LECTURAS TEMA 1 GAP

TEMA 1 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL SISTEMA POLÍTICO

1.1 La administración pública como parte del estado y el sistema político

Aparte de la dicotomía clásica entre política y la administración (política → formación de la

decisión; administración → ejecución).
Hoy sabemos, que los funcionarios y las organizaciones administrativas tienen un papel
también preponderante en la iniciación de las políticas públicas.
Política y administración, dos elementos diferentes del mismo proceso de elaboración y
ejecución de la política pública (formación y ejecución, procesos interrelacionados).

La administración pública en los últimos años ha sufrido grandes cambios (aumento del
tamaño, presencia y cometido) por ejemplo a nivel interno de los estados (variaciones en el
diseño institucional, descentralización…). Existe una renovada presión democratizadora
que ha llegado a poner en tela de juicio el papel de las instituciones político-administrativas
como garantes de las condiciones tradicionales de la ciudadanía democrática.
Estos cambios se deben a varios procesos externos e internos originados por la
internacionalización de la economía y la política.
● El fenómeno de descentralización (gobiernos nacionales no pueden asumir los retos
específicos de cada territorio).
● La globalización de las regulaciones de la economía mundial, es decir, de las
normas, estándares, principios y reglas que gobiernan la producción y el comercio
global, así como los mecanismos de coerción previstos.
● La revalorización de lo local y lo singular (incapacidad para crear un sentimiento de
única comunidad nacional)
 1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las
organizaciones públicas y las privadas

Las administraciones públicas en los países desarrollados incluyen entre sus actividades
principales tres categorías básicas: la regulación de comportamientos y actividades, la
prestación de servicios y la transferencia de recursos financieros
● Gran tamaño
● Multiplicidad de ámbitos de actuación
● Especialización funcional (terrenos de actuación cuidadosamente delimitados)
● Diversidad organizativa (buscar >eficacia)
● Su profesionalización (efectivos que desarrollan sus funciones a través un conjunto
de conocimientos y habilidades técnicas específicas)

Peculiaridades de la administración pública (tres posturas)

1. Sostiene que la administración pública es radicalmente singular. Se ha señalado que
las organizaciones públicas tienen campos de actuación delimitados por las normas
jurídicas. Según Weber, lo característico de "lo público" es que tiene que ver con la
capacidad para el ejercicio legítimo de la violencia. También recuerdan que las AP
hacen frente a un contexto más complejo que las privadas, recibiendo presiones del
medio, con contenido político. La planificación a largo plazo se dificulta por el
contexto electoral. Se recuerda la obligación a actuar con transparencia (llamado
efecto pecera).
2. Se da una convergencia progresiva entre los modos de gestión públicos y los
privados. La diferenciación nítida entre administración pública y gestión de empresas
se hace cada vez más difícil, existiendo una especie de continuo de organizaciones
que iría desde la "empresa clásica" hasta el "negociado tradicional" como extremos.
Las diferencias en cuanto a visibilidad, transparencia, responsabilidad, eficiencia y
equidad son cada vez menos a medida que el tamaño aumenta
3. Hablar de organizaciones públicas o de gestión pública sería hablar de una forma
"degenerada" de gestión empresarial (liberalismo neoclásico o neoliberalismo). Es
decir, se sostiene que no hay gestión pública como tal, sino solo gestión eficaz,
eficiente (empresas) y económica y gestión burocrática, ineficaz, cara, politizada
(organización pública). Trasladar técnicas del sector privado al público.
Aspectos claves de la organización.

● Fines: privada: obtención, beneficio económico público→; objetivos de naturaleza

cualitativa (atención a los procedimientos establecidos en la norma jurídica).
● Diseño organizativo: privadas→ jefe los propietarios, intereses personales;
públicas→ jefe carácter político, el pueblo o el gobierno, interés general,
implementación de decisiones más rígidas y formal.
● Publicidad de actuaciones: públicas→ carácter público y sujetas a mecanismos
formales e informales de control (privadas→ lo contrario)
● Sujeción al derecho: públicas→ normas escritas sujetas a instancias judiciales o
ejecutivas, abiertas al debate público; privadas→ papel normas escritas menos
relevante.
 ● Contextos organizativos: públicas→ más jerárquicos y centralizados (gestión
interorganizativa e intergubernamental).
● Clientes: privadas→ respuesta inmediata sobre sus demandas (público monopolio)
● Liderazgo: privadas→ orientados al cambio en la medida en que la adaptabilidad es
condición necesaria para la supervivencia organizativa. Se fundamenta en el espíritu
de la empresa o maximizar objetivos. público→ principio de la administración, —
consecución de los resultados esperados de acuerdo con criterios de decisión
previamente definidos.
● Tecnología: pública→ conocimiento entre medios fines es escaso, y la obtención de
información fiable es difícil.

1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas

Tanto en España como en otros sistemas políticos, resulta útil conceptualizar las
organizaciones públicas como sistemas sociales abiertos que se mantienen en permanente
interrelación con su entorno. La organización sobrevive en la medida en que logra mantener
un equilibrio dinámico satisfactorio con su entorno. En su actuación cotidiana, las
administraciones públicas se relacionan con innumerables actores e instituciones. Entre
ellos y la administración pública existe siempre una relación bidireccional, de modo que la
administración pública influye en ellos y al mismo tiempo estos influyen o tratan de influir en
la administración pública.
Stanling idea de campo de fuerzas, trata de ilustrar las relaciones complejas que las
administraciones públicas de hoy tienen con otros actores e instituciones públicas y
privadas y que forman parte de las relaciones de cualquier directivo público en su actividad
cotidiana.

2. AP EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO
El marco más significativo que determina su actuación es el del Estado constitucional y
democrático. En el Estado democrático las acciones de la autoridad gubernamental
requieren legitimación (electoral y de rendimiento). Cada vez más parece que la legitimidad
depende de la capacidad de las diferentes administraciones de proveer servicios adecuados
a los diferentes usuarios de la administración de manera rápida y especializada, es decir, la
ap. tratan de incorporar más activamente a los ciudadanos. Esto puede generar un
problema en cuanto que la participación de estos puede no ser siempre la que derive en el
bien colectivo, al incluir a grupos más organizados y no a ciudadanos individualmente.

2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas→ La

Constitución española define la Administración, por tanto, positivamente (art. 103) y
negativamente (desde el punto de vista del control judicial) y distingue también dentro de la
función constitucional ejecutiva una doble dimensión, la gubernativo-directiva y la
administrativo-dirigida

2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones

públicas→ en algunos casos se ha criticado la medida en que estos han ocupado o
“colonizado” todas las instituciones y órganos del aparato del Estado, en especial los altos
cargos de la administración.

2.4. Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad y la

gestión administrativa: buena administración, reformas y modas administrativas →
Algunos de estos valores aparecen en las constituciones o en las leyes de procedimiento
administrativo y otras suponen principios de actuación que no siempre son factibles e
incluso a veces se demuestran como contradictorios entre sí. Según el predominio de unos
u otros, las administraciones han estado sujetas a continuos procesos de reforma o
modernización, esto se ha manifestado en varias olas de reformas, con los siguientes
elementos
● Cambios estructurales del sector público: transferencias de poderes desde el
gobierno central hacia agencia autonómicas
● Facultación o apoderamiento (>poder a los niveles más bajos de funcionarios o a los
clientes)
● Cambio en el proceso de decisiones: cambio de los medios a través de los cuales se
asignaban los recursos
● Desregulación: mayor margen para contratar, ascender… a los empleados públicos
● Mercantilización: han implantado criterios de mercado para reducir costes de los
programas públicos y mejorar la calidad del servicio
Recientemente, nueva ola para reaccionar a las medidas anteriores
● La concentración en los resultados (performance) y la mejora del desempeño o
rendimiento
● La re-regulación, consistió en un regreso a la regulación al interior del propio sector
público (diferencia: actual es de ex post y la anterior ex ante)
● La insistencia en la coordinación y la coherencia
● La insistencia en la rendición de cuentas o la responsabilidad (accountability):
aumentar responsabilidad de la oopp
Todo ello, consecuencia de las ideas de NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Esta forma de gobierno, se le ha aplicado el término governance (español: gobernanza),
trata de expresar la superación del modelo jerárquico e intervencionista. La administración
omnipresente se vería sustituida por un modelo alternativo que está surgiendo de relaciones
cooperativas, horizontales o en red, entre actores públicos y privados.

3. LAS RELACIONES ENTRE LA AP Y OTRAS INSTITUCIONES Y ACTORES EN

EL SISTEMA POLÍTICO

3.1 Las relaciones entre políticos y funcionarios→ Wilson plantea que exista una
delimitación clara de las esferas de la política (elección de representantes) y la gestión
(articulación de recursos para alcanzar los fines establecidos por los representantes) en el
ámbito de lo público. Las administraciones serían así el entramado organizativo que ejecuta
con exactitud y neutralidad las directrices emanadas de los órganos políticos. La idea de
separación entre política y administración pública no responde a la realidad, aunque puede
ser fácil a efectos analíticos
Guy Peters propone cinco modelos de relación entre políticos y funcionarios:
● El modelo formal legal: se basa en la subordinación jerárquica.
● El modelo de aldea: típico de los departamentos de hacienda donde políticos y
funcionarios tienen los mismos criterios, intereses frente al exterior.
● El modelo de aldea funcional, elitista, en el sentido en que se produce una
integración vertical de políticos y funcionarios, pero frente a terceros como el
ministro si es un extraño.
● El modelo adversario: los dos grupos se enfrentan debido a numerosas causas.
● El modelo del Estado administrativo en el que los políticos se dejan captar por los
funcionarios, se identifican y dejan hacer a los funcionarios.

Las relaciones entre empleados públicos profesionales y personal de confianza política

contienen elementos de interdependencia que matizan el vínculo de superioridad jerárquica
del “político” sobre el “técnico”. Aun así, los conocimientos de los primeros les proporcionan
una capacidad de influencia sobre las opciones y los contenidos de algunas decisiones
formalmente políticas. Actualmente, se funciona sobre la idea de que los políticos han de
tomar las decisiones libremente y por su cuenta y el papel de los funcionarios queda
limitado a facilitar a posteriori la cobertura legal que sea necesaria

3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas y otras unidades

administrativas y departamentos
Aparte de los diversos mecanismos que tiene el poder legislativo para controlar a la
administración y el gobierno los legislativos o parlamentos tiene que usar diversas opciones
adicionales para constreñir la actuación de las administraciones públicas como puede ser el
legislar con la máxima especificidad, crear agencias concretas que se encarguen del
programa o exigir que se consulte hasta el último detalle.
En cuanto a las relaciones entre unidades administrativas o departamentos afines,
competidores o supervisores pueden ser de colaboración, de competición, de supervisión,
de colusión

Otros niveles de gobierno→ el reforzamiento de las administraciones autonómicas y locales

ha tenido un gran impacto sobre la configuración de la AP. Implica redistribución de los
efectivos humanos y materiales hacia organizaciones subestatales, asimismo, la
redistribución de los papeles y una aliteración de las pautas de relación entre niveles de
gobierno y de las administraciones con los ciudadanos. Al igual pasa con la Unión Europea.

4. LA INTERACCIÓN DE LA AP CON LA SOCIEDAD CIVIL

Agenda institucional del gobierno (serie de temas que preocupan a los ciudadanos y que
han de dar respuesta las administraciones), cuanto más tamaño tenga más presión hacia la
AP. La evolución de la gente, presentar un carácter acumulativo (los temas no desaparecen)

4.1. Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales → suelen articular

la agenda. Problema administración imparcial y equitativa, pero a veces a estos se le da
preferencia.
La apertura de la AP a estas influencias y el éxito de estos grupos depende de 1)
instituciones, 2) políticos 3) culturales.
Los directivos públicos tratan de conseguir el apoyo de estos grupos para mantener el
presupuesto y los programas de las organizaciones públicas, así como para defenderse en
él parlamento.
Peters distingue entre distintos tipos de relaciones con los grupos no oficiales:
● Interacción legítima: los grupos participan en el sistema político de forma aceptada y
legal. Variante→ neocorporativismo restringe el número de grupos y se incorporan
en el aparato estatal para tomar decisiones concertadas con el gobierno.
Schimitter distingue entre: corporativismo social→ asociaciones privadas dominan el
panorama y estatal →estado actor dominante. Corporativismo liberal→ relación
menos formalizada más cercana al pluralismo.
● Interacción de clientela: grupos de interés puede convertirse en el representante de
un grupo social, que constituye el grupo de referencia para la oficina administrativa.
La administración considera a uno o unos pocos como informales, la influencia de
los grupos en su conjunto se reduce.
● Interacción de parentela: describe una situación de parentesco o estrechos lazos
fraternales entre un grupo de presión y el gobierno o el partido dominante,
normalmente utilizan un intermediario como un partido político
● Interacción ilegítima: se realiza fuera de los cauces normales, ni el sistema ni los
administradores individuales reconocen su legitimidad

4.2 Redes de política pública→ cada área de la política tiende a estar ocupada por
un gran número de grupos de interés, cada uno de estos trata de imponer su concepción.
Como consecuencia, los gobiernos tratan de reducir su poder (no siempre lo consiguen) y
tratan de influir de forma ilegítima, ya que no presupone la aceptación de la política
existente.

4.3 Los medios de comunicación pueden a veces modificar las preferencias

políticas y las actitudes. Opiniones permeables bajo los medios de comunicación. Linsky
concluyó que cuanto mejores son las relaciones que mantienen los decisores políticos o
funcionarios con la prensa, más fructíferas son las políticas

4.4. La opinión pública→ organizaciones públicas necesitan apoyo tanto del

público en general como ciertos segmentos. Las actitudes de los ciudadanos pueden
condicionar determinadas políticas como su base de apoyo social y político o el presupuesto
que recibe

4.5 Los ciudadanos individuales→las organizaciones proporcionan cada vez más

instrumentos que permiten canalizar este vínculo de relación o contacto individual.

LECTURA 2: GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA

1. LA DIRECCIÓN ESTRATÉGICA EN EL MARCO DE GESTIÓN PÚBLICA

Gestión pública contemporánea entendida como gestión de una determinada política

pública
Política pública como “aquel proceso complejo en el que se concentra la acción de gobierno
conducente a la regulación o transformación de un determinado ámbito de problemas,
necesidades y oportunidades”. Se construye (se delimita, se identifica) en función del
interés que guía a quienes proceden a esa construcción.
Otra concepción → (policy network, policy community), como red de estructuras y actores
configurada alrededor de un determinado campo de acción gubernamental o
intergubernamental.
Cabe destacar que las están ligadas a las instituciones políticas (no hay polity sin
instituciones públicas). Forman parte de la dinámica política, forman parte de la propia
política. Sobre esta base se configura como un proceso de procesos. Cabe identificar 5
subprocesos fundamentales (microcircuitos) de “gobierno”, de “gestión”, de
“representación”, de “comunicación” y de “legitimación”. En definitiva, la política pública
deberemos considerarla, insistamos, como el proceso escenario en el que se alumbran,
impulsan y limitan las estrategias públicas; la fuente productora de valores, criterios y
patrones de la gestión orientada al prestigio, el reconocimiento y la búsqueda de la
superación y las ventajas competitivas.
 2. ANÁLISIS Y DISEÑO ESTRATÉGICOS: ENFOQUES Y OPCIONES

Management estratégico

Minzterg define la palabra estrategia las cinco P de la estrategia:

● Plan porque establece una orientación, una guía de acción hacia el futuro. Dos
características: es elaborada con antelación y es desarrollada de manera consciente
y con un propósito.
● Patrón, la estrategia es un patrón de conducta, es una manera de insuflar
consistencia en el comportamiento
● Posición, porque se trata de ubicar a la organización en su entorno, de manera que
haya una coherencia entre contexto interno y el externo
● Perspectiva; no se trata tanto de escoger una posición como de un modo de ver el
mundo. Esta definición sugiere que la estrategia es más un concepto que otra cosa,
que es a la organización, en cierto modo, lo que la personalidad al individuo
● Patraña. La organización aparece cubierta por un trampantojo que oculta su
verdadero plan, su auténtica perspectiva, la base de su posición privilegiada, su
patrón inimitable.
Sexta p que sintetiza a todas→ proceso→ estrategia se hace realidad, se sustancia,
alumbrada en un Proceso e implementada en otro Proceso consecuente con el anterior y
prolongación del mismo.

Enfoques y escuelas→ fijan los pasos a seguir para la elaboración de las estrategias, si
bien cada una de ellas incidiendo de una manera distinta en el proceso:

● Escuela de diseño: presta una mayor atención al proceso de concepción de la

estrategia, tal como aparece en la mente del estratega, dónde están sus fuentes.
● Escuela de planificación: a diferencia de la anterior, la elaboración de la estrategia es
un proceso formal que sigue unos pasos determinados, se trata de un proceso
sistemático e independiente.
● Escuela de posicionamiento: presta una mayor atención al contenido de la estrategia
que al proceso de elaboración de esta. El objetivo fundamental es encontrar el nicho
perfecto en el mercado, en el entorno en el que la organización desarrolla su
actividad.
Otro grupo se centra en la descripción para establecer un modelo ideal de creación de
estrategias:
● Escuela empresarial: la estrategia es vista como la visión del líder,
● Escuela cognoscitiva: la estrategia es un concepto, la creación intelectual de un líder
y, por lo mismo, una visión personalizada. Resulta de especial interés utilizar las
herramientas de la psicología cognitiva para descubrir los entresijos de la mentalidad
del estratega.

Las siguientes escuelas extienden el concepto de estrategia más allá de lo individual.

 ● Escuela de aprendizaje: para esta escuela, la estrategia se identifica con el proceso
de aprendizaje de la organización, es decir, con su progresiva adaptación al
escenario.
● Escuela de poder: aquí la estrategia es un proceso de negociación, bien entre
grupos en conflicto dentro de la propia organización o empresa, o bien entre las
organizaciones y su entorno.
● Escuela cultural: la estrategia está arraigada en la cultura de la organización
● Escuela ambiental: la estrategia es una reacción al entorno, su génesis no se
encuentra dentro de la organización sino en el entorno competitivo en que se
encuentra ubicada.
● Escuela de configuración (combina las anteriores): para los partidarios de este punto
de vista la estrategia aparece como una sucesión de pasos, de etapas o episodios,
cada uno de los cuales refleja una de las visiones que aportan las escuelas
anteriores: proceso de creación, contenido de la estrategia, estructuras de las
organizaciones, etc. Aparece, así, como un proceso de transformación, que
incorpora el concepto de “cambio estratégico”.

Proceso de diseño del plan estratégico

3. MISIÓN, VISIÓN Y CREACIÓN DE VALOR

Misión→ deber ser: sencilla, clara, ni cabe caer en formulaciones o afirmaciones
demagógicas, audaz, estimulante, debe incitar al progreso, inspiradora, convencer y motivar
Visión→ La visión y el pensamiento estratégico mantienen una estrecha relación: ambos se
construyen a partir de las grandes ideas con las que pretendemos edificar la organización
en el futuro.
Debe ser: Ambiciosa y superadora, reflejar los valores de la organización, inspiradora, fácil
de asumir por los miembros de la organización, limitada en el tiempo y medible y adaptable
Creación de valor: ¿qué buscamos? ¿Qué ofrecen los resultados? → Ya no se trata
simplemente de obtener resultados de la gestión que se realiza, sino de orientarla a generar
aquello que se valora de modo especial en la consecución de posiciones de ventaja y
reconocimiento. El valor mira al futuro.
● Tipo de valor en gestión pública→ 6 grandes valores especialmente buscados:
desarrollo, bienestar y cohesión (referidos a la ciudadanía) legitimidad, liderazgo,
prestigio y apoyo a la organización

4. LOS CRITERIOS DE VALOR, ¿QUÉ VALORAMOS DE LA GESTIÓN?

Buscar o garantizar en una gestión la “eficacia”, la “eficiencia”, la “calidad”, la “participación”,
la “transparencia”, la “integridad”, la “innovación”, la “visibilidad”, la “igualdad” … Son esos
criterios, los “criterios de valor” los que guiarán y fundamentarán el juicio.
El directivo o diseñador debe, primero, identificar cuál es la comunidad de actores y
destinatarios ante la cual desea o necesita poner en valor la acción estratégica de la
organización -la llamada “comunidad crítica”. Y, segundo, identificar y tener como referencia
el conjunto de criterios que dicha “comunidad crítica” está de acuerdo en entender como
deseables y en utilizar para valorar o evaluar determinado tipo de gestión.
Cabría englobar los criterios de valor en varios grupos o “familias”, si bien se trata de grupos
solapados inevitablemente entre sí:
● El grupo de criterios eminentemente gerenciales: los más clásicos son los de
eficacia, eficiencia y economía (las tres “es”), junto a los de pertinencia, seguridad,
coordinación, rapidez…
● El grupo de los criterios eminentemente pluralistas: participación, equidad o
igualdad, transparencia, integridad, sostenibilidad, respeto al medio ambiente,
adaptabilidad, aprendizaje…
● El grupo de criterios impulsores de la calidad de los servicios: satisfacción,
liderazgo, cooperación, evaluabilidad, innovación, visibilidad…
Todos ellos necesitan ser congruentes con
● La naturaleza y características de la organización que desarrollará la gestión,
● Las características de las políticas o vertientes de las mismas que se gestionen,
● Los modelos y enfoques de gestión que nos vayan a servir de guía y
● El momento y circunstancias en que se haya de producir la gestión.