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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA

Módulo No. 1

ASPECTOS ESTRUCTURANTES DE LAS


POLITICAS PÚBLICAS

Alejandro Lozano Ayala1

1
Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
Investigador de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública -INPAE-. Miembro del
Grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea de la Universidad Nacional de Colombia
–TEOPOCO
CONTENIDO

ASPECTOS ESTRUCTURANTES DE LAS POLITICAS PÚBLICAS


INTENCIONES EDUCATIVAS Y COMPETENCIAS A DESARROLLAR
OBJETIVOS
CAPÍTULO PRIMERO
PERSPECTIVAS DE DEFINICIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
OBJETIVOS DE CAPÍTULO
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO REPRESENTACIONES Y PROYECTOS
SOCIALES
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES
1. GUÍA DE TRABAJO PARA TALLER DE IDENTIFICACIÓN D ELEMENTO
DEFINICIONALES BÁSICOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
OBJETIVOS Y COMPETENCIAS DE LA ACTIVIDAD
INFORMACIÓN BÁSICA REQUERIDA PARA EL TALLER
CRITERIOS PARA LA ELABORACIÓN DE DOCUMENTO ESCRITO
TAREAS, ACTIVIDADES Y RESULTADOS
BIBLIOGRAFIA
CAPÍTULO SEGUNDO
ASPECTOS ESTRUCTURANTES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO
INTERVENCIÓN DE ESTADO
OBJETIVOS DEL CAPÍTULO
INTERVENCIÓN Y ÁMBITO INTERVENIDO
ELEMENTOS DE INTERVENCIÓN ESTATAL
1. EL CAMPO DE ACCIÓN Y DE COMPETENCIA SOCIAL
2. LOS APARATOS DE INTERVENCIÓN
3. EL COMPONENTE PROGRAMÁTICO
4. ORIENTACIÓN NORMATIVA
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES
1GUÍA DE TRABAJO PARA TALLER DE IDENTIFICACIÓN DE REFERENCIALES DE
POLÍTICA Y ELEMENTOS ESTRUCTURANTES DE LA INTERVENCIÓN DE LA
POLÍTICA
OBJETIVOS Y COMPETENCIAS DE LA ACTIVIDAD
TAREAS, ACTIVIDADES Y RESULTADOS
Bibliografía
CAPÍTULO PRIMERO

PERSPECTIVAS DE DEFINICIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Objetivos de capítulo

• Introducirse en la conceptualización básica relacionada con las políticas públicas


con el propósito de discernir su naturaleza, componentes estructurales básicos,
perspectivas de definición del fenómeno, así como el reconocimiento de
tipologías y momentos configurantes de sus procesos y dinámicas.

• Adelantar talleres orientados a familiarizarse con la búsqueda de datos, la


producción y uso de información empírica, que permita construir juicio personal
sobre el comportamiento de factores o elementos constitutivos de las políticas,
en la reconstrucción de casos espacio - temporalmente delimitados.

¿Qué son las políticas Públicas?

Las políticas son procesos en los cuales se configuran formas de intervención con
cierta centralidad en las actuaciones provenientes del estado, y que se encaminan
a resolver situaciones problemáticas de naturaleza social, cultural, política y/o
económica, entre otras.

Es importante entender que en estos procesos convergen actuaciones de


diferentes tipos de autoridades estatales, y es especialmente destacable aquellas
provenientes de gobernantes y funcionarios de los aparatos administrativos del
estado; pero no por ello, es de segundo orden la labor que adelantan otros tipo de
agentes e instancias estatales, como las organizaciones de control en todo los
niveles (Contralorías, procuradurías, defensorías, superintendencias, entre otros).
Atendiendo a esta misma lógica, el proceder de magistrados y jueces también
pueden tener efectos en los procesos de política pública, y aún en casos
especiales sus actuaciones, por ejemplo, en el marco de la salvaguarda de los
principios constitucionales, pueden tomar decisiones de las cuales se derivan
consecuencias para la definición de orientaciones de política, así como para su
implementación, seguimiento, control y evaluación.

Es preciso también llamar la atención sobre la manera como otros estados,


organizaciones internacionales y regionales internacionales, transnacionales y
entes supranacionales, pueden influir de manera significativa en los proceso de
políticas públicas de un estado particular, y aún en las dinámicas de política de
regiones y gobiernos subnacionales
La transnacionalización del derecho, las diferentes lógicas expansivas y
deslocalizadas que adquieren los mercados regionales internacionales y
planetarios, las dinámicas propias de las seguridades hemisféricas, así como las
siempre renovadas formas de movilidad de los capitales, los saberes, la propiedad
y la normalización sociotécnica; originan efectos importantes en las actuaciones
de política pública.

¿Qué no son las políticas públicas?

Es generalizado caracterizar las políticas públicas de manera inadecuada o tener


representaciones falsas o parciales sobre esta particular forma que tiene la
intervención de estado, situación generadora de efectos nefastos tanto para la
comprensión del fenómeno, coma para la posibilidad de actuar de una manera
contextualizada y eficaz en sus dinámicas.

Tres tipos de “interpretaciones reduccionistas” son verdaderos obstáculos para la


intelección integral de las políticas como proceso, a saber:

Es dominante pensar e identificar las políticas públicas con normas jurídicas.


Expresiones como “La ley general de educación contiene la política pública
educativa”, resultan ser maneras de decir y también referentes para la actuación
bastante generalizados, pero en todo caso inexactos. Las normas jurídicas no son
la política pública.

Sin embargo, resulta relevante subrayar y aclarar la importancia que tienen las
normas jurídicas en los procesos de políticas públicas y en actividades
consustanciales a este tipo de intervención de estado; labor que hace necesario
precisar su lugar, el alcance de su producción y usos, y finalmente su impacto.
Con el énfasis con el cual se puede afirmar “las normas jurídicas no son las
políticas públicas”, con ese mismo énfasis es preciso aseverar que “sin normas
jurídicas serían inexistentes los procesos de políticas públicas”.
Las normas jurídicas son valiosos instrumentos con los cuales se estabilizan
orientaciones de política; su naturaleza y función en el marco de los
ordenamientos jurídicos determinan en buena medida su alcance y efectos en
términos de legalidad, capacidad decisora y actuación de gobernantes y
funcionarios, como de imputación y reclamo en la ciudadanía, los administrados o
gobernados.

Es así mismo importante su impacto en parte de las acciones orientadas a lograr


diseños institucionales adecuados y articulados en parte a la reforma de
organizaciones, procesos y procedimientos; la caracterización y definición de
ámbitos de competencias; la identificación y orientación de recursos, entre otros
aspectos.

La segunda dificultad estriba en confundir políticas públicas con planes,


programas y/o proyectos. De igual manera estos instrumentos cumplen un rol
sustancial en la labor prospectiva y de operacionalización de las acciones de
política, pero no la agotan; con ellos se temporaliza y espacializa la acción
mediante la definición de objetivos, la determinación de resultados y la asignación
de recursos, la georeferenciación, a partir de lógicas de programación. Muchas de
las tareas tanto de diseño de orientaciones estratégicas como de directrices
operacionales están referidas y se soportan sobre criterios, procesos,
instrumentos y sistemas de planificación, que sin embargo constituyen solamente
una dimensión de la totalidad del entramado de las políticas.

El tercer inconveniente es el resultado de hacer equivalente decisiones de los


gobernantes o altos funcionarios con las políticas públicas. Por supuesto que
estos tipos de decisiones pueden tener efectos significativos en los diferentes
momentos de las políticas, pero igualmente éstas no se agotan en la acción y
proceder decisorio. Con regularidad el estudio de las estructuras decisionales de
las políticas nos ponen ante redes decisorias complejas, diversificadas, y
configuradas a partir de múltiples centros.

¿Qué son los momentos de las políticas y los tipos de políticas?

Con finalidades de naturaleza metodológica y para el desarrollo de análisis,


autores de diferentes tradiciones han propuesto variadas clasificaciones de los
procesos de política en momentos, etapas y periodizaciones.

Este tipo de clasificaciones no se han elaborado solamente para discernir las


lógicas y dinámicas de los procesos del fenómeno, sino también para explicar en
el tiempo la labor de intervención de analistas, gestores y evaluadores de políticas.

La más tradicional de las clasificaciones divide el proceso en el momento de la


hechura, diseño o estabilización de directrices y orientaciones de política, el
momento de la implementación o ejecución de estos mandatos y líneas de acción,
y el momento del seguimiento y evolución de sus procesos, resultados e impactos.

En buena medida estas etapas no operan totalmente de forma sucesiva sino que
se ordenan según la disposición o configuración de la situación problemática
(movilización de actores relevantes; naturaleza, intensidad y escalonamiento de
las confrontaciones; procesos de negociación; condiciones contextuales;
irreversibilidades de diseños institucionales; entre otros) dado que, por ejemplo,
dependiendo de dificultades y restricciones de la implementación (ejecución de
proyectos, prestación de servicios, aplicación de incentivos o restricciones) en este
escenario pueden precipitarse situaciones en las que se requiera el diseño de
orientaciones de política, cuya elaboración y trámite generalmente comprometen
parte de las dinámicas del proceso en marcha, pero no su totalidad. También es
común que en las mismas trayectorias de la ejecución se sobrepongan actividades
de seguimiento, evaluación y control.
De otra parte, cuando se hace referencia a la actividad de los analistas, autores
puntualizan pasos o tareas según se trate del proceso de intervención que se
desea caracterizar. Por ejemplo, si el asunto es diseñar propuestas de directrices
u orientaciones de política, se sugieren diversos tipos de quehaceres, principios de
actuación, procedimientos y resultados encaminados a identificar y procurar
información pertinente, construir argumentos y evidencias, diseñar medios e
instrumentos para influir en agendas gubernamentales, organizacionales y/o
legislativas.

Igualmente si el asunto es movilizar propuestas de directrices por parte gestores


de agendas y/o empresarios políticos, los autores definen etapas o momentos
asociadas a la identificación de actores; caracterización de instancias en las
cuales se deben movilizar documentos, propuestas y términos; diseño de foros
estratégicos para la visibilización de planteamientos, y el enrolamiento de grupos o
individuos relevantes, entre otros.

En conclusión, estas divisiones son un importante instrumento de trabajo en las


labores de diagnóstico, prospectiva e intervención, pero no operan total y
estrictamente de esa manera en los procesos de políticas. De igual forma, es
oportuno subrayar que las etapas con las cuales se ordena multiplicidad de
actividades de analistas y gestores de política, no pueden confundirse con los
momentos de la política, entendida ésta como proceso definido por dinámicas
políticas, culturales, económicas y sociales.

En otra perspectiva y con otras finalidades, académicos y especialistas han


clasificado y propuesto varias tipologías de políticas públicas; en este caso se trata
especialmente de crear ordenaciones y catalogaciones más orientadas a tipificar y
caracterizar la naturaleza, forma, alcance y efectos que adquiere la intervención
que venimos caracterizando.
Cuando se trata de intervenciones que reconfiguran diseños institucionales de
manera integral y en diferentes niveles, en campos que modifican de manera
relevante la configuración de la intervención de estado, o las condiciones de
interacción cultural, social, económica, y/o política en ámbitos de la vida de
comunidades y grupalidades específicas, se las denomina políticas públicas
estructurales.

Los marcos de lectura para establecer el alcance global y/o integral de la


reconfiguración a la que se somete la intervención pueden ser muy variados:

En algunos casos el eje son los sistemas políticos y su naturaleza: los cambios
estructurales rearticularían relaciones entre régimen político; instituciones
políticas; formas del poder estatal y no estatal; culturas políticas; formas de
comunidad, asociación, colectividad y movilidad política; definición de sujetos
políticos, poblaciones, proyectos identitarios, formas de individualización y
subjetivación; entre otros componentes. Para el caso no se pasan por alto el
efecto de externalidades asociadas con las dinámicas interestatales,
supranacionales, trasnacionales y planetarias.

En otros casos los problemas estructurales se asocian con fenómenos como la


reproducción, reconfiguración y resignificación de modos de producción
dominantes, lógicas y dinámicas de acumulación, lógicas y dinámicas legitimación
y legalización; formas de dominación, sujeción y explotación.

Un segundo eje lee la intervención y sus formas, a partir de las situaciones


conflictivas y la oportunidad temporal de las respuestas y cambios que se pueden
procurar (políticas de coyuntura); la gradualidad de los logros en la intervención,
en función de la consecución de condiciones viables (políticas incrementalistas);
la generación de arreglos y escenarios orientados a transformaciones que
posibiliten el cambio estructural (políticas de transición); y la generación de efectos
inmediatos en términos de impactos con propósitos de transformación estructural
(políticas de choque).

Un tercer eje de lectura gravita en considerar lógicas de intervención desde formas


de coacción singular, medios utilizados para procurarlas, alcance y modalidad de
sus usos. Dado lo anterior, en casos se encuentran políticas públicas en donde el
aspecto dominante es el uso directo de la fuerza como medio de coacción; de otra
parte están aquellas en donde domina el uso latente de la coacción, como por
ejemplo, políticas en las cuales prevalecen normalizaciones jurídicas o imposición
de criterios centrados en el accionar punitivo, sancionatorio, o impositivo.

Si se atiende a la orientación de los medios, estos pueden ser directos o


indirectos, y si se considera que su alcance sus lógicas de singularización pueden
encaminarse a individuos, grupos, poblaciones, prácticas de vida, situaciones,
roles, oficios, tipos de vínculos, etc. La intervención en este caso también se
estructura en función de dinámicas de inclusión / exclusión, agregación /
integración, distribución / concentración.

En el cuarto eje de lectura la intervención tiene une expresión espacial (políticas


territorial), campos de acción profesional, productivo, o disposición de
institucionales singulares (políticas sectoriales); y procesos de construcción de
identidades (políticas identitarias).

Las políticas públicas como representaciones y proyectos sociales

Investigadores piensan las políticas públicas como conjuntos de representaciones


que operan a partir de dispositivos institucionales; formas de lenguaje; prácticas
de saber; y elaboración de caracterizaciones sobre situaciones, poblaciones y
espacialidades.
Estas representaciones no son simplemente conjuntos de ideas que circulan entre
funcionarios, gobernantes, legisladores y grupos sociales afectados con las
intervenciones de estado. Autores como Muller han denominado a estas
ordenaciones de representaciones, “referenciales de política”, con el propósito de
aclarar cómo ellas son una dimensión estructurante del fenómeno estudiado.

Atendiendo a lo anterior, tres preguntas básicas dan pie a caracterizar los


“referenciales” como dimensión constitutiva de los procesos de política pública, a
saber: ¿Cuáles son los lugares de su producción?; ¿Qué función cumplen?;
¿Cómo operan y con ocasión de qué?

Esta perspectiva de abordaje y de definición de las políticas públicas ha


encontrado igualmente otro substancial anclaje en los estudios relacionados con el
campo de la argumentación; en consecuencia, las políticas públicas estarían
estructuradas como procesos en los que se anudan evidencia, argumentación y
persuasión, en la constitución misma de la intervención.

La producción y circulación de referenciales sobre ¿Qué es un problema


socialmente problemático?, ¿Cuáles han de ser las acciones de estado frente a la
situación?, y ¿Cómo caracterizar a quienes se ven o se verán afectados por la
ausencia o presencia de la intervención estatal?; constituye un verdadero campo
de batalla, de consensos y discensos, de movilización de intereses, y de lógicas
de enrolamiento, exclusión e inclusión.

Existen referenciales en el contenido y exposición de toda norma jurídica, plan,


programa, proyecto, instrumento de focalización, diagnóstico, documento
prospectivo, estructura de servicio, indicador de gestión, diseño organizacional,
reclamo social, sentencia judicial, entre otros. Las representaciones cumplen
diferentes tipos de funciones de naturaleza ideológica, simbólica, agregativa,
integrativa y pragmática; operando a su vez en el engranaje de dispositivos que
generan efectos específicos:
Por ejemplo; si nos centramos en la definición y uso de una categoría como
“pobreza”, ésta puede operar de diferentes maneras en procesos de política,
según se la articule a un tipo de dispositivo.

Uno de los dispositivos desde los cuales se produce y moviliza la categoría


“pobreza” es el saber académico. Este dispositivo está constituido por
organizaciones como universidades, colegios, laboratorios, institutos de ciencias,
asociaciones de científicos, editoriales. También lo estructuran diferentes tipos
documentales (títulos universitarios, licencias, patentes, autorías, exámenes) que
operan funcionalmente de diferentes maneras en variados escenarios de la vida
cotidiana, e igualmente lo constituyen capitales culturales y competencias
lingüísticas que posibilitan hablar como un experto y tener capacidad para ser
escuchado; se trata de un capital que también brinda estatus y movilidad social.

Con el saber económico se producen modelos explicativos sobre lo que es la


“pobreza”, se establecen indicadores, se explican situaciones, se identifican
tendencias de crecimiento y expansión. Con el saber jurídico se busca dar
contenido a la categoría “pobreza”, a partir de su inscripción en principios
constitucionales, y en la definición y caracterización de derechos: el contenido del
referencial “pobreza” operará también de manera diferente si se trata de una
sentencia de una corte constitucional, un derecho de petición, o la producción de
doctrina.

El referencial “pobreza” cambia de contenidos cuando poblaciones específicas


(campesinos, indígenas, pescadores, obreros, citadinos, migrantes, desplazados),
en espacio culturales diversos, se autodefinen desde él, y otros (entes y
funcionarios de estado, políticos profesionales, ONGs, organismos
internacionales) lo utilizan para entredefinirlos.

El referencial “pobreza” opera de manera diferente y adquiere contenidos diversos


cuando se incorpora a múltiples sistemas de información estatal, cuando se utiliza
para diseñar instrumentos de focalización, o en la militancia política se toma para
exhortar a potenciales votantes en procesos electorales. También, frente a las
acciones de estado, en momentos determinados, grupo sociales, individuos,
poblaciones se movilizan llenando formularios, anexando documentos para
devenir pobres; en tanto que en otras circunstancias se trata de quedar por fuera
de esa categoría y sus efectos.

En términos generales, los referenciales pueden estar orientados a caracterizar


estados de cosas, poblaciones, actores, roles, estatus, espacialidades,
actuaciones. Su producción se estructura en torno a procesos hegemónicos, pero
igualmente en dinámicas de sujeción, sometimiento y exclusión. Nunca en un
proceso de política existe un único referencial; sus efectos y eficacia tanto práctica
como simbólica, están en función de sus lugares de producción, y en la manera
como son incorporados, recodificados y utilizados en las dinámicas de otros
dispositivos.

Entonces, al ser leída la política pública como proceso de mediaciones e


interacciones múltiples, en escenarios tanto estatales, no estatales,
internacionales y supranacionales, pero cuyo centro de ordenación dominante se
encuentra anclado en una singular forma de intervención de estado dirigida a
solucionar problemas relevantes; es imperativo subrayar y comprender la
“generación, función y uso de referenciales” como uno de los elementos
estructurantes del fenómeno.

De otra parte, autores destacan la manera como en la producción de


representaciones y prácticas que dan lugar a las políticas públicas, siempre
subyacen proyectos de transformación social; en consecuencia, la forma como las
intervenciones del estado se configuran en el tiempo, y la manera como grupos de
interés no estatales buscan injerir en ellas, van dibujando rumbos de acción (tanto
en los espacios intervenidos como en la solución de problemas relevantes), que se
encaminan a promover, procurar, obstaculizar y/o consolidar transformaciones en
experiencias de vida común, en lógicas de participación y exclusión de grupos
sociales en los asuntos colectivos, y en los límites que ha de encontrar la
presencia y mediación estatal.
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES

1. GUÍA DE TRABAJO PARA TALLER DE IDENTIFICACIÓN DE ELEMENTO


DEFINICIONALES BÁSICOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Objetivos y competencias de la actividad

Introducirse en una caracterización básica de aspectos estructurantes de


definiciones del fenómeno de las políticas públicas, a parir de: la lectura de
definiciones conceptuales del fenómeno de la política pública; la delimitación
espacio temporal de un campo de intervención estatal de orden nacional,
departamental o municipal, asociada a un trayecto de política pública; la
identificación y caracterización de componentes básicos constitutivo de los
procesos de política, a partir del caso delimitado, mediante el uso de información
empírica ordenada en matrices y listados; y la discusión sobre la naturaleza y
disposición de estos componentes básicos, atendiendo a diferentes tipos de
intervenciones de estado caracterizados empíricamente.

Desarrollar la destreza de identificar y discernir aspectos estructurantes de las


políticas públicas, a partir del imperativo de delimitar espacio temporal y
temáticamente un campo de política pública, atendiendo a referentes empíricos;
además de construir interrogaciones y deducir relaciones que le permitan
caracterizar el fenómeno que aborda, a partir de las relaciones que se presentan
entre las partes.

Capacidad de elaborar documentos que mediante el usos de matrices y listados,


le permitan ordenar la información en función de atributos, características,
comportamientos, aspectos o situaciones, con los cuales se busca caracterizar
elementos o relaciones configurantes de un fenómeno que busca describir y
analizar.
Habilidad de ordenar y presentar argumentos en documentos escritos y
audiovisuales que posibiliten socializar los resultados de ejercicios de
comprensión teórica e identificación empírica de problemáticas objeto de estudio.

Información básica requerida para el taller

Información jurídica: Leyes, decretos, proyectos de ley, exposiciones de motivos,


sentencias, resoluciones, acuerdos etc.

Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (Nacionales, como regionales


internacionales), planes organizacionales, programas y proyectos relacionados
con la implementación de la política.

Información producida por u orientada a entidades supranacionales. Informes a


ministerios, Presidencia de la República, Planeación Nacional, entidades de
control (Contraloría, Procuraduría, Superintendencias, etc.), Congreso de la
República, comisiones especiales, etc. (Informes periódicos destinados al sector).

Información producida por organizaciones no estatales, gremios, facciones de


partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos, asociaciones, comunidades,
frentes guerrilleros, entre otros, relacionados con los espacios controversiales del
proceso de política.

Documentos evaluativos (diagnósticos o prospectivos) sobre la configuración,


desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y hechos relacionados con
el proceso de política objeto de estudio.

Información orientada a la divulgación de las actividades de entidades estatales,


no estatales, nacionales, internacionales o locales relacionadas con la política, así
como aquella proveniente de grupos de interés que no operan como
organizaciones.
Información presupuestal y financiera relacionada con la financiación de planes,
programas o proyectos relacionados con la actividad de implementación de
política.

Información de prensa y en general de publicaciones seriadas (periódicos,


anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situaciones, posiciones de
actores relevantes o documentos relacionados con el proceso de política pública
estudiado.

Criterios para la elaboración de documento escrito

Inicie todo documento con una presentación del trabajo, señalando cuál es el
problema que busca abordar; justificando de manera clara, sintética y con
referentes empíricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando párrafos
enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector va
a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del
documento.

Igualmente, para cada línea de trabajo como para cada parte de línea, señale cual
es el objetivo que se tiene; explique al lector cómo leer las matrices y cuadros que
utiliza señalando el propósito que tienen éstas en el contexto de la línea y el
trabajo; haga una análisis de la información contenida en la matriz y preséntela
después de cada matriz.

El análisis se hace trabajando el material empírico dispuesto en la matriz. En el


análisis no se pueden tratar asuntos que no se infieran del material contenido en la
matriz
Tareas, actividades y resultados.

Tareas Actividades Resultados

• Lectura del capítulo • Resolver en clase preguntas • Documento de


primero del módulo sobre la guía de aprendizaje programación de
(Estudiante) • Organizar grupos de cinco la actividad
• Lectura de la guía de estudiantes
aprendizaje • Establecer fechas de entregas
(Estudiante) de resultados de la actividad; y
• Programación de las de foro de exposición de
actividades del taller trabajos
(Tutor)

• Organización de una • Establecer un ámbito de • Documento


jornada de trabajo por intervención de estado en el elaborado por
grupos orientada a cual se desee caracterizar un grupo que
identificar campos de proceso de política pública contenga:
políticas para ser atendiendo a los siguientes delimitación
estudiados (Tutor) criterios: temática y
• Demarcación temática, (a) Delimitación espacio espacio temporal
temporal y espacial del temporal de la intervención. de la política
campo de estudio (b) Determinar si el fenómeno escogida, las
(Estudiantes) estudiado es de orden matrices y
• Elaboración y sectorial, territorial o identitario listados
utilización de • Identificar el ordenamiento elaborados.
instrumentos (Matrices jurídico que se relaciona con el • Presentación en
y listados) para la campo de intervención del PowerPoint para
identificación de estado y ordenarlo máximo 5
factores constitutivos temporalmente. (Considerar minutos de
de los momentos de ordenamiento nacional e exposición de los
las políticas internacional) resultados del
(Estudiantes) • Elaborar el listado de trabajo
organizaciones estatales
responsables en todos los
órdenes territoriales, divisiones
de poder de estado (legislativo,
ejecutivo, judicial, y de control).
• Identificar grupos organizados
no estatales interesados y
afectados con la intervención
de estado (Gremios,
sindicatos, facciones de
partidos, asociaciones, etc.).
• Desarrollar la misma labor
para el caso de organizaciones
o grupos internacionales o
supranacionales
• Identificar posibles segmentos
poblaciones afectadas tanto
positiva como negativamente
con la intervención (Niños,
mujeres, ancianos,
propietarios, agricultores,
transeúntes, etc.)
• Establecer cuáles son las
planes, programas y proyectos
relacionados con la
intervención estudiada,
estructuras de servicios,
instancias estatales que
producen conceptos, licencias,
permisos, etc.; y que se
relacionan con la intervención
• Organización de un • Cada grupo hace una • Relatoría sobre
foro dividido en dos exposición de mínimo cinco exposiciones y
partes: Primera, minutos, máximo diez minutos debates del foro
presentación de sobre los resultados del trabajo
trabajos de grupo. grupal, apoyados en el
Segundo, discutir a la documento PowerPoint
luz de los resultados • Cada grupo responderá a
expuestos, las posibles interrogantes de los
definiciones de política asistentes al foro, en un tiempo
pública planteados en de máximo cinco minutos
el primero y segundo después de finalizada la
capítulo (Tutor) exposición
• Enumeración de las principales
ideas estructurantes de las
definiciones de política pública
presentadas en el módulo, y
discusión de sus contenidos a
la luz de los resultados los
trabajos presentados (Tutor)
• Elaboración de una relatoría
de las exposiciones y debates
propuestos

BIBLIOGRAFIA

Lozano, Ayala. “Dimensiones funcionales en el campo de las políticas públicas”.


Contenido en “Aspectos sobre política pública: ejercicios e instrumentos para el
análisis”. Universidad Nacional de Colombia. 2008
Meny, Ives; Thoenig, Jean-Claude. “Marco conceptual”, “Aparición de los
problemas públicos” y “La decisión pública”. Contenido en “Las políticas públicas”.
Ariel. España, Barcelona.1985

Muller, Pierre. “Introducción”, “La génesis de las políticas públicas”. Contenido en


“Las políticas públicas”. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. Colombia.
2002.

Roth, André-Noël. “Conceptos, teorías y herramientas para el análisis de políticas


públicas”, Contenido en “Políticas públicas: formulación, implementación y
evaluación”. Aurora. Bogotá. Colombia. 2002.

Vargas, Alejo. “Los conceptos de sistema y régimen político”. Contenido en “El


estado y las políticas públicas”. Almudena. Bogotá. Colombia 1999.
CAPÍTULO SEGUNDO

ASPECTOS ESTRUCTURANTES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS


COMO INTERVENCIÓN DE ESTADO

Objetivos del capítulo

• Introducirse en conceptos básicos relacionados con la intervención estatal, sus


elementos constitutivos, y aspectos propios de los ámbitos intervenidos en
políticas públicas.
• Adelantar talleres orientados a familiarizarse con la búsqueda de datos, la
producción y uso de información empírica, que permita construir juicio personal
sobre el comportamiento de factores o elementos constitutivos de las políticas,
en la reconstrucción de casos espacio - temporalmente delimitados

Intervención y ámbito intervenido

Es viable abordar la dimensión estructurante de las políticas públicas desde varias


perspectivas; un punto de vista sugerente diferencia entre las formas y espacio
desde el cual se intervine, y de otra parte el ámbito intervenido.

El problema de la intervención en los procesos de política pública resulta ser un


aspecto poco sencillo de caracterizar en su dinámica, pero más ubicable en
términos de sus elementos estructurantes. Si se atiende a este último punto de
vista se tendría que, como se ha mencionado, la intervención estatal constituye
una centralidad dominante de las políticas: autoridades y cargos, organizaciones y
programas, reglamentaciones y servicios; se encuentran inscritos y operantes en
los mismos aparatos de estados; son en todo caso materialidad institucional del
estado.
Pero es preciso entender que la intervención del estado y con ello de la acción
gubernamental y burocrática, no se circunscribe exclusivamente a la dinámica de
sus propios aparatos, sino que igualmente la acción estatal se despliega por los
circuitos de aparatos y formas organizativas no estatales (empresas, fundaciones,
ONGs, asociaciones, entre otras).

Así mismo es relevante destacar que intervenciones provenientes de


organizaciones y agentes no estatales se movilizan por circuitos de los aparatos
de estado, orientándose a ingerir en la generación estatal de su propia
intervención, en ese marco de acción al cual hemos venido denominando políticas
públicas.

Finalmente, hay intervenciones que hace el estado sobre sí mismo, a saber: un


segmento del aparato y de su propia acción se constituye objeto de intervención
(ámbito intervenido) para solucionar problemas internos de su propio aparato,
mediante la labor de autoridades y organizaciones estatales y en ocasiones entes
no estatales que pueden ser internacionales o supranacionales. Frente a este tipo
de asuntos, ya se correspondan con problemas de naturaleza coyuntural o
estructural el estado genera de manera permanente políticas de gestión o de
reforma de estado.

Por su parte el ámbito intervenido está configurado espacialmente por dominios y


relaciones, en los que se considera deben operar intervenciones de estado, ya se
las entienda como un hacer u omitir, en ciertas materias, prácticas y de ciertas
maneras, con el propósito de generar efectos encaminados a solucionar
problemas considerados socialmente relevantes.
Elementos de intervención estatal

1. El campo de acción y de competencia social

La forma de intervención en la que se singulariza la actuación de estado como


elemento central del proceso de política pública, está circunscrito a un ámbito de
acción en el cual pueden obrar gobernantes, funcionarios y organizaciones:
espacio que además, a la luz de diseños institucionales, mandatos
constitucionales y sus desarrollos en los ordenamientos jurídicos; dan lugar,
visibilidad, enunciabilidad y exigibilidad a los reclamos de ciudadanos, usuarios de
servicios, administradores, poblaciones y grupos organizados que movilizan
intereses y proyectos sociales, políticos, económicos, culturales e identitarios.

Este campo de acción que se busca ampliar o restringir, y cuyas maneras de


caracterizarlo, narrarlo e identificarlo son objeto de múltiples debates,
confrontaciones y disputas; es en lo fundamental lugar de resonancia de una
inmensa variedad de conflictos y un importante escenario de confrontación.

De otra parte, una segunda perspectiva de abordaje de las dinámicas de


configuración de este campo de acción, pone de presente el asunto del
establecimiento de sus límites, es decir, de los alcances de la atribución
(competencia) que se le concede tanto a las autoridades, cargos y organizaciones;
ya sea en términos de formas de poder, saberes y/o dominio territorial; fenómeno
que no solamente se circunscribe a los límites sino también, en términos de
competencia, a la capacidad de resolución de los asuntos y la idoneidad en su
tratamiento, compresión e interpretación, en tanto que la actuación así instituida
afecta situaciones, intereses y comportamientos.

En consecuencia, el primer elemento estructurante de toda política pública es su


campo de acción (educación, salud, medio ambiente, familia, vivienda, etc.) no
reductible a un enfoque, marco o actuación jurídica.
2. Los aparatos de intervención

Los aparatos con ocasión de los cuales se despliega la intervención constituyen


una dimensión material sin la que es imposible pensar los procesos de política
pública; y si bien una buena parte de ese dispositivo corresponde al estado es
claro que no se agota en él.
Organizaciones, cuadros administrativos y cargos constituyen un componente de
primer orden en todo el engranaje institucional que vehicula y tramita la acción,
recorriendo la totalidad del estado desde los órdenes nacionales hasta las niveles
subnacionales. Ya se trate de la estabilización de directrices de política en las
instancias legislativas y gubernamentales; la operacionalización de los mandatos
en los entes ejecutores; la resolución de conflictos en tribunales judiciales o socio
técnicos; o el seguimiento, inspección y vigilancia en los organismos de control: el
artefacto se segmenta, expande y especializa en función de problemáticas
singulares, territorializaciones variadas y dinámicas poblacionales específicas.

De otra parte, se encuentran los archivos, bibliotecas, sistemas de información,


bases de datos, formularios, formatos, modelos, manuales, estándares, procesos
y procedimientos que se constituyen en la base material de la memoria estatal,
soporte de las trayectorias de los expedientes, cimiento de la enunciación oficial
de estado, y medio de movilización de sus saberes.

Finalmente hacen parte del aparato verdaderos emplazamientos constituidos por


infraestructuras socio-técnicas y físicas altamente especializadas en la producción
de bienes, la prestación de servicios y la generación de reglas jurídicas y socio-
técnicas.

3. El componente programático

La dimensión programática de las políticas es un fenómeno que plantea diversos


asuntos estructurantes del proceso, entre los cuales se encuentra la unidad,
temporalidad y orientación de las acciones que constituyen la intervención.

La literatura clásica sobre los temas políticos ha subrayado la manera como el


hacer u omitir desde el estado, por parte de organizaciones, legisladores,
funcionarios y gobernantes, tiene como uno de sus marcos de observancia
obligatoria el ordenamiento jurídico, con ocasión del cual es propósito central la
aplicación de la ley, así como la generación de condiciones para su cumplimiento.

Ciertamente la acción estatal no tiene, desde el punto de vista normativo, como


exclusivo referente el mandato legal; aunque siempre esté presente el imperativo
de su obligatoriedad, con lo cual se garantiza la existencia de un mecanismo
posibilitador de cierto grado de unidad en la actuación, y en sus contenido unos
referenciales de orientación que pueden operar como deber ser. De otra parte,
aún atendiendo al precepto jurídico, su cumplimiento se abre a un horizonte de
orientación que estará sujeto a la situación, la manera como se interpreta la ley, la
singularidad de los conflictos, y los intereses movilizados.

Dado lo anterior, por ejemplo, en los escenarios de la lucha política, el concepto


de “programa de gobierno” pone de presente la manera como el gobernante
propone unos imperativos de actuación, compromisos, resultados e impactos que
se ajustan a unos valores y proyecto de sociedad.

Es pues claro que en los procesos de política pública juega un papel relevante la
pretensión programática del gobernante, si bien no es absoluta en tanto se
encuentra sometida a externalidades e irreversibilidades funcionales del propio
aparato de estado.

Desde una segunda perspectiva la programática se la entiende como marcos


generales de acción no totalmente definidos, no ubicables en un único lugar o
dispositivo, pero sí dispuestos en una pluralidad de mandatos nada homogéneos
aunque encaminados a responder a asuntos comunes; también prácticas disímiles
por los problemas atendidos, pero no por ello aisladas. Se trata de estructuras
flexibles de múltiples entradas y salidas, con diversos niveles de complejidad:
sinérgicas en ciertas dinámicas, pero igualmente autoreferenciales en otras.
En este mismo sentido también se la puede interpretar como disposición de
decisiones en el tiempo, proveniente de diferentes autoridades estatales en el
ejercicio de distintas competencias pero que progresivamente generan unidad de
orientación y acción en el estado, para responder a la singularidad de los
conflictos y situaciones.

Una tercera perspectiva aborda la programática desde la constelación de los


sistemas, procesos, instrumentos y acciones articulados al fenómeno de la
planeación. No se trataría en este caso de un ideario o referencial que operando
como principios reguladores orientan o encaminan la acción, sino alude más a la
labor de programar; vale decir, de ordenar en el tiempo tareas, identificar
objetivos, establecer resultados esperados, asignar recursos; con límites en su
ejecución asociados a la emergencia de resultados efectivamente logrados e
impactos producidos. Se trata más, en este caso, de una dimensión operativa, en
la que confluyen decisiones que precipitan no tanto principios reguladores, sino
actuaciones y sus efectos

4. Orientación normativa

Atendiendo a los alcances de la dimensión programática se ha introducido el


asunto de la orientación, su relación con los marcos normativo - jurídicos y las
restricciones que le caben cuando se trata de pensar las políticas públicas.

No es posible entender las políticas sin el ordenamiento jurídico, sin los preceptos
de ley y los referenciales que ella vehicula; sin leer su producción como
estabilización de decisiones que operan mediante el respaldo del poder de
cuadros administrativos, garantizadores de su mandato mediante el uso de
saberes académicos y tecnológicos: sin considerar la utilización de la fuerza física
directa que concita su cumplimiento, por el monopolio que sobre ella puede
concentrar el estado; sin entender el alcance de su eficacia simbólica en el marco
como operan las ideologías que señalan los lugares del estado, o la naturaleza
misma de las situaciones problemáticas que invocan su intervención. Por lo tanto,
hay una orientación normativo - jurídica en las políticas públicas, operante en
varios niveles y con lógicas diversas.

Sin embargo la orientación normativa es plural y policéntrica. Es igualmente


significativa la orientación que proviene de la normatividad sociotécnica
incorporada en los modelos, dispositivos, instrumentos, racionalidades, sistemas y
saberes sociotécnicos que hacen parte de los aparatos de intervención. Se trata
de una dimensión en la que igualmente están los valores; los disemina, incorpora,
utiliza y modifica.

En tercer lugar se hallan las formas y prácticas culturales, organizacionales,


sociales, políticas y de civilidad. Todas ellas son estructurantes de los procesos de
política y determinan dinámicas de su orientación.
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES

1. GUÍA DE TRABAJO PARA TALLER DE IDENTIFICACIÓN DE


REFERENCIALES DE POLÍTICA Y ELEMENTOS ESTRUCTURANTES
DE LA INTERVENCIÓN DE LA POLÍTICA

Objetivos y competencias de la actividad

Introducirse en la identificación y especificación de elementos constitutivos de la


intervención estatal en políticas públicas, a partir del abordaje conceptual, y en el
marco de una trayectoria de política acotada espacio temporalmente, delimitar y
analizar información empírica que posibilite estudiar los elementos señalados.

Abordar la caracterización conceptual de referenciales de política desde el plano


conceptual, y en un segundo momentos tipificar, describir y analizar referenciales
contenidos en documentos de estado para establecer sus lugares de producción.

Desarrollar destrezas para identificar y discernir aspectos estructurantes de la


intervención de estado en procesos de políticas públicas, así como la generación y
uso de referenciales contenidos en documentos; mediante el uso de instrumentos
(listados y matrices) que permiten ordenar datos, relacionar variables y producir
información que contribuya a procesos diagnósticos parciales de la política.

Habilidad de ordenar y presentar argumentos en documentos escritos y


audiovisuales que posibiliten socializar los resultados de ejercicios de
comprensión teórica e identificación empírica de problemáticas objeto de estudio.

Tareas, actividades y resultados

Tareas Actividades Resultados


• Lectura del capítulo • Resolver en clase preguntas • Documento de
primero y segundo del sobre la guía de aprendizaje programación de
módulo (Estudiante) • Organizar grupos de cinco la actividad
• Lectura de la guía de estudiantes
aprendizaje • Establecer fechas de entregas
(Estudiante) de resultados de la actividad; y
• Programación de las de foro de exposición de
actividades del taller trabajos
(Tutor)

• Organización de una • Elaboración de una matriz de • Documento


jornada de trabajo por normas jurídicas relevantes elaborado por
grupos orientada a que enumere las partes de las grupo que
identificar campos de mismas en lo relacionado con contenga: los
políticas para ser contenidos centrales sobre el listados, matrices,
estudiados (Tutor) campo de intervención de la cuadros indicados
• Demarcación temática, política. y sus respetivos
temporal y espacial del • Elaborar un listado que análisis,
campo de estudio identifique “documentos de relacionándolos y
(Estudiantes) estado” en los cuales se de estableciendo
• Elaboración y cuente de asuntos conclusiones
utilización de relacionados con el campo de • Presentación en
instrumentos (Matrices intervención. PowerPoint para
y listados) para la • Hacer una tipificación de los máximo 5
identificación de documentos identificados, minutos de
factores constitutivos estableciendo el lugar exposición de los
de los momentos de organizacional de su resultados del
las políticas producción (Unidad trabajo
(Estudiantes) organizacional, organización,
sector, rama del poder público
estatal, orden territorial;).
• Identificar por documento,
atendiendo a su contenidos y
su ubicación en el aparto de
estado, efectos jurídicos,
administrativos, políticos y
temporales de sus contenidos,
y establecer a quienes se
dirigen o afectan sus mandatos
o tipos de argumentos, tanto
dentro del estado como fuera
de él. (El ejercicio debe
contener leyes marcos, planes,
programas, proyectos,
sentencias, diagnósticos,
documentos de prospectiva,
informes de gestión,
documentos sociotécnicos,
cartillas, manuales, etc.)
• Seleccionar uno o varios
documentos de cada tipología
e identificar y analizar los
contenidos de referenciales
relacionados con: (a) La
descripción de situaciones del
ámbito intervenido, la
definición de sus causas y es
establecimiento de sus
consecuencias. (b) La
descripción de situaciones del
ámbito de la gestión estatal, la
definición de sus causas y el
establecimiento de sus
consecuencias. (c) La
tipificación de las poblaciones.
(d) La orientación de servicios
que se buscan prestar o los
bienes que se buscan producir.
(e) Los valores sobre los
cuales se debe orientar. (f) Los
impactos esperados frente a
las situaciones y poblaciones
intervenidas así como frente al
conjunto de la sociedad.
• Organización de un • Cada grupo hace una • Relatoría sobre
foro dividido en dos exposición de mínimo cinco exposiciones y
partes: Primera, minutos, máximo diez minutos debates del foro
presentación de sobre los resultados del trabajo
trabajos de grupo. grupal, apoyados en el
Segundo, discutir a la documento PowerPoint
luz de los resultados • Cada grupo responderá a
expuestos por los posibles interrogantes de los
grupos, los cinco asistentes al foro, en un tiempo
elementos de la de máximo cinco minutos
intervención estatal después de finalizada la
(Campo de acción y exposición
competencia social; • Enumeración de las principales
aparatos de ideas estructurantes de cinco
intervención; elementos de la intervención
componente estatal (Campo de acción y
programático; competencia social; aparatos
orientación normativa; de intervención; componente
factores de coerción) programático; orientación
capítulo (Tutor) normativa; factores de
coerción), y discusión de sus
contenidos a la luz de los
resultados los trabajos
presentados (Tutor)
• Elaboración de una relatoría
de las exposiciones y debates
propuestos
Bibliografía

Bardach, Eugene. “Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas: un


manual para la práctica”. Cede. México. 1999

Bryson, John y Crosby, Bárbara. “La planeación de políticas y el diseño y uso de


foros, ámbitos y tribunales”. Contenido en “La gestión pública su situación actual”.
Fondo de Cultura Económica. México. 1998.

Lozano, Alejandro, “Dispositivos de publificación y configuración de públicos en


procesos de política pública de espacio urbano en Bogotá”. Facultad de
investigaciones ESAP. Departamento de Ciencia Política. Universidad Nacional de
Colombia. 2004

Majone, Giandomenico, “El análisis como argumento”, Contenido en “Evidencia,


argumentación y presunción en la formulación de políticas”. Fondo de Cultura
económica, México. 1997
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA

Módulo No. 3

DISEÑO DE ORIENTACIONES DE POLITICA


PÚBLICA

Alejandro Lozano Ayala.2

2
Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
Investigador de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública -INPAE-. Miembro del
Grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea de la Universidad Nacional de Colombia
-TEOPOCO
Contenido

DISEÑO DE ORIENTACIONES DE POLITICA PÚBLICA


ESPACIOS DE CONTROVERSIA Y DEFINICION DE ORIENTACIONES DE POLÍTICA
NECESIDADES, SITUACIÓN PROBLEMÁTICA, INSTANCIAS
ESPACIO DE CONTROVERSIA: TEMATIZACIÓN Y MOVILIZACIÓN DE RECURSOS
ESPACIO DE CONTROVERSIA: ACTORES Y ENROLAMIENTOS
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES
1. GUÍA DE TRABAJO PARA TALLER DE CARACTERIZACIÓN DE ESPACIO DE
CONTROVERSIA EN EL DISEÑO DE ORIENTACIONES DE POLÍTICA
OBJETIVOS Y COMPETENCIAS DE LA ACTIVIDAD
MATRICES BÁSICAS DE TRABAJO
MATRIZ CONTENIDOS DE DIRECTRICES DE POLÍTICA PÚBLICA
TAREAS, ACTIVIDADES Y RESULTADOS
BIBLIOGRAFÍA
CAPÍTULO PRIMERO

ESPACIOS DE CONTROVERSIA Y DEFINICION DE


ORIENTACIONES DE POLÍTICA

• Introducirse en la conceptualización básica relacionada con la configuración de


los problemas socialmente relevantes, la constitución de espacios de
controversias y la producción de orientaciones o directrices de política pública.

• Adelantar talleres orientados a familiarizarse con la búsqueda de datos, la


producción y uso de información empírica, que permita construir juicio personal
sobre el comportamiento del proceso de diseño de políticas, la identificación de
actores y temáticas, y diseño de agendas.

Necesidades, situación problemática, instancias

Son heterogéneos los escenarios en los cuales se requiere la intervención de


estado, y variadas las circunstancias en las que se precisa resolver necesidades y
conflictos que afectan de diversas maneras a múltiples actores y comunidades.

La complejidad de las interacciones sociales en el mundo de la necesidad y su


dinámica, implica en buen número de oportunidades que las soluciones deseables
y viables para ciertos actores representen verdaderas amenazas y dificultades
para otros; aún la búsqueda de la primacía del interés general en las actuaciones
legislativas, gubernamentales y de los tribunales, resulta ser un verdadero espacio
de confrontaciones, movilización de intereses disímiles y de imposición de
criterios.

Dado lo anterior, las políticas públicas como forma de intervención de estado se


configuran con ocasión de la emergencia social, política, económica y cultural de
situaciones problemáticas que pueden requerir la actuación de autoridades
estatales; sin embargo, es preciso puntualizar que no todo tipo de necesidad o
conflicto deviene como situación problemática en el marco de procesos de política.

¿Qué se precisa entonces para que un conflicto o necesidad sea visible en este
tipo de espacio?

Se precisa fundamentalmente que varios actores tanto del estado como no


estatales movilicen requerimientos (reclamos, exigencias, peticiones,
mediaciones) de diferente orden en diversas instancias, para de esta manera ser
incluidos en las agendas tanto gubernamentales como legislativas.

La consecuencia inmediata de abordar el fenómeno de esta manera pone de


presente una lógica de pensamiento en la cual los asuntos de la necesidad
colectiva y los inconvenientes mismos de los grupos sociales, no son natural ni
esencialmente públicos; el estudio de la configuración de las agendas de política,
permite señalar cómo ciertos fenómenos progresivamente en el marco de
conflictos y movilizaciones se constituyen en algo público, a partir de complejos
procesos de visibilidad, enunciación, inclusión y admisibilidad; y no por ello en
una única, permanente y clara dirección, sino en disímiles, tensas y en casos
dispersas dinámicas.

Es por esta razón por la cual el concepto de agenda no se reduce exclusivamente


a una jerarquización de prioridades gubernamentales, promovidas para su
estabilización y operacionalización en función de preferencias en el tiempo. La
puesta en agenda llama la atención sobre eventos en los que actores movilizan
recursos, acuerdan compromisos, neutralizan o descartan posibilidades,
dinamizan prácticas de oposición, eliminación, exclusión, neutralización; o generan
incertidumbre.
Desde esta perspectiva, las agendas también constituyen una expresión o
manifestación de sedimentos y flujos de procesos sociales, políticos, culturales y
económicos, en los que progresivamente y de manera compleja se gestan,
amplían y diversifican conflictos, disfuncionalidades, obsolescencias, emergencia
de experiencias novedosas, e irrupción de resistencias frente a ejercicios de
dominación, explotación y sujeción de larga data; acontecimientos que por lo
demás se manifiestan, cristalizan o consolidan en momentos singulares, y en
función de situaciones o contextos generadores de condiciones apropiadas.

Estas dimensiones constitutivas de la agenda no solamente ponen de presente


algunos de sus aspectos estructurantes, sino que remiten a los lugares de su
producción; en consecuencia, no es viable comprender su naturaleza si su
constitución misma no se encuentra referida a toda una red de instancias, cuya
disposición en los aparatos de estado y fuera de éstos, definen los lugares en los
cuales se enuncian, discuten y estabilizaran decisiones que orientarán las
acciones de política.

Las instancias son espacios, puntos de entrada para los requerimientos,


solicitudes y exigencias, en la compleja trama de organizaciones del estado, y en
circuitos y lugares de representación y estabilización de peticiones de los grupos
sociales organizados. Se trata de unidades organizacionales, cargos, consejos,
comisiones, lugar de negociación o de trámite de peticiones, propuestas y
reivindicaciones, en donde se busca incluir, discutir, y estabilizar dictámenes sobre
asuntos en los que se estima debe actuar el estado de una manera específica y
con unos impactos esperados.

Espacio de controversia: tematización y movilización de recursos

La colocación estatal, social, internacional y trasnacional de esta multiplicidad de


instancias es uno de los elementos configuradores del “espacio controversial de
las orientaciones de política”; superficie disímil, constituida por ciertas
centralidades, pero igualmente y al mismo tiempo dispuesta en dominios dispersos
y segmentados. (En momentos un asunto logra su trámite en comisiones
legislativas, es objeto de diagnóstico por expertos de alto gobierno, se tematiza
con erudición en revistas de ciencia, y se debate con ahínco en medios de difusión
de gremios, sindicatos, asociaciones y espacios de opinión televisiva).

Los trámites de los asuntos en las instancias no ofrecen resultados similares,


dependen de su naturaleza (Lugar de ubicación, ámbito de competencias,
composición, procesos de tratamiento de los asuntos, niveles y talante de las
decisiones tomadas).
En ciertas instancias se promueven y confrontan interpretaciones sobre la
situación problemática, se busca generar opinión y fomentar alternativas de
solución, sin embargo allí no se estabilizan decisiones sobre lo que ha de ser la
intervención de estado.

En otras instancias se conciben diagnósticos, se construyen argumentos jurídicos,


económicos, sociológicos, antropológicos; preparando proyectos de documentos
que buscan estabilizar las decisiones y direccionamientos del actuar del estado
frente a la situación (proyectos de ley, directivas, planes, entre otros).

En instancias se negocian condiciones, alcances del mandato y efectos; accesos a


otras instancias en donde se estabilizan las decisiones orientadoras; se instauran
arbitramentos; se busca movilizar actores y grupos sociales para escenificar
mediante actos de protesta o apoyo.

El espacio de controversia es, en buena medida, redes de instancias dispuestas


en los aparatos de estado, desdobladas según se ubiquen territorial o
sectorialmente, se ajusten a divisiones de poderes de estado, y a jerarquías
legales, funcionales y socio técnicas. Sin embargo, tales redes no solamente se
disponen estatalmente; se despliegan en dispares escenarios sociales,
internacionales y transnacionales: clusters, sectores empresariales, gremios y
cadenas productivas; redes de resistencia social asociadas a grupos en armas, a
partidos políticos, a asociaciones de vecindad, consumo, y proyectos identitarios
emergentes o ya consolidados.

Parte de la materialidad del espacio controversial dispuesto en los procesos de


diseño y estabilización de orientaciones de política, se encuentran constituida por
esta urdimbre de instancias; pero de otra parte, un importante componente de esta
materialidad está situado en la producción, puesta en común, función y eficacia de
referenciales con los cuales se busca caracterizar los problemas, identificar y
nombrar las poblaciones, determinar los alcances valorativos y prácticos de lo que
deben ser las acciones sociales y estatales.

¿Qué es la situación socialmente problemática?, ¿Cuáles son sus


características?, ¿Cuáles son sus causas, impactos y externalidades?, ¿A quién
afecta y cómo?, ¿De qué manera y por qué intervenir?; he aquí algunas de las
preguntas más recurrentes que transitan por todos estos escenarios.

Frente a un problema socialmente relevante la representación de las situaciones y


su verbalización es disímil, porque los afectados movilizan intereses
desemejantes, sus experiencias frente al mismo se forjan en escenarios diferentes
y comprometen situaciones de vida no comunes. En consecuencia, es imperativo
para el analista de políticas identificar el espacio temático configurante de la
situación problemática, como parte de esa materialidad soportante.

Nunca una intervención de estado se asocia a una sola tematización. Por ejemplo,
si se trata de un campo como la educación, median sustanciales desemejanzas
cuando el problema atañe a la enseñanza básica primaria, tecnológica,
universitaria; cuando se orienta a discapacitados, párvulos, migrantes; cuando la
cuestión es alfabetización campesina, indígena, carcelaria; estas diferencias se
segmentan y profundizan aún más si se advierte que la movilización de intereses
también se da en función de asuntos como la financiación educativa, los diseños
curriculares, la formación de docentes, la investigación tecnológica, o la
etnoeducación, entre otros.

Para el caso en la exploración del espacio controversial se impone al analista


identificar y caracterizar los campos temáticos a él asociados; ejercicio que le
posibilitará, desde la perspectiva metodológica reconocer lo siguiente:

• La identificación de la red de instancias que constituyen el espacio temático.


• La caracterización de la constelación de intereses movilizados frente al tema.
• La ubicación de actores que se congregan en torno a la temática y los lugares
desde los cuales lo hacen.
• El examen de los saberes, juegos de lenguaje, tipos de argumentos,
construcción de evidencias y singularización de valores desde las que se
verbaliza y enuncia.
• El reconocimiento de las formas como caracterizan en sus reclamos y
propuestas las situaciones, los actores, la intervención gubernamental, y el
proyecto de estado de cosas deseable.

La tematización implica una activación que se orienta a multiplicar en diversos


escenarios la visibilidad y enunciabilidad del problema, desde instancias
heterogéneas y orientada a públicos específicos. La tematización no solamente
compromete esta activación sino que su eficacia tanto simbólica, como su
efectividad en los propósitos, está en función de la movilización y uso apropiado
de recursos en el haber de los actores: éstos pueden ser económicos; jurídicos;
coercitivos; de saber; de información; capacidad convocante y organizativa; así
como legitimidad.

Espacio de controversia: Actores y enrolamientos

Las expresión actor es utilizada de diferentes maneras y con propósitos diversos


en procesos de política pública: en ocasiones con ello se aluden de manera vaga
e indiferenciada a grandes grupos sociales (campesinos, obreros, niños, activitas,
empresarios, consumidores, etc.); en otros casos se singulariza personas,
funcionarios, organizaciones, comisiones.

Con fines analíticos el uso del concepto actor en manos de expertos y analistas
se asocia a propuestas teóricas y metodológicas diversas, así como a
modalidades de argumentación con heterogéneos objetivos de persuasión.
Articulados a prácticas de análisis y de intervención es usual para caracterizar un
actor definirlo a partir de los siguientes aspectos:

Primero, una situación o acontecimiento específico (relación actor/situación).

Segundo, una estructura de roles o papeles que asume (Por ejemplo: padre de
familia, líder de un grupo empresarial, director de un proyecto, gobernante de una
unidad territorial, represente de una asociación, vocero de una comunidad barrial,
etc.).

Tercero, una posición o lugar que se ocupa en un orden o estado de cosas


(status); se trata de una condición estrechamente relacionada con una ubicación
de naturaleza jerárquica, con el emplazamiento en un orden, o con una situación
de reconocimiento o notoriedad (Por ejemplo: lugar en la estabilización de un
proceso decisorio; ubicación en el ejercicio de un cargo, vocería oficial de una
organización o asociación, etc.).

Cuarto, procesos de autodenición mediante los cuales al asumirse roles, estatus,


reclamos, vocerías y actuaciones, se dice quién o qué se es, en el marco de la
situación problemática, y con la puesta en escena de una identidad articulada a
valores y proyectos de vida individual y colectiva.

Quinto, la puesta en circulación de intermediarios. Al asumirse roles y estatus se


ponen a circular discursos, objetos, prácticas sociales, símbolos, atributos,
valores; todo ello orientado a otros en su calidad de públicos, a los cuales se les
exige reconocimiento, consideración, atención, comprensión, manifestación e
interlocución.

Por ejemplo, quien asume el papel de gobernante pone a circular intermediarios


como decisiones, recursos estatales, discursos; y se orienta a otros en calidad de
públicos, sobre la base de espacios de interacción diversos: en momentos su
público son inversionistas, administrados, usuarios de servicios, contribuyentes, o
votantes. En cada situación la existencia de interlocución frente a estos públicos,
va a ser percibida por el gobernante de manera diferente: en casos será la
movilización o no de capital por parte de los inversionistas; el pago o no de
impuestos u otros tipos de tributos por parte de los contribuyentes; entre otros.

Sexto, procesos de entredefinición mediante los cuales se establece los lugares


de los otros actores; se interpretan los intermediarios que ponen a circular, se
cuestionan o afirman los roles asumidos por estos; se contrastan los papeles
asumidos con las expectativas de rol dominantes.

Un nuevo eje de análisis de este fenómeno se centra en los procesos de


actorización: se trata de prácticas, procedimientos, mediaciones y condiciones con
las cuales se promueve la asignación de roles, la definición de estatus, la
circunscripción de campos de actuación a grupos, personas, organizaciones, etc.,
con el propósito de inscribirlos en los circuitos y dinámicas de las corrientes de
acción de las políticas.

Desde una perspectiva sociológica, se liga este ejercicio con los procedimientos
de enrolamiento; con este concepto no se da por sentado, como en los enfoques
sistémicos funcionalistas o culturalistas, la preexistencia de estructuras de rol y
estatus sobre las cuales operarían las relaciones. En sentido estricto el
enrolamiento no implica los roles pero tampoco los excluye; el enrolamiento
designa un mecanismo mediante el cual un rol es definido y atribuido a un actor
que puede aceptarlo o no, que puede asumirlo a través de negociaciones
multilaterales; se trata en todos los casos de un interesamiento logrado.

Los espacios de controversia se disponen en el tiempo en el marco de procesos


institucionales estatales irregulares que se encuentran en función de otros tipos de
tiempos: en general, articulados a temporalidades de procesos de la reforma
estatal, a períodos de gobierno, a etapas de programación presupuestal, a ciclos
de comportamientos económicos, a términos de naturaleza jurídica y fases
inherentes a las lógicas y escalonamiento de los conflictos sociales, culturales,
económicos y políticos.

Contenidos de orientaciones de política

Los contenidos de las orientaciones de política suelen ser disímiles y dependen en


buena medida de varios factores diversos como los siguientes:

En unos casos las tareas de diseño se encaminan a reformas parciales, dado que
buena parte del campo de intervención ya está reglamentado y las dinámicas de la
institucionalidad operante pueden ofrecer restricciones e irreversibilidades a
transformaciones de mayor envergadura. Con esta misma lógica también son
plausibles situaciones en las que la reorientación se presenta en el escenario de
coyunturas que posibilitan condiciones parciales para la solución de problemas de
corto o mediano alcance, motivadas por imprevistos, emergencias, e impactos no
deseados.

Con ocasión de lo anterior, son menos extendidos aquellos episodios en donde la


tendencia de reforma se constituye en intervención integral, de un único momento,
que reconfigura casi la totalidad del campo de la política; por lo regular y a pesar
de buscarse una norma integral que lo contenga “todo”, la tendencia posterior es
el despliegue de acciones desagregadas en el tiempo, generadoras de
reorientaciones graduales y escalonadas, que partiendo de grandes marcos de
direccionamiento estratégico, dan lugar al diseño de pequeñas agendas
encausadas a reglamentar y fijar la ruta de subcampos ya identificados en los
derroteros generales.

En el marco de estas mismas dinámicas son usuales desdoblamientos de la


complejidad; vale decir, las medidas y acciones de reorientación en un campo de
intervención de estado, generan efectos en otros campos, imponiendo
transformaciones, suscitando impactos y demandando adecuaciones.

En fin, cualquiera sean las vías que tomen los aires del cambio, con regularidad
los contenidos de las orientaciones obedecen a resortes inesperados o
heterogéneos: en otras circunstancias están consagrados a la redefinición de
complejos diseños institucionales que se ajustan paulatinamente a “silenciosas”
dinámicas isomórficas, desencadenadas por mercados y campos
organizacionales; en tanto que en otras circunstancias simplemente se responde
claramente a propósitos programáticos promovidos por gobernantes y legisladores
para contrarrestar exigencias de los entornos.

En suma, tal variedad de direccionamientos en las políticas pueden desplegarse a


la liquidación, creación, fusión y reforma de organizaciones y/o sectores
organizacionales; a la consecución y movilización de recursos financieros; a la
normalización y disminución de costos de transacción de procesos y
procedimientos; a la salvaguarda jurídica y contractual; a la identificación y
caracterización de poblaciones intervenidas y/o vulnerables; al diseño de
escenarios generadores de condiciones, estímulos y restricciones; al
establecimiento de responsables de la producción de bienes, servicios, controles y
creación de reglamentaciones sociotécnicas; a la salvaguarda de derechos en
aquellos casos en donde se encuentren estados de cosas inconstitucionales; a la
georeferenciación de la acción de intervención; entre otros tipos de asuntos.

Desde otra perspectiva, el diseño de orientaciones de política está articulado a


tiempos de la acción resolutoria y costos políticos que deben asumir los decisores;
no se trata por lo tanto de actividades que responden exclusivamente a problemas
solubles desde una racionalidad de naturaleza exclusivamente instrumental,
generadora de predecibilidad calculada según modelos de expertos; en todo caso
los procesos decisorios generan ventanas de oportunidad para unos y
consecuencias indeseadas para otros; e igualmente en el marco de los tiempos de
conveniencia que brinda la sostenibilidad política de la acción del gobernante y de
otros actores relevantes, la decisión está en función de cómo impacta ella en el
haber de su capitales políticos.

En efecto, las secuelas inmediatas de estos costos en las dinámicas de


estabilización de las orientaciones de política no son un evento marginal o externo
a la lógica misma del diseño; todo lo contrario, se trata de un aspecto
estructurante del proceso, en tanto las políticas públicas son en lo fundamental
relaciones dispuestas en el marco de conflictos y proyectos de sociedad.

En la negociación, consenso, inclusión y exclusión de oportunidades,


racionalidades y actores del diseño de las políticas, los impactos de estos costos
pueden tener efectos diversos sobre el contenido, alcance y claridad de las
orientaciones o directrices.
En el marco de la resolución de una situación socialmente problemática, mantener
o ampliar capital político en condiciones de alta pugnacidad y polarización, sin
contar con una posición política dominante, y con el imperativo de lograr respaldo
y consensos entre facciones muy disímiles, puede conducir a la definición de
directrices de política poco claras, que transitoriamente acerquen los actores en
pugna y trasladen temporalmente el desenvolvimiento del conflicto a los
momentos de la implementación. En tales circunstancias, también el propósito
puede ser, sencillamente, generar réditos inmediatos a partir de una acción
simbólica cuya eficacia se encamina más a contar con legitimidad, y no tanto a
intervenir estructuralmente la situación problemática.

En otros escenarios, la posibilidad de disponer de emplazamientos fuertes y


estratégicos, la capacidad de movilizar recursos y el imperativo se estabilizar
ciertos tipos de orientaciones, a pesar de una alta pugnacidad, pueden dar lugar a
claras y expresas decisiones que logran llegar, en ocasiones, hasta lo nudamente
operativo. En estos casos, los costos pueden ser altos para los decisores, si los
efectos del proceso no logran aclimatar consensos y legitimidades que respalden
las consecuencias que de todo esto se deriva.

Es pertinente subrayar que el contenido, magnitud y trayectoria de los costos


procedentes del diseño y estabilización de orientaciones de política pueden
revestir significados y alcances variados en el tiempo, y en las condiciones de
quienes son afectos por ellas: aquello que un momento no era oneroso para el
estado y la vida de buena parte de un grupo de poblacional, resulta ser una
catastrofe en el largo plazo.
Estrategias y Actividades

1. GUÍA DE TRABAJO PARA TALLER DE CARACTERIZACIÓN DE ESPACIO


DE CONTROVERSIA EN EL DISEÑO DE ORIENTACIONES DE POLÍTICA

Objetivos y competencias de la actividad

Introducirse en la identificación y especificación de elementos constitutivos y


dinámicas propias del espacio controversial, del proceso de definición de
orientaciones o directrices de la política pública (Hechura de la política).

Desarrollar destrezas para identificar de manera instrumental, y a partir del uso de


material empírico, la red de instancias en las que se tematiza parcialmente el
problema socialmente relevante objeto de intervención estado, y el curso de la
estabilización de directrices de la política orientadas a solucionar el problema, así
como los reclamos y propuestas neutralizadas y negociadas en el proceso.

Habilitar para identificar de manera situacional y contextualizada actores


relevantes del proceso definición de orientaciones de política, en función de una
claro entendimiento de los intereses que representan y vehiculan, de la percepción
que sobre los problemas tienen y la manera como los tematizan; de los
dispositivos y prácticas desde los cuales se enrolan; y de las formas como se
constituyen y transforman los conflictos en el marco de estos procesos.

Perfeccionar habilidades de ordenación de información y análisis para diseñar y


desarrollar actividades diagnósticas propias del análisis de situaciones de política.

Ampliar capacidades para ordenar y presentar argumentos en documentos


escritos y audiovisuales que posibiliten socializar los resultados de ejercicios de
comprensión teórica e identificación empírica de problemáticas objeto de estudio.
Matrices básicas de trabajo

Matriz contenidos de directrices de política pública:

• Identificación de la norma
• Año de expedición
• Asunto de la norma
• Copiar los contenidos de la orientación de política

Recuerde que las orientaciones siempre están ubicadas en varias normas


jurídicas. Para el análisis considera el conjunto de normas y su expedición en el
tiempo; ordene la información atendiendo a: caracterización de las poblaciones
objeto; georeferenciación de las intervenciones; tipos de recursos y su
movilización; instancias responsables de coordinar, controlar, ejecutar según tipos
de actuaciones que deben adelantarse; fuentes de financiación y su uso; procesos
o procedimientos; relaciones interorganizacionales, intersectoriales e
intergubernamentales, entre otras.

Matriz para la identificación de espacio controversial de directrices de política:


• Nombre del vocero relevante. (Tome en consideración que en este caso el
vocero es puntual; hace referencia a una persona específica o a una unidad
organizacional de una entidad o grupo de interés organizado)
• Grupo de interés representado por el vocero
• Fecha del pronunciamiento
• Postura del vocero (Debe corresponder a un pronunciamiento hecho por
vocero sobre el tema de controversia.)
• Nombre de la instancia en la que se hace el pronunciamiento
• Naturaleza de la instancia (estatal, no estatal, ilegal, legislativa, ejecutiva, etc)
• Ubicación organizacional de la instancia
• Perfil funcional de la instancia
• Composición situacional de la instancia (Voceros que participaron de la
controversia)

Busque colocar pronunciamientos de varios voceros y de instancias estatales


como no estatales. Identifique varios momentos en los cuales se hayan realizado
pronunciamientos, e incluya aquellas instancias y momentos en los cuales se
estabilizaron orientaciones de la política.

Para el análisis utilice la información contenida en las matrices. Tratar de ordenar


el análisis relacionando una a una las variables contenida en ella (Postura, actor,
fechas, instancia, etc.). Por ejemplo: mire cómo cambian las posturas en función
del tiempo. Establezca el número de instancias que hay; mire cómo se
desagregan y concentran en el estado o fuera de él; determine los grandes
asuntos sobre las cuales gravitan las discusiones, etc.

En lo posible copie las posturas literalmente, y aquellos casos en los cuales la


intervención sea muy extensa trate de establecer lo siguiente y construir un
párrafo en donde esté contenido: (a) Descripción corta de la situación
problemática enunciada, identificación de sus causas, sus consecuencias y sus
impactos. (b) Descripción corta de la situación problemática enuncia; identificación
de sus consecuencias e impactos; identificación de las propuestas de solución y
sus alcances.

Tareas, actividades y resultados

Tareas Actividades Resultados


• Lectura del capítulo • Resolver en clase preguntas • Documento de
tercero del módulo sobre la guía de aprendizaje programación de
(Estudiante) • Organizar grupos de cinco la actividad
• Lectura de la guía de estudiantes
aprendizaje • Establecer fechas de entregas
(Estudiante) de resultados de la actividad; y
• Programación de las de foro de exposición de
actividades del taller trabajos
(Tutor)

• Organización de una • Identificar el conjunto de • Documento


jornada de trabajo por normas jurídicas en las cuales elaborado por
grupos, orientada a se encuentran estabilizadas grupo que
caracterizar el espacio las orientaciones de política contenga: los
controversial objetos de estudio. listados, matrices,
relacionado con el • Ubicar las instancias tanto cuadros indicados
diseño y estabilización estatales como no estatales en y sus respetivos
de directrices de una las cuales se tramitaron análisis,
política pública (Tutor) discusiones, presentaciones y relacionándolos y
• Demarcación temporal diseños de propuestas, estableciendo
y espacial del campo socialización de perspectivas, conclusiones
de estudio, atendiendo negociaciones, planteamiento • Presentación en
a los talleres de posturas. PowerPoint para
anteriores. • Identificar actores relevantes máximo 5
Identificar dos temas que socializaron posturas minutos de
de controversia para frente a los temas de exposición de los
ser caracterizados y controversia; establecer a qué resultados del
analizados grupos de interés trabajo
(Estudiantes) representaban, ante qué
• Elaboración y instancias enunciaron sus
utilización de requerimientos y mediante qué
instrumentos (Matrices mecanismos.
y listados) para: (a) la • Hacer matrices con la
identificación de información anteriormente
instancias, actores y identificada; elaborar una
posturas del campo análisis estableciendo tipos de
controversial de las posturas y sus contenidos,
políticas. (b) los características de los grupos
contenidos de las de interés representados y
tematizaciones naturaleza de las instancias
relacionadas con el que constituyen el espacio
espacio controversial; controversial estudiado
tanto en lo • Identificar diagnósticos,
concerniente a artículos, estudios tanto
diagnóstico de la estatales como no estatales;
situación como contenidos de proyectos de
propuestas de solución ley, exposiciones de motivos e
(Estudiantes) identifique: (a) Descripción de
situación problemática
identificada. (b) Causas,
efectos e impactos que
procura. (c) poblaciones,
actores, sectores y regiones
afectadas. (d) Soluciones
planteadas
• Hacer una matriz con la
información anteriormente
identificada; elaborar un
análisis estableciendo las
diferencias de interpretación y
comparando entre si las
propuestas socializadas.
• Hacer una comparación de los
resultados obtenidos con el
análisis de las matrices y los
contenidos de las normas
jurídicas en las que están
estabilizados las directrices de
política
• Organización de un • Cada grupo hace una • Relatoría sobre
foro dividido en dos exposición de mínimo cinco exposiciones y
partes: Primera, minutos, máximo diez minutos debates del foro
presentación de sobre los resultados del trabajo
trabajos de grupo. grupal, apoyados en el
Segundo, discutir a la documento PowerPoint
luz de los resultados • Cada grupo responderá a
expuestos por los posibles interrogantes de los
grupos, los aspectos asistentes al foro, en un tiempo
relacionados con las de máximo cinco minutos
características de la después de finalizada la
tematización, la exposición
configuración de los • Elaboración de una relatoría
espacios de de las exposiciones y debates
controversia y los propuestos
resultados de la
estabilización de
directrices de política
(Tutor)

Bibliografía

Bussaguet, Laurie. “Agenda / surgimiento”. Contenido en “Diccionario de políticas


públicas”. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. Colombia. 2009

Chevallier, Jacques; Loschak, Daniel. “Los fundamentos de la demanda social” y


“La construcción de la demanda social”. Contenido en “Ciencia administrativa:
teoría general de la institución administrativa”. Instituto Nacional de Administración
Pública. Madrid. España. 1986. Volumen 2, Tercera parte, Título primero, Capítulo.

Elder, De Charles; Cobb, Roger W. “Formación de la agenda: El caso de la política


de ancianos”. Contenido en “Problemas públicos y agenda de gobierno”. México
D.F. México. 1993
Heclo, De Hugh. “Las redes de asuntos y el poder del ejecutivo”. Contenido en
“Problemas públicos y agenda de gobierno”. México D.F. México. 1993

Kelman, Steven. “¿Cómo funciona el proceso de trazado de políticas?”. Contenido


en “La política pública en el estado moderno”. Grupo editor Latinoamericano.
Bueno Aires. Argentina. 1992

Subirats, Joan. “Definición de problema, relevancia pública y formación de agenda


de actuación de los poderes públicos”. Contenido en “Análisis de políticas públicas y
eficacia de la administración”. Ministerio para las Administraciones Públicas. 1994
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLICA

Módulo No. 4

ELEMENTOS SOBRE IMPLEMENTACION DE


POLÍTICAS

Alejandro Lozano Ayala3

3
Profesor del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
Investigador de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública -INPAE-. Miembro del
Grupo de Investigación en Teoría Política Contemporánea de la Universidad Nacional de Colombia
-TEOPOCO
Contenido

ELEMENTOS SOBRE IMPLEMENTACION DE POLÍTICAS


CAPÍTULO UNO
IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
(AGENDAS Y PROBLEMAS OPERATIVOS)
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES
1. GUÍA DE TRABAJO TALLER DE IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS RELACIONADOS CON
AGENDAS OPERATIVAS DE IMPLEMENTACIÓN
TAREAS, ACTIVIDADES Y RESULTADOS
CAPÍTULO SEGUNDO
IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
(INSTANCIAS Y PROGRAMAS)
ESTRATEGIAS Y ACTIVIDADES
1. GUÍA DE TRABAJO TALLER DE ESTUDIO SOBRE EJECUCIÓN DE PROYECTOS Y
LABORES DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y COORDINACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE
POLÍTICAS
Tareas, actividades y resultados
CAPÍTULO UNO
IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
(AGENDAS Y PROBLEMAS OPERATIVOS)

Objetivos del capítulo

• Introducirse en la conceptualización básica relacionada con los procesos de


implementación de política pública, a partir de fenómenos como la
territorialización de la acción ejecutora; la reforma institucional, los espacios de
problematización de la ejecución y las agendas operativas; las instancias de
implementación, los programas gubernamentales y sus redes; los instrumentos
de focalización; y el seguimiento y evaluación.

Ejecución, operacionalización y territorialidad

La implementación de políticas es un proceso mediante el cual se buscan ejecutar


orientaciones estabilizadas; sin embargo, sus dinámicas no se limitan
exclusivamente a la aplicación de normatividad y a la operacionalización univoca
de grandes estrategias ya diseñadas.

La implementación es un nuevo escenario de confrontación y movilización de


actores frente a los problemas que van a ser resueltos o se encuentran en tránsito
de serlo. Se trata de un espacio no circunscrito totalmente a las situaciones que
demandan la intervención burocrática y gubernamental, para resolver
circunstancias riesgosas e inequitativas frente a poblaciones y actores, o para
generar condiciones y estímulos indispensables tanto en la actuación estatal como
la de agentes no estatales e internacionales; dado que muchas de las labores allí
comprometidas se enderezan a procurar escenarios institucionales
gubernamentales adecuados para responder sobre la base de principios como la
eficiencia, eficacia y efectividad, a las obligaciones de resolver las necesidades y
tensiones sociales.
En la implementación los imperativos de naturaleza constitucional y los mandatos
consustanciales a las orientaciones de política logran ser operacionalizadas; es
este un decorado en el cual los idearios y propósitos se traducen en objetivos
obtenibles en el tiempo, mediante la asignación de recursos, la identificación de
responsables en su consecución, y la previsión de resultados con impactos asibles
y controlados.

Sin embargo, en todo esto no hay una linealidad causal e inquebrantable que
responda de manera natural y unívoca al deber ser de los mandatos; allí los
escenarios de lucha y de intervención de los actores se multiplican tanto dentro
como fuera del estado.

Para todo caso las directrices de política fijadas se convierten en puntos de


tránsito obligado que no pueden ser inobservados, dado que se constituyen en un
dispositivo estatal de enrolamiento de primer orden; independiente de si actores
estatales o no, disienten de las orientaciones estabilizadas. Lo anterior no significa
que sea inviable la lucha por la relativización o ampliación de sus alcances, por
medio de la movilización y resistencia social de los interesados, o por la vía de los
tribunales estatales o internacionales; en fin, sea cualquiera la dinámica, la
implementación reconfigura los espacios de problematización y la misma
percepción y solución de los problemas.

La implementación es propiamente el despliegue de la acción estatal en los


territorios; con ella se reconfigura la producción espacial de la intervención en
términos de la localización de los asuntos a resolver, y de la caracterización y
singularización de las poblaciones objeto de la actuación. La territorialización
afecta de manera directa las capacidades de los niveles gubernamentales, en
términos de las posibilidades de acceso y movilización de recursos económicos y
de gestión; la amplitud decisoria en las instancias subnacionales; y la manera
como se segmenta la acción en función del número y naturaleza de organismos
estatales que intervienen.
Si por ejemplo, se trata de la educación superior y tecnológica, buen número de
entes y competencias se juegan en los niveles nacionales, especialmente lo
relacionado con el establecimiento de grandes marcos de acción y control, así
como de capacidades para la inversión en investigación; lo cual se asocia,
naturalmente, a otras dinámicas de territorialización entre las que se encuentran
las infraestructuras regionales de ciencia y tecnología (Universidades y centros de
investigación, bibliotecas y bancos documentales, laboratorios, saberes
calificados, colegios, etc.), y las demandas regionales y subnacionales articuladas
a circuitos de producción, movilización de mano de obra y configuración de
mercados internos y externos.

En materia de financiación, la territorialización de la inversión estará en función de


la capacidad de entes subnacionales, y buena parte de su consolidación de
programas de formación buscará obedecer a demandas de orden local o regional;
en tanto las dinámicas de sus comunidades de ciencia tendrán que articularse a
lógicas de producción académica propias de los órdenes territoriales nacionales e
internacionales.

Según sea la naturaleza de las intervenciones, es viable que en muchas de ellas


se superpongan varios tipos de criterios territoriales y georefenciales; dado que
por lo regular cada organización de estado genera sus propias cartografías y
además buena parte de intervenciones de política requieren la confluencia de
múltiples organizaciones.

Reforma, espacio de problematización de la implementación y agendas


operativas.

En los procesos de implementación de política también se crean espacios de


controversia sobre una diversidad de temas articulados a la ejecución, que en
buena medida dependen de la claridad de las directrices, de su viabilidad
inmediata, y de los efectos enlazados con las reformas deseadas y efectuadas. Es
claro que en ciertas situaciones y contextos, la implementación puede implicar
labores de reforma, en tanto que en otras se trata de consolidar o afianzar fases
de actividades ya en marcha.

En esta materia tendrá gran impacto la manera como operan en los procesos del
cambio los referenciales de política dominantes, en los siguientes términos:
primero, los enlazados con el ámbito intervenido; segundo, aquellos enlazados a
la forma como el estado debe operar; y tercero, los vinculados a expectativas o
prevenciones suscitadas por las directrices de política estabilizadas.

Por ejemplo, es probable que ciertas reformas puedan estar inspiradas en


creencias y representaciones asociadas a modelos de acción incompletos o
causalmente equívocos, porque se derivan de otros contextos no suficientemente
estudiados, inadecuadamente sistematizados, o impuestos parcialmente por
agentes que utilizando medios de cooperación, alianza o convenios interestatales
o interorganizacionales, movilizan mediante el suministro de recursos (financieros,
tecnológicos, de saber, jurídicos), racionalidades que promueven modificaciones
indeseadas e inesperados impactos locales; al pasar por alto nuevos nexos
causales no asociados con los espacios intervenidos, o factores que fueron
desapercibidos es en el pasado.

De otra parte, todo trayecto de ordenación de la implementación,


independientemente de la aplicación de procesos operativos que tienden a la
estandarización, está afectado por dinámicas inevitables en las reformas, en
donde juegan en buena medida la experimentación, competencia, supervivencia y
solución de situaciones productoras de irreversibilidad, provenientes de modelos y
prácticas anteriores que se constituyen en verdaderos obstáculos.

En otros casos, la reforma institucional consustancial a la implementación opera,


como se ha señalado con anterioridad, en la vía de tendencias homogenizantes de
naturaleza funcional y contextual que se resuelven isomórficamente: se trata de
procesos mediante los cuales entidades pertenecientes a un mismo campo
organizacional (organismos estatales como no estatales) se transforman en
dirección a una creciente compatibilidad y sinergía en su producción, uso
tecnológico y estructuras de servicio; respondiendo a características y tendencias
articuladas a su medio ambiente.

Tal isomorfismo es de naturaleza coercitiva cuando se deriva de imposiciones


gubernamentales, el dominio de la operacionalización estándar, o la
irreversibilidad tecnológica. Igualmente, puede estar asociado a dinámicas
miméticas en donde las organizaciones buscan modelarse en función de otras
organizaciones exitosas del campo; o finalmente, acondicionarse mediante
isomorfismos normativos en los cuales priman las bases cognitivas, las
condiciones y métodos de trabajo, los saberes, las ocupaciones y profesiones
estructurantes del campo organizacional.

Es probable que no toda trayectoria de implementación dé lugar a enormes


procesos de reforma, pero si aquellas en las que el campo de intervención y la
acción misma de estado se someten a una amplia reconfiguración de directrices
de política; en todo caso su alcance responderá a la magnitud o impacto del
cambio propuesto.

Si se toma en consideración este conjunto de situaciones consustanciales a la


implementación, es preciso llamar la atención sobre cómo este fenómeno
responde y se ajusta a las lógicas del cambio, en diferentes niveles y con varias
intensidades y efectos: se trata, sin más, de transformaciones que
simultáneamente se recrean en varios tinglados.

En consecuencia, no es posible pensar las trayectorias de implementación de


política sin advertir los efectos que sobre ellas tienen los desarrollos macro de la
gestión de los aparatos organizacionales del estado, cuyos comportamientos son
heterogéneos e impactan estructuralmente la operacionalización o ejecución:
tómese en consideración, por ejemplo, las formas que adquiere la
descentralización político administrativa; las configuraciones sectoriales tanto en el
orden nacional como local; la capacidad de acción y organización sobre la cual se
soporta, en términos de intensidad y alcance, la alta gerencia y prácticas de
gobernabilidad; la regionalización; las relaciones intergubernamentales; la cultura
administrativa dentro y fuera del estado, entre otros factores.

Dado lo anterior, la implementación es generadora de espacios controversiales


asociados a los problemas del cómo hacer, cuándo hacerlo, con quiénes y para
qué. En términos gruesos, parte de esos inconvenientes, eventualidades y
situaciones requeridas de soluciones se pueden desagregar parcialmente de la
siguiente manera:

Primero, la consecución, existencia, reserva y movilización de recursos financieros


es uno de los ejes centrales de estos espacios de debate: en buena medida
agendas operativas gravitan en torno a la racionalización y austeridad del gasto;
criterios, modalidades, pertinencia y consecuencias derivadas de los recortes
presupuestales; adquisición de recursos propios por parte de entidades y niveles
subnacionales; concurrencia, competencias y escalas de responsabilidad en la
financiación de las intervenciones; tiempos heterogéneos en la disponibilidad,
oportunidad, ejecución, control y vigencias de los usos asociados a la
operacionalización de proyectos, servicios, contratos, nóminas, etc.; manejo de los
excedentes y reservas; fragmentación de las disponilidades; prioridades en los
pagos de deuda, inversión o el funcionamiento, entre otros.

Segundo los debates de operacionalización igualmente gravitan en torno a la


generación, consolidación, integración y empleo de recursos de información en
diversos niveles, y circunscrito a diferentes propósitos. El manejo, la producción y
usos de información oficial estatal resulta ser uno de los campos de más alta
pugnacidad y con costos de oportunidad más elevados.
La concurrencia de multiples organizaciones en torno a la solución de problemas y
la división del trabajo, ponen sobre el tapete el imperativo de la segmentación y
diversificación de criterios, metodologías e instrumentos para la producción de la
territorialización y su georeferenciación, así como de poblaciones y su
identificación, entre otros asuntos. La gestación de información; la consolidación
de infraestructuras para su manejo en términos del almacenamiento, recuperación,
normalización, difusión y uso, dan lugar al imperativo de solucionar problemas
como la integración de los sistemas de información; adecuada concurrencia en los
circuitos y tiempos de la decisión, y su conveniente desagregación y presentación
para la diversidad de decisores y tipos de decisión.

De otra parte, las lógicas y procedimientos de la publicación (o publificación) y


variedad de públicos a ser informados, como los itinerarios de rendición de
cuentas, e información para la seguridad (financiera, militar y de policía, jurídica,
etc.) tanto dentro como fuera del estado, desencadenan otro conjunto de
problemas en materia de información en los espacios de la implementación. La
consistencia, articulación, tiempos de uso y complementariedad de los sistemas
de indicadores para el seguimiento y control de la acción estatal (procesos,
procedimientos, resultados, impactos, calidad, constitucionalidad, etc.), de la
producción jurídica, y el comportamiento de las poblaciones y hechos relevantes
de los ámbitos intervenidos, se encuentran en el centro de circunstancias
problemáticas a solucionar.

Tercero, el desarrollo, divulgación y aplicación de normatividad sociotécnica y la


determinación de estándares de calidad, son otro núcleo de debate gestor de
agendas operativas. De hecho, muchos tipos de intervenciones de estado implican
la concurrencia de heterogéneos y disímiles sistemas, dispositivos, prácticas y
racionalices sociotécnicas que entran en colisión y en ocasiones generan
situaciones e impactos indeseadas entre sí. Manuales de uso; estándares de
calidad; criterios de selección y clasificación de componentes o de estados de
cosas; procedimientos y protocolos; conceptos y valoraciones.
Esta normatividad sociotécnica puede estar claramente asociada a la trama,
lógicas y disposición de la intervención oficial misma; comprometiendo
cotidianamente la actuación decisora, ejecutiva, de seguimiento y control,
realizada por gobernantes, agencias estatales y sus funcionarios (procesos de
planeación, control, evaluación, etc.). Pero de otro lado, hay un tipo de esta
normatividad que responde más a la naturaleza del ámbito intervenido, a la
singularidad de sus componentes, a las características de las poblaciones sobre
las que recae la acción, o la especialidad objeto de la actuación (tratamiento de
aguas; construcción de puentes; producción de medicamentos; componentes
alimenticios nutricionales; características epidemiológicas, etc.).

Cuarto, los asuntos de concurrencia, sinergia, complementariedad y coordinación


intersectorial, organizacional y gubernamental son otro universo sujeto a
controversias y agendas operativas; Los caminos del rediseño institucional
enderezados a la creación de instancias de coordinación (Comités, comisiones,
juntas reguladores, tribunales sociotécnicas, entre otros), la estandarización de
acciones múltiples, los acuerdos y convenios interinstitucionales, la demarcación y
negociación de jurisdicciones; constituyen parte de la amplia gama de situaciones
y asuntos comprometidos en estas agendas.

Finalmente, en la implementación se dispone de agendas encausadas a lograr la


consecución y uso de legitimidades que favorezcan el enrolamiento de las
poblaciones objeto, de sus líderes, voceros y mediadores; así como de actores
tanto estatales como no estatales que contribuyan a la operacionalización de la
actividad gubernamental y burocrática. En el marco de estas agendas de
ejecución se construye opinión pública, se busca la cooperación, coordinación y
colaboración, se reconoce y potencia los beneficios de la participación ciudadana,
de los grupos organizados, y se negocia e impulsa la gestión comunitaria, entre
otras actividades.
Desde las perspectivas macro de las dinámicas de implementación autores
destacan dos enfoques principales:

En el primero de ellos hay una tendencia a concebir, promover y desarrollar las


tareas ejecutoras desde la perspectiva de las autoridades estatales y sus
agencias, soportándola principalmente en sus centros de decisión, favoreciendo
sus lógicas de lectura y evaluación de los procesos, estrategias, y calidad de los
servicios prestados y bienes producidos; así como privilegiando sus
interpretaciones y valoraciones en lo relacionado con los objetivos propuestos,
resultados obtenidos e impactos logrados (Modelos top-down).

En el segundo caso se trata de estrategias en las cuales se diversifica las formas


de participación, valoración e ingerencia, en todo el proceso de ejecución, de
actores no estatales, entre los cuales se incluyen las mismas comunidades
afectadas con la intervención, sus mediadores y agentes provenientes de otras
esferas de la vida social y cultural, que tienen que decir sobre los problemas, sus
dinámicas y soluciones: expertos, académicos, grupos sociales organizados,
usuarios de servicios, clientes, operadores no estatales, gestores comunitarios,
entre otros (Modelos bottom-up).

Estrategias y Actividades

1. GUÍA DE TRABAJO TALLER DE IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS


RELACIONADOS CON AGENDAS OPERATIVAS DE IMPLEMENTACIÓN

Objetivos y competencias

Introducirse en la caracterización de aspectos estructurantes de los espacios de


controversia consustanciales a la implementación de políticas públicas, y en la
identificación de algunos problemas propios de las agendas operativas de
ejecución de directrices.
Habilitar para identificar situaciones relevantes en la ejecución de políticas,
mediante la adecuada descripción de hechos o acontecimientos problemáticos, y
la determinación de sus causas, consecuencias, impactos y soluciones en materia
de: consecución, movilización y uso de recursos financieros; movilización y uso de
recursos de información; coordinación interorganizacional, intersectorial e
intergubernamental; y producción de normas sociotécnicas, sus usos y
divulgación.

Desarrollar la capacidad para identificar situaciones relevantes en la ejecución de


políticas, mediante la adecuada descripción de hechos o acontecimientos
problemáticos, y la determinación de sus causas, consecuencias, impactos y
soluciones en materia de instancias, mecanismos y acciones de estado para la
participación ciudadana, en el marco de los procesos operativos de las políticas
(planeación, controles, evaluación, coordinación, seguimiento, negociación,
concertación, etc.).

Tareas, actividades y resultados

Tareas Actividades Resultados


• Lectura del capítulo • Resolver en clase preguntas • Documento de
cuarto del módulo sobre la guía de aprendizaje programación de
(Estudiante) • Organizar grupos de cinco la actividad
• Lectura de la guía de estudiantes
aprendizaje • Establecer fechas de entregas
(Estudiante) de resultados de la actividad; y
• Programación de las de foro de exposición de
actividades del taller trabajos
(Tutor)

• Organización de una • Identificar y caracterizar • Documento


jornada de trabajo por espacio temporalmente elaborado por
grupos, orientada a problemas de implementación grupo que
caracterizar aspectos relacionados con el caso contenga: los
relacionados con la estudiado en materia de listados, matrices,
identificación de consecución, asignación, cuadros indicados
problemas propios de distribución y uso de recursos y sus respetivos
las agendas operativas financieros (Describir los análisis,
de la implementación problemas, establecer por relacionándolos y
de políticas. (Tutor) cada uno sus causas, estableciendo
• Demarcación temporal consecuencias e impactos. conclusiones
y espacial del campo Señalar las soluciones • Presentación en
de estudio, atendiendo planteadas y los responsables PowerPoint para
a los talleres de llevarlas a cabo. Determinar máximo 5
anteriores. claramente los actores minutos de
Identificación y involucrados). Identificar la red exposición de los
caracterización de de unidades organizacionales resultados del
problemas y soluciones estatales involucradas; trabajo
inherentes a la caracterizar la acción de cada
constitución de una y su papel en la solución
agendas operativas de del problema
la implementación en • Identificar y caracterizar
materia del manejo de: espacio temporalmente
recursos financieros; problemas de implementación
recursos de relacionados con el caso
información; estudiado en materia de
producción de consecución, procesamiento,
normatividad almacenamiento, uso y
sociotécnica; diseño y divulgación de información
operacionalización de estatal. Caracterizar los tipos
procesos técnicos; de información identificando
coordinación sus componentes y naturaleza.
interinstitucional. Establecer para cada caso los
(Estudiantes) aspectos centrales del sistema
• Elaboración y de información: información,
utilización de bases de datos, bancos
instrumentos (Matrices documentales, medios de
y listados) divulgación, servicios de
(Estudiantes) información, decisiones
relacionadas con los usos de
la información, unidades
organizacionales y entes
responsables de administrarla.
(Describir los problemas,
establecer por cada uno sus
causas, consecuencias e
impactos. Señalar las
soluciones planteadas y los
responsables de llevarlas a
cabo. Determinar claramente
los actores involucrados).
Identificar la red de unidades
organizacionales estatales
comprometidas; caracterizar la
acción de cada una y su papel
en la solución del problema
• Identificar y caracterizar
espacio temporalmente
problemas de implementación
relacionados con el caso
estudiado en materia de
producción, divulgación,
control y uso de normatividad
sociotécnica. Diferenciar
normatividad sociotécnica
requerida para intervención
estatal, y normatividad singular
del ámbito intervenido.
Caracterizar sus componentes,
e identificar los responsables
de su control y uso. Identificar
la red de unidades
organizacionales estatales
comprometidas; caracterizar la
acción de cada una y su papel
en la solución del problema
• Identificar y caracterizar
espacio temporalmente
problemas de implementación
relacionados con el caso
estudiado en materia de
coordinación
interorganizacional,
intersectorial, e
intergubernamental. (Describir
los problemas, establecer por
cada uno sus causas,
consecuencias e impactos.
Señalar las soluciones
planteadas y los responsables
de llevarlas acabo. Determinar
claramente los actores
involucrados). Identificar la red
de unidades organizacionales
estatales comprometidas;
caracterizar la acción de cada
una y su papel en la solución
del problema
• Identificar formas de
participación ciudadana e
instancias de instancias para
este tipo de participación.
Determinar su comportamiento
para el período objeto de
estudio. Identificar la red de
unidades organizacionales
estatales comprometidas;
caracterizar la acción de cada
una y su papel en la solución
del problema
• Organización de un • Cada grupo hace una • Relatoría sobre
foro dividido en dos exposición de mínimo cinco exposiciones y
partes: Primera, minutos, máximo diez minutos debates del foro
presentación de sobre los resultados del trabajo
trabajos de grupo. grupal, apoyados en el
Segundo, discutir a la documento PowerPoint
luz de los resultados • Cada grupo responderá a
expuestos por los posibles interrogantes de los
grupos, los aspectos asistentes al foro, en un tiempo
relacionados con las de máximo cinco minutos
características de después de finalizada la
aspectos relacionados exposición
con problemas propios • Elaboración de una relatoría
de agendas operativas de las exposiciones y debates
de la implementación propuestos
(Tutor)
Capítulo Segundo

Implementación De Políticas Públicas


(Instancias Y Programas)

Objetivos del capítulo

• Introducirse en la conceptualización básica relacionada con los procesos de


implementación de política pública, a partir de fenómenos como la
configuración y naturaleza de instancias de implementación, los programas
gubernamentales y sus redes; los instrumentos de focalización; y el
seguimiento y evaluación.

Instancias de implementación y programas

Parte de la materialidad institucional sobre la cual se apoya la ejecución de


orientaciones de política se encuentra en las agencias de estado; el componente
organizacional es en buena medida instrumento de intervención.

Una compleja y múltiple concurrencia de lógicas, tradiciones sociales y dinámicas


institucionales hacen de los aparatos organizacionales medios para especializar,
ordenar, expandir y profundizar la acción interventora estatal, en función de la
naturaleza de los problemas que tiene que resolver, y cuyas manifestaciones se
expresan en términos de la disposición y el poblamiento de los territorios; de las
usanzas de autonomía política local; de la singularidad provista por la vocación y
capacidad productiva; así como por el arraigo y desarrollo de prácticas culturales,
formas de vida, y constitución de identidades comunitarias.

La constitución del aparato de estado en el escenario de sus procesos de


diferenciación funcional, tiende a responder a relaciones y experiencias centradas
en clases de actividades, labores y ocupaciones, mediante ordenaciones de
naturaleza sectorial; en tanto que en otras, el referente inmediato es la disposición
espacial habilitada a partir de divisiones político administrativas, según se trátate
de formas de ordenamiento (rural, urbano, fronterizo), o de sus copamientos (tipos
de asentamientos, dinámicas migracionales, formas de tenencia, disponibilidad y
usos de suelos, factores geoestratégicos, entre otros).

En el marco de otra perspectiva, tal diferenciación funcional se instaura


atendiendo a ciertos aspectos constitutivos del sistema político, y al carácter o
naturaleza del régimen político; tal reparto institucional se encuentra urdido por el
modo que reviste la división de poderes políticos y entre ellos los estatales. Así las
cosas, se presenta una expresión organizacional de estos arreglos, mediante la
generación de equilibrios y tensiones de poder, autonomías, competencias y
jurisdicciones (legislativo, ejecutivo, judicial, electoral, constitucional). De otra
parte, en el caso de los asuntos del seguimiento y control, también procede la
actuación de organizaciones especializadas según diversos criterios (contralorías,
defensorías, procuradurías, superintendencias, etc.).

Las organizaciones son en lo fundamental grupalidades formales diseñadas con


finalidades determinadas y orientadas mediante estrategias específicas a la
definición y consecución de objetivos en el tiempo, mediante la movilización de
recursos, saberes, programas y servicios, entre otros.

En los casos de las intervenciones estructurantes de las políticas públicas, es


claro que no procede la actuación de una sola organización estatal; se trata, por el
contrarío de la concurrencia de varias de ellas, dado que las trayectorias de las
acciones implementadoras se soportan esencialmente por la afluencia de una
diversidad de unidades organizacionales que hacen parte de estas entidades, las
cuales no necesariamente pertenecen a un único sector jurídico estatal, unidad
territorial político administrativa o rama del poder público.
RED DE INSTANCIAS ESTATALES OPERADORAS EN CINCO CAMPOS DE
INTERVENCION SOBRE SECUESTRO - AÑO 2009 -
(No incluye derechos humanos)
Se ordena entonces una red de unidades (dependencias) de entidades estatales
como no estatales, organizaciones comunitarias e internacionales, cuya
interacción se teje con regularidad mediante dispositivos de naturaleza jurídica
como contratos, licitaciones, interventorías, convenios, acuerdos de cooperación y
compra de servicios; en donde necesariamente median entre las entes estatales
jerarquías verticales instituidas legalmente, en tanto que en otras dinámicas
operan entre todas ellas la concurrencia fundamentada en la cooperación, la
coordinación, y una abierta competencia por los recursos.

Hacen parte de la red de implementación tanto las unidades operadoras como


instancias de control; seguimiento; de coordinación interinstitucional; de
producción de licencias, permisos y conceptos; y aquellas que dirimen conflictos
de naturaleza jurídica y sociotécnica.

Durante buena parte del siglo XX y la primera década del nuevo siglo se ha
promovido con insistencia la importancia de la competencia como núcleo central
en el logro de mayor calidad, eficiencia, eficacia, efectividad y generación de valor
público en los ciclos de la política pública: competencia entre las mismas agencias
de estado, así como con entes privados orientados o no al lucro, y organizaciones
comunitarias, en un espacio de condiciones y situaciones que impidan el lo posible
lógicas monopólicas en la producción de bienes y la prestación de servicios.

El tema de quiénes participan en la implementación y en qué condiciones, ha sido


objeto de numerosas controversias y medidas que se encuentran estrechamente
relacionadas con los debates sobre privatización, modificación de las funciones de
estado y los problemas de equidad social.

De una parte hay tendencias dominantes que promueven concepciones


mercadocéntricas y reclaman cada vez más un estado orientado a intervenir en
asuntos de regulación que garanticen la competencia, seguridad de la propiedad
privada y el adecuado flujo del capital, sin embargo, ha sido evidente que este
modelo ha profundizado aún más la brecha existente entre los pobres y los ricos.

De otro lado, están quienes propugnan por prácticas, modelos de gestión y


estrategias de implementación que siendo eficientes y eficaces tengan como
referente criterios de equidad social, sostenibilidad y mejor calidad de vida, entre
otras.
Estrechamente relacionado con el tema anterior converge la discusión sobre las
condiciones de posibilidad con que cuenta la ciudadanía para participar de los
procesos de política; como se ha indicado, la implementación no es simplemente
un conjunto de actividades orientadas a la ejecución, entendida esta última como
un actuar exclusivamente funcional; la implementación como fenómeno político
pone de presente la capacidad que tiene una sociedad para cooperar y construir
civilidad, en el marco de la solución de dificultades que impiden potenciar la
condición de vida de sus asociados. El eje de la implementación es la capacidad
del hacer colectivo sobre el cual se apoya la construcción de proyectos de
identidad, de convivialidad y de conflicto social.

La implementación encuentra en los programas uno de los medios para el hacer.


Dos lecturas sobre este fenómeno posibilitan dimensionar los alcances y
dificultades de la implementación; de un lado el programa da cuanta de un actuar
proyectual encauzado a proponer un lugar en el mundo social, económico y
cultural para aquello que todavía no está dado pero se desea alcanzar, sin
embargo, es un proceder que parte de lo existente, vale decir, de la pugnacidad de
los intereses, de las dinámicas de los poderes, de las luchas de la emancipación y
la sujeción, y de la práctica social fundada en lo predecible y repetible.

La implementación es igualmente acción proyectual que deviene en trayecto, vale


decir, se somete a la contingencia, eventualidad, irreversibilidad, restricción y
dificultad. Los programas por su parte y desde la perspectiva de ciertos autores
son articuladores de objetivos, normas jurídicas, funcionarios, organizaciones y
dinero para el logro, en el tiempo, de resultados esperados; es también relevante
entender que la ejecución de los proyectos despliega y diversifica la acción
contractual, en tanto que ésta constituye un medio de movilización de recursos
apetecidos por los grupos de interés.

El programa como aspecto o elemento estructurante de la implementación puede


ser caracterizado atendiendo a la forma como se articulan los factores antes
mencionados; por ejemplo, fenómenos como los servicios pensiónales son más
intensivos en dinero que en personal, sin embargo, programas en ámbitos como la
educación y la salud son intensivos tanto en mano de obra como en dinero.

Igualmente, los programas articulan la actividad realizada y consolidada con las


nuevas propuestas y requerimientos; operan entonces como una bisagra entre lo
hecho y lo irrealizado. Sin embargo, en aquellos casos en donde, por ejemplo,
dominan concepciones de la implementación centradas en modelos top-down,
terminan generando dinámicas que tienden a subrayar exclusivamente lógicas
acordes con lo previsto por el mismo programa; en tales casos pueden privilegiar
la información y hechos que corroboran el logro de resultados esperados y efectos
previstos, pero no dan cuenta de situaciones o factores relevantes que resultan
discordantes, contradictorios o indeseados.

Jamás los resultados tiene un sentido unilateral y acabado; éstos cuentan con
trayectorias diferentes en función de la manera como afectan a grupos de interés
específico; los resultados pueden ser sometidos a lecturas contextuales diversas y
con ello cambiar la percepción y sentido de sus alcances e impactos. La amplitud
de estas dinámicas y la reafirmación o apretura de sus lógicas no obedece a una
naturaleza intrínseca de éstos; por ejemplo, una de las dimensiones que pesa en
su caracterización involucra la perspectiva y finalidad que tienen los criterios,
instrumentos y procesos mediante los cuales se construyen indicadores para
determinar su comportamiento, alcance e impacto; en consecuencia todos estos
instrumentos y criterios construyen una percepción de lo logrado que no resulta
neutra

Es igualmente dominante que frente a la intervención de estado en un ámbito de


política específico (educación universitaria; complementos alimenticios; equidad
de género; subsidio familiar; ordenamiento urbano, etc.) no exista un único
proyecto sino una red de proyectos que buscan desde muchas dimensiones y
lugares del aparato de estado responder a la dificultad de los problemas. Este
orden de la complejidad de la acción no solamente reviste esta forma; ella
multiplica la baraja de proyectos en diversidad de procesos, modelos de gestión,
sistemas de seguimiento, entre otros.

La evaluación de políticas

La evaluación corresponde a un conjunto de acciones que se orientan a establecer


causas, consecuencias, impactos derivados de las acciones estatales que se
producen en el proceso de la política pública. La actividad evaluativa busca
conocer y explicar comportamientos y situaciones con la finalidad de inferir.

En múltiples momentos la evaluación ha sido asumida como control, vale decir,


como un tipo de acción que busca contrastar lo “logrado”, “lo dado” con aquello
que se establece como “objetivo deseado” o como patrón de conducta.

La evaluación de los procesos de política pública ha cambiado históricamente y ha


tenido un papel relevante en varias dinámicas de naturaleza política. La
evaluación ha estado relacionada con la configuración del reclamo público frente a
las autoridades estatales. El llamar a dar cuenta al gobernante y al funcionario
sobre sus acciones en el marco del hacer estatal se ha constituido paulatinamente
no solamente en un medio de control sino también en un procedimiento que
enriquece la publificación como aspecto relevante de la configuración de lo público
estatal.

La publicación tiene que ver con el publicar, con el dar a conocer por medio
escrito, visual y oral aquello que debe ser conocido por las comunidades políticas
y sociales. La publificación no solamente se relaciona con este dar a conocer sino
también con el ejercicio de “dar razones”, explicar, argumentar el porqué se hace o
se omite en el accionar estatal.
De otro lado, existen varios tipos de evaluación que hacen aún más amplia la
percepción que se puede tener de las políticas públicas; es regular contar con
sistemas de evaluación de procesos y procedimientos, evaluación de resultados,
evolución de impactos, entre otros. Existen sistemas de evaluación ex ante, de
naturaleza fundamentalmente prospectiva y que se adelanta entes de estabilizar
decisiones que orientan política.

Sin embargo, la evaluación es uno de los asuntos que mayor controversia causa
en el campo de las políticas públicas. Tanto la definición de criterios, como el
desarrollo de modelos y prácticas evaluativas son objeto de debates políticos
importantes; resolver preguntas como qué se evalúa, quiénes evalúan, para qué
se evalúa, con qué criterios se hace pone en escenario la lucha de intereses.

Es posible encontrar prácticas evaluativas más democráticas cuando en este tipo


de procesos pueden participar actores que resultan afectados o beneficiados con
el accionar del estado, de hecho este tipo de posibilidades amplia los espacios del
debate público, de formas de participación directa y de construcción de cultura
cívica.
Estrategias y actividades.

1. GUÍA DE TRABAJO TALLER DE ESTUDIO SOBRE EJECUCIÓN DE


PROYECTOS Y LABORES DE SEGUIMIENTO, CONTROL Y COORDINACIÓN
EN LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS

Introducirse a la identificación y especificación de aspectos constitutivos de las


dinámicas y actividades relacionadas con la ejecución de proyectos y procesos de
seguimiento, control, evaluación y coordinación en la implementación de la política
(Hechura de la política).

Desarrollar destrezas para identificar de manera instrumental, y a partir del uso de


material empírico, la red de unidades organizacionales y organizaciones tanto
estatales como no estatales que participan en un trayecto de implementación de
política, y caracterizar los tipos de acciones que en el proceso confluyen.

Habilitar para identificar y analizar aspectos y elementos estructurantes de la


ejecución de proyectos en procesos de implementación de política pública

Matrices básicas de trabajo

Red de unidades organizacionales de la implementación

TEMATICA:
AMBITO DE INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD

UNIDADES TAREAS EN EL DEMARCACION


ORGANIZACIONALES PERFIL MARCO DEL PROGRAMATICA,
EJECUTORAS FUNCIONAL DE PROGRAMA, ESPACIAL Y
LA UNIDAD PROYECTO, Y/O POBLACIONAL
ACTIVIDAD
Nombre unidad Nombre de programa o
organizacional y proyecto
Organización
Entidad a la que Ámbito geográfico de
pertenece intervención
Período actividad Población objeto
• Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el
mandato.
• Identifique la organización en la que se encuentra la unidad que operacionaliza
el mandato.
• Establezca el período de tiempo en el cual la unidad ejecuta el proyecto y/o las
actividades de implementación (año inicio/ mes inicio – año terminación/mes
terminación).
• Identificar literalmente el conjunto de funciones que corresponde al perfil
funcional de la unidad organizacional que operacionaliza.
• Enumerar puntualmente las actividades que la unidad organizacional adelanta
en la ejecución del proyecto o actividad de implementación. Identificar el
nombre del proyecto o programa que se operacionaliza, o la actividad que se
adelanta.
• Identificar puntualmente el ámbito de intervención geográfica en el cual se
despliega la acción implementación (Zona, barrio, cuadra, centros de atención,
etc.).
• Identificar puntualmente la población intervenida en la operacionalización.

Para cada período y tema de la información contenida en las matrices, elaborar:


(a) Un análisis por cada uno de los ítems contenidos en la matriz, relacionándolos
con los demás. (b) Un análisis transversal comparando periodos y temas.
Matrices básicas de trabajo

IDENTIFICACION DE PROYECTOS

Periodización: Temática:
COMPOSICIÓN Y ÁMBITO
OBJETIVOS RESULTADOS FUENTES DE GEOGRAFICO
OBTENIDOS FINANCIACION CUBIERTO
Nombre del
proyecto:

Unidad
ejecutora:
Entidad:
Período:
Monto del
proyecto:

Población
objeto:

• Nombre del proyecto


• Unidad organizacional encarga de ejecutar el proyecto y/o coordinar su
ejecución y nombre de la organización
• Período de ejecución de proyecto (Rango de mes, año)
• Monto del proyecto (Valor total)
• Población objeto claramente identificada (Si se hace en varias partes del país,
presentar el consolidado y/o por regiones, departamentos, municipios). Señalar
aquellas características que permitieron definir la población objeto y número de
población.
• Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presente señalar los
objetivos generales y específicos. (Identificar la fuente con pie de página)
• Enumerar los resultados obtenidos. (Identificar la fuente con pie de página)
• Para establecer de la composición de fuentes de financiación, identificar las
fuentes de financiación y los montos
• Identificar qué tipo de bienes y/o servicios se produjeron y/o prestaros y/o que
dispositivos se produjeron que permitieran reglar conductas, procesos y/o
procedimientos.
• Caracterizar de manera puntual para el proyecto y/o subproyecto (Municipio y/o
municipios, veredas, región, localidad, etc.) el ámbito geográfico cubierto

La presentación de las matrices de los proyectos debe estar ordenada en bloques


por periodos. Cada bloque debe identificarse con el período y el nombre del
proyecto y/o subproyecto del cual hace parte.

Tareas, actividades y resultados

Tareas Actividades Resultados


• Lectura del capítulo • Resolver en clase preguntas • Documento de
cuarto del módulo sobre la guía de aprendizaje programación de
(Estudiante) • Organizar grupos de cinco la actividad
• Lectura de la guía de estudiantes
aprendizaje • Establecer fechas de entregas
(Estudiante) de resultados de la actividad; y
• Programación de las de foro de exposición de
actividades del taller trabajos
(Tutor)

• Organización de una • Escoger según sea el campo • Documento


jornada de trabajo por de intervención de la política elaborado por
grupos, orientada a estudiada, dos (2) proyectos grupo que
caracterizar aspectos de diferente naturaleza, para contenga: los
relacionados con la ser analizados en el marco de listados, matrices,
identificación, cuatro (4) años de aplicación o cuadros indicados
ejecución, seguimiento, ejecución. y sus respetivos
control, evaluación y • Elaborar por cada proyecto análisis,
análisis del una matriz que identifique la relacionándolos y
comportamiento de red de unidades estableciendo
indicadores de gestión organizacionales tanto conclusiones
de dos (2) proyectos estatales como no estatales • Presentación en
que hacen parte de la que ejecutan, hacen PowerPoint para
implementación de la seguimiento, controlan, máximo 5
política estudiada. coordinan o resuelven minutos de
(Tutor) querellas para cada proyecto, exposición de los
• Demarcación temporal en los cuatro años resultados del
y espacial del campo establecidos. La matriz se trabajo
de estudio, atendiendo trabaja año por año (Unidad
a los talleres organizacional que interviene;
anteriores. entidad estatal o no estatal a la
Identificación y que pertenece; período de la
caracterización de activad; perfil funcional de la
problemas y soluciones unidad estatal; tareas
inherentes a la desarrolladas en el marco del
constitución de proyecto o actividad de
agendas operativas de seguimiento, control,
la implementación en coordinación, etc.; nombre del
materia del manejo de: proyecto; identificación de
recursos financieros; ámbito geográfico intervenido;
recursos de caracterización de población
información; objeto)
producción de • Elaborar por cada proyecto
normatividad una ficha anual de
sociotécnica; diseño y identificación del mismo y sus
operacionalización de cambios (Unidad
procesos técnicos; organizacional ejecutora; año
coordinación de ejecución; total monto anual
interinstitucional. de inversión; identificación
(Estudiantes) cuantitativa y cualitativa de
• Elaboración y población beneficiaria;
utilización de georeferenciación de la acción;
instrumentos (Matrices composición de las fuentes de
y listados) financiación; resultados
(Estudiantes) obtenidos expresados
cuantitativa y cualitativamente;
objetivos establecidos
• Elaborar una matriz, por año,
que le permita identificar las
limitaciones y problemas,
como los avances y logros de
la ejecución de los proyectos
estudiados.
• Identificar y estudiar el
comportamiento de los
indicadores de gestión
relacionados los proyectos
ejecutados año por año.
• Organización de un • Cada grupo hace una • Relatoría sobre
foro dividido en dos exposición de mínimo cinco exposiciones y
partes: Primera, minutos, máximo diez minutos debates del foro
presentación de sobre los resultados del trabajo
trabajos de grupo. grupal, apoyados en el
Segundo, discutir a la documento PowerPoint
luz de los resultados • Cada grupo responderá a
expuestos por los posibles interrogantes de los
grupos, los aspectos asistentes al foro, en un tiempo
relacionados con las de máximo cinco minutos
características de los después de finalizada la
aspectos investigados exposición
(Tutor) • Elaboración de una relatoría
de las exposiciones y debates
propuestos
Bibliografía

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