciales de la orga-
nizacin administrativa, pero evidentemente no podamos olvidar los
diversos puntos de vista desde los que este tipo de institucin social se
ha examinado. Vale la pena hacer notar que una de las causas de tanta
divergencia de opiniones (16) se encuentra en la exclusiva o prevalente
atencin de los estudiosos de los problemas administrativos, sea por la
Administracin pblica, sea por la Administracin privada.
Esta orientacin nuestra aspira a descubrir los caracteres esenciales
de la conducta humana en la administracin, como fenmeno univer-
sal, y pretende conducir a un anlisis -desgraciadamente incompleto
si se tiene en cuenta el estado actual de la ciencia administrativa, ade-
ms de los fines para los que esta exposicin se ha concebido- de los
factores de orden objetivo y subjetivo que principalmente influyen en
el comportamiento administrativo. Este, repetimos, quiere ser el con-
tenido de una ciencia de la administracin, la cual a travs del suso-
dicho anlisis podr proporcionar los instrumentos para anticipar con
cierta validez las manifestaciones concretas del comportamiento admi-
nistrativo, tal como se presentan en los diversos procesos de adminis-
tracin, desde la programacin a la coordinacin, desde el control y
revisin a la formacin del personal o a la preparacin de los presu-
puestos, etc. Una definicin de este tipo (vase capitulo 1) no prejuzga
la distincin entre administracin pblica y privada, puesto que per-
mite en cualquier momento recargar el acento sobre los factores tpicos
que respectivamente interesan a uno u otro sector de la actividad ad-
ministrativa, segn se quiera alcanzar el objetivo de formacin del
194 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
8. ADMINISTRACION PUBLICA y PRIVADA
(16) Un anlisis de algunas de las perspectivas ms importantes desde las que
la administracin (pblica y privada) ha sido y es estudiada se encuentra en
el captulo II del libro aludido en notas precedentes de MOSRER y CIMMINO; en
dicho capitulo se exponen bastante detalladamente las consideraciones ms im-
portantes sobre la concepcin [urfdca, pouttce, sociolgica, econmica, junto a
algunas consideraciones de los autores afirmando la perfecta legitimidad de una
perspectiva administrativa del fenmeno (llamada concepcin finallsta).
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 195
personal de la administracin pblica o el de la formacin del personal
administrativo de las empresas privadas. En otras palabras, sostenemos
la necesidad de que el fenmeno administrativo pueda examinarse y
estudiarse en toda su universal y general importancia, y es por este
motivo que hablamos de organizacin administrativa como genus
comn a los dos sectores, pblico y privado, y como punto de partida
para la formacin de una perspectiva administrativa del fenmeno, exi-
gencia sentida en todas partes tanto por la importancia cada vez ma-
yor atribuida alas problemas de administracin como por la insufi-
ciencia y la unilateralidad de las otras concepciones.
Sin embargo, nos parece til una breve alusin a los elementos dis-
tintivos entre administracin pblica y privada, al menos por lo que
concierne al uso relativo que en cada uno de los dos tipos de actividad
puede hacerse de algunos de los conceptos usados en el presente texto,
adems de cuanto respecta a la diversa problemtica de algunos aspec-
tos (como, por ejemplo, el problema de las relaciones entre poltica y
administracin, el problema de las fuerzas sociales que actan sobre
la administracin y quedan influenciadas a su vez por sta, etc.), que
tienen quiz una relevancia tan grande para un sector respecto al otro,
como para originar la duda de si son exclusivos en el estudio de la
una o de la otra forma de actividad administrativa.
La tradicin distingue el sector pblico del privado de la adminis-
tracin; en principio el fenmeno administracin aparecer como mo-
nopolio exclusivo de los asuntos de gobierno, supuesta la modesta rele-
vancia y contenido de los organismos que actan con un fin exclusivo
de lucro. El desarrollo econmico de la primera y segunda revolucin
industrial nos ha presentado imponentes sociedades industriales y co-
merciales que revelan al mismo tiempo la creciente intervencin de los
gobiernos en la vida econmica y social (aumentando el nmero de mi-
nisterios, creando nuevos entes pblicos, y las empresas paraestatales).
La distincin entre el sector pblico y privado, una vez clara en trmi-
nos de contenido e importancia organzatva, va hoy atenundose in-
cluso en aquel aspecto que an. permanece como su principal carcter
distintivo: la persecucin de un fin privado. Segn la creencia general, la
administracin pblica es burocrtica a diferencia de la privada (pero
si tenemos en cuenta las caracteristicas tpcas de la organizacin buro-
crtica tal y como hemos aludido a ella en otro apartado, podemos, en
conciencia, decir que la estructura y las operaciones internas de un m-
nstero son algo totalmente diferente de la estructura y las operaciones
internas de complejos industriales como la sociedad Fiat?). Se dice tam-
bin que la administracin pblica es politica o que est politizada,
mientras que la administracin privada, no; pero debemos convenir que,
(17) H. SIMON, D. SMITHBURG y V. THOMPSON: Public Administration. Knopf,
Ed. New York, 1950, PP. 8 Y ss,
si las relaciones entre poltica y administracin (como se ver en un
apartado posterior) interesan ms de cerca y ms directamente a las
administraciones pblcas, no por esto la influencia de las organizaciones
privadas en la politica de un pas (y viceversa) puede considerarse irre-
levante.
Muchos son, a nuestro parecer, los puntos de contacto entre admi-
nistracin pblica y privada; existen tambin puntos que las diferen-
cian, pero tanto Simon como otros (7) estn en la verdad cuando afir-
man que desde el punto de vista operativo es ms importante la dife-
rencia entre organizaciones administrativas de pequeos, medio y gran
contenido que la que existe entre administraciones pblicas y privadas,
puesto que los problemas organizativos y administrativos de dos hos-
pitales, cada uno de ellos con mil camas, y con cincuenta camas, res-
pectivamente, presentan diferencias mucho ms pronunciadas que aque-
llas que nacen del tipo de gestin de dos hospitales, por el hecho de
que la gestin de uno la lleve la administracin provincial o estatal y
el otro est administrado e incluso financiado por particulares.
No pretendemos relacionar aqu todas las caractersticas similares
entre los dos tipos de admnstracn ; bastara examinar el traspaso de
una empresa de gestin privada a la gestin pblica para notar que (en
el plano operativo, al menos) las cosas no presentan ningn cambio
esencial: esto es particularmente cierto en aquellos servcios gestionados
antes por particulares y, posteriormente, juzgados de una importancia
tal para la colectividad como para pasar a la gestin municipal o in-
cluso estatal. Quiz el mejor modo de conocer la dentidad sustancial
entre los dos tipos es el de examinar sus diferencas; y es aqu cuando
conviene advertir cunto interesa hablar del dstnto grado de im-
portancia de aspectos sustancial y formalmente comunes, ms bien
que de diferencias en la especie de los aspectos que los respectivos sec-
tores presentan, por ejemplo: los dos tipos de administracin se go-
biernan por la norma jurdca y a sta deben conformar sus respectivas
actividades; es ms bien el nmero de las garantas dictadas por las
normas que informan el trabajo de las oficinas pblicas las que distin-
guen esta actvdad de la de una administracin privada.
As, si la administracin pblica se encuentra sujeta al control de los
rganos constitucionales, no se puede afirmar que la privada se encuen-
tre totalmente sustrada de los controles de los rganos del Estado, sin
contar aquellos controles que sobre el rgano administrativo de una
sociedad mercantil, por ejemplo, ejercen, en cambio, los socios, etc., y
sin contar aquellos casos -en que el comportamiento de un admns-
LA ORGANIZACION ADlI'lINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 196
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LA ORGANIZAcrox ADMINISTRATIVA
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trador privado asume tanta importancia para la colectividad como para
requerir la intervencin de los rganos ejecutivos del Estado, centrales
o perifricos, y algunas veces incluso la de las Cortes, sea para actuar
como mediador en orden a un problema, sea para estigmatizar la posi-
ble insensibilidad hacia problemas de inters colectivo.
Existe quiz un modo para reconocer que hay una diferencia entre
los dos sectores de actividad administrativa y es el de las diversas cua-
lidades de los problemas que surgen en una oficina pblica 9 en un
organismo privado, o en una asociacin sindical, o incluso en una entidad
religiosa: diferencia que podra justificarse por el diverso producto
de la actividad administrativa en todas estas hiptesis. Es cierto, por
ejemplo, que la ,actividad decisoria se encuentra ms marcada en la
administracin pblica que en la privada, y no por otra razn que por
la importancia y las consecuencias de las decisiones tomadas por la
primera; pero podemos decir que el administrador privado no decide,
que su producto es algo tangible y material frente a la naturaleza de
las actividades llevadas a cabo por la administracin pblica? Y no
es quiz cierto que existen en nuestra poca empresas pblicas cuya
actividad en todos los aspectos pueden compararse a la de una empresa
privada? Se suele, con razn, afirmar que las tcnicas de medida cuan-
titativa de la produccin son aplicables ms fcilmente a la adminis-
tracin privada que a la pblica, puesto que, si el anlisis de los tiempos
y de los movimientos puede aplicarse indiferentemente a un estable-
cimiento industrial o a una oficina pblica que se dedica a patentes
de auto o a pensiones de guerra, no se presenta igualmente fcil la
aplicacin del mismo criterio para aquellas operaciones administrativas
pblicas que son tan heterogneas como para escapar a cualquier in-
tento de medicin y estandarizacin (pinsese, por ejemplo, en el fruto
del trabajo de un funcionario dedicado a la tramitacin de recursos y a
su relativa decisin).
Justamente por el hecho de que la mayor parte de las tcnicas pro-
ductivas escogidas en la administracin privada encuentran escasa apli-
cacin al procedimiento administrativo de las oficinas pblicas, se sos-
tiene la inoportunidad de recurrir al criterio de eficiencia (entendido
en el sentdo estrictamente econmico) en lo que respecta a la admi-
nistracin pblica; en el capitulo V, a propsito de la decisin admi-
nistrativa en general, nos hemos detenido sobre este aspecto necesario
de la actividad humana para sostener que de eficiencia se puede y se debe
hablar tambin respecto a la administracin pblica, salvando aquellas
particularidades que permitan medir en trminos de eficiencia social la
actividad de las oficinas pblicas. Los Gobiernos de nuestro tiempo
sienten el deber de administrar las empresas pblicas segn criterios de
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198 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
economa y efciencia iguales cuando no superiores, a los empleados
en las empresas privadas; y la razn de esto reside eh el hecho de
que, entre todas las dems funciones, la adminstracin pblica debe
-o debera- proporcionar el ejemplo de una sana y aquilatada gestin
para que las administraciones privadas puedan, al perseguir sus fines
de lucro, colaborar en el progreso econmico y social de toda la colec-
tividad, de acuerdo con aquellas normas coordinadoras y promotoras que
el Gobierno encomienda a la administracin pblica para su actuacin.
Podemos, por tanto, convenir con el americano Appleby (18) cuando
afirma que la actividad administrativa pblica se distingue de la pri-
vada en su mayor grado de responsabilidad, en el contenido poltico y
social de sus actos, en la amplitud de su radio de accin, en los efectos
sociales inmediatos de su accin. Administracin pblica y administra-
cin privada permanecen como dos aspectos de una misma exigencia, y
tambin en el caso en que algunos caracteres especficos de uno u otro
tipo de actividad parezcan inclinarse hacia una diferenciacin abso-
luta, queda siempre el genuss comn para revelar su originaria iden-
tidad.
9. ADMINISTRACION y AMBIENTE: DINAMICA SOCIAL
Ha llegado el momento de concluir el capitulo dedicado a la orga-
nizacin administrativa con algunas observaciones que conciernen espe-
cificamente a la administracin pblica y al ambiente social que la
circunda; sin embargo, juzgamos oportuno presentar las breves conside-
raciones que a continuacin se exponen en forma bastante general, para
que sea posible extenderlas a la organizacin administrativa, en sus re-
lacones con el ambiente.
En un capitulo precedente hemos examinado ya el problema de la
cultura y de la influencia que sta ejerce en el desarrollo de la
personalidad individual: podremos, con los mismos argumentos, exa-
minar las influencias de y por el ambiente cultural en que una orga-
nizacin administrativa vive. Sistemas de valor, tradiciones, costum-
bres, hbitos, normas jurdtcas, etc., constituyen el supuesto indispen-
sable para el trabajo de una organizacin administrativa, aunque se
trate de un sector de la ms amplia cultura del que procedan dichos
presupuestos. Esto justifica el anlisis, en el estudio de las organizacio-
nes administrativas, de las relaciones instituidas entre dichas organi-
zaciones y la ms vasta organizacin social circundante. Por ejemplo,
la administracin pblica -entendida como sstema-> no puede com-
prenderse y valorarse plenamente si nos limitamos a estudiar su orde-
(18) PAUL APPLEBy: Big Democracu, A. Knopf se., New York, 1945.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 199
namiento [urdco, O los aspectos tcnicos internos, puesto que gran
parte del significado social de su actividad reside justamente en el
conjunto de contactos cotidianos que el ciudadano tiene con las diver-
sas oficinas pblicas. Es la opinin pblica, continuamente alimentada
por servicios de informacin, la que constituye una de las mayores pre-
siones ejercidas sobre el comportamiento de los funcionarios pblicos.
Es a la opinin pblica a la que el trabajo de las oficinas pblicas
dirige principalmente su atencin cotidiana, intentando facilitar la ac-
tuacin ms completa de los programas, elaboradas en puestos polticos
y enunciados genricamente en las leyes.
Toda organizacin administrativa puede, pues, verse en sus relacio-
nes con el ambiente que la circunda, en la contribucin que recibe del
ambiente y en el que ella misma proporciona a este ltimo, a tenor
de un necesario equilibrio entre los dos trminos de esta relacin: todo
esto viene descrito magnficamente por el estudioso americano John
Gaus (19) bajo el titulo de eecologa de las instituciones administra-
tivas, haciendo por ello referencia a las ciencias biolgicas a la situa-
cin de interdependencia que existe entre organismo y ambiente.
Las relaciones entre administracin y sociedad son de tan intensa
recIprocidad, que seria vano esperar un equilibrio entre los dos tr-
minos si la organizacin admnstratva no procura mantener conti-
nuamente abiertas sus propias facultades sensoriales, capaces de ad-
vertir cualquier cambio sobrevenido a la sociedad; y esto porque el
gobierno, su administracin, las mismas empresas privadas, se basan
sobre el necesario presupuesto de un fundamento externo en el que se
resumen las exigencias y las necesidades que han justificado su creacin
y existencia. Sin embargo, mientras que los organismos que operan en
el sector econmico permanecen expuestos ms directamente al cam-
biar de los gustos y a la oscilacin de la demanda sobre el mercado, se
suele juzgar que menos es inmediata y directa la dependencia de las ins-
tituciones gubernativas de su ambiente, raltndoles aquellos instrumen-
tos mediante los cuales percibir con absoluta rapidez las relaciones
del ambiente social. Esto es cierto en parte, pero es igualmente cierto
que todas las constituciones de los Estados contemporneos se preocu-
pan de atenuar esta congnita insensibilidad con instrumentos formales
y no formales, mediante los cuales la administracin pblica pueda
controlarse adecuadamente y darse cuenta de la medida en que la
colectividad aprecia su actividad. Esta ltima consideracin se ha con-
vertido hoy en el principal objetivo de las instituciones gubernativas,
en cuanto que los controles democrticos en los paises donde tal rgimen
;19) JOHN GAUS: Betlectione on Administration. Unlverslty of Alabama
Press, 1947.
existe empujan a las propias administraciones pblicas a ganarse el
apoyo de la colectividad en el intento de hacer ms fcil su misma
actividad, de permitir la mejor valoracin de los servicios dados por
parte de sus destinatarios, de averiguar el grado de eficiencia de su
trabajo para aportar aquellas modificaciones que la situacin externa
requiera, etc.: una de las manifestaciones ms tpicas de este creciente
inters que la organizacin administrativa en general muestra por el
ambiente en que trabaja se encuentra representado por la actividad de
relaciones pblicas.
Nadie duda que la sociedad humana est en continuo cambio y que
el fenmeno de la dinmica social existe, cualquiera que sea el modo
a travs del cual se manifiesta (revoluciones, reformas, desarrollo na-
tural, etc.i: es igualmente evidente que cada sociedad manifiesta un
mayor o menor grado de estabilidad y conservacin, presupuesto de
su desarrollo. Las dos tendencias parecen estar en abierta contradic-
cin, pero en realidad constituyen las dos fuerzas opuestas de las que
deriva el equilibrio necesario para cualquier organizacin humana. Den-
tro de este clima de incesante evolucin social, la funcin de las admi-
nistraciones pblicas est transformndose continuamente superando la
ingenua concepcin de un tiempo, esto es, la de una administracin
ocupada de la ejecucin material de actividades reguladas en todos
sus detalles por las leyes y desarrolladas segn praxis uniformes. La
necesidad de regular cada vez nuevos sectores de la vida pblica ha
acrecido el nmero de las oficinas pblicas; a stas corresponde, a
veces, coordinar actividades a las que faltan todava las adecuadas
normas jurdicas (como es, por ejemplo, en los ministerios recientemente
nstttudos en Italia, entre los que recordamos el de Sanidad, el de
Participaciones Estatales, el de Turismo y Espectculos); ser la admi-
nistracin pblica, despus de haber estudiado y elaborado programas
a largo plazo, quien presentar al ejecutivo proyectos legislativos, que
una vez aprobados en las Cortes constituirn las normas que la admi-
nistracin debe aplicar. Y el devenir social no nteresa solamente
a las organizaciones administrativas de nueva creacin; tambin aque-
llas de origen ms antiguo necesitan inevitablemente de los nuevos obje-
tivos impuestos a la accin gubernativa.
Entre los factores que mayormente inciden sobre la evolucin y trans-
formacin de las instituciones sociales -y de las administrativas en
particular- recordamos el incremento de la poblacin y los problemas
que determina (urbanismo, emigracin interna, instruccin pblica, hi-
giene, asistencia, etc.i: el desarrollo de las reas metropolitanas, d las
reas industriales (el fenmeno de la concentracin de los estableci-
mientos productivos), de los transportes y de las vias de comunicacin
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 200
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 201
en general; el proceso tecnolgico y los problemas que de l derivan:
el formarse de nuevas actitudes, de nuevos ideales, de nuevas exigencias
colectivas, que determinan, entre otras cosas, la superacin de esquemas
administrativos y la elaboracin de nuevos programas: calamidades, es-
tados de emergencia, guerras, epidemias y cualquier otro acontecimiento
que requiera inmediatamente la intervencin de las instituciones admi-
nistrativas para la ejecucin de planes y el ejercicio de actividades no
existentes antes y que, pasada la emergencia, casi siempre quedan for-
mando parte de los fines de una administracin, aunque slo sea para
prevenir otras situaciones anlogas (recordamos, entre tantos ejemplos,
los trabajos de seguridad como consecuencia de aluviones e inundacio-
nes, las campaas para la lucha contra la tuberculosis y, ms reciente-
mente, contra la poliomielitis, la actividad de previsin de infortunios
en el trabajo, etc., programas que hoy forman parte integrante de la
actividad de las administraciones pblicas, pero que deben su naci-
miento casi siempre a situaciones nacionales de emergencia).
Sin embargo, todava, como hemos dicho ya, la dinmica social en-
cuentra en su camino fuerzas conservadoras, y debe necesariamente
llegar a un compromiso con stas; all donde la tradicin es ms fuerte,
donde existen valores enraizados ms profundamente en la conciencia
de toda una colectividad, all asistimos a un proceder ms lento hacia
nuevas formas de desarrollo. Se halla en un error quien piense que
dichas fuerzas conservadoras son un freno al progreso y deben verse
necesariamente como un elemento negativo de la vida social: junto a
semejantes consideraciones bien pueden presentarse aquellas dirigidas
a dar a la tradicin, a sus valores, a la funcin de preservar la parte
mejor del pasado, puesto que ninguna revuelta poltica, ninguna revo-
lucin histrica, es capaz de reconstruir de la nada el edificio de la
nueva sociedad. Al contrario, se selecciona y escoge cuanto puede ser
susceptible de transformacin, aunque la pasin y la violencia que
acompaa a nuevos sentimientos populares puede costar la prdida
de algunos, a veces los mejores, bienes del pasado. La funcin ms
positiva asumida en el curso de la historia por las grandes organizacio-
nes administrativas (especialmente las pblicas) parece ser justamente
la de constituirse en depositarias de los valores del pasado, para volver
a insertar stos en el cuerpo social una vez pasada la tempestad sus-
citada por revoluciones o por radicales reformas de estructuras; el fe-
nmeno se presenta tambin en las transformaciones de empresas pri-
vadas, pero en medida mucho ms grande an se revela en la funcin
histrica de las instituciones administrativas pblicas. Francia, que en
ciento cincuenta aos ha conocido tres imperios y cinco repblicas, con-
serva casi inalteradas las propias estructuras administrativas, cons-
202 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
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deradas las ms sanas y slidas del mundo; justamente con motivo de
los recientes acontecimientos, que han visto la crisis de su democracia
parlamentaria, ya han constituido el factor de estabilidad de la socie-
dad francesa, que de otra forma habra pagado un precio muy caro
en el paso de la cuarta a la quinta repblica.
Ciertamente, las instituciones pblicas de Europa Occidental se en-
cuentran entre las ms conservadoras, en el sentido positivo y negativo
atribuido a este trmino; si, de una parte, han permitido a sus respec-
tivas sociedades avanzar sin demasiadas aventuras y riesgos capaces de
minar sus propias bases, de otra es cierto que su solidez, su estabilidad
-si no se ha usado adecuadamente, lo que es posible hacer slo cono-
ciendo la administracin, slo disponiendo de una clase administrativa
preparada tcnica y moralmente- se traduce en inercia, en insensibili-
dad; en una palabra, en un obstculo al desarrollo econmico y social
de un pas.
Permanece, en cualquier caso, como cierto que incluso el ms rgt-
do de los sistemas administrativos sufre transformaciones, evoluciones,
adaptaciones, a veces imperceptibles; el dilogo con el exterior existe,
e incluso cuando ste pueda aparentemente parecer un monlogo, el
fin de un sistema y el surgir de otro nos demuestra que algo penetra
siempre del exterior, dentro de los slidos muros del aparato adminis-
trativo, aun cuando dichas instituciones se ilusionen de estar a cu-
bierto.
No es fcil poder establecer la medida ideal de sensibilidad, de ido-
neidad para el cambio, adaptndose al devenir social, en una organi-
zacin administrativa, sea pblica o privada. Ni es fcil encontrar el
equilibrio satisfactorio entre estas dos opuestas tendencias, entre la
que predica una absoluta elasticidad en las estructuras internas de una
organizacin de este tipo y la que sostiene la rigidez como elemento de
estabilidad. La tradicin, y todo cuanto con ella se relaciona, es un
factor que difcilmente se renueva de un da para otro; as tambin
los sistemas de valor, los cdigos ticos de conducta y todo lo dems
-con el tiempo y la educacin recibida- queda inculcado en los indi-
viduos, generando una resistencia psicolgica a los cambios. Estos y
otros tantos factores se tienen en la debida consideracin cuando es-
tudiamos la organizacin administrativa con intenciones innovadoras
o reformadoras, puesto que una reforma que no los tuviese en cuenta
se arresgara a convertirse en un remedio peor que el mal que se pre-
tende curar.
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
10. ADMINISTRACION y POLI TICA
203
Particular relevancia asume, para la administracin pblica, su vincu-
lo con el mundo de la poltica, en el mbito de la relacin, poco an-
tes vista, entre organizacin administrativa y sociedad. Una orientacin
muy popular entre los estudiosos de ciencias polticas, del derecho cons-
titucional y del derecho administrativo (y esplndidamente resumido
por Woodrow Wilson (20), en un trabajo que en los Estados Unidos de
Amrica hizo surgir y consagr la autonomia didctica de la ciencia
de la Administracin pblica) separa la poltica de la Administracin
(la llamada dicotomia poltdca-administracln), partiendo del princi-
pio de que las funciones de gobierno pueden, desde un punto de vista
analtico, dividirse en dos fases, al igual que la actividad que el indivi-
duo desarrolla en el mbito de su propia esfera de intereses; una fase
de decisin y una de ejecucin. Toda la actividad estatal puede redu-
cirse, de acuerdo con esta perspectiva, al doble aspecto de decisin y
ejecucin; ahora bien, la voluntad del Estado se determina a travs
de procedimientos polticos y encuentra su ms alta expresin en la
Ley; a la administracin, extrafia a dichos procesos polticos, le queda
slo la funcin -importantsima- de ejecutar la voluntad expresada en
la Ley mediante los instrumentos tcnicos de que se dispone. Habida
cuenta de su carcter tcnico y de su apoltcdad. la actividad adminis-
trativa puede fcilmente constituir objeto de estudio cientifico.
Dejando a un lado las ventajas derivadas de esta perspectiva en el
estudio de la Administracin (especialmente en los paises anglosajones
y de modo particular en los Estados Unidos, donde esta concepcin
politica, si bien con muchos atenuantes, tiene an seguidores), merece
considerar su sustancial validez respecto de estas distinciones, recu-
rriendo a otra distincin que ya hemos hecho otras veces: la de Simon,
entre hecho y valor, a propsito del problema de la decisin y que
se reduce a los postulados de la escuela lgico-positivista. Toda elec-
cin humana, toda manifestacin de voluntad, contiene elementos de
hecho y elementos de valor: el anlisis de una decisin conducir, por
tanto, a distinguir entre dichos elementos, sobre la base de lo que se
entiende por proposicin de hecho y por proposicin de valor. Se llama
proposicin de hecho toda afirmacin acerca de la realidad observable
y el modo en que se manifiesta, con la posibilidad de juzgar su verdad
(20) WoonROW WILSON: The sturill 01 Puotic Administratton, aparecido en 1887
en la revista Political Science QuarterlY (junio), y recientemente reproducido
por RALPH PuRCELL en la coleccin Annals cr American Govt. Public Affairs
Press, Washington, 1955.
por su certeza o su error con una sencilla referencia a datos empiricos;
se llama, en cambio, proposin de valor todo imperativo que comporte
una valoracin tica de la realidad observable. En otras palabras, el
ser. se contrapone a lo que deberia ser (o lo que se quisiera que
fuese). Las segundas proposiciones, obviamente, no pueden ser juzgadas
en su verdad o falsedad, porque son de naturaleza subjetiva y porque
se valoran nicamente de acuerdo con preferencias, actitudes, opiniones
de la persona. La constatacin de que toda eleccin humana se compone
de elementos de hecho y de valor plantea, pues, el problema de la posi-
bilidad, o no, de juzgar sobre la verdad o falsedad (racionalidad o irra-
cionalidad) de una decisin, pregunta que arriesgara tener una respues-
ta negativa si no interviniese una segunda divisin lgica de los mismos
elementos de valor para descubrir, en las proposiciones de naturaleza
tica, aquellos aspectos empiricos susceptibles de valoracin cientfica.
De tal forma, permanece salvaguardada la posibilidad de una reduc-
cin parcial de las proposiciones imperativas en proposiciones de he-
cho, de manera que en una lnea puramente terica solamente los obje-
tivos generales y supremos se sustraeran a un anlisis cientfico.
Esta constatacin de que toda decisin lleva consigo elementos de
hecho y de valor, aplcada a la conocida dicotoma poltica-adminis-
tracin, atena sensiblemente la separacin entre los dos mundos,
el de los valores (poltica) y el de los hechos (administracin), y con-
firma la validez de una perspectiva que -al menos en los Estados Uni-
dos- haba imperado hasta 1930 en los estudios de administracin: la
de que politica y administracin eran dos mundos totalmente distin-
tos. Examinemos, sin embargo, ms de cerca estas relaciones entre
poltica y administracin, relaciones que evidentemente se encuentran
en el trabajo de cualquier organizacin administrativa en relacin con
aquellos centros de poder externos a las mismas, de las que derivan las
directrices generales y por ello los objetivos ltimos de la actividad
administrativa.
La poltica puede considerarse como suma de los procesos sociales
en base a los cuales las necesidades, las exigencias, los deseos e ideales
colectivos encuentran una expresin concreta para posteriormente po-
der encomendarse -para su realizacin- a la administracin. Todo esto,
sin embargo, no nos dice la parte que la administracin asume en el
curso de tales procesos. Si tenemos en cuenta todo lo que hemos dicho
ya a propsito de la organizacin administrativa y de los factores de
influencia de y para el ambiente social circundante, podemos sostener
fcilmente la inevitable participacin de la administracin en los pro-
cesos politicos. Esto es cierto no slo para quien piensa que la eficacia
de un sistema poltico pueda juzgarse haciendo referencia a la medida
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 204
LA ORANIZACroN ADMINISTRATIVA 205
en que las exigencias colectivas se interpretan, determinan, expresan y
actan de hecho gracias a un sistema administrativo solicito, sensible
y eficiente. Porque es igualmente cierto para quien juzga a la adminis-
tracin como parte integrante (y no slo producto final) de los proce-
dimientos de naturaleza poltica: bastara, al respecto, constatar la
importancia de la funcin administrativa (especialmente la pblica)
al traducir, interpretar y aplicar las directrices generales que ninguno
piensa considerar como el punto de llegada de los procesos polticos,
supuesta su indeterminacin y abstraccin.
Por esto, dentro de un amplio esquema de fines (estatuidos en la
norma jurdica y en los programas jurdicos), el administrador pblico
contribuye de hecho a hacer concretas las directrices mismas mediante
sus propias decisiones, que automticamente se convierten en parte in-
tegrante de los procesos polticos. Y esto no basta: la administracin,
inserta en este continuo fluir de los procesos sociales, participa asi-
mismo en la fase inicial de los procesos mismos, sea porque su sistema
constituye el elemento de hecho de todo el proceso visto como elec-
cin (tanto que resultara irracional la conducta del poltico que no
tuviese en cuenta la estructura administrativa de su pas, en el mo-
mento en que elabora un programa politco), sea porque el sistema ad-
ministrativo en su compleja dinmica constituye una fuerza en s mis-
ma, capaz, con sus rganos, con sus tradiciones, con su cultura, con el
prestigio y el papel encarnados en la vida social, de imprimir a las
decisiones polticas una direccin mejor que otra.
Por lo que respecta a la administracin pblica, ponemos como ejem-
plo algunos procedimientos de formacin de las decisiones polticas en
los que aqulla detenta una posicin significativa; stos son los procedi-
mientos legislativos que conciernen a la produccin de normas y a la
aprobacin de los presupuestos, y a los procedimientos que conciernen a
la relacin entre direccin poltica y personal administrativo, e incluso a
los procedimientos que conciernen a las relaciones entre gobierno (en su
doble vertiente de direccin poltica y administrativa) y ciudadanos. Todo
esto, integrado por las consideraciones de orden sociolgico en torno a la
funcin social de la organizacin administrativa en general, induce a
pensar en la escasa validez y atendibilidad, en el plano de la realidad
de la dctoma entre poltica-administracin, a travs de la cual se
sostuvo durante algn tiempo la indiferencia entre los dos sectores
como si constituyesen dos mundos distintos, mientras que de hecho
constituyen manifestaciones interdependientes entre si de una nica
realidad: la organizacin social.
CAPITULO VII
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO
DE ESPECIALIZACION
1. IDEALIZACION GRAFICA DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
El anlisis de la organizacin administrativa nos revela la existencia
de dos dimensiones principales, grficamente idealizables en un sistema
de ejes cartesianos, en el que puede adems colocarse -siempre ideal-
mente- una tercera dimensin correspondiente a la funcin de las
dos primeras. El conjunto de estas dimensiones constituye la estructura
de la organizacin administrativa, a lo largo de la cual se articulan
los comportamientos de cada uno de los miembros de la organizacin,
se individualizan los puestos y sus respectivas competencias y se puede
anticipar con un cierto grado de validez de qu forma se llevar a la
prctica un determinado programa administrativo.
La necesaria integracin entre las tres dimensiones susodichas de-
termina, a su vez, la forma piramidal de tal estructura: esto significa
que a lo largo de la dimensin horizontal existen diversos puntos a los
que la existencia de la coordinacin impone un vrtice comn, situados
a lo largo de la dimensin vertical, compuesta a su vez de varios ni-
veles, que tienden a unirse hasta alcanzar aquel vrtice ideal, repre-
sentado por el rgano directivo mximo, cuya competencia abraza toda
la organizacin. El aspecto piramidal de una organizacin administra-
tiva es, pues, consecuencia de las exigencias de coordinacin entre las di-
versas actividades desarrolladas con vistas a un fin comn y segn un
ms o menos detallado reparto de este fin entre diversos fines interme-
dios, dispuestos en escala; pero dicho aspecto es, adems, consecuencia
de la relativa capacidad individual para coordinar las actividades de
varias personas y. por ello, de los lmites de naturaleza bo-psquca
impuestos a cuantos en cualquier orden y grado estn llamados a asu-
mir funciones de coordinacin y direccin.
Un modo bastante convincente para los estudiosos de problemas admi-
nistrativos de averiguar la amplitud de los susodichos limites, para que
la estructura de una organizacin administrativa se base sobre la cer-
teza consciente de su propia idoneidad para alcanzar los objetivos que
208 LA ORGANIZACIO'r- ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
legitiman su existencia, es precisamente el examen analtico de las tres
dimensiones y de los problemas que cada una de ellas presenta para
la actividad administrativa. De este examen pueden individualizarse los
criterios que presiden la composicin interna de un organismo admi-
nistrativo, acto complejo y no instantneo que llama en su ayuda a la
experiencia y los conocimientos ms variados y que constituye la esen-
cia misma del administrar, es decir, del organizar para actuar de un
determinado modo con vistas a un determinado fin.
2. EL FENOMENO DE LA ESPECIALIZACION INDIVIDUAL
y FUNCIONAL
Desde el punto de vista horizontal, la organizacin se presenta ideal-
mente como divisin de funciones y distribucin de individuos con las
capacidades necesarias para la ejecucin de sus tareas respectivas.
En esencia, la dimensin horizontal lleva consigo el fenmeno de la
especializacin, cuyo conocimiento seria incompleto si hiciramos abs-
traccin del aspecto objetivo o del subjetivo, es decir, si atendiramos
nicamente a la distribucin de las funciones (como anlisis de un
cierto fin y motivo lgico de la creacin de las oficinas administrativas)
desatendiendo el examen de las cualidades y requisitos individuales para
el ejercicio de las mismas funciones o viceversa.
Por el contrario, nos parece que el examen del aspecto subjetivo de
la especializacin debe preceder siempre a la distribucin de las fun-
ciones siguiendo un esquema en lugar de otros, si se desea que cada
alternativa tenga el requisito indispensable de la idoneidad con vistas
al objetivo a alcanzar, es decir, el grado de eficacia operativa y no
solamente abstracta de los diversos modos de organizacin horizontal
dictados por la especfica situacin examinada.
La especializacin individual, por otra parte, no se considera solamen-
te como suma de atributos y cualidades subjetivas a desarrollar en un
determinado trabajo; para los objetivos que este capitulo se propone, es
adems posible hablar de especializacin individual como consecuencia
de las experiencias especficas adquiridas en el trabajo, derivadas del
particular sistema de especializacin por funciones (es decir, por uni-
dades) adoptado en una determinada situacin. En otras palabras, si es
cierto que la organizacin horizontal se encuentra influida por tipos
de especializacin individual existentes en una determinada sociedad
y por un determinado mercado de trabajo, es asimismo cierto que cons-
tituye a su vez una importante fuente de especializaciones individuales,
provocadas, a veces inconscientemente, por la forma en que determ-
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION 209
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nada operacion se ha subdivido en sus distintas fases, constituyendo
el modelo de organizacin horizontal. Cuando Adam Smith, en su li-
bro La Riqueza de las Naciones, nos expone su ya famoso ejemplo de
la fabricacin de alfileres, se preocupa fundamentalmente de demostrar
la mayor eficiencia que se obtiene de una divisin de funciones entre va-
rias personas ocupadas en la elaboracin de los alfileres, frente a la
menor produccin que cabe suponer si cada una de estas personas pro-
cediese a conrecconar el hilo de acero, a formar las cabezas y a obtener
las puntas. Estas tres operaciones elementales, sin embargo, pueden con
el tiempo determinar tres especializaciones individuales diferentes, espe-
cialmente si la organizacin horizontal de este complejo procedimiento
ha juzgado oportuno crear tres distintas unidades, en las que se han
colocado respectivamente las correspondientes mquinas para estos tres
procesos.
No puede, por consiguiente, trazarse una linea neta de separacin
entre especializacin individual y especializacin de grupo (funcional),
asi como no se puede, de manera absoluta, sostener que la primera es
el presupuesto necesario de la segunda, o viceversa, Una relacin
funcional entre estos dos aspectos de la especializacin se encuentra, por
el contrario, presente en cualquier circunstancia, puesto que ningn
administrador podr -en el momento de programar, es decir, de divi-
dir el trabajo segn la forma que l juzga ms eficiente- prescindir
de la existencia de individuos capaces de asumir dichas funciones (y por
ello subjetivamente especializados); as como ninguna especializacin
individual puede considerarse provista de un significado organizativo
si no existe, desde el punto de vista objetivo, una funcin correspon-
dtente y por ello una correspondiente unidad administrativa en la que
encajar. Los dos aspectos de la especializacin estn, pues, destinados
a influenciarse recprocamente y slo en casos aislados se da el su-
puesto de que las manifestaciones de uno se encuentren en funcin ex-
clusiva del otro: esto podr resultar cierto en un laboratorio-escuela,
donde la unidad de las funciones se realiza con unos fines fundamen-
talmente didcticos, para obtener as las especializaciones individuales;
pero, aun en tal caso, resultara vano formar individuos sin ninguna
referencia a la realidad y a las necesidades de sta.
3. LOS PROBLEMAS DE LA ESPECIALIZACION INDIVIDUAL
Se puede hablar con: razn de especializacin individual cuando
-refirindose al sujeto que acta- se suponen acciones repetitivas que
requieren el empleo de cualidades y habilidades individuales, desde las
LA ORGANIZACION ADMINI8TRATIVA.-14
ms sencillas a las ms complejas, con tal de que tengan el carcter
de instrumento para la realizacin de un determinado fin organizativo.
Este ltimo requisito permite, por ello, mantener una especializacin
individual distinta para dos funcionarios de la carrera directiva, perte-
necientes a un mismo ministerio, pero que presten sus servicios en la
administracin central y en la adranstracn perifrica de aquel mi-
nisterio, respectivamente, por ejemplo.
La investigacin de los orgenes del fenmeno de la especializacin
es cosa bastante compleja; evidentemente, es necesario remontarse a
las primeras manifestaciones de vida asociativa del hombre, a los siste-
mas rudimentarios de divisin del trabajo en los clanes, en las tribus
y anteriormente, incluso, en las propias familias. Poco a poco que la
vida de las comunidades se desenvuelve, la organizacin social acelera
la marcha del progreso y las etapas de ste ofrecen continuamente
nueva materia para las especializaciones individuales; as, especiali-
zacin y progreso se persiguen recprocamente en un eterno. fluir de
causa y de efecto. Ser la revolucin industrial, sin embargo, la que
ponga de relieve las ventajas de la especializacin y de la divisin del
trabajo, resumbles desde el horizonte econmico en el concepto de
productividad. A las primeras afirmaciones de Adam Schmit sobre el
problema de la especializacin, siguen numerosos intentos de estudiar
el fenmeno buscando sus principios universales; se llega as a la
construccin taylorista de una organizacin cientfica, donde la di-
visin de trabajos se lleva hasta la exasperacin para buscar la unidad
mnima de trabajo (es decir, aquella operacin elemental que no es
susceptible de ulterior subdivisin), de la cual deducir las especializa-
ciones individuales. Se llega, pues, al convencimiento de que el sujeto
en el trabajo tanto ms perfecciona sus propias cualidades profesionales
cuanto ms aumenta su destreza y velocidad en la ejecucin de lo que
se le ha confiado; en una palabra, se especializa tanto ms cuanto
ms simples y elementales son las operaciones a desarrollar.
A' esta primera concepcin (exclusivamente econmica) de la espe-
cializacin se aadirn rpidamente otras perspectivas, fundamental-
mente de carcter organzatoro (como, por ejemplo, la necesidad, vista
por Taylor, de especializar la funcin directiva como consecuencia de
las continuas exigencias de control y de coordinacin determinadas por
la mayor especializacin del proceso productivo); se comienza, por tan-
to, a advertir el peligro de una excesiva especializacin, sea para la
organizacin y para su necesidad de mantener una cierta elasticidad
en su propia estructura, sea para el individuo cuya .personalidad puede
sofocarse en el mbito reducido de una montona y envilecedora repe-
ticin de funciones, perdiendo gran parte de aquellas cualidades que
210 LA ORGANlzACION ADM1NlsTRAT1VA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION 211
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-en potencia, al menos- cada uno de nosotros posee y que, sabiamente
aprovechadas, proporcionan el xito de la organizacin a que se per-
tenece.
Tambin en la administracin pblica los problemas de la especiali-
zacin individual son importantes; y lo sern an ms en un futuro
inmediato, como consecuencia de las innovaciones de orden tecnolgico
llevadas a cabo en los procedimientos administrativos tradicionales. Es-
tos problemas son tanto ms difciles de resolver cuanto que la estruc-
tura de las instituciones pblicas y de sus cuadros orgnicos se man-
tiene rgida.
La mayor complejidad y la peculiaridad de la actividad administrati-
va pblica respecto a la del sector privado permiten ver una cierta
adhesin y uniformidad entre las especializaciones que existen en una
sociedad y las que estn presentes en las carreras pblicas. Estas ltimas
reclutan el personal necesario de las siguientes fuentes: el sistema de
instruccin pblica, las especializaciones obtenidas en el sector privado
y, finalmente, las especializaciones propias nicamente de la adminis-
tracin pblica mediante programas de formacin y adiestramiento. Evi-
dentemente, la ms importante de estas fuentes es precisamente el
sistema de instruccin que existe en el pas, en cuanto que constituye la
base para las ulteriores especializaciones y el modelo sobre el que el
empleo pblico construye su propio sistema.
Dos son las categoras principales de especializacin necesaria en
la administracin pblica: la primera comprende todas aquellas ocupa-
ciones que se extienden al sector pblico y al privado; la segunda com-
prende, en cambio, aquellas especializaciones exclusivamente necesarias
para las actividades de la administracin pblica. Mientras que, res-
pecto a estas ltimas, la administracin pblica goza de una situacin
de quasi monopolio; respecto a las primeras se reduce a soportar la
concurrencia de la administracin privada; esto determina no pocos
problemas de eleccin, reclutamiento y permanencia en el servicio de
los empleados del Estado.
Tambin para la administracin pblica, y quiz para ella ms que
para la administracin privada, la especializacin es al mismo tiempo
un necesidad y un peligro. La organizacin cientfica del trabajo ha
concurrido sin duda a la formacin de aquel mal que hoy se conoce
bajo el nombre de exceso de especializacin, cuyas consecuencias se
intuyen fcilmente. El nico remedio al respecto es el de estimular la
formacin de ms especializaciones, para disponer de personal que pue-
da ms fcilmente pasar de una operacin a otra cuando las exigencias
internas de la organizacin lo requieren, o cuando se han dictado nue-
vos programas administrativos, concebidos en funcin de nuevos obje-
tivos y por ello adoptados en sustitucin de los existentes.
El tema de la especializacin individual no puede considerarse tra-
tado satisfactoriamente a travs de las pocas alusiones realizadas has-
ta ahora; de otro lado, para nosotros es incidental y, por tanto, remi-
timos a los textos especificas que se enfrentan con la correspondiente
problemt.ca de la formacin y el adiestramiento del personal, cuestin
que concierne directamente a la especializacin individual. Una consi-
deracin til para el estudio del comportamiento administrativo pro-
viene del examen de la progresin y evolucin de la carrera de un indi-
viduo, en funcin de la especializacin que ste posee. Al comienzo de
su carrera profesional cada uno de nosotros dispone de un potencial
de cualidades a desarrollar en el esquema general de la preparacin ob-
tenida a travs del sistema de intruccin escolstica; se dispone, por
ello, de un bagaje satisfactorio de nociones que conciernen a varias
materias, pero falta la experiencia profesional necesaria para ejecutar
una determinada misin sin el auxilio de terceros y sin un perodo de
aprendizaje prctico. Esto se consigue cuando el individuo se inserta
en una organizacin de trabajo que le permite relacionar a la luz de
la experiencia aquellas nociones que posee en torno a una cierta activi-
dad; y poco a poco el individuo se va haciendo experto en el trabajo
que se le ha confiado, se asiste a una gradual restriccin de aquel hori-
zonte potencial que posea antes de entrar en la organizacin. Llegado
un cierto momento de la carrera, el sujeto tiende a ensanchar el limi-
tado horizonte representado por las funciones que hasta el presente
realizaba, sea porque ello constituya una necesidad de orden organiza-
tivo (por ejemplo, la promocin a un grado superior que comporta un
aumento de responsabilidad y la adicin de nuevas funciones), sea por
necesidades de orden psicolgico (la necesidad de dirigir la propia aten-
cin hacia nuevos intereses profesionales).
El problema es particularmente importante si se tiene en cuenta el
hecho de que la tendencia ms arriba descrita es puramente ideal,
puesto que el sujeto, por su propia naturaleza, tiende a permanecer en
la posicin ocupada cuando considera que no conoce nada ms que las
funciones que tiene confiadas; de otro lado, uno de los inconvenientes
de la excesiva especializacin es justamente la prdida en el individuo
de intereses profesionales ms amplios. Los numerosos casos encontra-
dos a este propsito por los expertos de psicologa industrial confirman
la existencia de problemas humanos como consecuencia 'del exceso de
especializacin, problemas que se reflejan en trminos de costes y de
escasa productividad para la organizacin que no ha programado a
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 212
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIZAClON 213
largo plazo el empleo racional de sus recursos humanos dentro de las
especializaciones de cada uno de los componentes de la organizacin.
Resumiendo, podemos afirmar que las ventajas respecto a una pro-
nunciada especializacin individual son las siguientes: la mejor colo-
cacin del personal en el esquema organzatvo, el aprovechamiento ms
correcto de las correspondientes aptitudes profesionales, la dsmnucn
de los costos de organizacin, la mayor facilidad que ofrece para la
formacin de un adiestramiento individual, la mayor destreza y rapi-
dez en la ejecucin de cada operacin, etc. Pero podemos, adems, afir-
mar que frente a la pronunciada especializacin individual aparecen
extraordinariamente aumentados los problemas de coordinacin, de con-
trol y de programacin interna, adems de las restricciones de hecho
para una ms elstica utilizacin del personal; adems de la in-
evitable disminucin de la moral de quien trabaja y la prdida de gran
parte de aquel horizonte profesional potencial en que cada uno en-
cuentra su incentivo ms, apropiado para desarrollar su propia perso-
nalidad. El conocimiento de los aspectos positivos y negativos de la
especializacin ndvdual consttuye un requisito indispensable para el
administrador en la bsqueda de los compromisos ms correctos para
llevar a cabo el programa organzatvo.
Antes de pasar a la individualizacin de los problemas que se refieren
a la especializacin funcional, o de unidad, ser oportuno recordar que
las especializaciones individuales consttuven para el administrador di-
versos empleos, o suma de funciones y de operaciones a las que adap-
tar las aptitudes individuales. Es precisamente el carcter impersonal
de los empleos el que permite pasar a la especializacin de unidad, de
forma 'que -una vez que se fijan los empleos posibles a la luz de las
especializaciones individuales existentes, o realizables a travs de los es-
pecificos programas de adiestramiento-, se puede disponer de un n-
mero ms reducido de alternativas sobre el modo de organizacin hori-
zontal. Esto no significa, de todas formas, que la especializacin de
unidad, o ms exactamente, el modo en que una oficina se ha sub-
dividido en varias unidades, no ejerza a su vez una influencia relevante
sobre las especializaciones individuales, representando una fuente indi-
recta del fenmeno tratado en este apartado.
4. LOS PROBLEMAS DE LA ESPECIALIZACION FUNCIONAL
La distribucin de las funciones entre las unidades de la organiza-
cin lleva consigo, ante todo, el anlisis del objetivo para el que se ha
creado la organizacin; por tanto, determina problemas muy diversos
de los examinados a propsito de la especializacin individual, donde
se tienen en cuenta principalmente las consecuencias que acarrea a la
estructura org anzatva el sujeto. Una vez fijado el objetivo al que una
unidad determinada tiende, es necesario examinar las funciones a des-
arrollar para la consecucin de este objetivo y, finalmente, operar la
distribucin de tales funciones entre las diversas unidades de la orga-
nizacin.
Para aclarar ms la diferente perspectiva de anlisis, a propsito
de la especializacin individual y de la funcional, respectivamente, aa-
dimos que el examen de la primera presenta un ter que va de abajo
hacia arriba (al menos para quien quiera distinguir los dos aspectos
de un fenmeno en si mismo nico y unitario: la especializacin), mien-
tras que el de la especializacin funcional comporta una proyeccin
de arriba abajo, puesto que seria totalmente vano buscar los motivos
de la constitucin de una determinada unidad (que quiz, como a me-
nudo sucede, encuentra correspondencia en diversas organizaciones di-
ferentes entre si) prescindiendo de un estudio del objetivo general y de
los intermedios de la organizacin, asi como de las diferentes funciones
orientadas hacia la consecucin de dicho objetivo.
Hemos utilizado el trmino seccin haciendo abstraccin del uso
que esta palabra pueda tener en el lenguaje burocrtico; podramos
sustituirla por otros trminos, como unidad o sector de la organi-
zacin, puesto que a los fines de nuestra exposicin una direccin
general entera, junto con los servicios y oficinas que la componen, son
asimismo seccin, es decir, unidades organizativas de cierto nivelo
grado en la escala jerrquica, a lasque se han confiado una serie de
funciones con vistas a la realizacin de un objetivo comn.
Nuestra exposicin se dirige principalmente a poner en evidencia
los tres objetivos principales de un anlisis orientado a conocer los
factores de mayor relieve de la organizacin horizontal: en primer lu-
gar, deber averiguarse cmo estn distribuidas formal y sustancial-
mente las funciones entre las diversas secciones de una organizacin
(lo que es posible a travs del examen de las leyes y de los reglamentos
que se refieren a dicha organizacin, adems del examen de la corres-
pondencia de su esquema formal con la distribucin real de las funcio-
nes); despus deber buscarse en el pasado de la organizacin el por-
qu de tal distribucin; y, finalmente, podr examinarse la serie de
factores en base a los cuales afirmar de qu modo las funciones debe-
ran distribuirse.
Una enumeracin, aunque incompleta, de los factores que ms
influyen sobre la especializacin funcional nos conviene hacerla
para poder valorar mejor los criterios generales adoptados en la dis-
}
,!
214 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION 215
trbucn de las funciones entre las unidades de una organizacin. Un
primer factor, cuya influencia es tal como para poder decirse que es
iuas connatural a las organizaciones burocrticas, es el histrico: en
l aparece y se sita la cultura de toda la sociedad, as como la de la
organizacin examinada, adems de su historia, su tradicin, etc. Sigue
despus el factor de la legitimacin de sus funciones, es decir, el re-
conocimiento formal de una determinada distribucin de funciones. Es
igualmente importante, adems, el factor representado por la influen-
cia de los grupos externos a la organizacin, grupos de intereses cuya
presin constituye a veces el nico motivo para la distribucin en un
sentido mejor que en otro de las funciones de un ente. Junto a las
fuerzas externas a la organizacin se recuerdan finalmente las internas
que actan en el mbito mismo de la organizacin e influyen sobre el
tipo de divisin de funciones puesto en prctica.
Cada uno de estos factores requerra su adecuado comentario, cosa
que lgicamente no podemos hacer en este lugar; recordemos, sin em-
bargo, que el factor histrico se debe principalmente a la existencia
de fuerzas conservadoras, tanto ms eficaces cuanto ms se legaliza
la distribucin de las funciones por el ordenamiento normativo de la
organizacin. Por otra parte, el factor representado por los llamados
grupos de presin es tanto ms influyente cuanto la organizacin
administrativa refleja ms en sus objetivos institucionales la identifi-
cacin con los intereses de que el grupo o grupos es portador; esto
explica la particular estructura interna de algunos ministerios tcnicos
y la persistencia de algunas administraciones pblicas constituidas au-
tnomamente.
La distribucin de las funciones en una organizacin administrativa
tiene en cuenta algunos criterios fundamentales que merece la pena
comentar brevemente.
Un primer criterio es el de la cohesin o unidad de la seccin
desde el punto de vista de los sujetos que la componen, de las otras
unidades de la organizacin e incluso del de los terceros extraos a la
misma. Poca duracin tendra una seccin organizada de manera poco
homognea (de forma que sus componentes tengan conocimiento del fin
comn para identificarse con l), incapaz de mantener la necesaria inter-
dependencia con las otras secciones de la organizacin (10 que equivale a
decir que las otras unidades no aprecian la funcin o la utilidad de
sta en relacin con las funciones que realizan) y, finalmente, poco
comprensible a los extraos a la administracin.
El segundo criterio que preside en la distribucin de las funciones
es el de la mxima utilizacin de los recursos de que se dispone, sea
aprovechando las. ventajas de la especializacin, sea empleando raco-
nalmente los medios y las personas de que se dispone. Este criterio es
por s msmo obvio, puesto que consttuye la esenca del concepto de
ercenca.
El tercer criterio es el de la coordinacin y control, y se basa en
el presupuesto de que toda seccin presente suficiente cohesin y uni-
dad hacia el superior directo; de que la distribucin de las secciones
sea tal como para permitir la delegacin de funciones y de poderes sin
perjuicio para la coordinacin y el control; de que el nmero de sec-
ciones sea, finalmente, tal como para poder tener en cuenta con faci-
lidad los lmites impuestos a la coordinacin y al control por las mismas
facultades humanas. Falta, a este propsito, un ndice mximo de tole-
rancia dentro del cual contener el nmero de las unidades a coordi-
nar y comprobar, y los pareceres difieren entre s; hay quien afirma que
no pueden coordinarse y controlarse convenientemente ms de tres
unidades organzatvas por una sola persona; hay quien llega, incluso, a
sostener que el nmero mximo posible es el de 25 unidades. Es nece-
sario, sin embargo, tener en cuenta el hecho de que las facultades
humanas para coordinar y controlar el trabajo de otras personas son
necesariamente lmitadas; pero la amplitud de esta esfera individual
de control vara al cambiar los tipos de control, las tcnicas aplicadas y,
finalmente, las medidas de asistencia tcnica proporcionada al diri-
gente por las adecuadas unidades asesoras y auxiliares.
Un cuarto criterio refleja las exigencias de equilibrio entre las uni-
dades de una organizacin; se puede garantizar Un equilibrio satisfac-
torio entre las secciones no slo teniendo en cuenta el nmero respec-
tivo de las personas empleadas, sino el de tantos otros factores como
los medios de financiacin, la importancia intrnseca de la funcin, el
grado y prestigio de los jefes de cada seccin, etc.
Un quinto y ltimo criterio se refiere a la oportunidad de distribuir
las unidades de una organizacin para favorecer una eficaz relacin
con el exterior, con el pblico; este criterio es particularmente impor-
tante para aquellas organizaciones administrativas que mantienen con-
tinuas relaciones con los ciudadanos.
Otros criterios, menos generales que los primeros porque reflejan
situaciones especficas, pueden tener su influencia en la eleccin del
esquema de organizacin horizontal; as, por ejemplo, pueden tener
importancia consideraciones de orden geogrfico, de orden patrimonial,.
de naturaleza poltica, o bien, exgenclas de obietvdad y neutralidad
para el ejercicio de funciones que se refieren al trabajo de otras enti-
dades.
Las consideraciones hechas hasta el presente sirven para individua-
216 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION 217
lizar los supuestos necesarios para la programacin estructural de una
organizacin administrativa; las recordamos porque constituyen el pre-
supuesto para averiguar la eficiencia -desde el punto de vista organi-
zativo- de una determinada especializacin, aunque no nos dicen nada
de los criterios en base a los que la distribucin de las funciones puede
-desde un punto de vista operativo- hacerse; las formas de distribu-
cin de las funciones de una organizacin compleja son casi infinitas;
sin embargo, es posible individualizar algunos tipos puros, con los
que pueden hacerse numerosas combinaciones, aunque no siempre ade-
cuadas a las exigencias de naturaleza organzatva de que hemos habla-
do antes.
Una de las formas de repartir las funciones entre las secciones es el
de la naturaleza de las funciones (pblicas o privadas, ejecutivas o
consultivas); pero puesto que con tal distincin se deja poco margen
y se arriesga perder de vista el fin ltimo de la organizacin, semejante
criterio es completado con el que toma como base la subdivisin del fin
organzatvo. Este segundo criterio descompone lgtcamente el fin prin-
cipal, deduciendo los diversos fines mediatos o secundarios en base a
los cuales especializar las diversas unidades de la organizacin.
Se prescinde del fin organizativo y de sus fines intermedios cuando
las secciones se crean en base al tipo de procedimiento (como, por
ejemplo, un archivo que sirve a varias oficinas diferentes entre s, una
oficina de mecanografa que se ocupe del trabajo de las distintas uni-
dades, etc.). Un reconocimiento anlogo al de los procedimientos de
trabajos adoptados pueden, pues, tener las especializaciones individuales
y por ello las categoras de personal; sin embargo, si es cierto que la
disponibilidad de taqugrafas-mecangrafas puede impulsar a la crea-
cin de una oficina mecanogrfica, es igualmente cierto que tal decisin
se concreta a la vista del especfico procedimiento de trabajo confiado a
dicha unidad.
Otros modos de distribucin pueden concebirse teniendo en cuenta
el pblico al que el servicio admnstratvo est destinado (es de notar
la distincin operada en Italia, por ejemplo, dentro del Ministerio de
Instruccin Pblica entre dreccones generales, competente cada una
de ellas para un determinado tipo de instruccin: elemental, media,
media superior y universitaria); es decir, de la materia tratada, in-
cluso de la jurisdiccin territorial, etc.
No puede considerarse completo ni exhaustvvo el anlisis con las
consideraciones expuestas; nuestro deseo era el de presentar una rela-
cin de la que cupiese derivar el convencimiento de la necesidad. de tipos
mixtos de organizacin funcional conservando la distincin tradicional
de Gulick (1) en:
a) Actividades que tienen un objetivo comn, derivado a su vez de
la descomposicin del fin general de la organizacin (la Direccin Ge-
neral de Servicios Contra Incendios, o la Direccin General de la Se-
guridad Pblica, del Ministerio de la Gobernacin, constituye una sub-
divisin segn el objetivo).
b) Actividades que requieren un procedimiento comn entre los
que existen y se emplean en una organizacin (si el servicio de archivo y
el fichero son comunes a las diversas actividades desarrolladas por una
organizacin, su creacin est basada en el procedimiento comn).
e) Actividades dirigidas a un pblico particular si una organiza-
cin sirve a ms de un grupo (pinsese en las unidades instituidas den-
tro del servicio de gestiones especiales en Italia, de una sede provin-
cial del Instituto Nacional de Seguridad Social, tratando cada una de
la materia que compete a varios sectores contributivos -industrial, co-
mercial, artesano, profesiones y artes, crdito y servicios tributarios, et-
ctera).
d) Actividades desarrolladas en una determinada localidad o rea
geogrfica (pinsese en las diversas oficinas perifricas de las adminis-
traciones centrales italianas).
218 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
5. CONSIDERACIONES FINALES
De la breve exposicion hecha de los problemas concernientes a la
organizacin horizontal, podemos extraer la conviccin de que el modo
en que se reparten las funciones en una organizacin influye directa-
mente tanto sobre la productividad de la organizacin como sobre los
fines a los que esta concepcin productvsta de la actividad adminis-
trativa se dirige. Podemos adems afirmar que la divisin del trabajo,
tal y como de hecho existe en 1Ifla organizacin, no es solamente el
resultado de una programacin formal, sino que deriva de la equitativa
combinacin de esta ltima con los diversos procedimientos no forma-
les que la organizacin tiene.
Se ha aludido a las ventajas y desventajas de los diversos mtodos
de divisin del trabajo entre unidades organzatvas, advirtiendo que
ninguno de ellos -tomado aisladamente- puede considerarse el mejor
(1) LUTHER GULICK: Notes on the Theory 01 Orasiization, en Papers on
the Science Admnstratton, de URWICK L. y GULICK L., ed. Institute or Publ c
Admmstratton, New York, 1937.
LA DIMENSION HORIZONTAL y EL PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION 219
en sentido absoluto, porque la realidad administrativa es en s misma
especifica; funcin del organizador es la de encontrar un equilibrio
adecuado entre los diversos modos de especializacin funcional, de for-
ma 'que compense las desventajas de uno con las ventajas de otro, con
vistas al especifico fin organzatvo a conseguir. Se ha convenido, sin
embargo, sobre la existencia de criterios de especializacin, aplicables
a cualquier organizacin administrativa, de los que cabe derivar formas
tpicas de especializacin para la solucin de problemas tan generales
como para considerarse comunes a cualquier organismo organzatvo,
especialmente si es de gran amplitud y contenido.
La amplitud de la organizacin tiene, en efecto, una importancia
decisiva para la adopcin de ste o de aqul tipo de organizacin ho-
rizontal; la clasificacin de una organizacin simple puede hacerse
fcilmente, segn el objetivo o el procedimiento, sin por esto violar
aquellos criterios que presuponen la programacin de las funciones; pero
no se presenta igualmente fcil la situacin de una organizacin com-
pleja, especialmente a nivel ministerial. Para semejantes organismos es
bastante fcil encontrar una primera subdivisin, segn el pblico o
segn la base de la jurisdiccin territorial; y dentro de cada una de
estas unidades principales, llevar a cabo una sucesiva serie de distribu-
ciones del trabajo, segn diversas formas. Es obvio que, progresando
hacia los niveles inferiores de la escala jerrquica, la especializacin
funcional se presenta cada vez ms especfica: el problema esencial de
la especializacin funcional se encuentra, pues, no tanto, en la seleccin
apropiada de una forma de subdivisin del trabajo, sino ms bien en
la eleccin del modo que mejor se adecua al nivel horizontal de la
organizacin que intentamos especializar. Tmese, por ejemplo, la or-
ganizacin horizontal de un Ministerio de Asuntos Exteriores: si al
nivel de las Direcciones Generales adoptamos la especializacin por
territorio (asignando a cada Direccin General un rea especfica de
influencia poltica, econmica y cultural), la posterior distribucin de
funciones, segn la materia, llevar consigo la creacin de tantas uni-
dades para los asuntos econmicos como son las Direcciones Generales;
y esto, adems de crear duplicidades de trabajo, determina en todo
momento un problema de coordinacin para salvaguardar las directrices
generales dictadas en materia de asuntos econmicos aplicables a cual-
quier pas o territorio. Ahora bien, es evidente que tal coordinacin no
puede hacerse a nivel de las Direcciones Generales, que hemos especia-
lizado por el territorio; deber, por tanto, desarrollarse al vrtice, para
que las Direcciones Generales puedan uniformarse. Tal problema no
surgra si la distribucin en base a la jurisdiccin territorial se llevase
al nivel seccin, dejando a las Direcciones Generales la competencia
general (y, con ello, la coordinacin) para los asuntos econmicos, po-
lticos y culturales; pero, tambin en esta hiptesis, podran aparecer
problemas de coordinacin de las diversas actividades de los asuntos
exteriores en una zona especfica; y las instrucciones dadas por la
Direccin General de Asuntos Econmicos a la vista de las relaciones
comerciales con el exterior podra reflejarse negativamente para las
nstrucclones emanadas por la Dreccn General de Asuntos Pol-
ticos que haya decidido interrumpir, o constreir dentro de los lmites
de una fria cortesia diplomtica, las relaciones con cierto pas ex-
tranjero.
El ejemplo no es demasiado felz, puesto que cada una de las alter-
nativas encuentra una respuesta dentro del esquema general de pol-
tica exterior que el ministro lleva a cabo dentro de la organzacn,
despus de las decisiones colegiadas del Consejo de Ministros; pero es
suficientemente idneo para demostrar la relatividad de los modos de
organizacin horiz:::mtal-tomados aisladamente- y permite subrayar el
verdadero problema de la especalzacn funcional, que consiste en el
dnde (es decir, aquel nivel de la pirmide organizativa) especializar
de un cierto modo mejor que de otro.
En cualquier caso es necesario que el organizador garantice a cada
uno de los niveles de la organizacin una subdivisin uniforme y con-
sistente que, por tanto, no tenga que recurrir para el mismo nivel a
diversos modos de divisin del trabajo; debe, adems, dentro de lo posi-
ble, evitar que dos niveles sucesivos se subdividan del mismo modo, que
la distribucin de las funciones determine duplicidades intiles o que
la misma funcin se confe a ms de una unidad; debe, finalmente,
poder asegurar a la organizacin el desarrollo de funciones rutinarias
por parte de una sola unidad, porque una sistematizacin diferente
determinara, en el mejor de los casos, una prdida de energas y de
tlernpo (as sucede, en efecto, con la creacin de archivos generales ca-
paces de satisfacer las exigencias de todos los servicios de una orga-
nizacin).
Falta, en la descripcin hecha en este captulo, la mencin del te-
jido que mantiene relacionadas las diversas unidades de la organizacin,
una vez que se han especializado, de acuerdo con los modos a los que
hemos aludido; de ello nos ocuparemos en el capitulo siguiente.
220 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
CAPITULO VIII
LA DIMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO
DE LA AUTORIDAD
1. LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA COMO SISTEMA
DE RESPONSABILIDAD
El aspecto vertical de la organizacin administrativa constituya la
otra dimensin necesaria de una representacin estructural y tunctonal
ideal de la organizacin de que tratamos. Tambin este aspecto tiene
su problemtica, sea que se le considere como sistema vertical de divi-
sin del trabajo o como sistema de autoridad, o como sistema de rela-
ciones dentro de una Jerarqua de status y de funciones o (responsabi-
lidades). Por tanto, dados los fines que el presente texto se propone,
es necesario hacer un breve comentario de tres elementos que hacen
referencia a dicho aspecto vertical: stos son, la responsabilidad, la
autoridad, la delegacin.
Qu debe entenderse por responsabilidad es una cuestin relativa-
mente fcil, con tal de que convenga sobre la diversidad de sentido que
el trmino puede asumir; se habla de persona responsable', por ejemplo,
cuando confiamos en que su comportamiento se conformar a deter-
minadas reglas de conducta, cuando por ello la persona es consciente
de lo que hace y le podemos imputar las consecuencias. En este sentido,
la responsabilidad consiste en la medida en que el comportamiento in-
dividual se conforma con las normas de la moral comn y de la racio-
nalidad media. La responsabilidad, considerada como una actitud sub-
jetiva de disposicin a conformarse a estas reglas y a resolver los con-
flictos causados a menudo por la pluralidad de cdigos existentes en una
sociedad, viene necesariamente completada con un segundo signifi-
cado, cuya importancia trasciende la esfera consciente del individuo para
adquirir valor objetivo y personal; es este el tipo de responsabilidad de
contenido social y organizativo (responsabilidad hacia alguien y por
algo).
Tanto el primer aspecto como el segundo del concepto de responsa-
bilidad 'tienen importancia para el estudio de la organizacin admns-
trativa, pues que, mientras que con el primero somos capaces de ob-
tener una base satisfactoria para la previsin del comportamiento
futuro de aquellos que entran a formar parte de la organizacin, con
el segundo se alcanza la distribucin armnica de las funciones desde el
punto de vista horizontal, integrndolo con la necesaria coordinacin
desde el punto de vista vertical, confiriendo a cada uno determinadas
responsabilidades (o funciones) de las que se deber rendir cuentas
a quien tenga a su vez la funcin de controlar, organizar, dirigir, o, sim-
plemente, supervisar el trabajo de los dems. Por tanto, con el mismo
trmino responsabilidad, la organizacin administrativa presupone el
grado de racionalidad Y moralidad subjetiva en las que cabe confiar,
adems de la funcin (o deber) confiada a cada uno, y, finalmente, el
grado y los modos en que cada uno deber responder o rendir cuentas
de su propio trabajo. En otras palabras, la organizacin administrativa,
examinada desde el punto de vista de la responsabilidad, constituye un
sistema integrado por las siguientes fases esenciales:
a) atribucin, mediante delegacin, a personas subordinadas de la
responsabilidad para la realizacin de parte de una actividad o de un
objetivo;
b) entrega a las mismas personas de poderes y medios para la rea-
lizacin de cuanto se les atribuye;
e) valoracin y control de la ejecucin de las responsabilidades asi
encomendadas, y
) aplicacin de sanciones o recompensas a aquellos que hayan des-
merecido o merecido, respectivamente, en la ejecucin de sus activida-
des y encargos.
Las cuatro fases citadas resumen los principios fundamentales de la
organizacin jerrquica: delegacin de funciones, delegacin de pode-
res, control jerrquico y poder disciplinario. De lo que se deriva que
la responsabilidad es un pruss respecto de la autoridad; es la fuente
y razn de ser de esta ltima, y es el nico elemento concreto que jus-
tifica sus limites y contenidos. La delegacin de la responsabilidad cons-
tituye, pues, el presupuesto de una solidaridad pasiva, puesto que el
superior que delega en el subordinado toda o parte de su responsabilidad,
contina respondiendo jerrquicamente, de la misma forma a como el
subordinado deber responder ante l, y por l, a los otros superiores
jerrquicos. Adems, la delegacin de las responsabilidades aumenta,
ms que disminuye, la autoridad de cada cual, lo que constituye un
medio para la extensin de la jurisdiccin respectiva.
222
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DIMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD
2. AUTORIDAD FORMAL Y SUSTANCIAL
223
Las breves consideraciones hechas sobre el concepto de responsabili-
dad confieren a la autoridad administrativa un sentido instrumental,
puesto que el grado de su empleo deriva de la medida de responsabilidad
delegada, es decir, de la relacin lgica que mantienen con el fin o fines
a actuar. Esto, sin embargo, no puede ser suficiente para explicar el
principio de autoridad y sus manifestaciones de orden formal y no
formal. Convendr, por consiguiente, proceder a algunas consideraciones
en torno al aspecto formal y al sustancial o no formal de la autoridad
administrativa.
La estructura de una organizacin administrativa, como hemos dicho
ya, se resuelve en las relaciones oficiales y, por tanto, formales, que
discurren entre personas o unidades superiores y personas o unidades
subordinadas; por consiguiente, la autoridad constituye el tejido conjun-
tivo de la relacin jerrquica y es el poder de controlar y dirigir las
actvdades (o los comportamientos) de los dems. Es evidente que es-
tamos hablando de la autoridad administrativa, o ms exactamente de
aqulla que se refiere a la jerarqua de las organizaciones admns-
tratvas: en el apartado precedente, a propsito de las responsabilidades
administrativas, hemos aludido a las manifestaciones de la autoridad
que tienen forma de controles externos de la organizacin administra-
tiva, cuya naturaleza puede ser poltico-legislativa o judicial.
Si analizamos la autoridad administrativa desde la perspectiva en
que el ciudadano observa a la Administracin pblica, o de la que cual-
quier persona mira la Administracin de una empresa privada (siempre
que el ciudadano o la persona estn nfludos por los efectos de las de-
cisiones administrativas), la Administracin se convierte en el poder; el
acto de un administrador adquiere, para el ciudadano cuya libertad de
accin viene recortada por l, el mismo significado que una sentencia;
y as como sta en el ordenamiento judicial puede apelarse, as la je-
rarqua administrativa se presenta ante el individuo extrao a la Ad-
ministracin como un remedio para la eventual modificacin del acto
emitido por una autoridad administrativa subordinada. El concepto se
detalla ampliamente en el Derecho administrativo, y en la nocin que
esta disciplina proporciona del poder jerrquico, y no es, por consi-
guiente, ste el lugar ms idneo para desarrollar sus consecuencias; pero,
si la autoridad administrativa puede verse en sus efectos externos y en
el procedimiento contencioso ante los tribunales ordinarios o adminis-
trativos, o bien en va jerrquica; si, finalmente, puede considerarse
como el ejercicio del poder administrativo en las relaciones con el ex-
terior, no es menor la importancia que el concepto asume cuando el
administrador detenta el poder de emitir rdenes, instrucciones, etc., a
los propios subordinados. En el primer caso tanto como en el segundo,
ya se trate de tomar una decisin cuyos efectos repercutirn en el ex-
terior, ya se ejerzan funciones de direccin y control en el mbito de
la organizacin, la autoridad es sinnimo de poder, y ste, a su vez,
permanece vinculado a la funcin que ejerce el sujeto. Este poder, en
suma, expresa la fuerza de la organizacin en s misma, y no la ele las
r2rsonas que lo ejercen como consecuencia de la posicin que ocupan
en la escala jerrquica.
Una manifestacin tpica del poder jerrquico interno (puesto que
es del que debemos ocuparnos principalmente cuando estudiamos la
organizacin administrativa en su aspecto formal) es la orden que un
superior imparte a sus subordinados; si esta orden pretende la ejecucin
de un determinado acto o la adopcin de una determinada decsn, sin
dejar al subordinado ningn margen de discrecionalidad, no existir
posibilidad para otros elementos capaces de influenciar el acto de la
eleccin; pero, en general, el subordinado se encuentra con posibilidad
de influir tanto en la decisin como en la accin consiguiente, aun
cuando una orden est provista de todos los requisitos formales, como
tendremos ocasin de tratar ms adelante. La autoridad formal se ma-
nifiesta fundamentalmente en el hecho de que el superior tiene derecho
a influenciar el tipo de decisiones que caen dentro de la competencia
del subordinado; y esto es particularmente cierto en la Administracin
pblica (es prctica comn, por ejemplo, que el joven funcionario de
la carrera directiva de un ministerio italiano deba someter la solucin
dada a un determinado asunto a su inmediato superior; el cual, evi-
dentemente, se encuentra en condiciones para poder ejercer su. in-
fluencia, que es como decir su autoridad, aun antes que la decisin haya
sido adoptada por parte del funcionario subalterno). Por tanto, desde este
punto de vista, la autoridad administrativa se presenta no slo como
el poder de prescribir la forma en que debe tomarse una cierta decisin,
sino tambin como la facultad de impartir directrices generales, de
acuerdo con las actividades desarrolladas por el subordinado, dictando
as los criterios en base a los cuales debern tomarse las futuras deci-
siones; entre los efectos secundarios, pues, de este poder jerrquico, re-
cordamos la actividad de supervisin, la peticin de acciones, de datos
informativos, etc. Mientras que las manifestaciones de la autoridad en
sentido formal son casi idnticas en los diversos niveles de la jerarqua,
incluso con las variantes necesarias sobre su contenido y amplitud, no se
presenta igualmente uniforme el poder de irrogar sanciones por la
1
224 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DlMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD 225
-----------~ - - -
inobservancia de las directrices dictadas a cada uno; aun ejerciendo
cada cual su propia influencia sobre las decisiones de los respectivos
subordinados, no todos los superiores tienen la facultad de aplicar san-
ciones; por el contrario, stas quedan como competencia -casi siempre,
al menos- exclusiva del jefe de la organizacin.
El examen de la autoridad, desde el punto de vista formal, nos induce
a anticipar el contenido del capitulo siguiente, para individualizar otra
manifestacin de autoridad, que no est fundada sobre el poder jerr-
quico (o ms exactamente, no necesariamente fundada sobre la posicin
jerrquica ocupada en la estructura organzattva), sino determinada
exclusivamente por la competencia tcnica que se reconoce a la persona
o a la oficina: es esta la llamada autoridad funcional, para distinguirla
de la jerrquica. En la distincin que hacemos en el capitulo siguiente
entre funciones operativas y funciones consultivas o auxiliares, aparece
claro que, aun sin ejercicio del poder jerrquico, el rgano consultivo
o auxiliar puede influir sobre el comportamiento de las unidades opera-
tivas. Se encontrara dentro del concepto de autoridad funcional, asi-
mismo, la hiptesis del rgano tcnico (no necesariamente auxiliar) que,
aun siendo subordinado jerrquicamente, de hecho tenga el poder de
tomar decisiones en aquellas materias relacionadas con su competencia
tcnica, influyendo de esta manera sobre el comportamiento de los de-
ms, incluso de los superiores jerrquicos. Pero pensamos que esta ul-
tima consideracin puede explicarse ms lgicamente refirindola al
aspecto sustancial de la autoridad.
En efecto, si se examina la autoridad nicamente desde el punto de
vista formal, es decir, como producto de una delegacin de arriba hacia
abajo a lo largo de la escala jerrquica, se obtiene solamente una parte
de todo el cuadro. La medida efectiva de autoridad no es en la prctica
la de los estatutos, los reglamentos internos y otros instrumentos for-
males de la organizacin. Aparece con la reaccin suscitada en aquellos
que, por estar subordinados, reciben las directrices desde arriba. Y la
prueba ms concreta de la existencia de un aspecto sustancial de la
autoridad se obtiene precisamente observando el comportamiento del
subordinado despus que ha recibido una orden.
Desde esta premisa, es posible examinar el problema de la autoridad
haciendo referencia a la psicologa del sujeto pasivo, mejor que a los
poderes del rgano activo. El concepto se encuentra elaborado original
y cuidadosamente en el pensamiento de Chester Barnard (1), que define
la autoridad como el carcter que asume una comunicacin (una orden)
en la organizacin formal, carcter capaz de garantizar la aceptacin
(1) CHESTER BARNARD: The Functions 01 the Executive, Harvard Unlverslty
Press, 1954. cap. XII.
I,A ORGANIZACION ADIrtNISTRATIVA.-15
de la comunicacin como forma del comportamiento individual. El ele-
mento subjetivo de esta definicin y, por tanto, la aceptacin de la
comunicacin, en cuanto que se "hara provista de autoridad, permite
derivar un presupuesto psicolgico indispensable para el eficaz ejercicio
de la autoridad administrativa; y, por ello, la explicita o mplcita re-
nuncia individual a actuar segn el propio criterio, es decir, la acepta-
cin a priori de cuanto llevar al propio comportamiento una de-
terminada direccin. El motivo individual sobre el que se basa una
renuncia tan importante puede ser de diversa naturaleza: normalmente,
en las organizaciones administrativas, se presenta como correspondiente
a determinadas prestaciones en dinero o en especie, acompaadas de
eventuales valores inmateriales, como carrera, prestigio; pero anloga
consideracin puede hacerse cuando esta renuncia se hace obligatoria,
como, por ejemplo, sucede con el servicio militar, en el que aparente-
mente parece faltar la libertad de eleccin por parte del sujeto, aunque
en realidad existe, si bien est limitada a la sola alternativa de prestar
servicio, o bien enfrentarse con las consecuencias penales, civiles y mo-
rales de esta accin.
La aceptacin de un mandato o de cualquier comunicacin de ca-
rcter imperativo es, en esencia, el nico medio para conocer la eficacia
intrnseca del poder de autoridad; tanto es as, que decidir si una orden
posee ms o menos autoridad depende del sujeto que la recibe ms que
del rgano que la emite. Esta consideracin aparece en claro contraste
con la concepcin comn del concepto de autoridad, pero encuentra
asentimiento, adems de en la sociologa contempornea, en los propios
escritos poltcos de los ms notables estudiosos europeos: stos se en-
frentan con el problema de la autoridad considerndola, en lineas gene-
rales, como una especie de poder institucionalizado sucesivamente, es
decir, inserto oficialmente en la estructura organizativa de una sociedad
y reconocido (aceptado) por los miembros de sta. En otras palabras,
partiendo de una distincin conceptual entre epoders y autortdad se
llega a concretar la diferencia entre los dos conceptos por la legitima-
cin, mediante la cual todo lo que constituye una fuerza dirigida a
asegurar la realizacin de los propios deseos puede transformarse en
autoridad. Bastante ms explicito es el pensamiento de Roberto Michels
cuando afirma que la autoridad, sea de origen individual o institucional,
nace y se alimenta por obra de la opinin pblica, en la que se reflejan
los sentimientos, las relaciones, los temores reverenciales, el respeto e
incluso las supersticiones y el fatalismo, de forma tal, que aun cuando
la autoridad se base sobre la coaccin de naturaleza fsica, existe en
tanto en cuanto se acepta por los gobernados, aunque sea por miedo.
Es tambin Barnard el que sostiene, en orden a esta perspectiva me-
226 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DIMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD 227
ramente subjetiva del trmino, la existencia de cuatro requisitos indis-
pensables capaces de conferir autoridad a cualquier comuncacn ; a
saber, que el individuo que la recibe pueda comprender efectivamente
cuanto se le comunica; que est convencido de la perfecta adecuacin
del contenido de la comunicacin con los objetivos organizativos; que
piense que dicho contenido es compatible con los intereses y las exi-
gencias de la propia personalidad, y que, finalmente, pueda material e
intelectualmente poner en prctica el contenido de la comunicacin. De
esto se deriva que ninguna orden debera impartirse si no se est con-
vencido de su idoneidad a los efectos de su comprensin, si no aparece
su relacin funcional con los fines organzatrvos satisfactoriamente clara,
y si no se han tenido en cuenta las exigencias personales del que recibe
la orden, asi como las actitudes de ste en orden a la ejecucin del
mandato.
Las consideraciones llevadas a cabo sobre este original aspecto del
concepto de autoridad podran, a primera vista, prejuzgar el orden y la
eficacia de la estructura de una organizacin administrativa, puesto que
aumentaran las dificultades de orden objetivo y subjetivo que semejan-
te conjunto de requisitos determinan para la Administracin. Pero, en
realidad, esta preocupacin resulta infundada. En efecto: para Barnard
existen en el subordinado, en su psicologa individual, una zona o rea
en que se encuentran comprendidos todos aquellos tipos de rdenes que
se aceptan y cumplen automticamente, sin que por ello el subordinado
tenga que proceder a un anlisis o valoracin preventivos acerca de la
legitimidad del poder en ellas reflejado, antes de obedecerlas. Esta zona,
llamada de indiferencia, se convierte para Simon en esfera de acep-
tacin de la autoridad, puesto que tambin para este autor la definicin
de autoridad se obtiene examinando el comportamiento del subordinado,
ms bien que el del superior: se puede decir que el subordinado acepta
la autoridad, siempre que permita que su comportamiento sea guiado
por una decisin que han tomado otros, sin hacer referencia alguna al
juicio de mrito que el propio subordinado puede haber formado en el
entretiempo acerca de la decisin. Insubordinacin, violacin de auto-
ridad, desobediencia, serian, por tanto, ms bien imputables al uso irra-
cional del poder, o a la falta de examen por parte del superior de lo que
constituye el contenido de la orden impartida a los subordinados, a tenor
de la esfera de aceptacin (o si se quiere de indiferencia) de estos l-
timos. Aparentemente, la afirmacin parece suscitar no pocas perpleji-
dades, pero si tenemos en cuenta los factores que influyen en la psico-
loga del subordinado y, por tanto, todos aquellos elementos de orden
formal y no formal capaces de garantizar la perfecta adhesin del
subordinado, as como los intereses de ste, al par que los objetivos de la
organizacin, podemos convenir que la perspectiva anterior tiene la ven-
taja de integrar con elementos nuevos y valiosos el concepto tradicional
de autoridad, permitiendo su uso ms eficiente y presentando ante la
mente del superior la compleja serie de factores que acompaan al ejer-
cicio de la funcin directiva. Asimismo, la hiptesis de que un subordina-
do, sin motivo justificado, rehuse cumplir una orden, o de hecho sabotee
su ejecucin, puede imputarse en ltimo trmino al rgano depositario
del poder de autoridad, si no por otra razn, por el hecho de que este
ltimo habr olvidado evidentemente la aplicacin de los distintos modos
de influencia sobre el comportamiento del subordinado, o -si esto ya ha
sido observado- se habr equivocado en la valoracin de las actitudes
y capacidad de la persona en el momento en que se la ha seleccionado
oficialmente para formar parte de la organizacin.
De esto se deriva que uno de los objetivos principales de la funcin
directiva se encuentra precisamente en buscar los procedimientos ms
idneos para ampliar la esfera de aceptacin o de indiferencia en el
subordnado, especialmente en aquellas organizaciones donde se entra
voluntariamente, de acuerdo con un estudio subjetivo de las ventajas
previstas por la persona al confrontar la prestacin y la contrapresta-
cin, dar y recibir (que comprende, en trminos generales tambin, va-
lores inmateriales, como el prestigio, la carrera, el agradecimiento por
tener encomendado un cierto trabajo en lugar de otro, etc.), Las consi-
deraciones que en cualquier caso cabe deducir de semejante concepcin
del principio de autoridad nos permiten estar de acuerdo con Barnard
cuando sostiene que debe evitarse emitir una orden si se est seguro de
que no ser ejecutada (en cuanto que esto constituir una amenaza bas-
tante grave para la misma autoridad); que, adems, debe evitarse
emitir una orden cuando no se est seguro de si rene los requisitos
suficientes para ser comprendida; que debe. evitarse emitir una or-
den en que falte una clara relacin instrumental con el fin o con los
fines de la organizacin; que debe considerarse atentamente la per-
sonalidad del receptor, previendo en lo posible que sean compatibles las
exigencias del ejercicio del poder con las individuales del subordinado
para obtener asi la ejecucin no slo exterior de la orden, sino tambin
la completa participacin de aqul o de aqullos que debern ejecutarla;
que, finalmente, debe evitarse emitir rdenes que hagan referencia
a cuestiones que no correspondan a la capacidad efectiva del subor-
dinado.
1,
228 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
---------
Las consideraciones hechas en el apartado anterior son claramente
favorables a una definicin del concepto de autoridad en trminos
psicolgicos; de otra parte, seria de escaso valor -para los fines que
se propone un anlss de la organizacin administrativa en sus as-
pectos concretos- analizar nicamente el elemento formal de la auto-
ridad, sin tener en cuenta la efectiva existencia de una relacin de
autoridad en las situaciones administrativas concretas. Hemos exami-
nado tambin los motivos psicolgicos que permiten al subordinado
aceptar la autoridad y, al mismo tiempo, influir sobre su ejercicio, in-
tegrando los elementos constitutivos de la funcin asumida por el poder
jerrquico (entendido formalmente) en el sistema organlzativo. Es evi-
dente que el ejercicio de la autoridad requiere (y al mismo tiempo re-
presenta su parte ms significativa) un sistema de comunicacin entre
aqul que es depositario del poder y aqul que est subordinado; esto
Implca un ulterior limite al ejercicio de la autoridad e invita al anlisis
del sistema de COmunicacin en sus aspectos formal y no formal, siem-
pre buscando integrar el concepto de autoridad. Pero de esto hablare-
mos en el 'capitulo reservado a los problemas de la funcin directiva.
Conviene examinar ahora, siempre en lineas generales, la estructura
vertical de la organizacin tal y como resulta del juego de los factores
aludidos antes y que conciernen a la responsabilidad, la delegacin y
la relacin de autoridad. Es lgico pensar que la dimensin vertical de
una organizacin se refiere exclusivamente al modo en que las respon-
sabilidades se han delegado y distribuido; tambin aqu volvemos al
sistema de comunicacin, efecto, y al mismo tiempo causa, de tal dis-
tribucin.
La doctrina concibe tres modos tradicionales de estructuracin, desde
el punto de vista vertical, correspondientes, respectivamente, al princi-
pio de unidad de mando, al de supervisin funcional (elaborado por el
movimiento taylorsta) y a un tipo intermedio de los dos primeros,
que afecta tanto a la unidad de mando como a la supervisin funcional,
institucionalizando un doble criterio de supervisin.
La tradicin histrica del fenmeno organzatvo presenta, en primer
lugar? el tipo de estructura vertical, inspirado en la unidad de mando,
es decir, en el principio de que cada persona o unidad debe obedecer a
un solo rgano superior para garantizar la claridad e inmediatez en
las relaciones entre los diversos niveles de la organizacin.
Evidentemente, el desarrollo de la organizacin administrativa y las
LA DIMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD
3. LA ESTRUCTURA VERTICAL DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
229
necesidades de especializacin individual y funcional, requeran la su-
peracin de este primer esquema estructural; es Taylor el que concibe
primeramente la idea de una supervisin mltiple, es decir, de la coexis-
tencia de varios jefes sobre una misma persona, considerando que las
necesidades de especializacin horizontal deberian reflejarse necesaria-
mente en la especializacin vertical. As, suponiendo que una determi-
nada operacin se subdivida en sus unidades o fases elementales (a cada
una de las cuales se atribuya una persona o una unidad), debe corres-
ponder en el plano vertical una competencia funcional anloga, repar-
tida segn las exigencias comunes de cada una de las fases de una
operacin compleja. Cada una de estas fases, tomando, por ejemplo, la
descomposicin de un proceso productivo, requiere el entretenimiento de"
las mquinas, la vigilancia del trabajo, la administracin del personal,
etctera; por tanto, para cada uno de estos objetos comunes, debe nom-
brarse un supervisor determinado (Taylor enumera ocho funciones su-
pervisoras). Pero esta solucin determina otros problemas organzatvos,
como la coordinacin de las propias funciones supervisoras y amenaza
alargar hasta el infinito la estructura jerrquica de una organizacin
en dao de la economicidad y de la productividad de sta.
Por tal motivo, el criterio de unidad de mando y el de supervisin
mltiple deben encontrar su adecuado equilibrio: en ste el concepto
de la supervisin doble, en el que junto a la lnea jerrquica encontra-
mos una lnea de autoridad funcional que permite salvar la aportacin
derivada a las operaciones administrativas de la organizacin cientfica
del trabajo. Recurdese, respecto de esta solucin de equilibrio, que el
principio de unidad de mando tiene como fin principal la solucin -en
nombre de la autoridad formal y jerrquica- de cualquier conflicto
provocado en las relaciones entre rganos subordinados y rganos de
supervisin funcional.
Los conceptos expuestos estn tratados ms exhaustivamente en el
captulo VI del libro, citado varias veces en estas pginas, de F. C. Mos-
her y S. Cimminno: Ciencia de la Administracin. Nos remitimos al mis-
mo, adems, para cualquier otra consideracin, uniendo con fines mera-
mente indicativos tres organigramas ideales, que reflejan cada uno de los
tres principios susodichos de estructura organzatva, y aadiendo un
cuarto grfico en el que es posible observar la existencia del principio
de supervisin mltiple, tal y como lo concibi Taylor. Este cuadro
grfico corresponde a la estructura corriente de las organizaciones ad-
ministrativas, especialmente de las administraciones pblicas,
230 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
LA DIMENSION VERTICAL y EL PRINCIPIO DE LA AUTORIDAD
UNIDAD DE MANDO
231
GRAFICO 1
SUPERVISION MULTIPLE
GRAFIeO 2
Jefes de equipo
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SUPERVISION DOBLE
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GRAFIeO 3
---flnu jNir9v,u 11, mil/,lIfI
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232
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
GRAFICO 4
REPRESENTACION DE UNA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
MINISTRO
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UNIDAD 8
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CAPITULO IX
LA FUNCION AUXILIAR
1. PROBLEMATICA DE LA FUNCION AUXILIAR (<<STAFF Y LINE)
Cuanto hemos dicho hasta el presente de la dimensin horizontal y de
la vertical de la organizacin administrativa se completa con el anlisis
de otro aspecto tpico del fenmeno: se trata de la funcin auxiliar, es
decir, de aquel aspecto de la organizacin administrativa, que, a diferen-
cia de los dos primeros, no tiene un significado inmediato y directo para
los fines de la organizacin. El especifico sistema de divisin de fun-
ciones horizontalmente que existe en un organismo administrativo re-
vela -como hemos visto- un modo entre muchos de institucionalizacin
de un fin o de varios fines; anloga constatacin hemos inducido al
examinar el sistema concreto de relaciones entre individuos y unidades
a las que el principio de autoridad garantiza cohesin, coordinacin. y
ejercicio legitimo del poder. Existen, por otra parte, unidades organiza-
tivas en las que aparentemente falta un significado independiente, o
que tal significado lo adquieren nicamente cuando se examinan dentro
del ms amplio esquema organzatvo, en contraste por ello con las dos
dimensiones caracteristicas de la organizacin administrativa: Por este
mottvo, atribuyendo a las dimensiones tratadas en los captulos prece-
dentes el carcter de variables de la organizacin, cabe considerar este
tercer aspecto de la organizacin administrativa (desprovisto por si mis-
mo de un significado social independiente) como funcin de las va-
riables antedichas. Las consideraciones que siguen aclararn mejor
esta relacin funcional.
La doctrina ha polarizado gran parte de la propia atencin en torno
a la dicotoma line-staff, un concepto que preferimos presentar en su
terminologa inglesa, porque cualquier traduccin del mismo que pueda
hacerse en nuestra lengua pecaria de incompleta, supuesta la pluralidad
de significados atrbudos a las dos palabras. Esto, no obstante, consti-
tuye una fuente de confusin, aunque no sea sino por el uso que de los
trminos citados se acostumbra a hacer, sea para hablar de funciones
operativas (Une) distintas de las funciones auxiliares y consultivas
234 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
(starr), sea para tratar de los problemas organizativos que se refieren a
los dos tipos de actividad. Cul es la relacin entre estos tipos? Pues
bien, tambin aqu la distincin puede hacerse nicamente desde un
punto de vista subjetivo, es decir, teniendo en cuenta la perspectiva des-
de la que el sujeto examina una determinada unidad de la organizacin,
en su estructura, o en sus funciones, o en los dos aspectos. Un ejemplo
aclarar mejor la relatividad de la relacin entre actividad auxiliar y
actividad operativa: si examinamos el Ministerio de Trabajo y de la
seguridad Social, con los fines que tiene encomendados, de acuerdo con
las disposiciones legales y con las actividades de hecho ejercidas para la
realizacin de los mismos fines, podemos notar fcilmente que la es-
tructura y las funciones de este Ministerio varian sensiblemente a tenor
de que las Direcciones Generales que la componen desarrollen funciones
que directa o indirectamente se refieran a los fines institucionales. As,
la Direccin General de Relaciones del Trabajo se concibe en funcin de
uno de los fines que el Ministerio debe realizar, y la actividad des-
arrollada en dicha Direccin es operativa si se compara con la desarro-
llada en la Direccin General de Personal y Asuntos Generales de dicho
Ministerio, puesto que esta ltima no sirve directamente a ninguno de
los fines especficos del Ministerio del que hablamos, sino que asegura
determinados servicios a las diversas Direcciones Generales y oficinas
perifricas, destinadas a realizar los fines ltimos del Ministerio. En
otras palabras, mientras que la Direccin General de las Relaciones del
Trabajo nace de una exigencia institucional (en cuanto que la ley enco-
mienda al Ministerio el trabajo de desarrollar una determinada activi-
dad de coordinacin, de medacn, de informacin, etc., en materia de
disciplina colectiva e individual en las relaciones de trabajo), la Direc-
cin General de Personal y Asuntos Generales de dicho Ministerio nace
de una exigencia interna (organzatva), puesto que sus funciones son
instrumentales para aquellas unidades de la organizacin que se ocupan
de la actuacin de los fines ltimos del Ministerio; se dice, por tanto,
que esta ltima Direccin General es auxiliar respecto a las otras. Pero
si proyectsemos nuestra atencin nicamente sobre la estructura y so-
bre las funciones de esta direccin de personal, para examinar los fines
a los que atiende y los medios de que dispone, podramos distinguir
dentro de la misma algunas unidades llamadas operativas (porque estn'
dedicadas directamente a la realizacin de los fines de la Direccin Ge-
neral), y otras unidades llamadas auxiliares, como podra, por ejemplo,
ser el caso del archivo de esta Direccin General, en que se recogen los
documentos relativos al personal de dicha Administracin, para las pos-
teriores operacin que harn cada una de las oficinas creadas en
LA FUNCION AUXILIAR 235
funcin de la administracin del personal dependiente del Ministerio
citado.
Se deriva de esto que el problema de la distincin entre organizacin
y funciones, de line (operativas) y de staff (auxiliares), parte del
punto de vista desde el que cada uno de nosotros examina una deter-
minada institucin administrativa; pero esto no significa que abstrae-
tamente sea imposible descubrir las caractersttcas esenciales de la fun-
cin auxiliar y de la organizacin de sus oficinas y secciones. Es este el
objeto al que pretendemos atender con las breves consideraciones que
a continuacin exponemos.
El trmino staff se remonta a la organizacin militar, y todava
hoy en la lengua inglesa constituye el equivalente de Estado Mayor;
sin embargo, seria equivocado pensar que la organizacin centca del
trabajo (que elabor por primera vez el concepto de la funcin auxiliar,
aplicndolo a los problemas de la direccin administrativa) y la doctri-
na, en general, hayan pretendido, con este trmino, mantener inaltera-
das las caracteristicas que hasta el presente conserva en las organiza-
ciones militares. En verdad, el concepto ha perdido gran parte del
significado especifico atribuido al Estado Mayor militar, para asumir,
en cambio, el ms vasto y general de aspecto funcional de la organi-
zacin administrativa contempornea, la cual, a travs de su desarrollo,
asiste casi impotente a la proliferacin de las unidades y funciones de
carcter auxiliar, derivadas inevitablemente de las exger.cas de espe-
cializacin de la organizacin administrativa, en general, y de la fun-
cin directiva, en particular. Se ha dicho que parte de la confusin se
debe al hecho de que, con la misma palabra, suele describirse un tipo
particular de organizacin o un tipo particular de funcin: pensamos
que es posible superar, al menos en parte, esta confusin, admitiendo,
como hemos hecho, la existencia de un aspecto de la organizacin ad-
ministrativa, cuyos caracteres y cuya naturaleza son funcin de las
dos variables que concurren a garantizar la dinmica necesaria al fen-
meno administrativo.
Cuando hablamos de una organizacin de tipo staff, para distin-
guirla de la del tipo line, no pretendemos subrayar una diferencia en
la naturaleza de los objetivos y de las responsabilidades entre los dos
tipos de organizacin.
Cuando, en cambio, hablamos de funciones de staff, contrapuestas
a las de lnes, nuestra mente se dirige hacia actividades como la pro-
gramacn, la investigacin, la preparacin de presupuestos, las rela-
ciones pblicas, la admnstracn de personal, la obtencin de datos
estadisticos, etc., y, por ello, a todas aquellas funciones que se distinguen
de las funciones operativas propiamente dichas, porque tienen como fin
236 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
principal asistir a los rganos llamados operativos. Dentro del mbito
de esta distincin ideal, nos parece posible una ulterior distincin que
sirva mejor para individualizar la compleja naturaleza de las funciones
de staff entre funciones instrumentalmente necesarias para la: ejecu-
cin de las funciones operativas (por ejemplo, una oficina de personal es
instrumentalmente necesaria para las unidades operativas de una orga-
nizacin, las cuales de otra forma no podran llevar a cabo sus respec-
tivos programas de trabajo raltndoles este servicio que les permite te-
ner personas cualificadas, oportunamente adiestradas, etc.), y funciones
que -aun conservando la caracterstica instrumental respecto a los fines
ltimos de la organizacin- no estn desprovistas, sin embargo, del ca-
rcter de necesidad (este puede ser el caso de una oficina de asesora
jurdica cuyas opiniones no vinculen. ni entren a formar parte inte-
grante del procedimiento administrativo).
Una especial consideracin surge a propsito de las oficinas destaff
y del puesto que ocupan en la estructura formal de una organizacin
administrativa: todo esto respecta al tipo particular de actividad que
de ellas deriva. En principio, se dice que los rganos auxiliares no poseen
poder (en el sentido jerrquico de esta palabra), y esto, en tanto en
cuanto que no se insertan como parte necesaria de la relacin jerr-
quica, que, como se sabe, garantiza la necesaria coordinacin y control
internos en orden a la ejecucin de las funciones administrativas. Ahora
bien, el anlisis de las organizaciones administrativas contemporneas
nos revela que tal principio no ha sido respetado de hecho, puesto que
en el curso de su desarrollo los rganos auxiliares han podido concentrar
en sus manos poderes e influencias notables en detrimento de aquella
autoridad, concebida como supuesto de la dimensin vertical de una or-
ganizacin. Tambin la historia de las organizaciones militares, adems
de las administraciones civiles (pblicas y privadas), prueba todo esto,
tanto que en el ejrcito prusiano el verdadero depositario del poder era
el Estado Mayor, por no hablar de la enorme influencia ejercida por
algunos personajes politicos como Richelieu y tantos otros que, llamados
a ejercer funciones de consejero o secretario personal de una autoridad
poltica o administrativa, han ejercido de hecho poderes casi ilimitados.
Pero no es esto lo que constituye el carcter principal de la autoridad
ejercida por una oficina auxiliar: aqu no es el caso de analzar el posible
fenmeno de la usurpacin de poderes, sino ms bien el de reconocer
en la fenomenologa de la funcin auxiliar algunas manifestaciones de
influencia del comportamento administrativo de los rganos operativos;
manifestaciones que, con el tiempo, han determinado una sujecin por
parte de los rganos operativos (superiores e inferiores) a la autoridad
tcnica o funcional de los rganos auxlares, provocando una especie de
LA FUNCION AUXILIAR 237
segundo tipo de autoridad formal que no poda dejar inmune la estruc-
tura organizativa.
Resumiendo la cuestin, podemos afirmar que desde el punto de vista
conceptual la distincin entre line y staff existe, y que tiene una
repercusin nmedlata en la actividad concreta de Administracin: en
cualquier tipo de anlisis administrativo conviene distinguir entre orga-
nizaciones de carcter ejecutivo u operativo (dirigidas a la realizacin
de fines ltimos), y organizaciones de carcter auxiliar y consultivo
(dirigidas a la realizacin de fines mediatos), si bien esta distincin
se halla en funcin directa del punto de vista desde el que el sujeto
examina un determinado tipo de organizacin. Es, adems, til distinguir
entre funciones auxiliares y funciones consultivas no slo por el carc-
ter de necesidad de las primeras respecto de las segundas dentro del pro-
cedimiento administrativo, sino tambin por el diverso tipo de influen-
cia (o autoridad funcional) que cabe esperar de uno o de otro tipo
de funciones. Resulta superfluo recordar que la distincin entre acti-
vidades auxiliares y actividades consultivas no altera la unidad lgica
atribuida al concepto de staff, aunque algn autor (Whte) intenta
negar a los organismos auxiliares carcter de staff, considerando esto
una degeneracin histrica de la actividad en cuestin, la cual perma-
necera en sus trminos ms estrictos ligada a la funcin consultiva.
Convendr, finalmente, tener en cuenta, en el anlisis de la funcin
auxiliar, los problemas que nacen de la obligada injerencia de las ofi-
cinas auxiliares en los trabajos de los dems, injerencia que es con-
natural a la funcin de que tratamos, pero que no quita nada a la
problemtica de sus consecuencias, desde el punto de vista operativo,
cuando se trata de encontrar los supuestos necesarios, a fin de que la
influencia que quiere ejercerse por estos rganos auxiliares pueda ase-
gurarse, mediante una oportuna colocacin vertical, de oficinas capaces
de ejercer su mandato a ravor de otras oficinas (superiores e inferiores),
sin injerirse en la relacin jerrquica y, por ello, sin alterar el principio
de la unidad de mando de que ha tratado el capitulo precedente: este
es el caso de la llamada supervisin funcional.
2. ORIGENES DE LA FUNCION AUXILIAR y TENDENCIAS
CARACTERISTICAS DE SU DESARROLLO
En el apartado anterior hemos tenido ocasin de afirmar que en
el origen de la creacin de oficinas auxiliares se encuentran las neces-
dades de la funcin directiva, evidentemente en relacin con el creciente
desarrollo de las organizaciones administrativas. La afirmacin no es
equivocada; por el contrario, en ella se refleja un motivo histrico con-
tingente que preside la creacin de oficinas auxiliares, la creacin de
unidades con funciones consultivas, o la creacin de simples asistentes
de la persona del dirigente cuando ste comprende que debe delegar
parte de sus funciones, aun reteniendo para si las manifestaciones de
autoridad formal o incluso del poder de decidir en base a los elementos
que le proporcionan sus inmediatos colaboradores. Sin embargo, para
quien parte de una visin ms amplia del fenmeno administrativo, el
origen de las oficinas y de las funciones auxiliares se encuentra en el
esquema de divisin del trabajo, dimensin horizontal y vertical; es
decir, en el modo particular en que los fines organizativos se instrumen-
tan desde el punto de vista horizontal y vertical. En una organizacin
compleja cabe esperar la existencia de una fuerza generadora de oficinas
auxiliares directamente de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.
Para aclarar mejor nuestro concepto, diremos que en la creacin de una
oficina auxiliar puede concurrir igualmente, sea el particular modo de
especializacin de las funciones en el plano horizontal, sea una necesi-
dad particular de la funcin directiva en el plano vertical. Es evidente
que en el primer caso la presin se ejercer de abajo hacia arriba, tra-
tndose de necesidades comunes a varias oficinas operativas colocadas
en el plano horizontal (por ejemplo, la necesidad de crear un archivo
comn a varias unidades de la organizacin), y la colocacin de la oficina
auxiliar se har en el nivel inmediatamente superior, al menos, al
ocupado por las oficinas que han manifestado tal necesidad; en el se-
gundo caso se trata casi siempre de delegar en organismos adecuados
parte de las funciones de coordinacin y de control que se refieren a la
funcin directiva, y la oficina que se forma con todo esto se coloca en
un puesto intermedio entre el nivel superior ocupado por la oficina o
por la persona investida de funciones de coordinacin y de control, y el
nivel subordinado ocupado por la oficina o persona sujeta a la primera.
En todo caso, sin embargo, la colocacin tiene carcter de equiparacin
a ste o a aquel nivel de la estructura jerrquica, tanto que en los or-
ganigramas oficiales de las organizaciones administrativas las oficinas
auxiliares constituyen apndices, aunque necesarios, de la estructura
concebida desde el punto de vista operativo.
Podemos reconocer en la evolucin histrica de la funcin auxiliar
una primera fase: estara representada por las fuerzas que provienen
de arriba hacia abajo y dirigidas a crear rganos auxiliares capaces de
facilitar y asistir al dirigente en sus funciones; una segunda fase, en
cambio, se caracterizaria por las exigencias que se inducen de abajo ha-
cia arriba, intentando crear rganos auxiliares encargados cas siempre
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
- -------_.- -----
238
LA FUNCION AUXILIAR 239
de proporcionar servicios necesarios a varias unidades operativas. En
esta segunda fase, puede distinguirse entre las exigencias que habran
determinado la proliferacin de la funcin auxiliar; por ejemplo, exigen-
cias de grandes economas, as como eficacia en el trabajo de diversas
unidades; exigencias de continua asistencia tcnica y profesional, que
no pueden conseguirse con facilidad con los medios de que disponen una
o varias secciones operativas; exigencias, finalmente, de mayor concen-
tracin en las funciones propiamente ejecutivas (que el desarrollo de
la organizacin hace inevitablemnte ms gravosas y dificiles), para
confiar a otros aquellas funciones que la creciente complejidad de las
tareas ejecutivas permite mantener separadas y al mismo tiempo reuni-
das por su utilidad para varias unidades operativas.
Recordamos, adems, en este breve anlisis sobre los orgenes de las
oficinas auxiliares, la exigencia manifestada de atender mejor a las
relaciones con el exterior.
Junto a estas tendencias que podramos llamar objetivas, o ms exac-
tamente resumindolas bajo el comn denominador de un factor psico-
lgico que determina la forma de llevar los asuntos administrativos,
recordaremos a esteprposto un principio que informa por SI mis-
mo toda la problemtica del desarrollo de las organizaciones adminis-
trativas y que puede aplicarse fcilmente a la proliferacin de las ofici-
nas auxiliares, fenmeno que se inserta directamente en el ms amplio
del crecimiento de las organizaciones administrativas. Se trata de un
principio que la doctrina deriva de la Ley de Parknson, haciendo una
particular referencia a la elasticidad de la demanda de tiempo en el
trabajo administrativo: esta Ley (aplicada a la realidad econmica y a
la administrativa) revela que las funciones del desarrollo interno de la
organizacin administrativa se encuentran en algunos factores que poco
o nada tienen que ver con el aumento real de las funciones administra-
tivas, las cuales -como se sabe-, al igual que en cualquier actividad hu-
mana tienden a absorber el tiempo de que se dispone, hasta el punto de
que una misma operacin puede ejecutarse en pocos minutos por una
persona y, en cambio, ocupar toda la jornada de trabajo de otra, hacien-
do abstraccin de la capacidad que cada uno posee para desarrollo de
la misma funcin. La citada Ley subraya la existencia de una tenden-
cia a multiplicar los propios subordinados, adems de crear trabajo:
en el primer caso, parte del hecho de que cada funcionario administra-
tivo tiene tendencia a sentirse (a veces slo imaginariamente) sobre-
cargado de trabajo, de forma que -no queriendo dejar su puesto, ni.
deseando estimular a otros a encargarse de parte de sus funciones, por
temor a perder la posicin de prestigio o de crear un rival potencial-
tiende a pedir la asistencia de dos o ms personas (subordinadas suyas)
, .
240 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIvA EN SU CONTEXTO SOCIAL
que le faciliten y les descarguen de su propio trabajo. En el segundo caso,
se asiste a las consecuencias del primero y, por ello, al hecho de que
para legitimar la existencia de estos colaboradores (los cuales permiten
al funcionario ejercer un poder superior al anterior y de aspirar con ma-
yor facilidad al ascenso en cuanto que la situacin que ha provocado,
tarde o temprano se repetir en sus colaboradores, cada uno de los cuales
considerar necesaria la ayuda de dos o ms personas subordinadas
suyas, extendiendo cada vez ms la red de las relaciones jerrquicas
y la amplitud de la unidad) se encuentra obligado a encontrarles tra-
bajo, dividiendo operaciones que antes llevaba a trmino sin ninguna
ayuda y determinando, de hecho, una necesidad de coordinacin y de
control que multiplican las funciones antes necesarias para el desarrollo
de una sola operacin.
No pretendemos analizar las organizaciones administrativas, de acuer-
do con este principio, que personalmente no nos convence; sin embargo,
puede aceptarse como tendencia que no slo explica un aspecto tpico del
comportamiento administrativo, sino que justifica la existencia de los
limites externos impuestos a la natural expansin de los cuadros admi-
nistrativos, como acontece, al menos, para la Administracin pblica;
limite que, si tiene el inconveniente a veces de frenar las buenas inten-
ciones del administrador en el plano operativo, tiene, sin embargo, la
ventaja de estimular una conducta econmica de los asuntos adminis-
trativos, una ms racional y eficiente distribucin de funciones, una sim-
plificacin que se oponga a las naturales tendencias a burocratizar las
operaciones administrativas y, finalmente, la ventaja de hacer marchar
las autnticas exigencias de desarrollo de la organizacin; limite sin el
cual nos encontraramos con una reproduccin geomtrica, tan irracio-
nal como daosa por los efectos que podra tener con vistas a la realiza-
cin de los fines ltimos de la Administracin y de la estabilidad y
conservacin de cualquier organismo.
Volviendo al desarrollo de la funcin auxiliar, observamos que esta
evolucin se mantiene a lo largo del tiempo aumentando constantemente
su proporcin respecto al desarrollo general de la organizacin adminis-
trativa; esto, quiz, sucede justamente por las razones de las que la Ley
de Parkinson se hace portavoz. Las razones de tal evolucin, sin embar-
go, se encuentran en la creciente importancia de las funciones adminis-
trativas de la poca contempornea y en la creciente interrelacin entre
los programas de varias organizaciones administrativas (y esto es cier-
to, particularmente, en las Administraciones pblicas).
Entre los problemas que el fenmeno de la funcin auxiliar presenta
ms a menudo en su tendencia a incrementarse en medida superior a las
necesidades efectivas, nos interesa aludir a los efectos de este desarrollo
----------- -----
LA FUNCION AUXILIAR 241
para las relaciones entre unidades operativas y unidades auxiliares y
consultivas. El aumento de estas ltimas no es slo un fenmeno de mul-
tiplicacin o de expansin; estas oficinas, de acuerdo con dicha ten-
dencia, actan, asimismo, en profundidad reclamando cada vez una
mayor injerencia en los trabajos de los rganos ejecutivos y provocan-
do una friccin entre los dos tipos de funciones que -valorando su res-
pectiva importancia en orden al fin ltimo de la organizacin- se re-
solveria con plena ventaja para las oficinas operativas, las cuales, sin
embargo, deben contar con determinados servicios, resultando, de he-
cho, atenuada o totalmente anulada su posicin de privilegio, encon-
trndose en una dependencia funcional de las oficinas auxiliares, impul-
sadas continuamente a acentuar (en nombre de sus propias necesidades
operativas) su funcin aliviadora de un estado de necesidad sobre el
que se basa toda su fuerza. Infinitos ejemplos podran aducrse como
demostracin de esto: pinsese en una oficina de contabilidad, creada
para la revsn de las cuentas y capaz de condicionar con sus propios
controles -advirtase que stos se ejercen en nombre y por cuenta de
la funcin directiva-, no slo el trabajo de las oficinas ejecutivas, sino
la propia funcin directiva, impotente a veces para intervenir en el con-
flicto entre los dos organismos, aun disponiendo del poder jerrquico
necesario respecto de ambas partes, y esto porque en el curso de su vida
la oficina de contabilidad ha conseguido concentrar en sus propias ma-
nos tan gran parte de autoridad funcional como para poder imponer a
su mismo superior jerrquico una situacin preada de exigencias tc-
nicas que el director puede no ser competente para valorar en su inte-
rs real.
Todo esto incide directamente incluso sobre la actividad interna
de los rganos auxiliares y en la forma en que las funciones auxiliares
se desarrollan, de hecho, en una organizacin; demasiado a menudo,
en efecto, la tendencia a crear una fuente autnoma de legitimidad de
de la que sea licito derivar no slo la institucionalizacin de la oficina
en cuestin, sino, adems, el ejercicio de un poder que determine el
estado de necesidad en el mbito de la estructura organzatva a favor
de la permanencia de la oficina auxiliar, altera el objetivo para el
que se ha creado esta oficina, determina el recurso a un tecnicismo (que
es fin en s mismo) para imponer mejor a las oficinas operativas el
status necessitatis, se pierde en una pluralidad de praxis burocrticas
en detrimento de -Ia funcin principal a asumir (la cual, por su ca-
rcter instrumental, subrayara una dependencia orgnica de la oficina
auxiliar respecto de las oficinas operativas que de ella se sirven); en
una palabra, sustrae eficiencia a los procedimientos administrativos
traicionando aquel presupuesto de origen, segn el cual la funcin
u OJlaAN'tucION ADIIINI8T1tJ\TtVA.-16
242 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
auxiliar es y contina siendo producto de las exigencias de dos variables
fundamentales de la funcin administrativa.
Anlogos efectos negativos puede tener la tendencia mplcta en la
actitud de aquellos que estn al frente de las oficinas auxiliares
y consultivas; es probable que una oficina creada para la confeccin
del presupuesto, ms que tener en cuenta las exigencias concretas de
administracin, se pierda entre esquemas tcnicos cada vez ms elabo-
rados y perfeccionados, muy a menudo superfluos o, en cualquier caso,
capaces de sustituir a los verdaderos fines para los que la oficina se ha
creado y los funcionarios que la integran han sido llamados a reali-
zar: es perfectamente lgico esperar de un especialista, de un tcnico,
el continuo perfeccionamiento de los instrumentos tcnicos de que dis-
pone; pero esto no debe hoy constituir motivo para subordinar el
objetivo concreto de las funciones auxiliares a la investigacin de tc-
nicas cada vez ms elaboradas y siempre ms perfeccionadas, obrando
de forma que el medio sustituya al fin. Y esto acontece, sobre todo,
cuando en el ejercicio de las funciones auxiliares aparece implcito el
control de los trabajos llevados a cabo por rganos ejecutivos: segn
van hacindose los controles ms detallados y especificos, con mayor
probabilidad acaban por traicionar su razn de ser, provocando en los
rganos controlados una actitud poco ventajosa para la eficiencia de la
actividad administrativa, en cuanto que muchas energas quedan ab-
sorbidas por el cuidado de observar aquellos aspectos de la actividad
operativa sometidos a minucioso control de rganos tcnicos auxiliares,
con autntico dao para las funciones y objetivos autnticos del hecho
administrativo; sin contar, adems, que una ejecucin minuciosa del
control puede obstaculizar cualquier actividad creadora, cualquier inicia-
tiva de parte del rgano controlado.
Las consideraciones que podran hacerse al respecto son infinitas,
y las breves consideracones que preceden no pueden considerarse satis-
factorias, porque la problemtica que acompaa a la funcin auxiliar es
el fruto -casi siempre- de exigencias diferentes entre s, pero que tie-
nen el mismo valor y peso para la organizacin administrativa. Es f-
cil invocar, por ejemplo, controles menos fiscalizadores y minuciosos;
pero puede no ser igualmente fcil la realizacin prctica de este deseo
cuando se le oponen otras exigencias. Hemos indicado en varias ocasio-
nes el carcter de compromiso que la actividad administrativa tiene en
la eleccin de los cursos considerados ms idneos desde el punto de
vista de la eficiencia y de la racionalidad: la relatividad de esta conducta
nos lleva a ser prudentes en las criticas, no sin repetir que el conoci-
miento de los lmites impuestos a la actividad administrativa (cono-
LA FUNCION AUXILIAR 243
cimiento que se obtiene cientficamente y no confiando en el sentido
comn o en el dogmatismo administrativo) es el nico camino a travs
del cual la organizacin puede y debe mejorarse a s misma.
3. TIPOLOGIA DE LA FUNCION AUXILIAR
En este apartado nos limitamos a individualizar una tpologa de
las oficinas auxiliares y consultivas que, adems de reforzar cuanto he-
mos dicho a propsito del desarrollo de esta funcin en la organiza-
cin administrativa contempornea, servir para introducir al lector
en algunos de los ms importantes problemas de carcter organiza-
tvo de estas oficinas. La relacin (1) la completaremos con un grfico
tipo en que se reagrupan a ttulo indicativo las oficinas de natura-
leza consultiva y auxiliar ms comn, con un breve comentario sobre
las funciones de cada una.
Entre las caractersticas ms importantes que acompaan a la crea-
cin de una oficina consultiva o auxiliar recordamos:
a) El carcter de la especificidad, que supone la institucin de ofi-
cinas de asistencia ad hoc encargadas de estudiar problemas o sectores
de problemas especficos; en semejantes casos, las personas adscritas a
estas oficinas pueden formar parte o no de los cuadros de la organiza-
cin, habida cuenta que la duracin de esta oficina se presume tem-
poral, de acuerdo con la especificidad del estudio a llevar a cabo.
b) El carcter de la personalidad; cuando la institucin viene deter-
minada por exigencias individuales (asistencia a la persona), tanto
como para hacer prevalecer el carcter personal sobre el contenido de
la actividad auxiliar o consultiva encomendada; de lo que se deriva que
al venir a menos la persona que ha institudo una oficina semejante,
esta ltma cesa, asimsmo, de existir; falta, por tanto, la posibilidad de
institucionalizar una orcna con tal carcter, contrariamente a lo que
puede suceder en el tipo expuesto en el punto a), si bien con carc-
ter excepcional; falta, como al tipo a), el carcter de la estabilidad
o permanencia en las funciones, que est en relacin -aunque no nece-
sariamente- con el tiempo en que la persona que la utiliza perma-
nece en el puesto que ha provocado la aparicin de una necesidad
de asistencia a la persona.
(1) Se trata. en forma sinttica, de la exposicin contenida en el apart. 3. ca-
ptulo VII, del libro de F. C. MOSHERY S. CWMINO: Ciencia de la Ad,ministrcz,.
ci61i cit. .
244 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
e) El carcter de la generalidad, cuando desde el nacimiento, la
oficina consultora o auxiliar queda institucionalizada y su radio de ac-
cin se extiende -como puede suceder, aunque no necesariamente, en
el tipo del punto b)- a todas las materias de las que es competente el
rgano superior al que la oficina se ha atribuido como rgano de asis-
tencia.
d) El carcter de la especialidad, el ms corriente en las oficinas
auxiliares y consultivas de la organizacin administrativa contempor-
nea, cuando la institucin se concibe formalmente para asumir runco-
nes de asistencia y asesoramiento limitados al sector de la propia es-
pecializacin.
e) El carcter del servicio, comn a todas aquellas oficinas auxilia-
res que proporcionan servicios para facilitar el curso de la actividad
operativa, a nivel ejecutivo ms que directivo; se trata de un carcter
que a menudo acompaa a algunos otros de los que hemos indicado
ms arriba, y que nos recuerda la distincin entre actividad auxiliar
y consultiva, entendiendo por la primera la realizacin de servicios es-
pecfcos: tanto que algn autor (Gaus) piensa incluso abarcarlos bajo
el genrico nombre de servicios auxiliares, y algn otro (White) negar
su naturaleza de oficinas de staff para comprender en estas ltimas
solamente aquellos rganos de alto nivel que desarrollan funciones con-
sultivas o en cualquier caso de asesoria directa al dirigente.
La anterior relacin no puede considerarse exhaustiva, como tam- .
poco puede juzgarse completa la que a continuacin exponemos de las
ms importantes oficinas con funciones auxiliares y consultivas, respec-
tivamente, tal y como es licito recabar de la estructura de las modernas
organizaciones administrativas, tanto pblicas como privadas.
Un tpico rgano consultivo puede pensarse que es una orcna de
estudios e investigaciones, con un personal casi siempre altamente es-
pecializado, interesado en el estudio de las diversas alternativas que pre-
ceden a la adopcin de un programa de trabajo.
Del mismo carcter consultivo se puede considerar un departamen-
to de estadstica que no recoge directamente los datos estadsticos, sino
que dirige y coordina la recogida hecha por unidades operativas nst-
tudas a tal fin, cuida el depsito de los datos estadsticos que interesan
a organizaciones generales, elabora planes para el control. cualitativo
de la produccin, efecta muestreos y colabora con la oficina de estu-
dios e investigaciones en proyectos que requieren el anlisis de datos
estadsticos.
Particularmente importante para las Administraciones pblicas es
otro rgano consultivo, la oficina legislativa, cuyas funciones son de-
masiado claras como para requerir ningn comentario. En las Admns-
LA FUNCION AUXILIAR 245
tracones privadas encontramos, bastante a menudo, unidades en que
se mide cualitativa y cuantitativamente la produccin; estas son las
oficinas de anlisis de la produccin, que a veces encontramos incor-
poradas -por lo que respecta a las Administraciones pblicas y al tipo
particular de produccin a analizar (trabajo admnstratvoi-> a las
oficinas de organizacin y mtodos, que no son otra cosa que rganos
consultivos dedicados a estudiar y elaborar los mtodos que se conside-
ran ms idneos para asegurar la eficiencia y la racionalidad de los pro-
cedimientos administrativos; en otras palabras, cabe esperar que una
organizacin administrativa pblica cree una oficina de organizacin
y mtodos, aun manteniendo una oficina de estudios, si en la competen-
cia de esta ltima no se incluyen los problemas de mejoramiento de la
estructura y las funciones internas de la organizacin, particularmente
con vistas a las exigencias cada vez ms importantes de la funcin di-
rectiva.
Entre las oficinas auxiliares, es decir, las que desarrollan funcio-
nes que consisten casi siempre en uno o ms servicios en favor de las uni-
dades operativas o de las operaciones que se integran con carcter ne-
cesario en el complejo procedimiento administrativo (sin que semejante
necesidad merme la importancia instrumental de las oficinas consulti-
vas), recordamos las siguientes:
Oficina del presupuesto: Es el rgano que prepara los presupues-
tos y procede al control de la ejecucin de los mismos.
Contabilidad: Dirige y controla las operaciones contables de las
unidades operativas y soluciona los problemas que se refieren al an-
lisis de los costes.
Asesoria jurdica: Es aquella que proporciona una interpretacin
uniforme de la Ley, mediante los instrumentos jurdicos tradicionales,
en algunos casos limitndose a proporcionar dictmenes sobre cues-
tiones generales y particulares, a veces asistiendo a la Admnstracn
en las controversias de naturaleza juridica.
Oficina del personal: Es la ms conocida de las oficinas auxilia-
res, cuyo desarrollo se debe en gran parte a la creciente importancia
atribuida a la administracin del personal como parte y como sector
de estudio; se ocupa de todos los problemas que inmediatamente hacen
referencia al personal: ascensos, nombramientos, documentos perso-
nales, mtodos de formacin y adiestramiento, relaciones humanas, et-
ctera.
Economato: Se ocupa de la adquisicin y de la distribucin de los
objetos de uso comn a todas las oficinas con exclusin (en lineas gene-
rales) del material especializado.
I
t
I
I
I
j
i
,
UNIDADES
DIRECTOR
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 246
Oficina de anlisis de procedimientos: Lleva a cabo estudios y
"efecta la revisin de los procedimientos de cualquier unidad de la
organizacin, aunque no sea operativa; se ocupa, adems, de la organi-
zacin de los archivos de las oficinas operativas.
Oficina de Relaciones pblicas: Cuida de las relaciones con el exte-
rior, permitiendo a la opinin pblica conocer las actividades desarro-
lladas por la organizacin, mediante informes peridicos, estudios esta-
dsticos, folletos y dems material informativo, contactos con la prensa,
la radio, etc.; constituye, adems, centro de recogida de las ntorma-
ciones que desde el exterior llegan a la Administracin ntentando ade-
cuar la conducta a las necesidades efectivas de la colectividad -pbli-
co o clientela- de la organizacin en cuestin.
El grfico que sigue constituye la idealizacin abstracta del reagru-
pamiento de las ms importantes oficinas auxiliares y consultivas antes
citadas.
CAPITULO X
LAS FUNCIONES DE LA DillECClON ADMINISTRATIVA
1. NOCIONES Y ASPECTOS ESENCIALES DE LA ACTIVIDAD
DIRECTIVA
Puesto que este libro, como, se ha dicho repetidamente, tiene como
fin introducir al lector en el complejo mundo de los problemas de orga-
nizacin administrativa, no existe ninguna perspectiva ms adecuada
para ello que la que examina el fenmeno desde el punto de vista de
la direccin administrativa. Ya en otra parte se ha aludido a la prime-
rsma -si no exclusiva- posicin asumida por los problemas de la fun-
cin directiva en el pensamiento de los ms notables estudiosos de or-
ganizacin administrativa: el movimientotayloristico del scientific
managements, los escritos de Fayol, los de Gulick, de Urwick, y as has-
ta en los ms recientes estudios de tcnica administrativa se percibe en
todos tal exigencia, resumida en la expresin inglesa organization and
management, con lo cual se acostumbra no slo a definir el sector de
estudios de los problemas de la funcin directiva, sino tambin el campo
de la investigacin aplicada que en las organizaciones administrativas,
privadas y pblicas, han permitido la institucionalizacin de las ofici-
nas de Organizacin y Mtodos, cuyas iniciales -que, como ya se sabe,
responden a los dos trminos de organizacin y mtodos- en sustancia,
derivan de exigencias organzatvas (organfzatton) de la direccin (ma-
nagement).
En algunas ocasiones nos ha sido necesario hacer referencia a los
principios de la organizacin cientfica del trabajo (escentlrc mana-
gements), pero es realmente este el lugar para ampliar nuestras consi-
deraciones con idea de individualizar el significado del trmino, recu-
rriendo a la historia de este movimiento, que ha permitido a la primera
revolucin industrial realizar sus fines abriendo posteriormente a la se-
gunda revolucin (en curso todava en esta nuestra poca) los caminos
luminosos del progreso, no slo en trminos de mecanizacin o auto-
matsacn, sino tambin en trminos de mayores y ms profundas y
radicales reformas en las relaciones sociales.
La organizacin cientfica del trabajo se entiende comnmente como
(1) FREDERICK W. TAYLOR: The Princtples 01 Scientilic Managem.ent. Nw
York, Harper & Bros., 1911.
aquel sistema de tcnicas capaces de garantizar la mxima eficacia po-
sible en la ejecucin de un determinado trabajo; pero es ms exacto
afirmar que scientific management es aquel tipo de actividad direc-
tiva que recurre constantemente a la ciencia y al mtodo cientifico en
el ejercicio de las propias funciones. Cuando la ciencia y su mtodo
tradicional guan el trabajo de un dirigente, en su actividad de pro-
gramacin, de organizacin, de actuacin y control, entonces puede afir-
marse que estamos en presencia de un scientific management, por
llamarlo de la misma forma que Frederick Taylor, si por ciencia se en-
tiende aquel conjunto de conocimientos adecuadamente sistematizados,
clasificados y aceptados generalmente como proposiciones ciertas y v-
lidas en torno a un fenmeno, y si por mtodo cientifico entendemos
aquella particular actitud dirigida a aumentar, a travs de instrumen-
tos precisos, el bagaje de conocimientos pose idos ; debemos entender por
organizacin cientifica aquella actividad directiva en que no slo se hace
uso de los conocimientos adquiridos cientficamente, sino que tambin
se emplean instrumentos y esfuerzos dirigidos a aumentar los conoci-
mientos mismos.
El nacimiento de la organizacin centrca del trabajo coincide con
el acontecimiento que, iniciado al finalizar el siglo XVII, iba a llenar
todo el siguiente: la revolucin industrial. La era industrial creaba pro-
blemas de coordinacin y control, de programacin a largo plazo, de
organizacin interna de los servicios necesarios para la produccin de
bienes de consumo; se resaltaba as en todo su significado la fun-
cin directiva como elemento indispensable de conservacin de la orga-
nizacin productora. Durante la primera mitad del siglo XIX, un profesor
de matemticas, el ingls Charles Babbage, recomendaba que en la di-
reccin de las empresas se emplearan aquellos datos que solamente una
investigacin rgida y minuciosa sobre los problemas particulares de.
administracin podra conseguirla; este profesor subraya, por primera
vez, la oportunidad de la medicin de los tiempos, de la determina-
cin de los costes, individualizando algunos problemas de poltica social
en las empresas. Ya en aquella poca, pues, encontramos personas que
se preocupan de estigmatizar la escasa cientficidad del trabajo admi-
nistrativo, especialmente al nivel directivo.
No obstante, el padre de la organizacin cientifica del trabajo es
Frederick Taylor (l), al que se debe el primer estudio sistemtico de
organizacin industrial, desde el punto de vista directivo; una primera
constatacin hecha por Taylor, a propsito de las causas que determi-
nan la escasa productvdad de una empresa, se basa en la carencia de
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL 248
LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION ADMINISTRATIVA 249
capacidad directiva, aun slo desde el punto de vista que hace refe-
rencia a expresar a los subordinados lo que de ellos se espera. Esto no
significa que corresponda a Taylor el mrito de haber individualizado
la importancia de los problemas humanos en el trabajo, puesto que en
realidad ste no ru el objetivo de su investigacin, dirigida a aumentar
la produccin y a llevar al trabajo el mximo conocimiento posible de
los recursos y de los medios, de las capacidades y de las especializacio-
nes individuales, de forma que se asegurase una produccin cualitativa
y cuantitativamente mejor. Taylor crea que para dirigir eficazmente
era necesario estudiar cientficamente todos los aspectos del trabajo
por minuciosos que fueran, desarrollados por los componentes de la or-
ganizacin, asegurar a estos ltimos un adiestramiento en el trabajo que
comprendiese la seleccin y el reclutamiento del personal segn criterios
cientificos, establecer un clima de colaboracin en el trabajo y ejercer
todas las funciones directivas asumiendo la correspondiente responsa-
bilidad.
Por tanto, el scientfic management se sirve de la ciencia y del
mtodo cientifico para el desarrollo de las funciones directivas capaces
de asegurar a la organizacin administrativa la consecucin de sus
objetivos. El uso constante de los medios instrumentales de investiga-
cin, la continua experimentacin bajo control, la cuidada interpreta-
cin de. los datos asi obtenidos, pueden proporcionar al dirigente una
base vlida para la determinacin y valoracin de nuevos hechos. Se
asegura asi el progreso, garantizando la constante mejora de la acti-
vidad directiva; en efecto, una de las caracteristicas de este movimien-
to cientfico es, precisamente, la confianza en un maana mejor para
la actividad directiva, confianza que deriva de la actitud negativa de los
estudiosos de organizacin cientfica del trabajo hacia cualquier panacea
o superlatvsmo absoluto. En otras palabras, la actividad directiva no
puede considerarse nunca en sentido absoluto, puesto que siempre hay
algo nuevo que aprender, y el mtodo cientfico es el instrumento ms
idneo para individualizar y corregir los inevitables errores que se come-
ten en este sector, tan delicado, de la actividad humana.
Dos son las vas a lo largo de las cuales se mueve este crculo de
renovacin y mejoramiento de la situacin existente: la que se dirige
a perfeccionar Ias funciones directivas que se estn ya aplicando y la
que se dirige a elaborar nuevos tipos o modelos de actividad directiva.
En cada una de ellas el mtodo cientifico es capaz de proporcionar los
instrumentos ms idneos para conseguir resultados apreciables: con-
viene tener siempre presente que el mtodo cientifico se preocupa de
los procedimientos y no de las causas primeras; del modo cmo un
r renomenc se manifiesta y no del porqu se manifiesta. Por esto el
250 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
mtodo cientfico se utiliza para averiguar relaciones causales y no
para fijar la identidad de la causa o del efecto.
Ahora bien, el mtodo cientfico aplicado a la organizacin adminis-
trativa debe considerarse como actitud hacia los problemas de Admi-
nistracin, adems de como instrumento en base al cual sea posible
obtener proposiciones que se fundamenten sobre datos reales y realmen-
te investigados; el uso del mtodo cientfico por parte del dirigente le
libera de prejuicios y empea toda su imaginacin, originalidad y capa-
cidad Inventiva. No podemos desconocer que la situacin actual de la
evolucin industrial se debe en su mayor parte a la aplicacin del m-
todo cientfico en las organizaciones de trabajo; no podemos desconocer,
adems, que la funcin directiva, tal y como se concibe hoy, es la pro-
tagonista principal de semejante xito y tiene el mrito de haber palia-
do en gran medida el conflicto existente entre capital y trabajo. En las
sociedades menos evolucionadas, en aquellas todava retrasadas desde el
punto de vista cientfico y organzatvo, en general, uno de los proble-
mas principales es concretamente el de poder disponer de una clase
directiva, capaz de responder, en los planos tcnico y moral a las nece-
sidades del momento. En otras palabras, se tiende a considerar la clase
directiva como responsable principal del xito o del fracaso de los pro-
gramas a realizar en cualquier sector de actividad humana.
Vale la pena recordar, para contrastar su escasa eficacia res-
pecto al scientlflc managements, alguna otra perspectiva desde la que
se ha afrontado y estudiado el problema de la funcin directiva en las
organizaciones administrativas. Recordamos, por ejemplo, la concepcin
tradicionalista, segn la cual la funcin directiva debera inspirarse
en la tradicin, en el hbito, en la imitacin de lo que se ha hecho
en el pasado mediante la sola investigacin de los precedentes y sin
ninguna esperanza de encontrar nuevos caminos posiblemente mejores
para la solucin de los problemas administrativos. Es sta una actitud
conservadora bastante frecuente en las organizaciones burocrticas, o
al menos en las que tienen un pasado tan antiguo como para producir
en la mente del dirigente el convencimiento de que la solidez de la orga-
nizacin constituye la mejor prueba de la bondad de los sistemas direc-
tivos tradicionales, mientras que, a menudo, esta solidez es fruto nica-
mente de garantas institucionales que no son suficientes para confe-
rir una eficacia absoluta al sistema y una perenne adecuacin de la
organizacin alas cambiantes necesidades de la colectividad a la que
sirve.
Otra concepcin que se parece en cierta medida a la tradconals-
ta es la llamada de la direccin sistemtica, fundada sobre la observa-
cin de praxis consolidadas; nada quita a esta concepcin su funcin
integradora de un sistema basado sobre principios de organizacin
cientifica del trabajo, puesto que la relatividad de la conducta din-
mica de un dirigente buscando constantemente lo mejor puede ser, en
otro aspecto, fatal para la organizacin en lo que se refiere a la nece-
saria actitud conservadora; pero, en definitiva, el uso exclusivo de
criterios dirigidos a garantizar una direccin sistemtica y uniforme
produce estaticidad (aunque tenga la ventaja de garantizar las esta-
bilidades) y provoca resistencia a los cambios y a las reformas (aun-
que sean ventajosas a efectos de garantizar una mayor uniformidad).
Esto es, en sustancia, lo que a ttulo de introduccin vale la pena
decir a propsito de la actividad directiva. Se plantea ahora cules son
los aspectos esenciales de esta actividad para, posteriormente, poder
proceder a un anlisis ms detallado de las funciones de mayor relie-
ve desarrolladas por el dirigente con la intencin de asegurar a la
organizacin administrativa fuerza y vitalidad.
Resulta superfluo decir que no pretendemos una definicin orto-
doxa de actividad directiva, sino ms bien individualizar sus funcio-
nes esenciales: stas son la programacin, la organizacin, la ejecucin
y el control. En cada uno de estos sectores haremos una serie de
consideraciones con idea de dar una breve sintesis de todos los pro-
blemas de la dinmica administrativa. En realidad, la compleja din-
mica del fenmeno se resume en el proceso que acompaa al ejercicio
de las funciones directivas.
Considerando la funcin directiva en su significado ms amplio, esto
es, como la serie de funciones dirigidas a realizar un objetivo predeter-
minado mediante la colaboracin de varias personas, podemos reconocer,
en primer lugar, que corresponde al dirigente determinar lo que ha de
hacerse con vistas a la consecucin del objetivo. Esto requiere la ela-
boracin del plan general de accin, de un programa. Despus deber
proveerse, de acuerdo con el plan de accin seleccionado, a distribuir
las diferentes partes del trabajo a realizar entre los componentes de
la organizacin (distribucin que tiene en cuenta la naturaleza de las
funciones de las personas que componen la organizacin y de los me-
dios de que se dispone). La atrbucn de las funciones se encuentra
acompaada de la correspondiente delegacin de poderes, y esta fase
de todo el proceso directivo (constituida por la distribucin de funciones
y delegacin. de los correspondientes poderes) puede resumirse bajo el
trmino de organizacin. Sigue posteriormente una tercera fase, di-
rigida a garantizar la ejecucin de semejantes funciones, a travs de la
orientacin en el trabajo, las instrucciones, las diversas medidas ds-
eplnaras, la asistencia y el asesoramiento a los subordinados, la co-.
muneaen con estos ltimos; queda, finalmente, la fase de control,
LAS FUNCIONES DE LA DmECCION ADMINISTRATIVA 251
252 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
en la que (observando los resultados obtenidos en relacin con los obje-
tivos a alcanzar) el dirigente puede valorar la racionalidad y la efica-
cia del propio trabajo, en el que, en sntesis, se refleja la dinmica de
toda la organizacin.
Examinaremos, en los pargrafos sucesivos, los problemas de natura-
leza operativa que conciernen a cada una de las fases antedichas.
2. LA PROGRAMACION y SUS PROBLEMAS
Programar constituye, como hemos dicho, una funcin esencial de
la direccin administrativa, y es premisa indispensable para. el ejercicio
de cualquier otra funcin directiva, como, por ejemplo, organizar, ins-
trumentar y aplicar un determinado plan, etc.: sin ella, cualquier otra'
funcin perdera su razn de ser y no tendria objeto controlar la pro-
duccin de los componentes de una organizacin. Sin embargo, si todo
esto es bastante obvio, tanto como para autorizar a cualquiera que pre-
tenda llevar a cabo un anlisis administrativo a colocar la programa-
cin antes de cualquier otra funcin directiva, no conviene, sin embargo,
pensar que las fases del complejo procedimiento directivo se encuentren
entre s dispuestas en una secuencia temporal tan rgda. Es acertado,
en buena lgica, el hecho de que la programacin debe preceder, por
ejemplo, al ejercicio de cualquier otra funcin directiva; pero, en rea-
lidad, en el plano operativo no sucede siempre esto, y la razn de ello
se encuentra en la misma dinmica del procedimiento, que confiere
simultaneidad a las funciones llevadas a cabo por el dirigente, ms
bien que hace de ellas una sucesin rgida y precisa.
Puesto que programar significa individualizar y poner en la debida
correlacin elementos de hecho en orden a la realizacin de operaciones
consideradas necesarias para la obtencin de un cierto resultado, pode-
mos considerar que los elementos esenciales de la programacin son:
a) El carcter mental del procedimiento se trata de operaciones que
requieren pensamiento, imaginacin y previsin por parte del que
debe considerar los elementos de hecho revelantes para una situacin
determinada. de acuerdo con la propia experiencia y conocimientos.
b) La objetividad del procedimiento, puesto que una programacin
eficaz debe fundamentarse sobre hechos y no sobre deseos, sensa-
ciones o cualquier tipo de apreciaciones emotivas del sujeto progra-
manteo
e) La pluralidad de alternativas disponibles, puesto que la prosra-
macin adquiere nicamente su utilidad y necesidad cuando se presen-
253 LAS FUNCIONES DE LA DIRECClON ADMINISTRATIVA
tan posibilidades de accin alternativas para la realizacin de un deter-
minado objetive: o bien cuando el administrador debe elegir .. entre los
diversos objetivos que se le presentan.
ti) La existencia de una necesidad futura a satisfacer, dado que
la orientacin intrnseca de la actividad de programacin se encuentra
siempre orientada hacia el futuro.
Es evidente que la funcin de programacin es tan significativa
como la de ejecucin, e incluso cuando esta ltima parece haber sus-
titudo a la primera no debe olvidarse el hecho de que un cierto gra-
do de racionalidad de cualquier accin humana presupone un clculo
mental, aunque ello no se advierta; es concretamente con vistas a la
consecucin de la mxima racionalidad posible atrbunle a la conducta
del administrador, por lo que se afirma la importancia de una eficaz
programacin (desarrollada con anterioridad a la ejecucin) para ga-
rantizar un resultado ms eficaz.
Cualquier persona investida de tareas directivas tiene funciones
de programacin que cumplir: es equivocado pensar que esta ltima
actividad sea <le la competencia exclusiva de la alta direccin, si bien
es funcin principal de los dirigentes de alto nivel concretamente el
proveer a la elaboracin de planes de accin, capaces de asegurar
continuidad y equilibrio a la organizacin administrativa en general.
La actividad de programacin, desarrollada a cualquier nivel, es siem-
pre continua y presupone la constante revisin de cuanto se ha pro-
gramado a la luz de las modificaciones llevadas a cabo en el perodo
de tiempo (a veces brevsimo) sucesivo a la elaboracin de un plan.
Las incertezas y probabilidades que acompaan al ejercicio de esta
actividad podran, aparentemente, disminuir la utilidad y el significado
de la funcin de programacin; no obstante esto, la programacin es
-y contina siendo- un eficaz instrumento de sana conducta adminis-
trativa, constituyendo el fundamento del que derivan las otras funcio-
nes directivas y la mejor garanta de xito para el que rehuse actuar
improvisadamente. Un anlisis de los costes efectivos, llevado a cabo
en una empresa o en cualquier oficina pblica, nos permitira detectar
la gran economia que se obtiene en las actividades programadas (aun
constituyendo la programacin un elemento de coste bastante nota-
ble) frente al despilfarro de energas y de medios derivado de acti-
vidades no programadas suficientemente, quiz por intentar con ello
disminuir los costes. Hoy da no puede hablarse de ausencia de pro-
gramacin, ni siquiera en la ms modesta empresa artesana; pero la
cuestin se mantiene igualmente, puesto que, si es cierto que no se Ig-
nora la importancia de la programacin, es igualmente cierto que no
siempre es posible afirmar que a esta funcin se le haya asegurado
254 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
-en la estructura de la organizacin administrativa- el puesto adecua-
do, la instrumentacin tcnica correspondiente a las exigencias opera-
tivas, la posibilidad de influir sobre todos los niveles organzatvos me-
diante el oportuno acuerdo entre supervisin jerrquica y supervisin
funcional, etc.
La programacin, concebida en su significado ms amplio, encuen-
tra su propio objetivo en la elaboracin de un plan que responda de la
mejor manera posible a las exigencias dictadas por una stuacon espe-
cifica; por tanto, contenido esencial del procedimiento de programacin
es la eleccin de un tipo de plan que tenga la mayor medida posible
de adaptabilidad a una determinada situacin. Se suele, en la ttpologa
de programacin y, por tanto, en el tipo de actividad de programacin
llevada a cabo, distinguir entre especie de planes (a tenor, por ejem-
plo, de que stos se refieran a objetivos, a directrices generales, a m-
todos o procedimientos de trabajo, de programas de trabajo, de prev...
sones de gastos, etc.i: objetivo de los planes (a tenor, por ejemplo, de
que stos pretendan introducir innovaciones, modificaciones, o slo te-
ner un carcter operativo) y empleo de los planes (a tenor, por con-
siguiente, de que stos se hayan concebido para utilizarse una sola
vez o varias veces).
La fijacin de un objetivo encuentra su necesaria equivalencia res-
pecto a un plan de accin; por general y vago que pueda ser el ob-
jetivo, es, sin embargo, el fruto de una operacin mental en la que
determinados elementos de hecho, oportunamente seleccionados y rela-
cionados entre si, se han examinado por el sujeto a la luz de su expe-
riencia, sensibilidad, madurez, etc., con vistas a la consecucin de un
resultado .que se desea. Para cualquier tipo de organizacin humana, el
primer plan a elaborar es el objetivo: que ello sea presupuesto para
la institucin del organismo, o derive de este ltimo, poco importa a
los fines de lo que tratamos. Sabemos que la organizacin administrati-
va recibe del exterior los fines que est llamada a cumplir, pero tam-
bin hemos advertido que la actividad administrativa concurre a la
formulacin de dichos fines y a su vez genera fines propios, aunque
sean instrumentales respecto a los anteriores ms generales; en cada
una de estas hiptesis y cualquiera que sea el rgano que formula los
objetivos (mediatos o inmediatos), asistimos a una actividad de pro-
gramacin, que constituye, sin embargo, una premisa necesaria para la
elaboracin de planes concebidos en funcin de aquel que contiene el
objetivo u objetivos a realizar. Es a nivel de una programacin de ob-
jetivos cuando la tica administrativa se manifiesta en todo su con-
tenido, por cuanto ninguna operacin menos que la de programacin-a
cualquier nivel que se acte- puede prescindir de consideraciones de
LAS FUNCIONES DE LA DlRECCION ADMlNISTRATIVA 255
naturaleza tica, como hemos visto en el captulo V a propsito del
acto de eleccin. A nivel de la direccin administrativa, tanto p-
blica como privada, rara vez se dispone de la necesaria competencia
para elaborar programas que interesen objetivos generales; en la nor-
malidad de los casos, esto acontece en el Parlamento (para la adminis-
tracin pblica) y en la Junta de accionistas para una sociedad por
acciones, etc. Disponiendo, pues, de objetivos dados, la direccin ad-
ministrativa, en sus grados jerrquicos, dispone de competencia para
fijar objetivos intermedios, que constituyen medio para la consecu-
cin de objetivos o fines ltimos.
Aquellos tipos de planes que pretenden, en cambio, fijar direc-
trices generales capaces de informar uno o ms de un proceso de ac-
cin, adquieren una clara rtsonoma administrativa; para algunos as-
pectos el carcter concreto de tales planes es el de examinar, a la luz
. de los objetivos dados y de la situacin organizativa existente, de qu
modo la funcin directiva podr asegurar a la organizacin la coordina-
cin necesaria para la eficiencia de cada uno de los componentes en su
grupo de trabajo; en qu modo y en qu medida la autoridad nece-
saria para la ejecucin de determinadas funciones podr asegurar a la
organizacin la coordinacin precisa para el eficiente comportamiento
de cada cual en su grupo de trabajo; en qu modo y en qu medida
la autoridad necesaria para la ejecucin de determinadas funciones po-
dr delegarse, emplearse e instrumentarse adecuadamente; en otras pa-
labras, estas directrices generales sirven para conferir estabilidad y
uniformidad de accin a la organizacin, constituyendo al mismo tiem-
po una premisa indispensable para la actividad de programacin en
niveles inferiores y ofreciendo al dirigente un medio entre los ms
formales (pero al mismo tiempo entre los ms eficaces) para traducir
a sus subordinados el significado preciso de los objetivos generales, ex-
presados necesariamente en trminos bastante vagos e incluso alguna
vez implcitos en las afirmaciones contenidas en una ley, en un regla-
mento, en unos estatutos, etc. Las directrices generales, asimismo, se
distinguen entre si en cuanto al objetivo, al uso, a la materia a que se
refieren, a la forma (que, por otra parte, es casi siempre escrita) en que
estn expresadas, a su radio de influencia, etc.
Otro tipo de plan se refiere, como hemos dicho, a los mtodos o pro-
cedimientos de trabajo, elegidos en armonia con las directrices ema-
nadas. Las llamadas praxis internas de una administracin constitu-
yen, desde un punto de vista dinmico, unas series de funciones coordi-
nadas entre s, capaces de garantizar la secuencia cronolgica y el modo
estable y uniforme previstos para la ejecucin de una determinada ope-
racin. Respecto a las directrices generales dictadas para una organ-
256 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
zacin, este tipo de programacin adquiere un sabor ms especifico, ms
determinado y, bajo ciertos aspectos, ms instrumental; en otros trmi-
nos: mientras que es posible que una directriz general contenga en si
misma elementos de tan amplio contenido como para servir a la inter-
pretacin de un fin ltimo (lo que alguna vez constituye la rormuacn
ms clara del mismo fin, o de fines intermedios), es lgico, en cambio,
esperar de la programacin referente a los procedimientos de trabajo,
los mtodos de trabajo y cualquier otro tipo de praxis interna, la au-
sencia o el menor relieve de las apreciaciones de valor en beneficio del
aspecto emprico de las operaciones administrativas, o -si queremos-
del aspecto tcnico de la actividad administrativa. No hay duda de que
en cualquier organizacin o sector de sta existen procedimientos y m-
todos para garantizar a las operaciones administrativas el carcter
de racionalidad que se encuentra implicito en toda accin que se
dirige a la consecucin de un fin determinado; lo que urge, en cam-
bio, es resaltar la ausencia o la casi ausencia de programacin apli-
cada a este tipo de funcin, aunque sta se encuentre en la gama
de las funciones directivas. Es un hecho que es ms fcil esperar la
existencia de procedimiento de trabajo, oportunamente programados y
estandarizados en aquellas circunstancias para las que se prev Ia repe-
ticin constante de determinados trabajos administrativos, que no en los
casos en que el mtodo o procedimiento escogido se refiera a una espe-
cifica y particular funcin administrativa para la que no se prevea la
necesidad de instituir una praxis constante. Ahora bien, nos parece que
tanto en uno como en otro caso la programacin adecuada de proce-
dimientos y mtodos de trabajo constituye la premisa indispensable
para la actuacin de un comportamiento eficiente a lo largo de una o
varias acciones. Toda accin requiere mtodo, y el modo en que una
determinada funcin puede realizarse representa un aspecto impor-
tante de la funcin de programacin que le est confiada al dirigente
admnstratvo o a sus asesores. Se podra, a este respecto, sostener
que, mientras un mtodo es parte integrante de un procedimiento, este
ltimo comprende en si mismo la eventual existencia de varios mtodos
referibles a ste o aquel sector del procedimiento entero; pero prere-
rimos mantener unidos los dos conceptos, al menos en lo que con-
cierne a las exigencias de programacin a. ellos adscritas, exigencias que
parecen de tal naturaleza como para no permitir una programacin
de mtodos nicamente, haciendo abstraccin del procedimiento o vice-
versa. Entran en este ltimo tipo de programacin todas aquellas con-
sderacones de orden tcnico que oscilan desde la emecanzacn de
determinadas operaciones al estudio de los tiempos y movimientos,
es decir, a las llamadas tcnicas de simplificacin del trabajo, lasque
LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION ADMINISTRATIVA 257
escogen mtodos capaces de asegurar el empleo ms productivo de los
recursos humanos y materiales, de las mquinas, del tiempo y del espa-
cio de que se dispone, etc.
Aun reconociendo que las breves alusiones hechas a propsito de
este tipo de programacin no son suficientes para una exhaustiva com-
prensin del sentido y significado que lleva consigo esta delicada fase
de la totalidad del proceso directivo, juzgamos til enunciar las cinco
fases principales a travs de las cuales es posible proveer a la simplifi-
cacin del trabajo, en el orden y en el mbito de un determinado proce-
dimiento y de los correspondientes mtodos que en l se utilizan. Estas
fases son: a) La eleccin de la operacin que quiere simplificarse a tra-
vs de las tcnicas a tal fin disponibles. b) El anlisis cuidado y deta-
llado de la operacin seleccionada. e) La actitud especulativa del sujeto
programante, respecto de cada una de las fases de la operacin tal y
como se realiza de hecho por aquellos que la llevan a cabo. a) La inves-
tigacin de soluciones que permitan la mejora tanto en el plano cuanti-
tativo como cualitativo. e) La actuacin concreta de nuevos mtodos
destinados a poner en prctica las mejoras determinadas. Es en esta
delicada operacin, dirigida a estudiar un determinado procedimiento
para simplificarlo, donde encuentran su puesto (entre todas las otras
diversas tcnicas) los diagramas, capaces de proporcionar una represen-
tacin grfica del flujo de trabajo, de las fases secuenciales de una
operacin compleja, etc. (grficos operativos).
Anlogas consideraciones pueden hacerse en lo que concierne a los
programas de trabajo; pero para este tipo de actividad, como para
el que se refiere a los presupuestos, la cuestin se hace ms compleja
y puede estudiarse nicamente teniendo presentes las consideraciones
hechas a propsito de los diversos tipos de programacin examinados
segn su especie. En efecto, los programas de trabajo corresponden a
planes cuya elaboracin exige una estrecha relacin entre objetivos,
directrices generales, procedimientos y mtodos de trabajo, a tenor de
una disposicin que permita a uno o varios procesos de accin realizar
los objetivos previstos. Podemos hablar de un programa decenal den-
tro de cuyo trmino un gobierno deba llevar a cabo, por ejemplo, la
reforma de la enseanza; pero podemos asimismo hablar de un pro-
grama de trabajo concebido por un departamento de estadstica refe-
rente al consumo de productos agrcolas con ocasin, por ejemplo, de
una campaa realizada por una o varias empresas del ramo para au-
mentar el volumen de las ventas. As tambin el trmino presupuesto
puede representar la compleja serie de operaciones, mediante las cua-
les el Estado o una sociedad comercial disponen los captulos que JUZ-
gannecesarios para la realizacin de las actividades de uno o. varios
vi. OROANIZACION ADJIlNISTRATIVA.-17
258 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
de los aos siguientes; es decir, la ms modesta operacin dirigida a
prevenir los gastos impuestos por la adopcin de un mtodo de trabajo
en lugar del que se est practicando ya.
Resulta superfluo todo comentario a propsito de la subdivisin de
los planes segn su fin: es evidente que un plan de innovacin se jus-
tificar por la existencia de nuevas exigencias, respecto a las pasadas,
de nuevos objetivos impuestos a la organizacin administrativa, o in-
cluso de nuevas ideas seleccionadas por este programa, cuando las
circunstancias organizativas o extraorganzativas le permiten esa ds-
crecionalidad y libertad de accin. Asi se dice de un plan operativo,
usado, por ello, con el fin de instrumentar cada vez mejor un proceso
en curso: en Italia, por ejemplo, dentro de las disposiciones que prece-
dieron a la puesta en vigor del nuevo Cdigo de la Circulacin, el Mi-
nisterio de Transportes, de acuerdo con el Ministerio de Obras Pblicas,
juzg oportuno insertar, en el curso de la accin principal de aplica-
cin de las nuevas disposiciones, numerosos planes operativos, entre los
que destacaron los cursos apropiados para la instruccin sobre las nor-
mas que regulan el trfico, campaas de propaganda y alguna vez in-
cluso disposiciones de tipo experimental.
Hemos visto, adems, que los planes pueden distinguirse de acuerdo
con su empleo, pero no es necesaria ninguna consideracin a este res-
pecto, puesto que como hemos aludido ya a planes escogidos para
servir una o varias veces y como tambin hemos hablado de planes
experimentales, es decir, usados para averiguar el efectivo estado de las
cosas o la efectiva bondad de una innovacin, es ste el caso de los
llamados programas piloto.
Entre los factores que influyen especficamente en una correcta
programacin poseen un significado relevante las probabilidades con-
sideradas por el sujeto -en el momento de programar, a tenor de la
mejor utilizacin de las tcnicas y de la experiencia que posea- con
respecto a la situacin objetivamente entendida (o ms exactamente
a la materia objeto de la programacin) en orden al ambiente dentro del
cual los factores de la programacin pueden ejercer su influencia, en
orden a los efectos o consecuencia de cada una de las acciones hipoteti-
zadas antes de la eleccin que de una de ellas se har en el lugar
competente y, finalmente, en orden a la consistencia real del plan re-
ducida a la posibilidad que dicho plan tiene de aceptarse.
Resulta superfluo aadr que para el dirigente encargado de llevar
a cabo la funcin' de programacin, el factor tiempo constituye un in... ,
gr'ediente esencial para cualquier plan; en efecto, la determinacin de
lo que debe tie hacerse comprende la consideracin de cundo Y.de
LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION ADMINISTRATIVA 259
qu lmites de tiempo la actividad objeto de la programacin deber
llevarse a trmino.
En consecuencia, la programacin lleva consigo el establecimiento
de plazos o lmites de tiempo, aunque no sean rgidos, para cada fase
de las operaciones programadas. Este elemento temporal tiene ade-
ms la ventaja de conferir un significado concreto al plan, que puede
ser a corto o largo plazo, puesto que sera prcticamente incomprensible
si no aadisemos que va a realizarse, por ej emplo, en el trmino de un
ao, de un mes, de una semana, de un da y algunas veces incluso de
algunas horas. El elemento tiempo constituye, finalmente, un til es-
timulo para la coordinacin con otros planes elaborados al mismo tiem-
po Osucesivamente.
En conclusin, la programacin lleva en si mismo numerosas ven-
tajas: confiere significado de orden a cada accin, reduce los despil-
farros de los recursos de que se dispone; confiere consiguientemente
una mayor utilidad -en el significado econmico del trmino- a los
medos con que la organizacin cuenta; permite, finalmente, el control
y la coordinacin de las operaciones, ofreciendo adems a la funcin
directiva la visin clara e integral de los procedimientos operativos.
Sin embargo, la programacin tambin lleva consigo elementos ne-
gativos, representados fundamentalmente por el aumento de los cos-
tes: una razn ms para obtener mediante la programacin el ms
eficaz comportamiento administrativo para reducir asi los costes de
produccin. Existen lmites, como ya hemos aludido antes, de natura-
leza objetiva y subjetiva en la programacin; y son quiz estos lmites
los que desaniman a veces a quienes deberan hacer de este instru-
mento la premisa indispensable para conseguir una ms eficiente di-
reccin y control de las actividades administrativas. Entre dichos lmi-
tes, que comportan evidentemente tambin consideraciones de costes
(aun cuando el coste sea un concepto relativo, en el sentido de que
puede y debe ser valorado de acuerdo con los resultados obtenidos y
no per ses), recordamos la dificultad de disponer de informaciones
precisas sobre las predicciones necesarias que han de hacerse. Alguien,
adems, sostiene que la programacin constituye un freno para la
accin, especialmente en las situaciones en que la accin (o la decisin
sobre un determinado proceso de accin) no permite una valoracin
precisa y, por consiguiente, una programacin satisfactoria de las ope-
raciones a desarrollar; algn otro sostiene que muchos resultados pos-
'tivos se obtienen igualmente donde falta una adecuada programacin;
muchos, finalmente, acusan a la actividad de programacin de ser de-
masiado costosa respecto a las ventajas que de ella. cabe esperar. Pre-
ferimos, sin embargo, recordar lo que ya hemos dicho' en torno a los
260 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
verdaderos limites impuestos a la programacin, limites que podremos
considerar en el mbito de la naturaleza relativamente -y no abso-
lutamente- racional de cualquier comportamiento humano (esta relati-
vidad que depende de los limites derivados de la psicologa del sujeto,
adems de las dificultades intrnsecas y extrnsecas que provienen del
propio objeto) ms bien que aceptar como buenas estas reservas acerca
de la utilidad de la programacin, reservas que parten de una concep-
cin absolutamente inaceptable del arte de administrar, considerado por
nosotros como arte de lo posible y no como arte del expediente o del
puro sentido comn.
Sin programacin, considerada como funcin esencial de la direc-
cin administrativa y premisa indispensable para el ejercicio de cual-
quier otra funcin directiva, faltara al dirigente la oportunidad de ex-
presar una cualidad que es indispensable a cualquiera que asuma
funciones directivas en cualquier nivel de la organizacin; se trata,
para el dirigente, de crear, de imaginar y no de conservar el statu
quo. En efecto, si direccin administrativa significa mantener viva la
organizacin, la perspectiva que hemos presentado del entero fen-
meno es tal como para negar a cualquier actitud conservadora en el
dirigente valor positivo, puesto que la organizacin es -lo mismo que
cualquier otro fenmeno social- una entidad dinmica, que para man-
tenerla en vida resultara vano -adems de absurdo- oponer una re-
sistencia radical a los cambios que, dentro y fuera de ella, espont-
neamente se determinan. Creatividad e imaginacin hacen del dirigente
el intrprete ideal de esta continua exigencia de renovacin y de
desarrollo y le permiten asumir en forma satisfactoria esa funcin
general que, repetimos, consiste en mantener viva la organizacin. La
creatividad, opuesta a la rutina de las funciones directivas, concurre
adems a potenciar el arte del mando, suscitando en los subordinados
confianza, lealtad y, por ello, un rendimiento positivo ventajoso para
toda la organizacin. Cualquier sistema administrativo, especialmente
el burocrtico, debe poder recurrir a esta fuente de vida; y esto
explica por qu en el mbito de las reformas administrativas -llevadas
a cabo en cualquier pas, o en curso de realizacin- la mxima atencin
se dirige exactamente a la formacin de las carreras directivas, me-
diante programas de adiestramiento capaces de potenciar cualidades
directivas no resaltadas suficientemente o incluso atrofiadas en el su-
jeto, a causa de su falta de empleo, imputable con frecuencia a fac-
tores extrasubletvos.
No se ha encontrado todavia ningn remedio o sustitutivo de la
imaginacin Y la produccin de nuevas ideas en lo que respe.cta al
ejercicio de las funciones directivas. El empleo de estos elementos per-
261 LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION ADMINISTRATIVA
mte al dirigente situarse al paso de la dinmica de la accin admi-
nistrativa, cuya vitalidad rige sobre todo en la capacidad nsita en la
organizacin y en sus componentes de producir nuevas ideas. De otro
lado, esto constituye una caracterstica esencial del scientific manage-
ments , como se ha dicho en el pargrafo precedente; puesto que el
punto de partida del mtodo cientifico es exactamente una idea, una
inspiracin, cualquier cosa nueva que haga como de chispa para poner
en marcha todo el proceso. En notable medida, los dirigentes influyen
n la propagacin y utilizacin de nuevas ideas, las cuales serian algo
vano si en torno a las mismas no se crease una atmsfera favorable
mediante la cual conseguir la debida consideracin y aceptacin de lo
que se propone. La programacin constituye el medio principal de se-
mejante propagacin y tiene el mrito de provocar, casi automtica-
mente, la produccin de nuevas ideas; no puede sorprender, por consi-
guiente, si en un determinado punto de este fluir administrativo, la
propagacin de una idea tiene o puede tener efectos totalmente ines-
perados, como, por ejemplo, la desaparicin de obstculos que de otra
forma hubiera sido aconsejable atacar frontalmente.
Esto es particularmente cierto en aquel tipo de manifestacin del
comportamiento directivo de alto nivel en que existe una tendencia
a oponerse al obstculo. En efecto, un dirigente, aun poseyendo gran
imaginacin, no por esto puede pensar que se basta l solo para man-
tener con vida la organizacin; adems de tener en cuenta sus rela
clones con los subordinados, l mismo puede considerarse como un
subordinado al cual se anteponen los obstculos de sus superiores. Y no
se crea que las oposiciones se determinan exclusivamente por causas
subjetivas; a veces, mejor, con mucha frecuencia, son obstculos de
naturaleza objetiva los que aconsejan la aceptacin de una propuesta,
quiz considerada como fascinante o muy interesante. Tambin en estos
casos ser funcin de aquel o de aquellos de los cuales parte la suge-
rencia o idea de anticipar las objeciones y el resolver con anticipacin
aquellas reservas que a menudo se refieren a la presunta existencia de
obstculos objetivos, etc.
Pero cmo nace una nueva idea? La idea debe de partir de algo,
puesto que ninguna idea se produce en el vacio; por consiguiente,
ha de promoverse por la experiencia, por el conocimiento del pasado y
madurar en la mente del sujeto mediante una oportuna investigacin;
por este motivo el mtodo cientifico est estrechamente vinculado a la
fnvestjgl;l.cin pura o aplicada, pero sobre todo a esta ltima. Se pasa
lUego a aquel estadio subjetivo que se cal'acteriza por la inquietud, pO'
e l ~ n t l d o de inestabilidad, por la agitacin y, en general,. por una
especIe de eonteto emotIvo interno, que estimula la. reflexin e ~
262 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
torno al problema o a la situacin objeto de la investigacin. Este
estadio, llamado de frustracin, en que el sujeto pensante se encuentra
en una contemplacin puramente emotiva de la utilidad y del signi-
ficado que puede tenor o dejar de tener una investigacin semejante,
produce la energa necesaria para pasar a la sguente fase, en que
la nueva idea encuentra forma de adentrarse en el individuo, aunque
en esta fase el sujeto la contempla slo en sus aspectos ideales, imagi-
narios. Ser en la fase sucesiva cuando la idea ya elaborada mediante
la reflexin haya tomado cuerpo, cuando el sujeto pensante podr
proponerse interrogantes concretos, podr por ello confrontar la ideal
presentacin de esta idea con la realidad que lo circunda, midiendo
as con cierta exactitud las posibilidades concretas de realizar lo que ha
imaginado. Resulta superfluo aadir que la idea puede surgir en el
sujeto de formas muy diversas, mediante sugerencias intencionadas o
por mera casualidad. Son numerosas hoy da las tcnicas dirigidas a
llevar sobre la mesa del dirigente los oportunos estmulos para su
actividad creadora.
3. ORGANIZACION DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
En la clasificacin ideal hecha de la actividad directiva, segn una
cronologa de fases igualmente ideal (que no corresponde a la realidad
dinmica de las funciones directivas), el segundo puesto corresponde a
la organizacin y sus correspondientes funciones que a su vez preceden
a la ejecucin de la actividad administrativa. Organizar significa con-
juntar los medios y los recursos disponibles en orden a la ejecucin
que deber hacerse de un determinado plan de accin. Un dirigente
no podr nunca asegurar un contenido positivo al cargo que ocupa
en la organizacin si antes no ha organizado las actividades precisas.
Una buena organizacin de tales actividades podr asegurar la mejor
consecucin del objetivo, la mejor ejecucin del trabajo, la ms viva
participacin de los componentes de la organizacin en las activi-
dades que han de desarrollarse. El fracaso de un plan, en todo o en
parte, depende esencialmente de las forma como se ha concebido la
necesaria organizacin, en sus tres distintos elementos: el ob etivo (el
trabajo a desarrollar) el subjetivo (los individuos en el trabajo) y el
ambiental. El equilibrio entre dichos elementos confiere al plan de
actuacin l ~ s nicas y verdaderas posibilidades de xito; por ello no
se trata solamente de tener cuidado de las funciones determinadas por
la programacin de una cierta actividad, sino de tener presente a.de-
LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION ADMINISTRATIVA 263
ms los medios (y el ambiente que se hace portador de estos medios), y
adems el factor humano y la capacidad y experiencia de cada indi-
viduo.
En los capitulas precedentes hemos estudiado algunos problemas
esenciales de la organizacin en sus aspectos horizontal, vertical y fun-
cional; en ste evidentemente nos ocupamos del acto de organizar, es
decir, de aquel complejo procedimiento confiado a la competencia del
dirigente y dirigido a sistematizar entre s funciones consideradas ne-
cesarias para la realizacin del objetivo organizativo, de forma que
quepa individualizar las responsabilidades derivadas. de los poderes con-
fiados a cada uno en la ejecucin de las respectivas funciones. En otros
trminos, se trata aqu de examinar un procedimiento y no sus resul-
tados, un acto y no un hecho; tanto que se suele, a propsito de este
uso del trmino organizacin, hablar de programacin organizadora,
puesto que en esencia esta funcin tiene los mismos caracteres que la
programacin, examinados en el pargrafo precedente. Estudiamos aho-
ra ms de cerca las fases a travs de las cuales se desarrolla este pro-
cedimiento.
Para que el dirigente pueda ser consciente de qu y cmo organizar,
es necesario conocer el objetivo a alcanzar; es necesario, adems, dis-
tribuir el trabajo a realizar en las diversas actividades, desde las ms
importantes y costosas hasta las ms despreciables y de fcil realiza-
cin; de este minucioso anlisis del trabajo a desarrollar se pasa a la
sintesis parcial, que consiste en la reagrupacin de todas aquellas acti-
vidades que tienen mayor afinidad o interdependencia, sea en funcin
del fin ltimo o intermedio a alcanzar, sea en orden a los requisitos
tcnicos y profesionales que las mismas requieren, sea en relacin a
los medios y al ambiente que necesitan; es necesaria, desde luego, la
definicin precisa de las funciones para cada una de las actividades
(o grupos de actividades) individualizadas y la indicacin de los requi-
sitos profesionales y tcnicos que se requieren para su desarrollo; es
en este momento del procedimiento cuando puede proveerse a la dis-
tribucin de tales funciones (o responsabilidades) entre el personal cua-
lificado de que se dispone, confirindole la necesaria delegacin de
poderes.
Lo que concierne a la distribucin en unidades de una organi-
zacin lo hemos dicho ya en otros lugares; asi, en el plano vertical,
por lo que respecta a los niveles organizati vos en los que dicha distri-
bucin se efecta, a tenor de los criterios que derivan de las funciones
desarrolladas y de las exigencias de coordinacin. Recordamos nica-
mente, a este propsito, aquel factor limitativo de gran significa",
do para todas las organizaciones de mediano y amplio contenido,
264 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN SU CONTEXTO SOCIAL
llamado esfera de control. Obviamente existe un limite -y no slo
de naturaleza psicolgica- para las posibilidades que el hombre tiene
de dirigir o controlar el trabajo de otros individuos que le estn su-
bordinados; pero ni siquiera es posible fij ar el mximo nmero de tales
subordinados, puesto que la amplitud de la esfera de control vara con
el variar de la situacin, de las circunstancias especificas, del tipo de
trabajo, del grado de competencia profesional de los subordinados, de
las exigencias efectivas de comunicacin, etc. Si debiramos, sin em-
bargo, establecer cul es la tendencia al respecto, notaramos que la
esfera de control tiende a hacerse cada vez ms amplia, y ello no slo
por el fenmeno que en otros lugares -en este libro- hemos llamado
ley de Parkinson, sino simplemente porque las exigencias de comu-
nicacin entre los diversos grados de la pirmide jerrquica constituye
un fuerte obstculo al aumento de niveles organzatvos y sugieren
por ello el acrecentar la esfera de control atribuida a cada dirigente
antes que aadir nuevos niveles a la estructura vertical de una orga-
nizacin.
Esta simple consideracin constituye, a su vez, una prueba irrefu-
table de la importancia de formar los directivos de una organizacin
para que una ms amplia esfera de control pueda encontrar en las cua-
lidades del dirigente los medios necesarios para su eficaz ejercicio. Por
esto. no se crea que cuanto estamos diciendo a propsito de las misio-
nes de la funcin directiva tiene aplccn solamente a la alta direc-
cin y, por consiguiente, es del todo superfluo para los mandos in-
termedios, o incluso para cuantos -perteneciendo en mayor o menor
medida a una carrera directiva- ejercen funciones de supervisin. o
control del trabajo de los dems. Programar, organizar, ejecutar y con-
trolar son problemas de cualquier persona que -dentro de una orga-
nizacin administrativa- desarrolla funciones de naturaleza directiva;
ignorarlo o asegurar exclusivamente su solucin en el vrtice de la pir-
mide"puede ser fatal para la estabilidad misma oe la organizacin.
Si la esfera de control se encuentra condicionada por el nmero de
secciones imaginadas o imaginables en un determinado plan organiza-
tvo, es asimismo cierto que un factor mucho ms significativo aconseja
proceder con cautela en la fijacin de la jurisdiccin de cada supe-
rior: este es el nmero de las relaciones ntersubetvas ~ a n conside-
radas nicamente sobre el plano formal-, nmero que crece en me-
dida ms que proporcional respecto al aumento del nmero de los sub-
ordinados. Por tanto, es notable la importancia del criterio organzattvo
mediante el cual se advierte qu inevitables consecuencias en elh...
mera de las ,elaciones dentro de la organizacin determina el aumento
provoca,dOpor el nmero de los componentes de ste.
LAS FUNCIONES DE LA DIRECCION ADMINISTl\ATIVA 265
En la fase de organizacin de que hablamos, uno de los problemas de
suma importancia para la funcin directiva es el de la centralizacin
y descentralizacin de las que se deriva -respectivamente- una cen-
tralizacin o una dispersin de la autoridad. Hay que tener presente
que estos dos conceptos constituyen posiciones extremas, que se en-
cuentran difcilmente en la prctica cotidiana; toda organizacin dis-
pone de una mayor o menor medida de centralizacin o descentra-
lizacin, sin que uno de los dos modos de organizar deba excluir
totalmente al otro. La tendencia, especialmente en las organizaciones
admnstratvas de tipo burocrtico, es la centralizacin; pero, jus-
tamente por esto, quiz, los proyectos de descentralizacin acaban por
madurar a la sombra de tanta centralizacin y pronto o tarde se abren
camino en el continuo proceso de organizar y reorganizar, que es caracte-
rstico de la dinmica de todas las organizaciones. El fenmeno es bas-
tante ms elocuente en los niveles ms altos de la estructura organzatva
de un Estado; el autor ha podido constatar, gracias al contacto directo
con la estructura polticoadministrativa de los Estados Unidos de Amrica
y de Inglaterra, que all los proyectos de centralizacin son fruto de
aos de experiencia, madurados en el mbito de un sistema altamente
descentralizado, que ha exasperado quiz la tradicin del home rule y