Introduccion Al Estudio de La Admin Is Trac Ion Publica

I:\TRODUCCI01'\ AL ESTUDIO
D E LA
A D M I N 1 S -1' R A e I o 1'\ PUB L I e A
INTRODUCCION AL ESTUDIO
DE LA
Administracin Pblica
Por
LENARD D. WHITE
Profesor del Servicio Distinguido de
Administracin Pblica en la Ctedra
Ernest Debbitt Burton, Universidad
de Chicago.
COMPA'RIA GENERAL DE EDICIONES, S. A.
Mxico, D. F.
1964
Ttulo de la obra original en ingls:
lNTRODUCTlON TO THE STUDY or PUBLIC
CopyriglJt @ 1954 by Leonard D. White
Traduccin del ingls por:
Florentino M. Torner
21863
CLASlf. _
...
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Derechos Reservados ("D. R.")
1964 por la Compaa General
de Ediciones, S. A.
Schiller 227-D
Mxico 5, D. F.
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'RECtO $ _
PROCED. _
Primera edicin de la
Compaa General de Ediciones, S. A.
15 de Marzo de 1964
IMPRESO Y HECHO EN MEXICO
PRINTED AND MADE IN MEXICO
A
MIS PADRES
PREFACIO A LA CUARTA EDICION
El prefacio a la cuarta edicin de un libro debe ser breve.
Mis lectores pueden estar interesados en saber que hice la primera edi-
cin, har pronto treinta aos, a fin de averiguar lo que yo saba acerca
de lo que entonces se conoca de un nuevo campo de los estudios aca-
dmicos: el de la administracin pblica, y organizar mis conocimientos de
un modo sistemtico. Me propuse a m mismo, un tanto presuntuosa-
mente, hacer una nueva edicin cada diez aos, aproximadamente, para
incorporar al libro lo que yo supiera de lo que entonces se saba. El plan
temporal permaneci intacto en lo esencial, pero no poda yo prever la
enorme ampliacin de un campo de estudio tan rpidamente creciente
como el del gobierno y la rama de la ciencia poltica. Decir esto en un
solo volumen, o aun la parte de ello con que ya estaba familiarizado,
aqu y en el extranjero, se haba hecho imposible.
Esta cuarta edicin es, por lo tanto, selectiva. Es una revisin completa,
dentro de la estructura general de las ediciones anteriores, pero supri-
miendo algo ac, y aadiendo algo all. Lo nico que puedo esperar es
que, cosas que antes no haban sido bien dichas, estn dichas ahora con
ms precisin, y que el marco interpretativo, dentro del cual estn situa-
das muchas de estas pginas, resulte til a quienes las lean. He procu-
rado constantemente pasar del tratamiento de los detalles a la compren-
sin de las ms amplias cuestiones polticas que sirven de base a todo
sistema administrativo.
Dicho ms especficamente, las principales innovaciones de esta edicin
son las siguientes: 1) Los materiales sobre estructura y organizacin han
sido reagrupados dentro del marco de la busca de unidad. Este es uno,
pero no el nico marco en el que se hace manifiesto el sentido de los
cambios organizativos del medio siglo ltimo. 2) La seccin dedicada en
la tercera edicin a la dinmica de la administracin fue reemplazada
por una seccin sobre la funcin en la lnea. Lleg a hacerse gradual-
mente manifiesto, que la ausencia de este tratamiento era una laguna in-
comprensible en las ediciones anteriores, y que aquello a que yo tenda
en la dinmica de la administracin era un anlisis generalizado de la
esencia misma de la administracin, es decir, de la funcin en la lnea.
3) Los captulos sobre administracin fiscal han sido ampliados, y espero
que, enriquecidos de sentido, por nuevos materiales sobre estrategia y
tctica presupuestarias. 4) En la parte que trata de la administracin del
personal condens gran parte de los datos relativos a operaciones de deta-
lle, a fin de dejar lugar para dos nuevos captulos, que versan respectiva-
mente sobre las relaciones industriales en el servicio pblico (incluida una
ix
x Prefacio a la cuarta edicin
breve exposlclOn del difcil caso de las organizaciones de la Comisin de
Energa Atmica) y sobre el problema de lealtad y seguridad. 5) Los ca-
ptulos sobre los poderes administrativos fueron condensados y trados a
la perspectiva general. 6) Los captulos finales sobre el control de los po-
derosos organismos oficiales, que los tiempos parecen exigir, fueron rehe-
chos en lo esencial para tomar en cuenta el crescendo de acontecimientos
que hicieron explosin ante la opinin pblica en 1954. 7) Como este
libro se lee en el extranjero, inclu en las notas, referencias a gran parte
de la literatura norteamericana actual sobre la materia, exceptuando la
que por su carcter era efmera.
Desde la publicacin de las ediciones anteriores de esta Introduccin
han aparecido algunas obras sistemticas excelentes. No hice referencia
especial a ellas, ya que en gran parte cubren casi el mismo campo que
esta obra. Pero dos ttulos merecen especial atencin de todos los estu-
diosos de la administracin pblica. Uno es Public Administration and
Policy Development, libro de casos particulares dirigido por Harold Stein
(Nueva York, Harcourt Brace, 1952). No indiqu casos particulares en
los puntos apropiados, por creer que la mayor parte de los profesores
desearn hacer su propia seleccin de este inapreciable material. El otro
es una revista, Public Administration Review, editada en Chicago por la
Sociedad Norteamericana de Administracin Pblica. Los materiales de
este libro son ilustrados y aclarados una y otra vez con pginas de esa
publicacin trimestral.
Hay muchas maneras de adquirir conocimientos y sabidura acerca de
la materia de la administracin pblica, y todas ellas son valiosas. Frank
J. Goodnow inici el primer estudio sistemtico de este campo sobre un
fondo de derecho administrativo, punto de vista adoptado hace ya mucho
tiempo en el Continente Europeo. El estudio de la administracin, desde
el punto de vista de la gestin, empez con los departamentos de inves-
tigaciones municipales y fue formulado sistemticamente por primera vez
en el decenio de los 1920. El estudio comparado de la administracin
pblica fue impulsado despus de la Segunda Guerra Mundial bajo la
gida de las Naciones Unidas, y con la ventaja de las conexiones norte-
americanas con el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas,
la Unin Nacional de Ciudades, la Conferencia Municipal Interameri-
cana y otras corporaciones anlogas. Las relaciones externas de los sistemas
administrativos con las corporaciones que orientan la poltica, con los
partidos polticos y con los grupos de presin, son un centro reciente
de inters. El estudio de la historia administrativa, proseguido desde hace
mucho tiempo por eruditos ingleses y continentales, se ha iniciado en los
Estados Unidos. La escuela conductista, o behaviorista, de cientficos so-
ciales ya ha hecho aportaciones fundamentales a la administracin desde
un punto de vista nuevo y prometedor. El trabajo experimental ha em-
Prefacio a la cuarta edicin Xl
pezado a confirmar hiptesis de una generalidad de primer nivel. Cada
uno de estos diversos puntos de vista aporta conocimiento y comprensin
pentrantes. Quizs algn da, un hombre de genio los abarque todos en
una sntesis suficientemente fundamental.
La sombra de la historia se proyecta sobre el carcter y esencia actuales
del sistema administrativo norteamericano, pero los augurios del futuro
parecen an ms preados de consecuencias. Desde 1945, bajo la presin
de fuerzas exteriores a nuestras fronteras, venimos entregados a la recons-
truccin substancial de muchos aspectos de nuestro sistema, y estn pen-
dientes ms reformas al ir a la imprenta esta edicin. Simbolizan esta
corriente las Comisiones Hoover primera y segunda, la Comisin sobre
Relaciones Intergubernamentales, la Ley de Procedimientos Administra-
tivos y la Ley de Control de las Corporaciones del Gobierno, la creacin
de dos departamentos federales nuevos, y un tipo interno de administra-
cin "descentralizada" bajo normas comunes: tendencia que acta en el
personal federal y en las operaciones federales de compras y auditoras.
Es verdaderamente sorprendente y satisfactorio observar cmo sos y otros
acontecimientos confirman las propuestas de la Comisin Presidencial so-
bre Gestin Administrativa y de la Comisin del Fiscal General sobre
Procedimientos Administrativos. El paso del tiempo no hace sino acentuar
la inmensa importancia de las aportaciones hechas por esos estudios.
Durante quince aos el sistema administrativo norteamericano trabaj
en circunstancias de crisis. Durante quince aos las grandes estructuras
y actividades administrativas fueron militares, no civiles, inversin de la
historia sin paralelo, salvo los cinco aos de la Guerra Civil. Lo que haya
de significar este trastorno en el cuarto de siglo que comenz en 1950
slo puede percibirse confusamente, pero difcilmente dejar de ser im-
portante. Si en realidad los norteamericanos estn destinados a vivir un
cuarto de siglo en estado de guarnicin militar, las consecuencias, indu-
dablemente, sern profundas.
Cada vez resulta ms imposible consignar mis obligaciones por la ayuda
que ha dado a estas pginas cualquier valor que tengan. Lo que aqu
aparece escrito est compuesto de los conocimientos y la comprensin
de contemporneos que pensaron y trabajaron en este campo y que han
compartido conmigo sus ideas. Tengo una deuda muy inmediata con
mis amigos y colegas de la Universidad de Chicago y de "1313", uno de
los grandes centros de administracin pblica de los Estados Unidos.
Fue una fortuna para m haber tenido en los ltimos veinte aos algu-
na responsabilidad directa en el gobierno, como miembro de la Comisin
del Servicio Civil de Chicago, de la Comisin del Servicio Civil de los Es-
tados Unidos, del Consejo de Revisin de la Lealtad y de la agrupacin
de fuerzas del personal de las Comisiones Hoover primera y segunda. De
igual valor fueron los aos en que pertenec a la Comisin de Admins-
Xll Prefacio a la cuarta edicin
tracin Pblica del Consejo de Investigaciones en Ciencias Sociales, orga-
nismo, cuyas constructivas aportaciones, bajo la direccin de Luther Gulick
y de Louis Brownlow son difciles de exagerar.
Esas son fuentes de experiencia y de conocimiento que deben perdurar
con carcter general entre mis motivos de gratitud. Entre las especiales,
deseo mencionar seis: La Biblioteca de la Universidad de Chicago, que
fue mi hogar acadmico; la Biblioteca Baker, del Darmouth College,
que fue un husped generoso durante muchos aos y en la cual se escribi
este prefacio; el profesor Martin L. Faust, que ha hecho aportaciones
notables a la constitucin, gobierno y administracin de Missouri; el
profesor Karl A. Bosworth, de la Universidad de Connecticut, que prest
ayuda valiosa en las ediciones segunda y cuarta de este libro; el profesor
C. Herman Pritchett, mi colega y amigo en la Universidad de Chicago;
y Jean Schneider, compaero y crtico de mis investigaciones, que insiste
en el conocimiento de lo que yo ecribo y que, en consecuencia, se siente
amigo de todo el que lea este libro. Agradecindoles su ayuda, asumo
la responsabilidad de lo que se dice y no se dice en esta edicin.
L. D. W.
Hannover, New Hampshire
I5 de agosto de I954
PREFACIO A LA TERCERA EDICION
Han pasado ms de veinte aos desde que este libro se public por
primera vez. Durante esos dos decenios, una prosperidad falsa se desva-
neci en una terrible crisis, y la crisis no desapareci sino con la llegada
de una guerra terrible. La guerra acab con la explosin de dos bombas
atmicas. Acab la guerra, pero no la tensin.
Todas las instituciones de un gobierno democrtico fueron puestas a
dura prueba en esos aos fatdicos. Algunas desesperaron de su super-
vivencia y se mostraron dispuestas a saludar el advenimiento de insti-
tuciones nuevas, que abandonaran la libertad a cambio del poder y la
seguridad prometidos. Cualquier ilusin de que las instituciones demo-
crticas no pueden mantenerse en pie en la lucha mundial que se inici
en 1939, se ha desvanecido. Sabemos que la libertad y la autodreccin
engendran ms fuerza que la tirana y la sumisin. El tipo democrtico
de organizacin del Estado result tenaz, rico en recursos y capaz de
grandes proezas, sometido a grandes tensiones.
La Segunda Guerra Mundial dej sin resolver muchas cuestiones. Puso
en las manos de las democracias la oportunidad y la obligacin de en-
contrar soluciones eficaces a los problemas, nacionales y extranjeros, que
tienen ante s todos los pueblos. Que pudiera mantenerse el orden mun-
dial, mientras se reparaban los estragos de la destruccin interna, no
poda preverse con seguridad en la primavera de 1948. Tenamos de-
recho a esperar que la misma fuerza destructora de la guerra atmica
retrasara, si no lo impeda, el estallido de otra conflagracin mun-
dial.
El miedo, por s solo, no puede contribuir bastante a ese fin. Es nece-
saria una jefatura poltica del orden ms elevado. Y tampoco es sufi-
ciente, porque la paz descansa tambin en la comprensin y la tolerancia
entre los pueblos, y en instituciones que refuercen estos bienes. Las ins-
tituciones son en gran parte de carcter administrativo. Encarnan los
procedimientos que son de suma importancia para la realizacin de las de-
claraciones de principios. Van tomando forma para la administracin
de los negocios mundiales a medida que las Naciones Unidas y sus orga-
nismos asociados se aplican a sus tareas. Los Estados Unidos estn apor-
tando, para la organizacin de esas autoridades internacionales, direccin
administrativa y pericia de un orden elevado. Esta nueva responsabilidad
es una retadora tarea del presente y del futuro.
Nadie puede estar seguro de que este pas posea talento administrativo
suficiente para satisfacer las necesidades internacionales y nacionales de
la poca. El apremio flota en el aire, ejercen presin problemas viejos
xiii
XIV Prefacio a la tercera edicin
y nuevos. La preocupacin de las autoridades federales con los asuntos
internacionales, militares y navales, con el monopolio de la energa atmi-
ca, con la tarea de mantener la economa nacional en un nivel razonable,
con el desarrollo progresivo de niveles de vida decorosos para todo el
pueblo, y con el descubrimiento de una poltica fiscal, adecuada a las
necesidades de la Hacienda pblica y a la economa, es lo bastante gran-
de para sugerir la necesidad de devolver a autoridades secundarias todo
lo que pueda dejarse a un lado.
Pero la insuficiencia administrativa de los Estados presenta un grave
dilema. Delegar en los Estados, colectivamente, puede poner en peligro
los objetivos pblicos que se persiguen, simplemente, porque algunos de
ellos son incompetentes, administrativamente. Ser, pues, la solucin una
especie de regionalismo, la multiplicacin de la A. V. T.?* Surgen nuevas
perplejidades en torno de esta idea; y el caudal de talento administra-
tivo no aumenta, sino que simplemente se desparrama y debilita, al au-
mentar el nmero de autoridades oficiales.
No es necesario encontrar solucin a este dilema, para llegar a la con-
clusin de que una base de la futura democracia norteamericana es un
slido sistema administrativo, capaz de desempear con competencia e in-
tegridad las tareas que le encomiende el pueblo. El sistema actual est
muy por delante de lo que bastaba en 1925, pero su progreso no ha hecho
ms que seguir el paso de las nuevas obligaciones que se le han impuesto.
Hemos ganado; pero si hemos ganado en proporcin con el trabajo que
hay que realizar, es cuestin abierta a las controversias. Tenemos que po-
nernos al ritmo de los acontecimientos, y no correr el riesgo de quedarnos
atrs.
En esta carrera con los acontecimientos, tienen sus especiales respon-
sabilidades las instituciones de alta cultura. Tienen que proporcionar
una parte considerable de la orientacin que requiere la generacin que
viene. Tienen que producir la debida proporcin de talento administrativo,
del cual depende la direccin poltica. Es, pues, importante la notable
ampliacin de los cursos de colegio y universidad sobre administracin
pblica desde la Primera Guerra Mundial; pero necesita ser equilibrada
por la adecuada atencin a la naturaleza de la sociedad, a los fines del
Estado y a las caractersticas de la democracia.
La tercera edicin de este libro omite ciertos materiales incluidos en
la edicin revisada, que la experiencia indica que son de menor impor-
tancia o de detalle tcnico: los captulos sobre zonas administrativas.' ad-
ministracin de la Hacienda pblica, indemnizaciones a los trabajadores
y sistemas de retiro. Se aadi una seccin nueva: dinmica de la admi-
Siglas de Autoridad del Valle del Tennessee, en ingls T. V. A., de Tennessee VaUey
Authorlty.-N. del T.
Prefacio a la tercera edicin xv
nistracin; trata de la direccin o mando, de la planificacin, la coordi-
nacin, las relaciones pblicas y la organizacin y mtodos de trabajo.
Los dos primeros captulos fueron totalmente escritos de nuevo, y en los
dems se introdujo bastante materia nueva. Se elev el nivel del carcter
general del tratamiento, pero se conservaron ejemplos especficos de cues-
tiones generales.
La literatura sobre el campo de la administracin pblica es ahora tan
voluminosa, que no es posible tratar de conocer ms ttulos que los
fundamentales o esclarecedores. Las citas en las notas de esta edicin son,
pues, menos que en las ediciones anteriores. Las excelentes pginas biblio-
grficas de la American Political Science Review, las reseas de libros
de esta revista y de Public Administration Reoietu, la bibliografa sema-
nal de la Joint Reference Library, editada en 1313, East 60th Street,
Chicago, y otras guas, hacen fcilmente accesible este material.
Cada vez es ms difcil dar las debidas gracias a los amigos y compaeros
de trabajo. Veinticinco aos dedicados a este campo de estudio, incluidos
algunos aos de participacin activa en l, han acumulado deudas tan
difusas, que escapan a todo intento de identificacin precisa. Muchas
personas tuvieron la bondad de hacer indicaciones para mejorar la edi-
cin revisada. Amigos del servicio pblico compartieron generosamente
sus experiencias conmigo. Las relaciones con el "1313" -Cmara de
Compensacin de la Administracin Pblica- fueron inapreciables. El
comisario Arthur S. Flemming y su secretaria, Margaret E. Ringrose, no
dejaron nunca de contestar a las peticiones de datos, Charles E. Merriam
sigue ensendome, aunque hace muchos aos que dej su aula. Mis
colegas, C. Herman Pritchett y Floyd W. Reeves, pusieron en este libro
ms de lo que creen. Don K. Price ley los captulos sobre dinmica de
la administracin y aadi su penetracin a mi tratamiento del asunto.
Gran parte del texto fue ledo y mejorado por Laverne Burchfield,
director gerente de la Public Administration Review. Todo l, lo revis
Jean Schneider con su acostumbrado cuidado y su insuperable gusto en
el uso de las palabras.
Es un placer especial agradecer la ayuda que recib de los escritos de
antiguos estudiantes de la Universidad de Chicago que, habiendo incluido
la administracin pblica entre sus intereses profesionales, tanto han
hecho por ahondar los conocimientos y la penetracin en la materia.
Como profesores y como prcticos han hecho aportaciones notables a la
teora y la prctica y a la educacin de su antiguo profesor.
Hace ya bastante ms de un siglo, siendo an Napolen emperador
de los franceses, lleg a su tercera edicin otra obra sobre administracin
pblica: Principes d'Administracin Publique, por Jean Bonnin (3' ed.
1812). En el prefacio, el autor, que haba sido funcionario pblico, dijo:
"He procurado ser lo ms claro posible, pues la claridad es la princi-
XVI Prefacio a la tercera edicin
pal cualidad del escritor." Si en mi tercera edicin dej de cumplir esa
justa norma de la claridad, debo aceptar la responsabilidad. Todo el va-
lor que pueda tener este libro se debe a mis amigos y compaeros de
trabajo.
L. D. W.
Chicago, Illinois
Junio de I948
PREFACIO A LA EDICION REVISADA
El decenio que ha transcurrido desde la primera edicin de este libro
conmovi los fundamentos econmicos y polticos del mundo contempo-
rneo. Los efectos de las repetidas crisis de esos aos sobre la adminis-
tracin pblica fueron grandes, aunque todava no podamos estar seguros
del grado en que lo fueron. Pero, como nacin, vamos reconociendo len-
tamente el hecho de que el sistema de administracin flojo y cmodo, y
un tanto irresponsable, que arrastrbamos desde nuestro ambiente rural,
agrcola, ya no es adecuado para las necesidades presentes y futuras. La
forma de gestor de concejo del gobierno municipal. la restauracin de los
gobiernos de los Estados y su disciplinamiento administrativo por las auto-
ridades federales, y la reforma inminente de la estructura federal misma,
son seales inequvocas de adaptacin a necesidades nuevas.
stos y otros acontecimientos del ltimo decenio que afectaron a la
estructura y funcionamiento de nuestro sistema de administracin, se
reflejan en esta segunda edicin. El libro aument inevitablemente de
volumen. Su organizacin sigue intacta, salvo la adicin de dos partes
nuevas; una que trata de la administracin fiscal, y otra sobre las formas
de accin administrativa. Los principales supuestos que sirvieron de base
a la primera edicin: que la administracin es un proceso que puede
tratarse perfectamente como tal, sin estudiar separadamente la administra-
cin federal, la de los Estados y la municipal, y que las actividades de
la administracin central (tales como las de personal) pueden tratarse
aparte de las grandes actividades esenciales (tales como las de la poltica
y la sanidad), siguen siendo la base de esta edicin.
Este volumen est dedicado al sistema norteamericano de administra-
cin pblica. No obstante las referencias incidentales que se hacen de vez
en cuando a las organizaciones administrativas de otros pases, ste no es
un estudio comparado de administraciones, tarea mucho ms amplia que
an est por acometer.
En consecuencia, las citas de literatura son principalmente de fuentes
norteamericanas, aunque hay referencias frecuentes a la inestimable pu-
blicacin inglesa Public Administration. La cantidad de escritos, oficiales
y no oficiales, sobre administracin pblica en los Estados Unidos, es muy
considerable. He procurado seleccionar lo que puede ser ms til para los
estudiantes, dando particular importancia a la produccin ms reciente.
Al preparar esta revisin me serv de las obras sistemticas que en los
ltimos aos escribieron amigos y compaeros de trabajo en este campo:
W. F. Willoughby, John M. Pfilner, Harvey Walker, Marshall E. Dimock,
Lewis Meriam, William E. Mosher y J. D. Kingsley, as como de las pu-
xvii
XVIll Prefacio a la edicin revisada
blicaciones de organismos como la Comisin de Investigacin del Personal
del Servicio Pblico, la Comisin Presidencial sobre Gestin Administra-
tiva y la Comisin de Recursos Nacionales. En agudo contraste con la
situacin de hace una dcada, la literatura en este campo es ahora abun-
dante y aumenta rpidamente.
Fueron ledas partes del manuscrito por el profesor John M. Gaus, de
la Universidacl de vVisconsin; Dr. J oseph P. Harris, director de investiga-
ciones de la Comisin sobre Administracin Pblica del Consejo de In-
vestigaciones en Ciencias Sociales; Sr. Charles S. Ascher, secretario de la
Comisin de Administracin Pblica; Dr. G. Lyle Belsley, director de
la Asamblea del Servicio Social de los Estados Unidos y Canad; Sr. Carl
H. Chatters, director ejecutivo de la Asociacin de Funcionarios de Fi-
nanzas Municipales; Sr. lsmar Baruch, jefe de la seccin de clasificacin
del personal de la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos, y los
profesores Floyd vV. Reeves, Kenneth C. Sears, MarshalI E. Dimock y Char-
les E. Merriam, de la Universidad de Chicago. Mi deuda con estos gene-
rosos criticos es muy grande y es un placer confesar mi estimacin al ab-
solverlos de toda responsabilidad por el resultado final.
En la exigente tarea de recoger datos y preparar el manuscrito para la
publicacin, fui competentemente asistido por Karl Bosworth. Harmon J.
Belinsky me ayud a comprobar los datos. Copiaron a mquina el ma-
nuscrito con presteza y exactitud Diane Greeter Mulloy y su personal. Se
inici el trabajo para esta edicin con la ayuda de mi antigua secretaria
Margaret E. Ringrose, de la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos, cuya asistencia ms reciente para obtener informacin estimo. Mi
secretario de investigaciones, Jean Schneider, no slo me prest gran ayuda
en recoger datos, organizar el material y criticar el manuscrito, sino que
asumi tambin la importante responsabilidad de guiar al libro a travs
de las prensas. Por esta ayuda debo gratitud al Fondo de Administracin
Pblica de la Universidad de Chicago.
L. D. W.
Chicago, lllinois
Febrero de I939
PREFACIO A LA PRIMERA t'DICION
Es cosa por dems curiosa que los comentaristas de las instituciones po-
lticas norteamericanas no hayan hecho nunca un anlisis sistemtico de
nuestro sistema administrativo, si no es desde el punto de vista del aboga-
do. Hasta los aos ms recientes, aun los libros de texto tuvieron obstina-
damente cerrados los ojos para este terreno enorme, lleno de problemas
gubernamentales de primera magnitud y de fascinador inters; y todava
ahora despachan el asunto con un captulo casual. Pero seguramente
nadie pretende que la administracin pueda ser an dejada a un lado
"como un detalle prctico que los oficinistas arreglarn despus que los
doctores se pongan de acuerdo sobre los principios".
El hecho es que en los ltimos decenios se ha producido una volumi-
nosa literatura sobre el Estado, desde el punto de vista de sus negocios.
El presente volumen constituye un intento de reunir los hechos salientes
de la experiencia y la observacin norteamericanas y de tratarlos analtica
y crticamente. Realizarlo dentro de los lmites de un solo volumen no es
tarea fcil, encerrando, como encierra, un peligro constante de ser presa
ya del Escila del detalle indiscriminado, o bien del Caribdis de la gene-
ralizacin sin base. La carencia total de un paso registrado en las mapas,
a travs de esas aguas inexploradas, aumenta mucho los peligros de la
aventura.
El libro se apoya por lo menos sobre cuatro supuestos. Supone que la
administracin es un solo proceso, substancialmente uniforme en sus ca-
ractersticas esenciales dondequiera que se le observe, y en consecuencia,
evita el estudio de la administracin municipal, de la administracin de
los Estados y de la administracin federal en cuanto tales. Supone que
el estudio de la administracin debe partir de la base de la gestin y no
de los fundamentos de derecho, y en consecuencia se absorbe ms en los
asuntos de la Asociacin Norteamericana de Administracin que en las sen-
tencias de los tribunales. Supone que la administracin sigue siendo pri-
mordialmente un arte, pero da importancia a la vigorosa tendencia a con-
vertirla en ciencia. Supone que la administracin se ha convertido en el
corazn del problema del gobierno moderno, y que seguid sindolo.
No se expone ninguno de los aspectos tcnicos de la administracin.
El estudiante de administracin de la salud pblica, de ingeniera de ca-
minos, de la recaudacin del impuesto sobre la renta, de la administracin'
educativa, consultar los numerosos volmenes admirables que tratan de
esas especialidades. Pero a lo largo de todas las ramas de la administra-
cin, corren ciertos problemas bsicos comunes: organizacin, personal,
control, finanzas, cuya exploracin. es el propsito de este libro. El particu-
xix
xx Prefacio a la primera edicin
lar auditorio al cual se dirige es, por una parte, el estudiante de ciencias
polticas del colegio o de la universidad, y por otra parte, el ciudadano
que desea conocer el fundamento de la fase ejecutiva de los asuntos p-
blicos. Quizs el funcionario pblico advierta, tambin, que una exposi-
cin sistemtica en trminos generales tendr el valor de conferir sentido
a su propia tarea presentndola en un contexto o marco ms amplio.
El propsito fue sugerir problemas ms bien que presentar conclusio-
nes. Si a pesar de l mismo, el autor se ha deslizado alguna vez hacia
el dogmatismo, espera que sus lectores entiendan que se arrepiente de
ello, y se reserva la inestimable prerrogativa acadmica de dejar abiertas
todas las cuestiones hasta haber conseguido todas las pruebas.
Las citas y referencias son numerosas, teniendo en cuenta la falta casi
completa de guas de la literatura existente, laguna que ahora ha col-
mado, slo parcialmente, la admirable Bibliografa de la Administracin
Pblica de la seorita Greers.
Si el libro suministra un sistema de relaciones ordenadas sobre el cual
puedan hacer progresos fructferos autores posteriores, habr cumplido
su principal misin. Si, adems, puede estimular las investigaciones en
un campo que retribuir abundantemente la atencin, quedar doble-
mente recompensado el trabajo de haberlo hecho.
Mis colegas el profesor Charles E. Merriam y el Dr. Harold D. Lass-
well me han prestado inapreciable ayuda sistemtica en la organizacin
del material de este volumen. El profesor Ernst Freund me preserv ge-
nerosamente de errores en el captulo XX, que trata de la administracin
y los tribunales. El seor George C. Sikes, antiguo secretario del consejo
de pensiones de la polica de Chicago, me proporcion el beneficio de su
ilustrado juicio sobre el captulo que trata de los sistemas de retiro o ju-
bilacin. Pero debe absolverse a todos esos caballeros de toda responsa-
bilidad por los errores o equivocaciones de que pueda ser culpable el autor.
L. D. W.
Chicago, Illinois
Agosto de I926
INDICE
Captulo
1 El arte de la administracin
II Forma y espritu de la administracin pblica
en los Estados Unidos
III Algunos aspectos generales de organizacin
IV La busca de unidad: El jefe del ejecutivo
V Agencias administrativas de servicio amplio
Pgina
1
13
27
46
63
VI La busca de unidad: Organizacin y administracin
departamentales 76
VII Administracin media 91
VIII Relaciones entre las oficinas centrales y el campo 103
IX Comisiones reguladoras independientes 118
X Sociedades annimas del Estado 130
XI Relaciones administrativas entre el gobierno
federal y los Estados 143
XII Relaciones administrativas nacionales y de los Estados
con los funcionarios locales 163
XIII Reorganizacin 181
XIV La funcin de lnea: Nivel poltico 203
XV Funcin de lnea: Sector de carrera o profesional 218
XVI Organizacin para la administracin fiscal 234
XVII Procedimientos y prcticas presupuestarias 249
XVIII Estrategia y tctica presupuestarias 270
XIX Control ejecutivo de gastos 285
XX Control parlamentario de gastos: Auditora 301
XXI Nacimiento de la administracin del personal pblico 319
XXII Servicio profesional del Estado 337
XXIII Reclutamiento, exmenes y certificacin 352
xxi
XXll
XXIV
XXV
XXVI
XXVII
XXVIII
XXIX
XXX
XXXI
XXXII
XXXIII
XXXIV
Indice
Clasificacin de los empleos
Educacin y preparacin para el serVICIO pblico
Ascensos, hojas de servicios y disciplina
Organizaciones y sindicatos del servicio pblico
Relaciones industriales en el servicio pblico
Lealtad y seguridad
Prestigio, moral y tica del servicio pblico
Poderes administrativos
Poderes y sanciones administrativos
Poder y responsabilidad
La administracin y los tribunales
Indice Alfabtico
366
382
396
429
436
456
468
482
498
515
530
543
INTRODUCCION AL ESTUDIO
DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA
CAPITULO 1
EL ARTE DE LA ADMINISTRACION
Hasta donde llega la memoria humana, el arte de la administracin
ha sido una de las posesiones esenciales del hombre. La construccin de
las pirmides fue una proeza administrativa de primer orden, tanto como
una realizacin tcnica notable. La administracin de los negocios del
Imperio Romano, con los medios de que entonces se dispona, fue una
gigantesca tarea bien ejecutada durante siglos. Organizar el Estado nacio-
nal, sobre el feudalismo de la Edad Media y crear ejrcitos disciplinados,
de muchedumbres indisciplinadas, de caballeros cubiertos con armadu-
ras, fueron hazaas administrativas tanto como polticas. A pesar de las
grandes diferencias en cultura y tecnologa, el proceso de la administra-
cin, a travs de los siglos, fue intrnsecamente el mismo que ahora hace
posibles grandes empresas de negocios, sistemas continentales de gobierno
y los comienzos de un orden universal.
1. Naturaleza de la administracin
La administracin es un proceso comn a todo esfuerzo de grupo, po
blico o privado, civil o militar, en grande o en pequea escala. Es un
proceso que acta en un almacn de departamentos, en un banco, una
universidad o una escuela superior, un ferrocarril, un hotel o en el gobierno
de una dudad. Aunque cambia de forma y objetivos, y aunque la admi-
nistracin de los asuntos pblicos y de los privados difieren en muchos
puntos, hay en el proceso, dondequiera que se le observe, una analoga
fundamental, si no identidad.
Definida en los trminos ms amplios, la administracin pblica con-
siste en todas las operaciones que tienen por objeto la realizacin o la
observancia forzosa de la poltica del Estado. Esta definicin cubre una
multitud de operaciones particulares en muchos campos: la entrega de
una carta, la venta de tierra pblica, la negociacin de un tratado, la
concesin de una indemnizacin a un trabajador accidentado, la cuaren-
tena de un nio enfermo, la limpieza de hojarasca de un parque, la pro-
duccin de plutonio y la autorizacin para emplear energa atmica.
Abarca los asuntos militares tanto como los polticos, gran parte del
trabajo de los tribunales y todos los campos especiales de la actividad
gubernamental: polica, educacin, sanidad, construccin de obras pbl-
cas, conservacin, seguro social y muchos ms. La direccin de los ne-
1
2 Administracin Pblica
gocios pblicos en civilizaciones avanzadas requiere el empleo de casi
todas las profesiones y pericias: ingeniera, derecho, medicina y ensean-
za; los oficios, las especialidades tcnicas y las destrezas de escritorio.
Un sistema de administracin pblica es el compuesto de todas las leyes,
reglamentos, prcticas, relaciones, cdigos y costumbres que prevalecen en
un momento y una jurisdiccin para la realizacin o ejecucin de la
poltica del Estado. As, podemos hablar del sistema de la administracin
de la Gran Bretaa o de Rusia, del Estado de Massachusetts o de la Au-
toridad del Valle del Tennessee.
El arte de la administracin es la direccin, coordinacin y control de
muchas personas para realizar algn propsito u objetivo. Es un arte
dinmico, que utiliza los recursos humanos y fsicos de que se dispone
en un sistema de administracin, plegndolos a la consecucin de una
finalidad necesaria. Es la disposicin central y general de fuerzas, que
pone en el foco de la accin, haciendo actuar coordinadamente elementos
que, con frecuencia, estn muy dispersos. Es un arte que penetra todos
los niveles de organizacin, y que mantiene unidos muchas profesiones,
oficios y especialidades, cuyas aportaciones, aunque igualmente necesa-
rias, no son las de la administracin.
En consecuencia, un administrador es la persona que dirige, coordina
y controla las actividades de los otros. Su funcin es diferente per se de
la del mdico de una escuela, de un ingeniero de recuperacin, de un
interrogador de testigos, de un abogado del Estado, De aqu se sigue
qlie no todo empleado del Estado es un administrador. Un abogado
puede, naturalmente, llegar a ser un administrador, pero en este caso
practica otro arte. Hay administradores en todas las actividades huma-
nas, salvo las que puede realizar una sola persona. Las tareas especficas
de un escritor, un artista, un filsofo, y en muchos casos un juez, son
completamente personales. No implican el arte de la administracin.
Aunque no es un especialista en administracin, Brooks Adam com-
prendi su esencia. "La administracin -escribe- es la capacidad de
coordinar muchas, y con frecuencia antagnicas, energas sociales en un
solo organismo, tan hbilmente que operen como una unidad. Esto pre-
supone la facultad de reconocer una serie de relaciones entre numerosos
intereses sociales especiales, la totalidad de los cuales no puede conocer
ntimamente un individuo. Probablemente ninguna clase muy especia-
lizada puede ser fuerte en esta cualidad intelectual, a causa del aisla-
miento intelectual inherente a la especializacin; y sin embargo, la ad-
ministracin o generalizacin, es no slo la facultad sobre la cual descansa
la estabilidad social, sino que es, posiblemente, la facultad ms elevada
de la mente humana.">
1 The Theory 01 Social Reuolutions, por Brooks Adam (Nueva York, Macmillan,
1913), pp. 2078.
El Arte de la Administracin 3
El campo de la administracin est dondequiera que hay que hacer
algo. Como observ un filsofo chino: "las leyes no se administran por s
mismas automticamente". La administracin pblica se interesa en la
accin en situaciones particulares concretas, pero de acuerdo con objeti-
vos de largo alcance. La prctica del arte de la administracin es com-
parable a la prctica de la medicina. No se adquieren fcilmente destreza
y sabidura en el manejo de hombres y materiales, pero la importancia
del xito es grande.
La pericia administrativa es una realizacin social que depende del
estado general de progreso cultural. Los pueblos primitivos tienen un
sistema de administracin, pero no podran soportar el peso de muchos
o de complicados deberes. El sistema norteamericano de administracin,
en tiempo de los federales, era capaz de actuar con xito en ciertos ni-
veles, pero muy inferior a su capacidad en 1900, la cual, a su vez, era
menor que la de 1950. El estado del arte administrativo vara con muchos
factores relacionados con l: disciplina social, conocimientos cientficos
y prcticos, calidad de las comunicaciones, preferencias y prejuicios de
la gente, y la posesin de ese elemento artificioso que se llama "saber
hacer". Adems, est condicionado por la estructura jurdica dentro de
la cual deben trabajar los funcionarios. La pericia administrativa es tam-
bin, inevitablemente, una realizacin personal, pero la fase del desarrollo
social es la que seala los lmites individuales.
No se sabe si hayo no un rasgo especfico, o un grupo de rasgos espe-
cficos, asociados con la pericia en el arte de la administracin. La obser-
vacin confirma la conclusin de que algunos tipos de personalidad estn
mucho mejor dotados en este respecto que otros, pero los psiclogos an
no han podido aislar rasgos ni ndices especficos. Puede decitse, cierta-
mente, que no existen, o que circunstancias diferentes requieren capa-
cidades diferentes para tener xito. Nadie discutir la opinin de que, si
existieran esos rasgos, su descubrimiento y aplicacin seran una adqui-
sicin grande.
2. Objeto y alcance de la administracin pblica
La finalidad inmediata del arte de la administracin pblica es la
utilizacin ms eficaz de los recursos de que disponen los funcionarios
y los empleados. La buena administracin procura eliminar el despilfa-
rro, conservar y usar eficazmente hombres y materiales, y proteger el bien-
estar y los intereses de los empleados. En su sentido ms amplio, los
fines de la administracin son los objetivos ltimos del Estado mismo:
la conservacin de la paz y el orden, la realizacin progresiva de la jus-
ticia, la instruccin de los jvenes, la proteccin contra las enfermedades
y la inseguridad, el ajuste y la transaccin entre los grupos y los intereses
antagnicos, en suma, la consecucin de una vida buena.
Lo que la administracin est llamada a hacer vara con las expecta-
tivas del pueblo acerca de lo que debe obtener del Estado. Hace dos siglos,
el pueblo no esperaba otra cosa que opresin. Hace un siglo, esperaba
principalmente que se le dejara en paz. Ahora espera un amplio margen
de servicios y de proteccin. En todo el mundo occidental han aumen-
tado sin cesar las demandas de los pueblos a los Estados. Esta tendencia
significa, inevitablemente, ms organismos administrativos, ms funcio-
narios y empleados, y exigencias ms apremiantes de pericia administrati-
va. El nmero total de empleados federales en 1800 era aproximadamente
de 3,000; en 1900 aproximadamente de 250,000; en 1954 haba dismi-
nuido de un mximo de 3.700,000 en tiempo de guerra a unos 2.300,000.
Parece improbable que en un futuro previsible el nmero sea menor de
2.000.000. En 1953 haba ms de 1.l00,000 empleados de los Estados y ms
de 3.500,000 empleados locales y escolares. No hay indicios actuales de
que la gran corriente de expansin de la primera mitad del siglo haya
cejado o vaya a invertirse.s
Una razn fundamental de la creciente confianza en el Estado fue el
traspaso de la facultad de gobernar de los reyes absolutos a la masa del
pueblo, a travs de diversos tipos de aristocracias. Las sociedades demo-
crticas han aprendido que el Estado puede proteger y ayudar, lo mismo
que castigar y reprimir. En 1820 John Quincy Adams, el estadista de su
tiempo ms decidido a emplear los poderes del Estado para fines sociales,
neg que pudiera ayudar a mitigar las consecuencias de una crisis re-
pentina. "El Estado -escribi- no puede hacer nada... sino pasar el
descontento de unos a otros y ganarse a una clase del pueblo disgustando
a otra... Los rbitros de la prosperidad y del infortunio, los senadores
y los destructores, el Tiempo y la Suerte, pueden traer la catstrofe o el
remedio"." Esta filosofa del laissez [aire persisti durante mucho tiempo,
pero al fin fue abandonada durante los enrgicos esfuerzos del gobierno
federal para resolver la catstrofe de la crisis de 1929.
La complejidad creciente, sin cesar, de la sociedad hace esenciales al-
gunos medios de reajuste entre grupos cuyos intereses se oponen y que
son incapaces de encontrar fcilmente trminos de acuerdo. Los produc-
tores de semilla de algodn del Sur compiten con los productores de
mantequilla del Norte; los productores de naranjas de California, con
los productores de naranjas de la, Florida; la industria de la construccin,
con las insatisfechas demandas del consumidor por costos ms bajos de
las viviendas. Lo que ocurri, como dijo John Dewey, es la invariable
aparicin de un inters pblico, cuando. las personas y los grupos creen
. T'rend 01 Government Activity in the United States since 1900, PQr Solomon. Fa-
bricant (Nueva Yo.rk, National Bureau of Economc Research, 1952)... . '. . ;
a Memoirs 01 Iohn Quincy Adam (oo. por Chlrls Francis Adams, 12 vls., Fila-
delfia, J. B. Lippincott, 1874-77), V, 129 (22 de mayo de 1820).
que fueron afectados por los actos de otros con quienes no tienen ade-
cuados canales de comunicacin. El Estado se convierte en la agencia
comn, mediante la cual pueden ser explorados y protegidos los intere-
ses comunes y concertados los intereses antagnicos. La administracin
es el medio por el cual se hacen efectivos esos reajustes polticos.
La expansin, durante un siglo, de las funciones del Estado no se de-
be, pues, al ansia de poder de los "burcratas". Se crean actividades y
organismos nuevos en respuesta a las demandas de servicios y de protec-
cin formuladas por agricultores y obreros, por consumidores, proveedores,
hombres de negocios y muchos ms. En el ltimo siglo, particularmen-
te, el Estado asumi nuevos tipos de obligaciones. l proporciona a la
comunidad las instalaciones necesarias para el trabajo; carreteras especiales
y derivaciones, agua, gas, electricidad y otros servicios, aerdromos y
faros, presas y obras de irrigacin, establecimientos para la produccin de
material fisionable. Procura proteger a la poblacin contra los azares de la
enfermedad, del accidente, de la indigencia, del desempleo y de la vejez.
Facilita los negocios de las gentes proporcionando noticias del mercado,
abriendo mercados extranjeros, estabilizando la produccin, educando a
los productores, manteniendo servicios para hallar trabajo a los parados,
y resolviendo conflictos industriales. Interviene para proteger a los grupos
relativamente dbiles en la lucha econmica: a los trabajadores contra los
grandes patronos, a los consumidores contra los monopolios, a los remiten-
tes contra los ferrocarriles, a los inversionistas contra los especuladores. Hace
investigaciones, tanto para si, como para los ciudadanos. En consecuencia,
el sistema administrativo crece y se diversifica, y sus aspectos represivos dis-
minuyen a medida que aumenta su papel constructivo y de servicio.
En el marco de la civilizacin occidental se han desarrollado dos gran-
des sistemas de administracin del Estado. Uno es el angloamericano,
basado en la arraigada preferencia por la autonoma en las comunidades
locales, en la amplia participacin de los ciudadanos, en la dispersin
de la autoridad, en la responsabilidad, bien establecida, del sistema ad-
ministrativo ante el cuerpo legislativo, y la responsabilidad de los fun-
cionarios ante los tribunales civiles ordinarios, a instancia del ciudadano
particular. Este sistema prevalece en la Gran Bretaa, en os Dominios,
en grado variable, en otras partes del Imperio Britnico, y en los Estados
Unidos.
El otro es el francs, derivado como el angloamericano de la Edad
Media y formulado por Napolen, basado en la concentracin del poder
ejecutivo, en el predominio de las autoridades nacionales sobre las locales,
en la profesionalizacin del servicio pblico y su separacin psicolgica
del cuerpo de ciudadanos, y en la responsabilidad de los funcionarios
ante un conjunto de tribunales administrativos especiales. El sistema
En 1931 describi Walter R. Sharp metdicamente el sistema francs en The
francs, al cual se pareci mucho el prusiano, prevalece no slo en su
pas de origen, sino en Blgica, Holanda, Espaa, Italia, los pases bal-
carncos, el Cercano Oriente, incluida Turqua, en la Amrica Central y
del Sur, incluido Mxico, y con algunas variantes, en los imperios colo-
niales de los pases latinos. Los sistemas administrativos ruso y chino
son autctonos, y crearon sus propias formas y carcter en respuesta a
hbitos y preferencias nacionales.
3. Poltica y administracin
En 1900 public Frank ]. Goodnow un delgado volumen que estaba
destinado a ejercer amplia influencia, titulado Politics and Administra-
tion. Su tesis era que el campo de la poltica y el campo de la administra-
cin son zonas diferentes de la vida pblica, y que la influencia de la
poltica en los asuntos de gobierno tena malas consecuencias. Otros, si-
guiendo a Goodnow, fuero ms doctrinarios que l, y convirtieron en un
santo y sea la separacin de la poltica y la administracin. La actitud
fue simptica a los reformadores del servicio civil, a los individuos del
departamento de investigaciones del Estado y a los primeros administradores
de ciudades. Pareca, adems, estar de acuerdo con la experiencia del
Estado ingls, cuyas instituciones oficiales estaban siendo estudiadas para
aplicarlas en los Estados Unidos.
Un conocimiento ms complicado, tanto de la poltica como de la
administracin, llev a limitar mucho la tesis de Goodnow sin destruir,
no obstante, su validez fundamental. La separacin formal de un servicio
de carrera, basado en exmenes de competencia y en la posesin garan-
tizada del cargo, de sus alturas polticas, se convirti en una institucin
mucho ms firmemente afianzada y de mayor alcance que en los das
de Goodnow. Por otra parte, ahora se admite que se filtran considera-
ciones de orden poltico desde las alturas polticas en el servicio perma-
nente de carrera, convirtindole en un organismo para refinar la poltica
tanto como para ejecutarla. En tiempos de Goodnow tambin se entre-
meta la poltica de partido, y fue contra la prostitucin partidista del
servicio pblico contra lo que l escribi. La batalla se ha ganado en
gran parte, pero persiste la interpenetracin de la poltica y de la admi-
nistracin en el servicio de carrera, y, por razones hondamente arraiga-
das, en el sistema democrtico norteamericano.
El Estado es el foco de las grandes tensiones y controversias sociales
de cada generacn. En una sociedad democrtica florecen grupos de
French Civil Service (Nueva York, Macmillan, 1931). Para un reciente y valioso estudio
con importantes comparaciones con la prctica inglesa y norteamericana, vase La
Fonction Publique, por Roger Grgoire (Pars, Armand Colin, 1954).
6 Ilustran este punto muchos escritos recientes. Vanse Policy and Administration,
por Paul H. Appleby (University of Alabama Press, 1949); Agriculture in an Unstable
Economy, por Theodore W. Schultz (Nueva York., McGraw-Hill, 1945); Uncle Sam in
intereses de muchas clases, basados en las aspiraciones econmicas, so-
ciales y polticas de los ciudadanos, y ejercen presin sobre el gobierno
para obtener la satisfaccin de sus demandas. stas son discutidas por
otros grupos, cuyos intereses seran daosamente afectados. Las presiones
as ejercidas gravitan, tanto sobre los rganos polticos primarios del
gobierno, como sobre las agencias ejecutoras de la poltica. En consecuen-
cia, los servicios administrativos operan muchas veces, no en un vaco
neutral, sino en un ambiente turbulento y borrascoso.
De ah se sigue que la administracin est inevitablemente enlazada
con la poltica, y a travs de la poltica, con los polticos. Los departa-
mentos federales empezaron aconsejando al Congreso en materias polti-
cas en 1789, y, al cabo de una dcada, le presentaban proyectos de ley
y programas fiscales. En la actualidad los cuerpos legislativos suelen ser
por lo general, incapaces para iniciar por si mismos soluciones a los
problemas extraordinariamente complicados, y con frecuencia tcnicos, a
los que tienen que hacer frente. A los representantes parlamentarios los
presionan fuertemente el tiempo, sus electores y su propio inters en la
poltica y en las elecciones. Se sienten acosados por virtud de su mismo
nmero. La formulacin inicial de la poltica huy de las cmaras legis-
lativas y ahora reside principalmente en organismos oficiales y en grupos
ajenos al Parlamento. La funcin de los cuerpos legislativos consiste en
aclarar el objetivo que se tiene a la vista, buscar congruencia en la po-
ltica pblica, hacer que el gobierno sea responsable ante la opinin p-
blica, juzgar de la prudencia y factibilidad de las propuestas oficiales, y
vigilar el servicio pblico. No es misin suya sealar, independientemen-
te, las grandes lneas de la poltica exterior e interior.
Adems, las agencias administrativas son la fuente de datos fundamen-
tales y de informacin especial necesarios para adoptar decisiones legis-
lativas. Es imposible para un cuerpo legislativo recoger, organizar y hacer
utilizable la masa de informacin sobre hechos que suelen apilarse en
los archivos departamentales. Por el contrario, los datos sobre la opinin
pblica aparecen in extenso en el curso de los interrogatorios que hacen
las comisiones. Tambin figura ampliamente en esos interrogatorios el
testimonio de funcionarios del Estado y de expertos, y en general, suelen
pesar mucho. Por lo tanto, en las etapas de formacin de una decisin
poltica por parte de los cuerpos legislativos, juegan un papel impor-
tante los organismos ejecutivos.
Una vez en los libros, las disposiciones caen dentro de la provincia del
organismo adecuado para su ejecucin. El mandato no siempre es claro
the Padfic Northtaest, por Charles McKinley (Berkeley, University of California Press,
1952); Water and Politics, por Vincent Ostrom (Los Angeles, Haynes Foundation, 1953);
Flood Control Politics: the Connecticut Riuer Valley Problem, por William E. Leuch-
tenberg (Cambridge, Harvard University Press, 1953).
ni sencillo. La legislacin puede estar lejos de ser precisa, o puede ser
ambigua e indecisa. El conflicto sobre poltica que deja as, sin deter-
minar, el cuerpo legislativo, tiene que resolverlo de alguna manera la
rama ejecutiva. Si la administracin no tiene una predisposicin polti-
ca, est obligada a encontrarla. Las declaraciones y las directivas polticas
de las alturas son, pues, transmitidas a escalones inferiores, donde con-
tina el proceso de definir los objetivos y los modos y maneras de reali-
zarlos. La lgica de esa secuencia sugiere que la facultad de hacer po-
ltica fluye hacia abajo, a los individuos de filas, y en circunstancias
excepcionales puede ser as. Pero, normalmente, el ingrediente poltico
de las actividades administrativas disminuye bruscamente por debajo de
los niveles administrativos superiores.
La energa con que se realice la accin administrativa puede ser afec-
tada por consideraciones polticas y por presiones polticas externas. La
observancia de disposiciones como las de las leyes sobre alimentos y me-
dicinas, la inspeccin de minas, de edificios y restaurantes, la concesin
o negativa de licencias y la fijacin de tarifas de los servicios, son repre-
sentativas de zonas en las que muchas veces se encuentra resistencia y en
que luchan fuerzas antagnicas para dominar a la accin oficial. Los
cuerpos legislativos pueden responder disminuyendo las consignaciones
e imponer, por este medio, una observancia efectiva. Y a la inversa, la
poltica puede ser modificada substancialmente por mera falta de energa
o de voluntad ejecutiva.
La poltica, en el sentido de maniobreo para conseguir el xito de un
partido, rodea tambin a la escena administrativa. Los nombramientos
para prebendas, aunque disminuyen rpidamente en nmero, todava for-
man un bloque importante en todos los niveles de gobierno. Como ve-
remos ms adelante, en el gobierno federal se han hecho vigorosos es-
fuerzos para mantener fuera de la poltica a todos los funcionarios y
empleados del Estado, salvo los que ocupan los cargos ms elevados. En
otras partes, las prcticas varan dentro de lmites amplios.
As, pues, afirmar que la poltica y la administracin son estructuras
o procesos separados y autnomos en el sistema norteamericano, es noto-
riamente incorrecto. Sostener que deben ser separados e independientes,
difcilmente puede defenderse, dada la naturaleza del gobierno democrti-
co. Pero estas afirmaciones no quieren decir que todo el servicio pblico
intervenga, ni deba intervenir, en la pltica. Grandes zonas de la acti-
vidad del Estado son polticamente neutrales: las operaciones profesio-
nales, cientficas y tcnicas no pueden realizarse bien bajo el dominio
de los partidos; y el juicio reflexivo y bien fundado del pueblo norte-
americano se declar en favor de un servicio pblico, cuya mayor parte
es polticamente neutral y capaz de lealtad para los cambiantes progra-
mas pblicos.
4. La administracin-Ciencia o arte
Los primeros autores en este campo, especialmente W. F. Willoughby,
declararon que la materia posea uniformidades anlogas a las leyes de
las ciencias fsicas. "... se adopta aqu la actitud -escribi- de que en la
administracin hay ciertos principios fundamentales de aplicacin gene-
ral, anlogos a los que caracterizan a cualquier ciencia y que deben ob-
servarse si han de conseguirse los fines, la eficacia y el funcionamiento
de la administracin, y que dichos principios deben determinarse. " slo,
mediante la aplicacin rgida del mtodo cientfico a su investigacin"."
El que la administracin se reduzca, o pueda reducirse, a leyes de validez
universal sigue siendo motvo de vivas controversias. Por una parte se
dice que toda situacin administrativa es nica, tanto en sus agentes
humanos como en sus influencias externas, y que los factores que inter-
vienen en un acto administrativo son tan numerosos y complicados, que
es imposible definirlos todos o determinar su importancia relativa. En
la corriente de la administracin, como en la corriente de la historia,
slo ocurren acontecimientos nicos, no hechos reiterados cuyas dimen-
siones y relaciones estn sujetas a medida o a la experimentacin con-
trolada.
Por otra parte, se afirma que estudiando la administracin a travs
de los individuos que participan en ella, y estudiando la conducta de
esos individuos en su ambiente de trabajo, pueden encontrarse uniformi-
dades en el comportamiento de los individuos y los grupos. Esas unifor-
midades, basadas en la "naturaleza humana", pueden persentarse en forma
de proposiciones que pueden ser comprobadas por la observacin y el
experimento, y, en principio, son convertibles en trminos matemticos.
Durante los aos siguientes a la Segunda Guerra Mundial, especialmente,
se han hecho muchos esfuerzos para la formulacin preliminar y la com-
probacin de dichas proposiciones, y han sido expuestas sistemticamente
en los escritos de Herbert Simon y otros."
An es cuestin discutida el que los prometedores intentos de reducir
alguna parte del campo de la administracin a proposiciones de validez
general, si no universal, transformarn el estudio y la prctica de la
administracin. El esfuerzo merece mucho la pena de hacerse, ya que el
Principies 01 Public Administration, por W. F. Willoughby (Baltimore, Johns Hop-
kins Press, 1927), p. IX.
7 Vanse Administrative Behauior, por Herbert A. Simon (Nueva York, Macmillan,
1947); Public Administration, por Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, Victor A.
Thompson (Nueva York, Knopf, 1950); "The Science of Public Administration: Three
Problems", por Robert A. Dahl, en Public Administration Reoieui, VII (1947), 1, Y "The
Validity of Organizational Theories", bd., VII, (1947),281; "A Comment on The Science
of Public Administration", por Herbert A. Simon, ibid., VII, (1947), 200; "Public Ad
ministration and the Sclence of Human Relations", por Morton Grodzins, bd., XI,
(1951), 88.. Para un estudio cauto pero sabio vase "Sorne 'PrincipIes' of Organzaton",
Charles McKinley, ibid:, XII (1952), 157.
ID Administracin Pblica
producto final de la escuela behaviorista est destinado a consistir en
proposiciones que describan los procesos administrativos que no slo son
comprobables, sino tambin acumulativos. Los escritos que son primor-
dialmente descriptivos, analticos o valorativos, son tiles y representaron
un papel importante en el conocimiento del arte de la administracin.
No son rigurosamente acumulativos. Como la administracin indudable-
mente es en parte un arte, seguirn ocupando un lugar importante es-
critos no cientficos. Pero puede ir convirtindose progresivamente en
una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada por diferencias
culturales," logro muy de desear, ya que las proposiciones de una ciencia
administrativa van ms all del alcance del sentido comn.
5. El estudio de la administracin pblica
Aunque se ha practicado durante siglos el arte de la administracin,
no se ha escrito ampliamente sobre l hasta tiempos recientes. Los aspec-
tos militares fueron los primeros en recibir atencin sistemtica, y hoy
existe un gran cuerpo de material relativo a la organizacin, direccin
y mando de las fuerzas armadas. La frase "administracin pblica" em-
pez a usarse en el siglo XVII y fue empleada en su sentido actual por
Washington y Hamilton a fines del siglo XVIII.
Los escritos norteamericanos sobre administracin pblica comenzaron
con los Federalist Papers, en cuyo nmero 72 defini Hamilton la ma-
teria e hizo algunas observaciones generales, que desarroll en una no-
table filosofa de la administracin mientras fue Secretario de Hacienda.
Casi falt por completo atencin profesional a este campo durante el
siglo XIX, aunque el sistema de la administracin segua creciendo y adap-
tndose a las circunstancias cambiantes.
El estudio de la administracin pblica "para enderezar las sendas del
gobierno, hacer sus negocios menos diferentes de la prctica mercantil,
fortalecer y purificar su organizacin y coronar sus obligaciones con es-
crupulosidad", data del brillante ensayo de Woodrow Wilson.
9
Los escri-
tos anteriores de Charles Francis Adams y otros haban tratado de asuntos
especiales o propuesto reformas particulares. Despus de 1900 se hizo
sistemtico el estudio de la administracin, debido, en parte, al Depar-
tamento de Investigaciones Municipales de Nueva York. Dedicada, pri-
mero a los aspectos municipales, despus a los del Estado y la Nacin,
8 Un ejemplo impresionante del efecto de las fuerzas culturales sobre las situaciones
administrativas lo ofrece la historia de la evacuacin japonesa en 1942 y el funciona-
miento de los centros de reinstalacin: vase The Governing 01 Men, por Alexander H.
Leighton (Princeton, Princeton University Press, 1945). Para datos sobre el ambiente
lase Americans Betrayed, por Morton Grodzins (Chicago, University of Chicago Press,
1949). Otro ejemplo impresionante relativo a norteamericanos desplazados es Gouern-
ment Project, por Edward C. Banfeld (Glencoe, Ill., Free Press, 1951).
"The Study of Public Administration", en Political Science Quarterly, II (1887),
197; reimpreso en bd., LVI (1941), 481. La cita est tomada de este ensayo.
despus de la Primera Guerra Mundial la materia se vio cada vez ms
claramente como materia universal que poda estudiarse como un solo
proceso comn.w
Desde 1920
11
avanz en grado extraordinario el estudio de la adminis-
tracin pblica. Admitido entonces en el plan de estudios de unas pocas
universidades, ahora es materia importante en los estudios de colegio y
universidad. Por toda la nacin se multiplicaron los departamentos de
investigaciones gubernamentales. Abundan las obras sistemticas, los es-
tudios monogrficos, las investigaciones oficiales y los informes especia-
les. En 1939 se fundaron la Sociedad Norteamericana de Administracin
Pblica y su revista trimestral Public Administration Review. Ahora tie-
nen sus organizaciones y sus publicaciones los especialistas en adminis-
tracin del personal, en administracin municipal, procedimientos pre-
supuestarios y otros campos. En el decenio de los 1930 se cre en Chicago
el conjunto de organizaciones del servicio pblico conocido popularmen-
te como "1313", incluida la Cmara de Compensacin de la Administra-
cin Pblica. Esas organizaciones publican un gran volumen de material
valioso. En el ltimo medio siglo ha tomado forma un vasto cuerpo de
escritos de muchas y diversas fuentes, que ahora suministran una amplia
base para el estudio de este campo. En otros pases abundan menos los
trabajos anlogos. El estudio de la administracin pblica sigue siendo
primordialmente norteamericano.v
Hay muchas maneras de estudiar los fenmenos de la administracin
pblica. El primer estudio sistemtico norteamericano se hizo a travs
del derecho y fue dedicado a la organizacin jurdica de las autoridades
pblicas, a sus formas jurdicas de accin y a los lmites de sus poderes.
Son ejemplo de esta escuela los escritos de Frank J. Goodnow. Vinieron
despus escritos sistemticos, interesados primordialmente, por la natu-
raleza de las instituciones administrativas consideradas como agencias de
gestin, actitud emparentada con el movimiento de la gerencia cientfica
y que reflejaba el criterio de la eficacia. Ms recientemente se prest
atencin a los materiales histricos y biogrficos que revelan la evolucin
de los sistemas y las tendencias administrativas en las ideas sobre admi-
10 Para una anlisis crtico e interpretativo de la literatura norteamericana sobre
administracin pblica, vase The Administrative State, por Dwight Waldo (Nueva
York, Ronald Press, 1948).
11 "Poltical Science and Public Administration", por Roscoe C. Martin, en American
Political Science Review, XLVI (1952), 660; "Trends in the Theory of Public Adminis-
tration", por John M. Gaus, en Public Administration Review, X (1950), 161; "Trends
in Teaching of Public Administration", por George A. Graham, Ibd., X (1950), 69;
"The Study of Public Administration in the United States", por W. J. M. Mackenze,
en Public Administration (Londres), XXIX (1951), 131; The Study 01 Public Adminis-
tration, por Dwight Waldo (Garden City, N. Y., Doubleday, 1955).
1S Research in Public Administration, por William Anderson y John M. Gaus (Chica.
go, Public Administration Service, 1945).
nistracin. La naturaleza de la administracin, tambin fue explorada por
los socilogos, como una entre las muchas estructuras sociales importantes.P
Muy recientemente la escuela socio-psicolgica de los behavioristas hizo
aportaciones importantes al conocimiento de la conducta de los funciona-
rios y empleados pblicos y sus causas. Todos estos puntos de vista son
pertinentes y de todos ellos se derivan sabidura y comprensin.
Este volumen trata primordialmente de los fundamentos histricos del
sistema norteamericano de administracin, con sus formas y sus relaciones
institucionales, con sus poderes y sus mtodos de actuacin, y con los me-
dios para su control externo. Trata de la experiencia del pueblo de los
Estados Unidos, experiencia que, en muchos puntos, fue comn con la de
los pueblos de otros pases. Pero es menos que un anlisis global, aun de los
aspectos de la materia que en l se estudian. Algn da un filsofo que a
la vez sea un prctico, con una experiencia global, podr escribir un libro
que tenga el mismo valor para Mxico que para Suecia, para la Repblica
de Indonesia que para Israel.
Como arte prctico, se hicieron grandes progresos en el ltimo cuarto
de siglo bajo la presin de crisis incesantes. El peso de la responsabilidad
sigue siendo grande y es urgente la necesidad de adquisiciones progresivas.
"Sera sumamente negligente -escribi Charles E. Merriam en 1931- des-
conocer los peligros inminentes de nuevos avances de nuestra pesada ma-
quinaria tcnica sobre caminos desmoronados y puentes trepidantes." Estas
profticas e incitantes palabras son an ms oportunas en 1954, despus de
aos de depresin y de guerra y de las tensiones del mundo de la post-
guerra, llevadas al mximo por descubrimientos cientficos que prometen
acabar remoldeando gran parte de nuestra economa pblica y privada. Las
nuevas tareas son exigentes, y requieren, como dijo muy bien Herbert
Emmerich, "los mayores talentos, las mayores virtudes, la mayor devocin".
La administracin pblica, aade, "debe comprender todo el gran desplie-
gue de disciplinas que enriquecen nuestro complicado ambiente. Debe saber
cules de ellas son pertinentes para sus diferentes misiones. Debe saber c-
mo obtener los mejores servicios de cada una de ellas. Tiene que valorar
e interpretar la aportacin que cada factor puede hacer y seleccionar las
proporciones de cada uno de ellos, que formarn los componentes del
destilado final. Despus, debe mezclar esos componentes en un nuevo
elemento que, con frecuencia, no se parecer a ninguna de sus partes,
y el producto resultante tendr que ser tan puro, tan claro y tan simple,
que no se empae ni se funda bajo la luz y el calor ms brillantes de la
inspeccin pblica. El qumico que realiza estos milagros es el adminis-
trador pblico, y repito, que su tarea exige nada menos que talentos,
virtudes y devociones extraordinarios".
18 Para una coleccin de escritos representativos, vase Reader in Bureaucracy, por
Robert K. Merton y otros (Glencoe, Ill., Free press. 1952).
CAPITULO II
FORMA Y ESPIRITU DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
EN LOS ESTADOS UNIDOS
Todo sistema de administracin pblica es producto de muchas influen-
cias. Su forma y contenido reflejan su origen histrico; las normas actuales
son un compuesto de prcticas y procedimientos antiguos y contempor-
neos. Ningn sistema administrativo puede ser bien comprendido sin
algn conocimiento de lo que fue y cmo lleg a ser lo que es. Los norte-
americanos estn acostumbrados a vestigios medievales en el ceremonial
administrativo de los ingleses, pero se sorprenderan si se dieran cuenta
de la gran parte de esencia y ceremonial de su propia administracin,
que se remonta a precedentes del siglo XVIII.
En la base de las tendencias histricas estn las normas culturales del
pueblo, para quien existe el sistema administrativo. Gran parte de la
cultura norteamericana fue condicionada por una frontera abierta y gran-
des oportunidades para la iniciativa individual en una economa en ex-
pansin. Indudablemente, durante los primeros cuarenta aos, el concepto
del papel de los "caballeros" en los negocios pblicos tuvo tambin gran
importancia. Despus, la clase de los caballeros fue suplantada con fre-
cuencia por el "hombre inexperto" de Jackson; y ms tarde, por los es-
pecialistas y los tcnicos de una poca complicada. Las actitudes culturales
tradicionales, ensalzadoras de la confianza en s mismo, recelosas del go-
bierno como posible enemigo de la libertad, y que consideraban la vida
del agricultor como el ideal norteamericano, gradualmente han cedido
el lugar a una mayor dependencia del Estado, en una sociedad compleja,
en la que el ciudadano individual parece, en ocasiones, vctima de fuerzas
que no puede dominar.
Si reflexionamos sobre las grandes bases del actual sistema de admi-
nistracin de los Estados Unidos, podemos distinguir, por lo menos, cua-
tro, que an ejercen una influencia predominante. Son: 1) la teora y la
prctica de los federales; 2) la influencia de la democracia, que lleg a su
plenitud en tiempo de Andrew jackson: 3) la influencia de la reforma
moral, cuyos efectos fueron cada vez mayores despus de la Guerra Civil;
y 4) la influencia de la tecnologa. y de la administracin, .resultantes
del movimiento-de .administracin cientfica, cada .vez . ms concluyente,
decenio tras decenio. Cada una de, estas influencias Iundamentalesacra
en el sistema administrativo contemporneo, aunque la proporcin re-
IS
lativa de cada una de ellas vara de vez en cuando y de una jurisdiccin
a otra.
1. Teora y prctica federales
A pesar de las huellas de instituciones francesas en Luisiana y de ins-
tituciones espaolas en el suroeste, el sistema nortemaricano de adminis-
tracin es ingls en su forma general y en su espritu fundamental. Los
colonos trajeron consigo el Estado ingls, y aunque la Revolucin rompi
los vnculos polticos, la estructura administrativa sobrevivi a la sepa-
racin y fue la base de los gobiernos estatales y locales y de la estructura
administrativa del nuevo gobierno general. Las leyes administrativas or-
gnicas, como observ Jefferson, fueron escritas siguiendo modelos ingle-
ses. Las ideas de autonoma, de responsabilidad local, del lugar de los
funcionarios en la vida de la comunidad, eran inglesas, de origen y de
esencia. Las modificaciones desde la Revolucin se hicieron de confor-
midad con ideales anglosajones; el tipo centralizado, autoritario y absor-
bente del continente europeo nunca se abri camino en los Estados
Unidos.
En la escena nacional, los federales fueron los arquitectos de la nueva
estructura administrativa. Tuvieron una visin consecuente del papel del
gobierno y de la naturaleza de la administracin, expresada del modo ms
sistemtico por Alexander Hamilton, pero compartida plenamente por
jefes como George Washington, Fisher Ames, Rufus King, Timothy Picker-
ing y liver Wolcott. Su deseo de crear una equilibrada economa ma-
nufacturera-comercial-agrcola, en vez de la economa predominantemen-
te rural de su tiempo, los llev a acentuar la accin nacional frente a
la accin del Estado, una amplia estructura de poderes federales, la je-
fatura del ejecutivo sobre el Congreso, poder efectivo para los funciona-
rios pblicos y amplias facultades discrecionales en los niveles superiores
del gobierno.
En los Federalist Papers expuso Hamilton una filosofa de la adminis-
tracin que dio forma a las primeras estructuras y prcticas nacionales.
Partiendo de la proposicin de que "la energa del ejecutivo es un ca-
rcter fundamental en la definicin del buen gobierno", examin los in-
gredientes esenciales de la energa: unidad, duracin, recursos suficientes
para sostenerse, y poderes competentes. "Decisin, actividad, secreto y
diligencia caracterizarn por lo general las actuaciones de un individuo
en grado mucho ms eminente que las actuaciones de un nmero mayor
de ellos." Consideraba importante la duracin para la firmeza personal del
jefe ejecutivo y la estabilidad de la administracin. No conceder un grado
de poder proporcionado al fin perseguido, sera violar las reglas ms evi-
dentes de la prudencia y la conveniencia.
Hamilton reconoca que el ejecutivo debe ser responsable, en el sen-
Forma y Espritu 15
tido de la debida dependencia del pueblo y en el sentido de la obligacin
personal en la conducta en el poder. l mismo, fue sometido a investi-
gacin mientras fue Secretario de Hacienda, por un Congreso hostil, pero
no titube nunca en reconocer la rama legislativa como un medio de
control y como fuente de autoridad y de fondos. Pero los federales eran
amigos del poder ejecutivo, no de la restriccin legislativa.
Trabajando de acuerdo con la nueva Constitucin, los deferales reali-
zaron sus ideales administrativos, aunque su programa poltico en favor
de las manufacturas fue bloqueado por la oposicin de los intereses agrco-
las. La duracin fue garantizada por el mandato de cuatro aos del
presidente y por la ausencia de plazos especficos para los jefes de depar-
tamento y los funcionarios secundarios. La unidad se consigui por las
leyes orgnicas, que crearon los departamentos y autorizaban al presidente
a dirigir a sus jefes. La unidad fue confirmada por el Congreso en el
verano de 1789, cuando decidi no ser necesario el consentimiento del
Senado, para que el Ejecutivo depusiera a funcionarios nombrados con
dicho consentimiento. La unidad estaba simbolizada en la autoridad
moral de George Washington y por sus decisiones personales, previa
consulta, sobre todos los negocios importantes de Estado. Los federales del
Congreso dieron a la rama ejecutiva amplios poderes discrecionales y
aceptaron las recomendaciones de Hacienda para el sostenimiento finan-
ciero del gobierno. La jefatura ejecutiva sobre la rama legislativa qued
firmemente asentada, no slo en la poltica financiera, sino en la poltica
interior, en los asuntos militares y en la poltica exterior. No se abando-
naron nunca la forma fundamental de organizacin dada al nuevo Estado
por los federales, la estructura de la autoridad oficial, las relaciones de
las oficinas centrales con el servicio de campo, y otros aspectos de la
prctica federal. Las elevadas normas ticas sealadas por ellos fueron
olvidadas en tiempos posteriores, pero volvieron a afirmarse.
El sistema administrativo que crearon los federales estaba, en muchos
aspectos, por delante de su tiempo. Antes, nunca haba intentado un
pueblo tan numeroso, diseminado sobre un territorio tan extenso, esta-
blecer un gobierno democrticamente responsable. En aquel tiempo se
expresaron dudas frecuentes. Los federales no slo organizaron un siste-
ma continental de administracin, sino que le imprimieron altos ideales
de competencia, imparcialidad, integridad y responsabilidad. El esfuer-
zo de Washigton para mantenerlo absolutamente apartado de los par-
tidos fracas, y la extraordinaria capacidad administrativa de Hamilton
en Hacienda exceda con mucho la pericia de otros jefes de departamen-
to. Pero, en general, los federales trabajaron excepcionalmente ben.
El tono general del sistema administrativo perduro sin cambios impor-
tantes hasta 1829. John Quincy Adams represent los mismos elevados
u The Federalist, por Leonard D. White(Nueva York, Macmillan, 1948).
ideales de serVICIO pblico que su padre. Su director general de correos,
John McLean, se neg a emplear el favoritismo para fines personales
o de partido, y sostuvo apasionadamente el ideal de un servicio pblico
no partidista. Los primeros cuarenta aos de administracin norteame-
ricana, en el plano nacional, se mantuvieron firmemente sobre ideales
impresionantemente elevados.
Sin embrago, Thomas J efferson formul un concepto diferente del papel
del Estado y de la forma y contenido de la administracin. l y sus par-
tidarios tenan fe en el mnimo de actividad gubernamental. El mismo
Jefferson dijo: "Estoy por un gobierno rigurosamente frugal y sencillo".
El poder pblico era potencialmente peligroso para la libertad y deba
ser ampliamente descentralizado. "No es por la consolidacin y la con-
centracin de poderes, sino por su distribucin, como se efecta el buen
gobierno", declar. El gobierno local y la responsabilidad local, en su
forma ms pura, la asamblea de vecinos de Nueva Inglaterra, eran los
medios esenciales por los cuales "todos los asuntos, grandes y pequeos,
pueden ser administrados a la perfeccin". En las primeras luchas con
los federales, Jefferson, Madison y Gallatin dieron mucha importancia
al estricto control legislativo sobre los poderes y las facultades discre-
cionales del gobierno; pero despus, en la Casa Blanca, Jefferson se mos-
tr tan absolutamente decidido, como sus predecesores, a usar la autoridad
ejecutiva.
En realidad, en frente de las necesidades prcticas del gobierno, Jeffer-
son y sus sucesores republicanos actuaron como si fueran federales, a
pesar de su gran repugnancia terica. J efferson fue un estricto intrprete
del poder federal, pero cre la escuela militar de West Point, aunque
en otro tiempo haba dicho a Washington que dicha institucin sera
anticonstitucional; y compr Luisiana, a pesar de estar convencido de
que aquel acto estaba fuera de sus poderes. J efferson favoreci la inde-
pendencia y el predominio legislativos, pero no tard en tener que ha-
cerse cargo de un Congreso claudicante. Jefferson era adverso a los poderes
y las facultades discrecionales del ejecutivo, pero en la crisis del Embargos
us el poder con energa verdaderamente hamiltoniana.P
2. La era democrtica
El orden semiaristocrtico y estable de 1789-1829 cedi el lugar a una
nueva era con la presidencia de Andrew Jackson. Las fuerzas democrti-
cas haban estado acopiando energa y ahora se hacan valer en todos
los aspectos de la vida pblica. Las formas de administracin no fueron
Para evitar los frecuentes conflictos que durante las guerras entre Inglaterra y Na-
polen provocaban los registros y capturas de barcos mercantes norteamericanos .por una
y otra potencia. Jeifeison b:izo que el Congreso aprobara la Ley de Embargo. que prohiba
por completo el comercie martimo exterior. -N. del T.
111 The Leonard D. White (Nueva YOrk. Macrnillan. 1951).
Forma y Espritu 17
substancialmente modificadas, pero sufrieron profundas modificaciones el
carcter y el espritu del sistema administrativo. En los Estados, se ma-
nifest la marea democrtica en la rpida consecucin del derecho de
sufragio de los hombres adultos, y en la eleccin directa, para manda-
tos cortos, de gran nmero de funcionarios en los Estados, los distritos,
las ciudades y las aldeas. En el gobierno federal era imposible la elec-
cin directa, pero la teora de la rotacin proporcion un substituto
eficaz.
Antes de examinar esta gran aportacin de la era democrtica, con-
viene sealar el desarrollo del poder ejecutivo en la escena nacional. Jack-
son y Polk fueron figuras agresivas y poderosas que sustentaron plena-
mente los ideales federales de unidad y energa; otros presidentes fueron
menos eficaces, y algunos fueron dbiles. Se formularon cuatro teoras
nuevas respecto del cargo de presidente, llamadas a ejercer gran influen-
cia. La primera de ellas, formulada por Jackson y explicada por Polk,
fue la de que el presidente era un representante del pueblo tan directo
como el Congreso, declaracin audaz que hubiera asombrado a Hamilton
y que Madison habra negado. La segunda era la de que el presidente
tena derecho a vetar la legislacin, no slo porque fuera anticonstitu-
cional, sino tambin, por diferencias de opinin sobre la conveniencia
de la ley en cuestin. Ni los federales ni los jeffersonianos haban hecho
valer tal autoridad. La tercera innovacin fue la facultad de destituir
a funcionarios secundarios por motivos que no fuesen delitos, facultad
que potencialmente someti todo el servicio federal a los dictados del
jefe del ejecutivo. El cuarto acontecimiento fue resultado de la organi-
zacin de un partido y del papel del presidente como jefe del mismo,
haciendo intervenir influencias no previstas por Hamilton, pero temidas
por Washington. Los presidentes dbiles no siempre fueron capaces de
usar esos poderes y prerrogativas, pero stas no desaparecieron de la
consagrada interpretacin de la Constitucin y estuvieron a disposicin
de quienes pudieron usarlas.
El efecto de la democracia sobre el sistema administrativo fue, por
el contrario, ininterrumpido y apenas amenazado, ni aun por los indi-
viduos conservadores de una generacin anterior. Tom forma especial-
mente en la teora de la rotacin. Poderosas fuerzas actuaban en la escena
poltica en los decenios de los 1820 y los 1830, que, vistas en perspectiva,
hicieron parecer inevitable la regla de la rotacin. Tres de dichas fuerzas
era de primera importancia: la nueva organizacin de los partidos po-
lticos, la exagerada pasin por el poder que acompa al sufragio mascu-
lino, y el ideal democrtico formulado por Andrew Jackson.
La desaparicin de los cabildeos del Congreso como medios para nom-
brar candidatos de partido a la presidencia y el nacimiento de la con.
vencin nacional para ese fin, impusieron una nueva tarea a todos los
aspirantes al cargo, en especial, a todo presidente que buscara la reelec-
cin (Polk fue una rara excepcin). Hasta 1824 los candidatos slo tenan
que conseguir el apoyo de los individuos de su partido en el Congreso:
un puado de ciudadanos importantes, que se reunan regularmente,
hablaban sin carcter oficial y en una simple reunin del grupo, anun-
ciaban al pas el candidato que recomendaban. Despus de 1832 los
candidatos tenan que contar con una mayora de la convencin nacio-
nal, lo cual requera contar con las convenciones de los Estados, y esto,
a su vez, con las convenciones locales que elegan a los delegados de los
Estados, particularmente en las grandes ciudades.
En muchos casos, los delegados a esas convenciones iban gobernados
por la conviccin y los principios, pero la minora dominante, si no la
mayora, se dejaba gobernar con frecuencia por la esperanza de recom-
pensas substanciosas. Empleos o contratas pblicas eran la moneda con
que se consegua su apoyo. Estas eran ddivas de los departamentos del
ejecutivo, y los presidentes que queran triunfar personalmente decan
a los jefes de aqullos cmo dispensar la proteccin. La necesidad del
trabajo del partido se multiplic con el nmero de electores, y el traba-
jo de partido necesitaba tambin recursos para pagarlo. Se obtenan en
parte de nombramientos para cargos, en parte de aportaciones exigidas
a los empleados, altos y bajos. En suma, la nueva estructura de partido
apuntaba directamente hacia el principio de la rotacin.
La mismo haca la pasin por los empleos. Los norteamericanos han
tenido siempre un ojo puesto sobre los empleos pblicos, pero durante
cuarenta aos mostraron ambiciones diferentes y restringidas; y, de cual-
quier modo, el nmero de vacantes siempre era pequeo. La demanda
de empleos estall en el decenio de los 1830 con fuerza desconocida, co-
mo de ciudadanos recientemente liberados, dispuestos a aprovecharse
de todos sus derechos. Un poltico activo de Nueva York dijo lisa y
llanamente a Van Buren, Secretario de Estado, que todas las amistades
personales y particulares tenan que ceder ante las necesidades polticas,
y que no poda apoyarse a ningn individuo que frustrase las justas
esperanzas del pueblo. Daniel Webster dijo que se buscaban con extra-
ordinaria avidez empleos de todas clases. El presidente Harrison estaba
sitiado en la Casa Blanca por una muchedumbre agresiva y no poda
celebrar una reunin del gabinete hasta que haba recibido todas sus
solicitudes. La voz del pueblo casi era unnime: quera empleos. Ante
tal presin, tanto los presidentes demcratas como .los whigs o liberales
se rendan a la necesidad, y Buchanan echaba de los cargos a los dem-
cratas de Pierce, para hacer sitio a los demcratas de Buchanan.
En su primer mensaje al Congreso, Jackson hizo una razonada defensa
del principio de rotacin, cuyas palabras se reproducen en un captulo
posterior. Declar que nadie tena derecho de propiedad sobre los em-
Forma y Espritu 19
pleos, que la permanencia prolongada en los cargos era un mal, que los
deberes del empleo pblico eran llanos y sencillos, y que la rotacin de
los empleados era un medio apropiado para educar a los ciudadanos de una
repblica.
As se introdujo un nuevo importante elemento del sistema norte-
americano de administracin: el rarcter democrtico de las institucio-
nes. No obstante las necesarias limitaciones de la teora de .Jackson en
una sociedad compleja, la calidad democrtica de la administracin per-
siste como una de sus caractersticas destacadas. Al contrario de lo que
Jackson esperaba, la rotacin degener en mero partidarismo, en botn
poltico y en corrupcin. Las admirables normas ticas de los aos ante-
riores decayeron y la calidad de la administracin sufri. Se necesitaron
muchos aos de exhortacin moral, seguidos por la influencia de la tc-
nica administrativa moderna. para reprimir los excesos, aunque conser-
vando en la administracin las virtudes de la democracia.
3. La reforma moral
La espiral descendente de las normas del servrcio pblico que empe-
z con la teora de la rotacin, se aceler durante la Guerra Civil y
el inmediato perodo de postguerra. Fueron aquellos los aos de Boss
Tweed y sus fabulosos robos en la ciudad de Nueva York, de cormp
cin en muchas capitales de Estados y en algunos organismos federales, y
de indiferencia para el estado de la nacin, con tal de que el partido
triunfara.
Esos excesos movieron a los ciudadanos reflexivos a pedir la reforma.
No se interesaban primordialmente por la reorganizacin adminstrati-
va, sino por la purificacin moral de la vida pblica, cuya decadencia,
declararon que amenazaba la existencia misma de una Repblica libre. El
primer impulso de los reformadores fue hacia la reduccin del favori-
tismo, mediante la reforma del servicio civil, basada en exmenes de
capacidad, en la permanencia en los empleos y en la independencia res-
pecto del acoso poltico. Tres nombres merecen en especial ser recorda-
dos entre el grupo siempre reducido de reformadores del servicio civil:
George William Curtis, ensayista y publicista, Dorman B. Eaton, abogado
que haba contribuido a destruir la pandilla de Tweed, y Carl Schurtz,
un liberal prusiano que haba huido de su pas tras el fracaso de la re-
volucin de 1848. Curts declar que el sistema de favoritismo era la
fuente de los males ms graves que amenazaban al pas. Carl Schurtz
dijo que, el que los departamentos federales estuvieran bien o mal ad-
ministrados era una cuestin insignificante al lado del problema total.
La cuestin ms importante era cmo acabar con el efecto desmoralizador
del favoritismo sobre todo el cuerpo poltico. Los reformadores conside-
raban las promesas de empleos y favores. en realidad. como un gran "fondo
de soborno", que corrompa y frustraba la verdadera expreslOn de la
opinin pblica en las votaciones y que envenenaba las fuentes del vigor
democrtico.
Esta etapa de reforma se apunt sus primeras grandes victorias con la
aprobacin por el Congreso, en 1883, de la Ley del Servicio Civil y la le-
gislacin correspondiente del Estado de Nueva York. Continu an una
lucha interminable, al tratar los reformadores, dirigidos por la Liga Na-
cional del Servicio Civil, de reducir el grado de favoritismo que perduraba.
La segunda etapa de la reforma se dirigi abiertamente contra la corrup-
cin en las ciudades y tom la forma de veintenas de batallas locales
entre los polticos atrincherados y los elementos reformadores. En el
decenio de los 1890 la jefatura nacional residi en las Conferencias Anuales
sobre Gobierno Municipal, de donde naci la Liga Nacional Municipal.
Lenta pero incesantemente, una nueva tica cvica venci a las bandas
de pillaje que haban dominado muchas ciudades. Excepto en las mayores
ciudades, se logr este rejuvenecimiento de la vida cvica, grandemente
ayudado por las normas profesionales de ms de 1,200 administradores
de ciudades.
Otro aspecto de la reforma moral se dirigi a la honradez en las elec-
ciones, teniendo por primer objetivo el uso del voto secreto australiano
y por objetivos generales el fin de los tortuosos medios por los cuales
se perdan, se contaban mal o se "calculaban" los votos por empleados
electorales poco honrados. Esta batalla tambin se gan en lo substancial,
sin olvidar nunca que la vigilancia eterna es el precio de la libertad.
Por razones que van mucho ms all de las inapreciables aportaciones
de los reformadores, las normas de la vida pblica en el gobierno federal,
en la mayor parte de los Estados y en las ciudades, excepto algunas de
las mayores, son ahora adecuadas y dignas de alabanza. No pueden
eliminarse nunca las debilidades individuales, y puede esperarse en lo fu-
turo como en lo pasado, la influencia de los regalos de baratijas o de
abrigos de mink. La universalidad y calor con que esto se condena es
seal inequvoca del xito, a largo plazo, de los primeros reformadores.
4. Tecnologa y administracin
La administracin contempornea se caracteriza por su magnitud y
complejidad, y por las vastas consecuencias sociales que acompaan al
xito o al fracaso. Para bien o para mal, la comodidad, la prosperidad,
y la seguridad de todo el pueblo dependen del Estado y del funciona-
miento de su sistema administrativo.
La capacidad del Estado para realizar los programas complejos y en
gran escala, que las circunstancias le han impuesto, fue facilitada por
cambios tecnolgicos y por el desarrollo durante el medio siglo ltimo
del arte de la administracin. Realmente, sin estas tendencias paralelas
Forma y Espiriiu 21
es dudoso que la sociedad pudiera mantener la amplitud y el alcance
de las tareas que el Estado desempea con frecuencia, como cosa ruti-
naria, como, por ejemplo, las operaciones de registro y archivo de la Ad-
ministracin de la Seguridad Social.
La administracin en gran escala fue, en parte, resultado de tanteos,
tanto en los negocios como en el Estado, en parte, la amplia aplicacin
de la administracin cientfica. El movimiento de administracin cient-
fica se origin en el decenio de los 1880 en la obra de Frederick W.
Taylor, entonces ingeniero empleado de la Bethlehern Steel Company.
Al tomar forma, se advirti que descansaba en tres grandes proposicio-
nes: que hay un modo mejor de ejecutar una operacin; que ese modo
debe encontrarse mediante experimentos cientficos; y que es deber de
la administracin asumir la iniciativa y la responsabilidad de descu-
brirlo.w
Taylor puso esas ideas a trabajar en operaciones mecnicas tales como
cortar acero y en trabajos tan elementales como cargar lingotes de hierro
a mano. Pronto se vio que la teora de la administracin cientfica tena
ilimitadas aplicaciones. Estudios del tiempo y del movimiento analizaron
operaciones complicadas; se examin la administracin de oficinas; y fi-
nalmente, se estudi la organizacin de fbricas enteras, para realizar el
modo mejor de unificar sus elementos componentes.
Las organizaciones obreras, que teman una aceleracin del trabajo sin
compensacin, se opusieron a la aplicacin de los estudios del tiempo
y el movimiento al gobierno federal, y durante algn tiempo el Congreso
prohibi ese tipo de procedimiento. Esta prohibicin legal no destruy
la influencia de las ideas fundamentales del taylorismo, Ni la destruy,
tampoco, un escepticismo ms complicado relativo al "mejor modo" cuan-
do se trataba de operaciones administrativas complicadas, que implicaban
juicios delicados sobre los probables resultados de diferentes maneras de
actuar. La muy grande influencia del movimiento de administracin cien-
tfica sobre el Estado se debi, no a sus procedimientos especializados,
sino a la idea de que la administracin est sujeta a constantes mejoras,
de que unos modos de organizacin y funcionamiento son mejores que
otros, y que es un deber de la alta administracin encontrar el mejor
iodo para un personal dado en condiciones dadas de trabajo, todo lo
ual puede cambiar de manera imprevisible.
Esta amplia interpretacin del movimiento de administracin cennfi-
1 abarca diversidad de aspectos particulares. Uno es el de las invest-
aciones sobre administracin, originado por la Sociedad Norteamericana
18 Las siguentes obras exploran una voluminosa literatura sobre administracin cien t-
ca: The Principies 01 Scientific Management, por Frederick W. Taylor (Nueva York,
arper, 19I1); Frederick W. Taylor, T'he Father 01 Scientific Management, por Frank B.
opley (Nueva York, Harper, 19211); Advanced Management, revista titulada anteriormente
ulletin 01, the Tcylor Society y [ournal o( the Society [or Avanced Management.
22
de Ingenieros Mecnicos en el decenio de los 1880 y realizado por or-
ganizaciones como la Sociedad Norteamericana de Administracin, la
Sociedad para el Progreso de la Administracin y, en el sector pblico,
por los departamentos locales de investigaciones gubernamentales, y por
los vastos programas de investigaciones que sufragan las fuerzas armadas.
Ni la rama judicial ni la legislativa tienen tales medios de autodesenvol-
vimiento, y no es un secreto que los progresos de la rama ejecutiva en
los ltimos cincuenta aos exceden a las mejoras de las dos ramas her-
manas.
Desde el punto de vista institucional, la administracin cientfica se
dio la mano con los reformadores morales para exigir responsabilidad
en el Estado, para convertir al jefe del ejecutivo en la agencia adminis-
trativa central, para crear un departamento de presupuestos, transformar
las comisiones del servicio civil en cargos de personal, con una misin
positiva, considerar la planificacin como un tipo normal de actividad
y, en general, mejorar los mtodos de actuacin. Estas modificaciones se
fueron introduciendo progresivamente, no por el riguroso mtodo de las
investigaciones cientficas de TayIor, desde luego, sino por el impulso
de su amplio concepto de la indefinida perfectibilidad de las instituciones
humanas.
El progreso tecnolgico avanz al paso de las mejoras administrativas.
Puede observarse el progreso en todos los campos de la administracin.
Las mquinas de oficina han transformado las operaciones fiscales y de
escritorio. La mquina elctrica de clasificacin trabaja de cien maneras,
para facilitar el censo (en cuyas oficinas fue inventada), para clasificar
huellas dactilogrficas en la coleccin de 130 millones de ellas que guarda
el FBI* y para cursar transacciones contables y fiscales. El Calculador
Automtico Universal calcula tablas de seguros para la armada, formula
tablas de constantes, usadas en los estudios de la viscosidad del petrleo,
y establece la base para el sistema de inventario de existencias de la
armada. Los progresos en las comunicaciones revolucionaron las relacio-
nes entre los organismos centrales y sus campos. En los das de John
Quincy Adams, un ministro norteamericano, en una corte extranjera,
tena que recibir un cuerpo general de instrucciones y proceder con la
mayor discrecin: se necesitaban meses para que llegara a su destino la co-
rrespondencia, por correo martimo. En la actualidad el Secretario de Es-
tado puede tener comunicacin instantnea con su red internacional de
representantes en el extranjero por medio del telfono transocenico, as
como el Secretario de Marina puede comunicarse con cualquier barco
de guerra en los siete mares. Los ejemplos especiales de triunfos tecno-
lgicos son innumerables: la puntuacin elctrica de contestaciones cortas
ji Iniciales de Federal Bureau of Investigation (Departamento Federal de Polica), -N.
del T.
Forma y Esplritu 23
a interrogatorios, la aplicacin de insecticidas desde un helicptero sobre
los sembrados, el examen con el "ojo elctrico" de los visitantes de las
crceles, los proyectiles guiados con radar, etc.
Invencin, tecnologa y gerencia cientfica son aportaciones caractersti-
cas de los ltimos aos en la historia de la administracin norteamerica-
na. Se sobrepusieron a un sistema antiguo, cuyas bases primitivas no han
sido suprimidas. La compleja organizacin que lleva a cabo los negocios
comunes del pueblo norteamericano presenta hoy las huellas inequvocas
de su evolucin: la concepcin federal inicial que subrayaba la energa
y la responsabilidad, la insistencia jacksoniana sobre la democracia en la
administracin, la apelacin a la integridad y la decencia lanzada por los
reformadores morales despus de la Guerra Civil, y la influencia de la tec-
nologa y la gerencia cientfica en los ltimos tiempos.
Las fuerzas catastrficas de la crisis y la guerra, las tensiones internacio-
nales desde 1945, y la magnitud misma ele la mquina administrativa, en
el interior y en ultramar, tienden al predominio de las ideas de Alexander
Hamilton y no al de las de Andrew JacksonY La primera mitad del pre-
sente siglo ciertamente puede llamarse el nuevo hamiltonianismo. No obs-
tante, el ideal democrtico no ha perdido vigor, aun cuando est limitada
la regla de la rotacin; y el poder de las normas morales en el servicio
pblico es reforzado, no menoscabado, por deficiencias ocasionales de algu-
nos individuos.
5. Rasgos fundamentales del sistema norteamericano
El sistema norteamericano de administracin, formado por esas y otras
fuerzas, tiene, pues, rasgos distintivos que lo diferencian del francs o el
sueco, el mexicano, el ruso o el chino, y que, en trminos generales, lo ase-
mejan al anglosajn. Esas caractersticas estn profundamente incrustadas
en las preferencias y las actitudes del pueblo norteamericano y en la his-
toria de ms de siglo y medio. Son, en consecuencia, firmes, y puede es-
perarse que sobrevivan a las victorias de los partidos y a las crisis internas
11 Para el anlisis y la interpretacin del perodo de la guerra y la postguerra, vanse
Civil Seroice in Wartime, por Leonard D. White (Chicago, University of Chicago Press,
1945); Administratiue Refiections [rom World War Il, por Luther Gulick (University of
Alabama Press, 1948); American Experiences in Military Government in World War Tl,
por Carl J. Friedrich y otros (Nueva York, Rinehart, 1948); What We Learned in Public
Administration during the War, Escuela de Graduados del Departamento de Agricultura
de los Estados Unidos (Washington, 1949); lmpact of War on Federal Personnel Adminis-
tration 1939-l945, por Gladys Kammerer (Lexington, University of Kentucky Press, 1951);
"Trends of a Decade in Administrative Practice", por Charles S. Ascher, en Public Ad-
ministration Reoieui, X (1950), 229; "Trends in Public Administration in the South", por
J. Alton Burdine, en [ournal of Politics, X (1948), 419; "Bureaucracy and Democratic
Government", dir, por James C. Charlesworth, en Annals ot the American Academy of
Political and Social Science, vol. 292 (1954), todo el volumen.
y externas, y que canalizarn el proceso de los cambios y las adaptaciones
futuros.I
8
1) El sistema de administracin se basa en el derecho, y los funcionarios
pblicos son responsables, de acuerdo con la norma de derecho, ante los
tribunales judiciales ordinarios. Las infracciones de la ley por los funcio-
narios, los daos causados a las personas o a las propiedades, el ejercicio
del poder ms all de las facultades concedidas, estn sujetos al control
judicial. Los tribunales han mirado siempre con inquietud las facultades
discrecionales de los funcionarios, aunque tienden a ampliarse gradual-
mente. De ah se sigue que los tribunales sean importantes para ayudar
a fijar el carcter del sistema administrativo. Se sigue tambin que los abo-
gados desempean un papel importante en la orientacin de la administra-
cin. Un funcionario debe moverse sobre slido terreno legal; puede re-
basar su presupuesto, pero no puede pedir prestado a los tribunales.
2) La administracin pblica de los Estados Unidos depende de cuerpos
representativos elegidos: el Congreso, las legislaturas de los Estados, los
comisarios de distrito, los concejos de las ciudades. De esas fuentes popula-
res reciben los funcionarios orientacin poltica y programa de accin,
facultades y finanzas, y son responsables ante ellas. En algunos respectos
y en algunas jurisdicciones, los funcionarios tambin son directamente res-
ponsables ante los electores. El sistema norteamericano est, por tanto,
subordinado al control democrtico y debe responder ante la opinin p-
blica. Puesto que la opinin est organizada y dirigida en parte por los
poderosos grupos de intereses del pas, muchos funcionarios pblicos estn
en estrecho contacto con ellos y se encuentran obligados a distinguir, lo
mejor que puedan, el inters pblico de esos insistentes intereses especiales.
3) La administracin pblica es de espritu democrtico. Aunque acu-
sado con frecuencia de ser "burocrtico" en el sentido ofensivo de la
palabra, 1y aunque, indudablemente, puedan descubrirse en l algunos "bu-
rcratas", el sistema, en general, es marcadamente democrtico en tono
y ambiente. Con pocas excepciones, los funcionarios norteamericanos no
llevan uniforme; no forman en ningn sentido una clase aparte; viven
y trabajan como los dems ciudadanos; se mueven libremente dentro y
fuera de los empleos del Estado. En los servicios pblicos trabajan juntos
los dos sexos, todas las razas, religiones, sectores geogrficos, grupos po-
lticos y niveles culturales. No hay barreras artificiales entre las categoras
ms bajas y las ms altas; el muchacho recadero puede llegar a ser jefe
de oficina. Alexis de Tocqueville observ estas cosas a principios del dece-
nio de los 1830 y escribi: "Este simple exterior de personas con autoridad
18 Para inteligentes intepretaciones del sistema norteamericano de administracin p-
blica, vanse Public Administration and the Public Interest, por E. Pendleton Herring
(Nueva York, McGraw-Hill, 1936); Big Democracy, por Paul H. Appleby (Nueva York,
Knopf, 1945), y Policy and Administration, por el mismo; Refiections on Public Adminis-
tration, por Ordway Tead (Nueva York, McGraw-Hill, 1951).
Forma y Espiritu 25
est conectado, no slo con las peculiaridades del carcter norteamericano,
sino con los principios fundamentales de la sociedad, .. Me agradaron estas
caractersticas de un Estado democrtico."
4) La conducta de la administracin pblica de los Estados Unidos de-
pende mucho del asentimiento de los gobernados. Es general la disposicin
a la obediencia, pero al espritu, ms bien que a la letra de la ley, y a las
disposiciones razonables, antes que a las que interfirieren la costumbre y
el hbito. Hay una predisposicin a hacer resistencia a lo que se reputa
irrazonable, o a ignorarlo, y la impresin de que el gobierno puede em-
botarse fcilmente si parece ridculo o extremoso. En zonas donde tiene
incumbencia la accin de masas, el asentimiento es esencial. Poder sin
asentimiento se disuelve en la nulidad y la frustracin.
5) Desde 1900, aproximadamente, hay una fuerte tendencia a hacer la
administracin pblica profesional, en su actitud y su espritu. Es elegida
deliberadamente como carrera por jvenes inteligentes, y ella prepara a sus
novicios en el arte y la prctica del sistema; en grandes sectores es per-
manente la tenencia del empleo, se cultiva la oportunidad para el mrito,
y aparecen cdigos de tica profesional. Las antiguas profesiones -derecho,
medicina, ingeniera- son elementos esenciales del sistema, y se estn afian-
zando slidamente profesiones nuevas en el arte de la administracin. La
Sociedad Norteamericana de Administracin Pblica simboliza esta ten-
dencia moderna.
6) La administracin pblica de los Estados Unidos es civil por su es-
tructura, su personal y su punto de vista. Las normas y los ideales milita-
res no influyen en su espritu, ni aun en los Departamentos de Guerra
y de Marina, donde un sistema de administracin militar acta al lado
del civil. Las categoras adminitsrativas superiores no se nutren mucho de
los crculos militares; las clases de oficiales del ejrcito y de la armada
no aspiran a carreras en la administracin civil.
7) En un grado no apreciado por los norteamericanos, su sistema de
administracin pblica es flexible y adaptable, experimental, constructivo
y relativamente libre de precedentes. El sistema est imbuido de un fuer-
te sentimiento de la posibilidad del mejoramiento ilimitado, aunque los
niveles sean bajos en ocasiones. Estas cualidades progresistas estn saber.
biamente representadas en el programa y los mtodos de la Autoridad
del Valle del Tennessee, pero estn muy generalizadas: en las ciudades
con administradores urbanos, en los Estados progresivos, en muchos orga-
nismos federales. El espritu de innovacin y de riesgo es indudable y ne-
cesariamente menor que en los negocios privados, pero es mayor que en
los servicios pblicos de otros muchos pases.
8) El sistema norteamericano de administracin es federal. La nacin,
los Estados y las ciudades son partes autnomas de un todo complejo,
cada una de ellas con su responsabilidad por un amplio campo de fun-
ciones, cooperando todas en muchos puntos en la tarea comn de prestar
servicios y regular la conducta. En este respecto los Estados Unidos difie-
ren de otros pases en grado quizs ms que en calidad, porque, en gene-
tal, se deja a las regiones y las comunidades considerable libertad de
accin. En esto, la distribucin de poderes y funciones es de carcter cons-
titucional; pero 10 imponen tambin las circunstancias de distancia, di-
versidad y preferencia pblica.
9) La administracin pblica de los Estados Unidos, en parte por ser
federal, en parte porque refleja actitudes democrticas y de autonoma,
est profundamente arraigada en las comunidades locales. La preferencia
por "los muchachos de casa" en tareas de gobierno es universal y antigua.
Los funcionarios federales cuya jurisdiccin es un Estado, suelen ser re-
sidentes de aquel Estado; si es un distrito, con frecuencia se criaron en
l. La presin para que sean residentes de la localidad los administradores
de las ciudades es fuerte, aunque en esto se est formando una tradicin
diferente; pero los jefes de polica-y las fuerzas uniformadas son productos
estrictamente locales. La influencia del localismo, penetrante y poderosa,
es a la vez un haber y una obligacin.
10) El sistema norteamericano de administracin trabaja a gran escala.
Es uno de los ms grandes del mundo. Opera en grandes zonas metropo-
litanas, en los Estados, en las regiones, en los Estados Unidos continenta-
les y en torno del globo. En la Administracin del Seguro Social guarda los
expedientes de millones de personas; a travs de la Autoridad del Valle
del Tennessee construye una gran red de pantanos y de corrientes de
agua; con la Comisin de Energa Atmica, quizs maneje pronto centros
primarios de produccin de energa, de un orden nuevo.
Es este sistema norteamericano de administracin 10 que constituye la
materia especial de este libro.
CAPITULO 111
ALGUNOS ASPECTOS GENERALES DE ORGANIZACION
El pasado sediment en el umbral del presente un sistema extraordi-
nariamente complicado de administracin pblica, cuya naturaleza se pa-
rece en muchos aspectos a la de los grandes sistemas de administracin
de negocios que tambin abarcan no slo el continente americano, sino
en algunos casos todo el globo. El presente captulo se destina a exponer
algunos de los elementos caractersticos de organizaciones grandes y com-
plicadas, consideradas, por el momento, como meros grandes conjuntos
de personas que trabajan. Los captulos siguientes, como los dos anteriores,
tratarn de la experiencia norteamericana. ste es general por su conteo
nido, pero de vez en cuando con ejemplos tomados de los Estados Unidos.
John M. Gaus enunci admirablemente la naturaleza de la organizacin
administrativa. "Organizacin -dice- es la distribucin del personal para
facilitar la realizacin de algn propsito comn mediante el sealamiento
de funciones y responsabilidades. Consiste en poner en relacin esfuerzos
y capacidades de individuos y grupos dedicados a una tarea comn, de
tal suerte que se consiga el objetivo deseado con la menor friccin y la
mxima satisfaccin de aquellos para quienes se hace la tarea y de los con-
sagrados a la empresa.t'w El punto vital es que la estructura es una orde-
nacin de las relaciones de trabajo de los individuos, no meramente un
proceso impersonal de ir poniendo bloques para hacer un edificio. En
cuanto tal, est sujeta no slo a las exigencias lgicas del trabajo que ha
de hacerse, sino tambin a otras ordenaciones que puedan exigir deter-
minadas combinaciones de personalidades. El problema de cmo adaptar
la organizacin a las personas no tiene solucin dogmtica en el caso
particular. A la larga, se encontrarn personas que puedan encajar en la
estructura de una organizacin "slida'.', antes que forzar la organizacin,
para adaptarla a peculiaridades individuales.
Desde un punto de vista, organizacin es un tipo formal explcito de
relaciones establecidas en el Estado por la ley y por las altas categoras
administrativas. Se basa en la naturaleza y volumen del trabajo que ha
de hacerse y es impuesta por las exigencias de la eficacia, en el sentido de
conseguir el uso ms efectivo de los hombres y de los materiales, y por
la necesidad de responsabilidad. Esta organizacin es creada y sostenida
11 The Frontiers 01 Public Administration, por John M. Gaus, Leonard D. White y
Marshall E. Dimock (Chicago, University of Chicago Press, 1936), pp. 66-67.
27
por la autoridad y puede representarse, aunque imperfectamente, en un
diagrama. Es, normalmente, el conjunto predominante de relaciones de
trabajo.
Desde otro punto de vista, organizacin es el conjunto de relaciones de
trabajo resultantes de las interacciones mutuas de personas que trabajan
juntas durante mucho tiempo. Esta estructura ha sido llamada acertada-
mente organizacin informal, y existe al lado de la formal. La organiza-
cin informal es ms sutil, y refleja cosas tales como la posicin social y
econmica, las diferencias de raza o de idioma, los niveles culturales y los
gustos y repugnancias individuales. Es consuetudinaria, no reglamentaria;
no est escrita y no est sujeta a diagramas taxativos. La organizacin
formal tiende a ser racional e impersonal; la informal tiende a ser emo-
tiva y personal. Las dos suelen recubrirse parcialmente, pueden casi coin-
cidir, o apartarse mucho. La naturaleza de la organizacin informal fue
explorada sistemticamente por primera vez en los estudios realizados por
Elton Mayo y otros en la fbrica que laWestern Electric Company tiene
en Hawthorne.w Existe en las oficinas del Estado y en los negocios. Este
volumen estudia primordialmente los tipos de organizacin formal.
La experiencia y la observacin indican que los aspectos tcnicos de
la organizacin y de la administracin en gran escala se parecen mucho,
ya sea oficial la institucin, como la antigua Inland Waterways Coro
poration, o particular, como lo Detroit and Cleveland Navigation Com-
pany. Las intrincadas ordenaciones del Estado no dejan, pues, de tener
paralelo en otras formas de organizacin. Tienen importancia como
ejemplos de lo que Urwick llama "teora pura" de la organizacin. En
consecuencia, parece conveniente explorar la materia como tal, como
un fondo general sobre el que destacaremos la estructura de la admi-
nistracin pblica norteamericana.
"Es imposible que la humanidad progrese en su conocimiento de la
administracin -escribe Urwick- a menos que el factor de la estruc-
tura se aisle de otras consideraciones, por artificial que pueda parecer
tal aislamiento.l'w Aunque carecemos de una teora general de la es-
tructura, empiezan a aparecer algunos elementos, y se reconoce la na-
turaleza y utilidad de dicha teora. Pueden ilustrarse con una simple
analoga. Podemos observar en un astillero montones de piezas de ace-
ro, mquinas, madera, tiles y herramientas. En s mismas, no son nada;
'0 The Human Problems of an Industrial Ciuilization (Nueva York, Macmillan, 1933),
y The Social Problems o] an Industrial Civilization (Cambridge, Harvard Universty,
1945), por Elton Mayo; Management and the Worker, por F. J. Roethlisberger y William
J. Dickson (Cambrgde, Harvard University Press, 1940); Management and Morale, por
F. J. Roethlisberger (Cambridge, Harvard University Press, 1941). I
'1 "The Functon of Adminstraton", por L. Urwick, en Papers on the Science of Ad
ministration, de Luther Gulick y L. Urwick, directores (Nueva York, Instituto de Adm-
nistracin Pblica, 1937), p. 122.
Algunos Aspectos Generales de Organizacin 29
ensambladas sobre un plan de organizacin, se convierten en un barco
de navegacin de altura. en una estructura de utilidad potencial. Pero
el ensamblaje, en cuanto tal, no conduce directamente a ningn fin
ltimo; hay que poner el barco en movimiento, proporcionarle oficiales
y tripulacin, provisiones y un destino o plan de operaciones. La mi-
sin especial de la organizacin es poner las partes en sus lugares apro-
piados, creando as la utilidad potencial de la estructura como un todo
para los amplios propsitos de la sociedad.w
En consecuencia, nos sentimos inducidos a investigar cules son los
rasgos principales de la formacin y ordenacin de las partes de una or-
ganizacin en gran escala, pblica o privada, conducentes al funciona-
miento eficaz de la estructura en su conjunto. Sin agotar este muy extenso
tema, podemos examinar varios aspectos generales del mismo: dnde reside
la autoridad para determinar la estructura; la teora de la unidad; la
formacin de departamentos y sus subdivisiones; naturaleza de los orga-
nismos superiores, auxiliares y de personal; naturaleza y objetivos de la
jerarqua; ubicacin y delegacin de la autoridad; coordinacin de las
partes; y la unidad organizacional bsica, la posicin del individuo.
Es necesario recordar aqu una advertencia, tema que desarrollamos ms
adelante. La organizacin de agencias pblicas est dictada no slo por
consideraciones de eficacia y responsabilidad, o por el deseo de conseguir
unidad y energa para el sistema, sino, tambin, por consideraciones de
carcter poltico. Detrs de muchas dependencias del Estado hay podero-
sos grupos de intereses, ya apoyando o bien oponindose a la funcin
en cuestin. Los que obtienen ventajas luchan por colocar el organismo en
la posicin ms poderosa dentro del sistema, sin tener en cuenta la si-
metra ni el equilibrio. Los que creen que resultan perjudicados sus inte-
reses, procuran debilitar ei organismo, reducindolo l papel secundario
dentro de la estructura oficial, o metiendo en l las semillas de la discor-
dia y la friccin. Puede servir de ejemplo de esta situacin la larga lucha
sobre el organismo adecuado para llevar a efecto el programa federal de
construccin de viviendas y para determinar sus facultades. En consecuen-
cia, la organizacin no es simplemente un ejercicio de anlisis racional,
sino tambin un equilibrio de fuerzas antagnicas.
2 Las principales obras de consulta para el tema de este captulo son: Administration
industrielle et gnerale, por Henri Fayol (Pars, Dunod, 1920); ed. inglesa: General and
Industrial (Londres, Pitman, 1949); Onward Industry!, por James D. Mooney
y Alan C. Reiley (ed, rev., Nueva York, Harper, 1947); Papers on the Science 01 Adminis-
tration, dir. por Luther Gulick y L. Urwick; Investigation 01 Executiue Agencies 01 the
Gouernment, Comisin del Senado para Investigar los Organismos Ejecutivos del Estado,
Informe del Senado 1275, 75 Cong., ler. perodo de sesiones (1937), cap. 1: "The
Problems of Administratve The Elements 01 Administration, por L. Urwick
(Nueva York, Harper, 1944); OrganzzatlOn: A Formulation 01 Principie, por Alvin
Brown (Nueva YQrk, Hibbert Printing Co., 1945).
.
t
1. Autoridad para determinar la organizacin
La principal autoridad para establecer la forma de organizacin admi-
nistrativa es, por lo general, el cuerpo legislativo apropiado. La Constitu-
cin federal deja esta responsabilidad ntegramente al Congreso o a la
rama ejecutiva; las constituciones de los Estados prescriben un nmero
lentamente decreciente de cargos, adems del de gobernador; pero las
legislaturas de los Estados prescriben con frecuencia, detalladamente, la or-
ganizacin de dependencias municipales. El Congreso siempre tuvo en alta
consideracin esta autoridad y se ha resistido a dejar en libertad al ejecu-
tivo, excepto en las categoras inferiores. Ms adelante, examinamos el
cambiante equilibrio entre el Congreso y el Presidente, en la determina-
cin de la forma de la organizacin federal. Ahora basta con advertir
que, si desea hacerlo, cualquier cuerpo legislativo puede determinar como
quiera la forma de organizacin administrativa, salvo los pocos cargos prin-
cipales que la Constitucin ampara. La iniciativa para proponer reformas
en la estructura principal suele pertenecer ahora a la rama ejecutiva, donde
es probable que las consideraciones administrativas sean prominentes,
pero de ningn modo concluyentes. I
Aunque se crean, mediante leyes, los departamentos y sus equivalentes
con otros nombres, la ley o el ejecutivo pueden autorizar subdivisiones.
La tendencia histrica de los cuerpos legislativos a prescribir la estructura
, de los negociados y secciones de los organismos del Estado va cediendo
poco a poco, pero ya se reconoce que debe dejarse al jefe de un organis-
mo, por lo menos, la autoridad sobre la estructura de las secciones. La
estructura de los negociados de los departamentos federales (yen menor
grado, la de las comisiones y autoridades) se fija legislativamente, y en
consecuencia slo puede modificarla el Congreso.
Ser conveniente identificar algunos de los conceptos generales de or-
ganizacin avanzando desde lo ms alto de la jerarqua hacia abajo, a
travs de sus principales niveles. En consecuencia, empezamos por el jefe
del ejecutivo.
2. Teora de la unidad
La teora de la unidad formulada por Hamilton fue casi universalmen-
te aceptada en el gobierno federal y generalmente adoptada en los Estados
y sus subdivisiones urbanas (pero no en las rurales).. Los forjadores de la
Constitucin federal insistieron en la unidad de la rama ejecutiva, contra-
riando las ideas de algunos representantes que proponan un ejecutivo
triple que representara las entonces tres grandes regiones geogrficas, y las
de otros que proponan un consejo ejecutivo para compartir las respon-
sabilidades. La Constitucin declar que el poder. ejecutivo' se confiaba
a un presidente, que, adems, fue nombrado comandante en jefe de las.
fuerzas armadas. Uno de los primeros debates del Congreso salvaguard
esta unidad, negndole al Senado autoridad para intervenir en la desti-
tucin de los funcionarios principales nombrados con su asentimiento. Fue
sta una resolucin fundamental, porque si la votacin hubiera sido en
el otro sentido, la autoridad del ejecutivo sobre el sistema administrativo
se habra dispersado entre los senadores y habra sufrido un dao irre-
parable la unidad del sistema.
En general, el Congreso acept el concepto de la unidad en el gobierno
federal, pero con variaciones por lo que respecta a las comisiones y las
corporaciones federales, y con excepciones ocasionales en casos particulares.
La idea de la autoridad presidencial sobre el conjunto del sistema federal
fue, no obstante, reforzada en el ltimo cuarto de siglo. Fue sta una
de las aportaciones centrales, tanto de la Comisin Presidencial sobre
Gestin Administrativa de 1937 como de la Comisin sobre la Organiza-
cin de la Rama Ejecutiva del Estado (primera Comisin Hoover) de 1949.
El concepto de la unidad en los cargos de los ejecutivos de los Estados
y municipales sufri histricamente muchas excepciones y reformas, tan
importantes, a veces, como casi negar la teora misma. La explicacin de
esto se encuentra en parte en la fuerza del sentimiento democrtico que,
entre los aos 1830 y 1900 aproximadamente, insisti en la eleccin di-
recta para mandatos breves de gran nmero de funcionarios de los Esta-
dos, los distritos y los municipios. ste fue el sistema que tanto asombr
a Alexis de Tocqueville. Desde 1900 ha retrocedido la marea de la elec-
cin, en parte por el impulso del movimiento a favor de elecciones fre-
cuentes, y en parte a consecuencia de la teora administrativa. En las
ciudades, la autoridad ejecutiva est concentrada ahora en los alcaldes
y los administradores; el nmero decreciente de ciudades gobernadas por
comisiones representa una. excepcin. En los Estados ha venido actuando
la misma tendencia a favor del cargo de gobernador.
Puede decirse, por lo tanto, que el concepto de la unidad en todos
los niveles del sistema administrativo, salvo en los gobiernos de distritos
rurales y en los locales de Nueva Inglaterra, prevalece ahora como el ideal
ya logrado o que se va realizando progresivamente. El principio de la
unidad es esencial, a la larga, para conseguir eficacia y responsabilidad,
pero est expuesto a fuerzas, que examinaremos en el captulo siguiente,
que tienden constantemente a socavarlo en su actuacin.
3. La formacin de departamentos
Las principales dependencias administrativas suelen llamarse departa-
mentos, aunque en el gobierno federal hay gran nmero de comisiones,
autoridades, administraciones, agencias y corporaciones fuera de la estruc-
tura departamental. Sobre qu base estn organizados los departamentos,
para emplear este trmino genrico?
32 A dministracin Pblica
Sin entrar en detalles, podemos decir que los principales grupos ad-
ministrativos se basan en algn propsito esencial amplio, como, por ejem-
plo, el progreso de la agricultura, la orientacin de las relaciones exte-
riores, o la aprehensin de delincuentes. Anlogamente, las principales
subdivisiones de un departamento se basan en un propsito ms estricta-
mente definido, como un negociado de industria vegetal, una seccin de
asuntos europeos, o una oficina de identificacin de delincuentes. Eviden-
temente, en las premisas acta la especializacin, y sigue actuando en los
niveles inferiores de la organizacin. As, un negociado de industria vegetal
puede tener una seccin dedicada al trigo, y la seccin una subseccin de-
dicada a los medios para combatir el tizn del trigo. Cuanto ms bajo
sea el nivel, ms probable es que la funcin sea homognea. Dentro de
un departamento, como dentro de un sistema administrativo, suele pre-
valecer la regla de la unidad de direccin, con limitaciones que se exa-
minarn ms adelante.
4. Agencias de lnea o superiores) agencias auxiliares, y personal
1) Agencias superiores. Las principales agencias de todo sistema ad-
ministrativo estn organizadas sobre la base de un gran objetivo esencial,
y estn destinadas a suministrar servicios a las personas, o a reglamentar
su conducta en campos particulares. Se ocupan en los objetivos primarios
para los cuales existe el Estado. Su tarea est afuera, en la compleja
sociedad en la cual y para la cual desempean sus respectivas funciones.
Empleando una figura de lenguaje de uso en el ejrcito, esas grandes
organizaciones esenciales se llaman, con frecuencia, departamentos "de
lnea". Son ejemplos tpicos los departamentos de agricultura, trabajo y
comercio. En los captulos XIV y XV se explora el carcter de la funcin
de "la lnea".
2) Agencias auxiliares. En un pasado no muy lejano, cada departamen-
to o establecimiento principal era una unidad completa en s misma. Cada
uno de ellos tena la plena responsabilidad de todas sus actividades pri-
marias y secundarias. El Departamento de Agricultura de los Estados Uni-
dos no slo impona cuarentenas vegetales entre los Estados y diriga
investigaciones, sino que, adems, llevaba independientemente su propia
contabilidad, hada sus gastos, presentaba su presupuesto a la Comisin
de Consignaciones de la Cmara, compraba sus suministros, contrataba
a su personal y alquilaba sus locales. Cada departamento guardaba celo-
samente su autonoma y segua su camino sin prestar mucha atencin a
10$ vecinos.
I
Gradualmente, en un largo perodo de aos, los departamentos de "ob-
jetivos principales" fueron perdiendo parte de su responsabilidad por. la
r e a 1 ~ a q 6 n desus servicios auxiliares o secundarios. Estos servicios, res-
pondiendoa la presin de la especializacin y de supuestas economas, se
organizaron separadamente, en parte fuera y en parte dentro de los de-
partamentos de lnea. As, ahora encontramos oficinas centrales, de com-
pras, agencias. centrales de personal, oficinas centrales de pagos, y otras,
independientes de todos los departamentos y correspondientes a empleos
secundarios dentro de los departamentos. La parte de trabajo situada
fuera del departamento puede organizarse directamente bajo la autoridad
del jefe del ejecutivo, o agregarse a un departamento central de finanzas
o a un departamento de administracin.
Todava no se ha adoptado una terminologa uniformada para esta
clase de egencias administrativas. Willoughby las llam "servicios insti-
tucionales" o "de contabilidad", denominaciones acertadas, pero que no
han tenido general aceptacin. Algunas veces se les llama, equivocadamen-
te, servicios de personal, confusin que debiera evitarse. Gaus los llama
"servicios auxiliares de personal tcnico", sugestin til. Para proponer
una terminologa que no se preste a confusiones, sugiero, y la emplear
en este volumen, la expresin "servicios auxiliares". Las agencias auxilia-
res no sirven al pblico, aunque pueden tratar con ciudadanos. Sirven
a las agencias de lnea, a las que ayudan realizando funciones comunes
necesarias: compra de suministros, contratos de publicidad impresa, com-
pra de bienes races, etc. La Seccin de Pagos -del Departamento de Ha-
cienda de los Estados Unidos, que hace y expide cheques, para pagar a
los empleados de todos los departamentos y agencias a nombre de cada
uno de stos, es el tipo stndard.
3) Agencias de plana mayor. En las grandes organizaciones se est pro-
duciendo otro tipo de especializacin, llamada adecuadamente "plana ma-
yor" (o tambin "plana mayor general" o "plana mayor admnistratva'tj.v
La organizacin de la plana -o estado- mayor apareci por primera vez
en el ejrcito prusiano, fue introducida en la organizacin 'del ejrcito
norteamericano por el Secretario de Guerra Elihu Root en 1903, y poco a
poco se va separando como un rgano especial de la administracin en gran
escala, civil y de negocios privados. Una plana mayor es un organismo con-
sultivo de un funcionario de alta categora, pero sin responsabilidades de
actuacin. La funcin primordial desempeada por la plana mayor de un
ejrcito es planear, aconsejar, ayudar al oficial que tiene el mando: ob-
servar, pero no mandar. La funcin de una plana mayor civil es la mis-
ma, es decir, estudiar problemas administrativos, formular planes, acon-
sejar, observar, pero no dirigir. Puede adscribirse una plana mayor al
la La obra modelo sobre la plana mayor militar norteamericana ea NatioMI Securit'Y
and the General Staff, por el mayor general Otto L. Nelson, Jr. (Washington, Infantry
Jouroal Press. 1946). Se ha abusado tanto de la palabra $la/J (plana mayor),.que ya casi
no sigtlific:a nacJa.pero es posible usarla en su sentido militar originario y especifico. Para
una exposicin de los muchos contextos en que ha sido descuidadamente usada, vase
"A G e n ~ l Administrative . Statf to Aid the President". por Norman M. Pearson, en
PU.lic Adminilkatl,.Rf'tIiftlJ,lV (1944). 127.
jefe del ejecutivo o a otros administradores de alta jerarqua. El servicio
de informacin y consejo de la plana mayor opera hacia arriba, hacia
abajo, hacia afuera y a travs de las organizaciones de lnea. Pero siempre
es consejo, y nunca mando.
Los supuestos bsicos del trabajo de la plana mayor general estn im-
plcitos en la legislacin orgnica promulgada en 1903 bajo el impulso
del genio reformador de Elihu Root.
Que las obligaciones del Cuerpo de Estado Mayor General sern prepa-
rar planes para la defensa nacional y para la movilizacin de las fuerzas
militares en tiempo de guerra; investigar e informar acerca de todas las
cuestiones que afectan a la eficacia del ejrcito y al estado de preparacin
para operaciones militares; prestar ayuda y asistencia profesionales al Se-
cretario de Guerra y a los oficiales generales y otros jefes superiores, y ac-
tuar como agentes suyos en la informacin y coordinacin de la accin
de todos los diferentes oficiales, que estn sujetos, por los trminos de esta
ley, a la vigilancia del Jefe del Estado Mayor; y desempear otros deberes
militares no asignados por la ley y que de vez en cuando prescriba el Pre-
sidente.w
Todos los oficiales detallados en dicho cuerpo (Cuerpo del Estado Mayor
General) sern empleados exclusivamente en el estudio de problemas mi-
litares, en la preparacin de planes para la defensa nacional y en la utili-
zacin de las fuerzas armadas en tiempo de guerra, en investigar e informar
acerca de la eficacia y estado de preparacin de dichos servicios para el
servicio en paz y en guerra, o en deberes propios del estado mayor gene-
ral en relacin con tropas... o en otros deberes de carcter no adminis-
trativo...25
Este lenguaje describe un organismo primordialmente dedicado a pensar
en problemas militares. Es un instrumento de planeacin, de estudio y de
observacin, no un instrumento de accin.
El lugar de una agencia de plana mayor industrial fue descrito en estas
palabras por Fayol:
"Cualquiera que sea su talento y su capacidad para el trabajo, los jefes
de grandes empresas no pueden desempear por s solos todas sus obliga-
ciones. .. estn, pues, obligados a recurrir a un grupo de individuos que
tienen el vigor, la competencia y el tiempo de que puede carecer el Jefe.
Este grupo de individuos constituye el Estado Mayor de la Administracin.
Es una ayuda o refuerzo, una especie de ampliacin de la personalidad
del administrador, para ayudarlo a desempear sus deberes, El Estado Ma-
yor aparece como cuerpo independiente, slo en grandes empresas y su
importancia aumenta con la importancia de la empresa.w
32 Stat. 831 (1903).
'5 39 Stat, 167 (1916).
Henri Fayo1, en Papers on the Science o/ Administration, Gulick y Urwick dir., p. 104.
Comprese J. D. Mooney en el mismo volumen, p. 91, Ypp. 95-96 en estas palabras: "Pero
35
Algunos Aspectos Generales de Organizacin
Los estados mayores civiles del Estado son de dos clases: substantivos
y administrativos. Los primeros tienen la obligacin de aconsejar a sus
jefes en el campo funcional en que operan, tales como la agricultura, el
comercio o las finanzas. Tienen el deber de observar la marcha de los
acontecimientos, de pronosticar las tendencias, de sealar los problemas
que empiezan a surgir, y de pensar en la poltica futura. Un funcionario
de un estado mayor federal describi, en una ocasin, su trabajo en tr-
minos que expresaban exactamente la funcin. Sus energas -dijo- haban
estado consagradas en gran medida a un trabajo de estado mayor en mate-
rias de poltica general, y no en dirigir operaciones administrativas. En
general, el trabajo de estado mayor consista en anlisis e interpretaciones
de hechos, en la identificacin de problemas, en pesar los mritos de dife-
rentes cursos de accin, en formular recomendaciones y en preparar el ma-
terial necesario para la realizacin de la poltica. Los productos tangibles
eran, sobre todo, memorndum, informes de comisin, rdenes ejecutivas,
discursos y declaraciones presidenciales o departamentales, artculos y tes-
timonios ante el Congreso. El lugar administrativo del trabajo variaba,
desde el nivel departamental medio y superior, hasta el nivel de estado
mayor del gabinete e inmediatamente presidencial.
A un individuo del estado mayor administrativo le incumbe aconsejar
en el campo de la organizacin y la gestin, tanto de lnea como auxilia-
res; es decir, la mejor adaptacin de los medios a los fines. Un buen ejem-
plo es la Seccin de Investigaciones Administrativas en la oficina del
Secretario Ayudante de Administracin (1954) en el Departamento del In-
terior. La actividad cotidiana de los servicios auxiliares no es, estricta-
mente hablando, funcin de estado mayor, aunque, a veces, la llamen as
autoridades bien reconocidas."
si tomamos el punto de vista ms amplio y consideramos la lnea simplemente como la
funcin de mandar, y el estado mayor como el servicio de informacin o consejo, vemos
inmediatamente que la organizacin militar no puede tener el monopolio de estos princi-
pios ...... Los servidos de Estado Mayor, formalmente organizados o no, estn llamados a
desarrollarse en toda organizacin. Pero su organizacin formal es exigida si queremos
lograr las formas ms eficaces de esfuerzo humano concertado."
27 Cf, el estudio que hacen Arthur W. Macmahon, John Millet y Gladys en The Ad-
ministration o/ Federal JVork Relie] (Chicago, Servicio de Administracin Pblica, 1941),
p. 245; "Se hacen por lo menos tres clases diferentes de trabajo en la cima de una jerar-
qua administrativa que pueden llamarse de estado mayor. Primero, hay los servicios
auxiliares como finanzas, personal y suministros, que ejecutan aspectos de la tarea de
mantener activa la organizacin en todos los niveles y en todas las actividades. Esos ser-
vicios auxiliares, cada uno de los cuales implica una tcnica propia, requieren de muchas
maneras los elementos ms profesionales y permanentes de la administracin. En segundo
lugar, hay los consejeros de estrategia, comprendidos los directores de las actividades de
investigacin y los servicios de planeacin que pueden existir en una agenda. En tercer
lugar, hay especialistas en la materia, con sus ayudantes, que aconsejan al jefe adminstra-
tivo sobre la inspeccin de diferentes aspectos tcnicos de las actividades de la agencia. En
la cumbre de la jerarqua administrativa no hay funcionarios estrictamente operantes,
aunque lo parezcan, por comparacin con los dos grupos ya mencionados.
La funcin del estado mayor y la funcin de los serVICIOS auxiliares
son, pues, diferentes y no se les debe confundir. Los servicios auxiliares son
organismos de trabajo, el estado mayor es un organismo que piensa, planea
y aconseja. Las agencias auxiliares estn dedicadas a la conservacin de
una organizacin existente y no a la gran poltica substantiva; el estado
mayor puede dedicarse a revisar la organizacin como lo indiquen las nece-
sidades nuevas y a formular de nuevo la gran poltica. Tanto el estado
mayor como las unidades auxiliares existen para facilitar el trabajo de
los organismos centrales de accin, de los departamentos de lnea.
As, pues, la formacin de las partes de una organizacin en gran es-
cala refleja la presin de la especializacin y la divisin del trabajo. Han
aparecido tres tipos principales de rganos administrativos bajo la auto-
ridad del jefe del ejecutivo: las agencias de lnea, los servicios auxiliares
y el estado mayor. Dentro de cada uno de ellos, la especializacin descom-
pone el trabajo en subdivisiones apropiadas, y finalmente en puestos es-
pecficos. En la prctica, naturalmente, la adscripcin de funciones no
siempre reconoce taxativamente estas categoras lgicas; habitualmente el
trabajo de estado mayor no est claramente separado; el trabajo de los
servicios auxiliares puede confiarse, slo parcialmente, a rganos especia-
les; y las agencias auxiliares tambin pueden desempear funciones propias
de estado mayor, debido a la falta de diferenciacin del trabajo, taxativa-
mente exclusiva.
Aunque la base usual de la especializacin para fines de organizacin
sean los objetivos, Gulick seala otros tipos. La especializacin por el pro-
ceso origina unidades operantes que realizan las mismas operaciones me-
cnicas u otras igualmente de rutina, como, por ejemplo, la familiar "com-
binacin taquigrfica"; la especializacin por la clientela produce agencias
que prestan una amplia variedad de servicios a clases especificadas de
personas, como, por ejemplo, los perturbados mentales sometidos a trata-
miento en un sanatorio; la especializacin por zonas da secciones admi-
nistrativas responsables de diversas clases de trabajo en una regin dada.v
El anlisis indicar que esas variantes pueden reducirse a la sola base
general del objetivo, aunque las actividades internas en unidades particu-
lares pueden ser muy especializadas en pericia y procedimientos.
5. ] eararqua
La estructura de un ejrcito proporciona el ejemplo ms conocido de
una jerarqua. Todas las organizaciones en gran escala siguen el mismo
tipo, que en esencia consiste en la aplicacin universal de la relacin
superior-subordinado a travs de numerosos niveles de responsabilidad,
que van de la cima hasta el fondo de la estructura. Esta forma de organi-
zacin recibe de Mooney y Reiley el nombre de "proceso escalonado".
8 Papers on the Science 01 Administration, de Gulick y Urwick, pp. 23.30.
A lgunos Aspectos Generales de Organizacin 37
Toda posicin en la organizacin encuentra su lugar apropiado en la
jerarqua, designado con un ttulo distintivo, teniendo el que lo ocupa
autoridad para dar rdenes a los subordinados y la obligacin de recibir
y obedecer rdenes de los superiores. La autoridad es la facultad de tomar
decisiones, que un subordinado acepta como gua de su conducta, inde-
pendientemente de lo que piense acerca de los mritos de dicha decisin.
Es una facultad que emana de la ley, de la posicin organizacional, de
la posesin de poderes disciplinarios, y normalmente, de la superioridad
de conocimientos y de talento.
Las lneas de la autoridad y la responsabilidad corren a lo largo del
camino de la jerarqua. Un eslabn tras otro, el jefe del ejecutivo est
unido con cada empleado individual, por humilde o rutinaria que sea
su tarea. La jerarqua se extiende tambin por las organizaciones del
campo, lo mismo que por las oficinas centrales, y as une toda la organi-
zacin como una unidad de trabajo. Comunica los sectores poltico y ad-
ministrativo de una organizacin; el Secretario de un departamento federal
y los secretarios ayudantes que normalmente representan a aqul, los jefes
de oficina que normalmente represetan el nivel superior de stos. A lo
largo de la jerarqua pueden distinguirse tres zonas de operaciones que
se conocen como alta gerencia, gerencia media, y el nivel de la actuacin
especfica.
Las funciones de la jerarqua son numerosas. Es el canal por donde
circulan las rdenes. Es el principal canal de comunicacin hacia arriba
y hacia abajo, por donde circulan informaciones, consejos, instrucciones
especficas, advertencias y recomendaciones. Es el canal por el que se delega
la autoridad. Establece una sucesin de centros para tomar decisiones re-
lacionados entre s, evitando as la congestin en el despacho de los nego-
cios, resolviendo gran parte de ellos en los niveles inferiores. Es la lnea
para la revisin de dichas decisiones cuando son apropiadas, y la lnea de
apelacin por parte de los ciudadanos, contra las decisiones controver-
tidas. Es el canal del control interno del establecimiento y la lnea de
contabilidad fiscal de los funcionarios que hacen los pagos. Es un medio
de aclarar responsabilidades y de definir relaciones. En suma, el enlace de
los funcionarios civiles en una cadena de mando y responsabilidad es la
principal va con movimiento. en las dos direcciones, por la que viajan
los negocios pblicos en corriente interminable.
El grado de subordinacin operante a lo largo de una jerarqua puede
variar dentro de ciertos lmites. En general, es menor en las organizaciones
civiles que en las militares. Pinsese, por ejemplo, en los recursos abiertos
u.n subordinado Puede apelar al jefe de su superior
inmediato; puede escribir al miembro del Congreso de quien fue elector;
en algunas jurisdicciones, puede apelar ante una comisin del servicio
civil; puede organizar la resistencia entre sus compaeros de igual cate.
gora. Tambin existe alguna posibilidad de resistencia entre los soldados
de filas del ejrcito, pero los supuestos bsicos de una organizacin militar
sealan lmites diferentes de los de una organizacin civil. El grado de
subordinacin real es mayor en las categoras civiles bajas que en las altas,
y menor cuando el subordinado tiene facultades discrecionales. La jerar-
qua se debilita a veces por circunstancias exteriores a ella, como cuando
un subordinado es polticamente poderoso y en consecuencia, administra-
tivamente irresponsable. Pero en general, la forma tpica de la jerarqua
presupone y requiere la aplicacin universal de la regla de la subordina-
cin y la obediencia. La obligacin de obedecer y responder es intrnseca
a todos los puestos. La aceptacin de un puesto implica capacidad e in-
tencin de cumplir sus deberes. Esta obligacin se expresa formalmente
en el acto de jurar el cargo, pero se deriva de la situacin. La fuerza de
una organizacin se basa fundamentalmente en la autoridad y la obedien-
cia, y se convierte en humo cuando el subordinado se niega a reconocer
sus responsabilidades normales ante el superior. Estos hechos son crisis,
civiles o militares.
La estructura de la administracin pblica de los Estados Unidos ofrece
algunas excepciones, bien fundadas, a la forma normal jerrquica de orga-
nizacin. Las principales excepciones son las comisiones reguladoras in-
dependientes de los gobiernos federal y de los Estados. No son responsables
ante el jefe del ejecutivo, no reciben instrucciones de l, y no someten a su
aprobacin las decisiones que adoptan. En consecuencia, operan fuera
de la jerarqua de cargos que dependen del presidente o de los gobernado-
res. En cada uno de esos organismos prevalece, no obstante, la regla de
la jerarqua. Se encuentran otras excepciones en el conjunto de cargos
constitucionales independientes, creados en la mayor parte de los Estados
y en la forma tradicional de gobierno de los distritos.
6. Ubicacin y delegacin de la autoridad
La autoridad administrativa, como la autoridad poltica, puede estar
concentrada o dispersa. Las corporaciones constitucionales y legislativas pue-
den distribuir el poder administrativo, a base de dos reglas fundamentales.
La ley o la constitucin pueden investir de gran autoridad administrativa
a los organismos gubernativos locales de un sistema de gobierno, como,
por ejemplo, a los distritos y las ciudades de un Estado. En este caso, el
sistema administrativo est descentralizado. Por el contrario, puede depo-
sitarse un poder administrativo relativamente grande en manos de fun-
cionarios del gobierno central, con la consiguiente disminucin de la auto-
ridad y las facultades discrecionales de los funcionarios de los niveles
gubernamentales inferiores; el sistema se llama entonces "centralizado".
El proceso por el cual se traspasa autoridad administrativa de un nivel
inferior a un nivel superior de gobierno se llama "centralizacin"; el pro-
ceso contrario, "descentralizacin". La autoridad inspectora de que fue
investido en 1935 el Departamento del Seguro Social, sobre las oficinas
cooperantes del seguro social de los Estados y locales, es un ejemplo de la
tendencia hacia la centralizacin en escala nacional. La auditora de
las finanzas locales por una agencia fiscal de los Estados es un ejemplo
del mismo proceso dentro de stos. Durante el ltimo medio siglo, en los
Estados Unidos la tendencia fue a una mayor centralizacin.
La palabra centralizacin se usa tambin con otros sentidos. Puede refe-
rirse a la relacin entre las oficinas centrales y las de campo de una juris-
diccin dada, como definicin del grado de libertad relativa que se deja
a los agentes de campo, o de las tendencias que se advierten en dicha
relacin. Desgraciadamente, se usa tambin con otros significados, cuyo
enunciado ms bien confundira que ilustrara al lector.
Dentro de un solo nivel de gobierno, como una ciudad, un Estado, un
distrito, o la nacin, la autoridad administrativa de una jurisdiccin espe-
cfica, tambin puede estar concentrada o dispersa. Un sistema adminis-
trativo en el que el jefe del ejecutivo es investido de autoridad por la ley
es un sistema unificado. Aquel en que son investidos de autoridad varios
cargos y comisiones independientes puede llamarse un sistema desintegra-
do, o no unificado. El proceso de concentrar la autoridad administrativa
en un nivel de gobierno, o en una unidad operante, es un proceso de uni-
ficacin o integracin. En los sistemas administrativos de la mayor parte
de los distritos (excepto el nmero creciente de jurisdicciones de adminis-
tradores de distritos), la autoridad oficial est ampliamente dispersa, es-
tando investidos de partes de ella funcionarios de distrito directamente
elegidos e independientes. El sistema de comisiones en las ciudades tam-
bin dispersa la autoridad administrativa, en contraste con el sistema de
alcalde-concejo o de administrador municipal. Los funcionarios constitu-
cionales de los Estados, que tienen, como los gobernadores, un madato
por eleccin popular directa, son causa tambin de dispersin de la auto-
ridad. La tendencia es de unificar gradualmente los sistemas administrativos.
La creacin y conservacin de organizaciones que funcionan sin roza-
mientos son profundamente influidas por la ubicacin y la delegacin de
la autoridad. En una agencia administrativa dada, toda la autoridad suele
pertenecer legalmente a su jefe, por ejemplo, al director, al secretario, o
a una comisin. Los funcionarios subordinados no tienen, por lo general,
ninguna autoridad directa concedida por la ley o por la Constitucin. Los
funcionarios de segunda categora e inferiores, normalmente, tienen auto-
ridad por delegacin del jefe de la agencia. Consideraciones prcticas
requieren una amplia delegacin de autoridad en los niveles superiores,
y de menor amplitud en los escalones inferiores. Al final, la responsabilidad
de ejecutar una sola tarea queda delegada en personas de los primeros
grados de la escala. Tales delegaciones se registran a veces oficialmente;
otras veces son mero resultado de la asignacin de trabajo y de la prctica
consagrada.
La delegacin de autoridad es revocable y puede modificarla, a volun-
tad, el funcionario delegante. Puede ser de varias clases. Puede consistir
en la plena delegacin de autoridad para actuar como un alter ego) por
ejemplo, una autorizacin dada por el jefe de un departamento a un
jefe interino del mismo. Alexander Hamilton deleg sus plenos poderes
en liver Wolcott cuando acompa a la milicia que sali en 1794 contra
los granjeros del oeste de Pennsylvania que destilaban whiskey. Puede
ser la delegacin en un alter ego en relacin con determinado asunto,
como en los arreglos habituales por los que se nombra un subjefe que
se encargue de determinada parte del trabajo. Puede ser una delegacin,
no para actuar, sino para preparar asuntos para su resolucin. Lo ms
comn es la delegacin de autoridad para desempear las obligaciones
de un cargo o de un puesto determinado. La administracin eficaz requie-
re normalmente una generosa delegacin en subordinados, todo lo precisa
posible, pero con los medios adecuados para asegurar la ejecucin adecuada.
7. Coordinacin
En todo organismo complicado, las partes tienen que trabajar en
coordinacin unas con otras, a fin de producir resultados tiles. En
un aparato mecnico, la mquina se para si sus piezas no engranan; en un
organismo, la consecuencia de la coordinacin imperfecta es la disminu-
cin de la eficacia. Coordinacin es ajuste de las partes entre s, y el
movimiento y accin oportunos de las mismas, de suerte que cada una
de ellas pueda dar su aportacin mxima al producto del conjunto. La
produccin en serie de un establecimiento industrial de ensamblaje es
un tipo de coordinacin altamente perfeccionado. Quizs la ms delica-
damente organizada de todas las coordinaciones humanas sea la de una
orquesta.
La coordinacin del gran nmero de piezas de una organizacin en gran
escala es de tal importancia, que los industriales Mooney y Reiley la
convirtieron en centro de su estudio. La coordinacin eficaz es cosa absolu-
tamente esencial para la buena administracin, y es responsabilidad di-
recta de la alta administracin. Se efecta primordialmente por las rdenes,
instrucciones y encargos del jefe del ejecutivo y de los jefes de las agen-
cias, pero una larga experiencia ha demostrado la necesidad de medios
suplementarios. Son recursos comunes las conferencias de altos ejecutivos
bajo la presidencia del jefe del ejecutivo, reuniones de ejecutivos secun-
darios, comisiones interdepartamentales, y organismos coordinadores es-
pecializados. Una plana mayor es un rgano coordinador efectivo, ya
que sus estudios la familiarizan con las consecuencias de la mala coordina-
cin, y puede sugerir al jefe del ejecutivo medios para corregirla. Una
organizacin slida es por s misma conducente a una buena coordinacin;
hay una coordinacin de tareas que precede a la coordinacin de los
hombres.
La naturaleza y calidad de la organizacin informal tambin influye
directamente en el xito o el fracaso del proceso de coordinacin. En una
agencia donde la organizacin informal coincide, en general, con la formal,
se facilita la coordinacin; pero en una agencia en que la estructura in-
formal se cruza con la formal, la coordinacin puede irse a tierra.
Los lmites de la coordinacin y la inspeccin realizadas por un indivi-
duo los indica la frase "campo de control", derivada de la expresin psi-
colgica "campo de atencin". Esta frase se refiere al hecho evidente de
que la capacidad humana tiene lmites, y que cuando la atencin se des-
parrama con exceso sobre demasiadas cosas, los resultados son insatisfacto-
rios. Graicunas expuso el nmero potencial rpidamente creciente de com-
binaciones personales que pueden prevalecer entre un jefe y un nmero
cada vez mayor de subordinados. Afortunadamente.w no todas esas combi-
naciones posibles se presentan en la realidad, por los menos hasta el punto
de que exijan atencin por parte del jefe.
El nmero mximo de subordinados que puede ser eficazmente ins-
peccionado por un jefe puede determinarse con exactitud por la aplica-
cin de una "ley" del campo de la atencin. El campo efectivo de atencin
vara con el grado de estabilidad en la tarea, con el tipo de trabajo ins-
peccionado (rutinario o a discrecin), con el nivel de responsabilidad, con
las personalidades del jefe y de los subordinados, y con el grado necesario
de inspeccin y direccin. En general, la estructura de la administracin
pblica es tal, que impone excesivas tareas de direccin e inspeccin a los
jefes del ejecutivo y a los de los departamentos.
8. El puesto o empleo
La unidad fundamental de que est formada toda organizacin es el
puesto o empleo y quien lo desempea, Toda estructura compuesta es un
agregado de puestos y ocupantes, o a la inversa, el anlisis de toda orga-
nizacin en sus divisiones y subdivisiones lleva finalmente a la unidad
irreductible: el puesto o empleo. Un puesto es un cargo, empleo o tarea
civil, est ocupado o vacante, que requiere la ejecucin de ciertos deberes
y la asuncin de ciertas responsabilidades por un individuo, ya en jornada
completa o bien en jornada incompleta.
El concepto de puesto es distinto del de empleado. Un puesto puede
estar ocupado o vacante. Se caracteriza por sus deberes y responsabilidades,
y mientras estos criterios sigan siendo los mismos, el puesto sigue siendo
20 "Relationshp in Organization", por V. A. Graicunas, en Bulletin 01 the Interna.
tlOnal Management Institute, marzo de 1933; reproducido en Papers on the Science 01
Administration, dir. por Gulick y Urwick, pp. 183.87.
el mismo, aunque lo ocupen diferentes empleados con diferentes combi-
naciones de cualidades personales, en diferentes momentos. Con frecuen-
cia existe un puesto antes de ser ocupado por alguien, y no deja de existir
por la muerte, dimisin o destitucin de quien lo ocupaba. En el Estado,
un puesto suele ser creado por la direccin administrativa, de conformidad
con la autoridad conferida por la ley y por el acto de la consignacin pre-
supuestaria.
As definido, el puesto es el bloque universal de construccin de todas
las organizaciones, oficiales o no oficiales. El ejrcito se construye sobre el
soldado raso, con muchos tipos especializados de puestos tcnicos, que
suplementan a los puestos de mando. Un hospital se levanta sobre la en-
fermera y el mdico, con muchos puestos cooperantes tcnicos y subor-
dinados. En un banco, en una compaa de ferrocarriles, en una tropa de
boy scout, en una fundacin filantrpica, en todas las organizaciones hu-
manas, el puesto es la unidad simple y universal de organizacin.
El empleado u ocupante es un individuo que ocupa un puesto. Varan
mucho, naturalmente, las cualidades deseadas en ocupantes de puestos de
categora cada vez ms alta. En lo ms bajo de la escala pueden necesi-
tarse principalmente fuerza fsica o habilidades especiales. En lo ms alto,
son esenciales conocimientos tcnicos, pericia administrativa y sensibilidad
poltica. Estas cualidades personales corresponden a los deberes y las res-
ponsabilidades del puesto.
9. La busca de principios
Los trminos que ahora se han definido: lnea, plana mayor, agencias
auxiliares, jerarqua, autoridad, centralizacin y unificacin, delegacin y
coordinacin, puesto, son trminos tiles para denominar y clasificar si-
tuaciones administrativas. No son ms. No dan una gua en cuanto a si
un sistema dado debe ser ms o menos centralizado, ni en cuanto a si deben
darse a las agencias auxiliares ms o menos obligaciones y autoridad. No
son "principios".
En el sentido ms estricto de la palabra, an tienen en gran parte que
formularse los principios de la administracin. Pueden enunciarse algunos
en el sentido de "principios", que slo sugieren reglas eficaces de conducta
que una amplia experiencia parece haber confirmado. Pero su enunciado
exacto es difcil y discutible.w
Veamos, por ejemplo, la regla de la unidad de mando: ningn subor-
dinado debe recibir rdenes de ms de un superior. Esta regla es la base
de la organizacin militar y la han aceptado tambin las organizaciones
pblicas y privadas. El no practicar la unidad de mando va seguido, se
80 Vanse en especial "The Proverbs of Adminstraton", por Herbert A. Simn, en
Public Administration Reuieui, VI (1946). 53, Y "The Science of Public Administration:
Three Problems", por Robert A. Dahl, ibid., VII (1947), 1.
dice, de desorganizacin, irresponsabilidad, confusin y vacilaciones. Pero
Herbert Simon observa que la regla de la unidad de mando es incompa-
tible con la regla de la especializacin: un subordinado que ejecuta una
tarea especializada debe recibir rdenes, concercientes a su especialidad,
de un superior que tambin sea especialista en la misma materia. Este
"principio" es vigorosamente apoyado por los especialistas, el primero,
por los administradores generales. Frederick W. Taylor propuso una di-
reccin dual, y ms recientemente la apoy Arthur Macmahon. Se ha
insistido vigorosamente en su aplicacin a la organizacin de campo. Nin-
guna de las dos proposiciones ayuda a resolver la controversia, ya que se
contradicen mutuamente. Simon confirma finalmente la regla de la uni-
dad de mando, pero formula la proposicin en estos trminos: "En caso
de que rdenes de autoridades se opongan entre s, debe haber una sola
persona determinada a quien se espera que obedezca el subordinado; y
las sanciones de la autoridad se aplicaran al subordinado, slo para obli-
garle a obedecer a. esa persona". 32
Otra regla general exige que la autoridad se asigne en trminos claros
y precisos: todo funcionario y empleado debe tener una declaracin exacta
de sus deberes, sus facultades y sus responsabilidades. Sin precisin en lo
relativo a autoridad, se dice, surgen conflictos de ejecucin, se producen
traslapamientos y lagunas, y no puede exigirse responsabilidad por los
resultados. sta es sin duda una slida regla de accin, y est en la base
de la moderna clasificacin de tareas. Su aplicacin es relativamente fcil
en lo ms bajo de la jerarqua, pero proporcionalmente ms dificil en
lo ms alto. All, una expresin exacta de autoridad tiende a convertirse
en una zona general de actividad, gran parte de la cual puede ocupar
colectivamente un grupo que trabaje como equipo. Si el grupo es pequeo,
en estrecho contacto y con confianza mutua completa, una asignacin
exacta, fija y exclusiva de autoridad puede ser un obstculo antes que una
ventaja.
La tercera regla general, que contiene una buena parte de verdad, dice
que la autoridad debe ser proporcionada a la responsabilidad. El funcio-
nario debe tener los medios legales y de otras clases, necesarios para des-
empear la misin de que se le ha hecho responsable, de modo que su
xito o su fracaso dependan principalmente de su diligencia y discern-
miento. es una. n;xima que rara vez, si es que alguna, se cumple
en la practica, y qUIzas deba formularse al revs: la responsabilidad no
excede del.uso ms eficaz de. la y de los recursos de que real-
mente se dispone. Pocos pblicos estaran de acuerdo en que
poseyeron alguna vez una autondad comparable a su responsabilidad, aun
81 The Administration of Federal Work Relief, por Macmahon, Millett y Ogden,
p.266.
as "Proverbs of Administration", por Simon, en Public Administration Reuieui, VI, 56.
en el sentido meramente legal de la palabra; y si autoridad quiere decir
realizar una accin plenamente adecuada a la ocasin, afirmaran, con
razn, que rara vez existe. Los funcionarios no controlan la bolsa del po
blico y en consecuencia no tienen los medios materiales de accin nece-
sarios para el pleno desempeo de su misin, para poner un solo ejemplo.
La regla fue expresada ms inteligentemente en las rdenes al comandante
de la flota del Atlntico del Norte, en los primeros das de la Segunda Gue-
rra Mundial: "Haga lo que pueda con lo que tiene!"
Estas contradicciones y limitaciones no tienen por qu desalentar a los
estudiosos de la administracin, ni moverles a pensar que no hay modos
superiores a otros de combinar los esfuerzos de muchas personas en una
tarea comn. La experiencia ensea lo contrario. El hecho de que "casi
para cada principio pueda enunciarse otro contradictorio e igualmente
plausible y aceptable", slo puede querer decir que no hemos llevado nues-
tro anlisis bastante lejos, o que presentamos situaciones particulares en
que prevalece uno y no otro, o que no encontramos criterios para pesar
la importancia de cada uno en circunstancias diferentes. La busca de re-
glas de validez general para la accin en gran escala, est en la base del
constante mejoramiento de la administracin, pblica o privada.
Un sistema de administracin, mirado por el aspecto especial de su es-
tructura, es, pues, un agregado interrelacionado de puestos y de ocupan-
tes. Es relativamente estable, y suele existir con el objeto de satisfacer
necesidades permanentes y duraderas de la comunidad. Es racional, no in-
tuitivo ni casual. Se basa en consideraciones generales, no en considera-
ciones personales. Las personalidades van y vienen, pero la organizacin
vive por s misma; muchas ya son antiguas, y lejos de desaparecer o de-
rrumbarse, persistirn indefinidamente. Las organizaciones se basan en
todas sus partes en un propsito y una funcin. Su columna vertebral es
la jerarqua y la aceptacin de la relacin superior-subordinado en arre-
glos mutuos de autoridad, responsabilidad y obediencia.s-
88 Es este lugar oportuno para identificar algunas de las fuentes generales de material
en el campo de la administracin pblica, y en primer lugar la literatura peridica.
La principal revista norteamericana es Public Administration Review (Chicago, Socie-
dad Norteamericana de Administracin Pblica, 1940- ). La principal revista inglesa
es Public Administration (Londres, Real Instituto de Administracin Pblica, 1923- ).
En el campo de los estudios comparados, la principal publicacin es Revue Internationale
des Sciences Administratiues (Bruselas, Instituto Internacional de Ciencias Administrati-
vas, 1928- ). En dos campos especiales, vase para administracin del personal Public
Personnel Review (Chicago, Civil Service Assembly, 1939 ), Y para administracin mu-
nicipal Public Management (Chicago, International City Managers' Associaton, 1928 ).
Ahora se dispone de colecciones valiosas de ensayos y conferencias. En orden de publi-
cacin sealamos Essays on the Law and Practice 01 Governmental Administration: a
Volume in Honor 01 Frank l- Goodnow, por Charles G. Haines y Marshall E. Dmock,
dirs. (Baltimore, Johns Hopkins Press, (1935); Public Policy, por Carl J. Friedrich y
Edward S. Mason (cambridge, Harvard University Press, ] 940 Y aos siguientes); New
Horizons in Public Administration, por Roscoe C. Martn (University of Alabama Press,
1945); Elements 01 Public Administration, por Fritz Morstein Marx (Nueva York, Pren-
Estas generalidades adquieren ms sentido en las pginas siguientes,. al
traducirlas en trminos de la experiencia viva de presidentes, secretanos,
consejeros de planas mayores y agentes de campo, en .10 que el presid.ente
John Tyler describi, en una ocasin, como "la complicada, pero al mismo
tiempo hermosa maquinaria de nuestro sistema de gobierno".
tice-Hall, 1946); Administration: The Art and Science 01 Organization and Management,
por Albert Lepawsky (Nueva York, Knopf, 1949); Public Administration Readings and
Documents, por Felix A. Nigro (Nueva York, Rinehart, 1951); Ideas and Issues in Public
Administration, por Dwight Waldo (Nueva York, McGraw-Hill, 1953). Tambin puede
mencionarse aqu la importante coleccin de causas, dir. por Harold Stein: Public Ad.
ministration and Policy Deoelopment (Nueva York, Harcourt, Brace, 1952).
El estudio de las organizaciones administrativas como fenmenos de sociologa fue
impulsado por muchos autores. Entre ellos vanse Theory 01 Social and Economic Or-
ganization, por Max Weber, pp. 329-40 (Nueva York, Oxford University Press, 1947); The
Functions 01 the Executiue, por Chester I. Barnard (Cambridge, Harvard University
Press, 1938); Administrative Behaoior, por Herbert A. Simon (Nueva York, Macmillan,
1947); Human Relations in Administration, por Robert Dubin (Nueva York, Prentice-
Hall, 1951; Readers in Bureaucracy, por Robert K. Merton y otros dirs. (Glencoe, Illinos,
Free Press, 1952); Higher Civil Servants in American Society, por Reinhard Bendix
(Boulder, University of Colorado Press, 1949), y otros escritos de este autor en revistas
profesionales.
Entre las principales obras bibliogrficas, aparte de los catlogos corrientes en la
American Political Science Reuieui, de Recent Publications on Governmental Problems,
semanal, publicada por la Jaoint Reference Library (1313 East 60th Street, Chicago), y la
revista mensual publicada por la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos con
el ttulo Personnel Literature, se cuentan Human Relations in Public Administration,
por Alfred de Grazia (Chicago, Servicio de Administracin Pblica, 1949); A Short
lnternational Bibliography 01 Public Administration, Naciones Unidas (Nueva York,
Naciones Unidas, 1953); y Bibliography on Public Administration, por Catheryn Seckler-
Hudson (Washington, 4' ed., American University Press, 1953).
CAPITULO IV
LA BUSCA DE UNIDAD: EL JEFE DEL EJECUTIVO
La teora de Hamilton sobre la unidad del ejecutivo, que qued escrita en
la Constitucin Federal, no fue aceptada, sino con muchas limitaciones,
en los primeros tiempos de la historia de los Estados Norteamericanos, y
fue rechazada en las primeras formas de gobierno municipal y rural. Du-
rante la mayor parte del siglo XIX, la organizacin administrativa fue, cada
vez menos, una unidad en las jurisdicciones de los Estados y locales, al
aparecer nuevas actividades y crearse cargos nuevos. En el gobierno fede-
ral, la unidad efectiva fue casi destruida por la enorme influencia de las
comisiones del Congreso, durante un perodo que Woodrow Wilson ca-
racteriz como gobierno del Congreso.
l. Fuerzas de dispersin
En una organizacin grande actan poderosas fuerzas desmembradoras,
y el sistema norteamericano de administracin estuvo sometido a ellas de
un modo peculiar. Puede obtenerse una mejor comprensin del gran mo-
vimiento favorable a la unidad en la administracin, que comenz en
1900, con un estudio preliminar de esas fuerzas de dispersin. Algunas
tienen viejas races histricas, otras son caractersticas de la sociedad con-
tempornea.
El miedo a un gobierno fuerte, general en el siglo XVIII, y gran parte
del XIX, fomentaba la dispersin del poder ejecutivo. La teora de la ener-
ga, se deca, era la teora de la tirana. Un ejrcito permanente era el sm-
bolo fsico del poder oficial, y Albert Gallatin declar que esperaba no ver
nunca la cara de un soldado en las ciudades. El ejrcito estaba, en realidad,
diseminado a lo largo de la frontera, en pequeos destacamentos. En una
forma contempornea expres el miedo al gobierno un antiguo presidente
de la Cmara de Comercio de los Estados Unidos, quien afirm que el me-
jor servidor civil era el peor, porque "abre agujeros en nuestras libertades".
Tambin era dispersiva la influencia histrica de las ideas democrticas.
En los gobiernos de los Estados y locales, la democracia se hizo efectiva
por la eleccin directa de gran nmero de funcionarios. Cada uno de ellos
poda alegar el mismo mandato independiente recibido del pueblo, y la
posibilidad de ordenarlos en una jerarqua, con responsabilidad ante un
solo jefe del ejecutivo, desapareci. El gobierno de los distritos rurales
aun hoy sigue esa norma.
46
El Jefe del Ejecutivo 47
Esas antiguas fuerzas todava actan ahora, aunque en menor grado.
Les dan apoyo las circunstancias contemporneas, que tambin tienden
a la dispersin, ms bien que a la concentracin, del poder administrativo.
La simple magnitud es importante en los grandes Estados, y especialmente
en el sistema federal. Se ha convertido en una imposibilidad material,
para el presidente, saber lo que est ocurriendo en todos los organismos
federales, o darles personalmente orientacin poltica o prestarles aten-
cin administrativa. Los asuntos y los problemas importantes pasan al
despacho del presidente, pero los pequeos, tienen que resolverse en nive-
les inferiores, o se les deja ir a la deriva. En cualquiera de los dos casos,
puede resultar perjudicada la unidad.
La influencia del Congreso opera tanto por la unidad como por la
dispersin, lo primero, espordicamente, lo ltimo, de un modo ms o
menos constante. John Adarns declar que la rama legislativa era inevi-
tablemente enemiga y rival de la ejecutiva. Es muy amplia la autoridad
legislativa sobre las actividades administrativas. Influyen grandemenre en
el curso de la accin administrativa las comisiones del Congreso que en-
tienden, ya en poltica legal, ya en finanzas o bien en investigaciones. Las
comisiones son relativamente independientes del control legislativo inter-
no, y, con frecuencia, muy celosas de sus propios poderes, y son divisoras
tanto en el Congreso como en su influencia sobre los organismos oficiales.
Cada uno de stos tiene que atender a las intenciones de sus comisiones
"sobre la colina" y a las instrucciones que recibe del jefe del ejecutivo.
Aparte de esto, hay algunos organismos que cuentan con apoyo del
Congreso, desacostumbradamente poderoso, suficiente para hacerlos subs-
tancialmente independientes de la direccin ejecutiva, cuando difieren la
poltica del organismo y la del ejecutivo. Un ejemplo son las actividades
civiles del Cuerpo de Ingenieros de los Estados Unidos. Dicha indepen-
dencia no se ejercita siempre, naturalmente, ni se hace abierta ostentacin
de ella, y en realidad, puede ser negada. Pero hay modos sutiles de afirmar
la independencia cuando se dispone del apoyo del Congreso.>
La tendencia interna a la dispersin tambin es reforzada por la in-
fluencia de grupos poderosos ajenos al sistema administrativo. La poltica
del ejecutivo puede ser combatida por grupos de intereses a los que afecta
adversamente, tanto' en las cmaras legislativas como en las agencias ad-
ministrativas. Esa influencia es particularmente efectiva cuando a dos o
ms agencias les incumbe el mismo problema y pueden contraponerse
entre s. Un ejemplo notable de una situacin, no rara, ocurri en el dece-
nio de los 1930, cuando las organizaciones de la propiedad privada de
bienes races lucharon contra la construccin de viviendas baratas, prac-
so Muddy Waters: the Army Engineers and the Nation's Riuers, por Arthur Maass
(Cambridge, Harvard University Press, 1951); "Power and Administration", por Norton
E. Long, en Pubtic Administration Review, IX (1949), 257.
48 Aaministracion Pblica
ticada por la Administracin de Obras Pblicas, en parte, a travs de la
Administracin Federal de Viviendas, cuyo programa estaba destinado a
facilitar la construccin privada de viviendas.
Ese incidente sugiere otra influencia divisora: la lucha por el poder
entre las agencias. Este fenmeno recurrente puede implicar profundas
diferencias polticas, o mero "imperialismo administrativo", o antiguas
rencillas y choques actuales de personalidades. Las presiones polticas apa-
recen en cualquier organismo dinmico, y es probable que choquen con
otras presiones polticas de organismos vecinos. La lucha interna por el
poder, que con frecuencia se manifiesta exteriormente, es incesante.
Se ha dicho que el gobierno es una fuerza divisora y no una fuerza
unificadora, y apoyan esta opinin muchos hechos histricos. El caso ha
sido sucintamente enunciado por Charles McKinley: "Se renen, como
miembros del gobierno, individuos que no comparten un fondo comn
de experiencia como jefes de partido, en la vindicacin o la defensa de
polticas o programas nacionales. Habitualmente, han tenido una ligera
experiencia en los problemas polticos o administrativos de alcance nacio-
nal. Son un conjunto diverso de lderes de los Estados o de ciudadanos
particulares, escogidos a consecuencia de transacciones y regateos en el
proceso de nombrar el presidente sus colaboradores, o de la amistad per-
sonal. Nunca trabajaron juntos anteriormente, como equipo, en el Con-
greso ni en ningn otro cuerpo poltico, y cuando terminen sus servicios
en el gobierno, probablemente no volvern a prestarlos ms. Estos hechos
explican en parte el apartamiento particularista del producto administra-
tivo coordinado, necesario en el nivel ms alto del ejecutivo nacional.Y"
Sin agotar el anlisis de una situacin compleja, podemos aadir que
la inercia de las grandes organizaciones acta en la misma direccin. Po-
ltica, programas, expectativas, relaciones convertidas en rutina que resiste
al cambio. El hbito de organizar es poderoso, y tiende a producir un
retraso de tiempo entre las demandas presentes y las normas viejas.
Consideraciones de este tipo refuerzan la preferencia de mediados del
siglo XIX por la dispersin del poder y no por su concentracin. Cuando
se escribieron las constituciones de los Estados, establecieron consecuente-
mente la eleccin directa de muchos jefes de departamentos y la autonoma
substancial de las instituciones de los Estados. Cuando se redactaron las
cartas de las ciudades, confrecuencia establecan consejos elegidos e inde-
pendientes, para dirigir el departamento poltico, la biblioteca, los par-
ques, la comisin de bienestar social y las escuelas. En la escena federal,
la posicin del presidente era dbil por costumbre y por tradicin, y por la
85 "Federal Administrative Pathology and the Separation of Powers", por Charles
McKinley, en Public Administration Review, XI (1951), 17, en p. 20. Cf. The Presidents
and the Presidency, por Louis Brownlow (Chicago, University of Chicago Press, 1947),
p.97.
falta completa de ayuda administrativa que le permitiera actuar como
la Constitucin indicaba.
2. Fuerzas de unificacin
Las fuerzas divisoras inherentes a un sistema administrativo grande y
complicado no triunfan nunca plenamente, y son cotrarrestadas por otras
influencias, que tienden a un equilibrio interno diferente. Antes ele re-
gistrar la notable reconstruccin de los cargos ejecutivos en los Estados
Unidos, conviene sealar las principales fuerzas que operan para la res-
tauracin de la unidad en la rama ejecutiva.
Una de esas fuerzas naci del movimiento de reforma, esto es, de la
demanda de responsabilidad. Se deca que la corrupcin en el gobierno
se deba en parte al hecho de que nadie era responsable, ni poda echarse
la responsabilidad sobre los electores. stos, a su vez, no podan ser efi-
caces para elegir un gran nmero de funcionarios secundarios, ni para
controlar sus actividades. Era necesario, afirmaban los reformadores, res-
tablecer la integridad en los negocios pblicos y hacer responsable al jefe
del ejecutivo, dndole autoridad sobre toda la mquina administrativa.
A los reformadores se unieron grupos cada vez ms poderosos intere-
sados en la economa y la eficacia. Los costos del gobierno aumentaban
al aumentar el tamao de ste, y los contribuyentes empezaron a organi-
zarse para que los costos fueran menores, ya reduciendo el nmero de
actividades O eliminando el despilfarro y la duplicacin de gastos. El pre-
cursor institucional del movimiento por la eficacia y la economa fue el
Departamento de Investigaciones Municipales de Nueva York, hoy Insti-
tuto de Administracin Pblica. Los jefes de este movimiento tambin
propugnaron vigorosamente la concentracin de la au toridad administra-
tiva en el jefe del ejecutivo, como medio importante para eliminar el
despilfarro y la prodigalidad.
Paralela a la presin para reducir los costos, en inters de los contri-
buyentes, hubo una demanda creciente de mejores servicios, impulsada
por los consumidores y beneficiarios de las agencias del Estado. Los hom-
bres de negocios pedan servicios ms eficaces contra incendios y de po-
lica, los grupos cvicos pedan mejores hospitales para los indigentes, los
conservadoristas '*' pedan proteccin para los recursos naturales. Afirma-
ban, adems, que sus diferentes demandas se realizaran, ms seguramente,
con unidad en la rama ejecutiva y con la responsabilidad de un solo centro.
Todas estas fuerzas se acrecieron extraordinariamente, a consecuencias
de los gastos sin precedentes de la Primera Guerra Mundial y por el in-
flujo creciente de los estudios administrativos y una conciencia social ms
viva. Las acentuaron ms an las consecuencias restrictivas de la Segunda
Llmanse conseruationists en los Estados Unidos los partidarios de la conservacin
de los bosques, los ros, etc. -N. del T.
Guerra Mundial y los acontecimientos de los diez aos que la siguieron
inmediatamente.e Entonces, se hizo del todo evidente que la seguridad na-
cional dependa de la concentracin de la autoridad administrativa, tanto
en la esfera civil como en la militar, y del uso mejor coordinado de las
destrezas administrativas ms altamente desarrolladas. Por primera vez,
fuerzas exteriores a los lmites continentales de los Estados Unidos actuaron
para imponer unidad y energa en la rama ejecutiva, fuerzas que Hamilton
no haba previsto y para cuyo control es indispensable su teora.
3. Estrategia general de la organizacin ejecutiva
Antes de examinar la organizacin actual del cargo de jefe del ejecutivo,
podemos detenernos a considerar los objetivos generales que deben alcan-
zarse mediante su organizacin administrativa. Un ejecutivo tiene que
tomar decisiones, y la estrategia general, al organizar un cargo ejecutivo,
es ayudarle a tomar decisiones inteligente y prontamente. En una juris-
diccin pequea, es poca la ayuda especial que puede necesitarse; en una
gran unidad de gobierno puede necesitarse mucha. En las ms grandes,
parece a veces que se rie una carrera desesperada entre la necesidad de
tomar decisiones urgentes, por un lado y los medios de hacerlo sabiamente
por otro. Por lo tanto, la estrategia general persigue los siguientes objetivos:
1. Conseguir que el jefe del ejecutivo est informado suficientemente
y al da.
2. Ayudarle a prever problemas y hacer planes para lo futuro.
3. Hacer que los asuntos de su incumbencia lleguen pronto a su escri-
torio, en estado de ser resueltos inteligentemente y sin dilacin; y
protegerlo contra los juicios apresurados o poco madurados.
4. Excluir todos los asuntos que puedan resolverse en otro lugar del
sistema.
5. Proteger su tiempo.
6. Contar con los medios para conseguir el acatamiento de los subor-
dinados a la poltica sealada y a la direccin del ejecutivo.
4. El cargo de presidente de los Estados Unidos
Sobre este fondo, podemos ahora dedicarnos al ms grande de los car-
gos ejecutivos de los Estados Unidos y uno de los que mayor influencia
tienen en el mundo: el de Presidente de los Estados Unidos.st El mbito
86 "War, Depression, and the Presidency", por Clinton Rossiter, en Social Research,
XVII (1950), 417.
87 El cargo de presidente atrajo la atencin mundial. Entre las principales obras e
interpretaciones generales figuran President and Congress, por Wilfred E. Binkley (Nueva
York, Knopf, 1947); Presidential Leadership, por E. Pendleton Herring (Nueva York,
Farrar and Rinehart, 1940); The American Presidency, por Harold J. Laski (Londres.
ABen and Unwin, 1940); The President and the Presidency, por Louis Brownlow (Chica-
go. University of Chicago Press, 1947); The President, Office and Potaers, 1787-1948, por
de su autoridad es conocido. Es el jefe del Estado, en el sentido europeo de
la frase, y el jefe activo y ceremonial del gobierno. Es comandante en jefe
de las fuerzas armadas; es figura que influye en la legislacin; dirige los
asuntos exteriores y la poltica financiera; designa y nombra, con el con-
sejo y el asentimiento del Senado, a los jueces federales; es jefe titular, y
con frecuencia efectivo, de su partido; es el portavoz del gobierno.
Es tambin el jefe activo del sistema administrativo. Sus deberes como
tal fueron admirablemente compendiados en el siguiente pasaje escrito por
C. Perry Patrerson:
... los poderes administrativos del Presidente pueden dividirse en dos gran
des categoras: 1) la responsabilidad total en la determinacin de la po-
ltica administrativa, independientemente de los consejos que pueda re-
cibir y adoptar, tanto de fuentes oficiales como no oficiales; y 2) los medios
ms amplios para la realizacin de esa poltica: a) el poder, prcticamente
ilimitado, de escoger a sus ayudantes administrativos; b) el poder absoluto
de destituir a los ayudantes ejecutivos y un control slo ligeramente menor
sobre los individuos de las juntas y las comisiones; e) control considera-
ble sobre los gastos; d) la interpretacin de la poltica legislativa del Con-
greso, sin hablar de que muchas veces es l quien la origina; e) el poder
de direccin administrativa; f) empleo de los tribunales, en caso necesario,
para imponer la accin administrativa; g) una actitud de simpata en favor
de la constitucionalidad de su poltica administrativa, mediante la selec-
cin de jueces federales; h) decisin casi completa en la determinacin de los
hechos por parte de sus agentes en los litigios sobre accin administrativa;
y finalmente i) apelacin al pueblo norteamericano, que puede influir de
manera importante, tanto sobre el Congreso, como sobre los tribunales.w
Los impulsos unificadores del ltimo medio siglo actuaron con pleno
vigor sobre la Casa Blanca, y transformaron el carcter del cargo, en el
intervalo entre William McKinley y Dwight D. Eisenhower. Los dos sm-
bolos ms importantes del cambio, fueron la Ley de Presupuestos y de
Contabilidad de 1921 y la Comisin Presidencial sobre Gestin Adminis-
trativa de 1937. Las dos influyeron en procurarle asistencia al Presidente
en el cumplimiento de sus obligaciones administrativas directas y personales.
El tenor general de la reconstruccin del cargo de Presidente lo expres
en 1937 la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa. Su objeto
era establecer "un jefe del ejecutivo responsable y efectivo, como centro
de enrga y direccin y gestin administrativa; la organizacin sistemti-
ca de todas las actividades en manos de un personal capacitado bajo la
Edward S. Corvin (311- OO., Nueva York, New York University Press, 1948); The American
President, por Sidney Hyman (Nueva York, Harper, 1954). Vense tambin "The Presi-
dency in Transiton", por Robert S. Rankin y otros, en [ournal 01 Politics, XI (1949),
5-256; "The Presidency and the Executive Office of the President", por George A. Graham,
en ibd., XII (1950), 599.
aa "The President as Chief Administrator", por C. Perry Patterson, en [ournal 01
Politics, XI (1949), 218, en 235.
direccin del jefe del ejecutivo; y para ayudarle en esto, la creacin de
organismos adecuados de administracin y consejo".39 La comisin declar
que el Presidente necesitaba ayuda, y Franklin Roosevelt lo confirm en
el mensaje en que remiti el Informe al Congreso. El mismo concepto
de un jefe del ejecutivo eficaz sirve de base al Informe de la Comisin
Hoover sobre la Organizacin de la Rama Ejecutiva del Gobierno, en
1949, que declar que sobre el Presidente caa la aplastante carga de poner
en armona todas las unidades de la rama ejecutiva y de acoplarlas de
tal manera que pudiera desarrollarse un programa unificado.w
La ayuda de que haba disfrutado el Presidente haba sido tradicional-
mente poca. Hasta 1857 cada presidente tuvo que contratar a su propio
secretario, con frecuencia un pariente joven, ya que el Congreso slo propor
cionaba un escribiente para firmar las patentes de concesin de tierras. En
1857 se consign una cantidad para sueldo de un secretario privado, de
un mayordomo que administrara la Casa Blanca, y de un mandadero. Salvo
algunos escribientes ms, sta era en esencia la oficina del Presidente hasta
1928, en que se aument a tres el nmero de secretarios.
La oficina del Presidente se moderniz en 1939 de acuerdo con las reco-
mendaciones de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa.
En 1954 constaba de los siguientes empleados: el ayudante del Presidente
(Sherman Adams) que en esencia era el jefe del servicio oficial de la Casa
Blanca; el secretario del Presidente y un secretario particular; el secreta-
rio de prensa, el consejero jurdico; el consejero econmico; varios "ayu-
dantes especiales"; seis ayudantes administrativos; el funcionario ejecutivo,
y tres ayudantes de los servicios armados. La distribucin de obligaciones
vara algo de vez en cuando, pero tiende a seguir una norma comn. Un
secretario est encargado del calendario de citas del Presidente; tiene la
delicada misin de decidir en primera instancia quin puede ver al Pre-
sidente y cundo, y proteger en la medida de lo posible el tiempo del
Presidente. Otro secretario o ayudante est encargado primordialmente
de las relaciones con la prensa, y otro sirve de enlace con el Congreso.
Ayudantes especiales se ocupan de diversas funciones, con frecuencia de
carcter poltico.
Los seis ayudantes administrativos estn a disposicin del Presidente
.0 Report with Special Studies, de la Comisin Presidencial sobre Gestin Adminis-
trativa (Washington, Government Print Office, 1937), p. 3.
0 La carga de detalles que pesa sobre el presidente siempre ha sido excesiva. En las
obras del autor se presentan ejemplos histricos, y describen la situacin contempor-
nea C. Dwight Waldo y William Pincus en "The Statutory Obligations of the President:
Executve Necessity and Administrative Burden", Public Administration Reuieui, VI
(1946), 339. En 1950 el Congreso abri la puerta a la ayuda ejecutiva autorizando al
presidente a delegar en el jefe de un departamento o agencia toda funcin de "que est
investido por la ley. 64 Stat, 419 (8 de agosto de 1950). Cf. "The Presidential Subdele-
gation Act of 1950", por Glendon A. Schubert, Jr., en [ournal o/ Politics, XIII (1951),
647.
para cualquier mision, aunque tienden a especializarse segn su compe-
tencia e inters personales. El carcter general de su trabajo est expuesto
en el Informe de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa:
Esos ayudantes no tienen facultades para tomar decisiones, ni para dar
instrucciones por s mismos. No deben interponerse entre el Presidente y
los jefes de sus departamentos. No deben ser, en ningn sentido, presi-
dentes auxiliares. Su funcin consistir, cuando se le presente al Presidente
algn asunto, para una accin que afecte a cualquier parte del trabajo
administrativo del gobierno, ayudarlo a obtener rpidamente y sin dilacin,
toda la informacin pertinente que posean los departamentos del ejecu-
tivo, para ayudarle a tomar sus decisiones; y despus, una vez tomadas las
decisiones, asistirle en procurar que todos los departamentos y organismos
administrativos afectados sean informados inmediatamente. Su eficacia en
la ayuda al Presidente ser, segn creemos, directamente proporcional a
su talento para desempear sus funciones sin extralimitarse. Deben per-
manecer en la sombra, no dar rdenes, no tomar decisiones, no hacer de-
claraciones pblicas. Los individuos para esos puestos sern cuidadosamente
escogidos por el Presidente, dentro y fuera del gobierno. Deben ser indi-
viduos en quienes el Presidente tenga confianza personal y cuyo carcter
y actitud sean tales, que no intentarn ejercer el poder por s mismos.
Deben poseer gran competencia, gran vigor fsico y pasin por la actuacin
annima. Deben instalarse en la misma Casa Blanca, al alcance inmediato
del Presdente.sr
Este pasaje es una admirable descripcin de una oficina de estado mayor.
Los seis ayudantes annimos han funcionado como personal de estado
mayor, aunque sus misiones hayan sido, en ocasiones, ms polticas que
administrativas. Han estado a disposicin del Presidente siempre que los
necesit.
El empleado ejecutivo est encargado de los empleados de secretara
y otro personal subordinado, y tradicionalmente, est en el cargo de ad-
ministracin a administracin. Los deberes del consejero jurdico y del
secretario social son obvios. Los presidentes tambin necesitan ayuda en
asuntos relativos a las fuerzas armadas, y para ese objeto, se le asignan a
la Casa Blanca ayudantes del ejrcito, la marina y la fuerza area, que
son siempre oficiales de alta graduacin. Son consejeros personales, des-
tacados de las organizaciones militares, de las cuales estn provisional-
mente segregados. Durante algunos aos Franklin Roosevelt cont con el
almirante William D. Leahy. Estos ayudantes presidenciales, civiles y mi-
litares, no tienen. funciones de mando y son agregados a la Casa Blanca
como ayudantes personales del Presidente.
Adems, el Presidente tiene ayuda institucional en los tres brazos princi-
pales de la gestin de gobierno: planeacin, presupuestos y personal. Du-
41 Report with Special Studies, de la Comisin Presidencial sobre Gestin Adminis-
trativa, p. 5.
rante una dcada, el principal organismo planificador general, consultivo
para Franklin D. Roosevelt, fue el Consejo de Planeacin de los Recursos
Nacionales. La principal agencia planificadora en 1954 era el Consejo de
Seguridad Nacional, creado en 1947. Organismo ex officio, cuyo presidente
es el del pas, comprende al vicepresidente, los secretarios de Estado y de
la Defensa, el director de Operaciones Exteriores y el director de la Ofi-
cina de Movilizacin de la Defensa. Otros funcionarios importantes forman
parte de l por invitacin. Su misin es asesorar al Presidente respecto de
la unificacin de las polticas interior, exterior y militar en materias que
afectan a la seguridad nacional. Ante l es responsable la Agencia Central
de Inteligencia. A ese organismo van, para asesoramiento conjunto, las
grandes cuestiones del momento, que entraan las ms graves consecuen-
cias para el bienstar y la seguridad del pas.
En 1943 el Congreso neg nuevas consignaciones para el Consejo de
Planeacin de los Recursos Nacionales; pero en 1946 cre el Consejo de Con-
sultores Econmicos, cuya misin era estudiar las tendencias econmicas,
asesorar al Presidente sobre medidas de estabilizacin y reunir mate-
riales para el informe econmico semestral del Presidente al Congreso.w
En 1953 el presidente del Consejo se convirti en consejero econmico
del Presidente.
El Consejo de Presupuestos asesora al Presidente, no slo sobre materias
fiscales y polticas, sino tambin sobre todos los aspectos de organizacin
y gestin administrativas. Su oficina de administracin y organizacin fue
el centro de actividad para la mejora de las gestiones del gobierno.v Don
K. Price propuso en 1946 un pequeo estado mayor poltico para el Pre-
sidente, que no slo le asesorara sobre las grandes cuestiones, sino que
facilitara el trabajo de comisiones en el nivel gubernamental sobre cues-
tiones polticas. En un trabajo crtico sobre esa funcin del Consejo de
Presupuestos, Arthur Maass lleg a la misma conclusin en 1953.
45
El que una oficina de presupuestos sea o no institucin adecuada para
asesorar en materias polticas y para ejercer el control en materias de ad-
ministracin, no es primordialmente de carcter fiscal, es pues, una cuestin
discutida, que no revisti caracteres agudos en Washington, pero que caus
dificultades en la ciudad de Nueva York. Expone el problema el siguiente
u Economics in the Public Seroice, por Edwin G. Nourse (Nueva York, Harcourt,
Brace, 1953); T'he Role 01 the Economist in Federal Poliey Making, por Roy Blough,
Boletn de la Universidad de Illinois, vol. 51, nm. 28 (1953).
u Ms abajo se estudian detalladamente las funciones del Consejo de Presupuestos;
para la ampliacin de su papel despus de 1939, vase "The Budget Bureau: from
~ o u t i n e ?perations to General Staff", por Norman M. Pearson, en Public Administra-
han Reuieui, III (1943), 162.
"Staffin the Presidency", por Don K. Price, en American Political Science Review,
XL (1946), 1154.
~ "In. accord with the Program of the President?", por Arthur Maass, en Public
POlley, dir, por C. J. Friedrich y J. K. Galbraith, I95lJ, p. 77.
El Jefe del Ejecutivo
55
trozo del informe de 1954 de la Comisin de la Alcalda sobre Inspeccin
de la Administracin:
Con nuestro sistema de presupuestos de la ciudad, tal como ahora fun-
ciona, el dictamen del inspector del presupuesto y de la Oficina de Presu-
puestos es substituido de hecho con excesiva frecuencia y en gran medida
por el de una plana mayor profesional y de la alta administracin de los
departamentos, a causa del control del presupuesto sobre las desviaciones
de las partidas de lnea en consignaciones, el control del presupuesto sobre
la provisin de vacantes, y la revisin del presupuesto de contratas.
No se cubre ninguna vacante en ningn empleo sin la aprobacin espe-
cfica del director de presupuestos, y, como cuestin de poltica general,
todo nombramiento debe hacerse en la categora ms baja. Estos controles
del presupuesto fueron manipulados de tal modo, que pas a la Oficina
de Presupuestos una parte considerable de la responsabilidad departamental
por la inspeccin y la divisin del trabajo, y la mayor autoridad en la ad-
ministracin del personal, salvo en la concesin de exmenes...
Finalmente, nuestro sistema presupuestario, tal como ha venido a fun-
cionar, echa sobre el director del presupuesto un cmulo de decisiones
polticas que corresponden a otros escritorios. Si las cuestiones son depar-
tamentales y tcnicas, corresponden a los escritorios de los comisarios; si
son polticas, corresponden al escritorio del alcalde y de los funcionarios
elegdos.w
Durante los ltimos veinte aos la Comisin del Servicio Civil de los
Estados Unidos, destinada originariamente a servir de proteccin contra
los nombramientos partidaristas, pas a la situacin de un organismo que
formula planes, seala normas y facilita el trabajo constructivo del per-
sonal. El presidente Eisenhower destac el papel de la Comisin como
asesora suya en materias de personal, invitando al presidente de la misma
a asistir a las reuniones de gabinete y a ayudarle, recomendando personas
para altos cargos ajenos al sistema del servicio civil.
. Adems, pues, de sus ayudantes inmediatos en la Casa Blanca, el Pre-
sidente recibe ayuda institucional en tres grandes campos administrativos:
planeacin (en un sentido limitado), presupuestos y personal. Los jefes
de esas dependencias son individuos escogidos por l y directamente res-
ponsables ante l. En captulos posteriores se estudian con mayor detalle
su organizacin y trabajo.
Los presidentes carecen an de adecuada asistencia oficial que les per-
mita ejercer una jefatura positiva sobre las determinaciones polticas y la
gestin administrativa. Dependen en parte de consejeros confidenciales, de
dentro o de fuera del gobierno, y de su ambiente inmediato. Franklin D.
Roosevelt acuda con gran frecuencia a Harry Hopkins y al juez Samuel
1. Rosenman. Al primero para una gran diversidad de las asignaciones
08 Comisin de la Alcalda sobre Inspeccin de la Administracin: Modern Manage-
ment [or the CUy oi New York (2 vols., 1954), 1, 7-8. Estas conclusiones fueron objetadas
por una minora de la comisin, 1, 264-65.
ms delicadas, al segundo, particularmente, para la redaccin de docu-
mentos de Estado.:" Afortunadamente, no es necesario que el Presidente
dirija personalmente las actividades departamentales ni que interprete todas
las polticas y todas las acciones. Como todos los dems ejecutivos, debe
actuar slo en su nivel. Su misin sera imposible si no pudiera confiar
en la lealtad de las diferentes partes de la mquina administrativa.
La bsqueda de unidad y responsabilidad en el gobierno federal se
movi, pues, en la direccin de hacer factible, en la medida de lo posible,
que el Presidente ejerza realmente el poder ejecutivo, dndole ayuda per-
sonal e institucional. La Comisin Hoover llev este programa un paso
ms all, recomendando una secretara de plana mayor, cuyo deber sera
mantener al Presidente informado al da del estado de los problemas asig-
nados a las diferentes ayudas presidenciales y a las comisiones de gabinete;
en suma, para coordinar a los coordinadores.
Este montaje de estructuras organizacionales conduce inevitablemente
a la pregunta de MarshalI Dimock: Dnde termina ese proceso? Est el
Presidente condenado a asfixiarse dentro de los confines de una plana ma-
yor grande y complicada, sin cuya ayuda queda paralizado? El dilema ha
llevado a algunos a la conclusin de que los asuntos del gobierno federal
son ahora tan vastos, que es imposible ponerlos todos bajo la responsa-
bilidad de un solo ejecutivo, y que puede ser una fuente de alivio algn
tipo de responsabilidad colectiva, como la que existe en el gabinete bri-
tnico, o la fragmentacin radical de los grandes bloques de asuntos en
corporaciones autnomas, o la devolucin de funciones a los Estados.
Otros, entre ellos Dimock, estn por la teora de la unidad, pero creen
que tratar de conseguir la unidad edificando en torno del cargo de Pre-
sidente es seguir una direccin errnea; que aun con toda la ayuda de
planas mayores que se le pueda dar, un Presidente no puede esperar que
le sea posible administrar el extenso programa del gobierno federal; y
que hay un modo mejor de resolver el problema. Dimock propone que se
siga el modelo de los grandes negocios, creando el cargo de vicepresidente
activo, dejando as al Presidente libre para tratar las grandes cuestiones
polticas. Tambin propone un uso ms amplio de subcomisiones de ga-
binete.w El Consejo de Seguridad Nacional es, de hecho, una comisin
de gabinete presidida por el Presidente. Otros proponen "una institu-
cin de gabinete en que los principales lderes polticos compartan leg-
timamente una responsabilidad colectiva con el Presidente, para unificar
el trabajo de la rama ejecutiva del goberno't.o
En realidad, es un problema an no resuelto cmo permitir al Presi-
.. Roosevelt and Hopkins, por Robert E. Sherwood (Nueva York, Harper, 1948).
,. "The Objectves of Governmental Reorganzation", por Malshall E. Dimock, en Pu-
blic Administration Reuieui, XI (1951), 233.
,. "Federal Administrative Pathology and the Separation of Powers", por Charles
McKinley, en Public Administration Reoieui, XI, 17.
dente ser presidente. 50 Toda solucin tendr, por de pronto, que satisfacer
las necesidades del Presidente, y los medios variarn, en consecuencia, de
un caso a otro. Los presidentes todava no han admitido la imposibilidad
de actuar como "un jefe del ejecutivo responsable y eficaz, como el cen-
tro de energa, direccin y gestin administrativa". Ningn Presidente
ha querido an correr el riesgo de perder el control de su administracin,
permitiendo la creacin de un vicepresidente activo, y podra esperarse
que los jefes de los departamentos se resistiran firmemente contra toda
autoridad que se interpusiera entre ellos y el Presidente. Adems, hist-
ricamente, el gabinete ha sido un dbil instrumento de coordinacin, y
de vez en cuando, sus miembros han sido rivales del jefe del ejecutivo.
No quiere esto decir que no pueda hacerse un uso mejor del gabinete, y
los hechos, en las administraciones de los presidentes Truman y Eisen-
hower, indican que las tendencias van en esa direccin. ste es uno de los
grandes problemas no resueltos en los ms altos niveles de la organizacin.
5. Gobernadores y ejecutivos municipales
Las fuerzas disgregadoras tendentes a reducir la autoridad del ejecu-
tivo son ahora menores en los Estados y en los municipios que en la gran
escena de los negocios nacionales, pero fueron poderosas y an perduran.
Mas los Estados fueron muy profundamente afectados por el impulso de-
mocrtico del siglo pasado, y hasta los aos que siguieron a la Primera
Guerra Mundial el poder ejecutivo de los Estados fue dbil.
El movimiento de reorganizacin de los Estados, iniciado en 1917 por
el gobernador Frank O. Lowden en Illinois, hizo mucho, a pesar de todo,
para consolidar la autoridad administrativa del cargo de gobernador. El
nmero excesivo de pequeas agencias independientes se unific en su
mayor parte en unos pocos departamentos ms grandes, el director de cada
uno de los cuales es inmediatamente responsable ante el gobernador. El
mayor acrecentamiento de fuerza ejecutiva procedi del control de las
estimaciones de los organismos de gastos, mediante oficinas de presupues-
tos, responsables ante l. Esta innovacin fue vigorosamente combatida
por muchas legislaturas estatales, principalmente por la de Nueva York,
pero ahora se ha hecho casi universal. El control de las estimaciones sig-
nifica, no slo coordinacin fiscal, sino gran influencia sobre los programas
de las agencias y un medio poderoso de coordinar las actividades de stas.
Tambin se consigui cierto grado de control ejecutivo, mediante las re-
juvenecidas agencias auxiliares, en sectores como el de compras, imprenta
del Estado y contabilidad fiscal.s-
'0 Para un aspecto de la experiencia de tiempo de guerra, vase Presidential Agency:
OWMR, The Office 01 War Mobilization and Reconuersion, por Herman Miles Sorners
(Cambridge, Harvard University Press, 1950).
n T'he American Governor: From Figurehead to Leader, por Leslie M. Lipson (Chica-
go, University of Chicago Press, 1939); The Office 01 Gooemor in the South, por Co-
No todos los gobernadores tuvieron la voluntad o la fuerza poltica
necesarias para emplear la autoridad de que ahora disponen, yen la mayor
parte de los Estados, existen an funcionarios del Estado elegidos inde-
pendientemente, sobre los cuales el gobernador tiene poca autoridad ad-
ministrativa, si es que tiene alguna. California y Nueva York son Estados
en los que la consolidacin del poder en el gobernador produjo la unidad
efectiva. El de Mchigan ha sido muy reorganizado, pero en 1954 an no
haba llegado a la meta. Illinois tiene una organizacin adecuada, que
durante decenios fue inteligentemente usada, por ejemplo, por el gober-
nador Adlai Stevenson, y maltratada por algunos de sus predecesores.
Los gobernadores de algunos de los mayores estados crearon oficinas que
en una escala menor corresponden a la oficina ejecutiva del Presidente,
pero, en general, carecen de la ayuda de una plana mayor, que necesitan.
La mayor parte de los gobernadores tienen uno o dos secretarios polticos
y una pequea oficina. Los antiguos gobernadores Earl Warren, de Cali-
fornia, y Thomas E. Dewey, de Nueva York, tuvieron planas mayores per-
sonales bien organizadas. Tomando por ejemplo al gobernador Warren,
haba un secretario ejecutivo responsable de la organizacin y el trabajo de
la oficina del gobernador; un secretario legislativo; un secretario de prensa;
un secretario particular encargado de las audiencias y, en general, de cursar
los asuntos; y un secretario que llevaba el registro de las vacantes que deba
cubrir el gobernador y asimismo los archivos correspondientes.
La busca de la unidad del poder ejecutivo empez, no en los Estados,
ni en Washington, sino en las ciudades. A partir del alcalde meramente
ceremonial del burgo ingls, los redactores de las cartas de las ciudades
fueron creando gradualmente un poderoso cargo municipal, independien-
te del concejo, directamente responsable ante el electorado, y finalmente,
investido de poderes tanto de jefatura poltica como de gestin adminis-
trativa. El alcalde Josiah Quincy, de Boston (1823-1828), previ tendencias
que se manifestaron despus de la Guerra Civil. En 1879 se haba ensayado
el gobierno del concejo y haba resultado deficiente. Entre 1870 y 1900
lleg a ser regla general el rgimen de alcalda en las partes del pas donde
el gobierno municipal era un problema importante. Aunque la pasajera
popularidad del rgimen de comisin eclips el nacimiento del rgimen
de alcalda durante un decenio (1905-15), la aparicin posterior del rgi-
men de administrador del concejo y del plan de un "alcalde fuerte" volvi
a reflejar la necesidad de un verdadero ejecutivo municipal.
La concentracin de la autoridad administrativa en manos de los jefes
del ejecutivo no les hizo perder el gusto por el liderato poltico. Presi-
leman B. Ransone, Jr. (University of Alabama, 1951); "Gubematorial Leadership in
Virginia", por George W. Spicer, en Public Administration Review, 1 (1941), 44; "The
Govemor as Chief Administrator in Kentucky, por Gladys M. Kammerer en ]oumal'
o/ Politics, XVI (1954), 236. '
dentes, gobernadores y alcaldes renen en sus cargos funciones administra-
tivas y polticas, y consideraciones polticas pueden afectar a las decisiones
administrativas, por razones legtimas, o no. Pero apareci otro tipo de
ejecutivo municipal con el cargo de administrador de la ciudad, ejecutivo
que no tiene nada que ver con la poltica y las elecciones, sino con una
buena administracin. Los administradores se interesan inevitablemente
por los programas de la ciudad y constantemente, toman la iniciativa de
sugerir a sus concejos planes de obras pblicas, para mejorar la polica y
el servicio contra incendios, y financieros. Pero, con raras excepciones, se
han abstenido resueltamente de campaas polticas relativas a esos asuntos,
y el tono de las actividades del administrador de la ciudad es estricta-
mente profesional y apoltico.
Los alcaldes y los administradores han realizado la unidad de la admi-
nistracin municipal. Pero las diferencias de los tipos son importantes. Los
alcaldes llegan a alcaldes porque son capaces de conseguir ms votos que
sus rivales; los administradores son elegidos, por regla general, a base de su
experiencia profesional y de su competencia tcnica. Los alcaldes son in-
variablemente vecinos de la localidad; los administradores no necesitan
serlo. Las ambiciones de los alcaldes suelen ser polticas: sucederse a s
mismos, ser elegidos despus para la legislatura del Estado, para el Con-
greso, o para el cargo de gobernador. Las ambiciones de los administradores
suelen consistir en ser nombrados para una poblacin mayor, a base de
una buena hoja de servicios administrativos. El alcalde realiza sus ambi-
ciones apelando al cuerpo electoral; el administrador, por una buena hoja
de servicios administrativos. No fue por accidente por lo que los admi-
nistradores se organizaron para el consejo mutuo y el estudio de los pro-
blemas municipales, una generacin antes que los alcaldes.
En 1954 haba unos 1,200 administradores de ciudades, ampliamente
dispersos por los Estados Unidos y bien representados en ciudades de todos
los tamaos, salvo en las de ms de 500,000 habitantes. Los alcaldes y los
administradores se enfrentan en una carrera por la supremaca. Por ahora
van a la cabeza los primeros, pero las tendencias son favorables a los se-
gundos, menos en las grandes ciudades.
Ni los alcaldes ni los administradores tienen mucha ayuda personal, y en
las ciudades pequeas apenas sienten la necesidad, que es importante pa
ra los gobernadores y esencial para los presidentes. Pero en las grandes
ciudades, principalmente en Nueva York, los alcaldes cuentan con un n-
mero importante de ayudas personales y mucho apoyo institucional en
las oficinas de planeamiento, de presupuestos y de personal. Los adminis-
tradores de grandes ciudades pueden tener uno o dos ayudantes del admi-
nistrador (no administradores auxiliares), y de otro modo, dependen de
sus relaciones directas con los jefes de departamento y los empleados
del presupuesto.
No obstante, tanto en los Estados como en las ciudades, la bsqueda
de unidad en la rama ejecutiva va siendo lograda gradualmente por el
influjo de las mismas fuerzas que llevaron a la reconstruccin del cargo
de Presidente de los Estados Unidos. La consecucin real de la unidad
depende, en cada caso particular, de la fuerza y la intencin personales de
los alcaldes y los administradores, de los gobernadores y los presidentes,
y del carcter de la situacin en que se encuentren. Hay muchos indicios
en la escena nacional que apoyan el comentario de Woodrow Wilson,
segn el cual, el pueblo norteamericano espera un Presidente que lo gue,
y cada vez ms indicios de la misma clase en las escenas locales y estatales
de gobierno.
6. Medios para conseguir la unidad
Rara vez se consigue un grado adecuado de unidad en las jurisdicciones
pblicas, vistas las fuerzas personales e institucionales que trabajan en la
direccin contraria. La balanza se mueve ya en un sentido, ya en otro.
Es til en este punto identificar los principales medios de que disponen
los ejecutivos superiores para conseguir el grado de unidad que sea posi-
ble.
5 2
Se relacionan estrechamente con la esencia de la funcin de la lnea,
que ser objeto de nuestra atencin en captulos posteriores. Empezamos
por un tema que afecta a todos los dems medios de accin ms formales.
1) Tono y ambiente. La calidad intangible, pero vital, de la adminis-
tracin la fijan inevitablemente los ejecutivos superiores. Pueden no tener
un designio explcito, pero sus actuaciones diarias, inevitablemente, dan
el tono a sus organizaciones. Energa o flojedad, moral alta o baja, normas
de integridad buenas o indiferentes, cortesa o descortesa con los ciuda-
danos, iniciativa o inercia, planes atrevidos o dejarse llevar a la deriva,
todas estas cosas dependen del carcter de los jefes ms altos. Los alcaldes,
los gobernadores y los presidentes no pueden revivir una organizacin
mortecina de la noche a la maana, pero pueden hacer que una organi-
zacin se haga pedazos muy rpidamente. Para bien o para mal, dan el
tono y la calidad a sus sistemas.
2) Poltica administrativa decisoria. Las grandes cuestiones de poltica
administrativa las decide el jefe del ejecutivo. Se plantean anualmente en
el estudio de los presupuestos, y de vez en cuando, a medida que van
madurando otros problemas. En el gobierno federal todas las propuestas
de legislacin que formulan departamentos, todas las solicitudes de rdenes
ejecutivas, y los comentarios sobre la legislacin pendiente, se despejan
en el Consejo de Presupuestos, que trabaja para el Presidente. La unidad
de la rama ejecutiva en todas las jurisdicciones depende primordialmen-
te de la consecuencia poltica.
la Ethics 101' Policy Decisions, por Wayne A. R. Leys (Nueva York, Prentice-Hall,
1952).
El Jete del Ejecutivo 61
3) Expedicin de instrucciones y de autorizaciones. En toda organiza-
cin oficial el impulso para la accin viene de rdenes de arriba. Las ms
importantes requieren la aprobacin del jefe del ejecutivo, y toman la
forma de rdenes ejecutivas, decretos, instrucciones, y encargos, y de cartas,
circulares e instrucciones orales menos formales.
4) Aprobacin del presupuesto. Los alcaldes, administradores y goberna-
dores suelen prestar estrecha atencin personal a las estimaciones anuales,
tanto a su volumen general como a las partidas particulares. Tambin los
presidentes prestan gran atencin a los presupuestos, pero primordialmen-
te, respecto de los montos totales y de la distribucin general, como, por
ejemplo, entre gastos militares y civiles.
5) Seleccin del alto personal administrativo. Esta es una incumbencia
difcil, pero personal, en la que los ejecutivos gubernamentales tienen
autoridad, aunque ni mucho menos, manos libres. Hay que atender obli-
gaciones polticas, tener en cuenta la distribucin geogrfica, reconocer los
derechos faccionarios y personales, y conciliar los intereses organizados.
Adems, es til la idoneidad personal para el desempeo de un deber
oficial. Es incesante la preocupacin de los presidentes y los gobernadores
por los nombramientos, en las primeras semanas o los primeros meses de
su mandato.
6) Inspeccin y control. Los presidentes slo pueden prestar una aten-
cin espordica a las actividades cotidianas de la mquina administrativa,
y entonces, slo para arreglar diferencias no resueltas, a veces comple-
tamente insignificantes por s mismas. Los gobernadores pueden hacer
ms. Los alcaldes y los administradores pueden hacer ms an, y con fre-
cuencia inspeccionan de cerca el trabajo de las diversas agencias munici-
pales. La autoridad para vigilar la conducta de funcionarios secundarios
en cualquier jurisdiccin, se tiene normalmente por concesin del poder
ejecutivo. En Nueva York la confirm la Ley Moreland, que, de hecho,
usaron de vez en cuando los gobernadores del Estado Imperio.
7) Destitucin de funcionarios. En general, los jefes del ejecutivo tienen
autoridad para destituir a los funcionarios nombrados por ellos. La auto-
ridad presidencial para destituir qued establecida en los debates de 1789,
que negaron al Senado participacin en esa facultad, y esta interpretacin
de la Constitucin la confirm el Tribunal Supremo en la causa Myers
(1926).53 Fue modificada por lo que respecta a los miembros de la Comi-
sin Federal de Comercio y funcionarios anlogos, por la causa Humphrey
(1935).54 El Tribunal de Apelacin de Circuito decidi, en 1940, que un
miembro del Consejo de Directores de la Autoridad del Valle del Tenne-
ssee no estaba protegido por la teora de esta causa."
aa Myers u. Estados Unidos, 272 U. S. 52 (1926).
u Albacea testamentario de Humphrey u, Estados Unidos, 295 U. S. 602 (1935).
55 A. E. Morgan v. T. A. Y., 115 Fed. (2d.) 990 (1940).
62
8) Participacin en las relaciones pblicas y su control. Los jefes del
ejecutivo tienen obligaciones importantes que afectan a la administracin
fuera del sistema mismo, principalmente, en la exposicin y defensa de
su gestin. Un aspecto muy llamativo son las conferencias de prensa del Pre-
sidente, pero hay otros muchos.w
Cmo invierten los presidentes y otros jefes ejecutivos sus das de tra-
bajo, a la luz de los numerosos deberes que tienen que cumplir? Una
fuente bien informada dijo en 1953 que un Presidente habla con una
serie interminable de funcionarios y de ciudadanos; nombra a los prin-
cipales ejecutivos, a los embajadores y a los que han de ocupar puestos
de menor importancia; examina la solidez poltica de una enorme diver-
sidad de acciones; trata con la prensa, la radio y la televisin; enva men-
sajes y pronuncia discursos; aprueba o rechaza una cantidad enorme de
documentos oficiales; y lee y firma papeles en un nmero que se calcula
en unos quinientos diarios.
Afortunadamente, tenemos una informacin unificada del modo como
emplean su tiempo veinte administradores de ciudades. En una jornada
de nueve horas, emplean un promedio de dos en hablar con ciudadanos
en la oficina o por telfono; hora y media en conferenciar con los jefes
de departamento; una hora en la correspondencia; una hora en planear
trabajo presente o futuro; casi una hora en asambleas del concejo; casi
una hora en inspeccionar las actividades en la ciudad; tres cuartos de
hora en asistir a reuniones; media hora en redactar informes, y unos veinte
minutos en entrevistas con los solicitantes de empleos. 51
Al mediar el siglo xx las constituciones y las leyes reconocieron foro
malmente la teora federal de la unidad del ejecutivo, y la presin de los
acontecimientos fue produciendo progresivamente la consecucin de un gra-
do importante de congruencia y unidad en los asuntos pblicos de casi todas
las jurisdicciones. Pero las fuerzas de dispersin no han desaparecido, en nin-
gn modo, hecho del que dan lamentable testimonio las audiencias relativas
al Ejrcito y a la Subcomisin Permanente de Investigaciones del Senado.
Pero, en general, el equilibrio cambiante de las fuerzas divisoras y uni-
ficadoras en la sociedad norteamericana y en nuestros sistemas adminis-
trativos, ha operado en el medio siglo ltimo en la direccin de la unidad,
la energa y la responsabilidad. Los ejecutivos norteamericanos intervienen
activamente en los asuntos diarios de los gobiernos que presiden: los al-
caldes son alcaldes, los administradores de ciudades son administradores,
los gobernadores son gobernadores, y los presidentes, a pesar de todo, son
presidentes.
n Esas actividades se extienden hacia abajo, desde los jefes del ejecutivo hasta los
escalones inferiores, y se habla de ellas al tratar de esos niveles en los captulos catorce
y quince.
lt'1 "Safeguarding Manageria1 Time", en Publie Management, XXIII (1941), ~ 9 .
CAPITULO V
AGENCIAS ADMINISTRATIVAS DE SERVICIO AMPLIO
Durante cerca de cien aos el gobierno federal actu sin ninguna agen-
cia administrativa de servicio amplio, aparte del jefe del ejecutivo mismo.
Ningn otro funcionario tena ninguna obligacin fuera de su propio
organismo. Es indudable que los contadores y los interventores tenan ne-
cesariamente que conocer la contabilidad de todo el sistema, y al fiscal
general le pedan asesoramiento jurdico todos los departamentos, pero
ninguno de ambos casos implicaba funciones administrativas.
En el mundo contemporneo hay agencias administrativas activas de
servicio amplio en el gobierno federal, en los Estados y en las grandes
ciudades. Su origen se remonta al siglo pasado, pero se desarrollaron prin-
cipalmente en los ltimos cincuenta aos. Actan en la zona comprendida
entre el jefe del ejecutivo y los jefes de los departamentos y agencias de
lnea. Su funcin es doble: facilitar las actividades de las agencias de lnea,
haciendo para ellas algunas de sus funciones secundarias de administracin
interior, y servir, en nombre del jefe del ejecutivo, de medio de coordina-
cin y control en las respectivas zonas de su competencia. Esta dualidad
de objetivos -ayuda y control- con frecuencia ha producido confusiones
y a veces fue perjudicial, pero sigue siendo un rasgo caracterstico del
sistema.
Las tres agencias administrativas principales de servicio amplio son las
oficinas de presupuestos y finanzas, las oficinas de personal y las oficinas
de compras. En algunas grandes organizaciones existen, como organismos
aparte, planas mayores de organizacin y de mtodos. Con la excepcin
parcial de las oficinas centrales de personal, esos brazos administrativos
son tpicamente responsables ante el jefe del ejecutivo, aunque tienen es-
trechas relaciones de trabajo con los departamentos de lnea. Algunas co-
misiones del servicio civil son independientes del jefe del ejecutivo, otras
sirven como ayudas ejecutivas. En las pginas siguientes se describe, bre-
vemente, el trabajo de las principales agencias administrativas federales
-Consejo de Presupuestos, Comisin del Servicio Civil y Administracin
de Servicios Generales- en relacin con el presidente, por un lado, y con
los departamentos por otro.
58
118 BUTe4ucracy in 4 Democracy, por Charles S. Hyneman (Nueva York, Harper, 1950).
Parte IV.
65
64
1. El Consejo de Presupuestos de los Estados Unidos
Mirando hacia atrs, parece increble que el gobierno federal haya po-
dido funcionar hasta 1921 sin una oficina ejecutiva de presupuestos. Diez
aos de debates y una gran deuda de guerra produjeron finalmente el
acuerdo sobre la Ley de Presupuestos y Contabilidad de 1921.
59
La filosofa bsica del Consejo de Presupuestos sufri una evolucin
importante, pero sin alejarse del concepto de que es un brazo fiscal y ad-
ministrativo del jefe del ejecutivo. El Presidente puede dirigir las energas
del Consejo hacia objetivos restrictivos o positivos, y el contraste entre
la limitada opinin del presidente Coolidge, sobre la misin del Consejo,
y la del presidente Roosevelt, es significativa del creciente papel adminis-
trativo tanto del jefe del ejecutivo como del Consejo de Presupuestos.
El mvil central inicial del Consejo de Presupuestos, vigorosamente im-
pulsado por sus primeros directores, fue econmico. La reduccin de la
deuda era el gran objetivo fiscal, y evitar gastos o reducirlos, uno de los
medios principales. Ningn ahorro era demasiado pequeo para desde-
arlo. En las reuniones anuales de unos dos mil altos ejecutivos en Wash-
ington, les ense esta leccin el presidente Coolidge personalmente y re-
forzado por el director del Consejo. Se llam a esos aos la era del "sujeta-
papeles", o clip para papeles, aludiendo al afn de ahorros, por pequeos
que fueran. Ese afn de economas tuvo xito. Se redujeron los gastos
anuales, se consigui una reduccin importante de la deuda, y el Con-
greso recomend el control del Consejo sobre las estimaciones excesivas
de las agencias.
Tuvo lugar un sealado cambio en la filosofa del Consejo de Presu-
puestos cuando en 1939 lleg a la direccin del mismo Harold D. Smith.
Entonces se convirti en el principal objetivo la preparacin de planes de
gastos para la adecuada ejecucin del programa positivo del gobierno fe-
deral, evitando, al mismo tiempo, consignaciones dispendiosas o excesivas.
Esta idea fue un alejamiento audaz de las ideas vigentes en los dos primeros
decenios. Implic otras innovaciones, que en su conjunto, transformaron
el carcter del Consejo: 1) reforzando la funcin del Consejo como portavoz
del Presidente, no slo en los planes de gastos, sino en los programas de
poltica de las agencias; 2) ayudando a los departamentos y las agencias
a mejorar su organizacin y mtodos; 3) reduciendo las demandas excesivas
que las agencias hacan a particulares, de informes estadsticos, y mejo-
rando los formularios estadsticos; 4) sobre una escala mayor, considerar
el nivel de los gastos federales en relacin con el conjunto de las economas.
No tard el Consejo en convertirse en la agencia administrativa central
ms influyente del gobierno federal.
Registr su importancia en el sistema federal Robert E. Sherwood, quien
60 42 Stat, 20 (10 de junio de 1921).
Agencias Administrativas de Servicio Amplio 65
describi el nuevo papel del Consejo como equivalente al de la radio, como
una partida del activo del presidente Roosevelt en el ejercicio de la auto-
ridad. "En el director del Consejo adquiri un funcionario operativo, con
una organizacin grande y poderosa, y que, slo ante l, era responsable
de la realizacin de sus polticas generales... El Consejo de Presupuestos
poda y deba enviar sus agentes a todos los departamentos del gobierno...
para averiguar, en servicio del Presidente, cunto dinero se estaba gastan-
do, y por quin, y con qu resultados. As, pues, el Consejo era en rea-
lidad el servicio de inteligencia personal del Presidente...".60
La mejor manera de apreciar el papel del Consejo como brazo admi-
nistrativo del Presidente es examinar algunos acontecimientos de su his-
toria y la organizacin actual de su trabajo. El primer director, general
Charles G. Dawes, ense la leccin de que el Consejo actuaba en nombre
del Presidente, y que cuando haba que celebrar una conferencia con el
jefe de un departamento, ste acuda al despacho del general Dawes, y no
al contrario. En un primer encuentro con el Departamento de Marina, el
general Dawes dijo lisa y llanamente al secretario, que la reduccin de
sus clculos estimativos se haba hecho "por indicacin del Presidente".
Todos los presidentes, desde Harding hasta Eisenhower, dieron franco
apoyo al Consejo. Durante la Segunda Guerra Mundial se acab la pre-
paracin del presupuesto slo con ligera atencin por parte del presidente
Rooseve1t: la "indicacin del Presidente" era, en realidad, lo que decida
el director Harold D. Smith, actuando por el Presidente, de conformidad
con sus opiniones interpretadas de un modo general. El primer nombra-
miento que anunci el presidente Eisenhower fue el de Joseph M. Dodge
para director del Consejo.
La organizacin del Consejo en 1954 comprenda una direccin poltica
de cinco individuos y una plana mayor permanente de examinadores del
presupuesto y otros empleados. La direccin poltica comprenda el direc-
tor, un teniente director, dos directores ayudantes y un ayudante del di-
rector. La tarea fundamental de revisar las estimaciones se hada en cinco
secciones, cada una de las- cuales trataba con un grupo de agencias: co-
mercio y finanzas, trabajo y bienestar social, militar y recursos y obras
civiles. Las operaciones presupuestarias generales correspondan a la ofi-
cina de revisin del presupuesto. Algunas funciones anejas las desempe-
aban la oficina de referencias legislativas, la oficina de administracin
y organizacin y la oficina de normas estadsticas. El nmero total de
empleados era de unos 425.
Las actividades del Consejo de Presupuestos son en parte fiscales, en
parte administrativas, pero apoyndose directamente unas en otras. Abar-
can la preparacin del presupuesto, la coordinacin de documentos polti-
cos, el mejoramiento de la organizacin y de los procedimientos, y la ins-
eo Rooseuelt and Hopkins, por Robert E. Sherwood, 1;>. 210.
66
A dministracin Pblica
peccin de investigaciones estadsticas. El cambio esencial en relacin con
las agencias de gastos, introducido por la Ley de Presupuestos y Conta-
bilidad, consisti en romper el contacto directo entre ellas y el Congreso,
interponiendo una rigurosa revisin y control del ejecutivo sobre los pro-
gramas y los gastos de las agencias.
Para preparar el presupuesto anual, el Consejo est autorizado a "reunir,
correlacionar, revisar, reducir o aumentar" los clculos de las agencias. El
Consejo acta solo en estrecha consulta con el Presidente en las cuestiones
importantes, pero la revisin detallada de los estimaciones se realiza en
los escalones inferiores sin conocimiento, inevitablemente, del jefe del eje-
cutivo. Como el jefe de una agencia no puede arriesgar su puesto apelando
constantemente a la Casa Blanca, por lo general, prevalece la opinin del
Consejo de Presupuestos sobre asuntos secundarios. Sobre las grandes cues-
tiones implcitas en las estimaciones, el Consejo acta como un agente
negociador, procurando encontrar una frmula que satisfaga a la agencia
y al mismo tiempo cumpla las exigencias presidenciales. De esas materias
se tratar en captulos posteriores.
Por medio de la oficina de referencias legislativas, el Consejo coordina
y controla para el Presidente las propuestas y las opiniones polticas de
las agencias de lnea. Todo departamento y agencia se meten constante-
mente en materias polticas sobre tres puntos principales: redaccin de
proyectos de ley para presentarlos al Congreso; examen de medidas apro-
badas por el Congreso que esperan la aprobacin o desaprobacin presi-
dencial; y la redaccin de propuestas de rdenes ejecutivas. Habitualmente
se interesan en cada caso ms de una, y con frecuencia, varias agencias,
cuyos intereses muchas veces son antagnicos. Es esencial para la unidad
del ejecutivo que esas tendencias polticas diversas, que nacen en cualquier
parte del sistema administrativo, se sujeten a cierto grado de congruencia
y de acuerdo con la poltica presidencial.
Para conseguir este objetivo, las propuestas de legislacin y los pro-
yectos de rdenes ejecutivas deben someterse al Consejo de Presupuestos,
para cerciorarse de que estn de acuerdo con el programa del Presidente.st
Los presidentes no tienen tiempo para examinar esos innumerables pape-
les, y en consecuencia es obligacin del Consejo estudiar en primera ins-
tancia las propuestas.w Antes de que lleguen al Presidente, el Consejo
81 "In Accord with the Program of the President?", por Arthur Maass, en Public
Policy, 1953, p. 77.
el, Durante el Octogsimo Congreso, el Consejo de Presupuestos tuvo que asesorar al
Presidente o a los departamentos del ejecutivo sobre 5,992 proyectos de ley y que dar
informacin al presidente sobre 1,438 proyectos aprobados por el Congreso. Comisin
sobre. Organizacin de la Rama Ejecutiva del Gobierno: Budgeting and Accounting
(1949), p. 25. Vase tambin una importante aportacin de Richard E. Neustadt:
"Presidency and l.egslation The Growth of Central Clearance", en American Political
Science Review. XLVIII (1954). 641.
Agencias Administrativas de Servicio Amplio
67
quizs entr en prolongadas discusiones, investigando en todas las agencias
cuyos intereses estn afectados, sugiriendo nuevas redacciones y ejerciendo
presin sobre la agencia originaria para que modifique sus opiniones a la
luz de lo que el director sabe del programa del Presidente. Finalmente,
se le presentar al Presidente el borrador de un proyecto de ley o de orden
ejecutiva con un memorndum explicativo del Consejo, para facilitar su
examen. Lo que decide es, a su vez, comunicado por el Consejo a la agen-
cia, con la frmula de que la redaccin propuesta est (o no est) "de
acuerdo con el programa del Presidente". En el caso de que la legislacin
propuesta no est de acuerdo, la agencia puede an presentarla al Con-
greso, pero con la declaracin expresa de que no fue aprobada por el
Presidente. Esto es raro.
Los proyectos de ley aprobados por el Congreso y que esperan la firma
o el veto se envan a las agencias interesadas, pidindoles su opinin, al
fiscal general para su dictamen legal, y al Consejo de Presupuestos para
que los comente. El Consejo es el agente del Presidente para reunir, ana-
lizar y resumir esos documentos.
Con la ayuda del Consejo, el Presidente est, pues, capacitado para tener
algn control sobre las propuestas polticas de todo el gobierno federal.
Las discusiones de gabinete pueden girar en torno de la gran direccin
que tomar la poltica, pero slo mediante el escrutinio institucional de
proyectos especficos por el Consejo de Presupuestos, puede conseguirse la
unidad efectiva o aprobarse la apropiada consideracin interdepartamental.
El Consejo desempea otras funciones que se relacionan de manera ms
inmediata con la administracin departamental. Ya por indicacin del Pre-
sidente o a peticin de las agencias, la oficina de administracin y orga-
nizacin del Consejo hace estudios sobre la estructura y procedimientos
de las agencias, con vistas a un funcionamiento ms eficaz y responsable.
En 1950 el Presidente fue orientado mediante el Consejo de Presupuestos
hacia la creacin de una organizacin, una coordinacin y una administra-
cin mejores de la rama ejecutiva, confirmando as por ley el aspecto
administrativo del trabajo del Consejo.s- Desde 1939 el Consejo ha inter-
venido en la mayor parte, si no en todas, las reorganizaciones civiles y mi-
litares importantes del gobierno federal. Ilustra un aspecto de su trabajo
la preparacin de planes de reorganizacin. Las numerosas recomenda-
ciones de la Comisin Hoover de 1949 sobre Organizacin de la Rama
Ejecutiva del Gobierno, por ejemplo, tuvieron que ser estudiadas por las
agencias a la cuales se aplicaban y valorarse sus opiniones, antes de que
el ejecutivo pudiera tomar una decisin respecto de los pasos siguientes.
A la luz de sus opiniones y del estudio independiente por el Consejo de
las recomendaciones originarias de la Comisin Hoover, el Presidente de-
cidi qu cambios proponer al Congreso y qu otros ordenar. La redac-
.a 64 Stat. 852, seco 104 (12 de septiembre de 1950).
cin de la legislacin y planes necesarios se convirtieron en un inters
conjunto del Consejo y de las agencias inmediatamente interesadas.
A travs de la oficina de normas estadsticas, el Consejo tiene influencia
sobre las actividades colectoras de datos de los diferentes departamentos
y agencias. Se tuvieron en cuenta dos problemas en la creacin de la anti-
gua Oficina Central de Estadstica, predecesora de la actual oficina del
Consejo. Algunas agencias, con ignorancia de las peticiones de cada una
de las otras, hacan demasiadas peticiones de datos estadsticos, con dis-
gusto de las empresas de negocios, bancarias y comerciales; y en algunos
casos los cuestionarios no estaban bien hechos. La oficina de normas esta-
dsticas recibe ahora todos los proyectos de cuestionarios para su estudio
y perfeccionamiento, y es requisito necesario su aprobacin. La oficina
tambin hace recomendaciones sobre la conveniencia de la investigacin
estadstica en proyecto, y como hay que hacer algn gasto, puede ejercer
influencia (con la oficina de revisin de los presupuestos) sobre las deci-
siones de las agencias.
La funcin de clculos estimativos del Consejo de Presupuestos es tra-
tada con ms detalle en un captulo posterior, y aqu se omiten algunas
actividades secundarias. La suma de sus actividades es impresionante; cu-
bren todo el sistema administrativo federal, continental y de ultramar, y
pueden llegar a todos los aspectos de las actividades administrativas, y en
cierta medida, estn llamadas a afectar a la poltica substantiva.
2. La Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos
La estrategia general que sirve de base a la Comisin del Servicio Civil
tambin sufri un cambio importante desde 1937, cuyo resultado fue ampliar
mucho sus perspectivas, modificar sus relaciones con los departamentos y
reforzar su posicin como brazo administrativo del Presidente. Sus activi-
dades se examinan detalladamente en captulos subsiguientes; aqu el ob-
jetivo es primordialmente pasar revista a su evolucin como agencia admi-
nistrativa de servicio amplio y como rgano presidencial.
La primera misin de la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos fue mantener a los polticos fuera del servicio pblico por medio
del sistema de exmenes de idoneidad, y proteger a los empleados del ser-
vicio civil, de misiones polticas y otras formas de interferencia poltica.
En aquel tiempo era esta una tarea esencial, y ha seguido siendo siempre
uno de los objetivos importantes de la Comisin. Bsicamente, era una
actividad "policaca" con una connotacin negativa, y en la consecucin
de un objetivo completamente legtimo, la Comisin cre gradualmente
un complicado sistema de reglas y disposiciones restrictivas. Esto pareci
en ocasiones contradecir las necesidades de buena administracin. La Co-
misin no era una de las agencias independientes, mas tenda, por diversas
causas, a mantenerse aparte de la corriente principal de la administracin,
y con frecuencia se pens, errneamente, que tena una situacin inde-
pendiente.
Este concepto de la funcin propia y de la situacin de la Comisin
prevaleci en general hasta fines del decenio de los 1930, no obstante las
muchas discusiones desde un punto de vista diferente que tuvieron lugar
en el decenio de los 1920. La Comisin Presidencial sobre Gestin Admi-
nistrativa enfoc la cuestin en 1937, afirmando que la teora de la mera
proteccin de los nombramientos contra la influencia poltica, mediante
un sistema legislativo de administracin del servicio civil, se haba hecho
inadecuada. La Comisin pidi un programa positivo y constructivo para
suplementar las actividades existentes, y recomend la substitucin de la
Comisin del Servicio Civil por un administrador del servicio civil, res-
ponsable ante el Presidente.
Estas atrevidas recomendaciones provocaron una tormenta de oposicin
y slo, poco a poco, fueron puestas en funcionamiento. En 1939 el presi-
dente Roosevelt pidi a uno de sus seis ayudantes administrativos que
actuara como "oficial de enlace con el personal", substituto provisional
de un administrador nico del servicio civil. En 1949 la Comisin Hoover
recomend que el presidente de la Comisin del Servicio Civil fuera in-
vestido de las funciones ejecutivas de sta y que los otros dos comisionados
tuvieran, primordialmente, la obligacin de examinar los asuntos polticos
y de actuar con dicho presidente como tribunal de ltima instancia. El
presidente Truman incorpor esas recomendaciones en una orden ejecu-
tiva. En 1953 el presidente Eisenhower suprimi el oficial de enlace con
el personal y elev al presidente de la Comisin a Consejero inmediato
suyo en materias de personal. Ahora (1954) el presidente de la comisin
se rene con el gabinete como prenda de su nueva situacin. Por consi-
guiente, en unos cuantos aos se realizaron en 10 substancial las recomen-
daciones de 1937.
64
La importancia de estos cambios estuvo en que la administracin del
personal entr por primera vez en la corriente central de la administra-
cin federal y adquiri una posicin en el nivel ms alto como una de
las incumbencias directas del Presidente mismo, posicin equivalente a la
del Consejo de Presupuestos.
Otro cambio importante de estrategia tuvo lugar en el mismo lapso
de aos, el cual revel una amplia desviacin de la funcin "policaca"
hacia los aspectos constructivos del trabajo del personal, y la buena dis-
posicin de la Comisin para delegar mucha autoridad activa en asuntos
e, El presidente Eisenhower tambin hizo del presidente- de la Comisin uno de sus
principales asesores sobre los nombramientos de carcter propiamente poltico. La com-
binacin de funciones polticas y no polticas y la pertenencia a .Ia familia poltica
inmediata del Presidente (el gabinete) tiene ventajas e inconvenientes, cuyas plenas
implicaciones no se vean claras al escribir esto. Algunos teman las consecuencias para
el sistema de mritos.
de personal en las agencias de lnea. Antes de la Segunda Guerra Mundial,
la Comisin salvaguardaba celosamente sus funciones activas, creyendo
que no podan conseguirse de otra manera la necesaria congruencia y el
debido respeto a la ley. Aunque su trabajo sufra con frecuencia graves
retrasos, causando dificultades a las agencias de lnea que necesitaban ha-
cer nombramientos, la Comisin no se mostraba dispuesta a aceptar ayuda
de emergencia de las agencias, ni a permitirles compartir sus funciones.
Las enormes exigencias de potencial humano de la Segunda Guerra Mun-
dial le hicieron imposible a la Comisin llevar la carga con su propia
plana mayor. Con ciertas salvaguardias, se permiti a las agencias hacer
gran parte del reclutamiento, examen, calificacin y destino de los em-
pleados.s! El extraordinario aumento de la plana mayor federal perma-
nente impidi, despus de la Segunda Guerra Mundial, volver a las normas
antiguas, y por ministerio de la ley y de los reglamentos, gran parte de la
autoridad activa en asuntos de personal pas de la Comisin a las agencias.
Pero la Comisin no deleg su autoridad fundamental, que se diriga
a inspeccionar el trabajo del personal de las agencias, emprender la accin
apropiada para conseguir la adhesin a sus normas, y en caso de necesidad,
suspender o revocar cualquier delegacin de su autoridad."
Este importante cambio en la filosofa sobre el papel de la Comisin
lo impusieron primordialmente la congestin de asuntos y el haberse aqu-
lla dado cuenta de que no podra esperar nunca conseguir fondos suficien-
tes para realizar todas las funciones que haba adquirido gradualmente. El
cambio fue facilitado, aunque en menor grado, por la creciente conviccin
de que la primera responsabilidad por el trabajo del personal era la del
jefe de la agencia, como parte integrante de sus obligaciones administra-
tivas. En realidad, la Orden Ejecutiva de 1947 empezaba diciendo: "La
administracin del personal es la primera obligacin de todo el que planea,
dirige o inspecciona el trabajo de los empleados federales"."
El nuevo papel de la Comisin en relacin con los departamentos lo
expuso la Comisin misma en 1953. "El papel de la Comisin ha ido
pasando gradualmente del de hacer al de planear, crear, investigar y
dirigir... ", en el que la Comisin seala normas, delega autoridad en las
agencias para que operen de acuerdo con ellas, e inspecciona su trabajo
para garantizar su acatamiento y facilitar sus actvdades.w La Comisin
hace an muchos exmenes y otras muchas actividades en relacin con el
e6 "An Inspeetion Program to Improve Personnel Administration", por F. W. Luikart,
en Public Personnel Reoieur, X (1949), 72. Vase tambin "Revolution by Decentrali-
zation", por Gladys M. Kamrnerer, ibid., XIII (1952), 137.
ee Impact 01 War on Federal Personnel Administration, 1939-1945, por Gladys M.
Kammerer; Civil Service in Wartime, dr, por Leonard D. White.
e. Orden Ejecutiva 9830 (24 de febrero de 1947).
8. The Reorganization 01 the U. S. Civil Service Commission, Comisin del Servicio
Civil de los Estados Unidos (Washington, 1953).
personal en beneficio de todas las agencias federales, pero tendencias re-
cientes, que no parece probable que cambien, colocan en la lnea muchas
obligaciones relativas a actividades.
3. La administracin de Servicios Generales
Otra agencia administrativa de servicio amplio se ocupa en la adquisi-
cin de suministros. En el gobierno federal esta funcin se unific en 1949
en la Administracin de Servicios Generales. Su evolucin refleja el con-
flicto entre las adquisiciones de las agencias y las oficinas centrales de
compras.
Las inclinaciones de Alexander Hamilton a erigir un imperio produ-
jeron la primera operacin de compras centralizadas, cuando, durante unos
aos, Hacienda se convirti en el agente abastecedor del Departamento
de Guerra, entonces como ahora, gran consumidor de mercancas y servi-
cios. La Oficina Impresora del Gobierno, creada en 1860, se convirti en
la nica agencia para la compra de papel y la impresin y encuadernacin
de informes y documentos pblicos. Pero, en general, cada agencia com-
praba sus propios efectos sin referencia a normas comunes ni a necesidades
comunes, y sin direccin ni control superiores.
No es preciso que nos detengamos en las numerosas etapas, a travs de
las cuales lleg a crearse finalmente una oficina de compras. La tendencia
general fue, primero, crear normas de servicio amplio para la adquisicin
de mercancas bsicas, siguiendo a cargo de las agencias de lnea las com-
pras efectivas, y ms adelante, crear un organismo central de compras,
almacenaje y salida de artculos de uso comn.
La escala de las compras federales creci en proporciones enormes, y eran
grandes las posibilidades de despilfarro y derroche, en operaciones de am-
plitud mundial que, slo en suministros civiles, ascendieron en los ltimos
aos a unos mil millones de dlares. La Comisin Hoover, despus de un
acucioso estudio del sistema federal de compras, declar que uno de sus
mayores defectos era la falta de un organismo central para coordinar las
compras. El Congreso aprob casi inmediatamente la Ley sobre Propie-
dades y Servicios Administrativos Federales de 1949.
69
Las caractersticas principales de esta ley son smbolos de la amplia
tendencia a unificar las grandes operaciones de servicio amplio en un solo
organismo, a permitir la delegacin, a discrecin del organismo central,
en los departamentos de lnea, y a poner la autoridad en manos de un
solo funcionario, directamente responsable ante el Presidente. El adminis-
trador de los Servicios Generales es nombrado por el Presidente, con asen-
timiento del Senado, y debe "desempear sus funciones bajo la direccin
y el control del Presidente". La funcin de hacer compras fue elevada as
de categora al ms alto nivel, inmediatamente por debajo del Presidente,
63 Stat. 377 (30 de junio de 1949).
situacin que slo tiene el Consejo de Presupuestos y la Comisin del
Servicio Civil. La responsabilidad de comprar, almacenar, transportar y
dar salida a los suministros, y el traspaso o liquidacin de los sobrantes,
hasta entonces, parcialmente unificada en varias agencias secundarias, que-
daba ahora concentrada en un solo organismo. Realizada as la responsa-
bilidad final nica, qued montada la escena para una flexible delegacin
en los organismos de lnea. El administrador fue autorizado, hasta donde
l lo juzg conveniente, a delegar sus funciones de compra en los jefes de
departamento y a designar cualquiera otra agencia para que acte en
su nombre.
La Administracin de Servicios Generales tiene funciones de control
y de servicio. Para comodidad de las agencias, compra artculos de uso
comn al por mayor y sirve los pedidos, segn una teora muy parecida
a aqulla, por virtud de la cual, la Comisin del Servicio Civil somete a
prueba y pone a disposicin de las agencias los tipos de "uso comn" de
empleados del Estado. Como agencia de control, la Administracin de Ser-
vicios Generales determina qu tipos de suministros pueden comprar las
organizaciones separadamente, fija normas, prescribe la poltica de com-
pras, seala el inventario mximo de las agencias (y lo hace respetar, por
su facultad de comunicar al Congreso cualquier excedente de las agencias),
e investiga las operaciones de compra de stas. As, pues, tras ms de medio
siglo de lento desarrollo, el gobierno federal lleg al punto de organizar
una agencia nica de servicio amplio, para la adquisicin de suministros
civiles, cuyo jefe es inmediata y directamente responsable ante el Presi-
dente. Aunque son numerosas las delegaciones de autoridad para comprar
en las agencias de lnea, el control es nico y emana de la Casa Blanca,
a travs del administrador de Servicios Generales.
Pero sera errneo considerar la Administracin de Servidos Generales
como una oficina de suministros, en cualquier sentido estricto de la pa-
labra. Compra tierras, construye edificios, arrienda locales, dirige estudios
sobre el uso ms eficaz de los servicios, tiene cierta responsabilidad en las
compras hechas en el extranjero, controla el destino de los excedentes y
es la agencia principal para los Archivos Nacionales y sus agencias asociadas.
4. Relaciones
Los anteriores ejemplos de agencias administrativas de servicio amplio
pueden duplicarse, fcilmente, con las agencias de presupuestos, personal
y compras de la mayor parte de los Estados y de las grandes ciudades. Se
distingui su evolucin por las controversias y la gran divergencia de opi-
niones acerca de su utilidad. Pasaremos ahora a estudiar sumariamente las
tensiones y esfuerzos caractersticos que se dejaron sentir.
La reaccin natural de los departamentos y agencias principales hacia
esas oficinas administrativas de servicio amplio, ajenas a aqullos, fue, al
principio, de hostilidad. Una organizacin "extraa", decan, posiblemente
no podra apreciar sus necesidades ni satisfacerlas con tanta eficacia como
podan ellos, con sus propios recursos. Peor an, la agencia administrativa
tenda a considerar su misin superior a los objetivos que perseguan las
agencias principales, y a subordinar las cuestiones de salubridad y bienes-
tar a las economas o a la mera simetra organizacional. Se afirmaba que la
responsabilidad del jefe de un departamento de lnea disminua en la me-
dida en que no poda controlar las diversas actividades administrativas
dentro de su propia agencia. Se produjeron, adems, constantes quejas por
las dilaciones y la molestia que implicaban las negociaciones con las agen-
cias administrativas generales y la obtencin de los servicios y artculos
que se necesitaban.
Desde el punto de vista de las agencias, las funciones restrictivas de una
comisin del servicio civil, o de una oficina central de presupuestos o
de compras, parecan con frecuencia injustificadas, o por lo menos, una
invasin perniciosa de su funcin primordial. Los peligros inherentes a las
intromisiones de las agencias administrativas de servicio amplio, los ex-
puso muy bien Willard N. Hogan. Sostuvo que el trabajo de las agencias
administrativas de servicio amplio produca la divisin de la autoridad
y la responsabilidad, que haban rebasado su lmite de utilidad, que ha-
ban llegado a ocupar una posicin que obstrua y hostilizaba las polticas
y las decisiones de los ejecutivos, y que haba aparecido "un caso malo
de esquizofrenia organizadora", en que el control mecnico competa con
la poltica de control.tv
El argumento puede ilustrarse con las relaciones entre una comisin del
servicio civil y las agencias de lnea. Uno de los deberes de una comisin
del servicio civil es prescribir reglas y requisitos uniformes, para las di-
versas actividades del personal. Uno de los deberes de un jefe de agencia
es conseguir el funcionamiento ms eficaz y econmico de su organizacin.
En algunos puntos, los intereses operantes de la agencia parecen chocar
con la autoridad reguladora de la comisin. El jefe de la agencia ordena,
por ejemplo, un cambio especfico de personal, indudablemente favorable
al inters inmediato de su organizacin, el paso, pongamos por caso, de
un empleado bien calificado, de una clase de trabajo a otra, para la cual
carece meramente de los requisitos formales. La reglas de la comisin del
servicio civil, o la ley, se oponen a ese cambio, y la Comisin requiere
al jefe de la agencia para que anule su accin. Las agencias de lnea se
han quejado durante mucho tiempo de que, las comisiones y otras oficinas
administrativas de servicio amplio les impiden gobernar sus departamentos
a la manera de un negocio, queja que muchas veces se dirige, en realidad,
contra la ley que las comisiones tienen que hacer cumplir.
'10 "A Dangerous Tendency in Government", por Willard N. Hogan, en Public Ad
ministration Review, VI (1946), 235.
74
El estudio de Hogan fue criticado por O. Glenn Stahl, quien defendi
el papel de los servicios administrativos centrales como servicios y como
controles. Son inevitablemente las dos cosas, dijo; un servicio para las
agencias en el nivel en que se les emplea, pero, tambin un control de
dicho nivel que acta en nombre del jefe del ejecutivo. " ... Supongamos
-escribe Stahl- que un especialista en personal, presupuestos u otra cosa,
saltase por el aro ante todo deseo o capricho de todo programa oficial. ..
es la negacin de la autoridad de un nivel superior de la lnea". Afirma
que los especialistas en administracin son empleados expresamente para
informar, guiar, ayudar y, en caso necesario, refrenar los programas ofi-
ciales, en beneficio de la alta administracin".71
Parte del roce de funcionamiento se debi a la concentracin excesiva
de responsabilidad, especialmente en las actividades de compras y de per-
sonal. En aos pasados, los entusiastas de los expertos en compras por un
lado, y de la reforma del servicio civil por otro, llevaron sus pretensiones
de monopolio mucho ms all del punto en que ambas cosas dan buenos
resultados. Las agencias de lnea perdieron capacidad para actuar en por-
menores totalmente apropiados a sus necesidades internas. Se les exiga
que contasen con un equipo pequeo y especializado, o con la previa
aprobacin, para cambios internos de personal que, en inters de la eco-
noma, la energa y la responsabilidad, habran debido arreglarse "en casa".
Ahora se ha conseguido en general ms flexibilidad, dejando ms libertad
de accin a las agencias de lnea que operan dentro de las normas del
servicio amplio. El equilibrio exacto dentro de una jurisdiccin, proba-
blemente, ser siempre tema de discusin.
El aspecto ms grave de esta relacin gira en torno de la pregunta:
Quin decide en ltimo anlisis, la agencia de lnea o la oficina "extraa"
de administracin? Se ha discutido mucho la respuesta en el campo del
personal, particularmente en las jurisdicciones en que la comisin del ser-
vicio civil tiene una situacin con cierto grado de independencia. En al-
gunos casos, principalmente en la preferencia por los veteranos, las comi-
siones no tienen alternativas; la ley concede los beneficios y hace que las
comisiones los realicen. A consecuencia de muchas consideraciones, las co-
misiones del servicio civil adquirieron amplia experiencia para resolver
muchas cuestiones de personal, en substitucin de las agencias de lnea.
La resistencia de stas ltimas las llev a emplear subterfugios, y, con fre-
cuencia, se produjo una guerra de guerrillas. La orientacin, despus de
la Segunda Guerra Mundial, de la Comisin del Servicio Civil de los Es-
tados Unidos, que hemos sealado arriba, sugiere un nuevo reajuste.
En el campo de las compras tambin se rieron muchas batallas acerca
de quin decide lo que han de comprar los departamentos y en qu can-
tidad. Se abrieron concursos para ciertos ti pos de maquinaria para carre-
71 "Straight Talk About Label Thinking", por O. Gleen StahI, ibid., VI (1946), 362.
teras; el departamento eligi la maquinaria ms adecuada a sus necesda-
des, pero la oficina de compras exigi otro tipo, fundndose en que la
operacin era ms econmica. Un museo de un Estado pidi un ejemplar
de Who's Who; la oficina de compras se neg a comprarlo y dijo a los
empleados del museo que lo consultasen en una biblioteca cercana. stos
fueron incidentes de hace muchos aos, pero ilustran el carcter del pro-
blema bsico en lo relativo a la asignacin de autoridad. La cuestin no
admite soluciones dogmticas, y la poltica legislativa favoreci manifies-
tamente cierto control externo sobre la tendencia a gastar de las principales
agencias. Cierta orientacin hacia un equilibrio adecuado, la ofrece el he-
cho de que el sistema administrativo es mantenido para realizar los obje-
tivos sociales asignados a los departamentos principales, y que los deberes
de las agencias auxiliares son secundarios para la consecucin de dichos
objetivos.
El grado real de control administrativo externo, ejercido de vez en
cuando, en esta complicada relacin, depende en gran parte del grado
en que el jefe del ejecutivo apoye los brazos administrativos generales. Hay
una fuerte tendencia a que siga el poder en las grandes agencias princi-
pales, o que vuelva a ellas gradualmente, si es que se les quit. En real-
dad, la tendencia reciente en las grandes jurisdicciones es dar competencia
a las agencias de lnea para actuar bajo normas e inspeccin generales. En
los gobiernos. de algunos Estados, la imponente autoridad concedida por
la ley a las agencias administrativas de servicio amplio fue socavada por la
resistencia de los departamentos, y los gobernadores asintieron. Pero en el
gobierno federal, las principales oficinas administrativas generales fueron
apoyadas por los presidentes y por el Congreso, contra los ejecutivos de
las agencias.
Las agencias administrativas de servicio amplio son, en suma, uno de
los medios importantes de conseguir la unidad en la rama ejecutiva, en
parte en el control del programa y de la poltica, en parte en la esfera
de la administracin. En una empresa tan vasta como el gobierno federal,
el Estado de California o la ciudad de Nueva York, se han convertido en
condicin sine qua non de la jefatura del ejecutivo y de la unificacin
administrativa. Sin ellas, sera imposible llevar adelante los asuntos de
una gran jurisdiccin. Adems, son ganancias manifiestas en cuanto a eco-
nomas, tanto por las operaciones comunes en gran escala, como por la
experiencia acumulada de expertos especializados en los diferentes campos
administrativos. Por otra parte, es indudable que los servicios adminis-
trativos pueden poner trabas a las agencias de lnea, crendose un imperio
por su propia cuenta; ste es un riesgo cuya prevencin requiere no slo
restriccin interna por parte de ellos, sino una mano firme por parte del
j efe del ejecutivo a quien sirven.
CAPITULO VI
LA BUSCA DE UNIDAD: ORGANIZACION y ADMINISTRACION
DEPARTAMENTALES
En una unidad departamental de jurisdiccin pequea se consigue la
unidad con relativa facilidad; realmente, dada una buena jefatura, la uni-
dad se sigue casi automticamente. En las grandes organizaciones, particu-
larmente en el gobierno federal, hay que luchar por la unidad incesante-
mente, y algunas veces, slo se consigue en grado modesto. Pero, a menos
que las fuerzas disgregadoras, cuya naturaleza general ya ha sido sealada,
puedan ser contrarrestadas dentro de los departamentos, se echa sobre el
jefe del ejecutivo y su plana mayor una carga de accin unificadora, im-
posible de soportar. En consecuencia, es importante, en inters del Pre-
sidente y de los jefes de departamento, que existan medios adecuados
para hacer que se acepte la poltica del ejecutivo, para conseguir congruen-
cia interna de accin y para facilitar el trabajo de los departamentos como
un equipo y no como una coleccin de soberanas independientes. Antes
de estudiar las fuerzas disgregadoras que amenazan potencialmente la co-
hesin interna de los departamentos y los medios para reprimirlas, conviene
examinar los dos grandes niveles de la organizacin de las agencias: la
cabeza poltica y el servicio permanente de carrera. Esta dicotoma implica
algunos problemas centrales de administracin del personal, de los que
se tratar en un captulo subsiguiente. Trazar la lnea divisoria, entre
esos dos sectores de toda gran agencia pblica, es un problema de orga-
nizacin; y el ajuste de ambos es un aspecto sin fin del tira y afloja de las
fuerzas unificadoras y de las fuerzas dispersivas.
1. Nivel poltico y nivel de carrera
Ya sea en el sistema nacional, estatal o local, la organizacin de los de-
partamentos se divide en dos ramas o niveles: el poltico y el administra-
tivo de carrera. Los dos son esenciales en un gobierno democrtico; cada
uno de ellos tiene su funcin nica, indisolublemente relacionada con
la del otro. La funcin de la rama poltica en todo sistema administrativo
es determinar la poltica y asumir la responsabilidad de la misma, y di-
rigir e inspeccionar la rama administrativa de carrera. El cometido de esta
ltima es ejecutar la poltica y asesorar al mando poltico. Como la estruc-
tura de las dos ramas est sumamente desarrollada en el gobierno federal,
la emplearemos para el anlisis que hacemos en las pginas siguientes,
76
Organizacin y Administracin Departamentales
77
pero puede hacerse, provechosamente, un estudio paralelo en los Estados
y en las grandes ciudades. En las pequeas jurisdicciones la dualidad es
menos pronunciada.
En el gobierno federal la rama ejecutiva poltica comprende normal-
mente al secretario, los comisionados y otros jefes de agencias, el subse-
cretario (si lo hay) y los secretarios ayudantes, el consejo general, un grupo
de ayudantes polticos, personal de enlace con el Congreso, el jefe de rela-
ciones publicas y de las oficinas de prensa, y algunos jefes de negociado.
La rama poltica abarca a los embajadores y otros jefes de misin. Incluye,
asimismo, a algunos jefes de oficinas regionales que, en principio, quizs
pertenecen al sector administrativo de carrera.
La rama administrativa de carrera comprende al secretario ayudante de
asuntos administrativos, a funcionarios administrativos de departamentos
de servicios amplios -primordialmente, de presupuestos y finanzas, de
personal y de compras-, algunos jefes de negociado, la mayor parte de los
jefes de seccin, ayudantes administrativos en diversos niveles, y la mayor
parte de los jefes de las oficinas regionales, as como empleados de menor
categora.
A causa de la supresin, an incompleta, de nombramientos, por el tra-
dicional favoritismo, algunas clases de empleados que pertenecen manifies-
tamente al servicio administrativo de carrera an siguen aferrados, de
manera ms o menos firme, a la rama poltica. Hay primordialmente los
jefes de correos de primera, segunda y tercera clases, en numero de unos
22,000, que tienen una situacin hbrida, en la que la poltica es an el
factor predominante; los fiscales federales, excepto los de las categoras
ms altas, los recaudadores de derechos de aduanas, y los jefes de polica.
La presente demarcacin de las ramas administrativas, poltica y de
carrera es, en parte, producto del azar, en parte, un equilibrio entre fuerzas
antagnicas, y en parte, una vaga admisin de principio. Cul es el prin-
cipio que puede establecer una lnea de separacin razonablemente clara?
No se basa en la importancia relativa de la tarea que se realiza. No es
necesariamente la situacin jerrquica, aunque haya correspondencia subs-
tancial. No es de carcter poltico, porque muchos funcionarios de carrera
tratan de materias confidenciales y participan en el proceso de orientar la
poltica. Una generalizacin prctica es la de que, quien tiene responsa
bilidad poltica por decisiones polticas y participa en la defensa pblica
de las mismas, pertenece a la rama poltica; todos los dems constituyen
la rama administrativa de carrera. Por responsabilidad poltica se enrien-
de la expectativa de perder el empleo cuando cambie el partido que est
en el poder. La lnea, la traza principalmente el carcter intrnseco del
cargo o empleo. Casos marginales, de los cuales siempre hay alguno, son
asignados de vez en cuando por decisin del ejecutivo.
Esta lnea es en esencia la que proponen Herbert Emmerich y G. Lyle
Belsley, quienes escriben: "El funcionario de alta categora, que tiene
facultades para decidir lo que hace el departamento o lo que recomienda
al Congreso que debiera hacerse, que aparece ante las comisiones del Con-
greso y ante el pblico, como el protagonista de la poltica, que est en
la lnea del frente impulsando la poltica, y que en todos los sentidos de la
expresin, es un ejecutivo poltico que determina la poltica, realiza el tipo
de funcin que lo exime del servicio de carrera, y es el tipo de empleado
que nombra el gobierno",72
El principio enunciado arriba no coincide con la distincin entre los
empleados que necesitan la confirmacin senatorial y los otros. Miles de
puestos, que ahora requieren dicha confirmacin, son desempeados noto-
riamente por personas que no tienen nada que ver con ninguna respon-
sabilidad, por decisiones polticas ni por defenderlas pblicamente. Por
el contrario, algunos empleados que, evidentemente, estn estrechamente
relacionados con decisiones polticas, los nombra el presidente sin confir-
macin, de lo cual es buen ejemplo el director del Consejo de Presupuestos.
La lnea divisoria no es esttica, sino que est sujeta a cambios de gran
alcance y a variaciones frecuentes. Durante muchos aos el servicio per-
manente comprenda slo a los oficinistas. Gradualmente, fueron entrando
en el servicio civil, por concurso, niveles ms altos de organizacin, y en
1939 una proporcin importante de los jefes de negociado haban sido
seleccionados por los mtodos de un sistema formal de mritos (22 de
47); los de otro grupo importante haban sido elegidos por ascenso dentro
del servicio (12); y de los restantes, nicamente seis, haban sido nombrados
sobre una base manifiestamente poltica." En los aos que siguieron inme-
diatamente a la Segunda Guerra Mundial, con el mismo partido poltico en
el poder, continu la tendencia a estabilizar el nivel o categora de jefe
de negociado. Por otra parte, varios individuos de carrera, de alta cate-
gora, fueron designados para puestos que evidentemente orientan la po-
ltica, principalmente Jesse M. Donaldson, como Director General de Co-
rreos y Frederick J. Lawton, como director del Consejo de Presupuestos. La
lnea descendi perceptiblemente, despus de haber ocupado el poder
la administracin de Eisenhower.
A partir de 1953 hubo un nuevo intento para separar los serviciosad-
ministrativos, polticos y de carrera y para formular una lnea gua que
impidiese la mayor parte de los traslapos de jurisdicciones. Hubo una
tendencia a establecer la "Lista C"; y otra a remitir el problema a la
segunda Comisin sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Gobierno.
La Lista C se convirti en la tercera clase depuestos, especialmente de-
.,. ('The Federal Career Service- Wbat Nextr', por Herbert Emmerichy G.Lyle
BeWey. en Public A4ministration R6'tJieu1, XIV (1954), 4
.,. Federal por Arthur W. Macmaboo y Jobo D. Millett (Nueva York,
Columbia Univtaity Preas. 1939), p. 449. .
Organizacin y Administracin Departamentales 79
signados, que conservaba la Comisin del Servicio Civil. Durante muchos
aos la Comisin mantuvo la Lnea A -un gran nmero de puestos, para
los cuales no eran posibles exmenes de idoneidad y cuyos ocupantes no
estaban dentro del servicio de carrera por concurso- y la Lista B, nom-
bramientos, que podan hacerse a base .de capacidad no aquilatada por
concurso y cuyos titulares tenan plena situacin de idoneidad. La Lista C,
autorizada en 1953, estaba destinada a comprender puestos polticos y de
confianza, para los cuales se hacan los nombramientos sin exmenes."
La inclusin de un cargo en esta lista requera la aprobacin de la Co-
misin.
No se escribieron normas para juzgar de acuerdo con los trminos de
la Lista C. La Comisin determin que, como regla general, slo podan
considerarse incluidos en la categora orientadora de la poltica puestos
que cubriesen un campo de agencia de servicio amplio, y que se excluan
de ella los puestos de campo. Al cabo de un ao se haban asignado a la
Lista Cunas 1,000 puestos, y se haba denegado un nmero igual, solici-
tado por departamentos y agencias. Fueron incluidos funcionarios polt-
cos, como los secretarios y ayudantes delegados, empleados de enlace con
el Congreso, ayudantes de confianza de los altos ejecutivos polticos, un
nmero considerable de jefes de negociado, algunos directores de oficinas
especializadas, relacionados con la poltica, como el director de poltica
psicolgica del Departamento de Defensa, algunos jefes de seccin y al-
gunos directores regionales. Entre los puestos de confianza figuraban los
choferes de algunos miembros del gobierno.
La parte de la segunda Comisin Hoover, que entendi en cuestiones
de personal, adopt una opinin ms restrictiva acerca de los puestos que
eran de carcter propiamente poltico. Dicha parte traz la lnea diviso-
ria, en principio, en la categora de jefe de despacho, colocando ms jefes
de despacho y otras categoras subordinadas en el servicio administrativo de
carrera y fuera de la esfera de la Lista C. Tambin qued fuera el cargo
de secretario ayudante en asuntos administrativos. La diferencia de opi-
nin fue ms aguda con referencia a los jefes de despacho, a los subjefes
de despacho y a los ayudantes de jefes de despacho, y a los jefes de seccin
y sus ayudantes. En junio de 1954 la Comisin haba asignado 345 de
tales puestos a la Lista C, puestos que, la parte de la Comisin que entendi
en asuntos de personal, crey que propiamente pertenecan al servicio
por concurso.
El equilibrio entre lo cabeza poltica y el servicio permanente repre-
senta un equilibrio inestable, que oscila entre el cambio y la continuidad.
Ambos elementos son necesarios para la marcha del gobierno y el arte
de la administracin, pero durante gran nmero de aos recibi atencin
.,... Orden ejeclltiva ,1958).
so Administracin Pblica
primordial el servicio de carrera, que representa el factor de estabilidad
y pericia.
En los Estados y las ciudades varan mucho la legislacin y la prctica.
Los jefes de despacho de los Estados estn protegidos, con frecuencia, por
el sistema del servicio civil, donde existe. En otros casos puede prevalecer
en realidad, una estabilidad considerable, especialmente en Estados con
un solo partido, como Virginia y Vermont; en algunos hay destituciones
al por mayor, cuando cambia la administracin. En las ciudades, tambin
abarca el sistema formal de mritos la categora de jefe de despacho y la
mayor parte de los puestos secundarios. En las ciudades con administra-
dor del concejo, y en muchas pequeas comunidades, hasta los jefes de
departamento -el ingeniero municipal, el consejo de la corporacin, el
empleado de sanidad, el jefe de bomberos y no pocas veces el jefe de po-
lica- suelen ser hombres de carrera, que disfrutan de tacto la tenencia
permanente de sus cargos.
2. Obstculos para la unidad departamental
1) Ejecutivos polticos contra ejecutivos de carrera. La coexistencia ine-
vitable de una cabeza poltica y un servicio administrativo de carrera esta-
blece una dicotoma que puede ser, y con frecuencia se dice que es, una
influencia disgregadora dentro de los departamentos y las agencias. Debido
al mero impulso recibido y a la inercia intrnseca, las grandes organiza-
ciones se resisten al cambio, sin que esto suponga ningn intento de sabo-
taje por parte de los interesados. Adems, los cambios polticos impor-
tantes pueden provocar la resistencia de los ejecutivos administrativos de
categora media, que estn afectivamente entregados a lneas de accin
viejas. El abismo entre un grupo cambiante de ejecutivos polticos y un
grupo estable de ejecutivos permanentes es una realidad, aun con la mejor
voluntad por ambas partes. La teora es clara: el servicio administrativo
de carrera tiene la obligacin de ser leal para cualquier partido que tenga
el poder poltico. Esta teora es la que normalmente prevalece.
2) La tradicin de la autonoma de los despachos. Los departamentos
son agregados de despachos o negociados, que, en algunos casos, son ms
antiguos que la agencia en que estn incluidos, y en muchos casos, poseen
una fuerte capacidad de autodeterminacin y autoproteccin. El Departa-
mento del Interior, organizado en 1849 traspasndole cuatro negociados
antiguos y sin relacin entre s: la Oficina General de la Tierra, la Oficina
de Indios, la Oficina de Pensiones y la Oficina de Patentes, todava se ve
obstaculizado, despus de todo un siglo, por la diversidad de sus tareas y
las facultades discrecionales que les asisten, y por la dificultad de encon-
trar un objetivo departamental comn para suplementar o reemplazar la
lealtad a los negociados. El nuevo Departamento de Sanidad, Educacin
y Bienestar estaba en una situacin parecida en 1953, pero con medios de
gestin de agencia de servicio amplio, que no existan cuando inici su
existencia el del Interior. Charles McKinley cita a un jefe de negociado
de Agricultura, en fecha en que el Secretario no tena mando sobre su
Departamento, que dijo: "No necesitamos el Departamento. Somos perfec-
tamente capaces de cuidarnos a nosotros mismos y estamos dispuestos a
hacerlo." Fue aquella la expresin exagerada de una actitud que no es
rara en algunos negociados.
3) Competencia entre negociados. Hay otras fuerzas ms directas que
dificultan el logro de la congruencia en los asuntos departamentales. Es
comn la competencia entre los negociados, que enfrenta a unos contra
otros. Las causas son intrnsecas. Hay una competencia universal por los
limitados recursos de que dispone todo el Departamento, cifra que fija el
Presidente y dentro de la cual, cada negociado tiene que luchar todos los
aos por tener su parte. Hay competencia en casos particulares por asig-
nacin de trabajo; dos negociados se discuten la posesin de una actividad
que est en la frontera entre ambos. Hay competencia por el prestigio y la
posicin, cosas que son bienes por s mismas y que pueden convertirse en
haberes importantes en la lucha por consignaciones. Hay diferencias de
opinin en cuanto a poltica, honradamente sostenidas, con sincera convic-
cin, por ambas partes. Hay rencillas personales que complican las bases
institucionales del antagonismo interno. Tambin hay, desde luego, mucha
cooperacin.
4) Las comisiones del Congreso. Las comisiones del Congreso hacen poco
por suavizar esas fuerzas desintegradoras; en realidad, muchas veces las
refuerzan. Los intereses especiales de un negociado y su clientela son, tam-
bin con frecuencia, intereses especiales de los miembros del Congreso
nombrados para la comisin correspondiente del Senado o de la Cmara.
Los intereses locales y especiales crean un centro de poder que el incon-
trolado sistema de comisiones puede hacer casi inexpugnable. El jefe de
un negociado que lucha contra esa coalicin, puede encontrar difcil y
desagradable el esfuerzo para conseguir la conformidad del negociado con
la poltica del gobierno.
5) Grupos exteriores de presin. Algunos negociados son fuertes porque
SOn los puntos focales de poderosos grupos de intereses, ajenos al gobierno
y que se benefician con los programas del negociado. El Congreso Nacional
de Ros y Puertos, formado por cmaras de comercio, asociaciones de vas
acuticas y navieras, empresas de negocios y otros grupos, incluidos los
miembros del Congreso, respalda slidamente a los Cuerpos de Ingenieros
del Ejrcito. La Federacin Norteamericana de Cmaras Agrcolas apoya
unos negociados y unos programas y se opone a otros negociados y otros
programas del Departamento de Agricultura." Los negociados ms em-
70 The Politics o/ Agriculture, por Charles M. Hardin (Glencoe, Ill., Free Press, 1952).
82
prendedores no titubean en cultivar, en silencio, apoyos en el mundo ex-
terior.
6) El tamao. La magnitud es uno de los riesgos que se cruzan en el
camino de la unidad departamental, factor simbolizado por los edificios
de Hacienda o de Comercio de Washington, o por el Pentgono. El simple
individuo civil que manda las fuerzas que trabajan en esos y otros edi-
ficios gubernamentales, dirige una organizacin mayor, por s sola, que
todo el gobierno federal de hace cincuenta aos, con agentes diseminados
por todo el mundo, y, en el caso del Petgono, gastando anualmente sumas
mayores que el costo total del gobierno, durante todo el primer siglo de
su existencia. Con el tamao va paralela la complejidad de las cuestiones
que tienen que tratar esas agencias, cuestiones de estabilidad interior y de
equilibrio mundial, que casi parecen desafiar a toda solucin. La primera
Comisin Hoover inform que "el gigantesco y sbito crecimiento de la
rama ejecutiva" haba producido gran confusin en los departamentos y
agencias as como en sus relaciones con el Presidente y entre s. Las difi-
cultades de una coordinacin interna y una direccin efectiva se multi-
plican ms que en proporcin aritmtica, con la magnitud y la dispersin
geogrfica."
7) Falta de preparacin de los secretarios. Las experiencias anteriores, de
los secretarios federales, no suelen prepararlos para ejercer una jefatura
rpida y eficaz. En muchos casos, un secretario entrante no habr tenido
ninguna relacin oficial anterior, con el departamento, aunque quizs,
estuvo interesado en su campo de operaciones. En casi todos los casos no
habr tenido experiencia anterior de trabajo con sus compaeros jefes de
departamento, y no siempre tiene manos libres para formar su propio
equipo de nivel ms alto. Con frecuencia, no tuvo experiencia anterior
de gobierno, salvo como ciudadano u hombre de negocios que tuvo que
tratar con agencias oficiales. Su experiencia en los negocios puede ser un
inconveniente, ya que quizs se habitu a dominar su organizacin, y
en todo caso est familiarizado con un grado de flexibilidad de operacin
que no suele encontrarse en el gobierno.
En realidad, los secretarios se eligen (o se le imponen a un presidente)
por una gran diversidad de razones que tienen sentido poltico, pero que
no se relacionan necesariamente con la jefatura efectiva de la agencia
que estn llamados a dirigir. Compromisos anteriores a la convencin, obl-
gaciones contradas en la campaa, ambiciones personales, las esperanzas
de un grupo de intereses, la representacin faccionaria, la representacin
18 Vase el informe de la Comisin del Senado sobre Actividades del Gobierno,
Organization 01 Federal Executive Departments and Agencies, Informe N9 14 de la Co
misin del Senado, 839 Congreso, 2
9
perodo de sesiones (1954), y ediciones posteriores.
Esta comisin publica anualmente una gran carta de la organizacin del ejecutivo.
Vase tambin "The Postmaster General and Departamental Management", por C. Her-
man Prtchett, en Public Administration Review, VI (1946). 130.
Organizacin y Administracion Departamentales 83
geogrfica, las preferencias personales del Presidente, todo se combina en
diferentes grados para influir en la seleccin de jefes de departamento y de
agencia, al lado de sus capacidades profesionales o de otro gnero. Los
secretarios llevan consigo las partidas positivas y negativas de sus respec-
tivos ambientes. La jefatura del departamento puede ganar o perder. En
realidad, la capacidad tcnica de un secretario suele ser cosa de segundo
orden. Un Presidente tiene que organizar el poder poltico en su gabinete,
y la capacidad tcnica es poco importante, relativamente, cuando se com-
para con la fuerza poltica que un miembro del gabinete puede aportar
en apoyo de la jefatura presidencial sobre el Congreso y sobre el pas.
3. Las fuerzas unificadoras
El secretario de un departamento federal vive en el centro de un tor-
bellino continental de fuerzas divergentes, a veces, antagnicas y en lucha,
a veces, cooperantes, y siempre cambiando de volumen y de fuerza. Es
evidente que, para tener xito, debe ser polticamente astuto y competente
en administracin. Paul H. Appleby ha expuesto el punto de un modo
muy eficaz: "Pero un hombre de xito en un nivel elevado de la adminis-
tracin pblica... necesita sentido poltico. Necesita el sentido de la estra-
tegia y de la tctica. Necesita saber cundo no moverse, cundo no luchar,
cundo y dnde avanzar, cundo mantenerse firme, cundo retirarse, cun-
do luchar. En este terreno estamos cerca del puro misticismo"." Necesita
el mismo sentido de la estrategia y de la tctica al tratar con el departa-
mento, al que llega, con frecuencia, como un extrao, y el departamento
sabe que en el momento oportuno lo dejar en manos de otro extrao.
Pero los extraos tienen recursos que mueven en apoyo suyo y suelen hacer
verdadera su autoridad unificadora."
1) Ayudantes polticos. Una partida positiva, relativamente inexplota-
da, de los jefes de departamento es un pequeo grupo de ayudantes po-
lticos, diferentes de los secretarios ayudantes y los ejecutivos de lnea en
el sector poltico. Esos individuos pueden ayudar a un recin llegado, tanto
en sus relaciones polticas como en su gestin departamental, siempre que
ellos mismos tengan el fondo esencial de experiencia y de savoir-faire
poltico. Ninguno de los dos partidos polticos crey nunca obligacin suya
formar una reserva de esta clase de talento, y los medios no son fciles
de definir. Cada uno de los grandes partidos polticos ingleses est prepa-
rado para ofrecer ese apoyo a los individuos suyos que ocupan puestos
Es indiscutible que, una reserva de individuos bien prepa-
rados seria muy valiosa en la escena norteamericana.
77 "Harold D. Smith - Public Administrator", por Paul H. Appleby, en Public Ad-
ministration Reuieur, VIl (1947), 79.
7. Vase "Departmental Management", brillante anlisis de Arthur W. Macmahon en
Report with Special Studies, p. 249, de la Comision Presidencial sobre Gestin Ad-
ministrativa.
84
El azar proporciona algunos recursos de este tipo. La amistad y las re-
laciones personales, absolutamente legtimas en este caso, la recomendacin
poltica de jvenes inteligentes, un profesional u hombre de negocios oca-
sional que fue polticamente activo, individuos con experiencia relevante
en los gobiernos de los Estados, todos pueden utilizarse, de vez en cuando.
Ni el sistema poltico ni la estructura administrativa de los Estados Unidos
estn organizados ahora, de suerte que garanticen una existencia suficiente
de esa competencia y ese talento.
2) La esperanza de cooperacin. Un departamento, lo mismo que sus
negociados separadamente, es una organizacin. Como organizacin exige
normalmente el deseo y la intencin de sus diversos componentes de actuar
como un equipo, de acomodarse a directivas generales y de mostrarse leales
con el jefe. stas son caractersticas comunes, en realidad casi universales,
de todas las organizaciones, y cuanto ms viejas son, ms probable es que
exijan esas lealtades organizacionales. Pueden ser cultivadas por la alta ad-
ministracin, pero nacen, espontneamente, en el curso de la lucha y la
competencia entre agencias. En el transcurso de las aos, el personal ad-
ministrativo de carrera, en quien es fuerte esta cualidad de la lealtad,
asciende a posiciones influyentes. La historia consolida esos sentimientos.
3) Responsabilidad legal nica. A lo largo de la historia de los primeros
tiempos del sistema federal se consigui, de derecho, la unidad departa-
mental, invistiendo de autoridad plena al secretario y obligando a todos los
funcionarios subordinados a actuar bajo su direccin y vigilancia. De vez
en cuando, se rompi esta unificacin legal, concediendo autoridad regla-
mentaria, directamente, a un negociado u otra oficina subordinada. La
primera Comisin Hoover averigu que, a veces, se haban concedido Ea-
cultades reglamentarias a funcionarios secundarios, de una manera que
negaba autoridad al jefe del departamento o hasta al Presidente. De acuer-
do con sus recomendaciones, los estatutos fueron muy corregidos, para
confirmar la nica y exclusiva autoridad legal del jefe de un departamento
en todas sus actividades.
4) Homogeneidad funcional. Es ms fcil, evidentemente, dar una di-
reccin congruente a un grupo de actividades estrechamente relacionadas,
que a varias cuyas funciones estn desconectadas entre s. El movimiento
de reorganizacin, cuya descripcin se har ms adelante, fue muy lejos
en el propsito de reunir en un departamento homogneo los negociados
y oficinas estrechamente relacionados con una tarea central. La oficina de
Correos fue, siempre, una agencia de una funcin nica; Hacienda, Agri-
cultura y Comercio, y otros organismos, se acercan a ese ideal. Histrica-
mente, algunas agencias no han sido mucho ms que "sociedades de con-
trol". El objetivo de departamentos unifuncionales es ahora generalmente
aceptado, aunque sea muy difcil de conseguir, y ese objetivo conduce a la
unidad departamental.
5) Reserva de la autoridad para las decisiones de ms alto nivel. El jefe
de un departamento puede delegar un ancho margen de autoridad ope-
rante, pero si su agencia ha de funcionar como una sola organizacin y no
como un grupo de negociados federales, debe retener la facultad de tomar
las decisiones definitivas. El problema es especialmente importante en or-
ganismos nuevos que renen negociados viejos. El problema lo percibieron
claramente quienes redactaron el Plan de Reorganizacin, creando el De-
partamento de Sanidad, Educacin y Bienestar, y quienes aconsejaron a
su jefe sobre las autoridades administrativas que deban retenerse en el
cargo de secretario. Segn los trminos del Plan, el secretario est facul-
tado para prescribir las funciones del subsecretario y de los secretarios
ayudantes, es decir, para controlar los deberes del equipo de alta adminis-
tracin y de las agencias auxiliares, bajo la direccin del secretario ayu-
dante de asuntos administrativos. El secretario estaba tambin facultado
para unificar (es decir, para sacar de los negociados componentes y elevar
al nivel secretarial) servicios y actividades comunes a las diferentes agen-
cias subordinadas.
Tambin retuvo el secretario muchas autoridades fundamentales, incluso
el derecho a: 1) distribuir los fondos consignados y presentar peticiones
de nuevos fondos; 2) distribuir puestos en los niveles superiores (GS-15 y
ms altos) y cubrir todos los puestos en GS-14 y ms arriba; 3) iniciar
litigios; 4) presentar informes y recomendaciones al Presidente y al Con-
greso; 5) aprobar reglamentos para cada uno de los organismos compo-
nentes; 6) aprobar los cambios de organizacin; 7) controlar las asignaciones
de lugares; 8) realizar la accin definitiva en la concesin de subvenciones
a los Estados o aprobar las subvenciones nuevas. Estas facultades, eficaz-
mente empleadas, son suficientes para establecer, en el transcurso de los
aos, una organizacin bien coordinada aunque compleja, con una poltica
congruente en todas sus diferentes partes.
Adems de esas materias, los secretarios necesitan algunos medios de sa-
ber lo que sucede en sus departamentos. La informacin que proporciona
la jerarqua es, desde luego, muy grande, pero no siempre contiene aquello
que la jerarqua desea no comunicar. Un medio institucionalizado de in-
formacin es el servicio de inspeccin.
La mayor parte de las agencias federales, si no todas, tienen personal
inspector dedicado a observar la marcha de los negocios en el campo y a
comunicar sus observaciones a los organismos centrales. Sus funciones son
diversas. En algunos casos, consisten primeramente en interpretar la polit-
ca de la superioridad para los agentes de campo y en conseguir que sea
entendida y seguida; o pueden someter a prueba la eficacia de las acti-
vidades; o pueden revisar las cuentas e informar acerca de las irregulari-
dades. En otros casos, estn al acecho de infidencias o ilegalidades. La Ofi-
cina del Inspector Jefe de Correos desempea ese deber. El secretario Ickes
tuvo en el Departamento del Interior un cuerpo de investigacin muy te-
mido.
Tambin se usan con frecuencia otras fuentes de informacin, persona-
les, polticas, de prensa, etc. A las agencias administrativas de servicio amplio
llegan informes no oficiales. Los examinadores de los presupuestos del
Negociado de Presupuestos saben muchas cosas acerca del xito o el fracaso
de las actividades de las agencias y tienen la obligacin de denunciar la
ineficacia o el despilfarro. Los examinadores de clasificacin y auditora
de la Comisin del Servicio Civil tambin descubren los puntos fuertes
y los dbiles, y extraoficialmente pueden llegar sus informes a la oficina
del secretario.
Aparte de las fuentes oficiales de informacin secretarial, hay los rumo-
res ubicuos, las lneas por las cuales pasan de boca en boca habladuras,
informaciones y errores. Los secretarios, lo mismo que los miembros del
Congreso y que los periodistas, tienen sus confidentes ac y all, y, con
frecuencia, llegan hasta los pasillos de sus competidores administrativos.
Son medios tiles, pero delicados, de tener informado a un secretario, ade-
ms de lo que llega a l por los canales oficiales.
4. Ayudas a la administracin superior
Esas consideraciones nos llevan de manera natural a prestar atencin
a las ayudas administrativas que tienen los jefes de los grandes departa-
mentos federales. En la mayor parte de los casos, la organizacin que rodea
al jefe es complicada y extensa, y tiene que ser as para llenar las funciones
secretariales. Pero durante la mayor parte de nuestra historia departamen-
tal, no hubo ayuda o era totalmente insuficiente. Los secretarios de Estado
escriban los documentos pblicos por su propia mano. En los prrafos
que siguen identificamos brevemente el tipo actual de ayuda a los secre-
tarios.
1) Ayudantes personales (polticos y administrativos). Los ayudantes per-
sonales del secretario realizan para l las funciones asignadas a los ayudan-
tes administrativos del Presidente. Uno se ocupar habitualmente de los
asuntos del Congreso; otro de los nombramientos que hace el secretario;
otro, quizs, est destinado a las relaciones con la prensa, y otro ms puede
actuar como "investigador de averas", ayudando a enderezar embrollos
administrativos. Las asignaciones de trabajo son flexibles, ya que esos indi-
viduos tienen que ayudar a su jefe, dondequiera que necesite ayuda.
2) Ayudas polticas. En la mayor parte de los departamentos federales,
la poltica es la incumbencia primordial del secretario, y el movimiento
poltico es su responsabilidad ms complicada. Las razones son claras. La
poltica est constantemente en proceso de formacin, bajo el influjo de
fuerzas exteriores, por lo general, no sometidas a control. La poltica mi-
litar y exterior pende de acontecimientos mundiales de carcter incierto;
la poltica agrcola es afectada por el estado atmosfrico; la poltica fiscal,
por el curso un tanto imprevisible de la economa nacional.
La poltica aparece tanto dentro como fuera de los departamentos. Mue-
ra hay grupos independientes que tienen derecho a ser odos en materias
polticas: ganaderos e importadores de t, agencias de transportes nter-
estatales y productores de algodn, organizaciones obreras y patronales de
la industria. Las comisiones de la Cmara y del Senado, con frecuencia
tienen fuertes preferencias que reflejan las necesidades especiales de sus
electores. El partido minoritario atisba las declaraciones polticas, para
aprovecharlas en su ventaja en las elecciones siguientes. Los directores de
los peridicos comentarn, criticarn y sugerirn. La poltica que germina
en otra agencia obligar a determinadas consideraciones polticas en otras
partes, y los acontecimientos internacionales pueden influir en la poltica
interior. El mundo exterior no est nunca en reposo y la poltica nunca
es esttica.
Todas estas influencias y otras son importantes, pero la formulacin pre-
cisa de la poltica, en trminos que sean racionalmente defendibles y po-
lticamente viables, se hace y tiene que hacerse dentro del departamento.
El secretario puede tener sus propias ideas generales de amplia orientacin
poltica, pero reducirlas a un lenguaje legal apropiado, autorizar las con-
signaciones y formularlas administrativamente es obra de un equipo. El
secretario tiene, y debe tener, muchos asesores polticos, tanto dentro como
fuera de su organizacin. El equipo de adentro tiene, inevitablemente, gran
influencia.w
Los principales asesores polticos de un secretario, dentro de su orga-
nizacin, son normalmente los jefes de negociado, los secretarios ayudantes,
. el consejo general y en algunos casos, una oficina de planeamiento y
programa polticos con responsabilidad de amplitud departamental. Los
jefes de negociado son los consultores naturales en sus campos especiales
de operaciones. Adems, se renen regularmente con el secretario para
consultas sobre los asuntos del da, o, de un modo especial, para hacer el
programa del ao o para decisiones polticas de largo alcance. Ellos, o
sus suplentes, trabajan en comisiones intradepartamentales para el estudio
poltico preliminar. Pero el jefe de un departamento no puede depender
por completo de los impulsos polticos de sus negociados. stos necesitan
ser unificados, para lograr congruencia y evitar duplicaciones. Deben ser
controlados, para mantenerlos de acuerdo con la poltica del gobierno.
Requieren equilibrio entre ellos mismos.
Los secretarios ayudantes pueden dedicarse primordialmente a las acti-
vidades cotidianas; tambin pueden ser ayudas polticas tiles para coor-
dinar los programas de los negociados que dirigen. Como suelen ser nom-
7. "Organizing Around the Head of a Large Federal Department", por Paul H.
Appleby, en Public Administration Review, VI (1946), 205.
brados por razn de su trabajo por el partido y de su crdito en l, pueden
tener o no tener una competencia especial para el trabajo que se les asigna,
aparte de un gran talento natural, energa fsica y sentido poltico. stas
son cualidades tiles, y adems, estos secretarios pueden tener o pueden
adquirir un conocimiento cabal de los problemas de sus agencias recin ad-
quiridas. Arthur Macmahon encuentra que, en general, los secretarios
ayudantes no han promovido la cohesin departamental. Se ha pedido
a los jefes de departamento que tomen personas a quienes el gobierno
crea que debe recompensar como secretarios ayudantes; haba poca corre-
lacin entre su experiencia anterior y sus nuevas obligaciones; estaban poco
tiempo en el cargo; y su influencia tenda a entorpecer ms que a facilitar
los negocios. so Hay casos excepcionales manifiestos, en que un secretario
ayudante resulta una fortaleza.
El consejero general, o jefe de la oficina jurdica, tiene en las decisiones
polticas un papel mayor del que habitualmente se le atribuye. Su opinin
es esencial sobre problemas legales y de redaccin, y con frecuencia, re-
presenta al departamento en los testimonios prestados ante el Congreso
y en que la poltica, probablemente, es el tema central. Adems, el jefe
de la oficina jurdica suele ser un individuo de alta categora profesional
que, con frecuencia, tuvo largas relaciones con el departamento y su tra-
bajo en el mundo exterior.
En una forma u otra, las oficinas de planeacin y de programa, de am-
plitud departamental, son ahora comunes en el sistema federal, tanto civil
como militar. En el Departamento de Estado (en 1954, en este ejemplo
y en los siguientes) haba la Plana Mayor de Planeamiento de la Poltica,
para asesorar y ayudar al secretario en la formulacin de planes de largo
alcance y en la coordinacin de otras actividades planificadoras departa-
mentales. En Hacienda haba el personal de estudio de la Seccin de Im-
puestos y de la Seccin de la Deuda. En la oficina del secretario de la
Defensa haba el Consejo Poltico de las Fuerzas Armadas, que aconsejaba
al secretario "sobre materias de poltica general". Durante algunos aos el
secretario de Agricultura Henry A. WaIlace, utiliz con eficacia una ofi-
cina poltica de mbito departamental llamada Negociado de Economa
Agrcola. En los aos siguientes, sus funciones fueron progresivamente cer-
cenadas.
3) Ayudas administrativas. Un secretario necesita que se le ayude, tanto
en materias administrativas como polticas. Uno de los acontecimientos
muy importantes del ltimo decenio fue la creacin del cargo de secre-
tario ayudante en materias administrativas. El cargo est destinado a ser
centro responsable para la direccin de los servicios auxiliares, para el
estudio de problemas administrativos y para asesorar al secretario sobre
80 Report with Special Siudies, Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa.
pp. 266-67.
problemas de funcionamiento. Es un cargo no poltico y algunos de los
que lo desempearon con Truman continuaron durante la administracin
de Eisenhower. El secretario ayudante, en materias administrativas, es la
ayuda administrativa de ms alta categora para el jefe del departamento.
El cargo es una gran innovacin, de la que puede esperarse que d esta-
bilidad y mejore las normas en el manejo de los negocios del gobierno
y ayude a los secretarios a conservar el control de sus organizaciones.
Los jefes de las grandes oficinas auxiliares departamentales figuran entre
los principales ayudantes administrativos del secretario; el empleado de
presupuestos y finanzas y el jefe de personal, de manera particular. Pueden
informar, a travs del secretario ayudante, para cuestiones administrativas,
pero llevan sus propios recursos al secretario, quien tiene que depender
de ellos para el gran volumen de sus decisiones fiscales y de fuerza de
trabajo.
Los "ayudantes administrativos" suministran ayuda en ste y en niveles
inferiores de responsabilidad. Un ayudante administrativo puede ser una
persona muy influyente, un viejo conocedor, que informa directamente al
jefe de una agencia, o un "jornalero", o un principiante que est adqui-
riendo experiencia. Puede ser agregado a los ejecutivos de mayor categora
o a los de categora media, a comisiones, o a las unidades de plana mayor
e investigacin. Colectivamente, estos consejeros son un elemento indis-
pensable en todo sistema administrativo grande. Se encuentran en las
oficinas de los gobiernos de los grandes Estados. En el gobierno munici-
pal, los ayudantes del administrador de la ciudad representan el mismo
tipo; su nmero va creciendo lentamente. Los ayudantes administrativos,
por lo general, no son polticos. Sus carreras los llevan a los servicios auxi-
liares o a las actividades de lnea cuando han adquirido experiencia.
Detrs de las ayudas institucionales para los jefes departamentales, est
la jerarqua de funcionarios y agentes de lnea, sujetos por la obligacin de
obedecer cada uno a su superior y todos al secretario. La unidad de una
agencia se basa en la jerarqua, cuyo carcter ya hemos expuesto. Los
ayudantes de la alta administracin son medios por los cuales la lnea es
informada, instruida, observada y mantenida en su responsabilidad. Las
ayudas son importantes; pero el corazn del asunto est en la lnea: los
jefes de negociado, los jefes de seccin, los inspectores de sector y los di-
rectores de proyectos.
Podemos cerrar este captulo, repitiendo que en las organizaciones pe-
queas, la busca de unidad es un problema relativamente pequeo. El ad-
ministrador de una ciudad nombra a sus jefes de departamento, los ve
todos los das, inspecciona su trabajo y estudia sus informes. Tienen poca
categora poltica, o ninguna, y la comunidad de intereses profesionales
es de tono muy alto.
En las capitales de los grandes Estados puede prevalecer la situacin
contraria. La mera magnitud y la variedad de actividades, hacen de la
congruencia una meta por la que hay que luchar, ms bien que una ben-
dicin natural de la que hay que gozar. El juego de poderosas figuras po-
lticas en el gobierno y en otras partes, la influencia de fuerzas activas y
disgregadoras, tanto dentro como fuera de todo departamento, la com-
petencia entre departamentos y dentro de un mismo departamento, el do-
minio latente de las comisiones del Congreso, todos estos factores y otros
ms hacen de la congruencia y del control unificado un problema que exige
constante vigilancia. La autoridad personal es importante, pero no basta.
Tambin es necesario, as en la rama poltica como en la administrativa,
el apoyo institucional, algunos de cuyos aspectos constituyen la materia
de este captulo.
CAPITULO VII
ADMINISTRACION MEDIA
La organizacin de toda gran agencia abarca tres amplias zonas gene-
rales. Pueden llamarse, adecuadamente, alta administracin, administracin
media y actividades de los hombres de filas. No hay lmites precisos entre
estos niveles de trabajo y responsabilidad, pero en algunos servicios' p-
blicos, como, por ejemplo, el ingls, constituyen cuerpos separados: la clase
administrativa, la clase ejecutiva y la clase oficinista. En los Estados Unidos
no hay diferencias ni barreras formales, pero, no obstante, existen las tres
zonas de trabajo:
La administracin media comprende, con algunas excepciones, a los
jefes de departamento, de negociado y de seccin, y otros grados nterme-
dios, entre los que figuran los inspectores de primera lnea; las agencias
auxiliares departamentales: empleados del presupuesto y de la contabi-
lidad, empleados de compras, empleados de personal, expertos en pro-
cedimientos, empleados de relaciones pblicas, etc.: los establecimientos
de campo casi en su totalidad; empleados de enlace; los administradores de
instituciones pblicas y sus planas mayores subordinadas. A modo de con-
traste, la alta administracin comprende, como ya se dijo, a los jefes eje-
cutivos y sus ayudantes, los jefes de departamento, subsecretarios y secre-
tarios ayudantes, las planas o estados mayores, las agencias de planeacin
y administracin generales, etc. El consejero jurdico pertenece en parte a
la administracin media y en parte a la alta administracin. La alta ad-
ministracin es una zona estrecha; la administracin es una zona ancha
y bien poblada. Estos niveles administrativos se sobreponen al de los hom-
bres de filas: los hombres y las mujeres que reciben las solicitudes de
pasaportes y se encargan de los exmenes para el servicio civil, que ins-
peccionan fbricas, restaurantes y minas, que aconsejan a los agricultores
sobre el mercado y los cultivos, que prestan asistencia a los necesitados y
los desgraciados, que clasifican los trabajos, que hacen pedidos de compras;
que, en suma, realizan los miles de actividades especficas necesarias para
dar servicios pblicos.
l. La tarea de la administracin media
La tarea normal de la administracin inedia es inspeccionar, dirigir y
controlar la realizacin de asuntos dentro del mbito de la ley, la poltica
y los reglamentos ya establecidos." Cuando la poltica est fijada y bien
81 Middle Management, por Mary C. H. Niles (ed. rev., Nueva York, Harper, 1949).
91
definida, la administracin media es fundamentalmente un conjunto de
actividades uniformes, aunque pueden exigir destrezas muy desarrolladas.
Un buen ejemplo es la actividad del Departamento de Correos recogien-
do, transportando y entregando la correspondencia. Pero cuando la polti-
ca no est claramente definida, es ambigua, o cambia rpidamente, la
administracin media puede tener importante influencia sobre las tenden-
cias polticas nacientes. Proporcionan ejemplos de esto la Oficina Nacional
de Relaciones Obrero-Patronales a fines del decenio de los 1930, y el Ser-
vicio de Conservacin del Suelo a fines del decenio de los 1940. Hay que
resolver los casos que se presentan en campos discutibles y no estandari-
zados sobre las minutas de los ejecutivos de la administracin media; la
decisin inicial puede ser concluyente, y en todo caso es persuasiva. Aun-
que, en consecuencia, la administracin media no interviene de manera
primordial en la poltica, puede tener sobre ella influencia considerable.
Pero la poltica suele estar suficientemente fijada por la ley y por la alta
administracin. La administracin media se encarga de la tarea de la pro-
duccin: planeacin del programa y direccin de las actividades; estableci-
miento de normas de produccin y su cumplimiento; provisin de per-
sonal, suministros, equipo y buenas condiciones de trabajo; inspeccin de
los individuos de filas; coordinacin de actividades; mantenimiento de la
moral, y una atencin constante al mejoramiento de las actividades. stas
son materias vitales para la buena administracin, y exigen pericia, fide-
lidad y capacidad de mando.e-
Las personas que trabajan en la zona de la administracin media suelen
ser especialistas. Su preparacin vocacional o profesional fue, con frecuen-
cia, en el mismo campo en que trabajan. Necesitan especiales conocimien-
tos de las leyes, estatutos y reglamentos, y de las sentencias de los tribunales
que gobiernan a sus organizaciones, as como de las leyes y reglamentos que
afectan en general a las actividades del gobierno (personal, contratos, etc.).
Tambin, habran adquirido un conocimiento especial de las relaciones y
los encadenamientos en la corriente de los negocios. Dedican su atencin
a una tarea administrativa particular, en una jurisdiccin especial, con
una clientela singular, sujeta a una direccin superior particular. Cuanto
ms tiempo permanece en su grupo un funcionario de la administracin
media, ms se especializa y es menos adaptable, potencialmente, a los di-
ferentes requisitos necesarios en la alta administracin. Esto no va en
menoscabo de los especialistas, ya que son esenciales para una administra-
cin competente; es simplemente enunciar una diferencia.
Los administradores medios, si tienen xito, son inspectores expertos. Los
de los niveles bajos inspeccionan a los individuos de filas; los de niveles
ms altos inspeccionan a los de nivel ms bajo y los ayudan a cumplir
sus deberes inspectores. Aqu encuentra su hogar natural el arte de la
82 Estas funciones se examinan de manera ms completa en el captulo XV.
Administracin Media 93
inspeccin. Los funcionarios de la administracin media que tienen xito
son tambin, inevitablemente, buenos trabajadores en equipo. Tienen
que trabajar con superiores y con subordinados; tendrn mucho que hacer
en comisiones y conferencias; y tendrn muchos contactos, particularmente
con otros especialistas de la administracin media.
Como la estrategia amplia de la administracin es resolver todos los
asuntos posibles en niveles intermedios, la administracin media es res-
ponsable de multitud de decisiones particulares, que engloban arreglos
finales a base de las leyes y los reglamentos. La mayor parte de los con-
tactos de los ciudadanos tienen lugar con individuos de filas y con la ad-
ministracin media, y la mayor parte de los asuntos son resueltos por
funcionarios de esta zona. Suelen poderse hacer apelaciones a la autoridad
administrativa superior y a los tribunales, pero slo se ponen en uso en
una pequea fraccin de casos.
La importancia de la administracin media es evidentemente grande.
Es aqu donde la accin substantiva del Estado en beneficio de los ciuda-
danos sufre rozamientos; es aqu donde los ciudadanos tratan con el Es-
tado, cuando pasan ms all de sus primeros contactos; aqu donde se
forman en gran parte el espritu y el temple del servicio pblico. La
administracin media es, por s misma, una carrera. Es tambin un campo
de entrenamiento, del que sale una parte considerable de la alta admi-
nistracin. Merece ms atencin de la que se le ha prestado.
2. Legos, generalistas y especialistas
Puesto que la administracin media es el principal hogar de los espe-
cialistas, es ste el lugar adecuado para comentar sus caractersticas y sus
aportaciones, y para comparar su funcin con las de los legos y los gene-
ralistas. La buena administracin requiere servicios de todos esos tipos,
que frecuentemente se traslapan entre s. Pero sus funciones respectivas
y su lugar normal en la jerarqua pueden separarse.
Los legos en el servicio pblico son personas con influencia poltica o
con reputacin en la comunidad, a quienes gusta el servicio pblico o tie-
nen el sentido de obligacin hacia l. Dejan su profesin u ocupacin
privada por un empleo, pero sin la esperanza de permanecer en el trabajo
del Estado ms all de un tiempo limitado. Constituyen la superioridad
poltica en el gobierno federal y desempean puestos de secretarios, in-
dividuos de comisiones, secretarios ayudantes y jefes de misiones diplo-
mticas. La Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos comprende
normalmente ciudadanos que vuelven a la vida privada despus de haber
servido durante un corto plazo. En el gobierno municipal los ciudadanos
de espritu cvico proporcionan con frecuencia una jefatura enrgica y dan
prestigio a las juntas de parques y de bibliotecas, y autoridades educativas.
En los niveles superiores pueden alcanzar la talla de hombres de Estado:
personalidades como Charles Francis Adams, miembro de la primera
Comisin de Ferrocarriles de Massachusetts; o Elihu Root y Henry L.
Stimson, secretarios de Guerra; o Harry Hopkins.w Se espera que hombres
y mujeres en esos niveles dirijan la escena nacional o internacional y que
asuman la responsabilidad poltica por el gobierno del da. No son espe-
cialistas, ni en realidad son generalistas en el sentido administrativo de
la palabra. No pertenecen, evidentemente, a la administracin media.
Un generalista es un individuo de carrera dentro de la rama ejecutiva
que, por la amplitud de su experiencia y la calidad de su inteligencia, es
competente para tratar con eficacia problemas complicados de relaciones
entre agencias o funcionarios, y para formular un juicio de carcter elevado
y con discernimiento sobre problemas difciles y obstinados. Necesita el
talento de mantener en yuxtaposicin muchos factores que intervienen
en un solo problema y de dar a cada uno su importancia al tomar una
decisin. El proceso mental es en parte analtico, en parte intuitivo.
Estos generalistas, por regla general, no son polticos, pero les interesa
la alta coordinacin y facilitacin de actividades. En consecuencia, suelen
ocupar puestos de plana mayor, y sus experiencias anteriores quizs fueron
con agencias administrativas especializadas, cuyos contactos se extienden
a travs de todo el sistema administrativo. Son capaces de dominar el de-
talle, aunque evitan la responsabilidad por detalles y ven mucho ms all
de ellos. Pueden operar en los niveles superiores de la administracin
media o en los ms bajos de la alta administracin.
El sistema ingls organiza a individuos de este tipo en un grupo inde-
pendiente llamado Clase Administrativa. El servicio norteamericano no
tiene una categora especial para ellos, sino que estn diseminados por
todos los grandes departamentos y agencias. Pueden identificarse en pero
sonas como William H. McReynolds, que pas del Servicio de Inspeccin
de Correos a ayudante administrativo de Henry Morgenthau, Jr., en la
Administracin del Crdito Agrcola, y despus al Departamento de Ha-
cienda, y ms tarde fue ayudante administrativo del presidente Franklin
D. Roosevelt. De vez en cuando uno de estos generalistas administrativos
puede ascender en el nivel poltico. Pero habitualmente el generalista
administrativo permanece firmemente anclado en el servicio de carrera,
aunque no confinado a la agencia en que trabaj por primera vez.
Se ha descrito al especialista, en trminos un poco desfavorables, como
un individuo que cada vez sabe ms sobre cada vez menos. Usando esta
diferenciacin, un generalista puede considerarse como un individuo que
cada vez sabe menos de cada vez ms. Ninguna de las dos definiciones
88 Elhu Root, por Philip C. Jessup (Nueva York, Dood, Mead, 1938); Elihu Root and
the Conservative Tradition, por Richard W. Leopold (Boston, Little, Brown, 1954); On
Active Service in Peace and War, por Henry L. Stimson y McGeorge Bundy (Nueva
York, Harper, 1948), y Roosevelt amI Hopkins, por Robert E. Sherwood.
Administracin Media
95
sera apropiada, aunque cada una de ellas contiene su poquito de verdad.
Se ha observado, con frecuencia, que la civilizacin contempornea est
construida sobre la especializacin, e indudablemente es cierto que la di-
reccin de los asuntos ejecutivos requiere los servicios de especialistas, casi
a cada momento. Los cientficos son necesariamente especialistas, y los
profesionales, en el Estado, se especializan rpidamente en el campo subs-
tantivo de sus agencias. As, hay abogados especializados en el impuesto
sobre la renta y abogados especializados en el impuesto de consumos, in-
genieros aeronuticos e ingenieros electrnicos, entomlogos especializados
en el estudio del gorgojo del algodn y en el de la langosta de siete aos.
Los tasadores de aduanas, los inspectores de carnes, los catadores de t,
y los arquitectos navales viven en mundos vocacionales separados y' pere-
ceran si se les trasladase a otro. En realidad, la especializacin opera dentro
de las especialidades. As, en el campo de la administracin de personal
hay expertos en clasificacin, expertos en exmenes y expertos en valorar
la eficacia. Una vez bien identificado como especialista en una especiali-
dad, cada vez es ms difcil escaparse de ella.
La tendencia a introducir especialistas en el servicio pblico es muy
grande. El trabajo est especializado y es grande el nmero de especialistas.
El sistema de clasificacin est hecho sobre la especializacin. En los ex-
menes, las pruebas suelen buscar cualidades de especialista. Los ascensos
van engranados frecuentemente con la posesin de destrezas de experto.
Los jefes de negociado salen, con frecuencia, de las filas de actividades
especializadas.
En consecuencia, se ha descuidado la creacin de generalistas. Aparecen
en un ambiente que les es desfavorable en cuanto clase, y desarrollan sus
cualidades de generalistas por casualidad, buena suerte o una decisin in-
dividual. Los programas de preparacin de ejecutivos que, ahora, se man-
tienen en Washington y en algunos grandes centros de campo, han dado
algunos pasos hacia la creacin de generalistas, pero an se carece de un
programa sistemtico de servicio amplio, a pesar de su evidente valor.
3. La estructura de la administracin media
1) El negociado. El negociado es la principal unidad interna del departa-
mento o ministerio. Su jefe es responsable ante el jefe de la organizacin
y trabaja bajo su direccin general y bajo la direccin ms especfica de
un secretario ayudante. El negociado es una estructura homognea, orga-
nizado para realizar una tarea o una serie de tareas estrechamente rela-
cionadas. El Negociado Federal de Investigacin, el Negociado de Esta-
dstica de Trabajo, el Negociado de la Renta Interior, el Negociado del
Censo, el Negociado de Prevencin de Incendios en el departamento de
incendios de una ciudad: estas denominaciones tpicas indican su base
unifunciona1. El negociado es una unidad muy estable; los planes de
reorganizacin incluyen a los negociados en nuevas combinaciones entre s,
pero rara vez los dejan a un lado o los suprimen. Dentro del negociado,
los problemas de administracin general, aunque no ausentes, tienden
a ceder el lugar a problemas tcnicos. El negociado es, en suma, la unidad
fundamental de trabajo de la administracin; el departamento es un apa
rato de coordinacin, que mantiene en contacto efectivo bloques de trabajo
relacionados entre s y sirve de canal de comunicacin con el jefe del
ejecutivo y los cuerpos legislativos.
Muchos negociados han tenido una larga historia y un desarrollo gradual
de funciones. Desde 1883 la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos mantiene un negociado (con diferentes nombres) que hace los
exmenes. Originariamente participaban, personalmente, los comisionados
en la direccin de las sencillas pruebas de trabajo de oficina. Se desarro-
llaron especialidades al ampliarse el sistema de mritos; se establecieron
secciones separadas para exmenes de ingeniera, de qumica, para empleos
en ciencias biolgicas y otras, as como una unidad dedicada a la inves-
tigacin de pruebas. Nuevas unidades pueden deberse a razones de con-
veniencia administrativa, o a nuevas obligaciones autorizadas por la ley.
As, en 1920, la Comisin cre una seccin de retiros, basada en la Ley
de Retiros, despus una seccin de clasificacin (las dos con categora de
negociado) basada en la Ley de Clasificacin de 1923. Acontecimientos
equivalentes, dentro de los negociados, pueden sealarse en casi todos ellos.
Los servicios de campo, de los cuales volver a hablarse en el captulo
siguiente, son extensiones del negociado. Los asuntos del negociado se
hacen en su mayor parte en el campo. La funcin especial de las oficinas
centrales es, en consecuencia, formular programas y normas, asignar tra-
bajo e inspeccionar y controlar las oficinas de campo.
Los negociados, lo mismo que los departamentos, tienen que sostener
los servicios auxiliares y sus oficinas de lnea. As, encontramos agencias
de presupuestos, de personal y de compras, del negociado, que sirven a
ste y a sus diferentes secciones. Los grandes negociados pueden necesitar
a veces agencias de plana mayor para la planificacin y para ayudar al
jefe del negociado.
2) La seccin. La Comisin Hoover de 1949 sobre Organizacin de la
Rama Ejecutiva del Estado propuso una terminologa uniforme para los
diversos niveles de organizacin del gobierno federal. En orden descendente
propuso departamento o agencia, * negociado, seccin, rama, sector y uni-
dad, con la posibilidad en los departamentos muy grandes de combinar
los negociados en servicios, cuyos jefes seran intermediarios entre el secre-
tario .o ministro y el jefe de negociado. La palabra seccin es, de hecho,
la denominacin comn del nivel inmediatamente inferior al negociado.
Las secciones realizan bloques o lotes de trabajo muy homogneos dentro
En Espaa: ministerio; en Hispanoamrica: secretara. -N. del T.
Administracin Media 97
de un negociado, y su nmero depende de la amplitud y variedad de los
asuntos. Puede ilustrarse el carcter de las tareas seccionales con un ejem-
plo sacado del Departamento de Correos. Su Negociado de Transportes
tena en 1953 las siguientes secciones: servicios de presupuesto y adminis-
trativo; servicio internacional; contabilidad de transportes; transportes por
ferrocarril; servicio areo; servicios por carretera y por contrata. Cada una
de ellas era, por s sola, una gran organizacin. Algunas de las secciones de
1954 de la Administracin de Alimentos y Medicinas, unidad que ahora
tiene categora de Negociado del Departamento de Sanidad, Educacin y
Bienestar, fueron una seccin de medicina, otra de microbiologa, otra de
cosmticos y otra de antibiticos. En la Oficina de Movilizacin de la
Defensa haba un Negociado de Metales y Minerales, con secciones dedi-
cadas al hierro y el acero, al aluminio y el magnesio, al cobre y a metales
y minerales diversos. stos son ejemplos caractersticos de especializacin
en zonas o materias bien definidas.
En el nivel seccional no es raro encontrar especializacin, por el tipo de
actividad que se realiza. As, en el Negociado del Censo hay la seccin
de tabulacin mecnica, organizada alrededor de la mquina elctrica de
clasificacin y tabulacin. La combinacin taquigrfica y dactilogrfica es
otro ejemplo comn, ya en el nivel seccional o ms bajo.
3) La rama) el sector y la unidad. No es necesario describir detallada-
mente las subdivisiones inferiores de la administracin media. Unicamen-
te, en secciones muy grandes, ser necesario tener ramas, sectores y uni-
dades. El bloque ms bajo de la organizacin puede llamarse genricamente
sector, que comprender un inspector y un nmero mayor o menor de
empleados de filas, dedicados a una tarea que, en esencia, es la misma.
La funcin administrativa especfica en este nivel es la inspeccin. Hay
que distribuir el trabajo, escoger y preparar el personal, llevar archivos,
proporcionar suministros, vigilar las actuaciones, mantener la moral y la
disciplina y mantener la produccin. Los inspectores de primera lnea so-
portan los embates de la complicada interaccin de personalidades en un
ambiente de trabajo, una o ms de las cuales, probablemente, son "pro-
blemas". La inspeccin se convierte en una bella arte. Su adecuada reali-
zacin requiere un talento intuitivo que no puede substituir ninguna pre.
paracin, si bien sta es til. El cultivo de inspectores de primera lnea
es uno de los interminables deberes de la administracin del personal.v'
4) Nivel de actuaciones especificas. En la amplia base de la jararqua
est el nivel de las actuaciones especficas, que comprende los centenares
de miles de empleados federales y los centenares y los miles, en pequeas
jurisdicciones, que realizan el trabajo que hay que realizar. La diversidad
es casi interminable, y forman parte de esta gran masa individuos que
poseen casi todas las destrezas vocacionales y profesionales, desde una
8< Supervision of Persorinel, por John M. Pfiffner (Nueva York, Prentice-Hall, 1951).
fregona hasta un fsico atmico. La destreza puede ser la de una actividad
rutinaria, como la de una oficina de correos, o puede consistir en una
estrecha especialidad, como llevar un gran registro y archivo de corres-
pondencia (donde pueden presentarse embrollados problemas de ordena-
cin alfabtica y de referencias), o puede implicar una preparacin y una
competencia profesionales muy desarrolladas, como las de un equipo de
investigacin sobre variedades mejoradas de trigo, en un sector de la sec-
cin apropiada del Departamento de Agricultura. Por simple o por difcil
que sea la tarea, todo empleado que realiza un trabajo que no implica la
direccin de otros est en el nivel de la actuacin especfica. Los carteros
que entregan la correspondencia diaria son un ejemplo caracterstico.
4. El movimiento de asuntos
En los negociados y sus subdivisiones, los asuntos suben y bajan a lo
largo de la jerarqua, y tambin por atajos. Un asunto puede empezar por
una solicitud de licencia para instalar una estacin de radio, o de docu-
mentos de naturalizacin, o para pasar un examen para ingresar en el
servicio civil. En casos as, la corriente de los asuntos es primordialmente
ascendente. Tambin puede empezar por un memorndum del jefe de ne-
gociado, pidiendo la revisin del programa o de los procedimientos de la
agencia, o por la comunicacin de un miembro del Congreso o de una
organizacin exterior. En este caso, el primer movimiento es hacia abajo,
y despus, hacia arriba, hasta su fuente.
Supongamos el caso relativamente sencillo de una solicitud para pasar
un examen de competencia para ingresar en el servicio civil, por una ofi-
cina de correos de segunda clase. La solicitud es recibida en el departa-
mento de correspondencia de una oficina regional de la Comisin del Ser-
vicio Civil de los Estados Unidos. Primero la ve el empleado de correos,
que la remite a la seccin de exmenes de la oficina regional. All la ver
un examinador para cerciorarse de que la forma est plenamente llenada
y para determinar si el solicitante es elegible, de acuerdo con los trminos
de la convocatoria. Aparece una dificultad relativa a la residencia local.
El examinador analiza los hechos, formula los requisitos y toma una reso-
lucin preliminar que se reduce a escribir. Despus se remite el expediente
al jefe del sector de exmenes, quien estudia la cuestin y confirma o
anula la primera decisin. Suponiendo que la decisin es contra el solici-
tante, el jefe del sector puede considerar prudente someter el asunto a la
atencin del director ayudante regional, quien, si concurren en el caso
circunstancias especiales, consultar al director regional. Aqu la decisin
ser habitualmente "definitiva", el caso vuelve al sector de exmenes, y al
solicitante rechazado se le comunica que no es elegible para el cargo. Pero
no queda satisfecho y plantea una apelacin contra el fallo. El caso pasa
entonces a Washington, donde lo examina un experto del Negociado de
Administracin Media
99
Apelaciones y Revisiones de la Comisin, se hace un nuevo anlisis y el
Negociado da su decisin. Generalmente, el caso no pasa ms all, pero
est permitida la apelacin a la Comisin misma del Servicio Civil,
en especial, si interviene una cuestin poltica o si es grande el inters
poltico.
Movimientos mucho ms complicados de los asuntos tienen lugar en
casos que implican grandes intereses econmicos o financieros, tales como
licencias para instalar una planta hidroelctrica o una estacin de radio.
A medida que el asunto sube hasta la jerarqua adecuada entran en su
solucin consideraciones ms amplias. Un jefe de sector puede proponer
una solucin, dentro del margen de su pequea especialidad y de los fac-
tores que l puede estimar. Un jefe de seccin puede estimar otros facto-
res; un jefe de negociado otros an. "A medida que el asunto asciende
por la jerarqua -dice Paul H. Appleby- ... experimenta un trnsito
progresivo, desde un inters especial y la consideracin substantiva espe-
cializada de un experto, a consideraciones ms generales, ms ampliamente
gubernamentales, ms ampliamente pblicas. ms completamente polti-
cas."85
La solicitud de un ganadero del Oeste para que pasten un centenar de
vacas en la tierra pblica de un bosque nacional, puede denegarla el guar-
damonte que la tiene a su cuidado, a la luz de su apreciacin de las cir-
cunstancias presentes y de las perspectivas futuras. El silvicultor regional
puede estar de acuerdo, y estas decisiones se tomaran primordialmente
sobre razones tcnicas de conservacin del suelo, del uso equilibrado de
los recursos naturales, y as sucesivamente. Los ganaderos frustrados com-
parecen como corporacin organizada en una delegacin ante el Secretario
de Agricultura, para protestar de la solucin, y surge otro orden de cues-
tiones. En este momento, hay que sopesar unas contra otras consideraciones
tcnicas.
El movimiento ascendente de un asunto cualquiera puede terminar en
cualquier nivel, y la proteccin de la alta administracin requiere que
gran parte de los asuntos se detengan en niveles subalternos. Pero un asun-
to particular puede subir a travs de las zonas de la administracin media
hasta el nivel que ocupa la superioridad poltica. Puede subir, porque
personas de las categoras inferiores advierten complicaciones polticas o de
prudencia y necesitan instrucciones, o porque los funcionarios polticos
reclaman el caso para estudiarlo, o porque hacen que lleguen a las alturas
presiones exteriores. El movimiento ascendente de los casos vara con el
peso e importancia de los intereses afectados, con la fuerza de la opinin
y con el grado en que la poltica est fijada y claramente definida.
De este anlisis se sigue que la administracin media posee, normalmen-
88 Policy and Administration, por Paul H. Appley, p. 53.
te, un considerable margen de facultades discrecionales. La aplicacin de
la ley a un caso particular es de hecho una constante sucesin de juicios,
acerca de los preceptos que correctamente pueden aplicrsele, o de la po-
ltica general que hay que realizar, si los preceptos no son concluyentes
por s mismos.
5. Fuerzas de dispersin y medios de control
En la pequea escala de los negociados o en los grandes departamentos
hay fuerzas que tienden a menoscabar la unidad y a dificultar la direccin
central. Pero son muy fcilmente cotrarrestadas por las fuerzas internas
de cohesin, y normalmente, los negociados no son seriamente amenazados
por influencias desintegradoras.
Hay cierta competencia por conseguir fondos, y por prestigio, entre las
secciones que colectivamente comprende un negociado. Cada una de ellas
tiene su tarea propia y habitualmente ninguna tiene recursos suficien-
tes para cumplir su misin eficazmente. El personal de campo interpreta
mal a veces las instrucciones del negociado, y los agentes de campo se
resisten de vez en cuando a seguirlas enrgicamente, sobre todo, cuando
el sentimiento local es contrario a la poltica de Washington. Individuos
de campo muy concienzudos pueden creer honradamente (y quizs correc-
tamente) que saben lo que tienen que hacer mejor que sus superiores de
la Avenida Constitucin. En algunos casos, la insubordinacin poltica,
apoyada por influencias exteriores, puede causar dificultades al negociado.
A pesar de los medios modernos de comunicacin, puede causar complica-
ciones el factor distancia. Las misiones en ultramar, que actan en una
cultura extraa, quizs reciben de Washington instrucciones que se des-
vanecen ante las necesidades de campo. Pueden producirse rencillas per-
sonales. Cuanto mayor sea la organizacin y ms dispersas estn sus partes,
mayor es el problema de mantenerlas en la linea poltica principal, de
conseguir congruencia en la accin, y de refrenar las tensiones y rozamien-
tos que se producen entre un grupo de hombres y mujeres, obligados a
trabajar juntos durante mucho tiempo.
Sin embargo, la administracin media tiene partidas positivas intr n-
secas a su carcter, que tienden a contrarrestar las influencias perturba-
doras. Los jefes de negociado, con frecuencia, y los jefes de seccin, habi-
tualmente, tienen empleos permanentes, y pueden ejercer una influencia
constante favorable a la unidad y la congruencia de accin. Con frecuen-
cia tienen preparacin profesional, tienen un inters profesional comn
y siguen normas comunes. Las funciones de los negociados y de las seccio-
nes son relativamente homogneas, y muchos programas son estables. Se
desarrollan el respeto y la confianza mutuos, lo mismo que antagonismos
e incomprensiones, y en realidad los primeros con ms frecuencia que
stos.
Administracin Media
101
Cmo se mantiene informado del trabajo de su organizacin y lo con-
trola un jefe de negociado? Conferencias regulares con el personal son
uno de los medios ms tiles y ms comunes: tiles si no son demasiado
frecuentes y estn bien orientadas. Mediante esos contactos directos, puede
conseguirse el conocimiento comn de la poltica y del programa; pueden
discutirse los cambios de poltica y de organizacin antes de tomar una
decisin definitiva; puede estimularse el sentido de participacin; los in-
dividuos pueden instruirse unos a otros, cuando examinan sus problemas
comunes.
Los diagramas de organizacin y de movimiento del trabajo son tiles
a todo el mbito de la administracin media, al hacer visibles las rela-
ciones de trabajo, las posiciones relativas y los canales de comunicacin.
El trabajo de plana mayor, en el sentido propio de la palabra, es tan
valioso en el nivel del negociado como en los escalones ms elevados.
La inspeccin de la correspondencia es un medio muy eficaz de conoci-
miento y de control. La vida de los departamentos y sus subdivisiones est
vivamente retratada en las cartas que entran y salen, y pueden tener con-
secuencias graves, inadvertencias que algn da se hacen pblicas. Por lo
tanto, hay que poner gran cuidado en revisar las minutas de la corres-
pondencia. Los jefes de seccin de Washington leen la mayor parte, y a
veces toda la correspondencia dictada que emana de sus unidades; los
jefes de negociado leen una gran parte; el funcionario ejecutivo de una
comisin federal lee letras relativas a cuestiones complicadas, a casos dis-
cutibles o a personajes importantes. Las comisiones y los jefes de departa-
mentos leen correspondencia que se "remite arriba" para su aprobacin
o su firma. La seleccin tiene que hacerse "abajo", arte muy delicado.
Los jefes de negociado y de seccin reciben informes peridicos de ac-
tividades, fiscales y de produccin. Pueden pedir informes especiales de
vez en cuando. Los informes fiscales son el medio principal de comprobar
las proporciones del gasto y de revelar, de tiempo en tiempo, la necesidad
de transferir fondos o de reducir las actividades. La presentacin de los
costos de unidad es un medio valioso de comprobar la eficacia de las acti-
vidades de sectores anlogos. Los informes de produccin son los docu-
mentos fundamentales de la actividad desarrollada; la justificacin del
gasto de fondos y la base de nuevas consignaciones.
El suave funcionamiento de una organizacin es grandemente facilitado
por actividades que eleven la moral, particularmente en las pequeas sub-
divisiones en que se hace o se quebranta la moral. Todo lo que d a los
individuos de una agencia una sensacin de participacin, facilita la ges-
tin interna. El control a travs del tipo de jefatura, que produce un
sentimiento de "poder con" y no de "poder sobre", es tan provechoso como
tipos ms formales que dependen de informes sobre actividades y rcords
de eficacia.
6. Importancia de la administracin media
En todo sistema administrativo son necesarios dos elementos, uno que
tiende al cambio y la adaptacin, otro que tiende a conservar la estabi-
lidad y la continuidad. La administracin media tiene la misin vital
de conservar la estabilidad y de proyectar hacia el futuro los servicios y
los beneficios que el Estado suministra a los ciudadanos. stos son ma-
yores, dcada tras dcada, y es cada vez ms decisivo el inters de los
ciudadanos en esas partidas. La conservacin precisa de los archivos de
la Administracin del Seguro Social en 1954 dar sus frutos apropiados
para algunos norteamericanos en el ao 2000. Aunque el sistema de se-
guridad social ser diferente en el ao 2000 de lo que fue en 1950, algunas
obligaciones contradas a mediados de siglo sern vlidas y debidas cin-
cuenta aos ms tarde. El trabajo, con frecuencia nada espectacular, de la
administracin media, preserva de cien maneras los intereses del futuro.
En los negociados y sus subdivisiones circula la sangre vital de la admi-
nistracin. Ellos constituyen la estructura, mediante la cual se dirigen
hacia fines tiles las energas de gran nmero de empleados. Ellos abarcan
el aparato de control que mantiene las actividades en armona con los
fines establecidos por la ley. El impulso para la accin viene de ms all
de los lmites de la administracin media, pero los resortes interiores de
motivacin se encuentran en muy gran medida en el espritu y el carcter
de sus funcionarios.
La administracin media constituye el pice de la carrera de la mayor
parte de los empleados del Estado, en parte, porque la pirmide estruc-
tural se estrecha mucho en los niveles altos; en parte, porque la alta ad-
ministracin comprende a muchas personas seleccionadas por su carcter
representativo o poltico. La misma situacin prevalece en los negocios
y en otros grandes establecimientos. En consecuencia, es importante orga-
nizar y proteger la administracin media, de manera que pueda ser llevada
al mximo su aportacin esencial al Estado y a la sociedad. En general, las
tendencias del ltimo cuarto de siglo iban en esta direccin.
CAPITULO VIII
RELACIONES ENTRE LAS OFICINAS CENTRALES
Y EL CAMPO
Gran parte de los asuntos de los ciudadanos de un distrito rural se
ventilan en la capital del distrito; pero es manifiestamente imposible, aun
para los ciudadanos del Estado ms pequeo, viajar a la capital para
arreglar sus asuntos con funcionarios del Estado, o que los asuntos fede-
rales se resuelvan nicamente en Washington. Un servicio de campo es una
necesidad material; el Estado tiene que enviar sus agentes al pueblo, y en
realidad, siempre lo ha hecho as. Los primeros servicios de campo se
establecieron en 1789 (aduanas, oficinas de correos), y durante algunos
aos, Alexander Hamilton inspeccion personalmente a los recaudadores.
La mayor parte, con muchos de los asuntos del gobierno federal es mane-
jada en el campo, situacin simbolizada por el hecho de que nueve de
cada diez empleados federales estn estacionados fuera de Washington, ya
en los Estados Unidos continentales o en ultramar. El complicado sistema
de departamentos y negociados que hemos descrito en las pginas prece-
dentes est dedicado en gran parte a la inspeccin, direccin y control de
las oficinas de campo, tan ampliamente diseminadas.
1. Tipos de oficinas de campo
La mayor parte del servido de campo pertenece al tipo que representan
las aduanas o las oficinas de correos. Una red de oficinas locales sirve a
todo el pas, realizando una funcin comn y, con frecuencia, idntica,
organizadas localmente sobre un tipo comn y responsables ante una sola
agencia central de Washington. Un importador llena las mismas declara-
ciones, paga los mismos derechos de importacin por los mismos artculos,
y recibe el mismo despacho de aduanas, ya trate con el recaudador de
San Francisco o con el de Nueva York; y el recaudador hace los mismos
informes a los funcionarios de la Hacienda central y est sujeto a las mis-
mas reglas que ellos le dan. Un ciudadano certifica una carta y trata con
la oficina de correos, de la misma manera, desde Maine a California, y cada
jefe de correos tiene las mismas obligaciones respecto de las oficinas cen-
trales. La relacin es directa y la responsabilidad inmediata.
Una variante de este tipo uniforme de organizacin es la que repre-
senta la institucin o instalacin de campo, unidad completa, que realiza
una funcin o actividad sealada, de las cuales puede haber slo una
103
o un nmero pequeo. El Laboratorio federal de Productos Forestales en
Wisconsin, el Campo Wright-Patterson en Dayton, Ohio, y las institucio-
nes de los Estados para enfermos mentales, representan este tipo. Difieren
del tipo uniformado descrito en el prrafo anterior, porque no operan
en distritos geogrficamente definidos, que cubren colectivamente toda la
jurisdiccin. Cada una de esas instituciones o instalaciones, habitualmente,
es responsable ante la misma agencia central, pero el tipo de relaciones
puede ser variable, no uniforme.
Prevalece un segundo tipo de organizacin de campo en programas que
implican actividades conjuntas entre los gobiernos federal, del Estado y
local, mediante subvenciones o subsidios. En estos casos el servicio de cam-
po se compone en parte de agencias y empleados de los Estados y locales.
La Administracin del Seguro Social es un buen ejemplo. La autoridad
federal tiene su propio servicio de campo de alto nivel, que comprende
oficinas regionales, representantes de los Estados, y auditores y examina-
dores, dedicados primordialmente a actividades de inspeccin, de consejo
y de control. La concesin real de beneficios, los pagos a los individuos y
la actividad diaria del sistema de seguro social, los realizan funcionarios
y empleados del Estado y del distrito, pagados en parte por el gobierno
federal y obligados a actuar de acuerdo con normas federales. En casos de
este orden, el gobierno federal no posee un servicio de campo completa-
mente suyo, sino que depende en alto grado de agencias de los Estados
y locales. Es interesante recordar que los representantes de los Estados en
el primer Congreso, intentaron imponer este tipo de organizacin, por
lo general, delegando en los Estados la obligacin de recaudar la renta
federal y de entender en todas las causas federales, excepto las especfi-
camente reservadas al Tribunal Supremo de los Estados Unidos. As, el
gobierno federal habra tenido, en principio, un servicio de campo suyo,
severamente limitado.
Un tercer tipo de agencia de campo lo representa la Autoridad del Valle
de Tennessee, sealada ms abajo. He ah una agencia regional que acta
en una cuenca fluvial repartida entre siete Estados, que tiene un campo
de funciones que se imbrican o traslapan con algunos departamentos y
agencias federales, y paralelas a muchas funciones de los Estados y sus
subdivisiones. No es responsable ante los Estados, ni es responsable ante
ningn departamento o agencia federal salvo el Presidente y el Congreso.
A pesar del notable xito de la AVT, sta es la nica agencia de campo
con fines mltiples que opera en un valle sealado y que ha sido autoriza-
da por el Congreso.
Est apareciendo un cuarto tipo en el gobierno federal, que comprende
las instituciones privadas que realizan, por contrata, un programa pblico.
El prototipo fue la compaa privada y la contrata de costo ms unos gajes
fijados, pero de este expediente, de tiempo de guerra, ha salido un nuevo
Relaciones entre las Oficinas 105
y distinto tipo de organizacin de "campo", particularmente en la esfera
de la investigacin cientfica y de la ingeniera. El mejor ejemplo es el
servicio de investigaciones del Estado realizado por contrata por una uni-
versidad privada subvencionada. La Universidad de Chicago maneja el
Laboratorio Nacional de Argonne para la Comisin de Energa Atmica;
el Laboratorio Lincoln, en el Instituto de Tecnologa de Massachusetts,
dirige una serie de empresas de investigacin del Estado; el Laboratorio
de Fsica Aplicada, en la Universidad Johns Hopkins desarrolla un pro
grama de investigaciones para la Armada, que en 1953 comprenda sub-
contratas con varias docenas de instituciones acadmicas; y la Universidad
de California maneja el Laboratorio de los Alamos, en Nuevo Mxico.
En realidad, slo en un caso, facilit la Comisin de Energa Atmica la
creacin de una empresa privada, Assocates Universities, Inc., con el pro
psito de contratar con ella una gran parte de su programa de investiga-
ciones.
86
Este tipo de organizacin de campo, si es que se le puede llamar as,
est muy lejos, ciertamente, de la forma uniforme en que un agente de
campo subalterno, nombrado por un superior inmediato y sujeto a la
disciplina de ste, recibe instrucciones precisas de un jefe de negociado,
relativas al modo de manejar su oficina y resolver sus asuntos. El intento
de este arreglo con una institucin privada es crear una situacin en el
extremo opuesto, en la que la orientacin es muy general y muy grandes
las facultades discrecionales de la agencia; la contabilidad fiscal y de otros
rdenes menos exigente, y la libertad de los hombres de ciencia, casi todo
lo equivalente posible a la de un ambiente acadmico.
2. La distribucin de autoridad
Cul es la distribucin acostumbrada de autoridad entre Washington
y el campo? A los ojos de la ley, toda la autoridad est confiada a las
oficinas centrales, y, como ya se ha observado, en la persona individual
(o colectivamente, en la comisin) que est al frente de la agencia. La
autoridad que posea una oficina de campo, es delegada por el depsito
central de autoridad legal para actuar. As, se mantiene en principio un
ncleo central de poltica unificada, por dispersa que pueda estar la orga-
nizacin.
Es preciso delegar mucha autoridad, de hecho; pero con frecuencia es
delegada de mala gana y con celos. En trminos generales, la tendencia
antes de 1933 era a delegar con parsimonia y a ejercer un rgido control
sobre las facultades compartidas con el campo. Desde 1933 la tendencia
ha sido, en grado variable, a delegar ms generosamente en el campo y
86 Gouernmen t and Science, por Don K. Price ( ~ u e v a York, New York University
Press, 1954), cap. 3.
a dejarlo actuar bajo su propia responsabilidad. Pero, casi pueden obser-
varse todos los grados de control central o de libertad local en la multitud
de relaciones que actualmente existen, y hay remolinos y contracorrientes
en la corriente principal de la tendencia.
Detrs de esta heterogeneidad hay, no obstante, ciertas asignaciones co-
munes de funciones. En trminos generales, las oficinas centrales definen
la poltica dentro del marco de la ley e inspeccionan y controlan su eje-
cucin. Adems de clarificar la poltica, es incumbencia de los organismos
centrales organizar el servicio de campo, asignar obligaciones apropiadas
a sus diferentes partes y nombrar los principales agentes de campo. Es
funcin de los organismos centrales facilitar las actividades en el campo,
y es obligacin suya controlar el personal de campo, tanto en sus aspectos
fiscales como en su trabajo substantivo. Desde el punto de vista opuesto,
la funcin del servicio de campo es ejecutar la poltica establecida por la
ley y definida por instrucciones ejecutivas.
Hay razones poderosas que impulsan a las oficinas centrales a mantener
un rgido control sobre el campo, as como otras consideraciones parecen
requerir mucha libertad para los agentes de campo. Las oficinas centrales
deben tener autoridad para hacer que la poltica sea comprendida y real-
lizada en el campo. Es esencial, en la administracin del Estado que las
decisiones sean congruentes, ya que todos los ciudadanos, en la misma
situacin, tienen derecho a ser tratados de la misma manera, como, por
ejemplo, en el pago del impuesto sobre la renta o en la recepcin de
beneficios. Es importante evitar o corregir errores. En algunos casos, los
agentes de campo tienen que ser protegidos contra influencias locales ad-
versas. En todo caso, debe haber alguna proteccin contra la venalidad
y el fraude. Todas estas consideraciones refuerzan una tendencia natural
en los funcionarios de los organismos centrales, que estn fcilmente al
alcance del Congreso, a tener firmemente el poder en sus manos.
Pero, circunstancias de magnitud y volumen requieren cierta delegacin
de autoridad. La comodidad de los ciudadanos, por s sola, obliga a que
la mayor parte de los asuntos se manejen fuera de Washington. El evitar
dilaciones y embotellamientos administrativos requiere decisiones en cien
o en mil oficinas de campo y no en un solo establecimiento central. En
algunos casos, el ajuste apropiado de la poltica y el programa a condicio-
nes locales requiere decisiones de campo discrecionales. Indudablemente,
la delegacin de autoridad significa mayor energa, ms sentido de res-
ponsabilidad y mejor moral entre los agentes de campo. No se satisfacen
con ser mensajeros e informadores de sus superiores de Washington.
En el Departamento del Interior (en 1953) se deleg relativamente poca
autoridad en los agentes de campo. Con la notable excepcin de la Ad-
ministracin de Energa Elctrica de Bonneville, la mayor parte de los
directores regionales carecan de autoridad para planear, para tomar de-
cisiones sobre funcionamiento y para tratar con otras agencias federales
o con gobiernos de los Estados y locales y con grupos privados. En 1954
el Secretario del Interior pidi consignaciones para reforzar las oficinas
regionales del Negociado de Minas y del Servicio Nacional de Parques,
pero el Congreso no lo vio con simpata.
En otras agencias hay una delegacin ms generosa de autoridad en los
directores regionales, quienes pueden ser autorizados, bajo una orienta-
cin general, a formular un programa regional dentro del marco de un
programa nacional; a coordinar las tasaciones regionales; a tomar la mayor
parte de las decisiones sobre funcionamiento; a inspeccionar los servicios
auxiliares de la regin; y a entablar negociaciones con otras agencias gu-
bernamentales. Un director general de ese tipo necesita talento adminis-
trativo general, as como el conocimiento de los programas substantivos
realizados por el negociado, y capacidad de mando.
Las oficinas regionales tienden a congregarse en ciertas ciudades clave:
Nueva York, Chicago, Atlanta, Sto Louis, Nueva Orlens, San Francisco,
Denver, Minneapolis y otras. Pero los lmites regionales no se acomodan
a las mismas lneas divisorias, y, a pesar de los argumentos favorables a
una divisin ms clara y ms sencilla, es muy dudoso que pueda estable-
cerse una sola serie de distritos de campo para todas las agencias federales
o aun para los negociados de un solo departamento. Los distritos adua-
nales no tienen ninguna relacin con las lneas divisorias de los distritos
forestales nacionales. Por otra parte, algunas veces se produce confusin
innecesaria por la falta de coordinacin de los lmites, que podra conse-
guirse con mejor buena voluntad para entenderse. El problema es particu-
larmente difcil cuando se trata de coordinar las zonas de distrito de una
organizacin como la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos,
que sirve a las necesidades de todas las agencias federales en el campo,
con los lmites de distrito respectivos de esas agencias.
Si el servicio de campo debe organizarse por regiones o por Estados,
es cuestin discutible que implica los derechos relativos de los polticos
y de la administracin, desde un punto de vista; y las necesidades de
tratar con los Estados como tales, desde otro punto de vista. Evidentemen-
te, es ms deseable para un jefe de negociado de Washington tratar con
diez o doce directores regionales que con cincuenta directores de Estado.
La comodidad administrativa exige fuertemente un tipo regional, con
o sin funcionarios subalternos, asignados a cada Estado. Por otra parte,
consideraciones de favoritismo presionan a favor de una organizacin por
Estados, ya que los funcionarios federales con jurisdiccin en todo un
Estado, suelen estar sujetos a acreditacin poltica, si se necesita la confir-
macin del Senado, y pueden necesitar esa acreditacin en cualquier caso.
Una de las batallas silenciosas que se ha reido sin cesar en las dos lti-
mas dcadas es la concerniente a este asunto. Los intereses de la buena
lOS Administracin Pblica
administracin exigen una organizacin bsica regional en la mayor parte
de los casos, y no depender de ninguna acreditacin poltica.
3. Medios uniformes de control de los organismos centrales
Sea cualquiera el grado de delegacin en el campo, son necesarios algu-
nos medios de direccin y de control definitivos en los organismos cen-
trales. A lo largo de una dilatada experiencia se han creado algunos medios
consagrados, de los cuales pueden encontrarse algunos o todos en deter-
minadas agencias. Cmo sabe un jefe de negociado, sentado en su escri-
torio, en Washington, lo que est sucediendo en Luisiana, o en Oregn,
o en Alaska, y cmo acta para tener bajo su control a los agentes de
campo, y, al mismo tiempo, conservar su iniciativa y entusiasmo?
Del jefe de negociado o de agencia procede la autorizacin bsica general
para actuar en el campo, que suele encontrarse en el cuerpo permanente
de reglamentaciones de la agencia, y que, en ocasiones, est confirmada
por la comisin oficial del agente de campo. De los organismos centrales
procede tambin la autorizacin de los gastos, lo cual, a su vez, refleja un
plan y un programa especfico que recibi la aprobacin central en ge-
neral y en detalle. Instrucciones especficas fluyen en corriente incesante
de las oficinas centrales a los funcionarios de campo, peridicamente uni-
ficadas en un manual de operaciones que a su vez es constantemente su-
plementado por nuevas instrucciones. La corriente general de las opera-
ciones de campo es sometida a la atencin de las oficinas centrales, en
informes semanales, mensuales o trimestrales. En algunas agencias no pue-
den tomarse en el campo ciertas clases de decisiones, sino que deben re-
mitirse a las oficinas centrales, y el empleado de campo siempre puede
pedir consejo en casos difciles o delicados.
Habitualmente los organismos centrales tendrn un servicio de inspec-
cin para aconsejar y para vigilar las actividades de campo y para infor-
mar de cualquier desviacin o mala administracin. Habr siempre un
examen de las transacciones fiscales, realizado por examinadores de ne-
gociado o de departamento, previo a la auditora realizada por el contralor
general. En ocasiones se tomarn medidas para que la auditora del caso
garantice que son correctas las decisiones adoptadas en el campo. La asig-
nacin o reasignacin de los agentes importantes de campo se determinan
en Washington, Algunas departamentos tiene reuniones regulares u oca-
sionales en las que todos los directores de campo hablan con los funciona-
rios principales de los organismos centrales para aclarar la poltica, el
programa y las actividades. Las conferencias bienales del personal del De-
partamento de Agricultura, de las oficinas centrales y de campo, son mo-
delos de tales reuniones. Finalmente, cuando son afectados los intereses
de una persona, puede apelarse de la decisin de campo a las oficinas
centrales. Estas formas uniformes ele accin administrativa pueden suple-
mentarse con otras de tiempo en tiempo, y normalmente, se ejerce mucha
influencia por correspondencia sobre materias de aplicacin individual.
La autoridad del negociado de los organismos centrales es indiscutible,
y el influjo real de los funcionarios de dichos organismos es siempre con-
siderable. Pero en los canales de la poltica consagrada, el estrecho control
central tiende a obstruir el libre flujo de los asuntos, en detrimento de
los ciudadanos y tambin del Estado. Una experiencia grande ensea que los
asuntos pblicos se resuelven mejor cuando se seleccionan agentes de
campo de competencia y carcter elevados y se les deja amplia respon-
sabilidad para adoptar decisiones. Los negociados de los organismos ceno
trales tienen la obligacin, en la medida de lo posible, de despojarse de
la responsabilidad de hacer de nuevo lo que ya se hizo en el campo.
4. Dos tipos de organizacin y oficinas centrales de campo
Los grandes departamentos y agencias federales operan, como ya se in-
dic, a travs de varios negociados, cada uno de ellos especializado en
alguna materia razonablemente homognea. Habitualmente, cada uno de
ellos tendr sus propias oficinas de campo, las cuales pueden estar situadas
en los mismos lugares o en lugares diferentes que las oficinas de campo
de los negociados hermanos de la agencia. Como las oficinas de campo des-
pachan los asuntos de sus negociados matrices respectivamente, es natural
que el negociado y los funcionarios de campo se relacionen directa e in-
mediatamente en busca de orientacin, control y respuesta."
Durante un largo perodo de la historia de los Estados Unidos, cada
agente de campo reciba, de hecho, sus instrucciones directamente de su
jefe de negociado, mantena con l correspondencia directa y le informaba
directamente. As, los agentes de tierras informaban a la Oficina General
de Tierras, los agentes de indios al comisario de indios, y los agentes de
pensiones a la Oficina de Pensiones, todas ellas (a partir de 1849) en el
Departamento del Interior. Ninguna de esas tres agencias tena oficinas
de campo intermediarias; el comisario competente, con ayuda de sus es-
cribientes, mantena correspondencia directa con cada uno de los agentes
de campo. La estructura de la agencia, pues, era una estructura sencilla de
dos niveles: jefe de negociado y agentes de campo.
La magnitud y la dispersin geogrfica obligaron, por fin, a crear oficio
nas de campo regionales o intermedias, en las que podan delegar los or-
ganismos centrales gran parte del trabajo de inspeccionar a multitud de
agentes de campo locales. As se ampli la estructura de la organizacin
a tres niveles: el negociado central, una oficina inspectora intermedia y
la oficina de campo actuante. Esta norma es ahora comn, aunque puede
87 Sobre este punto vase Arca and Administration, por James W. Fesler (Universi ty
of Alabama Prcss, 1949), especialmente el cap. 4.
comprender, excepcionalmente, ms de un nivel intermedio. Dicha norma
proporciona una lnea directa de comunicacin entre cada negociado y
sus agentes ms lejanos o humildes, a travs de uno, dos o aun ms niveles
intermedios.
La multiplicacin de esas lneas paralelas directas de control por cada
negociado de un departamento y el nmero creciente de empleados de
campo que necesitaban, acabaron planteando nuevos problemas de 01'
ganizacin. No sera posible y deseable para el departamento, establecer
una sola oficina mixta regional que actuase en nombre de todos y cada uno
de sus negociados? Esto implica la substitucin por una sola oficina re-
gional unificada de tres, cuatro o ms, segn el nmero de oficinas regio-
nales del negociado que ya existieran.
As, pues, este tipo de oficina regional reproducira en el campo la
misma autoridad administrativa general unitaria que el secretario repre-
senta en Washington. Se constituira una sola jerarqua administrativa,
que suplementara (o reemplazara) a las varias jerarquas que se haban
producido histricamente, al desarrollar cada negociado su propio servicio
de campo. Las mismas consideraciones subyacentes en el refuerzo del
cargo de secretario en las oficinas centrales, parece aplicarse tambin a las
varias actividades que se realizan en el campo. Son ellas consideraciones
de control general en inters de la congruencia de la poltica, de la coor-
dinacin eficaz del trabajo y del mejor uso de los recursos.
Esta forma de organizacin de campo se llev a cabo en algunas agen-
cias, de las cuales son ejemplos la Comisin del Servicio Civil de los Es-
tados Unidos y la Administracin del Seguro Social. Otras conservan la
relacin directa entre el jefe de negociado y el servicio de campo, cuyo
principal funcionario puede llamarse, y con frecuencia se llama, director
regional. Para evitar confusiones, el principal funcionario de campo de
una agencia, como la Comisin del Servicio Civil, recibir en este libro
el ttulo de director general mixto. Pero sta no es la terminologa oficial,
que emplea la misma denominacin de director regional para los dos casos.
El grado de autoridad de que es investido un director regional mixto
puede variar dentro de amplios lmites. Puede ser responsable slo de los
servicios auxiliares, sin influencia sobre las actividades substantivas del
negociado; puede tener alguna autoridad inspectora sobre los programas
substantivos de campo de los diferentes negociados de los organismos cen-
trales; puede estar autorizado, en mayor o menor grado, a dirigir las acti-
vidades de la zona como un solo programa coordinado, con facultades
para revisar las estimaciones anuales y los programas de trabajo y para
reasignar personal y recursos dentro de ciertos lmites. Estos tipos se acercan
a la norma definitiva, segn la cual, los negociados centrales no tendran
ya servicios de campo responsables ante ellos, sino que contaran con una
sola oficina regional, con su propio cuerpo de especialistas, para ejecutar
los trabajos especificados por los jefes de negociado de Washington. ss La
organizacin de campo de la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos se acerc a dicha norma en la reorganizacin de 1953. El director
de los servicios de campo en Washington y los doce directores regionales
mixtos en el campo constituyen la espina dorsal de la jerarqua de la
Comisin; en principio, el negociado y los jefes de seccin de Washington
se ponan en relacin con sus agentes especialistas en el campo, mediante
el director de los servicios de campo (Washington) y los directores regio-
nales.
En favor del tipo de director regional mixto de organizacin de campo,
se arguye que la autoridad de un secretario o de un jefe de agencia se
refuerza proporcionando medios de coordinacin y control en el campo,
equivalentes a su propia autoridad en las oficinas centrales. Los directores
regionales que actan para todos los negociados de un departamento son
necesariamente responsables ante los organismos centrales en un nivel su-
perior al de los jefes de negociado; en realidad, normalmente, informan
a Un secretario ayudante o su equivalente, como un director de actividades
de campo. La alta administracin tiene as un fulcro, sobre el cual basar
sus presiones para la conformidad con su poltica en toda la agencia.
Hay otras consecuencias que resultan de una oficina regional mixta po-
derosa. Problemas jurisdiccionales de menor consideracin pueden resol-
verse en el campo, donde es probable que surjan por interpretaciones
errneas de las instrucciones de los organismos centrales. Las dificultades ju-
risdiccionales grandes slo pueden resolverse, desde luego, en las oficinas
centrales, y con frecuencia, slo por el jefe de la agencia. Dentro de ciertos
lmites, es probable que pueda conseguirse una utilizacin ms eficaz del
personal, mediante reasignaciones para recargos temporales de trabajo por
una oficina regional mixta. Los servicios interiores para oficinas de campo
subalternas pueden ser realizados por una oficina regional mixta, a costo
ms bajo que por varias oficinas de campo de un negociado, principal-
mente en asuntos tales como la provisin de espacio, los transportes y la
salida de suministros. En realidad, algunos de estos servicios en el campo
se realizan sobre una base que comprende todo el gobierno, mediante las
oficinas regionales de la Administracin de Servicios Generales.
Es posible planear una actividad coordinada ajustada ms eficazmente
a las necesidades de la zona, mediante una sola oficina regional que, me-
88 Rehuyendo los obstculos polticos a dicho plan, Charles McKinley 10 propugn
para la administracin de recursos como una alternativa posible a la autoridad del valle.
"El plan esquemtico ms sencillo -escribe- sera suprimir en los Departamento del
Interior y de Agricultura los actuales negociados con autoridad de H ~ e a y crear admi-
nistradores departamentales regionales que se hicieran cargo en sus diferentes zonas de
todos los programas ele todos los negociados de recursos que tienen actividades de campo.
Los negociados traclicionales, segn esta organizacin, se contraeran a una situacin de
estricta plana mayor." Charles McKinlcy: "The VaJIcy Authority and Its Alternatives",
en American Political Science Review, XLIV (1950), 607, at 624.
diante consultas entre jefes de distrito no relacionados entre s, o con-
findolo a los jefes de negociado de Washington. Charles McKinley expone
este punto en las siguientes palabras: "Se necesita mucha correlacin para
planear objetivos sociales y programas de desarrollo para la tierra... el
agua, y los minerales. Ya pongamos el Servicio Forestal en el Departamen-
to del Interior... o traslademos el Negociado de Administracin de la Tie-
rra al Departamento de Agricultura... este problema evadir toda solu-
cin, a menos que haya en el nivel regional y en el nacional un foco de
autoridad que represente directamente a la oficina presidencial, para ver
que se consigan las unificaciones necesarias en el planeamiento y la pro-
gramacin. Esto no requiere... que se mezclen las actividades'I.w
Las exigencias particulares de zonas diferentes pueden ser estimadas
mejor por quienes viven y trabajan en ellas. Esta consideracin viene en
apoyo de la prctica de revisar las estimaciones presupuestarias de las
unidades de campo por el director regional mixto, antes de presentarlas
al empleado departamental de presupuestos. Tambin se arguye que un di-
rector regional de ese tipo est bien situado, por virtud de su categora
jerrquica y de su familiaridad con todos los aspectos del programa de
una agencia, para tratar gobernadores, jefes de departamento de los Es-
tados y otros funcionarios locales.
Sin embargo, hay bastante resistencia contra la interposicin de un di-
rector regional mixto entre los jefes de negociado y sus organizaciones
de campo. La intensidad de esa resistencia aumenta directamente con la
autoridad del director regional. Un director regional mixto, que inspec-
ciona varios programas de campo emanados de diferentes negociados, no
puede esperarse que est igualmente familiarizado con todos ellos, o, segn
se arguye, tan familiarizado con ninguno de ellos como el jefe de nego-
ciado a quien compete en Washington y su propio establecimiento de
campo. Los funcionarios de los negociados tienden, en consecuencia, a
considerar a los directores regionales como una quinta rueda innecesaria
y relativamente mal informada.
Si el director regional mixto posee autoridad para revisar las estima-
ciones de la oficina de campo, en nombre del jefe de la agencia, puede
parecerle al jefe de negociado de Washington que toma decisiones fiscales
y de programa que chocan con los programas del negociado. Los funcio-
narios de campo subalternos del negociado no pueden hacer ms que tras-
ladar sus quejas a Washington, donde el jefe de negociado tendr que
defender el caso ante el funcionario departamental de presupuestos, pero
con una decisin inicial en contra.
Si la correspondencia local pasa por la oficina del director general mixto
en su camino hacia el jefe de negociado de Washington, pueden surgir
quejas de retrasos o, cosa ms importante, quejas contra el control del
.8 Uncle S4min thePaclfie Northwest, por Charles McKinley. p. 659.
Relaciones entre las Oficinas
113
director regional sobre las actividades del negociado en el campo. Por
otra parte, el jefe regional mixto puede argir que necesita estar informa-
do, y que s610 puede estar plenamente informado leyendo la correspon
dencia entre las oficinas centrales y el campo, y la lectura abre la puerta
a la intromisi6n.
Partiendo de la premisa de que la alta administracin de la agencia
necesita medios organizacionales para hacer efectiva su influencia desde
el centro a la periferia, tiene sentido un director regional mixto respon-
sable ante los organismos centrales, por cierto grado de control sobre todas
las actividades de campo en su zona. Partiendo del hecho hist6rico de la
. autonoma del negociado dentro de las agencias y del derecho del ne-
gociado al pleno control de sus agentes de campo, parece menos defendible
el cargo de director regional mixto. La zona de desacuerdo est ahora, pri-
mordialmente, en el margen de autoridad concedida a un director regional
mixto. En general se acepta (si no es bien recibida) la unificaci6n de los
servicios auxiliares bajo su direcci6n; pero est menos firmemente fun-
damentada la acci6n que afecta a programas substantivos.
5. Inspeccin dual
La situaci6n descrita en los prrafos precedentes ilustra el problema de
la inspeccin dual, formulado por primera vez por Frederick W. Taylor.
Al hablar de la administracin de talleres, Taylor deca que los obreros
especializados requeran dos tipos de inspecci6n, una, relativa a materias
como la asignacin de su trabajo, llevar hojas de tiempo, mantener la
disciplina y otras anlogas; la otra, relativa a la direcci6n tcnica de su
trabajo, como la velocidad apropiada de una mquina de cortar acero,
o .el ngulo adecuado de una herramienta en un torno.
Dentro del presente estudio, el punto central consiste en dilucidar si
un agente de campo debe estar sujeto s610 a la inspecci6n y la direccin
de su jefe de negociado, tcnicamente informado (quien es responsa.
ble de los resultados), o a la inspeccin y la direccin dual del jefe de
negociado de Washington y del director general mixto (que representa al
jefe de la agencia) en el campo. En esta materia va implcita la cuestin
de la unidad de mando; tambin est implcita la relaci6n entre el espe
cialista (agente de campo) y el administrador general (director regional);
y desde otro punto de vista, la relacin entre el consejero de la plana ma-
yor, los organismos centrales o el campo (un especialista) y la lnea de
mando en el campo.
En la prctica real, la definicin de la funcin y la responsabilidad
tiende a ser un poco vaga, pues el sentido comn y.el trabajo en equipo
evitan muchas de las dificultades inherentes a las organizaciones compli-
cadas. Pero no hay normas uniformes de autoridad "al. otro lado de la
mesa" a las que pueda hacerse referencia para resolver las controversias,
ni hay un cuerpo de pruebas que permita contestar con certeza a la pre-
gunta: Cul es la solucin ms eficaz de estas relaciones organizacionales,
si es que la hay? La realizacin del programa federal de ayuda al trabajo,
inteligentemente reseada por Macmahon, Millett y Odgen suministra un
importante caso de estudio.w
La Administracin de Adelantamiento de Obras admiti especficamente
un tipo dual de relaciones entre sus oficinas de los diferentes niveles de
administracin: la lnea de autoridad administrativa y la lnea de instruc-
cin y consejo tcnicos. Se esperaba que los oficiales de campo de la lnea
administrativa garantizaran que los proyectos de ayuda estuviesen bien
planeados, financiados, provistos y dotados de personal, y que se cuida-
ran las relaciones con otros proyectos. Los especialistas de las oficinas
centrales y de campo iniciaban proyectos, formulaban planes, conseguan
patrocinadores, especificaban el nmero y clase de trabajadores que se
necesitaban, y por lo general, daban impulso a todo el programa de ayuda.
No siempre se mostraban cuidadosos de los pequeos detalles de orga-
nizacin y encontraban pesado trabajar a travs de la estructura de la
jerarqua administrativa. Hubieran preferido plena libertad, dentro de los
programas acordados entre ellos y sus consejeros especialistas de Wash-
ington.
El anlisis de esa experiencia llev a Macmahon y sus colegas a apoyar
una teora de la jerarqua que admite lneas duales, o aun plurales, de
autoridad en las estructuras de campo. Pero daban especial importancia a
la jerarqua central de administracin general: "El administrador general
tiene exactamente un papel tan importante que desempear en el campo,
en los niveles inferiores de la jerarqua, como en los organismos cen-
trales"; y reconocan los peligros de dejar una libertad ilimitada al "espe-
cialista vehemente". Pero sostenan que las "lneas de autoridad en la
organizacin son con frecuencia duales o hasta mltiples... y que la dis-
tribucin del personal debe permitir lealtades delicadamente divididas't.'"
Las dificultades de este tipo de organizacin son manifiestas; pero re-
flejan un problema de ajuste entre el administrador general y el especialis-
ta inherente en toda forma de organizacin. Las pretensiones de la jerarqua
y de la especialidad son ambas legtimas. "As, pues, debe hacerse el es-
fuerzo -escriben Macmahon y sus colaboradores- de poner al administra-
dor general y al especialista de acuerdo en alguna forma. El primero debe
reconocer las limitaciones de su capacidad tcnica, debe darse cuenta de
que su papel es esencialmente coordinador y facilitador, debe buscar los
mejores medios de realizar los objetivos del tcnico dentro de las limi-
taciones de una organizacin comn. Discierne objetivos generales y obs-
80 The Administration 01 Federal Work Reliei, por Arthur W. Macmahon, John D.
Millett y Gladys Ogden, cap. 11: "The Rival Claims of Hierarchie and Speciality".
81 Ibid., pp. 265-66.
115
tculos generales; es el receptor de rdenes de arriba sobre la estrategia
principal y debe hacer uso de sus facultades discrecionales para adaptar
dichas rdenes a la situacin local. El especialista en la materia es el
experto funcional y quien posee el conocimiento de detalle que, a la pos
tre, significar xito o fracaso. Pero su preparacin profesional y en el
servicio que tiene que darle el sentido de normas y procedimientos orga-
nizadores, de relaciones ordenadas, de suerte que pueda comprender las
necesidades y propsitos del conjunto de la empresa. Cuando, tanto el
administrador general como el especialista, advierten que sus papeles son
indispensables y mutuamente complementarios, se admitir la prctica del
mando dual dentro de la jerarqua administrativa como solucin a la
actuacin de actividades descentralizadas en una gran empresa.t'<
Normalmente, las dos fases de una doble corriente de instrucciones
al campo, simplemente, se suplementan entre s y son de carcter como
plementaro. Una corriente dice lo que hay que hacer, y la otra dice
cmo hay que hacerlo. Pero la direccin dual puede dar lugar a rdenes
contradictorias en el momento en que hay que emprender la accin. Debe
haber en algn sitio una autoridad nica que evite esa confusin. Por lo
general, se encuentra en la alta administracin de los organismos centrales,
donde se definen la distribucin de autoridad y los procedimientos para
actuar.
6. La autoridad regional
Un tipo nico de organizacin de campo se encuentra en la Autoridad
del Valle del Tennessee.w agencia federal que opera en siete Estados que
convergen en un solo valle, sin ms agencia central en Washington que el
Presidente y el Congreso, pero que realiza funciones que tambin rea-
lizan en el valle varios departamentos y agencias de Washington. La AVT
no fue creada, ciertamente, como una agencia de (ampo, en el sentido
ordinario de la palabra; es un rgano del gobierno federal que opera en
una cuenca fluvial, independiente de todo departamento, pero directa-
mente responsable ante los rganos polticos supremos del Estado, En
este momento trataremos de la AVT, slo desde el punto de vista de sus
relaciones con Washington.
Que es necesario algn control por el gobierno federal lo subrayan las
mltiples funciones asignadas a esta agencia. Estaba destinada a promover
la conservacin y prudente utilizacin de los recursos naturales del valle,
a construir embalses y utilizarlos para promover la navegacin, controlar
las crecidas y producir energa elctrica. Iba a fabricar abonos y apoyar un
programa de educacin en prcticas de conservacin del suelo. Segn las pa
02 Ibid., p. 268.
ea La obra clsica sobre la AVT es The Tennessee Yalley Authority, por C. Herman
Pritchett (Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1943).
labras del presidente Franklin D. Roosevelt, estaba encargada de los ms
amplios deberes, de hacer planes para el aprovechamiento de los recursos
naturales del valle, para el bienestar general, social y econmico de la
nacin.
La facultad legal del Congreso para controlar el Consejo de la Autori-
dad del Valle del Tennessee, mediante la destitucin de sus miembros por
resolucin unnime, no ha sido ejercida nunca. La autoridad presidencial
para destituir a un miembro del Consejo fue usada una vez, y apoyada por
el Tribunal Supremo. Pero esas facultades no son los medios normales
del control central sobre dicha autoridad regional. Tales medios consis-
ten, principalmente, en la revisin anual de las estimaciones presupues-
tarias y en las audiencias de la Comisin del Congreso sobre dichas esti-
maciones y los poderes de la AVT.
La AVT presenta sus estimaciones para los gastos corrientes y para las
inversiones de capital al Negociado de Presupuestos. Son revisadas del
mismo modo que las estimaciones de otras agencias; la AVT tiene que
defender sus cifras y la poltica y el programa que reflejan, como lo hace
el Departamento de Agricultura. Sobre los puntos principales, el Nego-
ciado de Presupuestos se informa de la poltica del Presidente, dando as
al jefe del ejecutivo una posicin predominante.
Tanto para las estimaciones presupuestarias, como para la autorizacin
de nuevas inversiones de capital (en embalses y plantas generadoras de
vapor, por ejemplo) y las enmiendas a las facultades de la agencia, la
AVT tiene que recabar el consentimiento del Congreso. Las comisiones
parlamentarias y las subcomisiones de consignaciones se han mostrado enr-
gicas en la revisin de las actividades y planes futuros de la Autoridad,
y sta ha tenido que reir algunas batallas difciles en este frente.
El Negociado de Presupuestos y las comisiones parlamentarias han sido
los organismos centrales efectivos de la Autoridad.v- La situacin es, ma-
nifiestamente, distinta de la que prevalece en el tipo normal de relaciones
entre los organismos centrales y el campo. En realidad, el problema de la
inspeccin central de la forma de organizacin regional de la AVT ha sido
un medio importante de disuasin que cerr el paso a otras autoridades
de valles de esta clase. El control de varias de ellas mediante comisiones
parlamentarias, celosas ellas de su propia autonoma, parecera insufi-
ciente, y el control del Negociado de Presupuestos parecera inadecuado
para otros aspectos que no fueran los fiscales de las actividades de la Auto-
ridad. A pesar del xito notable de la AVT, no parece probable que este
tipo de organizacin de campo se repita.
.. Las relaciones de la AVT con el Contralor General se estudian en otros lugares.
Vase el captulo 20.
117
7. Criterios y valoracin
Existen muchas formas de relaciones en el complicado sistema de la ad-
ministracin federal, y los traspasos de autoridad delegada dentro de la
jerarqua de los organismos centrales son incesantes. La ubicacin del poder
es afectada por varios elementos en combinaciones que varan de vez en
cuando, unas internas a la organizacin, otras externas, unas personales,
otras institucionales. El equilibrio de poder efectivo entre el centro y el
servicio de campo es, en consecuencia, un fenmeno dinmico.
Pero la autoridad definitiva reside en los organismos centrales. All pue-
de ser modificado, debilitado, trasladado o retirado el poder delegado; los
individuos pueden ser destinados a otros trabajos, llamados a Washington,
trasladados a puntos cercanos o distantes. Los fondos pueden ser cerce-
nados o ampliados. Instrucciones nuevas pueden modificar los programas
de campo o realizar una reorganizacin. El jefe del departamento tiene el
control del servicio de campo y de sus relaciones con el establecimiento
central, hasta donde pueda encontrar conveniente ejercer su autoridad.
Pero, puesto que la descentralizacin es una necesidad fsica, los servi-
cios de campo son una parte del sistema federal, tan slida como los or-
ganismos centrales. Tienen sus propias actitudes y su espritu de cuerpo
y, en los- sectores estables de la administracin federal, una psicologa
diferente de la de los organismos centrales, y a veces, crtica de sta. Los
empleados de campo tienden a creer que son ellos quienes hacen el ver-
dadero trabajo del Estado para el pueblo; que entienden mejor las nece-
sidades del pueblo; que las disposiciones que reciben de Washington, a
veces, estn mal informadas; y que las detalladas restricciones con que
Washington los obliga a trabajar son prueba de la incompetencia de los
organismos centrales. Los hombres de campo, por lo general, prefieren no
ser trasladados a las oficinas centrales, aunque hay algn movimiento de
esa clase; lo contrario es an menos frecuente. Los empleados de los orga
nismos centrales tienen sus quejas contra el campo. En consecuencia, apare-
cen dos cuerpos separados de empleados, sin experiencia comn o sin un
punto de vista comn. Hay un estilo de vida de campo y un estilo de vida
de los organismos centrales, diferentes entre s, los dos esenciales para la
mejor marcha de los asuntos pblicos, y cada uno de ellos necesita valorar
las funciones y las aportaciones del otro.
CAPITULO IX
COMISIONES REGULADORAS INDEPENDIENTES
Durante casi exactamente cien aos las pocas funciones reguladoras in-
cidentales del gobierno federal (tales como la inspeccin de las calderas y
los cascos de los barcos de vapor) se realizaron dentro del marco de los
departamento establecidos. Se conservaba as cuidadosamente la unidad del
sistema administrativo, segn el espritu de la costumbre del presidente
Washington "de distribuir todas las ramas particulares del servicio pblico,
excepto la del derecho, entre los tres grandes departamentos", regla calu-
rosamente apoyada por Alexander Hamilton.
La promulgacin de la Ley del Comercio Interestatal de 1887 marc
una desviacin importante del precedente federalista. Esta legislacin, la
primera de una serie trascendental, estableci una comisin reguladora
fuera de la estructura de los departamentos ejecutivos, deliberadamente
destinada a operar con un alto grado de independencia. As, se precipit
un nuevo aspecto del problema de la unidad del sistema administrativo,
destinada a hacerse ms complicada al sucederse una tras otra las dcadas,
hasta la segunda mitad del siglo xx. El problema fue atacado de frente
por vez primera por la Comisin Presidencial sobre Gestin Administra-
tiva en 1937.
95
Antes de estudiar sus recomendaciones es conveniente re-
visar la historia y la naturaleza de la comisin reguladoraw independiente
en el nivel federal.
85 Report with Special Studies, de la Comisin Presidencial sobre Gestin Adminis-
trativa, pp. 203-43. Para el estudio de las comisiones reguladoras, vase The Indepen-
dent Regulatory Commissions, por Robert E. Cushman (Nueva York, Oxford University
Press, 1941). La investigacin ms reciente se encuentra en Task Force Report on
Regulatory Commissions, de la Comisin sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva
del Estado (1949). Para el problema paralelo en los Estados, vase The Independence
01 State Regulatory Agencies, por James W. Fesler (Chicago, Servicio de Administracin
Pblica, 1942), y Michigan Regulatory Agencies, de la Comisin Legislativa Mixta de
Michigan sobre la Reorganizacin del Gobierno del Estado (Lansing, informe fotogra-
bado, 1953).
88 Este libro no trata de las funciones substantivas de las autoridades reguladoras ni
del carcter tcnico de sus actividades. Este ltimo asunto puede estudiarse en libros
como los de Ernst Freund: Administrative Power over Persons and Property (Chcago,
University of Chicago Press, 1928); Walter F. Dood: Administration 01 Workmen's Com-
pensation (Nueva York, Commonwealth Fund, 1936); Frederck F. Blancly y Miriam E.
Oatman Federal Regulatory Action and Control (Washington, Brookings Institution,
1940); George A. Graham y Henry Reining, Jr., OOs.: Regulatory Administration (Nueva
York, Wiley, 1943); Ernmette S. Redford: Administration 01 National Economic Control
(Nueva York, Maanillan, 1952).
118
Comisiones Reguladoras Independientes
119
1. Desarrollo de las comisiones reguladoras
Pasaron casi tres decenios desde que se promulg la Ley del Comercio In-
terestatal hasta que el Congreso autoriz un nuevo control de la economa
nacional por medio de una comisin reguladora. A partir de la "Nueva Li-
bertad" de Woodrow Wilson los partidos demcrata y republicano llevaron
la reglamentacin federal a nuevos sectores de actividad de los negocios y
crearon corporaciones reguladoras, para ejecutar la poltica del Congreso.
El Consejo de Gobernadores del Sistema Federal de Reserva fue creado
en 1913 para inspeccionar el sistema nacional bancario y crediticio. La
Comisin Federal de Comercio fue autorizada en 1914 a prohibir las
"prcticas injustas" en el comercio interestatal; la Comisin Federal de
Energa Elctrica, creada en 1920, fue autorizada a conceder licencias para
intalar establecimientos hidroelctricos en ros navegables y para planear
la poltica futura; la Comisin de Radio (1926) inici la reglamentacin
federal de las emisiones por radio; la Comisin de Valores y de Cambios,
establecida en 1934, estaba destinada a proteger a los inversionistas, im-
poniendo el precepto de la publicidad respecto de los valores puestos a la
venta; la Comisin Federal de Comunicaciones, creada en 1934, se hizo
cargo del trabajo de la antigua Comisin Federal de Radio y de la juris-
diccin de la Comisin de Comercio Interestatal sobre las Compaas de
telgrafos y telfonos; el Consejo Nacional de Relaciones Obrero-Patro-
nales se convirti en 1935 en el primer establecimento verdaderamente
regulador en el campo del trabajo, agencia facultada para prohibir las
prcticas injustas en el trabajo; la Comisin Martima de los Estados Uni-
dos, establecida en 1936 (trasladada al Departamento de Comercio en
1950), estaba investida de autoridad sobre las tarifas de fletes y de la obli-
gacin de administrar la flota mercante de los Estados Unidos; y en 1938
se cre el Consejo de Aeronutica Civil para reglamentar el comercio areo.
En 1954 haba pues, numerosas comisiones reguladoras. En qu sentido
de la palabra son "independientes" estas agencias? No son independien-
tes del Congreso, que las cre, les dio autoridad y les proporciona fondos
un ao tras otro. El Congreso puede suprimirlas, modificar sus facultades
y aumentar o disminuir sus recursos financieros, a su arbitrio. No son
independientes de los tribunales, porque, a peticin de parte los tribuna-
les pueden revisar sus decisiones y confirmarlas, modificarlas o anularlas.
Esas comisiones no son totalmente independientes del Presidente, ya que
l nombra a sus miembros para que sean confirmados por el Senado, y,
en el caso de algunas comisiones, nombra a su presidente. Pero la facultad
del Presidente para destituir a miembros de ellas ha quedado definitiva-
mente sometida a limitaciones parlamentarias por la sentencia del Tribunal
Supremo en la causa Humphrey." Las comisiones independientes no estn,
STEI albacea de Humphry contra los Estados Unidos, 295 U. S. 602 (1985).
pues, subordinadas a la Casa Blanca como lo estn los departamentos, y
la tradicin se une a la ley para darles una posicin real de independencia
substancial respecto del Presidente.
Las seales de esta independencia son cuatro, principalmente. En pri-
mer lugar los plazos del servicio de sus individuos son ms largos que el
del Presidente, y los miembros se renuevan uno cada vez. Por lo tanto,
el Presidente no puede controlar la pertenencia a las comisiones al subir al
poder.
En segundo lugar, segn la doctrina de la causa Humphrey, el Congreso
puede prescribir las causas de destitucin de los individuos de la Comisin
Federal de Comercio, y probablemente, de todos los organismos regulado-
res anlogos. La facultad presidencial de destituirlos por meras diferencias
de opinin en cuanto a la poltica a seguir, parece haber sido suprimida,
al menos por lo que respecta a la Comisin Federal de Comercio. El Pre-
sidente conserva la facultad de destituirlos por causas especificadas por la
ley, pero las ocasiones para hacerlo son extraordinariamente raras.
En tercer lugar, las decisiones de las comisiones reguladoras indepen-
dientes son definitivas, por lo que concierne al jefe del ejecutivo. Las deci-
siones no se someten a la consideracin de la Casa Blanca, no se discuten
con ella, no estn sujetas a revisin ni al veto o la suspensin por el Pre-
sidente. Inmediatamente de adoptadas por la comisin, son actos consu-
mados de una autoridad competente en plena fuerza y vigencia. En muy
pocos casos excepcionales tiene que aprobar el Presidente las decisiones
de una comisin, como, por ejemplo, una orden de la Comisin de Valores
y de Cambios suspendiendo el comercio de cambios, o la concesin o dene-
gacin de certificados para transportes areos a ultramar o al extranjero
por empresas nacionales o extranjeras. Estas raras excepciones son espec-
ficamente autorizadas por el Congreso.
Finalmente, no se han establecido canales de comunicacin entre el Presi-
dente y las comisiones reguladoras independientes. El abismo entre la
Comisin de Comercio Interestatal y el Presidente se ha ahondado por ms
de medio siglo de uso. El presidente Harding visit un da a la Comisin,
probablemente para expresar sus opiniones sobre poltica de transportes.
El incidente no ha vuelto a repetirse. Al subir al poder un nuevo Presiden-
te, la Comisin del Comercio Interestatal no espera a que el jefe del
ejecutivo acepte su poltica, ni hay intercambio, regular ni intermitente,
de opiniones oficiales. Otras comisiones independientes tienden al mismo
tipo general de relaciones, pero con modificaciones importantes.
Es ste el momento oportuno para tomar en cuenta otros tipos de co-
misiones federales que no tienen autoridad para reglamentar asuntos
econmicos o de negocios y que, normalmente, no son "independientes".
Pueden, sin embargo, estar organizadas fuera de las estructuras de los
departa:mentos, .aunque hay la tendencia a llevarlas a un hogar departa-
Comisiones Reguladoras Independientes 121
mental. La ms antigua de ellas es la Comisin del Servicio Civil de los
Estados Unidos (1883), que, al contrario de lo que suele creerse errnea-
mente, no es ni ha sido nunca independiente. Sus individuos sirven al
arbitrio del Presidente. La funcin del Consejo de Retiros Ferroviarios
consiste en administrar el sistema de retiros para empleados de ferrocarriles
exigido por ley del Congreso de 1935. El Consejo de Control de Activida-
des Subversivas (1950) tiene la funcin semijudicial de declarar, despus
de investigaciones e interrogatorios, que una organizacin es ya de accin
comunista o del frente comunista, segn las define la Ley de Seguridad
Interior de 1950. La Comisin de Energa Atmica (1946), la ms grande,
con mucho, de todas las comisiones, es una corporacin minera, de trans-
portes y de manufacturas, que sostiene laboratorios de investigaciones y
pruebas en gran escala, tanto para la defensa como para aplicaciones civiles
de la energa atmica. stas y otras muchas comisiones federales no estn
dedicadas primordialmente a regular la gestin privada, ni la economa
nacional y caen fuera del presente estudio.
2. Argumentos en pro y en contra de la independencia
Las comisiones reguladoras fueron dotadas de "independencia" respecto
del poder ejecutivo por razones que merecen respeto.w Aparte de circuns-
tancias incidentales, son dos principalmente. En campos en que la poltica
pblica estaba en una fase experimental y de desarrollo, se juzg esencial
permitir la constante y gradual definicin de reglas de conducta por una
agencia experta protegida en la medida de lo posible contra presiones po-
lticas u otras presiones externas. No se trata de la sed de empleos de los
partidos, sino de las inevitables peticiones de los grupos interesados, de
una consideracin favorable por parte de la agencia reguladora. Si no
estuviera cerrada la puerta a la influencia poltica, por virtud de la con-
cesin de independencia, se tema, por ejemplo, que representantes de
navieros, o de ferrocarriles, o de sectores geogrficos del pas, o de peque-
os o grandes negocios, pusieran en juego a sus diputados y senadores, si
no al presidente mismo, buscando el control de las decisiones de la Comi-
sin del Comercio Interestatal. La tradicin de independencia permiti,
de hecho, a esta comisin y a otras agencias reguladoras federales, ofrecer
resistencia a ese tipo de presiones.
El segundo objetivo principal al crear comisiones reguladoras indepen-
dientes fue separar los poderes determinativos semijudiciales de las com-
siones de la rama ejecutiva. La determinacin semijudicial estara sorne-
tida, segn se crey, a revisin, nicamente por un cuerpo judicial a base
de consideraciones jurdicas, no polticas. El proceso de llegar a una dec-
sin en un caso de indemnizaciones ante la Comisin del Comercio Inter-
8. "Federal Commissions - How Much Independence", por Charles S. Hyneman, en
Public Utilities Fortnight1'Y, XLIX (1952), 211. 279.
estatal es de tal naturaleza, que difcilmente podra ser til la revisin
definitiva por un departamento ejecutivo, como medio de verificar hechos
o conclusiones de derecho; y podra ser objetable, como medio de modi-
ficar una decisin a base de presiones polticas. En consecuencia, para pro-
teger la integridad de determinaciones semijudiciales, se coloc a la co-
misin reguladora fuera de la esfera de influencia del poder ejecutivo.
Estas consideraciones fueron vigorosamente expuestas por Joseph B.
Eastman, uno de los individuos ms conocidos de la Comisin del Comer-
cio Interestatal, en las siguientes palabras:
"A qu propsito servira, pues, poner una comisin" independiente den-
tro de la jurisdiccin de un departamento ejecutivo o de un funcionario
del gobierno? No puedo concebir otro propsito que el de influir de alguna
manera en el juicio de la comisin o someterlo al imperio de alguna poltica
de la administracin. Pero, me parece a m, llanamente, que la fra neutra-
lidad de la comisin, para usar las palabras del Tribunal Supremo, ms
bien debe ser protegida con gran celo, precisamente contra esas influencias
extraas... Tal como yo lo veo, ellas [es decir, las consideraciones polti-
cas] no tienen lugar por lo que concierne a comisiones ndependenres.t'w
El argumento a favor de las comisiones reguladoras independientes fue
expuesto de nuevo en 1949 por la parte de la Comisin Hoover que enten-
di en el asunto de las comisiones reguladoras. Despus de afirmar que
eran esenciales amplias facultades discrecionales administrativas en el pro-
ceso regulador, dicha parte de la comisin declar:
"La amplia latitud inherente a la regulacin efectiva abre la puerta al
favoritismo y la injusticia en la administracin. Los intereses reglamentados
son poderosos y, con frecuencia, polticamente influyentes. Los privilegios
que las agencias reguladoras pueden conceder o denegar son muchas ve-
ces de gran valor, y la reglamentacin, evidentemente, tendr efectos enor-
mes sobre las ganancias, el servicio y las finanzas de la industria afectada.
"Esta combinacin de amplias facultadas discrecionales por parte de los
funcionarios, y de poderosos motivos para influir en los funcionarios, por
parte de la industria reglamentada, entraa graves peligros de soborno y
de injusticia. Si la agencia est sometida a la influencia o el control parti-
dista o poltico, esto no slo anular los propsitos pblicos de reglamen-
tacin y beneficiar injustamente a los influyentes, sino que tender tambin
a destruir la confianza pblica en los procedimientos democrticos y en la
eficacia de la accin gubernamental, en general. As, en inters de la jus-
ticia para los individuos afectados, del logro de los objetivos pblicos, y de
la conservacin de la integridad del gobierno, hay una necesidad vital de con-
seguir que dichas agencias reguladoras estn aisladas de la influencia o el
control partidarista, en la mayor medida posible,"loo
"The Place of the Independent Regulatory Commission", por Joseph B. Eastman,
en Constitutional Reoieui, XII (1928), 95.
10.. Task Force Report on Regulatory Commissions, de la Comisin sobre la Reorga-
nizacin de la Rama Ejecutiva del Estado, p. 20.
Comisiones Reguladoras Independientes
123
Otras consideraciones incidentales, como la ventaja manifiesta de contar
con los servicios de expertos, la deseabilidad de libertad para formular
preceptos, y la falta de un departamento adecuado para recibir una acti-
vidad nueva, son de importancia secundaria o se relacionan con las dos
razones principales expuestas en los prrafos anteriores.
Aunque esas razones son de gran peso, no han sido aplicadas conse-
cuentemente. Hay numerosos ejemplos de actividades reguladoras que
afectan a intereses de gran importancia y que implican la formulacin de
reglas y decisiones semijudiciales, que han sido puestas en departamentos
y organizadas como negociados de servicio. Al Departamento de Agricul-
tura est confiado el cumplimiento de la Ley de Inspeccin de Carnes
(1907), la Ley de Cuarentenas Vegetales (1912), la Ley de los Futuros de
Algodn y la Ley de almacenes (1916), y la Ley de Empacadoras y Establos
(1921). En realidad, la Ley de Empacadoras y Establos da al secretario de
Agricultura una facultad de hacer tarifas, anloga a la de la Comisin
del Comercio Interestatal. El cumplimiento de la Ley sobre Alimentos y
Medicinas (1906) est confiado ahora a (1954) al Departamento de Sani-
dad, Educacin y Bienestar.
La principal crtica dirigida contra la "independencia" de las comisio-
nes reguladoras es que tienden a disminuir el poder constitucional del jefe
del ejecutivo para hacer que se cumplan las leyes, a destruir la unidad de
la orientacin general de la poltica y de la alta administracin, y a crear
"zonas de irresponsabilidad". La esencia de la cuestin est contenida
en el comentario de Robert E. Cushman: "Ocupan campos importantes
de la administracin fuera del alcance de la direccin y la responsabilidad
presidenciales."
El dilema as planteado fue inteligentemente expuesto en 1937 por
Cushman en los siguientes trminos: "Existe un gran respeto, basado en
la experiencia, para la comisin independiente, como instrumento de re-
glamentacin federal. .. Al mismo tiempo, la multiplicacin de esos orga-
nismos independientes tiende inevitablemente a un sistema administrativo
descentralizado y catico." Y en otro momento: "Si las comisiones regula-
doras... son totalmente independientes, son completamente irresponsables
de una importante actividad administrativa y determinante de una po-
ltica. " Por otra parte, privar a las comisiones de su independencia es
amenazar gravemente la realizacin imparcial de su trabajo judicial y
semijudicial."
Con la perspectiva de casi dos decenios desde que Cushman hizo ese
inteligente anlisis, el aspecto ms importante del dilema parece ser,
ahora, la coordinacin de la poltica entre el Presidente y sus departamen-
tos ejecutivos por un lado, y las comisiones independientes por otro. Fuer-
zas nacionales y exteriores se combinan para hacer ms esenciales algunos
aspectos de la coordinacin poltica. El esfuerzo nacional para conjurar la
crisis y para estabilizar la economa implica intrincadas cuestiones de po-
ltica monetaria, de comercio exterior, de tarifas de transportes terrestres
y martimos, y otras materias incluidas en la autoridad de una u otra
comisin reguladora, as como materias relacionadas con aquellas, confia-
das al Departamento de Hacienda, al de Comercio o al de Agricultura. El
peligro potencial de que estalle una guerra atmica hace esencial que se
formulen planes para una rpida movilizacin de recursos, que no deja
a un lado a ninguna de las agencias independientes. El objetivo primario
de los planes para poner a esas agencias ms estrechamente bajo la influen-
cia del ejecutivo es, en consecuencia, lograr una mejor coordinacin de la
poltica, tanto para las necesidades interiores, como para las de la defensa.
3. Dos soluciones propuestas del problema de la independencia
En el espacio de menos de quince aos se han propuesto dos soluciones
del dilema expuesto por Cushman, a saber: las recomendaciones de la
Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa (1937) y las recomen-
daciones de la Comisin Hoover sobre Organizacin de la Rama Ejecu-
tiva del Gobierno (1949).
La Comisin Presidencial estuvo francamente a favor de la teora de
la unidad, por lo que concerna a los diferentes campos gobernados por
comisiones, aunque respetando la situacin independiente de la funcin
semijudicial. A este fin, la Comisin propuso que se situara a cada una
de las comisiones reguladoras en un departamento. El trabajo de cada
comisin se descompondra en dos ramas principales. Por una parte, la
funcin semijudicial, ilustrada por los casos de indemnizacin de la Comi-
sin del Comercio Interestatal, la seguira desempeando la Comisin como
una "seccin judicial" y con la misma independencia total del departa-
mento que ahora tiene. Por otra parte, "todo el trabajo que no es esen-
cialmente de carcter judicial, por ejemplo, formular reglas, iniciar accio-
nes, investigar quejas, realizar interrogatorios preliminares y preparar
informes formales, as como todo el trabajo puramente administrativo o
sublegslativo", se organizara como una seccin administrativa, con la
situacin normal de un negociado del departamento correspondiente. Ade-
ms, donde fuese grande el volumen de asuntos y se necesitase una rpida
actividad rutinaria, la misma seccin administrativa fallara causas en pri-
mera instancia y expedira rdenes, de las que podra apelarse a la seccin
judicial en cuestiones de derecho.w-
101 Repon with Special Studies, pp. 39-42, de la Comisin Presidencial sobre Gestin
Institution en su informe a la Comisin Elegida del Senado; vase Lmrestigation o/ Ex-
Administrativa. Estas propuestas fueron sometidas a una crtica adversa por la Brookings
ecutioe Agencies o/ the Government, Informe 1275 del Senado, Septuagsimo quinto
Congreso. ler. periodo de sesiones (1937), pp. 792-803. La Comisin Presidencial fue
apoyada por Lindsay Rogers: "The Independent Regulatory Commisons", en Political
Science Q,uarterly, LII (1937), 1.
As, la Comisin sobre Gestin Administrativa propuso someter el tra-
bajo administrativo y "determinante de un poltica" al Presidente, a travs
de uno de los grandes departamentos. Esta propuesta descansaba en el
hecho indudable de que algunas, si no todas, las comisiones reguladoras
independientes tratan zonas de la poltica pblica, a las que no puede
ser indiferente ningn Presidente. Reflejaba el hecho de que un programa
nacional destinado a conseguir un grado deseable de equilibrio econmico,
difcilmente puede ser llevado a efecto a menos que la poltica de las
agencias reguladoras independientes se oriente, segn lineamientos en ar-
mona, con dicho programa. Reconoca que los departamentos y los nego-
ciados responsables ante el Presidente en realidad tratan algunos aspectos
de los problemas asignados a las comisiones independientes, y que es pro-
bable que se produzcan confusiones y antagonismos si no se encuentra
alguna forma de coordinacin poltica.
El Plan de Reorganizacin N ~ IV del presidente Roosevelt (11 de abril
de 1940) segua en parte este tipo de ordenacin respecto de la entonces
independiente Autoridad de Aeronutica Civil. Se agregaba la agencia
al Departamento de Comercio; las funciones de formulacin de reglas, dic-
tar fallos y hacer investigaciones se asignaban al recin creado Consejo
de Aeronutica Civil, independiente de la Secretara de Comercio; las fun-
ciones del administrador de aeronutica civil consistentes en adjudicar vas
areas, prestar s e r v i c i ~ s y en general, realizar la poltica de navegacin area,
se ejecutaban bajo la direccin del secretario de Comercio. Tambin que-
daban bajo su direccin las funciones presupuestarias, de contabilidad, de
personal y otras. La Comisin del Comercio Interestatal, la Comisin Fe-
deral de Comercio, la Comisin de Valores y de Cambios y otras ofrecieron
resistencia a este plan, y los resultados finales fueron limitados.
Una segunda serie de recomendaciones relativas a las comisiones regu-
ladoras independientes eman de la Comisin Hoover de 1949. Eran de
alcance relativamente limitado. En realidad, la Comisin Hoover se man-
tuvo en la posicin histrica de que las corporaciones independientes te-
nan un "lugar adecuado en la maquinaria del gobierno, lugar muy pare-
cido al concebido originariamente". No se deca nada de agregarlas a uno
de los departamentos, pero la Comisin propuso que se hiciera eso con
cualquier "funcin ejecutiva" ocasional que exigiera una estrecha unifi-
cacin con la rama ejecutiva. Se especificaban cuatro de tales funciones:
las funciones de la facultad de p1aneacin de la Comisin Federal de
Energa Elctrica deban pasar al Departamento del Interior; la construc-
cin y explotacin de barcos deban pasar a la Comisin Martima del
Departamento de Comercio; la inspeccin del equipo de los ferrocarriles,
y la seguridad y el servicio de coches, de la Comisin del Comercio Inter-
estatal al Departamento de Comercio; y la reglamentacin de las activi-
dades areas del Consejo de Aeronutica Civil a Comercio.
126
La Comisin Hoover (con el disentimiento de dos miembros) recomen-
daba tambin que el Congreso protegiese a los individuos de todas las
comisiones independientes contra destituciones dictadas por el ejecutivo,
de acuerdo con la jurisprudencia de la causa Humphrey, asegurando as
su situacin semijudicial y su libertad contra la presin del ejecutivo:
No se olvid la Comisin de la necesidad de coordinacin poltica, pero
en ese terreno se movi cautelosamente. Sus miembros se abstuvieron de
recomendar que los presidentes de los organismos reguladores fuesen nom-
brados por el Presidente, pero propuso que se les diese toda la respon-
sabilidad administrativa para su agencia y que actuasen como sus porta-
voces principales ante el Congreso y ante el poder ejecutivo. As, deca la
Comisin Hoover, "la coordinacin puede efectuarse ahora fcilmente,
porque las anteriores recomendaciones indican que los presidentes de las
comisiones efectuarn el enlace entre su comisin y el resto del gobier-
no".102 Esto es algo menos que una solucin definitiva del problema de
la coordinacin poltica.
4. Naturaleza del problema
La repugnancia del Congreso a modificar la situacin de las comisiones
reguladoras independientes a la luz de casi dos decenios de esfuerzos per-
sistentes para meterlas en la corriente principal de actividades ejecutivas,
indica que el problema de la coordinacin no es tan difcil como pareci
en otro tiempo, o que existen poderosas razones para su actual autonoma
relativa, especialmente en el trabajo semijudicial. Probablemente estn bien
fundadas las dos conclusiones, aunque puedan parecer tiles algunas mo-
dificaciones de esa situacin.
1) Coordinacin de la poltica. La "independencia" de la mayor parte
de las comisiones reguladoras independientes realmente es menor de lo
que la palabra sugiere, ya que existen medios formales e informales de
comunicacin e influencia. Como ya se advirti, el presidente nombra a
los comisionados con el consejo y el asentimiento del Senado, y en cinco
casos (1954) design a los presidentes. En otros casos sus sugestiones para
nombrar los presidentes podan conocerse oficiosamente por m-edio de
miembros amigos. Los cambios de poltica que requieren rdenes ejecu-
tivas tienen que contar, naturalmente, con la aprobacin presidencial, y la
legislacin propuesta por las comisiones independientes requiere ser exa-
minada por el-Negociado de Presupuestos. Representantes de las comisio-
nes toman parte en las discusiones de las comisiones interdepartamentales,
en las que est llamada a actuar una influencia mutua. Las estimaciones
presupuestarias anuales de las comisiones son revisadas por el Negociado
~ O . The Independent Regulatory Commissions (1949), p. 15, Comisin sobre Organi,
zaein de la Rama Ejecutiva del Estado; "The Regulatory Commissions Revised", por
C. Herman Pritchett, en A.merican Politlcal Science Reuieiu, XLIII (1949),978.
de Presupuestos, pero no con grandes efectos sobre la poltica. Adems,
los comisionados son personas responsables que normalmente son sensibles
a las exigencias polticas para resolver situaciones nuevas y estn amplia-
mente conformes con la opinin del Congreso y de la rama ejecutiva. El
Presidente puede iniciar una legislacin poltica relacionada con materias
de comercio interestatal lo mismo que la Comisin del Comercio Interesta-
tal. Hay, en suma, muchos contactos entre la rama ejecutiva y los indio
viduos de las comisiones reguladoras.
La parte de la Comisin Hoover que entendi en lo referente a las
comisiones reguladoras dud de la urgencia de la coordinacin poltica.
Opinaba que la falta de coordinacin no era "un obstculo insuperable"
y que, en realidad, una gran parte del trabajo de esas comisiones no tena
estrechas relaciones con el del resto del gobierno y no necesitaba de coordina-
cin activa. Opinaba tambin que en muchos casos los mtodos vigentes
eran eficaces para conseguir la coordinacin necesaria. Advirti otros casos
en los que se necesitaban mejores medios de acomodamiento.v" Esta ad-
vertencia tiene derecho a un gran respeto, pues las dificultades de una
orientacin poltica eficaz, aun entre los departamentos, indican que toda-
va se necesitan algunos otros medios de ajuste poltico fundamental "al
otro lado de la mesa", incluidas las comisiones reguladoras independientes.
2) Autonoma semijudicial. Algunas de las comisiones reguladoras estn
investidas de funciones semijudiciales que se parecen mucho al trabajo de
un tribunal. Un excelente ejemplo es el procedimiento de las indemniza-
ciones ante la Comisin del Comercio Interestatal. Un remitente que se
queja de que se le aplic una tarifa ilegal puede buscar la indemnizacin,
ya acudiendo a un tribunal federal de distrito o entablando un procedi-
miento ante la Comisin. Si elige este ltimo camino, ya no podr acudir
al otro. La determinacin del asunto es de carcter esencialmente judicial.
Dos partes privadas comparecen ante un examinador de la Comisin, se
reciben las declaraciones con las formalidades de un tribunal, se escuchan
los alegatos y se da fallo. Aqu, la "fra neutralidad" de la Comisin es
tan pertinente como la imparcialidad de un juez.
Por lo que respecta al trabajo verdaderamente judicial de las comisiones
reguladoras, es universal el acuerdo de que sera indeseable la inspeccin
o la influencia del ejecutivo. El Presidente no debe intervenir en la solu-
cin de un caso particular, y no interviene. La comisin independiente
es una forma de organizacin bien concebida para conseguir este fin. La
dificultad nace del hecho de que la poltica se realiza en las comisiones
reguladoras, como en otros lugares, en parte por sentencias en casos indi-
viduales que tienen una forma semi judicial. El comisionado Eastman
seal esta diferenciacin en las siguientes palabras: "Las obligaciones que
108 Task Force Report on Regulatory Commissions, pp. 26-27, Comisin sobre la Or-
ganizacin de la Rama Ejecutiva del Estado.
128
desempeamos son semilegislativas. Es el procedimiento el que es judi-
cial".
La poltica que realizan las comisiones reguladoras en sus sentencias
semijudiciales pertenece grosso modo a dos categoras. Una clase es la que
tiene un influjo substancial sobre la economa, como, por ejemplo, el nivel
de las tarifas de los transportes por ferrocarril y por camin y sus efectos
sobre diferentes regiones, o las reglas de la Comisin Federal de Comer-
cio sobre el comercio de exportacin. La otra es de carcter relativamente
tcnico, y requiere un conocimiento exacto de situaciones que, con fre-
cuencia, son extraordinariamente complicadas, tales como el fallo sobre
una "clasificacin justa y razonable", o una reglamentacin "indebidamen-
te preferente o perjudical" de una empresa de transportes. Estos fallos
debieran de hacerse apropiadamente en una atmsfera libre de considera-
ciones de partido o polticas, aun cuando a veces pueden tener importantes
consecuencias sociales. La peticin de cierto grado de coordinacin poltica
concierne primordialmente a la primera de estas categoras.
Hay una resistencia, hondamente arraigada en la sociedad norteamer-
cana, a la intervencin poltica en la solucin de casos individuales por
un tribunal administrativo semijudiciaI. sta es una razn por la que el
Congreso protegi su autonoma. En la medida en que la poltica nace
de una lnea de sentencias individales, ya sean meramente tcnicas o de
otro carcter, probablemente quedar fuera de la influencia directa de la
rama ejecutiva. El recurso ejecutivo, en caso de conflicto poltico grave,
consiste en pedir legislacin que aclare el problema poltico o, cuando
es posible, dar instrucciones polticas al tribunal administrativo.
En los ltimos aos, la principal objecin a las funciones judiciales de
las comisiones reguladoras es que stas son juez y parte; es decir, que los
interrogadores de los declarantes y los abogados de esas agencias preparan
y persiguen acusaciones de, pongamos por caso, prcticas injustas en el
comercio o en los conflictos obreros, ante funcionarios superiores inme-
diatos suyos; y que esta unin de intereses es perjudicial a la justa consi-
deracin del caso.
Por la Ley de Procedimientos Administrativos de 1946 el Congreso trat
de evitar esos cargos exigiendo una situacin independiente para los
interrogadores de declarantes, ya de una comisin reguladora o de otro
organismo. El interrogador de testigos es un funcionario autorizado en
nombre de su agencia a tomar declaraciones, formar un expediente y lle-
gar a un resultado preliminar, a base del cual la comisin (o el departa-
mento) puede expedir una orden o tomar otra accin apropiada. Para
conseguir la libertad de accin por parte del interrogador de testigos al
formular su fallo preliminar, el Congreso exigi que dichos interrogadores
se nombrasen de acuerdo con las reglas del servicio civil, los protegi
contra la destitucin, excepto por causas fundamentadas ante la Comisin
del Servicio Civil de los Estados Unidos, los puso a salvo de reducciones del
sueldo, exigi que se les asignasen casos en rotacin y prohibi que se les
dedicase a otras obligaciones. Las importantes funciones relacionadas con
los interrogatorios preliminares reciben as una posicin independiente
dentro de las comisiones independientes. El acusado comparece ante un
funcionario que est en situacin de no someterse a la presin o a la in-
fluencia de la agencia que dicta la sentencia definitiva.
El principal problema concerniente a las comisiones reguladoras inde-
pendientes es el perfeccionamiento de los medios por los cuales la tenden-
cia general de sus sentencias y actividades que afectan substancialmente
a polticas importantes puedan ser influidas por el gobierno del da, aunque
conservando la imparcialidad y la libertad de influencias polticas en la
zona de niveles tcnicos de determinar la poltica, y en la zona de la de-
terminacin semijudical de derechos privados.
Las circunstancias cambiantes ponen a las estructuras administrativas
dentro de marcos nuevos. Una importancia creciente de un sistema eco-
nmico "planeado" tendera a socavar la autonoma de las comisiones in-
dependientes, ya que en ellas no es posible mucha planeacin. La guerra
intensificara el mismo efecto. La relajacin de la influencia de la superio-
ridad sobre la produccin, los salarios, los precios y la distribucin, ten-
dera, por el contrario, a suprimir la presin para coordinar las comisiones
independientes con la poltica del gobierno del da.
Asimismo, si el Congreso insiste en las tareas polticas de las comisiones
independientes, que son de orden primario ms que tcnico, es improbable
que las comisiones puedan permanecer fuera de la esfera de influencia del
Presidente. As, la Comisin de Energa Atmica no es una agencia inde-
pendiente. Adems, cuando el Congreso no define la poltica fundamental
en trminos razonablemente claros y remite importantes cuestiones como
plicadas a las comisiones independientes, cultiva la tendencia a que el Pre-
sidente imponga, en cuanto sea posible, sus opiniones sobre la poltica a
las comisiones a fin de conseguir congruencia interna en la rama ejecutiva.
Sigue sin determinar la forma ms apropiada de coordinacin, y en
1954 la cuestin pareca ir a la deriva. El plan minuciosamente preparado
de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa no encontr ge-
neral aceptacin. Parte de la Comisin Hoover recomend que se autorice
al Presidente a nombrar los presidentes de las comisiones reguladoras, pe
ro la Comisin no quiso admitir la propuesta. Realmente, el asunto puede
seguir indefinidamente a la deriva sobre una corriente de transacciones im-
pulsada por la coercin mutua, una orientacin comn sostenida por los
dos lados, y directivas impuestas por ley cuando surjan dificultades graves.
.Una crisis de desavenencias y propsitos antagnicos, probablemente, pre
cipitara una frmula nueva para definir la situacin de las agencias re-
guladoras independientes.
CAPITULO X
SOCIEDADES ANONIMAS DEL ESTADO
La unidad tradicional de la administracin es el departamento con sus
negociados y secciones. El jefe de un departamento, y a travs de l todas
sus subdivisiones, estn directamente subordinados al jefe del ejecutivo
y son responsables ante l de su poltica. Otro tipo comn de unidad ad-
ministrativa es la institucin independiente, que se distingue por una amo
plia libertad respecto de la inspeccin del ejecutivo. Un tercer tipo, que
adquiri importancia a partir de 1930, es la sociedad annima del Estado.
Esta forma de organizacin puede depender tanto del jefe del ejecutivo
como de un departamento, o puede ser ms independiente que una ins-
titucin independiente. A causa de la diversidad de opiniones acerca de su
utilidad, la sociedad annima del Estado justifica un tratamiento especial.w'
1. Nacimiento y naturaleza de las sociedades annimas del Estado
El Bank of North America, estatuido por el Congrero Continental en
1781, y el First United States Bank, estatuido por el Congreso en 1791,
fueron las primeras sociedades annimas en que tuvo inters el gobierno
de los Estados Unidos. Al Second Bank of the United States, organizado de
mala gana por el Congreso en 1816 como sociedad annima con inversin
del gobierno y algn control por parte de ste, se le neg una nueva carta
de privilegio en 1832. Corra una opinin contraria a la participacin
federal en actividades semigubernamentales, y algunas inversiones en com-
paas de canal reservado fueron liquidadas despus de llegar Jackson a
la Presidencia. En 1904 adquirieron los Estados Unidos la Compaa del
Ferrocarril de Panam, sociedad annima de Nueva York. Pero esta adqui-
sicin no presagi ningn cambio en la poltica del Congreso en cuanto
a la virtud de la forma de sociedad annima para despachar los negocios
pblicos. Durante la Primera Guerra Mundial, el Congreso estableci varias
sociedades annimas, entre ellas la War Finance Corporation, la Emergency
Fleet Corporation,laUnited States Grain Corporation, la United States
HousingCoTporatiOl4.1a.United States Sugar Equalzation Board y la
United States Spruce. Production Corporation, La mayor parte de ellas
. .
~ 0 4 ~ Government P1'opietaryCorpomtions(Cambridge, Harvard University Press, 1947).
por John Thurston: "Government Corporations: A Focos of Policy and Administration",
por Marshall E. Dimock, en American Political Science Reoieur, XliII (1949),899, 1145.
ISO
Sociedades Annimas del Estado 131
fueron liquidadas en los primeros aos de la postguerra. Pero no se olvid
el ejemplo.
El empleo contemporneo de las sociedades annimas del Estado como
materia de poltica deliberada comenz en 1916 en el campo del crdito
con la creacin de los doce bancos agrcolas federales (Ley de Prstamos
Agrcolas Federales). En 1923 se ampli el sistema autorizando a doce ban-
cos de crdito intermediarios. Las dos series de bancos fueron protegidas
por la Administracin del Crdito Agrcola. El sistema se ampli ms an
creando en 1933 sociedades annimas de crditos para la produccin y un
Banco Central para Cooperativas con doce bancos de distrito. Todas estas
sociedades annimas bancarias y de crdito entraron en 1954 a formar
parte de la Administracin del Crdito Agrcola, del Departamento de
Agricultura.
La administracin del heterogneo acopio de barcos para aguas interio-
res adquiridos por el Departamento de Guerra en 191718 encontr tales
dificultades, que el secretario John W. Weeks trat de retirar al Estado de
esa actividad. Los promotores de la explotacin de las vas acuticas inte-
riores eran suficientemente influyentes para hacer que se aprobase la ley
de 3 de junio de 1924 que creaba la Inland Waterways Corporation y nomo
braba al Secretario de Guerra fundador y administrador. Esta legislacin
encarnaba la poltica un tanto ambigua de mantener "en pleno vigor los
transportes por ferrocarril y por agua". The Inland Waterways Corpora-
tion fue creada como medida "iniciadora" provisional, destinada a mostrar
al capital privado una lucrativa oportunidad de inversin. Finalmente fue
vendida en 1953 a una empresa privada.
La crisis que se inici en 1929 volvi a estimular el recurrir a la soce-
dad annima del Estado como una forma de organizacin que se crea
bien adaptada a la experimentacin y a la rapidez de accin. Se levant
el teln en 1932 cuando apareci en escena la Reconstruction Finance
Corporation para realizar una tarea anloga a la de la antigua War Finan.
ce Corporation. La escena se llen sbitamente en 1933 y 1934 al tomar
forma el programa de la administracin de Roosevelt. Por primera vez
se convirti en un problema de proporciones considerables el lugar de la
sociedad annima del Estado en la estructura administrativa.
El estallido de la guerra en Europa en 1939 hizo tomar imperativas
medidas de defensa y finalmente de preparacin para la guerra. Se crearon
ms de veinte nuevas sociedades annimas del Estado, tales como la Metal
Reserve Company y la Rubber Reserve Company, la Defense Plant Cor-
poration, y la War Damage Corporation. Por lo general estaban bien uni-
ficadas dentro de la organizacin de emergencia para la guerra, y muchas
de ellas fueron liquidadas al terminar la guerra. En 1953 haba treinta y
siete sociedades annimas activas de plena propiedad del Estado, y trece
(el sistema bancario cooperativo) sociedades annimas de propiedad mixta.
132
Pero una de las ms grandes agencias de propiedad plena del Estado, la
Reconstruccin Finance Corporation, fue liquidada el 3 de junio de 1953.
Algunas de sus actividades se traspasaron a la Administracin de Peque-
os Negocios, del Departamento de Comercio.
Una adicin reciente al nmero de sociedades annimas del Estado fue
la Sto Lawrence Seaway Development Corporation, creada por el Congreso
en 1954.
105
Este organismo, sometido a la direccin del presidente o del
jefe de agencia a quien l designe, tiene una doble tarea: hacer obras para
navegacin de gran calado, y conservar y manejar dichas obras en conjun-
cin con la Sto Lawrence Seaway Authority de Canad. Esta ltima es una
funcin permanente, y podemos suponer que esta sociedad annima es
una adicin permanente a la familia federal. Otra adicin reciente es la
Federal Facilities Corporation (1954) organizada bajo la autoridad de
la Ley del Caucho de 1948 para manejar las plantas de caucho sinttico
y una pequea fundicin de estao.
La desgraciada experiencia de los Estados, con sus sociedades annimas
insolventes en la era de progresos internos anterior a la Guerra Civil, dio
por resultado medidas constitucionales generales para prohibir prstamos
de crditos del Estado, y aun hay pocos ejemplos de sociedades anni-
mas de propiedad de los Estados o controladas por ellos. El caso ms
conocido es la Autoridad del Puerto de Nueva York, constituida en socie-
dad annima como resultado de un acuerdo interestatal entre Nueva York
y Nueva Jersey. Las universidades de los Estados a veces son sociedades
annimas. En Wisconsin se cre una sociedad annima pblica para cons-
truir los edificios de la universidad, sociedad de tipo de propia liquidacin
a fin de eludir las prohibiciones constitucionales sobre prstamos para
mejoras interiores. En algunos Estados se establecieron tambin scciedades
annimas de los gobiernos, con carcter provisional, para administrar auxi-
lios. La North Dakota State Mill and Elevator fue manejada a travs de
la North Dakota Mill and Elevator Association constituida en sociedad
annima, pero la administracin activa ha estado, por lo regular, en manos
de diferentes funcionarios del Estado. El Estado, sometido a las limita-
ciones de su propia constitucin, tiene plena autoridad para organizar so-
ciedades annimas, pero ha solido preferir las formas tradicionales de
agencia admnistratva.tw .
Son excepcionales los casos especiales entre ciudades, como el Boston
Elevated Railway, sociedad annima privada administrada por la ciudad
de Boston, y el Cincinnati Southern Railway, construido por la ciudad y .
propiedad de la misma, pero no manejado por ella. A pesar de ser freo
cuentes la propiedad y el manejo pblicos de servicios municipales, es raro
106 68 Stat. 92 (15 de mayo de 1954).
10' Public Authorities in the States, Consejo de Gobiernos de los Estados (Chicago.
1955).
encontrar ejemplos de sociedades annimas de servicios propiedad de
municipios. Esos servicios suelen ser administrados como departamentos
de los gobiernos de las ciudades. La construccin pblica de viviendas
est tpicamente organizada y manejada por autoridades municipales de
viviendas. El saneamiento y mejora de los barrios pobres los realizan so-
ciedades annimas municipales de reformas. En 1952 haba cerca de 1,200
autoridades de viviendas y ms de 700 sociedades annimas para reformas.
Estrictamente hablando, no son sociedades annimas, pero tienen algunas
de las caractersticas de distritos especiales, as como algunos rasgos de
verdaderas sociedades annimas pblicas. Este importante desarrollo re-
presenta una combinacin nueva de poderes y situaciones que nacen en
general de la idea de la sociedad annima pblica, pero son diferentes
de ella.
Las sociedades annimas del Estado se crearon para tres finalidades prin-
cipales. El uso ms importante que se hizo de ellas durante la crisis con-
sisti en facilitar la ampliacin del crdito a sociedades annimas banca-
rias, de seguros, de transportes, manufactureras, etc., que se encontraban
en situacin muy difcil, as como a los Estados y sus subdivisiones. Aqu
hallamos agencias como la Reconstruction Finance Corporation, la Home
Owner's Loan Corporation, las sociedades annimas de crditos para la
produccin, la Commodity Credit Corporation y, en un sentido un poco
diferente, la Federal Deposit Insurance Corporation.
El segundo uso importante consisti en realizar actividades de carcter
comercial o de negocios. Estas palabras abarcan, a manera de ejemplo es-
pecfico, la explotacin de un sistema de transportes (Panama Railroad
Company, Emergency Fleet Corporation, Inland Waterways Corporation):
la produccin y distribucin y/o la regulacin de precios (Federal Prison
Industries, Inc., Cotton Stabilzation Corporation); la construccin de obras
pblicas (United States Housing Corporation, Public Works Emergeney
Housing Corporation, Sto Lawrence Seaway Development Corporation);
construccin de embalses y plantas de energa elctrica (Tennessee Valley
Authority); la ampliacin de la ayuda o auxilio (Federal Subsistence Home-
steads Corporation, Federal Surplus Commodities Corporation, sociedades
annimas de rehabilitacin rural); y la construccin y arriendo de vivien-
das baratas. Algunos de estos ejemplos fueron liquidados despus de la
Segunda Guerra Mundial.
El tercer uso importante de las sociedades annimas del Estado consisti
en hacer frente a problemas urgentes que podan aislarse por completo,
como el suministro de estao o de caucho y la ampliacin de servicios para
fbricas. La produccin de la bomba atmica se hizo dentro del Departa-
mento de Guerra como trabajo separado, pero no en forma de empresa
annima. Tomadas colectivamente, las sociedades annimas del Estado es-
taban en 1954 dedicadas a una gran variedad de actividades del tipo de
134
negocios, tales como hacer prstamos o garantizar prstamos privados a
hombres de negocios, agricultores, propietarios de casas, y a gobiernos ex-
tranjeros; asegurar a individuos particulares contra prdidas por malas
cosechas, baja de los precios y otros riesgos; explotar plantas de energa
elctrica, ferrocarriles, hoteles, lneas de alijamiento y servicios portuarios;
distribuir energa elctrica; y comprar, almacenar y vender mercancas.
En su discurso sobre el presupuesto de 1948, el presidente Truman sent
cuatro criterios para el uso de la forma de organizacin de sociedad an-
nima, a saber: cuando un programa del gobierno es de carcter predomi-
nantemente de negocios; cuando produce ingresos y puede sostenerse a s
mismo; cuando abarca un gran nmero de transacciones de tipo de nego-
cio con el pblico; y cuando se requiere una flexibilidad mayor que la que
permite el tipo normal de consignacin.
2. La sociedad annima del Estado como instrumento administrativo
El estudio de las sociedades annimas del Estado no revela un tipo
simple ni uniforme de estructura de sociedad annima, sino que stas
varan en el mtodo de constitucin, en sus relaciones con la estructura
administrativa central, en el grado de independencia funcional, en la
fuente de sus fondos de capital, y en su organizacin interna. An no hay
una definicin generalmente aceptada de la sociedad annima del Estado.
La base principal de la diferenciacin entre las sociedades annimas,
desde el punto de vista de sus caractersticas oficiales, es el grado en que
el gobierno las posee y controla. Usando esto como criterio de definicin,
las sociedades annimas se dividen en tres clases bastante diferentes. En
primer lugar, hay sociedades annimas que son propiedad plena del Estado.
Se les llama adecuadamente sociedades annimas del Estado. En segun-
do lugar, hay sociedades annimas en las que el Estado tiene una inver-
sin o una representacin en el consejo, o ambas cosas, pero cuyo control
est en manos de particulares. No son completamente sociedades anni-
mas del Estado y se les llama apropiadamente "empresas mixtas". En
tercer lugar, hay sociedades annimas creadas por particulares bajo la auto-
ridad de la ley y sujetas a cierto grado de inspeccin por el Estado, pero
sin inversin de ste ni representacin suya en el consejo. Esta clase de
sociedad annima comprende esencialmente organismos privados que caen
fuera del sentido estricto de la expresin "sociedad annima del Estado",
aunque pueden utilizarse por comodidad para cooperar en actividades gu-
bernamentales.
El presente captulo se limita a la primera clase de sociedades annimas
del Estado en el sentido ms restringido y estricto de la expresin, repre-
sentado por agencias como la Sto Lawrence Seaway Development Corpora-
tion y la Tennessee Valley Authority. Las principales cuestiones respecto
de ellas son: en qu medida poseen una ventaja intrnseca sobre la antigua
forma de unidad administrativa y de qu modo pueden engranarse con la
estructura administrativa principal? Estos problemas se estudian en las
secciones siguientes.
En los primeros estudios de las sociedades annimas del Estado haba
la sensacin de que esta forma de organizacin tena una decidida supe-
rioridad sobre la forma normal de organizacin departamental. La Co-
misin Presidencial sobre Gestin Administrativa describi la sociedad
annima como "un medio til y eficaz" de ejecutar algunas facultades fe-
derales. "Su valor peculiar -dijo la Comisin- est en la libertad de
actuacin, en la flexibilidad, en la eficacia en los negocios y en las posi-
bilidades de experimentacin." Ms explcitamente, se deca que entre esas
ventajas figuraban el derecho a tomar dinero a prstamo; no necesitar
consignaciones anuales, lo que supone verse libre de la inspeccin del ne-
gociado de presupuestos; estar libre de los estatutos y reglamentos por los
que se rigen el personal y materias, como compras, viajes, lugar para
las oficinas y la responsabilidad por los bienes; facultades para establecer
un sistema independiente de contabilidad y de arreglar y dirimir reclama-
ciones; posible participacin de los ciudadanos en la propiedad: descentra-
lizacin regional y autonoma local; poder ser demandadas por individuos
perjudicados y estar sometidas a la accin de ciertos estatutos pertinentes
de los Estados; y la creacin de una oportunidad para que el Estado preste
un servicio econmico sin entrar l directamente en el campo de los nego-
cios.wt Son consideraciones de peso, que en parte representan ventajas in-
trnsecas de la sociedad annima, y en parte reflejan impedimentos dudosos
puestos a los departamentos y los negociados.
El principal valor del instrumento annimo fue, sin duda, su relativa
libertad financiera. Antes de 1935 (yen algunos casos despus) a la sociedad
annima se le daba a veces un fondo de capital, se le permita retener y
emplear sus ganancias, se le exima de presentar un presupuesto anual al
Negociado de Presupuestos y al Congreso, y en grado variable se le releva-
ba de la auditora por el contralor general. Una segunda caracterstica era
la exencin de las reglas y los procedimientos de la Comisin del Servicio
Civil y del sistema de clasificacin. La tercera, la exencin de los requisitos
normales para hacer compras y contratos. Estas tres libertades indudable-
mente favorecan la flexibilidad y la oportunidad de ejercitar la iniciativa
y el juicio en los negocios. No garantizaban que las sociedades annimas
del Estado se vieran libres de influencias polticas, que ganasen para cubrir
sus costos de funcionamiento, o que se hicieran juicios acertados sobre ne-
gocios. Desde 1935 ha sido progresivamente restringida la libertad de las
sociedades annimas..
101 Report with S p e c i ~ l Studies, pp. 43-44, Comisin Presidencial sobre Gestin Ad-
ministrativa.
3. La sociedad annima del Estado y el sistema administrativo
La multiplicacin de las sociedades annimas del Estado en el decenio
de los 1930 plante de nuevo el problema de la coordinacin y el control
generales. La sociedad annima del Estado, como ya se advirti, puede
depender por completo de un departamento matriz, o puede ser casi total-
mente independiente de todo control del ejecutivo. En consecuencia, no
hay una tendencia intrnseca hacia la dispersin y la desintegracin de la
autoridad, aunque, en realidad, fue esa la tendencia en los primeros aos
del decenio de los 1930. Algunos ejemplos ilustrarn los diferentes tipos de
relaciones.
1) Inland Waterways Corporation (Compaa de Vas Acuticas Interio-
. res, S. A.). La ley orgnica estipula: "Se considerar fundador al Secretario
de Guerra... El Secretario de Guerra gobernar y dirigir la sociedad an-
nima... " Esta sociedad no formaba tcnicamente parte del Ministerio de
la Guerra, pero sus relaciones con el Secretario eran indudablemente tan
ntimas y directas, segn la ley, como las de cualquiera de los negociados
y agencias de su departamento. Este tipo de organizacin annima est
libre de toda objecin por dispersin de la autoridad. Su traspaso al De-
partamento de Comercio no modific su situacin dependiente. Como ya
se dijo, esta empresa fue vendida.
2) The Sto Lawrence Seaway Development Corporation (Compaa de
Fomento de la Ruta Martima del San Lorenzo, S. A.). La intencin de]
Congreso de colocar las sociedades annimas del Estado dentro del sistema
administrativo central est claramente expuesta en la ley de autorizacin.
"Por la presente se crea, sometida a la direccin e inspeccin del Presidente,
un organismo annimo... La administracin de la Sociedad Annima se
confiar a un Administrador que ser nombrado por el Presidente, por y
con el consejo y asentimiento del Senado... " Las disposiciones de la Ley
de Control de la Sociedad Annima del Estado (sealada abajo) se hicieron
aplicables a este organismo. El presidente puso esta sociedad annima bajo
la inspeccin del Secretario de Defensa, pero no la agreg al Departamento
de la Defensa.
3) Reconstruction Finance Corporation (Compaa Financiadora de la
Reconstruccin, S. A.). La administracin de esta sociedad annima del
Estado se confi a un consejo de directores que comprenda al Secretario
de Hacienda (ex-oficio) y otros seis nombrados para un plazo de dos aos
por el presidente, con el consejo y el asentimiento del Senado. El engra-
naje de las funciones de Hacienda y de la Sociedad Annima Financiadora
de la Reconstruccin 10 pone de manifiesto el cargo ex-oficio del secretario,
aunque, segn la ley, la poltica y las decisiones de la corporacin podan
determinarse independientemente de Hacienda. El puesto del secretario
garantizaba por lo menos que la poltica de ambos organismos se fijara
con conocimiento, por parte de uno, del programa del otro. Cualquier
problema de coordinacin que pudiera haber existido, acab al liquidarse
en 1953 la Reconstruccin Finance Corporation.
4) T'ennessee Valley Authority (Autoridad del Valle del Tennessee). La
ley orgnica dispuso en este caso que "por la presente se crea una corpo-
racin annima con el nombre de Tennesee Valley Authority. " El Conse-
jo de Directores por primera vez nombrados se considerar el fundador, y
se considerar que la constitucin se efectu en la fecha de la primera
reunin del Consejo". Consta ste de tres miembros nombrados por el
Presidente y confirmados por el Senado, para un perodo de nueve aos
y se renueva uno de ellos cada tres aos. Las destituciones, segn la ley,
se hacen por resolucin concurrente del Senado y de la Cmara de Repre-
sentantes. Pero el Presidente RooseveIt destituy a A. E. Morgan, presi-
dente de la Autoridad, despus de una audiencia en la Casa Blanca, y el
Tribunal Supremo apoy su accin. As qued asegurado el control de-
finitivo del ejecutivo, pero este tipo legal de relaciones tiende a sacar a
la corporacin de la estructura orgnica del sistema administrativo.
4. Decadencia de la autonoma de la sociedad annima
La tendencia a repartir la responsabilidad administrativa entre socie-
dades annimas autnomas del Estado fue frenada antes de que se produje-
ran consecuencias graves. La Comisin Presidencial sobre Gestin Admi-
nistrativa declar en 1937 que la independencia de dichas sociedades haba
hecho ms pesada la tarea del presidente, pero ya se haba dado el primer
paso de una larga serie, tendentes todos a efectuar su coordinacin con
las grandes agencias gubernamentales. En 1949 la Comisin Hoover sobre
Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado dijo que la mayor parte
de esas agencias haban encontrado un hogar departamental, pero que
algunas con una situacin independiente no estaban suficientemente coor-
dinadas con la rama ejecutiva. El problema de la autonoma haba acabado
por ser en 1949 una cuestin grave, y en 1954 slo dos rendan informes
directos al Presidente: la ATV y el Banco de Exportacin-Importacin.
El primer paso hacia la coordinacin se dio en 1935, en que se requiri
a algunas sociedades annimas del Estado a presentar sus clculos presu-
puestarios anuales para "gastos administrativos" al Negociado de Presu-
puestos para su revisin y correccin. En 1942 se ampli este requisito a
todas las grandes sociedades annimas del Estado. El paso siguiente fue
prohibir a las sociedades annimas del Estado hacer gastos administrativos,
salvo en la inversin de una consignacin anual. Esos gastos son relativa-
mente pequeos, pero, no obstante, tienen considerable importancia en
la administracin de sociedades annimas o de departamentos. Nuevo ca-
pital o una autorizacin adicional para tomar dinero a prstamo, siempre
han estado sometidos a la aprobacin del Congreso.
Se abri otro captulo en 1938, en que el presidente puso bajo el sistema
del servicio civil todos los empleos de las sociedades annimas totalmente
posedas o controladas por los Estados Unidos, excepto las exentas por la
ley. En 1940 esas exenciones llegaron a su trmino, salvo para la ATV, y
en 1941 el Presidente ampli, en consecuencia, la aplicacin de la Ley del
Servicio Civil.
Los planes de reorganizacin de 1939 pusieron todas las sociedades an-
nimas del Estado, salvo la ATV, y la Federal Deposit Insurance Corpora-
tion, dentro de un departamento o agencia. Las corporaciones de guerra
(1940-45) en general fueron asignadas a un departamento o una agencia de
guerra. La poltica de la sociedad annima fue puesta as dentro del campo
de la influencia departamental.
En 1945 estableci la situacin definitiva de esa agencia la Ley de Con-
trol de las Sociedades Annimas del Estado.l'" Esta legislacin trataba de
conseguir la coordinacin y el control efectivos de las sociedades annimas
del Estado, aunque alivindolas un poco de los estrictos requisitos finan-
cieros impuestos a los departamentos y otras agencias. Contena, adems,
disposiciones relativas a otras materias discutibles. Los prrafos siguientes
resumen sus principales requerimientos.
En esta legislacin el Congreso declar su intencin de someter las socie-
dades annimas del Estado y sus actividades a un escrutinio anual y tomar
disposiciones para su control al da, reafirmando as la adhesin del Con-
greso a la idea de la unidad en el sistema administrativo. El Negociado
de Presupuestos y la Oficina de Contabilidad General se convirtieron en
los principales medios de realizar la poltica del Congreso.
Respecto de las estimaciones presupuestarias, la ley busc un acomodo,
exigiendo que cada sociedad annima de plena propiedad del Estado pre-
sentase un "presupuesto tipo empresa de negocios" o un plan de operacio-
nes, con las concesiones necesarias para que conservase su flexibilidad. Para
poner un ejemplo del presupuesto para el ao fiscal 1954-55, la declara-
cin tipo negocio de los fondos para financiar la actividad privada de
barcos propiedad del Estado durante la guerra de Corea mostraba: 1) las
finalidades a que se haban aplicado los fondos, con las cantidades corres-
pondientes; y 2) la fuente de los "fondos suministrados", principalmente
ganancias, para el ao fiscal 1952-53, y un clculo estimativo de gastos
y ganancias para los dos aos fiscales siguientes.tw Como el fondo operaba
sobre sus ganancias, no pidi consignaciones nuevas y estuvo libre de la
necesidad de defender los gastos propuestos por partidas.
Una larga y en ocasiones animada controversia entre las sociedades an-
108 59 Stat. 597 (6 de dic. de 1945); "The Government Corporation Control Act of
1945", por C. HermanPrtchett, en American Political Science Review, XL (1946), 495.
lOe T'he Budget 01 the United States lar the Fiscal Year Ending [une JO, 1955
(Washington, Government Printing Office, 1954), pp. 468-69.
nimas del Estado y la Oficina de Contabilidad General, sobre la audito-
ra de las operaciones financieras de las sociedades, fue cancelada por la
Ley de Control de las Sociedades Annimas del Estado. En este punto el
Congreso tendi a favorecer a las compaas, denegando la peticin del
contralor general para "arreglar y ajustar" las cuentas de las sociedades
sobre la misma base que los gastos departamentales, y especificando, en
lugar de eso, una auditora "de acuerdo con los principios y los procedi-
mientos aplicables a las transacciones comerciales de sociedades annimas".
La diferencia esencial estaba en que se privaba al contralor general de
suspender los pagos a que no poda oponerse, causando as retrasos y
molestias en las transacciones de la sociedad. En lugar de la autoridad
para suspender las cuentas, el contralor general estaba autorizado para
informar al Congreso de todos los gastos que en opinin suya hubieran
sido hechos fuera de la ley. Las agencias ganaron otra batalla en la dispo-
sicin que exige que la auditora se haga en la oficina de la sociedad, no
en Washington, cuestin que implicaba menos la dignidad de las partes
respectivas que los serios inconvenientes administrativos de la sociedad.v?
El Secretario de Hacienda estaba autorizado para aprobar las condiciones
en que habran de ofrecerse al pblico las futuras obligaciones de las so-
ciedades, y se asignaron otros deberes fiscales de custodia y rutinarios res-
pecto de dichas agencias.
Finalmente el Congreso prohibi la organizacin o adquisicin de nue-
vas sociedades annimas por el Estado salvo por la ley del Congreso o de
acuerdo con una ley que autorice especficamente dicha accin. Esta dis-
posicin puso trmino a la prctica de crear sociedades annimas, bajo las
leyes de los Estados, por departamentos ni otras agencias; y todas las so-
ciedades annimas creadas bajo tales leyes fueron liquidadas el 30 de junio
de 1948.
Los rasgos esenciales de la situacin fiscal de las sociedades annimas
del Estado en 1954 son, pues, los siguientes: 1) La sociedad annima debe
presentar un presupuesto tipo negocios al Negociado de Presupuestos y
defender su programa; 2) debe comparecer anualmente ante las subcomi-
siones competentes del Congreso sobre consignaciones, pero sin necesidad
de defender clculos estimativos detallados; 3) debe obtener autorizacin
especfica del Congreso para gastos de capital; 4) sus bonos y otras obli-
gaciones, as como algunas de sus pequeas transacciones financieras, estn
sujetas a la aprobacin del Secretario de Hacienda; 5) sus transacciones
financieras estn sujetas a una auditora de tipo comercial por el contralor
general, quien tiene instrucciones para informar al Congreso de cualquier
irregularidad. Estos requisitos dejan un grado bastante grande de flexibi-
110 Esta poltica de auditoras haba sido autorizada unos meses antes en 59 stat.
5 (24 de febo de 1945) y se repitieron en la Ley de Control de Sociedades Annimas
del Estado.
lidad funcional, pero imponen un control estricto por las ramas ejecutiva
y legislativa.
Como ya se dijo, los empleados de las sociedades annimas del Estado
fueron incluidos en el servicio civil en 1941, aunque las emergencias de
la guerra dejaron a dichas sociedades y otras agencias mucha libertad
de accin. La Ley de Clasificacin de 1949 estaba aplicada especficamente
a las sociedades annimas del Estado, pero con algunas excepciones legales.
En 1936 los empleados de dichas sociedades fueron igualados a los em-
pleados del Estado respecto de la semana laborable, la licencia anual y las
licencias por enfermedad, y por la Ley de Pagas a los Empleados Federa-
les de 1945 obtuvieron la misma situacin de pagas por horas extras. Las
antiguas resoluciones segn las cuales los empleados de las sociedades an-
nimas no estaban comprendidos en la Ley de Retiro de 1920 fueron par-
cialmente anuladas en 1936 y totalmente en 1942.. Las disposiciones contra
las huelgas de la Ley Taft-Hartley se aplicaron a las sociedades annimas
de plena propiedad del Estado, as como los requisitos de las rdenes
sobre lealtad y seguridad. En el campo de la administracin del personal,
por lo tanto, los empleados de las sociedades annimas tienen substancial-
mente los mismos derechos y obligaciones que los dems empleados del
Estado.
5. La sociedad annima del Estado: Conclusiones
El antiguo e irreflexivo entusiasmo por el amplio uso de sociedades an-
nimas del Estado se calm al producirse la dispersin de la autoridad y la
divergencia en la poltica al aumentar su nmero y la diversidad de sus
tareas. El problema recurrente de la unidad surgi en una forma nueva.
La reaccin contra su relativa independencia y contra algunas de sus
funciones movieron a la Cmara de Comercio de los Estados Unidos a
recomendar que no se crearan nuevas sociedades annimas y que se li-
quidasen las existentes. El pndulo haba oscilado hasta el extremo opuesto.
La Ley de Control de las Sociedades Annimas del Estado fue prueba
evidente de que el Congreso crea valiosa la forma de corporacin annima
para ciertos tipos de negocios del Estado y que pensaba seguir apoyando
a esas sociedades como tipo de organizacin administrativa. El equilibrio
entre la libertad de accin de las sociedades annimas por un lado, y la
conformidad a los requisitos normales de funcionamiento de los departa-
mentos y otras agencias por otro, parecan, despus de algunos aos de
experiencia, ser bastante satisfactorios. Representan una transaccin entre
las plenas exigencias del contralor general y algunas crticas del Congreso
a los sociedades annimas, y quienes sostenan que sin un alivio substan-
cial de las exigencias de un funcionamiento uniforme el valor esencia)
de la. forma annima quedara destruido. El meollo de la transaccin es
el presupuesto tipo negocio y la auditora tipo comercial.
En 1941 conclua C. H. Pritchett que la desintegracin de la idea de cor-
poracin annima haba ido tan lejos, que haca dudar de su valor. Los
atributos de la sociedad annima -observaba- han ido desapareciendo
ante nuestros ojos, como el gato de Cheshire. Quizs no tarde en no quedar
otra cosa que una sonrisa para sealar el lugar donde estuvo en otro tiem-
po la sociedad annima del Estado.u- Despus de promulgada la Ley de
Control de las Sociedades Annimas del Estado de 1945, escribi; "La Ley
de Control de 1945 es el ltimo paso, en diez aos, de retirada de los prin-
cipios de la autonoma de las sociedades annimas. Llega muy lejos por
el camino de acabar la tarea de eliminar los rasgos que hicieron de las
sociedades annimas del Estado instrumentos tiles para actuar como em-
presa... el tipo de control que se les impone significa que, para bien o para
mal, la experiencia norteamericana con las sociedades annimas pblicas
autnomas ha llegado en lo esencial a su fin."l12
Dentro de los lmites de la Ley de Control de las Sociedades Annimas
del Estado hay, no obstante, cierto margen de libertad de funcionamiento
que merece conservarse y quizs aumentarse.v- La Comisin Hoover res-
pald la organizacin annima para "actividades directas de negocios" y
recomend tres sociedades annimas ms para la administracin del seguro
de vida de los veteranos, para el Aeropuerto Nacional de Washington y
para el Ferrocarril de Alaska. No se ha emprendido ninguna accin al
terminar el ao 1954.
Los progresos en la inclusin de las sociedades annimas del Estado
en un departamento han ido todo lo lejos que se necesita para remediar
toda probabilidad de desviacin poltica por parte de ellas. Este peligro
aparte, los valores de la organizacin annima para actividades tipo neo
gocos son esenciales, y es probable que el Congreso siga recurriendo a
ella en lo futuro. Pero el Congreso se propone tener una mano sobre los
negocios organizados en sociedad annima, aunque no insiste en el meticu-
loso control impuesto a otras agencias.
Cuando es deseable cierto grado de libertad, se conceder sin condiciones
ni limitaciones que tiendan a socavarla. A los funcionarios se les puede
investir de responsabilidad, sujeta a una contabilidad adecuada que les
dejar iniciativa y campo para tomar decisiones activas. La necesidad de
coordinar la poltica no requiere uniformidad en los mtodos de llevar
toda clase de asuntos pblicos. Para tomar prestada una sabia observa-
cin de V. O. Key:
111 "The Paradox of the Government Corporation", por C. Herman Pritchett, en
Public Administr4tion Reoieui, 1 (1941), 889.
m "Tbe Government Corporaton Control Aet of 1945", por C. Herman Pritchett,
en American Political Science Reuietu, XL (1946), 509.
m Esta es la opinin que expresa Harold Seidman en "The Theory of tbe Autonomous
Government Corporation: a Critical Appraisa1", Public Administr4tion Review, XII
(1952), 89.
La presin hacia la uniformidad del mtodo de operar y hacia la coordi-
nacin de la poltica en toda la enorme maquinaria federal trae consigo
cuestiones formidables relativas a la conservacin de la iniciativa y al mano
tenimiento de condiciones favorables a la gestin y las innovaciones que
confan en s mismas. La unificacin y la uniformidad traen consigo un
grado inevitable de congestin en el centro, y adems retrasan y embarazan
la accin. Al idear mecanismos para el control central debemos guardarnos
de la tendencia a hacer un gran esfuerzo para el logro de la integracin
y la uniformidad, respecto de materias que en realidad no tienen suficiente
importancia para justificar la molesta.u-
Las sociedades annimas del Estado y las empresas mixtas qmzas estn
llamadas a desempear un papel importante en el cambiante mundo del
futuro. Mucho depender del curso de la intervencin del Estado en el
campo de la iniciativa econmica. En la medida en que el Estado se con-
vierta en empresario, puede esperarse que la forma de organizacin annima
desempee una funcin til, o ms bien, necesaria.
114 "Govemtnent Corporatioos", por V. O. Key, Jr., en Elements al Public Administra-
tion, dirigidos por Fritz MOIltein Marx, p. 263.
CAPITULO XI
RELACIONES ADMINISTRATIVAS ENTRE EL GOBIERNO
FEDERAL Y LOS ESTADOS
El estudio de la organizacin no ha tomado en cuenta hasta este mo-
mento las consecuencias administrativas del sistema federal de gobierno.
Esto est de acuerdo con el concepto subyacente de que el proceso de la
administracin es esencialmente uno solo, fundamentalmente el mismo en
el gobierno federal, de los Estados, municipal y rural, a pesar de las varia-
ciones debidas al tamao. Pero hay relaciones administrativas importantes
que nacen, precisamente, a causa de que el poder para gobernar est dis-
tribuido, constitucionalmente, entre los Estados y la nacin, y porque una
larga experiencia ha demostrado la necesidad de coordinar esas dos auto-
ridades gubernativas independientes. En este captulo y el siguiente sern
el foco de nuestra atencin esas relaciones, en lo que concierne a la ad-
ministracin.
1. Centralizacin administrativa
La cambiante estructura social de los Estados Unidos es la base de la
amplia tendencia hacia la centralizacin administrativa que ha venido
avanzando incesantemente durante decenios, desde 1933 con una velocidad
casi temeraria. Bsicamente, el cambio es la transicin de una economa
local o de aldea a una economa nacional e internacional. Cuando era
presidente Jefferson, la produccin y el cambio, las operaciones bancarias
y comerciales, los seguros y los contratos, se realizaban caractersticamente
en una sola comunidad o dentro de una zona estrechamente limitada. No
es necesario pasar revista a las etapas por las cuales lleg a formarse nuestra
actual y complicada economa nacional e internacional. Entre sus smbolos
se cuentan los almacenes en cadena, la United States Steel Corporation,
la Federacin Norteamericana de Trabajadores y el Congreso de Organi-
zaciones de Obreros de la Industria, el National City Bank y la Pan Amer-
ican World Airways, seales de un cambio profundo desde una civilizacin
rural a una civilizacin urbano-industrial.
Profundamente implicado en esta modificacin fundamental de nuestra
estructura social est el paso de una economa caracterizada por la disper-
sin del poder econmico a una economa caracterizada por la concentracin
del poder. En 1932 doscientas grandes sociedades annimas dominaban
gran parte de la escena econmica. La concentracin del poder de la banca
privada en Nueva York fue modificada por la Ley de la Reserva Federal,
pero los acontecimientos de la crisis volvieron a demostrar nuevamente el
145
lugar central que ocupan el Departamento de Hacienda de los Estados
Unidos y el Consejo de Gobernadores del sistema de la Reserva Federal.
De un gran centro financiero o industrial pueden salir decisiones que afec-
tan profundamente las vidas de centenares de miles de individuos, o que
pueden significar prosperidad o decadencia para todas las comunidades.
Los intereses agrcolas se mostraron tenaces en su resistencia a la con-
centracin de la hegemona agraria y de las actividades agrcolas, pero los
"programas de accin" del Departamento de Agricultura de los Estados
Unidos y de la Federacin Norteamericana de Negociados Agrcolas pu-
sieron coherencia con impresionante rapidez en los grupos agrarios disper-
sos y hasta entonces ineficaces. Qu lejos est el control de la produccin
nacional de cosechas, de la comunidad agraria dispersa y que se bastaba a s
misma, saludada por Jefferson como el baluarte de la repblica! La nece-
sidad de los grupos agrarios y otros de encontrar un medio de ejercer
influencia en los centros en que se adoptan decisiones, explica, en gran parte,
la marcha del poder poltico desde el ayuntamiento de la ciudad y el juz-
gado de distrito a la capital del Estado y despus a Washington.
La tendencia centralizadora puede mirarse desde otro punto de vista:
como transicin de una economa de explotacin a una economa de con-
servacin. Durante ms de 250 aos la poblacin de la Amrica del Norte
estuvo dedicada a descubrir y usar vastos recursos naturales, que existan
en una abundancia mucho mayor de lo que podan consumir las necesidades
de aquel tiempo. Fue aquella una era en la que el laissez [aire fue el clima
adecuado para la actividad humana. Se necesitaba poca administracin,
fuera de conservar la paz de la comunidad y lo necesario para la adquisi-
cin ordenada del derecho a los recursos naturales del pas: tierra, agua,
minerales, madera y energa.
Ahora vivimos en una poca de conservacin. Los tiempos nuevos se
caracterizan por los cambios en la poltica del suelo (principalmente, con-
servacin del suelo y uso racional de la tierra), en la poltica forestal, en la
poltica hidrulica, y en los esfuerzos para conservar el petrleo y el gas.
Es una poca que necesita una reglamentacin gubernamental unificada,
nacional, para proteger el inters pblico en los recursos agotables, que
ahora se reconoce que de ningn modo son demasiado amplios para las
necesidades presentes y futuras. Las tremendas consecuencias del descu-
brimiento de los medios para liberar la energa atmica, no slo iniciaron
una carrera nacional para descubrir yacimientos de uranio, sino que en
lo futuro indudablemente acentuarn de muchas maneras la importancia
de la administracin nacional, y no de una administracin estatal o local.
La nuestra ha llegado a ser un poca en que los problemas requieren solu-
cin positiva, y no una mera prohibicin negativa.
La zona de la accin administrativa central se ampli ms an por la
gradual aceptacin de la idea, segn la cual, es de inters pblico un
Relaciones entre el Gobierno Federal y los Estados 145
nivel mnimo nacional en determinados campos, y por la invencin y apli-
cacin de procedimientos de amplitud nacional y de carcter, en gran parte,
administrativo, para alcanzar dichos niveles. En el campo de la educacin,
este movimiento encontr fuerte oposicin en favor de la autonoma de
los Estados. Sin embargo, el gobierno federal est profundamente entre-
gado a varios programas educativos, unos directamente financiados por el
Congreso, como las subvenciones para estudios a veteranos de la Segunda
Guerra Mundial y de la Guerra de Corea. El concepto de un mnimo
nacional sirve de base al programa del seguro social, a la fijacin de sala-
rios mnimos y de jornadas mximas en el comercio interestatal por la
Ley de Salarios y Jornadas de 1938, y a las subvenciones federales para
la construccin de hospitales.
Los efectos de la gran crisis del decenio de 1930 tuvieron consecuencias
inmediatas y de largo alcance en la redistribucin del poder. En lo ms
agudo de la crisis, los recursos de los Estados y de las localidades resulta-
ron insuficientes para cubrir las necesidades mnimas de gentes cadas en
la pobreza. Los programas federales de crditos y ayuda salvaron la situa-
cin. Lderes de los dos partidos polticos estn ahora comprometidos a
emplear los recursos y la autoridad gubernamentales, para evitar que se
repita semejante desastre o para atenuar sus efectos, aunque hay diferen-
cias de opinin y de mtodos. Pero es evidente que slo el gobierno nacio-
nal puede desarrollar una accin eficaz en casos tales. Los Estados pueden
hacer mucho, pero como participantes menores en una misin tan vasta
y complicada. La estructura de la vida norteamericana se transform a lo
largo de los aos, de una estructura en la que los problemas que requeran
la accin del gobierno eran relativamente pocos y de alcance rigurosamen-
te limitado, a otra en la que es necesaria la intervencin del gobierno en
muchos momentos y en un campo que se amplia constantemente. Inevita-
blemente, la estructura administrativa se ampli en respuesta a las nuevas
necesidades, y a la luz de sus exigencias tendi a apartarse del distrito y
del municipio para hacerse de alcance estatal, regional o nacional.
La presin de las influencias nacionales hacia la concentracin del poder
en Washington fue grandemente reforzada desde 1945 por la amenazadora
situacin internacional. La posibilidad de un ataque atmico y la persis-
tencia de la "guerra fra" han obligado a enormes gastos nacionales para
la defensa, han desviado la atencin de las necesidades interiores a las exte-
riores, y han subrayado el hecho de que slo una jefatura y una accin
nacionales pueden proporcionar la base para la proteccin contra un desas-
tre potencial. Un pas que tiene que estar siempre en situacin de movilizar
rpidamente todos sus recursos, est obligado a concentrar la autoridad
en la capital de la nacin.
146
2. Estructura constitucional
En un pas sin constitucin escrita y no revestida de una situacin su-
prema como la Gran Bretaa, la constitucin no constituye un obstculo
para la adaptacin progresiva de la estructura administrativa a necesidades
cambiantes. En los Estados Unidos, la reparticin formal escrita del poder
gubernativo entre la nacin y los Estados, que e! Tribunal Supremo hace
respetar, algunas veces constituye un formidable impedimento para la r-
pida adaptacin de la poltica y de la administracin a exigencias cam-
biantes. Pero en la mayor parte de nuestra historia nacional, la adaptacin
constitucional favoreci un grado creciente de autoridad federal y de cen-
tralizacin administrativa.
La base constitucional de la administracin nacional puede ampliarse
bien por una enmienda formal o por una interpretacin judicial. La En-
mienda Dieciocho, por ejemplo, ampli provisionalmente la autoridad de
la nacin para tratar la fabricacin, transporte y venta de licores embria-
gantes. Pero la ampliacin del poder nacional descansa primordialmente
en la interpretacin judicial. La clusula del comercio fue el medio prin-
cipal de expansin de la influencia y e! control nacionales, incluyendo en
ella por turno los ferrocarriles, las compaas de telgrafos y telfonos, los
oleoductos, las casas empacadoras, e! comercio areo, la radio y la televi-
sin. La facultad de hacer gastos para el bienestar general es ahora otra
base fundamental para la accin nacional.
En una importante serie de sentencias antiguas, el Tribunal Supremo
pareca sostener que e! poder de comerciar poda usarse apropiadamente
"para los objetivos positivos del gobierno nacional", lo mismo que para
el objetivo inmediato de tratar un aspecto de! comercio interestatal. As, e!
tribunal aprob la legislacin que prohiba el transporte de un Estado
a otro de billetes de lotera, a fin de evitar que se "contaminara" la corriente
del trfico entre los Estados; la que exiga el sellado de la oleomargarina
para evitar fraudes; y la que estableci la inspeccin de alimentos y medi-
cinas destinados al comercio interestatal, para proteger la salud pblica.
Esta serie de casos sirvi de base al Congreso para apoyar la prohibicin
del transporte entre los Estados de mano de obra infantil; pero el Tribunal
Supremo declar, en una sentencia que tuvo cinco votos a favor y cuatro
en contra, que esa legislacin iba ms all del poder comercial interesta-
tal.
11ll
Esta sentencia, apoyada despus por una limitacin anloga sobre
el poder de crear impuestos en Bailey contra Drexel Furniture, seal un
receso temporal de la marea de la expansin nacional, por virtud de la
clusula comercial.
1l6
.
La cuestin constitucional se present de nuevo en forma aguda en la
m Hamme contra Dagenhart, 247 U. S. 251 (1918).
111259 U. S. 20 (1922).
legislacin sobre la crisis de 1933 y 1934. La Ley de Retiros de Ferrocarriles
intent establecer un plan de pensiones para empleados ocupados en el
comercio interestatal. Aunque el Tribunal Supremo haba podido encontrar
autoridad constitucional para un interdicto contra los huelguistas de una
mina, cuyos productos entraban en el comercio interestatal, neg al Con-
greso la facultad de imponer una ley de retiros a las agencias de trans-
portes interestatales.ut Una segunda ley de pensiones a ferroviarios fue
aprobada despus por el Congreso y admitida por el Tribunal Supremo.
La Ley de Recuperacin Industrial Nacional trataba de favorecer la
recuperacin mediante una accin basada en el control nacional sobre los
aspectos "indirectos" del comercio interestatal. La teora que le serva
de base era que la crisis impeda la libre corriente del comercio interestatal,
y que cualquier accin nacional necesaria para suprimir los impedimentos
era constitucionalmente lcita. En el caso Schechter, El Tribunal Supremo
neg que el Congreso pudiera legislar en escala tan amplia.v" La Ley de
Reajuste Agrcola de 1933 suministraba beneficios en dinero a los agri-
cultores que cooperaran en un programa de reduccin de las cosechas, con
fondos procedentes de un impuesto sobre elaboracin o transformacin.
En el caso Hoosac Mills el Tribunal Supremo volvi a sustentar una opi-
nin restrictiva de las facultades del Congreso.P"
En cada uno de esos casos fueron destruidas estructuras administrativas,
y fue restringido y limitado el campo de la administracin federal directa.
Pero en 1937, el Tribunal Supremo modific su opinin sobre la legisla-
cin permisible, por virtud de la clusula del comercio interestatal, al
apoyar la Ley Nacional sobre Relaciones Obrero-Patronales (Ley Wag-
ner).120 Esta sentencia y otras subsiguientes del Tribunal abrieron la po-
sibilidad de un amplio margen de administracin federal bajo la facultad
comercial.
Al mismo tiempo, fue definida de nuevo la autoridad para gastar fondos
destinados al bienestar general a fin de librarla de la enumeracin espec-
fica de facultades federales que hace la Constitucin. La aprobacin judi-
cial de la Ley del Seguro Social se bas en parte en esta clusula.w y en
1945 el Tribunal Supremo apoy por unanimidad la Ley de Viviendas, que
encarna la poltica de promover el bienestar general de la nacin, emplean-
do sus fondos en ayudar a los Estados y sus subdivisiones a mejorar las
condiciones de la vivienda.Ps
m Consejo de Retiros de Ferrocarriles contra Altan R. Co., 295 U. S. 330 (1935).
118 Schechter Poultry Corp. contra EE. UU., 295 U. S.495 (1955).
m EE. VV. contra Butler, 297 U. S. 1 (1936).
110 Consejo NaciOf1fJl de Relaciones Obrt11o-Patronlescontra Iones 'Y L4ughlin, SOl
U. S. 1 (1937), Y aSOS asociados. .
1'1 Steward Machine Co, contra Daois, 301 U. S. 548 (1957): Helvering contra DarJis,
301 U. S. 619 (1937). Cf. una causa anterior, Frothingham contra Mel1<m, 262 U. S. 447
(1923), que apunta en la misma direccin.
111 Ciudad de Cleveland contra EE. VU., !l23 U. S., 329 (1!M5).
Mientras la estructura constitucional fue as modificada, la autoridad y
la influencia nacionales fueron profundamente afectadas por el uso, cada
vez ms amplio, de subsidios condicionales de ayuda, concedidos por el
Congreso a los Estados y sus subdivisiones. Prestaremos atencin ms de-
tallada a este asunto en pginas posteriores. Aqu puede sealarse que, por
la sentencia del Tribunal Supremo en Massachusetts contra Mellon, fueron
judicialmente admitidos los subsidios federales de ayuda a los Estados.P"
Su ampliacin es, pues, asunto de conveniencia y facilidad administrativas.
El Congreso puede "comprar" en los Estados, con subsidios adecuados, un
grado de coordinacin administrativa que podra ser imposible de conse-
guir por enmienda constitucional o por va legislativa.
Los obstculos constitucionales tambin fueron debilitados por la ju-
risprudencia sentada en Missouri contra Holland, que autoriza al Congreso
a promulgar, de acuerdo con su facultad de hacer tratados, legislacin de
ayuda que no podra promulgar de acuerdo con sus poderes enumerados.P"
En consecuencia, al mediar el siglo xx pareci que la cuestin constitucio-
nal se haba resuelto contra los Estados, y que la tendencia futura del poder
hacia el centro o hacia la periferia dependera de consideraciones polticas
y administrativas, no de obstculos constitucionales.
Este breve resumen de la cambiante estructura constitucional de la ad-
ministracin indica algunas de las limitaciones que acompaaron a la ten-
dencia general hacia la centralizacin administrativa, as como los medios
por los cuales fueron superados los obstculos constitucionales. Pero el
proceso de centralizacin administrativa corre alrededor y por encima de
las estructuras constitucionales formales. La presin de los acontecimientos
obliga a los Estados y al gobierno nacional conjuntamente en mil momen-
tos, y de esos contactos nacen arreglos cooperativos, acuerdos contractuales,
intercambio de personal, prstamo de servicios, intercambio de datos, nom-
bramientos mixtos y otros recursos actuantes, en la mayor parte de los
cuales, los superiores recursos administrativos del gobierno nacional traen
consigo la jefatura nacional.
3. Tres estudios de casos
Ttes campos de la administracin pblica comunes a los gobiernos de
los Estados y al gobierno nacional, fuera de las agencias reguladoras, refle-
jan en grados variables la tendencia de la autoridad hacia Washington:
carreteras, enseanza y seguro social. Aspectos importantes de las relaciones
entre el gobierno federal y los Estados en finanzas, control de la delincuen-
cia, conservacin de bosques, planeacin, construccin de aeropuertos y
otros campos, pueden estudiarse en otras partes.P"
118 262 U. S._ 447 (1923).
u. 252 U. S. 416 (1920).
liS La literatura monogrfica que trata de aspectos administrativos de las relaciones
1) Construccin de carreteras. Las relaciones del gobierno nacional con
la construccin de carreteras recorrieron un ciclo casi completo. En el pri-
mer periodo de progreso interior, el gobierno federal particip directa-
mente construyendo la carretera de Cumberland; despus, se retir en favor
de los Estados, que a su vez dejaron el trabajo a los distritos o sus subdi-
visiones. La inversin de esta larga tendencia se seal en 1891, en que
Nueva Jersey concedi la ayuda del Estado para carreteras de distrito;
la nueva tendencia, debida en gran parte a la invencin del automvil
y a la demanda de carrteras pavimentadas y caras, fue acelerada por la
primera subvencin de carreteras nacionales en 1916.
El inters del gobierno nacional por las carreteras comenz en 1893 con
una consignacin para crear la Oficina de Investigacin de Carreteras, ms
tarde Oficina de Carreteras Pblicas, y ahora (1954) Negociado de Carre-
teras Pblicas. Unos renglones de la primera carta oficial de instrucciones
al primer agente encargado indican el estrecho campo de las funciones
nacionales en aquel tiempo:
.. no es incumbencia de este departamento tratar de controlar dicha
accin [la construccin de carreteras] ni de influir en ella, salvo en la me-
dida en que los consejos y las prudentes sugestiones contribuyan a ello...
El departamento es para suministrar informacin, no para dirigir y formular
un sistema de organizacin, por eficaz o deseable que pueda ser. Cualquier
esfuerzo de ese tipo por su parte no tardara en convertirlo en objeto de
crticas hostiles.
Desde 1893 hasta 1912 la Oficina de Carreteras Pblicas estuvo dedicada
a la experimentacin, a aconsejar a los agentes de carreteras de los Estados
y de los distritos, a la construccin de carreteras de demostracin y a divul-
gar informacin. En 1916 fue promulgada la primera ley importante sobre
carreteras, creando un sistema de subvenciones a los Estados para construir-
las. No tard el gobierno federal en adquirir una posicin de direccin
y mando en este campo, con respecto a la red nacional de carreteras.
El cambio de la responsabilidad administrativa que tuvo lugar cuando
se inaugur el programa mixto de construccin de carreteras est simbo-
lizado en dos pasajes de las Leyes de Carreteras de 1916 y 1921 respectiva-
mente, que deben compararse con los renglones de la carta de instrucciones
de 1893 arriba citados. En 1916 la Ley de Carreteras Nacionales exigi
que cada Estado que cooperase sostuviera un "departamento de carreteras
del Estado", por lo cual se entenda "cualquier departamento de otro
entre el gobierno federal y los Estados comprende The Administration o/ Federal Grants-
in-Aid to States, por V. O. Key, Jr. (Chicago, Public Administration Service, 1937); State
and Federal Grants-in-Aid, por Henry J. Bittermann) Nueva York, Menzer, Bush, 1938);
The Rise o/ a New Federalisrn, por jane Perry Clark (Nueva York, Columbia University
Press, 1938); Federal Grants-inAid, Consejo de Gobiernos de los Estados (Chicago, 1949).
nombre, o comisin, funcionario o funcionarios de un Estado, facultados
por sus leyes para ejercer las funciones ordinariamente ejercidas por un
departamento de carreteras del Estado... " . 1 2 ~
Cinco aos ms tarde la misma condicin fue definida en la Ley de
Carreteras de 1921 para incluir "todo departamento, comisin, consejo o
funcionario del Estado, que tenga facultades suficientes y est conveniente-
mente equipado y organizado para desempear a satisfaccin del Secretario
de Agricultura los deberes que aqu se imponen".127 Evidentemente, el
centro de gravedad haba pasado a Washington en el transcurso de los
aos posteriores a 1893.
Grandes gastos de emergencia en carreteras y puentes, durante la crisis
y despus de la Segunda Guerra Mundial, volvieron a acentuar el liderato
nacional. Realmente, el sistema nacional de carreteras fue planeado y
ejecutado bajo la direccin del Negociado de Carreteras Pblicas. Los
niveles tcnico y administrativo de los departamentos de carreteras de los
Estados mejoraron en general por el consejo tcnico del Negociado y por
las normas establecidas por l para la construccin en cooperacin.
Por otra parte, los Estados y sus subdivisiones conservaron la plena res-
ponsabilidad por la construccin y conservacin de otras carreteras que las
de la red nacional; y fueron los departamentos de carreteras de los Estados
los que, en realidad, construyeron esas carreteras, tambin a base de fondos
mixtos. A principios del decenio de los 1950 los Estados recaudaban y
gastaban ms de las dos terceras partes de todo el dinero dedicado a la
construccin y conservacin de carreteras. Adems, las grandes carreteras
de peaje o carreteras libres, ltimo progreso en este campo, fueron empre-
sas de los Estados exclusivamente. Estos hechos, unidos a la terminacin,
en lo esencial, de la red nacional de carreteras, suscitaron la cuestin de
si el gobierno federal poda retirarse ya, en todo o en parte, de estas obras
en cooperacin. Consideraciones importantes parecieron hacer improbable
este cambio en el futuro inmediato.
2) Enseanza. La responsabilidad por la instruccin pblica estuvo re-
servada originariamente in toto a los Estados, y los grupos escolares orga-
nizados se mostraron celosos de toda influencia federal. Desde la primera
Ley Morrill (1862), que conceda ayuda federal a los colegios de agricul-
tura de los Estados, la cantidad de subvenciones federales para fines educa-
tivos ha aumentado incesantemente. En 1914 el gobierno nacional consign
fondos para sostener la instruccin directa en agricultura y economa do-
mstica a travs de los agentes de distrito; en 1917 se dispuso de ayuda
ms cuantiosa para enseanza vocacional, incluida la preparacin en agri-
cultura y economa domstica; en 1920 se dio ayuda para rehabilitacin
vocacional. En 1935 la Ley del Seguro Social sent sobre bases permanentes
lSeS9 Stat. 855(1916).
U'I' 42 Stat. 212 (1921). Los subrayados son del autor.
las subvenciones federales para asistencia educativa a ciertos grupos menes-
terosos o deficientes. Otra ayuda federal para enseanza procedi tem-
poralmente de la Administracin del Progreso de los Trabajos y de la
Administracin Nacional de la Juventud.
Entretanto, propuestas de grandes subvenciones condicionales a los Esta-
dos, para fines de educacin general, fueron bloqueadas por miedo a que
se regimentase la enseanza desde Washington. En 1938 la Comisin Pre-
sidencial Asesora sobre Educacin recomend subvenciones federales gene-
rales y sin restricciones para enseanza elemental y secundaria, que ascen-
deran durante cierto nmero de aos de 40 a 140 millones de dlares
anuales, as como nuevas subvenciones para la preparacin de maestros,
construccin de escuelas, departamentos de educacin de los Estados, en-
seanza de adultos y servicios de biblioteca. Esas propuestas fueron recha-
zadas. Representaban un esfuerzo para ampliar la ayuda federal sin que
la nacin dictase (aunque no dejase de influir en ella) la poltica educativa
de los Estados. Esfuerzos subsiguientes realizados en 1949-51 para establecer
subvenciones educativas encontraron respuesta ms favorable, pero fueron
bloqueados por la incapacidad de ponerse de acuerdo sobre un plan de
subvenciones a escuelas confesionales.
Durante la Segunda Guerra Mundial el gobierno nacional gast grandes
sumas, ya directamente, ya a travs de los sistemas escolares de los Estados
en enseanza vocacional para trabajos de guerra. Adems, casi todas las
instituciones de enseanza superior, pblicas o privadas, fueron agentes del
gobierno para preparar soldados y marineros y para realizar investigacio-
nes. Esta situacin continu en los aos de la post-guerra, con un pro-
grama educativo nacional para los veteranos que regresaban y con grandes
programas de investigaciones, sostenidos por los departamentos de Guerra,
Marina y otros. La actividad del gobierno nacional en enseanza aument
mucho, consiguientemente, desde 1940, pero las subvenciones generales a
los Estados no tuvieron (en 1954) la aprobacin del Congreso. El centro
de gravedad en el campo de la enseanza permaneca an en los Estados
y las ciudades.
3) Seguro Social. En ningn campo ha tenido lugar un reajuste tan
rpido de la responsabilidad nacional, de los Estados y local como en el
de la ayuda a los necesitados. A lo largo de nuestra historia hasta 1932
la atencin a los necesitados fue obligacin principal de las comunidades
locales, ayudadas, para ciertos tipos especiales de casos, por los Estados
o mediante su asistencia en instituciones de stos. Tradicionalmente tamo
bin la asistencia a los desgraciados fue en gran parte una eIllpresa privada
y no pblica. De 1932 a 1935 este viejo edificio fue totalmente transtorna-
do, al fallar la caridad privada, los recursos pblicos locales y la ayuda de
los Estados. El gobierno nacional se vio obligado a intervenir. NO$lo
asumi la carga de los auxilios de emergencia, sino que organiz .U c n . . , s i s ~
nacional de seguro social que marc una ruptura histrica con las formas
tradicionales de accin pblica en este campo.
No es necesario catalogar los programas de emergencia, que empezaron
en 1932 con una consignacin de 300,000,000 de dlares para prstamos
a los Estados, y que, finalmente, tom forma en ayuda directa, en progra
mas de obras pblicas y en el Cuerpo Civil de Conservacin. En 1935 el
gobierno nacional devolvi a los Estados la plena responsabilidad por
la asistencia y atencin a los parados forzosos, pero retuvo la responsabi-
lidad de encontrar trabajo para los empleables.
La Ley del Seguro Social de 1935 implic un cambio trascendental en el
tipo de responsabilidad para la ayuda. Por esta ley se estableci un pro-
grama permanente de amplitud nacional para la ayuda a los ancianos
necesitados, a los parados, a los nios indigentes y a las personas impe-
didas, y se inaugur un programa de seguro nacional de los ancianos. La
administracin se reparti, en la mayor parte de los casos, entre el gobierno
central y los de los Estados, proporcionando aqul parte de los fondos, y
los ltimos, organizando y sosteniendo los servicios necesarios. La autoridad
del gobierno nacional se ejerca a travs de subvenciones condicionales.
Las disposiciones relativas a la asistencia de los ancianos muestran el tipo
general de administracin. La legislacin especificaba las caractersticas
esenciales de los planes de los Estados, incluso el requisito de que los Es-
tados "proveern los mtodos de administracin (aparte de los relativos
a la seleccin, tenencia de empleo y compensaciones o indemnizaciones al
personal) que el Consejo estime necesarios para la eficaz realizacin del
plan" (es decir, el plan del Estado). Es obligacin de la Administracin
(antes Consejo) del Seguro Social aprobar todo plan estatal que se acomode
a estos requisitos, pero la Administracin est tambin autorizada a negar
los pagos en caso de incumplimiento. El gobierno central puede as ejercer
considerable influencia.
Esta influencia es efectiva en parte en el momento en que los planes
se someten para su aprobacin a la Administracin del Seguro Social. Pero
la Administracin mantiene estrechas relaciones con los Estados coope-
rantes, en su calidad de consejera e inspectora, y ha ejercido constante
influencia en la mejora de los programas estatales y en la administracin
de los Estados. Pero en tres casos, que se presentaron en los tres primeros
aos de vida del Consejo, demostr ste su capacidad de emprender una
accin enrgica para obligar a cumplir la ley negando fondos.
El 30 de julio de 1937 el Consejo del Seguro Social suspendi las sub-
venciones a Illinois para la asistencia a los ancianos. El Estado haba de-
jado de establecer registros adecuados de contabilidad, de tomar decisiones
suficientemente rpidas sobre admisibilidad, de or a los solicitantes recha-
zados y de dar instrucciones adecuadas a los funcionarios de distrito. Hubo
adems pruebas de estafa por parte de algunos altos empleados del gobierno
del Estado, que se cuidaban de sus parientes, estuvieran o no necesitados.
Sobre todas estas materias se haba llamado la atencin al Estado, pero no
se hizo ninguna mejora. El gobernador de .Illinos llam "tirnica" la
suspensin de fondos y record al Consejo que era "an un Estado sobe-
rano". A pesar de este osado lenguaje, el director estatal de asistencia a los
ancianos fue destituido, se hicieron otros cambios y finalmente se resta-
blecieron los pagos.
El caso de Oklahoma fue aun ms escandaloso, pues implicaba malver-
sacin de las subvenciones para ayuda a los ancianos, a los ciegos y a
los nios indigentes. Las causas de esta insatisfactoria situacin fueron
expuestas, repetidamente, a la atencin de la comisin del Estado, pero sin
resultado. El 2 de marzo de 1938 se suspendieron las subvenciones. Los
archivos del Estado revelaron "muchos pagos durante mucho tiempo" a
personas muertas, a individuos que no haban llegado a la edad mnima
legal de sesenta y cinco aos, y a personas no necesitadas. Los pagos ile-
gales ascendan a varios millones de dlares. Tambin aqu el Estado se
avino a razones, de mala gana pero gradualmente.
Igualmente inquietantes fueron los hechos que llevaron a suspender los
pagos a Ohio el 30 de septiembre de 1938. El Consejo del Seguro Social
encontr "una falta de direccin administrativa eficaz y de control por
parte de la agencia... repetidas interferencias con procedimientos ordena-
dos por el gobernador... responsabilidad ejecutiva difusa... violacin en
grande de las leyes y reglamentos del servicio civil de Ohio... retrasos
graves y excesivos... discriminacin en la atencin a las quejas", y otras
faltas administrativas, todo ello reflejado en recusaciones hechas por los
auditores federales a pagos del Estado que ascendan a 1,900,000 dlares.
El Consejo suspendi los pagos pendientes de reformas que fueron fac-
litadas por la derrota del gobernador de Ohio en noviembre de 1938.
Entretanto la legislatura del Estado consign fondos para cubrir la pr-
dida de la ayuda federal, y la delegacin de Ohio en la Cmara de Repre-
sentantes promovi en el Congreso un proyecto de ley para que se reem-
bolsase al Estado. Esta atrevida iniciativa, si hubiera tenido xito, habra
destruido todo el poder disciplinario para las normas federales mnimas
en los programas de concesin de subsidios. El presidente Roosevelt vet
el proyecto de ley y fue apoyada su accin. Todo el episodio proyect
mucha luz sobre la actitud de las ramas legislativa y ejecutiva, respecto
de las relaciones federales-estatales y de normas administrativas.
Un grave conflicto sobre una materia de principio lleg a su madurez
en 1951, conflicto que afectaba al discutido derecho de un Estado a revelar
los nombres de las personas que reciban beneficios de acuerdo con la Ley
del Seguro Social. El 31 de julio de 1951 se le retiraron los fondos federales
a Indiana para obligar a ese Estado a cumplir la regla federal contra dicha
publicidad. El tribunal federal de distrito apoy al administrador del Se-
guro Social, pero antes de que la causa fuese ms lejos el Congreso enmen-
d la ley de rentas, para dar esa facultad a los Estados.
La mayor parte de las diferencias de opinin entre Washington y las
agencias de los Estados versan sobre pequeas cuestiones de detalles de
gestin. Han sido numerosas, y muchas veces representan un intento de un
Estado particular para rebajar las normas sealadas por la Administracin
del Seguro Social, o resistencia a observar esas normas en la prctica. Una
vez concedida una excepcin, tiende a convertirse en una norma nueva
(y ms baja), especie de ley de Gresham de la moneda administrativa. La
tarea de determinar una norma que puedan cumplir todas las autoridades
estatales y locales, en un nivel que asegure una administracin eficaz, es
extraordinariamente complicada, y fue inevitable que se necesitaran mu-
chos experimentos. Este periodo de tanteos ya ha pasado en gran parte.
La responsabilidad de las normas del seguro social y de una jefatura cons-
tructiva sigue en Washington, no en las capitales de los Estados.
Otro medio potencialmente fuerte de influir en la poltica de los Estados
desde Washington se encuentra en el uso de la facultad de crear impues-
tos. El impuesto federal sobre bienes races, que grava herencias especifi-
cadas, autorizaba un crdito o reduccin en la cuanta del 80 por ciento
de todo impuesto sobre bienes races o herencias que se pague a un Estado
o territorio, o al Distrito de Columbia. La consecuencia de este crdito
fue inducir a los Estados a crear un impuesto sobre las herencias, a fin
de conseguir ese ingreso, que, de otro modo, ira al gobierno federal.
Un uso anlogo de la facultad de crear impuestos para apresurar la
adopcin por los Estados de leyes de indemnizaciones a los parados for-
zosos, lo ofrece la Ley del Seguro Social. Todo patrono definido en la ley
estaba obligado a pagar un impuesto sobre su lista de jornales al Fondo
de Fideicomiso de Desempleo. Al contribuyente se le conceda un crdito
federal del 90 por ciento de la cantidad que ingresaba en un fondo de
desempleo del Estado, siempre que la ley del Estado tuviese la aprobacin
del Consejo del Seguro Social. Entre las condiciones especificadas como
requisitos para la aprobacin, figuraban que los fondos de los Estados se
transferiran al Departamento de Hacienda de los Estados Unidos; y que
no se le negara a un individuo la indemnizacin por desempleo si se
negaba a aceptar un nuevo trabajo, si ste estaba vacante a causa de huelo
ga, si el salario, la jornada u otras condiciones del trabajo eran menos
favorables que las que predominaban en general, o si una de las condi-
ciones del empleo era afiliarse a un sindicato de la empresa, o no afiliarse
a una organizacin obrera bona fideo En todos los Estados, los que tenan
trabajo no eran admisibles para participar en los beneficios federales del
desempleo, excepto que lo dispusiera una ley del Estado; los patronos es-
taban, en todo. caso, sujetos al impuesto federal; los intereses combinados
de ambos grupos estaban, pues, en conseguir una ley del Estado. La in-
fluencia potencial de este medio de estimular y dirigir la accin de los
Estados es grande.
Completamente aparte de arreglos formales, pero apoyndolos en la
mayor parte de los casos, hay una manera sutil de hacer que la influencia
pase de los Estados a Washington. Se refleja en una sensacin creciente
de jefatura federal en campos comunes de administracin, resultante del
mayor prestigio del gobierno nacional, de la mayor extensin de su campo
de operaciones, de un nivel, por lo general, ms alto de competencia tc-
nica, y, por regla general, de una mayor libertad de intervenciones parti-
distas de lo que es caracterstico en los gobiernos estatales y locales. Estas
circunstancias cuentan mucho en la "transferencia invisible" de poder.
Un aspecto extraordinariamente complicado de las relaciones federales-
estatales es la competencia por recursos procedentes de rentas. Las dos
partes tienen jurisdicciones amplias y que se traslapan, y ninguna de ellas
ha querido hacer concesiones importantes. A pesar de numerosos esfuerzos
para llegar a un acuerdo sobre la distribucin de los recursos procedentes
de rentas, se ha progresado muy poco.
4. Cooperacin federal-estatal
Carreteras, enseanza y seguro social figuran entre las principales di-
recciones en que la influencia nacional se va ampliando en relaciones for-
males con los Estados. Pero stos slo son los indicios ms ligeros del gran
nmero de relaciones administrativas que existen entre Washington y los
cincuenta Estados. Con razn dice Miss Clark: "Dondequiera que conflu-
yen los intereses federales y de los Estados, hay cooperacin informal, en
cantidad variable y cambiante, pero presente siempre en algn grado."128
Realmente, quizs se ha insistido demasiado en que las relaciones federa-
les-estatales exigen subordinacin abajo y control arriba. Los arreglos co-
operativos se remontan a los orgenes mismos de la historia administrativa
de los Estados Unidos, cuando los Estados se mostraban de acuerdo en
custodiar a los presos federales, a falta de lugares federales de reclusin,
y los funcionarios de aduanas y los guardacostas de Hacienda obligaban
a cumplir las leyes de cuarentena de los Estados y locales. Hay una extensa
zona de cortesa en la que trabajan juntos, para fines comunes, los funcio-
narios federales, estatales y locales.
Pinsese, por ejemplo, en el campo de la administracin de polica, ma-
teria reservada a los Estados y sus subdivisiones, aparte de problemas
policacos especiales, concernientes principalmente a la falsificacin de mo-
neda, al comercio interestatal o al exterior, y a los movimientos subver-
sivos. Hay, sin embargo, estrechos contactos entre el Servicio Secreto de los
Estados Unidos, el Departamento Federal de Investigacin y el Departa-
mento de Narcticos, por una parte, y los funcionarios policacos de las
UI The Rlse 01 a New Eederalism, por Jane P. Clarlt, p. 10.
ciudades, por otra. En la persecucin de narcticos, los funcionarios fede-
rales se dedican al contrabando y al trfico interestatal, mientras que la
polica de las ciudades lucha contra la venta callejera y los fumaderos de
opio; pero no pueden trazarse lneas divisorias tajantes.
A la Comisin del Comercio lnterestatal y a las comisiones de servicios
pblicos de los Estados les incumben muchos problemas que corresponden
al mismo tiempo a la jurisdiccin de los Estados y a la jurisdiccin federal.
Durante mucho tiempo se realizaron interrogatorios conjuntos oficiosos, y
en 1922 se adopt un acuerdo entre la CCl y las comisiones de los Estados.
Este tipo de cooperacin se ampli con la Ley de Empresas de Transportes
en Vehculos de Motor, de 1935. En materias que afectan a empresas de
transportes que operan en ms de tres Estados, la Comisin puede crear
un organismo mixto en que estn representados los Estados y al que se le
dan las mismas facultades para investigar que a un individuo o un exa-
minador de la Comisin, y las rdenes que recomienda se tratan del mismo
modo que las propuestas de los examinadores. La Comisin est, adems,
autorizada para utilizar la cooperacin, servicios, archivos y otros medios
de las autoridades de los Estados. .
Otros arreglos cooperativos, de carcter algo ms oficial, se determinan
en acuerdos escritos entre los funcionarios federales y estatales. La mayor
parte de los departamentos estn acribillados de acuerdos cooperativos
sobre una gran diversidad de materias. Miss Clark registr ms de cuatro-
cientos de dichos acuerdos, slo en el Negociado de Economa Agrcola
del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos.tw
La administracin cooperativa federal-estatal recibi gran impulso du-
rante la Segunda Guerra Mundial. Los Estados aplicaron la Ley de Servicio
Selectivo en nombre del gobierno nacional, con un ancho margen de fa-
cultades discrecionales en los consejos locales. A principios de 1941 se in-
trodujo el racionamiento completamente a cargo de los Estados. El control
de los precios tambin se administr en gran parte mediante los departa-
mentos locales de racionamiento. La proteccin contra incursiones areas
fue organizada localmente, con muy poca intervencin central. Los servicios
voluntarios de gran nmero de ciudadanos caracterizaron esas delicadas
operaciones de amplitud nacional: "el pueblo" administr en gran medida
sus asuntos colectivos. A pesar de las inevitables diferencias en interpreta-
cin y eficacia, el resultado neto fue una impresionante demostracin de
las posibilidades de la accin federal-estatal coordinada.
En muchas zonas de inters mutuo, cada nivel de gobierno depende
mucho de la cooperacin de otros, sin ninguna sugestin de superioridad
ni de subordinacin. En algunos casos le interesa al gobierno federal actuar
mediante los Estados y sus subdivisiones, y no organizar una estructura
administrativa separada e independiente que llegue a los distritos y 'las
uo rsa, p. 47.
ciudades. Les interesa a los Estados buscar la jefatura nacional, para esta-
blecer una poltica y un programa comunes que afectan a todos los Esta-
dos. Interesa a los ciudadanos poder ejercer alguna influencia sobre la
aplicacin de la poltica nacional a las circunstancias locales mediante
funcionarios locales, localmente responsables. El tipo de accin cooperativa
federal-estatal-local, aunque complicado y a veces causante de controversias
y resistencias mutuas, tiene grandes valores que indican su vitalidad pre-
sente y su utilidad futura.
5. Una nota sobre Subvenciones
Uno de los principales instrumentos de la accin conjunta federal-esta-
tal-local son las subvenciones condicionales. Se emplea tambin amplia-
mente (dando menos importancia a las condiciones) en las relaciones fis-
cales entre los Estados y sus subdivisiones. Esta nota se propone tratar
de una manera sumaria sus ragos esenciales.
Una subvencin es una cantidad de dinero asignada por una autoridad
gubernamental superior a una inferior. La subvencin puede ser, sin con-
diciones o condicional, pero suele ser de esta ltima clase. Los objetivos
generales de una subvencin son estimular la adopcin general de un pro-
grama nuevo por unidades gubernativas menores (como la prevencin de
incendios de bosques, o el seguro de vejez y de sobrevivientes), y mejorar
la calidad y cantidad del servicio gubernamental en zonas atrasadas, trans-
firiendo fondos pblicos de las regiones ms ricas a las menos ricas, me-
diante la Hacienda central.
Las subvenciones para escuelas tuvieron su origen en Nueva York en
1795 y fueron tradicionales en las finanzas pblicas norteamericanas du-
rante un siglo aproximadamente. Las subvenciones federales permanentes
a los Estados comenzaron en 1862 con la promulgacin de la primera Ley
Morril para conceder subvenciones a las escuelas agrcolas de los Estados.
Tanto en el sistema de los Estados como en el nacional, las subvenciones
aumentaron constantemente en nmero y volumen; el crecimiento fue es-
pecialmente rpido desde la crisis de los 1930.
Las tcnicas de las subvenciones condicionales nacionales comprenden:
1) aceptacin formal de las subvenciones nacionales y sus condiciones por
los Estados, habitualmente mediante una ley; 2) iniciativa local en la pre-
paracin de planes y creacin de la organizacin; 3) aprobacin central
de los planes por una agencia administrativa nacional; 4) aportacin con-
junta de fondos, habitualmente, pero no siempre, a base de igualdad; 5)
ejecucin del proyecto por las autoridades estatales o locales, directamente
o por contrata; 6) inspeccin y auditora separadas, centrales y locales;
7) pago final de las sumas prometidas a los Estados, previa satisfactoria
terminacin del proyecto, habitualmente con .pagos parciales anticipados.
El gobierno central se reserva sanciones para conseguir la participacin
eficaz de los Estados. Las autoridades federales pueden negarse a aprobar
los planes propuestos, y en algunos casos, pueden renunciar a cooperar
porque el Estado tiene una organizacin administrativa o procedimientos
defectuosos. Pueden negarse a hacer pagos si no se observan las condiciones
del acuerdo, y en caso de una subvencin permanente, pueden suspender
los pagos ulteriores. Normalmente, los Estados no tienen derecho de recurso
ms all del departamento federal, en cuanto al Presidente o al Congreso,
pero en tiempo de crisis, los Estados rezagados pueden poner en accin
a senadores y representantes. El estudio de las subvenciones canadienses
demuestra que se ponen en peligro los buenos resultados cuando son las
autoridades polticas, y no las administrativas, las que deciden.
Una larga experiencia en subvenciones condicionales a los Estados, en
una amplia variedad de servicios, ha demostrado su valor. Se han conver-
tido en una parte permanente del sistema administrativo norteamericano.
Han facilitado la amplitud nacional de programas gubernamentales nuevos
y han elevado las normas administrativas de muchos Estados. Su valor
futuro puede estribar tambin en facilitar la devolucin de algunas fun-
ciones interiores del gobierno federal a los Estados, tendencia que puede
resultar importante, vista la preocupacin de Washington por los pro-
blemas de la poltica exterior, la defensa, la estabilizacin econmica y
el uso de la energa atmica.
6. El pacto interestatal como una alternativa
a la centralizacin federal
Algunos comentaristas esperaban que los Estados se rendiran al gobierno
nacional, quedando como zonas geogrficas y subdivisiones administrativas
de la nacin donde conviniere. Evidentemente, la corriente lleva a flote
a los Estados en esa direccin, aunque el punto de destino es todava remo-
to; pero es concebible que la corriente cambie bajo la influencia de acon-
tecimientos futuros; o quizs, los Estados se ejerciten en nadar contra la
corriente.
Difcilmente puede esperarse que los Estados conserven o refuercen sus
posiciones, a menos que sean administrativa y fiscalmente competentes. El
senador Henry W. Toll, amigo decidido de los Estados, estuvo en lo cierto
al declarar: "Toda pretensin de los Estados a tener derechos tiene que
justificarse ahora, demostrando los Estados su competencia." Como si qui-
sieran suicidarse, algunos Estados se niegan obstinadamente a poner sus
casas en orden.vv Pero, los Estados pueden oponerse a la corriente mediante
una accin afirmativa, cooperativa, por su parte, emprendiendo de con-
cierto ciertas tareas que no podra hacer uno solo, y que, de otra suerte",
no Vase un franco anlisis por un miembro del Senado de Oregon, Richard 1;. Neu
berger: "The Decay of State Governments", en Harper's Magazine (oct. de 1955). pp.
34-41.
puede emprenderlas el gobierno central. Uno de los medios por los cuales
pueden avanzar los Estados, es por el pacto interestatal autorizado en 1789
por la Constitucin Federal.
Un pacto entre Virginia y Kentucky sobre derechos a tierras separadas
de Virginia, y adems a la jurisdiccin sobre el ro Ohio, fue ratificado
por el primer Congreso el 18 de diciembre de 1789. Pactos sobre lneas
fronterizas tuvieron lugar de vez en cuando en el perodo que precedi a
la Guerra Civil, as como despus de ella. La determinacin de la jurisdic-
cin penal sobre aguas pblicas situadas entre Estados fue una fuente fre-
cuente de pactos interestatales, iniciados en 1905. No tuvo lugar ningn
uso importante de la facultad de pactar para amplios fines de poltica
pblica hasta 1911, en que el Congreso dio anuencia de prioridad a acuer-
dos entre los Estados para la conservacin de bosques yaguas. Ningn
Estado aprovech esa anuencia.
Pero las posibilidades inherentes al pacto interestatal se han ampliado
progresivamente desde 1920. Los problemas portuarios y de transportes
en y alrededor de la ciudad de Nueva York, tuvieron por consecuencia en
1921 un pacto entre los Estados de Nueva York y de Nueva Jersey para
crear la Autoridad del Puerto de Nueva York, agencia mixta que ha hecho
una importante aportacin al desarrollo del puerto y del trfico. Pactos
interestatales ms recientes para desarrollos portuarios han sido hechos en
las zonas de San Luis y de Filadelfia.
Algunos pactos obligan conjuntamente a varios grupos de Estados en
el esfuerzo para reducir la contaminacin de las aguas, y crean comisiones
interestatales permanentes. Aqu sealamos la Comisin de la Cuenca del
Ro Potomac, la Comisin de Saneamiento del Valle del Ro Oho, la Co-
misin Interestatal de Saneamiento (Nueva York, Connecticut y Nueva
Jersey), y la Comisin Interestatal de Nueva Inglaterra para el Control de
la Contaminacin de las Aguas. Otra serie de pactos est destinada a con-
servar recursos naturales: petrleo y gas, bosques y pesqueras. Otra serie,
ms difcil de realizar, trata de la distribucin de recursos hidrulicos. Uno
de los ms importantes de stos, el pacto sobre la cuenca del ro Delaware,
estaba pendiente en el momento de escribir esto.
Un grupo de Estados meridionales que se extienden de Maryland a Texas
hicieron efectiva en 1949 una innovacin importante en el Pacto Educativo
Regional del Sur. El objeto era evitar grandes gastos de capital en las muy
costosas esferas de la enseanza profesional de la medicina, la odontologa
y la ciencia veterinaria, mancomunando sus recursos. El .experimento-re-
sult un xito notable y movi a un grupo de Estados del Oeste a formar
el Pacto Educativo Regional del Oeste para el mismo fin.
Sin. describir otros tipos de pactos, puede concluirse que experiencias
recientes sugieren un uso ms amplio y ms provechoso de este recurso que
se haba previsto en tiempos pasados. Su valor estriba primordialmente
160
en la cooperacin voluntaria en empresas de beneficio mutuo, pero hay,
o puede haber, ciertas sanciones. Pueden consignarse en el pacto facultades
de obligar, caso bien representado por la Comisin Interestatal de Sanea-
miento. Cada uno de los tres Estados pactantes (Nueva Jersey, Nueva York
y Connecticut) se mostr de acuerdo en permitir a la Comisin conseguir
de sus propios tribunales un mandamiento para obligar a un municipio
renuente a observar las rdenes de la Comisin. Normalmente la Comisin
confa en la persuasin y el acuerdo, pero despus de la Segunda Guerra
Mundial se vio obligada a pedir un mandamiento judicial contra un grupo
de municipios de Nueva Jersey. Se expidi el mandamiento y fue apoyado
por el Tribunal Supremo de Nueva Jersey.
El poder de obligar de un pacto fue confirmado en 1951 por el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos en la causa Dyer contra Sims. El auditor
del Estado de Virginia Occidental desaprob un pago a la Comisin de
Saneamiento del Valle del Ro Ohio alegando la anticonstitucionalidad
del pacto, porque delegaba poder en una agencia exterior al Estado y
porque la legislatura no poda obligar a sus sucesoras a hacer nuevas con-
signaciones. El Tribunal Supremo deneg esos alegatos.w-
La mayor parte de los pactos y acuerdos tratan de problemas interesta-
tales claramente localizados que slo tienen un inters nacional incidental.
La unificacin del fomento de un puerto interestatal, la prevencin de la
contaminacin de las aguas en una zona especificada, la ampliacin de ju-
risdiccin penal sobre aguas situadas entre Estados, la construccin de una
obra de servicio interestatal, como un tnel o un puente, son cosas que
han sido todas ellas manejadas con xito por un pacto interestatal. Estos
tipos de problemas suelen estar localizados, no implican intereses en com-
petencia entre Estados o entre sus ciudadanos, pueden requerir poca o
ninguna administracin permanente, pueden resolverse, de una vez por
todas, mediante un simple acuerdo, y no implican ningn inters nacional
importante. En este tipo de problemas el pacto es un medio til de coope-
racin interestatal. Otras materias que requieren administracin perma-
nente y el fomento de servicios en crecimiento tambin pueden, como se
ve ahora, ser manejados con xito por pactos entre Estados.
Pero es dudoso que puedan hacerse pactos sobre problemas que afectan
a intereses antagnicos de Estados vecinos. Un pacto propuesto entre siete
Estados del Este destinado a sealar un salario mnimo uniforme para
mujeres y nios fue ratificado slo por tres, y despus se retiraron dos,
poniendo trmino efectivo al programa. El problema de la competencia
industrial que hacan los Estados del Sur no pudo ser resuelto por un
pacto entre los aludidos Estados del Norte. No se tard en establecer nor-
mas nacionales mediante la Ley de Normas Justas de Trabajo de 1938.
En resumen, aunque el pacto es un recurso til para realizar un acuerdo
181 Dyer contra Sima, 841 U. S. 22 (1951).
sobre un problema localizado y que no afecta a intereses competidores,
sus inconvenientes en otros campos son importantes. No son stos, primor-
dialmente, el tiempo que se invierte en las negociaciones, ni la inflexibili-
dad del pacto, ni la posibilidad de que el Congreso no lo ratifique. La
mayor debilidad es la imposibilidad prctica de conseguir un acuerdo
entre todas las partes interesadas, al aumentar el nmero de Estados y al
buscarse un acuerdo entre Estados que compiten en el mercado nacional.
No hay manera de obligar a un Estado a subscribir un pacto contra sus
intereses reales o supuestos, y en un solo caso ratific el Congreso un pacto
contra la oposicin de una parte interesada (Pacto del Ro Colorado). An
no se ha encontrado medio de imponer las condiciones de un pacto a un
Estado miembro. Puede ser posible, en algunos casos, la intervencin del
Tribunal Supremo de los Estados Unidos, pero el mtodo de hacer cum-
plir su sentencia contra un Estado no est claro.
En consecuencia, la conclusin general es que el pacto interestatal no es
una barrera decisiva contra la tendencia a la centralizacin nacional, y no
puede confiarse en l para detener el curso de los acontecimientos, por
el cual se estn desplazando hacia Washington la jefatura y la autoridad
administrativa en problemas nacionales.
7. Tendencias futuras
Las primeras consecuencias de la marcha del poder y la influencia desde
las capitales de los Estados hacia Washington, en general fueron ventajosas.
Se plane y construy un enorme sistema nacional de carreteras; se pa
liaron las dificultades de una crisis sin precedentes; se estableci un amplio
sistema de seguro social; progresaron las investigaciones agrcolas y sus
aplicaciones prcticas; y se reforz la reglamentacin de los transportes,
de las prcticas comerciales, de la venta de valores y otros aspectos de la
economa. Como se reconoce que los problemas econmicos y sociales han
adquirido alcance y complicaciones nacionales, es til, y a veces necesario,
encontrar modos y medios para la jefatura nacional.
A la mitad del siglo, consideraciones importantes sugieren, sin embargo,
que es deseable revisar por completo la larga tendencia hacia Washington.
Las obligaciones del Presidente y del Congreso en sectores de la poltica
pblica que ellos solos pueden tratar, se han hecho complicadas, pesadas
y urgentes: poltica exterior, poltica de la defensa, asistencia tcnica a
zonas subdesarrolladas, poltica de la deuda y de la renta, comercio ultra-
marino, conservacin del equilibrio en la economa interior, desarrollo
de la energa atmica, para mencionar nicamente algunas de las ms
apremiantes. Un gobierno a quien incumben problemas de esa magnitud
y dificultad, hara bien en devolver a los Estados todas las obl1gaciones
posibles relativas a asuntos interiores. De otra manera, las materias secun-
darias tienden a ir a la deriva, a no ser resueltas por el Ejecutivo, a extra-
viarse en las controversias entre los departamentos, o a llegar tarde al Con-
greso. Puede llegar un momento en que todo el gobierno nacional, lo mismo
que el jefe del ejecutivo, necesiten ayuda.P>
Hay peligros potenciales en la concentracin del poder, que an estn
latentes, pero que no pueden descuidarse, a la luz de la historia del mundo.
La dispersin de la autoridad entre cincuenta Estados es una proteccin
histrica contra esos peligros, importante mientras los Estados conserven
fuerza y vitalidad en el sistema federal. Los valores de la autonoma y de
la preparacin de los ciudadanos mediante su participacin, tambin ha-
blan a favor de conservar el sistema norteamericano de autonoma local
en Estados que se dirigen a s mismos. La diversidad de vida en la escena
norteamericana debe ser conservada en su propio modo, as como las uni-
formidades creadas por la poltica y la accin nacionales.
Aunque los problemas nacionales seguirn necesariamente requiriendo
la jefatura y la responsabilidad nacionales, es importante, en una larga
perspectiva, conservar la vitalidad de los Estados, y la poltica nacional
puede ser valorada apropiadamente, en parte, a base de este criterio, entre
otros. Muchos de los problemas que tenemos delante pueden resolverse tan
bien, o quizs mejor, por la elasticidad de una federacin de Estados aut-
nomos que tienen sus mviles, su iniciativa y su impulso propios, que por
una nacin, en que las partes son slo cscaras huecas, sin energa ni poder
creador y que no hacen ms que obedecer rdenes recibidas de arriba.>"
181 En 1953 decidi el Congreso que haba llegado el momento de una revisin com-
pleta de las relaciones federales-estatales y cre una Comisin sobre Relaciones Inter-
gubernamentales, insinuando vigorosamente en la declaracin de propsitos, que era
conveniente la devolucin a los Estados. El informe y los resultados de la Comisin,
expuestos en 1955, pueden ser de gran importancia para definir las futuras relaciones
entre Washington, las capitales de los Estados y los municipios. 67 Stat. 145 (10 julio
1953).
m Estos amplios aspectos de las relaciones administrativas entre el gobierno nacional
y los Estados se tratan brevemente en el ensayo del autor titulado The States and, the
Nation (Baton Rouge, Louisiana State University Press, 1953).
CAPITULO XII
RELACIONES ADMINISTRATIVAS NACIONALES Y DE LOS
ESTADOS CON LOS FUNCIONARIOS LOCALES
Entra los Estados, lo mismo que entre los Estados y la nacion, se est
operando un reajuste de poderes. Tambin aqu la responsabilidad admi-
nistrativa corre hacia arriba, a zonas ms amplias y a jurisdicciones con
mayores recursos financieros. El resultado neto es, en parte, un traspaso
de asuntos de las autoridades locales a los Estados, en parte, la amplia-
cin de la inspeccin de los Estados sobre actividades cuya realizacin an se
deja a las localidades. Este reajuste est en proceso desde hace bastante ms
de cincuenta aos, pero era tan grande la dispersin del poder, que an
hoy, los sistemas interiores de administracin de los Estados estn relativa-
mente descentralizados en comparacin con las instituciones de otros pases.
Aunque estos movimientos fueron de largo proceso, los aceleraron las
consecuencias centralizadoras de la crisis de 1929. La legislacin posterior
a la Segunda Guerra Mundial se movi en la misma direccin, introdu-
ciendo algunas relaciones administrativas nuevas entre Washington por un
lado y los municipios por otro, unas directas, otras a travs de la media-
cin de los Estados. Hubo pruebas de que las grandes ciudades reciban
con agrado las relaciones directas con Washington, a pesar de su depen-
dencia constitucional de los gobiernos de los Estados. stos parecan con
frecuencia ser negativos y restrictivos en sus contactos con las ciudades de
su territorio; el primero es ms probable que sea constructivo y tcnica-
mente competente, aunque las relaciones de funcionamiento no siempre
son suaves.w-
1. Washington y el gobierno local
Constitucionalmente hablando, el gobierno nacional no conoce la exis-
tencia de municipios. Pero las conexiones polticas siempre han sido estre-
chas desde que aparecieron partidos modernos en el decenio de los 1830, y
las relaciones administrativas se desarrollaron rpidamente a partir de
1930. La presin financiera de la crisis produjo relaciones ms directas y
18& Una de las aportaciones recientes ms importantes a la materia de este capitulo
es una sere de monografias preparadas bajo la direccin de William Anderson. "Inter-
governmental Relations in tbe United States", publicadas pot la University of Minnesota
Presa, 1950. La serie comprende estudios de relaciones intergubernamentales en ense-
anza, seguros de paro, carreteras, salud pblica y bienestar social, as como un estuc:li()
de la interpretacin judicial de esas relaciones.
16S
efectivas entre Washington y los ayuntamientos que las que haban existido
siempre. Los ingresos municipales, que dependan en gran parte de los
impuestos sobre bienes races, dsminuian rpidamente en el mismo mo-
mento en que se imponan a las haciendas municipales grandes gastos en
socorros. La reduccin de los gastos normales de funcionamiento result
completamente insuficiente para hacer frente a la crisis; la autorizacin
legal para contraer deudas haba sido agotada en algunos casos y no exista
prcticamente el mercado de emprstitos municipales. Esta crisis financiera
precipit la accin nacional. La carga de los socorros fue traspasada al
crdito nacional mediante prstamos y subvenciones a los Estados para las
ciudades, y en algunos casos directamente a las ciudades; la Administracin
de Obras Pblicas entr en negociaciones directas con las ciudades para la
construccin de obras municipales; la Seccin de Viviendas de la AOP,
la Administracin de Recolonizacin y otros organismos de emergencia
trataron directamente con las autoridades de las ciudades y otras autorida-
des locales. Las recaudaciones de ingresos de las ciudades mejoraron me-
diante prstamos a dueos de casas por mediacin de la Compaa de
Prstamos a los Propietarios de Casas, S. A., y toda la estructura de las
comunidades fue reforzada por oportunidades de trabajo, creadas por una
o ms de las agencias nacionales activas en la lucha contra la crisis. No es
exagerado afirmar que los programas de gastos y prstamos del gobierno
nacional salvaron a muchas ciudades de la desintegracin financiera y del
desorden social.
El grado en que la influencia sobre los asuntos municipales se alberg
en Washington como resultado de las medidas de emergencia, no es fcil
de definir. El gobierno federal no intent debilitar el control de los Es-
tados sobre sus subdivisiones polticas, y no se impuso ningn cambio en
la situacin legal de las ciudades. En algunos casos, los funcionarios de las
ciudades trataban con las autoridades de los Estados como intermediarios
con Washington; en otros casos, las relaciones eran directas. Los contactos
de la crisis entre las ciudades y el gobierno nacional fueron amplios y de
extensin impresionante; pero no se desposey a los Estados de su posicin
constitucional tradicional como guardianes del gobierno municipal. El
cambio fue de clima, ms bien que de topografa.
Las relaciones fundamentales de las ciudades con el gobierno nacional
no fueron modificadas por las exigencias de la Segunda Guerra Mundial,
pero las circunstancias acercaron mucho ms a las dos partes en una amplia
variedad de trabajo en cooperacin. El gobierno nacional construy ciu-
dades (Hanford, Oak Ridge y otras); organiz la produccin para fines de
guerra en una escala que rebasaba las posibilidades locales y peda la ayuda
central. Washington acudi en ayuda de esas zonas sbitamente conges-
tionadas proporcionando fondos para la construccin de viviendas y para
ampliar los servicios municipales: agua, depuracin de aguas fecales, alum-
Relaciones Nacionales de los Estados con los Funcionarios 165
brado,escuelas y otros. La Oficina de Servicios de Guerra de la Comunidad
organiz de manera efectiva las aportaciones nacionales a las necesidades
municipales.w
Muchos servicios importantes los proporcionaron las ciudades en conexin
con el esfuerzo de guerra, tpicamente con amplia direccin y consejo,
desde Washington, pero con responsabilidad local en cuanto a los resul-
tados. El programa de precauciones contra incursiones areas fue muni-
cipal y urbano en su formulacin y administracin. Los planes de proteccin
contra el sabotaje y los incendios se realizaron en el nivel municipal entre
las numerosas unidades del gobierno local implicadas en una zona par-
ticular, con la cooperacin de agencias de los Estados y el consejo de fun-
cionarios federales. La administracin de programas nacionales para servicio
selectivo, racionamiento y control de precios, la hicieron, fundamental-
mente, comits de ciudadanos, que no eran agencias de la comunidad, sino
representantes de ella. Al terminar la Segunda Guerra Mundial, estos
arreglos de emergencia fueron rpidamente liquidados.
El curso de los acontecimientos desde 1945 ampli y complic las co-
nexiones entre el gobierno nacional y los gobiernos locales en una medida
que rebasa el mbito de lo que se propone describir este libro. El margen
de esas relaciones lo indica el nmero de jurisdicciones gubernamentales de
los Estados Unidos. En 1952 ese nmero era de 116,743.
136
Adems del
gobierno federal y de los 48 Estados, haba 3,049 distritos, 16,778 munici-
pios, 17,202 pueblos, 67,346 distritos escolares (grupo decreciente), y 12,319
distritos especiales (grupo en crecimiento). El gobierno federal tiene co-
nexiones importantes con los Estados, los distritos y las ciudades; los go-
biernos de los Estados con distritos, ciudades y jurisdicciones menores.
Nuevas estructuras administrativas, que ofrecen una gran diversidad de
jefaturas y subordinaciones, pueden ilustrarse por referencia a cuatro leyes
federales: la Ley de Construccin e Inspeccin de Hospitales y la Ley
Federal de Aeropuertos, ambas de 1946; la Ley de Viviendas de 1949; y la
Ley Federal de Defensa Civil de 1951.
1) Ley de Construccin e Inspeccin de Hospitales, de I946.137 Los tr-
minos de esta ley establecieron relaciones slo entre el gobierno federal
y los Estados, aparte de una sola referencia a comunidades rurales. Pero
los beneficiarios de la leyeran distritos y ciudades y las personas que ha-
bitaban en ellos. La leyes un ejemplo notable de ayuda federal, cuyo
efecto es ventajoso para el gobierno local, aunque el lenguaje hable slo
de los Estados.
186 "Federal-State-City Cooperation in Congested Production Areas", por Corrington
Gill, en Public Administration Review, V (1945), 28; vase tambin "The Charlestown
Coordinator", por Oliver P. Filed y John E. Stoner, en Ibd., 111 (1943), 42.
18. Gavernments in the United States in 1952, Negociado del Censo (Washington,
Government Printing Office, 1953).
187 60 Stat. 1040 (13 de agosto de 1946).
Esta legislacin estaba destinada a estimular y ayudar a los Estados, por
un solo perodo de cinco aos, a construir y proveer lo necesario para el
funcionamiento, ya de hospitales pblicos, ya de hospitales no lucrativos.
El Congreso ofreci la tercera parte de los montos del costo de planeacin
y construccin, con aportaciones de los Estados, hasta un total de mil
cien millones de dlares. Corresponde a los Estados la iniciativa de preparar
planes para la aprobacin del jefe de Sanidad, de acuerdo con las normas
especificadas en la legislacin y completadas posteriormente por dicho fun-
cionario. Se dio a los Estados el derecho de recurso contra el rechazo de
sus planes por el jefe de Sanidad permitindoles apelar al Consejo Federal
de Hospitales; la retencin de fondos para el caso que el Estado no cumpla
las normas federales en la planeacin o construccin, est sujeta a revisin
por el Tribunal de Apelacin de Circuito de los Estados Unidos (innova-
cin dudosa). Salvo que se dispusiera otra cosa especficamente, la ley no
daba autoridad a ningn funcionario ni empleado federal a ejercer nin-
guna inspeccin sobre la administracin, personal, conservacin y funcio-
namiento de estos hospitales.
Pero los Estados no eran meros receptores de una subvencin incondi-
cional. Para recibir la aprobacin federal, el plan de un Estado tena que
designar una sola agencia estatal y un consejo consultivo; las normas para
la construccin eran fijadas en Washington; y el Estado tena que sumi-
nistrar mtodos de administracin, incluido el sistema de mritos que
prescribiera el jefe de Sanidad; pero no se le daba autoridad para la selec-
cin, la tenencia de los empleos ni la retribucin de un empleado indivi-
dual, de acuerdo con el sistema de mritos. En consecuencia, este programa
permita a las autoridades federales fijar las normas para la planeacin y
la construccin, pero rebajaba las responsabilidades del funcionamiento a los
Estados y sus subdivisiones, o a grupos privados.
2) Ley Federal de Aeropuertos, de I946.138 Esta ley tuvo por objeto la
inversin, por una vez, de fondos federales en la construccin de aeropuer-
tos. Se dieron instrucciones al director de Aeronutica Civil para que pre-
parase un plan para la construccin de aeropuertos pblicos; toda agencia
o grupo de agencias pblicas (primordialmente los municipios) estaban
autorizadas a presentar solicitudes de proyectos; y el administrador estaba
autorizado para conceder el 50 por ciento del costo de construccin a los
proyectos aprobados, dentro de una cantidad total de 500.000,000 de d-
lares. Los trminos de la ley autorizaban al administrador a tratar direc-
tamente con las autoridades locales, a menos que lo prohibiesen las leyes
del Estado. Ms de la mitad de los Estados tienen prohibidas estas rela-
ciones directas y exigen que las solicitudes locales pasen por una agen-
cia de aviacin del Estado y que se entreguen las subvenciones federales
a unaagencia del Estado para los pagos a la subdivisin local.
ua 60 $tat. 170 (13 de mayo de 1946).
La construccin estaba sujeta a normas federales y a la inspeccin y
aprobacin del administrador; pero no se tenda en esta legislacin a una
relacin permanente federal-municipal. No obstante, las agencias patro-
cinadoras estaban obligadas a presentar un plan aceptable de funciona-
miento y conservacin como una de las condiciones para la aprobacin.
Tambin se les obligaba a llevar su contabilidad en la forma especificada
por el administrador, a presentarle informes anuales y a permitirle el
acceso a sus archivos. La ley no contena disposiciones para retener fondos
para la construccin ni para aplicar otras sanciones a un municipio re-
nuente. En realidad, no haba subvenciones federales permanentes para
el funcionamiento.
3) Ley de Viviendas, de 1949.
139
Esta ley fue la culminacin de casi dos
dcadas de estudio intenso de la poltica nacional de la vivienda para en-
contrar medios de proporcionar vivienda decente, con ayuda del gobierno,
a grupos de pequeos ingresos, para cuyas necesidades era incompetente
la industria privada de la vivienda. Dentro de un amplio programa, dirigido
por la Agencia Financiadora de Casas y Hogares, la Administracin Pblica
de la Vivienda manejaba un plan de prstamos y subsidios a las autoridades
municipales de la vivienda y a las agencias de reformas. En este caso, la
relacin entre el gobierno federal y la autoridad municipal de la vivienda y
de reformas sola ser directa, y el control desde Washington era estrecho.
La Administracin Pblica de la Vivienda revisaba y controlaba todas
las etapas de desarrollo del proyecto. Aprobaba los planos y las especifi-
caciones, la eleccin de sitio, las contratas de construccin, los costos de
construccin, las rentas, la seleccin de arrendatarios y el funcionamiento
y administracin. La autoridad local poda ser anulada casi en cualquier
momento, y fueron frecuentes, y en ocasiones intensos, los conflictos entre
las localidades y Washington. La Ley de Viviendas Pblicas exiga mucha
inspeccin de ese tipo, pero se exageraba por el deseo de reducir los costos
y mantener los proyectos locales de viviendas libres de intervencin po-
ltica. Los Estados proporcionaban legislacin que habilitaba a las corpo-
raciones locales de la vivienda o de reformas, y algunos Estados (Massa-
chusetts, Minnesota, Nueva Jersey) exigan que los programas locales de
viviendas o de reformas fueran sometidos a organismos del Estado antes
de solicitar fondos federales. La corporacin gobernante del municipio
tena que aprobar los programas locales de viviendas pblicas, y poda
verse complicada en mejoras municipales relacionadas con aquellos. Pero
las relaciones fiscales y de inspeccin iban directamente de Washington
a la autoridad de la vivienda pblica o a la corporacin de reformas.
4) Ley Federal de Defensa Civil.
140
El sentido general de esta ley fue
cargar la mayor responsabilidad por la defensa civil sobre los Estados, y
particularmente sobre las ciudades, que son los principales blancos de un
1&8 68 Stat. 413 (15 de julio de 1949).
ataque areo. El administrador de la Defensa Civil estaba autorizado a
hacer planes, a realizar o contratar programas de preparacin, a divulgar
informacin, y a estimular a los Estados a negociar pactos de ayuda mutua
en el territorio adyacente. Tambin estaba autorizado a aportar fondos,
por partes iguales con los Estados, para "equipo de organizacin" y la cons-
truccin de refugios. El tipo administrativo era federal-estatal-local, pero
el peso de la responsabilidad para la accin era municipal. El principal
deber de las autoridades federales y estatales era aconsejar, estimular y
compartir ciertos costos. Se esperaba que las ciudades organizasen los ser-
vicios existentes con algunas adiciones para necesidades de tiempo de crisis.
El problema de la defensa civil contra ataques enemigos es un problema
localizado, ms bien que un problema local. El no suministrar servicios
adecuados de proteccin y socorro tendra evidentes consecuencias nacio-
nales del orden ms grave, pero el programa se retrasara gravemente. Los
municipios se quejaron, en la Conferencia de Alcaldes, de la ausencia efec-
tiva de direccin federal, y aunque en 1954 se hicieron algunos progresos
en pactos interestatales para la ayuda mutua, en servicios de alarma y
refugios contra incursiones areas, y en reservas de abastecimientos, era
general el acuerdo de que el progreso estaba muy lejos de lo necesario.
A pesar de la tensin internacional, la probabilidad de la destruccin por
incursiones areas segua pareciendo remota e irreal.
Estos cuatro ejemplos indican los intrincados y diferentes tipos de rela-
ciones que se estn desarrollando rpidamente entre el gobierno federal
y los gobiernos locales. Washington se mostr cuidadoso de preservar la
autoridad constitucional de los Estados sobre sus subdivisiones, pero se
multiplican las conexiones entre la capital nacional y las grandes ciuda-
des. Aparte de las relaciones financieras y de funcionamiento, las ciudades
obtienen beneficios de los servicios estadsticos y de informacin del go
bierno federal y de las actividades normativas de muchas agencias federa-
les. Los intereses de las ciudades' en la accin federal y su confianza, en
algunos casos, en la ayuda federal estn simbolizados en el hecho de que
la Conferencia de Alcaldes de los Estados Unidos, que representa a las
grandes ciudades, tiene sus oficinas centrales en Washington, y la Asocia-
cin Municipal Norteamericana, que representa a otras ciudades, tiene una
oficina en la capital nacional. En 1954 Washington haba aparecido como
un competidor de las capitales de los Estados en servir las necesidades de
los grandes centros metropolitanos.
2. Tendencias centralizadoras en los Estados
La misma tendencia hacia una corriente ascendente de jefatura e inspec-
cin administrativas, que excita elocuentes apelaciones a "los derechos de
1<0 64 Stat. 1245 (12 de enero de 1951).
los Estados", acta tambin en las cincuenta entidades, transfiriendo la
autoridad de los distritos y las ciudades a las capitales de los Estados. A
pesar de que la corriente ha afluido a las capitales de los Estados durante
muchos aos, los sistemas administrativos de los Estados estn todava rela-
tivamente descentralizados. Esto se debe, en parte, a la extremada des-
centralizacin que prevaleci en los primeros aos de nuestra historia na-
cional, en parte, al fuerte sentido de responsabilidad local, en parte, a un
conflicto de intereses entre las poblaciones urbana y rural de un mismo
Estado, en parte, al poder de resistencia de las organizaciones polticas
locales que dominan la escena local. Es tambin un reflejo del hecho de
que una gran parte de la superficie de los Estados Unidos est todava
dispersamente poblada, es de carcter rural y agrcola y no requiere los
servicios administrativos ni la complicada organizacin administrativa que
exige una poblacin urbana.
Los asuntos de los gobiernos de los Estados, como los del gobierno na-
cional, se gestionan en el campo en gran medida. El Estado puede tener
su propia fuerza de campo, o puede depender en parte de los funcionarios
de distrito y municipales, para hacer cumplir sus leyes. En la medida en
que prevalece esta ltima situacin, es probable que el Estado extienda
su influencia sobre las agencias locales, exactamente como el gobierno na-
cional extendi su autoridad, en algunos casos, sobre funcionarios de los
Estados.
Los Estados en que la tendencia hacia la centralizacin administrativa
ha sido ms definida se dividen en dos grupos: de un lado, los ms indus-
trializados y urbanizados, como Nueva York, Massachusetts y Nueva Jersey;
de otro lado, ciertos Estados en que la centralizacin fue impuesta por la
quiebra de las finanzas locales, como Carolina del Norte. El estudio de
las tendencias en algunas funciones estatales-locales har ver ms claramen-
te el carcter del movimiento y sus lmites acruales.t->
1) Finanzas. Las fuentes de la renta local y los objetivos generales de
gastos de los distritos y de los municipios han solido ser fijadas por los
Estados desde el comienzo. Los empleados fiscales de los distritos y de las
ciudades tambin estaban especificados por la ley, entre ellos el familiar
repartidor de contribuciones, el recaudador, el tesorero, y ms reciente-
mente, los empleados de presupuestos y de contabilidad. Dentro de esta
estructura administrativa, las autoridades locales eran completamente li-
bres para lograr su propia salvacin financiera. Las cantidades que haban
de recaudarse por los impuestos o por la emisin de bonos, no estaban
sometidas a inspeccin; la distribucin de fondos entre los servicios era
enteramente responsabilidad local; y los mtodos fiscales respecto de la
recaudacin, contabilidad y obtencin de seguridad de fondos y la solven-
tu State-Local Relations, Consejo de Gobiernos de los Estados (Chicago, 1946), in-
forme preparado por Morton Grodzins.
cia de la comunidad estaban estrictamente al cuidado de los consejos de
distrito y de los "padres" de las ciudades. Los Estados, hasta transferan
a sus subdivisiones la responsabilidad de recaudar gran parte de sus propias
rentas.
Durante mucho tiempo, y en medida ampliamente variable, los Estados
intervinieron despus en los sistemas de ingresos de sus subdivisiones. Para
corregir crasas subvaloraciones hechas por tasadores en competencia, se
crearon oficinas de igualacin y revisin de los Estados. Para limitar las
cargas fiscales echadas sobre algunas comunidades por autoridades locales
irresponsables, o para aligerar el peso de los impuestos sobre bienes races,
se fijaron, mediante legislacin, lmites a los impuestos y a la deuda, y en
ocasiones enmiendas constitucionales. Las leyes de los Estados hicieron ms
uniformes y mucho ms eficaces los mtodos fiscales.
Los Estados quitaron a los gobiernos locales el amillaramiento de ciertos
tipos de propiedad, tales como ferrocarriles y servicios, y desarrollaron
nuevas fuentes de renta-impuesto sobre las herencias, impuesto sobre los
ingresos, impuesto sobre ventas, y otros que, en general, administraban
directamente, sin confiar nada a agencias locales. Algunos Estados han es-
tablecido impuestos que ellos administran y comparten con las localidades
y en los que la iniciativa radica en la capital del Estado y no en oficinas
locales. En la mayor parte de los Estados, la inspeccin central se hizo
ms efectiva con la creacin de comisiones o departamentos fiscales de los
Estados, en ocasiones con autoridad para prescribir reglas para la conducta
de los empleados fiscales de distrito y, en menor medida, para la de los
empleados fiscales de las ciudades. Comisiones fiscales activas asumieron
la jefatura o direccin en la preparacin y gua de los funcionarios locales
de amillaramiento y en inspeccionar su trabajo.
Las relaciones fiscales del Estado y los gobiernos locales en Nueva York
se han estudiado ms minuciosamente y se han manejado con ms inteli-
gencia que en la mayor parte de los Estados. Las subvenciones del Estado
a las autoridades locales comenzaron all en 1851 para enseanza, y se
ampliaron a carreteras (1898), obras de sanidad de los distritos (1923), re-
forestacin (1929), servicios de bienestar social (1930) y a diversidad de
otras materias desde 1930, entre ellas la construccin de viviendas baratas.
En 1946 se termin un programa de impuestos compartidos, con duracin
de treinta aos, en favor de mayores subvenciones del Estado a las Iocal-
dades, procedentes de las rentas recaudadas por ste. El presupuesto del
Estado se divide' en dos partes, una para sus propios gastos y otra para
ayuda local. En 1946 se dedic a este segundo objetivo el 57 por ciento
de los impuestos recaudados.w
La influencia potencial del financiamiento por el Estado de los gober-
1 ~ . S'a'e. Supervision 01 Municipal Finance, por Thomas E. McMillan (Austin, Un-
versidad de Texas, 19511).
nos locales puede estimarse por el hecho de que, en 1952, cuarenta y ocho
gobiernos estatales pagaron a sus subdivisiones locales ms de cinco mil
millones de dlares, un promedio del 36.8 por ciento de todos los gastos
generales de los Estados.w Pero la influencia real es menor de lo que po-
dra imaginarse, ya que una gran proporcin se dedica a enseanza, campo
en el que las localidades conservan mucha independencia.
2) Carreteras. Antiguamente la construccin de carreteras era una em-
presa local o de distrito, o de una empresa privada de caminos de portazgo
que cobraba derechos de trnsito. Hasta la poca de los caminos duros
o pavimentados, la construccin y conservacin de carreteras sigui siendo
tarea de contratistas locales y de personas del distrito que "se sacaban"
sus impuestos sobre el mejoramiento de carreteras. El automvil produjo
un gran cambio en la responsabilidad de costear, proyectar, construir y
conservar las carreteras. La iniciativa de las investigaciones para proyectar
carreteras la tom desde un comienzo el Negociado de Carreteras Pblicas
de los Estados Unidos, aunque hicieron muchas investigaciones los deparo
tamentos de carreteras de algunos Estados. El finanzamiento de carreteras
caras, de macadam o de cemento, no podan hacerlo las comunidades lo-
cales. Primero lo compartieron los Estados, que lanzaban grandes emisiones
de bonos, y despus los Estados Unidos, mediante subvenciones, y durante
los aos de crisis del decenio de los 1930, por construccin directa federal
como medida de socorro. La mayor parte de la construccin de carreteras
pavimentadas del pas se hizo bajo inspeccin federal o estatal.
En Carolina del Norte toda la conservacin y construccin de carreteras,
y en Virginia la mayor parte de esos trabajos, fueron transferidos de los
distritos al Estado, traspaso producido por la debilidad financiera del dis-
trito, pero facilitado por el reconocimiento de la superior capacidad tc-
nica del Estado. Este grado de absorcin de la administracin local de
carreteras por el Estado sigue siendo excepcional.
3) Polica. La administracin y direccin de las fuerzas policacas sigue
siendo, primordialmente, funcin municipal o de distrito, aunque es bien
conocida la insuficiencia de numerosas policas locales independientes y con
frecuencia rivales. Ciertos acontecimientos apuntan hacia un grado mayor
de inspeccin y coordinacin centrales. Algunos Estados suplementan la
polica local, ya con una polica del Estado, o con una patrulla de carre-
teras. Los sistemas de teletipos comunican muchos departamentos de poli-
ca metropolitana con sus satlites, y la radio va coordinando las fuerzas
policacas vecinas.
Aproximadamente la mitad de los Estados han establecido oficinas de
identificacin de delincuentes, con facuItades para pedir informes sobre
delitos conocidos por la polica y sobre detenciones. Un sistema informativo
148 State Pa'jments to Local Gooemments in 1952, Negociado del Censo (Washington.
Government Printing Office. 19M).
nacional y voluntario de delitos conocidos por la polica, iniciado por la
Asociacin Internacional de Jefes de Polica, lo mantiene ahora la Oficina
Federal de Investigacin del Departamento de Justicia. En algunos casos,
las autoridades de los Estados pueden destituir a agentes locales de orden
pblico, pero rara vez hacen uso de esta facultad. Lo ms comn es que
el Estado sostenga instituciones de preparacin policaca abiertas a los
funcionarios de la polica municipal.
Estas referencias indican que hay una recatada tendencia a la influencia
del Estado sobre los departamentos policacos locales. Sigue siendo ligera.
Los departamentos de polica son notoriamente reservados y particulars-
tas, debido en parte al reclutamiento exclusivamente local y a una rgida
poltica de ascensos internos, desde las filas ms bajas hasta la jefatura; y
debido tambin, en algunos casos, a estrechas conexiones entre la orga-
nizacin poltica local y la fuerza policiaca, y a la resistencia, por parte
de la poblacin amante de la libertad, a dejarse vigilar por una organizacin
no sujeta directamente al sentimiento local.
4) Enseanza. El control local de la enseanza en los Estados Unidos
contrasta con el control central de la enseanza en pases como Francia
o Alemania. Pero en algunos puntos la influencia de los Estados sobre la
enseanza se va ampliando, especialmente con referencia a las escuelas ru-
rales. Un aspecto importante es el establecimiento e imposicin de normas
de enseanza mediante la certificacin de los maestros por los Estados, que
ahora es casi universal. As, el Estado fija para todas las localidades un
nivel mnimo uniforme.
Tambin se determinan normas para las escuelas secundarias mediante
el sistema de acreditacin por los Estados, establecido ahora en muchos
de stos. Esas normas suelen referirse a cuestiones de organizacin, progra-
ma de estudios, biblioteca, edificios y equipo. Cuando las acompaa un sis-
tema de subvenciones, los Estados pueden influir de manera importante en
el carcter y eficacia de la enseanza local. El programa de estudios de las es-
cuelas secundarias 10 determinan primordialmente los consejos escolares
locales, aunque el Estado puede exigir que se enseen determinadas ma-
terias, y en realidad, tiende a aumentar el nmero de materias prescritas.
El influjo de las autoridades docentes estatales en las grandes ciudades
ha sido, no obstante, ligero. Las normas de estas escuelas son casi invaria-
blemente ms altas que las sealadas por los Estados para todas sus escue-
las. El prestigio y la competencia de las autoridades escolares de las ciu-
dades son totalmente iguales a las del inspector del Estado, que sigue
siendo con frecuencia un funcionario electivo. La distribucin de fondos
de los Estados a las escuelas de las ciudades no ha sido un medio para
determinar la poltica escolar de las ciudades.
Podemos concluir que, aunque acta en el campo de la enseanza la
tendencia hacia la centralizacin administrativa, todava no ha modifica-
do de manera esencial el tipo del sistema muy descentralizado y controlado
localmente. Corporaciones acreditadoras locales, como la Asociacin de
Colegios y Escuelas Secundarias del Norte Central, han suplementado la
accin del Estado en normas docentes.
5) Socorros. La catastrfica crisis que empez en 1929 cambi por com-
pleto la organizacin administrativa para auxilios y accin filantrpica en
los Estados. Ya se hizo referencia a la intervencin del gobierno nacional,
que comenz en 1932, despus de la quiebra de la filantropa privada y
de la asistencia pblica local. En los Estados se improvis, casi de la noche
a la maana, una organizacin de amplitud estatal para atender el pro-
blema de emergencia. Ahora, son universales sistemas estatales de bienestar
social que descansan sobre organismos distritales y municipales y los coor-
dinan. De acuerdo con las disposiciones de la Ley del Seguro Social, los
Estados deben asumir la responsabilidad por la inspeccin de la adminis-
tracin local de asistencia a los ancianos y otras formas de asistencia p-
blica que reciben ayuda federal, a menos que ellos administren directa-
men la ley. En consecuencia, las leyes de los Estados conceden amplios
poderes a las agencias de bienestar de los mismos. En casi todos los casos
tienen la obligacin de administrar o inspeccionar todas las formas de asis-
tencia pblica. En este campo, las agencias estatales tienen mucha auto-
ridad sobre la administracin local. Las indemnizaciones por desempleo
son operaciones mixtas estatales-federales.
La cooperacin local en un aspecto tan ntimo de la obra de gobierno
es, no obstante, de extraordinaria importancia. La prevencin de gastos
indebidos y la eliminacin de receptores de socorros pblicos que no los
necesitan son, a la larga, muy facilitadas por una organizacin local que
responda al sentimiento local. Por otra parte, la influencia de una mquina
poltica local o de un pblico mal informado puede contrarrestar esta
consideracin. La poltica es especialmente intolerable en cuestin de so-
corros, y es probable que al final produzca su propio correctivo. Parece
seguro que la filantropa privada no volver a ser capaz de soportar la
mayor parte de la carga; que las actividades encaminadas al bienestar social
se han convertido en una rama permanente e importante de la adminis-
tracin pblica; y que una proporcin considerable de la influencia es-
tatal y nacional sobre las normas locales, probablemente se combine con
la responsabilidad inmediata de los distritos y las ciudades.
Bastante antes de la crisis, los Estados se haban hecho cargo en general
de ciertas instituciones de bienestar y beneficencia que, en los primeros
tiempos, eran manejadas por los distritos, tales como manicomios, institu-
ciones para dbiles mentales y escuelas para deficientes. Las crceles de
distrito an siguen en manos de autoridades localmente elegidas, a pesar
de la constante crtica de las flojas e insuficientes normas que las carac-
terizan como grupo.
6) Tendencias en otros campos de la administracin. Aunque los Esta-
dos estn vitalmente interesados en la pureza de las elecciones, han pro-
curado tener una intervencin honrada en las votaciones, mediante una
legislacin complicada, ms bien que por inspeccin administrativa. Prc-
ticamente, no hay control administrativo de los Estados sobre las elec-
ciones. La inspeccin de los empleados electorales de distrito electoral se
confa a funcionarios distritales o municipales, y muy comunmente las
oficinas de distrito hacen lo que les da la gana.
En el campo de la administracin de sanidad pblica, por otra parte,
la influencia de los Estados se ampla constantemente. Esto implica la
confeccin por los Estados de estadsticas demogrficas, la inspeccin de
las obras de trada de aguas y de alcantarillado, la inspeccin de los hos-
pitales locales, el control de las enfermedades venreas y la ampliacin
de las unidades de sanidad rural. La Ley Shepard-Towner, que autoriza
subvenciones de maternidad y para el bienestar de los nios, aceler la
creacin de instituciones estatales de higiene infantil, que ahora existen
en todos los Estados. Las subvenciones de la Administracin del Seguro
Social para fines sanitarios reforzaron las conexiones entre los Estados y
los distritos.
Pueden sacarse otros ejemplos de cualquier campo de actividad admi-
nistrativa. La tendencia hacia algn grado de inspeccin, gua o control
central, se har evidente en muchos de ellos, aunque el grado y la velocidad
del movimiento varen grandemente de un Estado a otro y de una ma-
teria a otra. La divisin formal de poderes buscada en el sistema cons-
titucional de autonoma no result un obstculo para la extensin de la
influencia administrativa de los Estados sobre sus municipios. El estan-
camiento del plan autnomo y la interpretacin estricta de sus estipu-
laciones muestran pocos indicios de que en lo futuro ser ms eficaz que
en lo pasado como fuerza contrarrestante. Es ms probable que una nueva
red de relaciones administrativas haga cada vez ms de la autonoma un
anacronismo de nuestro sistema administrativo. Una amplia perspectiva
de todo el campo de la administracin revela sin duda que el poder, po-
ltico y administrativo, est pasando de los ayuntamientos de las ciuda-
des y de las audiencias de los distritos a las capitales de los Estados, y de
las capitales de los Estados a Washington.
3. Tcnicas de centralizacin
En los Estados Unidos no ha predominado nunca el tipo continental
de control central de las autoridades locales. As, no tenemos un repre-
sentante de campo del gobierno federal o estatal correspondiente al pre-
fecto francs, ni hay poder administrativo para obligar a una autoridad
local al eumplniento especfico de un deber preceptivo. No -tenemos un
sistema de castigos que pueda imponer la alta administracin a los orga-
nismos locales que no cumplan sus deberes, aparte de retirarles las sub-
venciones.
Pero en los Estados Unidos se han empleado muchos recursos, ya en las
relaciones nacin-Estado o Estado-localidad, por medio de los cuales la
influencia y la autoridad centrales son llevadas a actuar sobre jurisdiccio-
nes inferiores. Las formas de centralizacin son demasiado variadas para
enumerarlas todas, pero en la siguiente clasificacin se presentan algunos
de los mtodos ms comunes. Van desde los que prescriben el menor
grado de control central, hasta los que imponen el mayor grado de dicho
control.
1) Consejo e informacin. La autoridad central puede contentarse con
tener servicios de investigacin e informacin a disposicin de otras agen-
ciasadministrativas. John Stuart Mill consideraba esto como el primer
deber de la autoridad central. El caso est admirablemente ilustrado por
los servicios cientficos, de investigacin y de informacin del Departamen-
to de Agricultura. El Negociado de Carreteras Pblicas y la Oficina de
Educacin de los Estados Unidos proporcionan otros ejemplos de servicios
consultivos y de investigacin, sostenidos primordialmente para provecho
de los Estados y sus subdivisiones. En los Estados tienen con frecuencia
servicios anlogos los departamentos de sanidad, para uso de los funcio-
narios locales del ramo. En general los Estados se han mostrado relativa-
mente inactivos en este campo, pero las ligas de municipios de los Estados
han creado admirables servicios de informacin, en lugar de las funciones
de este tipo que pudieran sostener los Estados.
2) Informes peridicos. A las autoridades se les puede dejar en libertad
de cumplir sus respectivos deberes, pero se les obliga a informar al gobierno
central. La forma del informe suele estar prescrita por el organismo cen-
tral en inters de la uniformidad. Los ejemplos ms extensos e importantes
son los de carcter fiscal. Una mayora importante de los Estados exigen
uno o ms tipos de informes peridicos de esta clase. Estrechamente rela-
cionada con sta, est la facultad de prescribir e instalar sistemas locales
de contabilidad, de los que se obtienen informes fiscales. Esto es ahora
frecuente en los Estados, y en el caso de subvenciones federales, se impone
a todas las jurisdicciones que reciben dinero federal. La autoridad de un
organismo central de los Estados para intervenir las contabilidades locales
puede tambin sealarse aqu; todava no es practica uniforme, aunque
s muy frecuente.
3) Inspeccin y consejo. Como etapa de transicin, los funcionarios de
los Estados estn autorizados, a veces, a inspeccionar y aconsejar, pero sin
autoridad para obligar a cumplir sus recomendaciones. Esos funcionarios
informan a las agencias centrales, que pueden inducir a nuevas medidas
legislativas. Un caso muy generalizado de este tipo de centralizacin es
i!!
la inspeccin de escuelas por maestros visitantes. La inspeccin de instala-
ciones sanitarias, tales como sistemas de alcantarillado, es otro ejemplo.
Este tipo de inspeccin muchas veces va asociado con subvenciones, aunque
no necesariamente. Una agencia administrativa importante es la inspec-
cin federal, usando el trmino en el sentido de representantes federales
que se ponen en contacto con el trabajo cooperativo en los Estados y lo
inspeccionan. El nmero y las actividades de los inspectores federales han
aumentado rpidamente.
4) Revisin central. La mayor parte de las actividades administrativas
que realizan autoridades locales son definitivas, pero en algunos casos son
revisadas regularmente por un organismo administrativo estatal, para que
tengan fuerza de obligar. Un ejemplo excelente lo proporciona la valora-
cin de predios. Las oficinas de igualacin y las comisiones de amillara-
miento estn autorizadas para revisar las primeras tasaciones, a fin de igua-
lar cualquier variacin en las normas generales que la competencia entre
los distritos, para aligerar los impuestos, pueda haber producido. Los
planes de las autoridades municipales de la vivienda son revisados a veces
por agencias estatales. En algunos casos los contribuyentes individuales
pueden apelar a la comisin de impuestos del Estado para la correccin
de errores u otros auxilios.
Los gastos y los impuestos propuestos por los municipios de Iowa estn
sujetos a revisin, previa apelacin, por el departamento de apelaciones
del Estado, que comprende el contralor, el auditor y el tesorero. Puede
hacer una apelacin un nmero de personas no inferior al 0.25 por ciento
del nmero de votantes para gobernador en la ltima eleccin general,
y en ningn caso menos de diez. Las costas de la prueba recaen sobre la
autoridad local con respecto a toda partida nueva de gastos o un aumento
en una partida vieja. El departamento de apelaciones puede aprobar, des-
aprobar o reducir todo gasto, exaccin o amillaramiento propuestos, pero
no puede aumentarlos. Su decisin es definitiva. As el Estado ejerce la
facultad de resolver cualquier controversia local sobre finanza y poltica
municipales.rw
5) Subvenciones. La concesin condicional de dinero por una autoridad
superior a otra inferior es potencialmente un medio poderoso de control
administrativo. Pero las concesiones de los Estados a sus subdivisiones no
siempre van acompaadas de condiciones o de inspeccin administrativa
y cumplimiento de determinadas condiciones. As, los departamentos de
enseanza de los Estados no han ejercido mucha influencia sobre los sis-
temas escolares de las ciudades, por razn de las subvenciones que les han
concedido. Los medios de control, como se dijo arriba, radican en el poder
de la autoridad otorgante para negarse a hacer una concesin desde el
lU Cdigo de Iowa, 1950, cap. 24, secs, 24.25-24.81.
primer momento, para imponer condiciones o para retirar la subvencin
por no haberse observado las condiciones. De todos los mtodos para
ampliar la influencia y el poder centrales sobre las agencias inferiores,
las subvenciones son potencialmente uno de los ms eficaces.
6) Fijacin de normas. Como resultado de la actividad inspectora ceno
tral por los medios ya enumerados, hay una definida tendencia a imponer
normas comunes a unidades dispersas y de otro modo, no relacionadas
administrativamente. Esas normas pueden referirse a acciones importan-
tes, a mtodos administrativos, al monto y naturaleza de los gastos, a con-
diciones para los nombramientos de empleados, y a otros aspectos del tra-
bajo oficial. La tendencia hacia normas ms elevadas es general en muchos
campos, y es indudable que, en conjunto, la influencia central ha sido
constante en favor de una mejor administracin local. Ya se han conse-
guido resultados notables en carreteras, sanidad, finanzas y seguro social.
Por otra parte, siempre hay comunidades progresivas que van muy por
delante de las normas que las autoridades estatales o nacionales sealen
como mnimos deseables.
7) Requisito para prioridad de autorizacin. En un nmero lentamente
creciente de casos, los planes elaborados por la localidad o por el Estado
deben presentarse a las autoridades estatales o nacionales respectivamente
para su aprobacin. Este requisito suele ir asociado a una concesin de
dinero, pero no siempre. As, la aprobacin de planes para hospitales de dis-
trito o de ciudad por una oficina de sanidad del Estado es ahora comn.
Tambin es general la aprobacin por los Estados de la construccin de
carreteras rurales. La aprobacin de planes fiscales encuentra un ejemplo
extraordinario en Nuevo Mxico, donde la comisin de impuestos del
Estado es requerida para aprobar en todo o en parte, o para enmendar,
las estimaciones presupuestarias de todos y cada uno de los dstritos.w
8) Nombramiento y destitucin de funcionarios. En general puede de-
cirse que el nombramiento y el cese de personal no son medios comunes
de influencia central sobre las localidades. Centenares de miles de em-
pleados locales son elegidos, y cada comunidad ha retenido el control casi
total de su familia oficial. Hay excepciones ocasionales en las que, por
ejemplo, los funcionarios locales de sanidad deben ser certificados por agen-
cias de sanidad de los Estados, o en que amillaradores locales pueden
ser depuestos por una comisin del Estado. El caso ms espectacular re-
gistrado fue la dimisin del alcalde James Walker, de Nueva York, en
1912, por cargos formulados ante el gobernador Franklin D. Roosevelt.
En algunos Estados, de los que son ejemplos Massachusetts, Nueva York
y Nueva Jersey, la comisin del servicio civil del Estado tiene considera-
ble autoridad sobre las normas para nombramientosdistritales o muni-
ua Leyes de Nuevo Mxico, 1941, vol. 1, arto 48; el control fue establecido en 1921.
cipales y para el funcionamiento adecuado del sistema local de mritos.
En todos los Estados, la Administracin del Seguro Social establece desde
1939 normas para la tenencia, remuneracin y mtodos de seleccin del
personal, pagado en parte con fondos federales.
9) Emisin de rdenes. Las autoridades de los Estados pueden estar
investidas del derecho de expedir reglamentaciones generales que obligan
en la localidad, u rdenes aplicables a una sola jurisdiccin local. Los dos
tipos son comunes en el campo de la sanidad pblica. Aqu la iniciativa
pasa de las agencias locales a las del Estado.
10) Arrogacin parcial o total de actividades. El final lgico de esta serie
se alcanza cuando se transfiere totalmente la responsabilidad de la ciudad
o el distrito al Estado. La reglamentacin de los caminos de hierro estuvo
sometida a oficinas de distrito hasta 1869, en que Massachusetts cre la
primera comisin de ferrocarriles; muchas facultades aun sobre trans-
portes ferroviarios intraestatales han pasado ahora a la Comisin del Co-
mercio InterestataI. El amillaramiento de servicios que abarcan de un ex-
tremo a otro de un Estado fue en otro tiempo obligacin de tasadores
de distrito; ahora es funcin de la comisin de impuestos del Estado.
El principal mtodo por el cual la autoridad de los Estados sobre la
administracin local se ha ampliado no es, sin embargo, la franca transferen-
cia de funciones. La inspeccin y la revisin, la fijacin de normas y su mano
tenimiento, mediante subvenciones condicionales, son los medios histricos
por los cuales los Estados se arrogan la responsabilidad por la clase
y calidad de la administracin local, y por los cuales, en ciertos campos,
el gobierno nacional ejerce influencia sobre los Estados y sus subdivisiones.
Estos recursos permiten un reajuste gradual entre las comunidades urbanas
y rurales y los Estados, y entre los Estados y la nacin, sin plantear con
demasiada agudeza las cuestiones polticas de los derechos de los Estados
y de la autonoma local. Sin perturbar la estructura constitucional, facilitan
los ajustes administrativos que parecen deseables, de tiempo en tiempo,
a la luz de problemas y circunstancias nuevos.
4. Pugna de fuerzas
Hay muchas e importantes consideraciones que apoyan la maxima li-
bertad de accin y de responsabilidad en las zonas urbanas y rurales del
gobierno local, as como fuerzas poderosas que tienden a disminuir sus
funciones.
En una democracia, todos los niveles de gobierno deben tener alguna
responsabilidad en fomentar el sentido de participacin entre los ciuda-
danos, una de las bases sobre las cuales debe descansar su ascenso. El valor
de aprender las artes cvicas realizando sus deberes no puede exagerarse,
y el hogar natural para esa preparacin ciudadana es la comunidad local.
Cultivar el sentido de autodeterminacin por decisiones locales sobre
asuntos pblicos, contribuye al orgullo de una comunidad y al sentimien-
to de responsabilidad. Hay diferencias entre villas y ciudades, y la libertad
de avanzar o de permanecer quieto, de regular el progreso, y determinar
las prioridades en las empresas cvicas, es un elemento esencial en el pro
ceso de la autonoma local.
Hay, adems, muchos aspectos que son de carcter estrictamente local
y para cuya realizacin no hay razn de que intervenga el Estado. La pro-
teccin contra los incendios, la limpieza de las calles, los servicios de par-
ques y recreos, son ejemplos evidentes. La tendencia a la centralizacin
no ha tocado stos y otros sectores de la vida municipal.
No obstante, fuerzas de gran magnitud impulsan la tendencia centrali-
zadora. La quiebra moral que caracteriz a tantas de las grandes ciudades
antes y despus de 1900 oblig a los Estados a intervenir, especialmente
para exigir normas contables y fiscales que impidiesen, o al menos difi-
cultasen, grandes desfalcos de fondos pblicos. Las ciudades ejercieron
mucho control externo sobre s mismas. El apoyo pblico a normas mni-
mas en ciertos servicios, principalmente en enseanza, construccin de ca-
rreteras, salubridad y bienestar, trajo como consecuencia subvenciones de
los Estados a los gobiernos locales. En las zonas rurales los servicios tcnicos
y profesionales necesarios no podan, con frecuencia, prestarse localmente, y
se pidieron a los Estados. El control de los servicios locales result un
problema especialmente difcil para muchas ciudades, en parte, porque
los servicios parecan ms poderosos que el municipio, en parte, porque se
extendan a jurisdicciones vecinas independientes. Adems, los progresos
de la ciencia y de la tecnologa marcaron nuevas dimensiones en muchas
zonas, que obligaron a los Estados a planear y coordinar actividades que
en cierto modo eran locales. La situacin y construccin de aeropuertos es
uno de esos casos. Los celos entre zonas rurales, que controlan las legis-
laturas estatales, y los centros urbanos, que todava no tienen una repre-
sentacin equitativa, tendieron en algunos Estados a prolongar los con-
troles de los Estados por otros motivos.
Por lo que respecta al gobierno rural, la ayuda de los Estados actu
para fortalecer el gobierno local, aunque en algunos casos conserv un
tipo anticuado de lmites locales. Las grandes ciudades ganaron poco con
los gobiernos estatales, algunos de los cuales, en realidad, tenan una capa-
cidad relativamente pequea para mejorar los servicios municipales. Algu-
nas ciudades podan dar consejos administrativos a algunos Estados. Las
relaciones de las metrpolis con los Estados an eran en 1954 uno de los
grandes problemas de organizacin interna de los Estados.
Las amplias tendencias del segundo cuarto del siglo xx se dirigan hacia
la determinacin nacional de la gran poltica pblica, acompaada de
una administracin descentralizada mediante arreglos cooperativos con los
Estados y sus subdivisiones. Existe tres formas de organizacin interguber-
"idl
namental: responsabilidad local para problemas locales, responsabilidad
nacional para los asuntos exteriores y la economa pblica; y poltica ceno
tral y administracin local para una zona, sin cesar creciente, de asuntos
interiores que requieren normas comunes adaptadas a condiciones locales.
La centralizacin en la administracin es un proceso resultante del amo
biente social de la poca como respuesta a la necesidad de tratar situaciones
concretas especficas. Cada generacin hace su aportacin a favor o en
contra del desarrollo del sistema nacional, seg!2 lo dictan sus problemas
y actitudes. Estados, distritos, villas y ciudades tienen que realizar inevita-
blemente una parte del trabajo de gobernar, porque ningn grado de
centralizacin como es posible o deseable en un pas tan vasto como los
Estados Unidos, podra traspasar toda la carga a Washington.
Los lmites de la centralizacin til estn definidos por la tcnica pre-
dominante de la administracin en gran escala y el ambiente social que
prevalece. En los Estados Unidos estamos viviendo en una organizacin so-
cial compleja que constantemente se est construyendo hacia arriba y hacia
afuera, creando unidades sociales y administrativas ms grandes que tien-
den a reemplazar en todo o en parte a las unidades ms pequeas de d-
cadas anteriores.
El perfil administrativo revela cmo el proceso de centralizacin pro-
gresa a diferentes velocidades y llega al "punto de saturacin" en diferentes
etapas. No puede sealarse ninguna demarcacin especfica de los lmites
de centralizacin que ofrezca alguna promesa de estabilidad. Pueden se-
alarse como pruebas o normas el logro efectivo de ideales y objetivos
sociales prevalecientes; la conservacin del sentido de iniciativa y respon-
sabilidad de la comunidad y de los individuos; y la conservacin de su-
ficiente control democrtico.
CAPITULO XIII
REORGANIZACION
La reorganizacin se considera frecuentemente como un problema mo-
derno causado por la magnitud y por la rapidez de los cambios. En rea-
lidad, la primera gran reorganizacin del sistema administrativo federal
tuvo lugar en 1816-1817 como consecuencia de la guerra de 1812. Otra
reorganizacin importante fue propuesta en 1842, y difcilmente pas una
dcada sin algn reajuste de la organizacin a necesidades nuevas. Pero el
estudio formal de la estructura administrativa se encuentra en su mayor
parte despus de 1900.
El movimiento de reorganizacin es un compuesto de diversas tenden-
cias relacionadas entre s, destinadas primordialmente a conseguir mayor
eficacia y economa mediante un control ms estrecho de las agencias del
Estado que hacen gastos. Comprende no slo la unificacin de muchas
pequeas unidades operantes en unas pocas unidades grandes, sino tamo
bin la ampliacin de la autoridad del presidente, del gobernador y del
alcalde o administrador, la adopcin de sistemas presupuestarios y mtodos
de control fiscal, y el perfeccionamiento de la coordinacin y de la direc-
cin central.
La reorganizacin parece constituir un aspecto permanente de la admi-
nistracin norteamericana. Este hecho no se debe meramente al cambio
de lugar de la jefatura poltica o administrativa, ni a un infatigable amor
al cambio. Nace, en parte, del hecho escueto de que durante cincuenta
aos las funciones administrativas han aumentado sin cesar, se ha ido
afianzando progresivamente la jefatura de la rama ejecutiva, la magnitud
de las actividades se ha multiplicado, y el trabajo de coordinacin casi
ha escapado a toda realizacin. Estructura y relacin han tratado de man-
tenerse a la altura de los acontecimientos, pero el ritmo era demasiado
rpido. La necesidad de reorganizacin en el nivel federal era urgente al
terminar la Segunda Guerra Mundial, y an estaba en la orden del da
en 1954. .
1. Tendencias: municipal} estatal y federal
Hasta 1900, aproximadamente, el sistema norteamericano de adminis-
tracin favoreci la subordinacin directa de las agencias administrativas
a cuerpos legislativos que hacen consignaciones de dinero, situacin que
facilitaba el partidarismo y el favoritismo, y que negaba la posibilidad de
181
,
'lit,
I ~
un control efectivo de gestin. El aumento gradual, pero incesante, del n-
mero de unidades separadas produjo gran confusin y duplicacin del
trabajo, y la irresponsabilidad de las agencias actuantes. El cuerpo legis-
lativo era intrnsecamente inadecuado para actuar como agencia directora
central, y el jefe del ejecutivo estaba incapacitado legal y prcticamente
para actuar como tal.
En el gobierno municipal, el proceso de simplificacin y unificacin ya
iba adelantado en 1910. El plan de comisiones rompi la resistente costra
de la tradicin acumulada. Gran parte de la maquinaria anticuada fue
al montn de desperdicios. Aunque esta forma de gobierno municipal era
deficiente en algunos respectos, sirvi al fin esencial de restablecer una
situacin fluida en la estructura municipal, y prepar el camino para el
plan de alcaldes fuertes y para el de administradores de concejos. Estos
dos planes redujeron radicalmente el nmero de unidades actuantes, au-
mentaron el tamao de las restantes, la vincularon estrechamente con el
jefe del ejecutivo y crearon agencias ms eficaces de coordinacin central.>"
La situacin en el nivel de los Estados, la describi inteligentemente en
1915 el informe de la Comisin de Eficacia y Economa de Illinois:
La Comisin advierte que existe una situacin desorganizada y confusa
en los departamentos ejecutivos del gobierno del Estado que inevitable-
mente produce ineficacia y derroche en los servicios del Estado... Hay in-
necesaria duplicacin de empleos y sueldos... El trabajo que se emprende
no se hace bien... La falta de correlacin y cooperacin definidas entre
las oficinas ms estrechamente relacionadas conduce inevitablemente a pr-
dida e ineficacia de trabajo... las leyes actuales dan con frecuencia poderes
a varios departamentos, cada uno de los cuales emplea agentes para objetivos
que podran realizarse ms eficaz y econmicamente por un solo agente al
mismo rempo.wr
La revisin constitucional propuesta en Nueva York en 1915 estableci
una norma nueva para los departamentos del Estado, que fue introducida
en Illinois en 1917. El Cdigo Civil Administrativo de este Estado sirvi
de inspiracin y modelo para la reorganizacin de los Estados en los veinte
aos siguientes, a pesar de los malos das que se abatieron sobre el gobierno
... No hay una exposicin satisfactoria del movimiento de reforma administrativa
en las ciudades con alcalde-concejo desde The Modern Development of City Government
in the United Kingdom and the United States, por Ernest S. Griffith (2 vols., Londres,
Oxford University Press, 1927). Para el estudio de los complicados problemas que impli-
ca la ciudad de Nueva York, vase Modern Management [or the City of New York, informe
de la Comisin Nombrada por el Alcalde sobre Inspeccin Administrativa (2 vols., 1954),
y Four Steps to Better Government of New York City, informe de la Comisin Interina
del Estado para Estudiar la Estructura Organizacional del Gobierno de la Ciudad de
Nueva York (Nueva York, 1953). Para el movimiento de administrador de la ciudad, vase
City Manager Government in the United States, por Harold A. Stone, Don K. Pree y
Kathryn H. Stone (Chicago, Servicio de Administracin Pblica, 1940).
1<7 Comisin de Eficacia y Economa de Illinois, Informe, 1915, pp. 18.
Reorganizacin
183
de Illinois en 1921. La mayor parte de los Estados han adoptado ya en
mayor o menor grado el programa de unificacin y coordinacin de agen-
cias administrativas bajo la jefatura del gobernador. Slo unos pocos, sin
embargo, han suprimido los cargos constitucionales tradicionalmente in-
dependientes: secretario de estado, tesorero, fiscal general, inspector de ins-
truccin pblica, y otros. stos quedan fuera de la estructura principal
por razones polticas ms que admnstrativas.t-"
Un nuevo esfuerzo para reorganizar y unificar las agencias administra-
tivas del gobierno nacional empez a instancias del presidente Taft y lo
impulsaron sucesivamente los presidentes Coolidge, Hoover, Roosevelt,
Truman y Eisenhower. En 1937 la Comisin Presidencial sobre Gestin
Administrativa hizo una declaracin del statu quo: "La Rama Ejecutiva
del Gobierno de los Estados Unidos -declar la Comisin- se ha desarro-
llado, pues, sin plan ni designio, como los heniles, los alpendes, los silos,
los cobertizos y los garajes de una vieja granja." La comisin recomend
la unificacin, en grados variables, de todos los establecimientos indepen-
dientes con los diez departamentos que existen y la creacin de dos nuevos
departamentos, uno de obras pblicas y otro de bienestar pblico. Su in-
forme y los documentos adjuntos al mismo fueron aportaciones notables
al conocimiento del sistema administrativo federal y a la teora que le
sirve de base.>s
Los intentos para reorganizar los departamentos federales han sido nu-
merosos y discutibles. En 1930 se hizo manifiesto que el Congreso nunca
sera capaz de reorganizar mediante legislacin. Todos los esfuerzos fueron
paralizados por combinaciones de veintenas de intereses especiales. El pre-
sidente Hoover pidi entonces al Congreso. que le permitiera pasara de-
pendencias de un departamento a otro; finalmente fue concedida la auto-
1<8 Una resea de este movimiento de reforma administrativa se halla en The Reor-
ganizatio-: 01 State Government in the United States, por A. E. Buck (Nueva York, Co-
lumbia University Press, 1938). Una visin preliminar del movimiento contemporneo
la ofrece Reorganizing State Gouernment, publicacin del Consejo de los Gobiernos
~ e los Estados (Chicago, 1950); vase tambin "The Politics of Management Improvement
ID the States", por Karl A. Bosworth, en American Political Science Reuieui, XLVII
(1953), 84.
1<0 Para la experiencia federal en los veinte aos ltimos, vanse Report with Special
Studies de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa (Washington, Govern-
~ e n t Printing Office, 1937); Investigation 01 Executive Agencies 01 the Government,
nforme de la Brookings Institution to Senate Select Commttee, Informe 1275 del
Senado, 75 Congreso, Ier. perodo de sesiones (1937); Reorganization 01 the National
Government, por Lewis Meriam y Laurence F. Schmeckebier (Washington, Brookings
Institution, 1939); Essays on Federal Reorganization, por Herbert Emmerich (University
o.f Alabama Press, 1950); Reports de la Comisin sobre Organizacin de la Rama Ejecu-
tiva del Gobierno (Primera Comisin Hooverj (Washington, Government Printing Office,
1949); los informes ulteriores de la Segunda Comisin Hoover, 1955; y Reorganization
o/ the Executive Branch 01 the Federal Government: An Annotated Bibliography, 192J-
1952, valiosa bibliografa publicada por la Biblioteca, Negociado de Presupuestos de los
EE. UU.; suplemento, agosto de 1953.
rizacin, de mala gana, limitada en cuanto a tiempo, sujeta al veto del
Congreso, y no tard en ser anulada por la negativa de un Congreso dem-
crata a aprobar las transferencias que se le presentaron en los ltimos
meses de la administracin de Hoover.
En 1933 nueva legislacin provey a la reorganizacin de departamen-
tos, por orden ejecutiva, durante un perodo de dos aos desde el 20 de
marzo de 1933. El presidente Roosevelt hizo algunas unificaciones antes
de que expirase esta autorizacin. En 1938 fracas otro intento de dar
facultades reorganizadoras al presidente, derrotado en el Congreso entre
acusaciones de dictadura; pero en 1939 un Congreso ms moderado dio
facultades al presidente, slo por dos aos, para proponer planes de reor-
ganizacin que se haran efectivos si no los desaprobaban las dos Cmaras
del Congreso en un plazo de sesenta das.
1 5 0
Algunos de estos planes se
realizaron con xito.
La legislacin de 1939 fue especialmente importante porque cre un
nuevo equilibrio (favorable al ejecutivo) entre el presidente y el Congreso,
por lo que respecta a la autorizacin para reorganizar. El presidente puede
reorganizar departamentos y agencias, dentro de ciertos lmites, a menos
que las dos Cmaras del Congreso coincidan en una resolucin concu-
rrente en sentido contrario. La iniciativa haba pasado, desde 1930, al jefe
del ejecutivo; y sus planes de reorganizacin, de acuerdo con la ley de
1939 se hacan efectivos si los apoyaba la mayora de una Cmara.v"
La transicin de una enorme estructura administrativa de tiempo de
guerra a una administracin de tiempos de paz estuvo a la orden del da
en 1945 y 1946. El Congreso aprob otra Ley de Reorganizacin, imitada
de la de 1939, cediendo la iniciativa al presidente, pero dejando al Con-
greso la autoridad para rechazar un plan de reorganizacin por mayora
de votos en cualquiera de las Crnaras.v" El Congreso declar optimista-
mente que poda esperar una reduccin general del 25 por ciento de los
costos administrativos mediante la reorganizacin, de acuerdo con esta ley.
Qued de manifiesto el poder poltico de ciertas agencias al quedar exen-
tas de la autoridad presidencial para reorganizar: la Comisin del Comer-
cio Interestatal, la Comisin Federal de Comercio, la Comisin de Valores
y Cambios, el Consejo Nacional de Mediacin, el Consejo Nacional de
Reajuste Ferroviario, el Consejo de Pensiones de Retiro a Ferroviarios, y
las funciones civiles del Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito de los Estados
Unidos. La ley expir el 1 de abril de 1948, y tom su lugar legislacin
nueva en 1949 y en 1953.
158
1&0 53 Stat, 561 (3 de abril de 1939).
1 ~ 1 " T h e Legislative Veto and the Reorganization Act of 1939", por John D. Millet
y LindsayRogers, en Public Administration Reuieui, I (1941), 176.
m 59 Stat.613 (20 de dic. de 1945).
. m. 63 Stat203 (20 de junio de 1949); 67 Stat. 4 (11 de febo de 1953); "The Reorga-
nzaton Act of 1949", por Ferrel Heady, en Public Administration Review, IX (1949), 165.
Reorganizacin 185
El Congreso haba dado ya nuevos pasos en 1947 para reorganizar el
gobierno federal creando la Comisin sobre Reorganizacin de la Rama
Ejecutiva del Estado. Esta Comisin constaba de doce individuos, cuatro
nombrados por el presidente, cuatro por el presidente pro tempore del
Senado, y cuatro por el presidente de la Cmara de Representantes. La
presidi el ex presidente Herbert Hoover y a principios de 1948 inici
una investigacin muy amplia. La palabra reorganizacin adquiri un
nuevo sentido, ya que los diferentes subgrupos de la Comisin investiga-
ron materias, como las relaciones de la presidencia con la rama legislativa,
la administracin de los asuntos exteriores, bienestar pblico, obras po
blicas, agricultura y recursos naturales, servicios mdicos del Estado, todo
el sistema federal de personal, las relaciones federales-estatales y la reduc-
cin de algunas funciones del gobierno.v-
La Comisin Hoover present sus numerosos informes al Congreso en
1949; se organiz una activa Comisin de Ciudadanos para pedir la adop-
cin de sus recomendaciones y en 1953 se haban hecho considerables
progresos. El mandato de la Comisin era buscar economa y eficacia;
recomend 273 mejoras especficas en organizacin y mtodos de gestin,
pero, al contrario que la Comisin Presidencial sobre Gestin Adminis-
trativa, no aport nada a la teora de la organizacin. Mas la filosofa que
le serva de base era esencialmente la misma que la de la Comisin Pre-
sidencial: consolidacin de la autoridad del ejecutivo sobre el sistema ad-
ministrativo; mayor ayuda de plana mayor al presidente; fronteras claras
de la autoridad, de lo ms alto a lo ms bajo, para conseguir responsa-
bilidad; unificacin de las agencias relacionadas entre s para reducir la
carga administrativa del presidente y lograr economas en el funciona-
miento; y mejorar los procedimientos presupuestarios y de personal, como
medio para mantener bajos los gastos de las agencias.ws
En 1953 el Congreso autoriz una nueva Comisin, que tambin fue
presidida por el ex presidente Hoover. Present sus informes en 1955. En-
tre tanto, gran nmero de Estados crearon "pequeas comisiones Hoover"
para examinar la estructura y funcionamiento de los gobiernos estatales, y
por aquellas jurisdicciones volvi a correr una nueva oleada de reorga-
nizacin. Los informes de la Comisin Legislativa Mixta de Michigan
sobre Reorganizacin del Gobierno del Estado (1952 y 1953) fueron par-
ticularmente notables. Tambin Chicago tuvo su "pequea Comisin Hoo-
ver", pero la reorganizacin encontr una oposicin fuertemente atrinche-
rada. La ciudad de Nueva York tuvo ms xito y en 1954 pareca dispuesta
a iniciar una era nueva en su historia municipal.
'''The Hoover Commission: A Symposium", dir, por Louis W. Koenig, en American
Political Science Reoieta, XLIII (1949). 933.
1&0 A Report to the Congress, Comisin sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva
del Estado (Washington, U. S. Govemment Printing Office, 1949).
El examen de la atencin casi constante a la organizacin efectiva del
gobierno federal desde 1910 lleva a la amplia conclusin de que se hicieron
grandes progresos en muchos campos: administracin interna, procedi-
mientos presupuestarios y fiscales, clasificacin del trabajo, tcnicas de ins-
peccin, informes administrativos, y otros. El pas prabablemente no hu-
biera podido sostener la carga administrativa de 1950 con la maquinaria
de 1900. Por otra parte, los acontecimientos de la Primera Guerra Mun-
dial, la crisis de 1929 y la Segunda Guerra Mundial parecieron crear
problemas administrativos con ms rapidez de la que podan resolverse; y
el gran problema de la alta coordinacin poltica y administrativa no ha
tenido solucin hasta ahora.v"
2. Reorganizacin departamental
La ampliacin sin paralelo de las actividades federales a partir de 1933,
y las responsabilidades globales que cayeron sobre el gobierno a partir
de 1941, apenas disminuidas con la terminacin de las hostilidades, han
expuesto el asunto de la organizacin a una luz completamente nueva. Los
Estados Unidos son una de las superpotencias, con intereses, directos o
indirectos, en los dos hemisferios. No son meramente los intereses polticos
normales referentes a las relaciones de paz, amistad y comercio, sino que
son tambin cuestiones extraordinariamente complicadas de seguridad na-
cional, de rehabilitacin, de estabilidad fiscal, de suministro de alimentos,
de personas desplazadas y de apoyo a los pases de mentalidad democrti-
ca. Difcilmente puede uno de los departamentos federales planear su
programa interior sin tener en cuenta las consecuencias internacionales;
y las decisiones de casi todos los departamentos pueden afectar, de manera
esencial, a la poltica exterior de los Estados Unidos, de la cual es pri-
mordialmente responsable el Departamento de Estado.
La tarea de organizar el gobierno federal ha llegado, en consecuencia,
a verse gravemente afectada por consideraciones internacionales, ya estn
involucrados inicialmente asuntos militares, polticos, comerciales, de pro-
duccin, de transportes o de otro carcter. Un aspecto del problema de la
organizacin consiste, por lo tanto, en proporcionar los medios por los
cuales pueda establecerse (y pueda seguirse) una poltica exterior con-
gruente, dentro de cada una de diez o ms agencias autnomas y entre
las mismas, todas ellas poderosas y a veces competidoras, muchas de las
cuales representan poderosos grupos de intereses cuyos puntos de vista,
con frecuencia, son divergentes. Otro aspecto es organizar los niveles ms
elevados, de suerte que se facilite el control de la poltica y la administra-
cin por los jefes polticos. Otro, an, es combinar las diferentes partes
156 Para una opinin crtica sobre muchos supuestos del movimiento de reorganiza-
cin, vase "The Objeetives of Government Reorganization", por Marshall E. Dimock,
en Public Administration Review, XI (1951),233.
Reorganizacin 187
subordinadas en agrupaciones que promuevan el reajuste entre ellas, dis-
minuyan sus tendencias competidoras y eleven al mximo su coordinacin.
Los departamento federales se hallaron en estado de fusin a partir de
1945, y la falta de espacio no permite pasar revista a la experiencia de to-
dos ellos. Tendrn que bastar forzosamente unos comentarios sobre Es-
tado, Defensa y Agricultura.
1) El Departamento de Estado. Despus de la Segunda Guerra Mundial,
este departamento estuvo casi constantemente bajo fuego, y se le examin
repetidamente para encontrar la forma ms eficaz de organizacin, que
permitiera al secretario desempear una tarea casi imposible. El problema
organizacional era al menos triple: a) si toda la responsabilidad por la di-
reccin de las relaciones exteriores puede, o debe, concentrarse en el Depar-
tamento de Estado, y en caso negativo, cmo lograr congruencia y evitar
antagonismos; b) cmo disponer la estructura interna para que el secretario
reciba consejo autorizado sobre problemas de gran alcance y sobre las cues-
tiones diarias, y para reducir la friccin y la competencia internas; c) cmo
conseguir una administracin enrgica y esrable.>" Se hicieron progresos
en todas direcciones, pero en 1954 an era precario el equilibrio.v"
John Quincy Adams no tuvo competidores en la direccin de los asuntos
exteriores mientras fue secretario de Estado en los primeros aos del si-
glo XIX, ni los tuvo Richard Olney en la ltima dcada del mismo siglo.
Los tiempos tranquilos de James Monroe y la teora aislacionista de sus
sucesores se han ido; los intereses exteriores de los Estados Unidos se han
ampliado, desde la sencilla tarea de proteger a unos pocos ciudadanos
norteamericanos en el extranjero y un comercio en barcos de vela, hasta
abarcar responsabilidades globales por la paz, la finanzas, el comercio, la
ayuda a pases subdesarrollados, sanidad, agricultura y estabilidad econmi-
ca. Son estas responsabilidades las que por razn de su naturaleza intrnseca
corresponden a Hacienda, Comercio, Agricultura, Sistema de Reserva Fe-
deral y otras agencias gubernamentales. Pero la tarea histrica del De-
partamento de Estado consisti en dirigir la poltica y la accin ms all
de nuestros lmites continentales.
Los Departamentos de Guerra y de Marina siempre estuvieron vitalmen-
te interesados en la poltica exterior, pero hasta que el almirante Mahan
ense al pas las relaciones entre el podero naval y la diplomacia y
Teodoro Roosevelt empez a usar la escuadra como un arma diplomtica,
el Departamento de Estado no tuvo ni siquiera un modesto competidor
en los organismos militares. El ejrcito de los Estados Unidos era tan dbil,
167 Toward a Stronger Foreign Serolce (1954), Comisin Pblica del Secretario de
Estado sobre Personal (Comisin Wriston).
16. Administration in Foreign AfJairs, por Arthur W. Macmahon (University of Ala-
bama Press, 1953); T'he Administration o/ Foreign AfJairs and Ouerseas Operations, Broo-
k i n ~ s Insttuton (Washington, Government Printing Office. 1951); The Administration
o/ American Foreign AfJairs, por James L. McCamy (Nueva York, Knopf, 1950).
antes y despus de la Primera Guerra Mundial, que el Departamento de
Guerra contaba menos que la Armada en este campo. Antes de 1939 el
Departamento de Estado luch vigorosamente, y en general con xito, por
la responsabilidad exclusiva en el campo de los asuntos exteriores. En los
aos que siguieron inmediatamente a la Segunda Guerra Mundial perdi
el derecho al monopolio, pero sigui exigiendo prioridad.
Los acontecimientos de la Segunda Guerra Mundial modificaron pro-
fundamente el equilibrio de fuerzas. La poltica exterior tuvo que medirse
con los recursos militares, en circunstancias de gran complejidad; durante
algunos aos el brazo militar fue responsable del gobierno civil de la zona
norteamericana en Alemania, en el Japn y en tierras lejanas; los dueos
de la escena tendan en realidad a hacer poltica exterior; y en Washington
la primera organizacin del Consejo Nacional de Seguridad trabaj con-
tra el Departamento de Estado en su propio campo especial. El presidente
presida y el Estado era un miembro del Consejo, pero tambin lo eran
los secretarios de Defensa, del Ejrcito, de Marina y de la Fuerza Area.
Podra decirse que el centro administrativo para determinar la poltica
exterior haba pasado del Departamento de Estado al equipo que domi-
naban los militares. El Consejo Nacional de Seguridad fue modificado ms
adelante para disminuir la representacin de los departamentos militares,
como se dijo arriba.
El Consejo Nacional de Seguridad no es ms que el principal recono-
cimiento de que la responsabilidad exclusiva por los asuntos exteriores no
puede estar concentrada en una sola agencia. La decisin definitiva es
nica, en el presidente de los Estados Unidos; la tarea preliminar de orga-
nizar e interpretar los datos, de examinar diferentes lneas polticas y de
seleccionar una en el vasto margen de consideraciones militares, fiscales,
econmicas y otras, que hay que sopesar en la balanza de la paz y la
seguridad, escapa a la capacidad del Ministerio de Estado y a la de cual-
quier agencia sola. Adems, una vez fijada la poltica, el Departamento
de Estado ya no es ms que una, aunque la ms interesada, de las agencias
ejecutivas que pueden escogerse para llevarla adelante. La Comisin Hoover
lleg a esta conclusin en 1949, cuando afirm que "no es prctico hacer
una delegacin ilimitada al Departamento de Estado solo, o a cualquier
otro departamento o agencia nica".ll>ll En consecuencia, parte del pro-
blema organizacional se convierte en un problema de coordinacin entre
Estado y ms de otras cuarenta agencias, que participan en alguna medida
en los asuntos exteriores, las ms importantes de las cuales son Defensa,
Hacienda, Comercio y la Comisin de Energa Atmica.
ste es el problema externo de la organizacin del Departamento de
Estado. El tipo de su organizacin interna era casi igualmente difcil. El
Uf Foreip Alfairs, Comisin sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Esta.d
(1949), p. 17.
Reorganizacin 189
Departamento creci, desde un personal de unos 5,400 individuos en 1939
a unos 20,000 en 1954, crecimiento suficiente en s mismo para provocar
graves cuestiones internas. El problema interno se complic por el cons-
tante cambio de personal superior y por las poco satisfactorias relaciones
con el Congreso.
Histricamente, la organizacin interna del Departamento de Estado se
basaba en zonas geogrficas, y finalmente, tomaron existencia un gran n-
mero de "mesas de pases". Los empleados de mesas de pases eran espe-
cialistas en la respectiva zona y trataban toda clase de asuntos que podan
presentarse: polticos, fiscales, econmicos, comerciales o de inmigracin.
Esta forma de organizacin tena sus ventajas y sus inconvenientes. Al fin,
fue amenazada por otro tipo diferente de organizacin, que se desarroll
principalmente desde 1930 y se basa en funciones, independientemente
de los pases. Esas funciones comprendan materias como inversin y des-
envolvimiento econmico, petrleo, poltica comercial, aviacin y propa-
ganda. Con alguna excepcin ocasional, las secciones funcionales trataban
materias consideradas "econmicas", y las mesas de zonas, materias "po-
lticas". En realidad, esta distincin no tena sentido. Cada base de orga-
nzacn era intrnsecamente vlida, y cada una de ellas tenda a confor-
marse con la otra en su nivel secundario. Es decir, las secciones funcionales
tenan subsecciones por pases, y las mesas estaban servidas por empleados
subalternos, profesionalmente competentes en los campos funcionales.
Pero subsista una dicotoma perturbadora. Las actividades de las sec-
ciones "por pases" y las de las secciones funcionales se traslapaban con
frecuencia, y la existencia de unos al lado de otras invitaba a la competen-
cia y a las fricciones internas. Adems, las mesas de pases eran servidas
en ocasiones por funcionarios del servicio exterior, y las secciones fun-
cionales, por individuos del servicio interior, y los sentimientos entre los
dos grupos fueron durante mucho tiempo poco cordiales.
Una solucin del problema organizacional hubiera sido hacer las sec-
ciones funcionales, o las de zona, predominantes, o hasta exclusivas. Pero
nadie poda hacer una eleccin aceptable entre ellas, y la sencillez hubo
de rendirse a otras consideraciones igualmente pertinentes. El grupo de
la Comisin Hoover que entendi en asuntos exteriores recomend, tras
minucioso anlisis, la continuacin de los dos tipos de organizacin, y sos-
tuvo que, en unas ocasiones poda tomar la delantera uno de ellos, y en
otras ocasiones el otro. Pero el mencionado grupo insista en que las uni-
dades funcionales disminuyeran su carga de trabajo y dedicasen su aten-
cin, en parte, a asesorar a las unidades geogrficas. La prioridad entre
unas y otras la determinaran de vez en cuando "rdenes superiores", acom-
paadas de la firme obligacin de asesoramiento mutuo.
l e O
180 Task Force Report on F01'eign Alfairs, Comisin sobre Organizacin de la Rama
Ejecutiva kl Estado, 1949, pp. 8291.
Estas recomendaciones fueron ampliamente aceptadas, y en 1954, la es-
tructura interna del Departamento de Estado se basaba en cuatro secretaras
auxiliares que cubran cuatro zonas bsicas, subdivididas en catorce ofi-
cinas de zona y gran nmero de mesas de pases. Adems, al lado de algunas
ramas especializadas, haba un secretario auxiliar para asuntos econmicos,
con cuatro oficinas importantes dedicadas respectivamente, a finanzas y
desarrollo, transportes y comunicaciones, cuestiones de poltica internacio-
nal, y defensa econmica y poltica comercial.
Subsista el problema de una administracin vigorosa y eficaz. Lo acen-
tuaba algo ms que la sospecha de mala voluntad, por parte del personal
de carrera, a aceptar rdenes del secretario relativas al reclutamiento "la-
teral" de funcionarios del servicio exterior, especialistas en sus campos, y
la debilidad de la alta administracin, debida a cambios frecuentes en las
oficinas del subsecretario y de los secretarios auxiliares. El gran fracaso
administrativo fue sealado por la Comisin Wriston en 1954.
Las conclusiones de esta Comisin relativas a la administracin estn
contenidas en el siguiente pasaje:
Nada ser ms importante para la realizacin acertada de un Servicio
Exterior bien unificado que las disposiciones para su administracin.
La Comisin ha tenido constantemente ante s pruebas de que los pro-
blemas ms graves de personal nacen de una organizacin defectuosa, de
la discontinuidad en la poltica, y de la falta de una fuerte jefatura ad-
ministrativa.
No menos de siete diferentes subsecretarios, subsecretarios delegados o
secretarios auxiliares han tenido sucesivamente a su cargo la responsabilidad
administrativa del Departamento, durante el ltimo decenio. No puede
esperarse que ninguna organizacin encuentre base firme en tales arenas
movedizas.
No existe, simplemente, en el Departamento, un sistema de personal, en
el sentido actual de la expresin. La administracin de sus recursos humanos
ha sido irresoluta y carente de inventiva. Ha habido una negligencia cons-
tante en la obligacin de desarrollar un programa, siquiera rudimentario,
para la mejora de la carrera y la administracin del personal, que pudiera
conocerse, tanto en el pas como en el extranjero. La rotacin de Iunciona-
rios del Servicio Exterior en el Departamento no se mova a una velocidad
que cumpliese los requisitos legales ...
La ausencia de accin no se debi a la falta de reconocer la existencia
del vado. La cuestin ha sido sometida a repetido estudio desde 1945. Ha
habido una serie de grupos de estudio y de planes. No se hizo nada, en
substancia. Aun el pequeo cuerpo de personal de planeamiento, que du-
rante algn tiempo estuvo alojado en la Oficina de Personal, fue silencio-
samente suprimido hace un ao, y se desvaneci sin dejar huella.w-
La Comisin recomend "el nico remedio prctico", el pronto nom-
bramiento de un subsecretario delegado para asuntos administrativos:
181 Toward a Stronger Foreign Seruice, Comisin Pblica del Secretario de Estado
sobre Personal, pp. 36-37.
Reorganizacin 191
..... el individuo as nombrado, entrara en el trabajo para durar en l",
fuerte respaldo de la situacin de carrera del nuevo cargo de secretario
auxiliar para asuntos administrativos, del cual es ste equivalente.
Esos son slo tres de un nmero desconcertantemente grande de proble-
mas de organizacin con que lucharon, durante el ltimo decenio, el De-
partamento de Estado y los "reorganizadores" externos. Los inteligentes
informes del grupo de la Comisin Hoover que entendi en asuntos extran-
jeros en 1949 y de la Comisin Wriston de 1954, tratan estas complicadas
materias y pueden estudiarse provechosamente como advertencia oportuna
contra soluciones simples. No puede predecirse en qu grado resulte es-
table la organizacin de 1954, mas parece probable que la base de zonas
persista como cimiento primario del Departamento.
2) El Departamento de Defensa. Los problemas organizacionales de este
Departamento son de gran escala. Los cuerpos civiles en 1954 ascendan a
ms de 1.160,000 individuos; el personal militar pasaba de 3.000,000, y
los dos estaban literalmente esparcidos por todo el globo. Aqu, slo po-
demos dar noticia de dos de los numerosos aspectos de los movimientos
contemporneos de reforma en este Departamento: el esfuerzo para con-
seguir. una base institucional adecuada para el control civil, y para la
mejor organizacin del Departamento del Ejrcito, en cuanto a suminis-
tros. La coordinacin estratgica y tctica de las fuerzas de tierra, mar y
aire es un problema militar, no un problema civil.
El control civil del instituto militar no ha sido nunca discutido ni ame-
nazado, pero los medios institucionales para conseguirlo no fueron creados
sino por grados. Las primeras transacciones legales, despus de la Segunda
Guerra Mundial, aunque necesarias para conseguir el acuerdo sobre un
Departamento de Defensa nico, fueron insuficientes para proporcionar
el control civil apropiado. La legislacin y los planes de reorganizacin
subsiguientes reforzaron mucho la posicin del secretario de Defensa y de
los secretarios del Ejrctio, de la Marina y de la Fuerza Area.>" Los cam-
bios principales comprenden el control financiero ms fuerte del Secretario
de Defensa y de los tres secretarios subalternos, que hace efectivo, en
parte, el sistema de contralor descrito en un captulo posterior, y el nom-
bramiento de ms secretarios auxiliares, tanto en el Departamento de
Defensa como en el del Ejrcito.
El Plan de Reorganizacin NQ 6, de 1953, autoriz el nombramiento
162 Report de la Comisin del Secretario sobre Organizacin del Departamento de
Marina (16 de abril de 1954). El Plan de Reorganizacin No. 6, de 1953 (67 Stat. 638),
que afectaba al Departamento de Defensa, se basaba en el informe de la Comisin Roe-
kefeUer sobre Organizacin del Departamento de Defensa. Impresin de la Comisin
de Servicios Armados del Senado. 839 Congreso, ler. perodo de sesiones (11 de abril de
1953). La reorganizacin de 1954 del Departamento del Ejrcito fue reseada en la
prensa diaria del 8 de julio de 1954. Vanse dos valiosos artculos, de Eugene S. Duffield:
"Organization for Defense", Harvard Business Review, XXXI (1953), 29; Y de H. Struve
Hensel: "Changes Inside the Pentagoo", Ibd., XXXII (1954), 98.
de seis nuevos secretarios auxiliares civiles de Defensa, que llevaron a la
oficina del secretario el control de las operaciones de suministros, hasta
entonces primordialmente dentro de la esfera militar: investigaciones y
mejoras, ingenieras aplicadas, suministros y logstica, bienes e instalacio-
nes, sanidad y medicina, asuntos legislativos y consejo general. En conse-
cuencia, el Plan suprimi el Negociado de Municiones, el Negociado de
Investigacin y Mejoras, la Agencia de Administracin de Suministros para
la Defensa, y el director de instalaciones. Las obligaciones de los nuevos
secretarios auxiliares, las prescribi el secretario de Defensa. Segn este
Plan, el secretario de Defensa quedaba tambin habilitado para hacer
sentir su influencia ms directamente en el Estado Mayor Mixto, pues lo
autorizaba para aprobar la eleccin del director del Estado Mayor Mixto
y de los individuos de ste.
Planes anlogos se introdujeron en el Departamento del Ejrcito en
1954.
16 3
Lo importante en esta reorganizacin fue conseguir un apoyo civil
ms fuerte para el secretario del Departamento y mejorar la funcin de
suministro. Se autorizaron dos secretarios auxiliares ms, uno para logsti-
ca y otro para relaciones civiles-militares.
El papel de los secretarios auxiliares civiles en el Departamento del
Ejrcito fue expuesto en trminos sorprendentes: "Si el control civil ha de
tener sentido, el Subsecretario y los Secretarios Auxiliares deben tener
mano fuerte y positiva en los asuntos del Departamento. Son ellos los
principales ejecutivos civiles auxiliares del Secretario y actan para l y
con su autoridad en zonas que les delega el Secretario... Tienen que
proporcionar la iniciativa y la fuerza impulsora en la interpretacin de
las polticas de la Administracin, por lo que respecta a los objetivos
del Ejrcito. Tienen que valorar las actuaciones. Esta responsabilidad es
peculiar de los individuos del Secretariado civil y no puede ser delegada
en el militar. Requiere su participacin activa en los asuntos del Instituto
del Ejrcito... Los secretarios auxiliares, como individuos de la alta ad-
ministracin, se espera que ejerzan en el ms pleno grado la autoridad que
les delega el Secretaro't.w-
De stas y de otras maneras se dio apoyo institucional a los jefes civiles
de los departamentos militares, para igualarlos con sus consejeros militares
profesionales. Relacionados en parte con este objetivo, pero en parte, con
el carcter de un aspecto independiente de la reorganizacin, hubo cam-
bios en la organizacin de suministros del ejrcito, o sea, en la logstica,
en trminos militares. Histricamente, los suministros haban sido obliga-
cin del intendente del ejrcito, del jefe superior de administracin militar
y de los oficiales de los arsenales. Siendo la misin ms importante del
lOa Plan del Secretario del Ejrcito para la Reorganizacin del Ejrcito, aprobado el
17 de junio de 1954 (Washington, documento fotograbado, 1954).
1 8 ~ Ibid.. pp. lO, lI.
Reorganizacin 193
ejrcito combatir en tierra, los servicios de sumuustros no han tenido
nunca el prestigio ni la posicin del mando de lnea. Pero la guerra mo-
derna, segn palabras que se atribuyen al marscal Montgomery, es cuatro
quintas partes de suministros y una quinta parte de estrategia y tctica.
Las operaciones de suministros de las fuerzas armadas superan con mu-
cho, en magnitud, a todo lo conocido en administracin privada. Como
prenden el abastecimiento, por fabricacin directa o por contrata, de miles
de millones de dlares de una inmensa variedad de objetos; su transporte
a los centros de abastecimiento; operaciones de almacenamiento y de in-
ventario en enorme escala; transporte de materiales especificados, en can-
tidades especificadas, a lugares determinados, en momentos especificados; en
suma, operaciones de suministros al por mayor y al detalle anlogas a las
que son comunes en las empresas industriales y comerciales. Constituyen
una especialidad completamente distinta del combate en el campo; son
esenciales para este combate, pero no son elemento importante en la pre
paracin del oficial militar.
Para reforzar y coordinar los servicios de suministros, el plan de orga-
nizacin del ejrcito de 1954 cre un nuevo secretario auxiliar para lo-
gstica, y exigi una distincin ms clara entre las operaciones de combate
y de suministros. Del lado militar, se cre un nuevo jefe delegado de Estado
Mayor para la logstica y se le dio el mando de los siete servicios tcnicos.
Este cargo es el militar equivalente al de secretario auxiliar civil para lo-
gstica. Todo el servicio de suministros fue puesto as bajo una sola direc-
cin militar, y se engrana con la Oficina del secretario por el secretario
auxiliar para logstica.
Requiere que se le mencione un punto ms: el programa para formar
oficiales de logstica, con el mismo cuidado que se pone en la preparacin
de oficiales de combate. El plan de organizacin de 1954 propuso "propor-
cionar dispositivos organizacionales que faciliten la formacin de personal
de carrera que sea verdaderamente eficaz en el amplio e importante cam-
po de la logstica". El texto del plan consignaba que la carencia de "ver-
daderos logsticos" era una debilidad fundamental; que no se les formaba
de un modo metdico, si es que se les formaba de algn modo; y que esta
clase profesional no poda sacarse de fuentes civiles. Los detalles para la
creacin de este servicio de carrera estaban siendo resueltos en 1954.
La experiencia administrativa de los tres departamentos militares es
obviamente paralela a la de las agencias civiles, y sus problemas son an-
lagos, aunque es menor la escala de las operaciones civiles. Los tipos de
organizacin de las agencias militares merecen ser estudiados por las ense-
anzas que pueden sacarse para uso de otros departamentos. Es de algn
inters sealar que la estructura militar para otros fines que los de combate
fue realizada en su mayor parte por consejeros civiles. .
3) El Departamento de Agricultura. Cada uno de los diez departamentos
194
tiene sus propios problemas especiales de organizacin, y la mayor parte
estn en un constante proceso de reajuste. El servicio de Correos fue reor-
ganizado en sus niveles superiores en aos recientes. Trabaj, sufri gran-
des prdidas en sus unidades componentes de otro tiempo y ofreca un
caso notable de ajuste organizacional para niveles de menor magnitud. El
Departamento de Agricultura sufri varias reorganizaciones importantes
a partir de 1938.
El problema estructural bsico que tuvo ante s Agricultura en el de-
cenio 1930-40 consista en mejorar la organizacin y la coordinacin in-
ternas de dos tipos diferentes de actividad. La tarea histrica del Depar-
tamento era la investigacin, las mejoras y la divulgacin de informacin
y de prcticas ms eficaces entre los agricultores, en estrecha cooperacin
con las escuelas de agricultura y los servicios de extensin en los cuarenta
y ocho Estados. Los grandes progresos cientficos y prcticos elevaron la
agricultura norteamericana a un alto nivel de productividad. A consecuen-
cia de la gran crisis, que afect a la agricultura mucho antes de 1929, el
Congreso inici, al fin, vastos programas de accin destinados a mantener
los precios de los productos agrcolas, a controlar la produccin y a fa-
cilitar su venta. A partir de 1933 se crearon varios organismos nuevos
independientes para impulsar los programas de accin, pero en el mo-
mento oportuno la mayor parte de ellos se unificaron con el Departamento
de Agricultura. Haba una rivalidad inevitable y cierta tendencia a du-
plicar el trabajo.
Este aspecto del problema organizacional se haca evidente en la difcil
posicin en que se encontraban los agentes de distrito. Creados antes de
1920, se haban convertido en los principales agentes activos de campo
en agricultura, y representaban al mismo tiempo los intereses de los go
biernos federal, estatal y de distrito. Durante su decenio formativo se
haban dedicado a divulgar mejores prcticas, mediante demostraciones,
conferencias y conversaciones con los agricultores. No tenan facultades
coercitivas. Los programas de accin, una vez apadrinados por los agricul-
tores en un referndum abierto, exigan muchas negociaciones conducen-
tes a contratos con los granjeros y al pago de beneficios, si se observaban
los contratos, contingencia que implicaba inspeccin y decisin, que, aun-
que no hechas formalmente por el agente de distrito, sino por una comi-
sin local de agricultores, sin embargo complicaban al agente en muchos
casos. Su lealtad era ahora una lealtad doble: a la demostracin de los
mejores mtodos y a la enseanza por una parte, 'y a procedimientos de
complacencia por otra; y a una doble serie de agencias dentro del Depar-
tamento. La cuestin de las p.rioridades se hizo importante y difcil.
~ ~ , y ~ a d a & autoridades de que, fue investido el Departamento de Agri-
cultura a partir de 1933 obligaron a prestar mayor atencin a otro aspecto
de laorgamzacjn: la situacin y ubicacin de la actividad planificadora.
Reorganizacin
195
Agencias como el Servicio Forestal se haban distinguido durante largo
tiempo por su devocin a la planeacin, pero no bastaba. Las actividades
del Departamento, en especial los programas de accin, requeran una
planeacin de alcance por lo menos departamental, tanto en inters del
equilibrio y de la coordinacin como de la aplicacin inteligente, en el
nivel ms bajo, a la granja de un agricultor individual. En 1938 se dio
un paso impresionante, restableciendo el Negociado de Economa Agrcola
como agencia planificadora central del Departamento, inmediatamente res-
ponsable ante el Secretario de Agricultura. No conserv obligaciones de
servicio. Los planes formulados por el NEA estaban sujetos a revisin por
el Consejo del Programa Agrcola, que representaba las principales agen-
cias de lnea, en cuanto a su factibilidad y practicabilidad administrativas.
A estos arreglos se les puso trmino posteriormente, en parte a consecuen-
cia de la opinin desfavorable del Congreso.
Pero persista el problema estructural. Es un problema universal en
todas las grandes agencias: cmo someter una gran diversidad de activi-
dades a una direccin comn; cmo planear separadamente para un objetivo
amplio engranado a metas econmicas y sociales del momento; y cmo
adaptar esos planes como lo requieran las circunstancias; cmo conservar
la iniciativa y el sentido de responsabilidad en los brazos que trabajan y
mantener intacta, al mismo tiempo, la capacidad de un departamento para
determinar la direccin principal del esfuerzo.
El Departamento de Agricultura tiene tambin un problema de orga-
nizacin que se ha hecho casi universal rpidamente, a saber: cmo con-
servar las relaciones ms eficaces con los Estados. Los Estados precedieron
a la nacin en la ayuda a la agricultura, y han permanecido activos soste-
niendo departamentos de agricultura para fines reguladores, e importantes
escuelas de agricultura y servicios de extensin para investigacin, omen-
to y demostracin. Las subvenciones fueron el mecanismo para coordinar
los programas agrcolas de los dos niveles de gobierno. John Gaus carac-
teriz inteligentemente la situacin desde el punto de vista de la Oficina
Federal de Estaciones Experimentales y de los Servicios de Extensin. "En
cierto sentido fueron embajadores de las instituciones del Estado, y, sin
embargo, tuvieron tambin que servir como embajadores ante las inst-
tuciones del Estado en representacin de la poltica del Departamento.
No poda esperarse que estuviesen en completo acuerdo las polticas de
los dos niveles de gobierno. Siempre ha habido diferencias entre los Inte-
reses locales y los nacionales en poltica agrcola... No hay una solucin
fcil para este dilema histrico de los intereses de los Estados y los intereses
regionales o nacionales, inherente al sistema federal".166
18. Public Administration and the United States Department o/ Agriculture, por John
Caos y Lean O. Wolcott (Chicago: Servicio de Administracin Pblica, 1940). pp. 37374.
Para el juego de fuerzas en cambios recientes, vase: "The Republican Department of
Agricultura tuvo ms xito que Comercio en combinar sus diversas acti-
vidades substantivas en un pequeo nmero de dominios subordinados.
En 1954 slo haba tres: Investigaciones, Extensin y Uso de la Tierra;
Mercadeo y Adaptacin de Mercancas; y Servicios de Crdito Agrcola.
Dentro de ellos estaban organizados casi veinte negociados, oficinas y
"administraciones" importantes, entre otros el Negociado de Industria Ani-
mal, el Servicio Forestal, la Administracin de Produccin y Mercadeo, y
la Administracin de Crdito Agrcola. En ultramar trataba los asuntos
el Servicio Agrcola Exterior, pero la organizacin bsica era por funcio-
nes: investigacin, mercadeo y crdito.
Los detalles de los planes de reorganizacin en los departamentos de
Estado, Defensa y Agricultura tienen menos importancia que su alcance
general, ya que los detalles son relativamente efmeros. Prosigue un cons-
tante proceso de reorganizacin, ahora en gran escala, ahora en esferas ms
reducidas, unas veces inducido por estudios y recomendaciones ajenos, otras
veces por planes propios para mejoras administrativas. Las virtudes rela-
tivas de estabilidad y adaptacin son antagnicas en cierto grado, pero su
conciliacin es resultado de un juicio intuitivo ms que de un principio
demostrable.
3. Problemas de organizacin
Es este momento oportuno para sealar dos problemas comunes de or-
ganizacin que son quizs de especial inters para los gobiernos estatales
y municipales, aunque pasan por algunas agencias federales. Problema I:
Cundo preferir una comisin a un solo ejecutivo? Hay algunos tipos de
actividad gubernamental que parecen bien adaptados a una organizacin
en consejo. Cules son los criterios para juzgar? Problema :2: Cmo ob-
tener cierto grado de representacin de intereses en agencias del gobierno
que regulan esos intereses o los afectan?
1) El ejecutivo contra el consejo. Una vieja controversia concerniente a
los mritos relativos de un solo ejecutivo o de un consejo o comisin, volvi
a encenderse en la discusin de 1937-38 sobre la propuesta de un admi-
nistrador del servicio civil en vez de una Comisin del Servicio Civil de
los Estados Unidos. Se aclarar la discusin si partimos de la proposicin
de que no puede formularse un alegato concluyente para la adpocin un-
versal de una u otra solucin. Es ms til investigar qu ventajas y des-
ventajas ofrece cada uno de ambos tipos, y qu circunstancias adminis-
trativas parecen requerir el uno o el otro.
La "realizacin directa del trabajo" en un campo en el que se admiten
generalmente una poltica y unos objetivos importantes, donde estn bien
Agriculture .... a Poltical Interpretation", por Charles M. Hardin, en [ournal o/ Farm
Eccmomics, XXXVI (1954), 210. Cf. "Sorne Guiding Principles in Organzing Agricultura)
Economics R.eseareh", por Theodore W. Schultz, Ibd., XXXVI (1954), 18.
Reorganizacin
197
establecidas las normas, y donde el inters pblico est bien definido y es
ampliamente reconocido, normalmente requiere agencias llevadas por un
solo administrador, en esencial las concernientes a los intereses vitales de
la proteccin de los individuos y de la comunidad. La mayor parte del tra-
bajo gubernamental pertenece a esta clase.
La filosofa subyacente en la preferencia por un solo administrador fue
bien enunciada por Alejandro Hamilton.
Sera muy preferible un solo individuo en cada departamento de la adminis-
tracin. Nos dara una oportunidad de ms conocimientos, ms actividad y ms
responsabilidad, y naturalmente, de ms celo y atencin. Los consejos ofrecen
parte de los inconvenientes de las grandes asambleas. Sus decisiones son
ms lentas, su energa menor, su responsabilidad ms difusa. No tendrn
las mismas capacidades y conocimientos que una administracin por un
solo individuo. Individuos de grandes pertensiones no figurarn fcilmente
en ellos, porque se destacarn menos, tendrn menos importancia y menos
oportunidades de distinguirse. Los miembros de los consejos se tomarn
menos trabajo para informarse y llegar a ser eminentes, porque tienen me-
nos motivos para hacerlos.ws
Por otra parte, el descubrimiento y la formulacin de una poltica me-
diante decisiones especficas en casos particulares, o mediante la investi-
gacin y promulgacin de normas y reglamentaciones generales, sujetas
a la fraseologa legal, vaga con tanta frecuencia; el ejercicio de amplias
facultades discrecionales o de control que afectan a importantes intereses
privados de personas o de propiedades; el ejercicio de facultades coerc-
tivas en materias discutibles; la proteccin de la integridad administrativa
contra presiones exteriores hostiles, son, todas ellas, situaciones que re-
quieren la accin de una comisin. Aun en los casos en que departamentos
con una sola cabeza puedan operar satisfactoriamente, como el Departa-
mento de Agricultura de los Estados Unidos.
Algunos ejemplos ilustrarn la amplia lnea de demarcacin. La con-
cesin de indemnizaciones en accidentes de trabajo, que implican, no sm-
plemente una sentencia de hecho, sino tambin un conflicto entre los
intereses de propietarios y trabajadores, requiere la determinacin por un
consejo ms bien que por un individuo, aunque el fallo por un solo com-
sionado pueda ser concluyente si no se apela al consejo en pleno. La re-
glamentacin de las actividades de la bolsa supone experimentacin en
un campo discutible, lo cual hace deseable organizar la agencia de control
como la Comisin de Valores y Cambios. La determinacin de la poltica
bancaria en el Sistema Federal de Reserva afecta a intereses privados tan
vastos, que el pblico tiene ms confianza en un grupo que en un indio
viduo: de ah el Consejo Federal de Reserva. El equilibrio de intereses
antagnicos de expedidores, consumidores, inversionistas de ferrocarriles, y
188 The Works of Alexander Hamilton U. C. Hamilton, ed., 7 vols., Nueva York,
John F. Trow, 1850-51), 1, 15455 (3 de sept. de 1780).
de ciudades competidoras, en la fijacin de tarifas, se consigue mejor con
la intervencin de varias inteligencias que con la decisin definitiva por
una sola. La evolucin de una poltica de "prcticas injustas" en asuntos
interestatales fue, y sigue siendo, materia tan experimental y discutible,
que es deseable una forma "colegiada" de organizacin.
La experiencia ensea que cuando parece aconsejable una comisin,
tambin es ventajoso que sus decisiones se lleven a efecto por un solo
funcionario ejecutivo responsable. Este arreglo facilita una clara segrega-
cin de las funciones semilegislativas, semijudiciales y representativas de
la organizacin, de sus actividades cotidianas. La experencia universal
demuestra, en esencia, la fatal debilidad de la direccin de las actividades
diarias por un organismo plural. "Administrar", en este sentido de la pa-
labra, es tarea de uno, no de muchos. De aqu el nmero creciente de co-
misiones que actan a travs de directores ejecutivos. Un ejemplo notable
de dificultad de la administracin por una comisin se manifest en la
historia inicial de la Autoridad del Valle del Tennessee. Al principio, el
Consejo de la AVT reparti el trabajo de la administracin entre sus tres
individuos. La confusin y las fricciones resultantes indujeron finalmente
a nombrar "coordinador" al seor John Blandford; finalmente, despus
de un largo perodo de reajuste, se convirti en el administrador general
responsable de la Autordad.wt
A veces se prefiere una comisin, para segregar una funcin particular
de la subordinacin normal de las agencias administrativas al jefe del
ejecutivo y librarla de algunas de las normas habituales de actividad, como
por ejemplo la realizacin de contratos, el reclutamiento mediante la
agencia central de personal, o las compras mediante la oficina central de
compras. La poltica de "independencia" es discutible y la hemos exami-
nado en un captulo anterior; aqu basta sealar que la forma de comisin
hace ms difcil el contacto con el jefe del ejecutivo, que la comisin es
preferida, a veces, deliberadamente para romper la inspeccin y el control
directos del jefe del ejecutivo, y que la unidad del sistema administrativo
como un todo resulta algo menoscabada. Difieren las opiniones sobre la
conveniencia de esta ruptura de la unidad.
En general, la prueba corre a cargo de los defensores de un consejo, con
preferencia a un administrador, aunque en algunos casos un consejo de
profanos puede dar resultados manifiestamente superiores a los de un
ejecutivo de plena jornada, pero mal pagado. Exigentes demandas de
unidad de propsito, de energa en la ejecucin, de responsabilidad bien
definida y de facilidad de coordinacin, ejercen fuerte presin en favor
de un funcionario solo y no de una autoridad compartida. Aunque las
cotnisiQnes funcionan a veces fcil y enrgicamente, a menudo se proda-
ten.: fOzatn ...... ie.. nt.P.s y a.n. tagonismos entre. sus miembros..Las diferencias pasan
.':. : '. : ' . ~ J ' : ' : ' " ~ " \ : ~ . ' , e,' ," " ',':' .' '. .:. . .... . . ..' .
1 .... Thtf Tenne.ssee Yalle;y Authorlty,porq.Herman Prtchett, cap. 6.
Reorganizacin
199
inevitablemente al personal subalterno, formando facciones, uno de los
peores tipos de plagas administrativas.
2) Representacin de intereses en la estructura administrativa. Visto el
inevitable inters de grupos especiales en las actitudes, programas y deci-
siones de las agencias administrativas que actan en campos discutibles,
y vista la conveniencia, si no la necesidad, de obtener el consentimiento, y
a veces la cooperacin activa de esos grupos, se ha discutido mucho la
conveniencia de concederles representacin en la autoridad gubernativa.
En algunos casos, es la prctica normal dicha representacin.
El caso a propsito no es el nombramiento de una persona profesional-
mente calificada, como el de un fsico para la Comisin de Energa At-
mica; es, ms bien, la representacin de grupos cuyos intereses, por lo
general econmicos, son afectados por la accin administrativa en una si-
tuacin de competencia o de controversia. En escala nacional, tenemos
un ejemplo en la pertenencia al Consejo de Reserva Federal, que tiene
que representar intereses financieros, agrcolas, industriales y comerciales,
as como las regiones geogrficas del pas.
16s
En campos de experimentacin social la representacin de intereses tiene
derechos especiales. Sus ventajas son principalmente que la poltica de la
agencia interesada se realizar con pleno conocimiento de las preferencias
de los afectados ms directamente, y de los probables efectos de cualquier
poltica dada sobre cada parte; que, en consecuencia, la poltica proba-
blemente es ms realista; que las partes cuyos intereses son afectados se
ensean recprocamente a comprender el punto de vista de las dems y
el de la autoridad pblica; que la poltica administrativa as formulada
se hace cumplir ms fcilmente; que salen a la superficie influencias, que
de otro modo seran subterrneas, y se les da oportunidad de ser odas; y
que ste es un procedimiento ms democrtico que el fat administrativo
de un funcionario solo.
Las desventajas proceden de la posibilidad de que el conflicto de inte-
reses dentro de un consejo organizado para dar el derecho de votar a
grupos de intereses, pueda ser tan fundamental, que no se llegue a un
acuerdo y, en consecuencia, se debilite o paralice la accin administrativa.
El equilibrio de dos grupos opuestos con un presidente imparcial (como
en los concejos de conciliacin y arbitraje) puede llevar a una serie de
decisiones mayoritario-minoritarias y a acusaciones de que una parte o la
otra se "gan" al miembro "imparcial". Por otra parte, en muchos casos,
el sentido comn mediador del tercer miembro produce una confluencia
real de inteligencias. El proceso de llegar a una decisin quizs se retarde,
pero la buena administracin consiste indudablemente tanto en hacer lo
JUSto tomo en hacer algo, por expeditiva y enrgicamente que sea.
de Avery Leiserson: Administrative Regulation: A
Stua, of 'itejWeStnt4thm ollnterests (Chicago, University of Chicago Press, 1942).
Los consejos consultivos suministran otro medio de que sean odos los
grupos de intereses. Tambin enlazan a los funcionarios con ciudadanos
que tienen un conocimiento especial, o un inters especial, en una rama
del gobierno. En muchos casos estos consejos han permitido a individuos
de espritu cvico prestar a la comunidad servicios de la mayor importan-
cia; sus aportaciones se han sealado, especialmente, en campos como los
servicios sociales, recreos y planeacin de gran alcance.
Un doble riesgo ha disminuido su utilidad en algunos casos. Por una
parte, el jefe del departamento o agencia puede estar tan preocupado con
su trabajo diario, que olvide convocar a su consejo consultivo, o darle
trabajo que hacer, o tener en cuenta sus recomendaciones; por otra parte,
un consejo consultivo con uno o dos miembros activos puede meterse en
el campo de operaciones e invadir las atribuciones de los funcionarios del
departamento. De vez en cuando, un ejecutivo con especial confianza en
un consejo consultivo quizs intente pasar a ste sus obligaciones, pero
esto es menos comn que el no tenerlo en cuenta.
Se necesita, pues, un equilibrio delicado en las relaciones entre los con-
sejos consultivos y sus jefes. Los individuos del consejo debieran tener
libertad para aconsejar, ya a requerimiento del jefe, o por iniciativa pro-
pia; tienen derecho a ver informes y a ser informados; debiera atenderse
a sus consejos; tienen derecho a saber por qu un ejecutivo sigue una
lnea diferente de la que le fue recomendada. Al mismo tiempo, los indio
viduos del consejo no deben tener la responsabilidad de tomar decisiones,
de dar rdenes, de seleccionar personal, de inspeccionar a los empleados,
ni de compras ni operaciones fiscales. Sirven para aconsejar, no para
administrar.
Tras estos comentarios volvemos al asunto de la reorganizacin admi-
nistrativa, con la cual no tienen relacin los dos problemas anteriores.
4. Algunas observaciones generales sobre reorganizacin
La reorganizacin de departamentos refleja de vez en cuando una amplia
diversidad de consideraciones. Puede deberse una reorganizacin a un cam-
bio de jefe, porque el jefe nuevo puede trabajar de manera ms eficaz con
una estructura diferente. Puede deberse a un cambio de programas, o a dar
primordial importancia a otras cosas. Pueden requerirla consideraciones de
gestin interna. Pueden producirla simplemente una ampliacin o una re-
duccin. Pueden necesitarla cambios en las relaciones federales-estatales, o
cambios en departamentos o agencias vecinos. Puede ser consecuencia de
nuevas obligaciones internacionales. Como las obligaciones, las responsabi-
lidades y las relaciones no cesan nunca de tomar formas nuevas, la estructu-
ra y la organizacin no pueden estar nunca en completo reposo.
Al cabo de una experiencia de muchos aos, parecen justificadas algu-
Reorganizacin
201
nas observaciones generales. La reorganizacin no es un medio de ahorrar
grandes cantidades de dinero; el medio principal de reducir los gastos p-
blicos es suprimir o reducir radicalmente funciones gubernamentales. No
obstante, pueden conseguirse ahorros importantes por "reorganizaciones"
en menor escala, que constantemente tienen lugar como resultado de estu-
dios sobre la organizacin y sus mtodos. La reorganizacin aument mucho,
tanto la autoridad administrativa y poltica como la responsabilidad del
presidente, de los gobernadores, de los alcaldes y de los jefes de departa-
mento. Es, o debiera ser, un proceso constante, cuya principal responsa-
bilidad debe caer sobre la rama ejecutiva. Las reorganizaciones en los Es-
tados por lo general han dado rigidez no slo a la estructura principal, sino
a muchos detalles reglamentarios; se dificulta el reajuste constante, si no
se hace imposible. De hecho, los cuerpos legislativos, incluido el Congreso,
han mostrado un celoso inters por retener la autoridad para organizar
y reorganizar el sistema administrativo.
En el constante ajuste y reajuste de las piezas de la mquina, se busca
no la mera perfeccin mecnica, sino una relacin entre ellas que facilite
mejor la coordinacin de seres humanos. El factor personal puede requerir,
en ocasiones, un arreglo estructural que condenara la mera lgica. La
reorganizacin tambin est destinada a reflejar un equilibrio cambiante
de programas e intereses y su coordinacin ms eficaz. La estructura est
destinada a facilitar las actividades y a reforzar los resultados. No es un
fin en s misma.
El Estado es una institucin humana. Est formado por hombres y muo
jeres que trabajan en grupos... Es humano en todas sus partes; descansa
no slo sobre una ordenacin, una pericia y unos nmeros formales, sino
an ms, sobre actitudes, entusiasmos y lealtad. No es, evidentemente, una
mquina que pueda ser desmontada, rediseada y montada de nuevo a
base de leyes mecnicas. Se parece ms a un organismo vivo. La reorganiza-
cin del Estado no es una tarea mecnica. Es una tarea humana y debe
plantearse como un problema moral y de personal, absolutamente, tanto
como una tarea de lgica y de adminstracin.we
El proceso de reorganizacin implica consideraciones polticas y admi-
nistrativas, y probablemente haya que conceder la ms alta prioridad a las
primeras. La posicin poltica del Cuerpo de Ingenieros del Ejrcito se
revela en que est eximido de cambios de situacin y de facultades en casi
todas las leyes de reorganizacin, o en que es protegido por otros medios.
La Comisin del Comercio Interestatal y otras agencias gozan de un favor
poltico anlogo. La mayor parte de las agencias pueden contar con un
apoyo exterior ms o menos grande cuando parecen estar amenazados sus
intereses. Las conexiones personales entre miembros del Senado y de la
lee Report with Special Studles, de la Comisin Presidencial sobre Gestin Adminis-
trativa, p. 88.
Cmara de Representantes, por un lado, y las agencias particulares por
otro, juegan su papel. Ms all de esos elementos, en una situacin como
pleja estn las fuerzas organizadas de la sociedad norteamericana: depor-
tistas que acuden en ayuda del Servico de Pesca y Caza, productores de
algodn y de trigo que se agrupan en torno de los programas de apoyo
a los precios del Departamento de Agricultura, las organizaciones de ve-
teranos que estn detrs de la Administracin de Veteranos, las comisiones
ad hoc de ciudadanos que organizan campaas de la Western Union para
influir en individuos importantes de la comisin, en momentos de crisis
de reorganizacin. La conveniencia administrativa y la lgica organiza-
cional se ven obligadas a transigir con esas presiones exteriores.
La reorganizacin es un proceso que perturba la moral organizacional,
por esencial que sea, de vez en cuando. La reorganizacin implica cambios,
con prdida potencial de posicin, autoridad, personal y oportunidades
para llevar adelante la consecucin de metas constructivas. Tambin puede,
naturalmente, implicar ganancias, pero a expensas de agencias vecinas cuya
inquietud se aviva por la amenaza de prdidas inminentes. Es perturbador
el cambio en s mismo, aunque inevitable y en perspectiva, curativo y no
destructor. Los esfuerzos para una reorganizacin grande son, en conse-
cuencia, productores de agitacin "al otro lado de la mesa". Es esencial, de
vez en cuando, una revisin general, pero la reorganizacin por un plan
especfico es quizs una alternativa ms prometedora.
Cmo conseguir un equilibrio entre la estabilidad por un lado, y el
reajuste por otro, es un juicio intuitivo que constantemente acta sobre
los niveles superiores de la administracin y gel Estado. Hay en la esta-
bilidad valores importantes que merecen no ser puestos en peligro a la
ligera. Pero es difcil garantizarlos en una sociedad que cambia tan rpi-
damente como la de los Estados Unidos. Una economa estable, evidente-
mente, conduce a un sistema administrativo estable; pero el siglo xx no
ha trado estabilidad ni interna ni externa.
CAPITULO XIV
LA FUNCION DE LINEA: NIVEL POLITICO
Los asuntos del Estado, como los de una empresa privada, se tramitan
a travs de una organizacin complicada, que se mantiene unida en una
relacin universal superior-subalterno y basada en el principio de la espe-
cializacin. La jerarqua central comprende la lnea; hay varias unidades
que ayudan a la lnea, unas dedicadas a actividades consultivas y prepara-
torias, llamadas plana mayor, otras dedicadas a actividades de contabili-
dad y presentadas en este libro como agencias auxiliares. La lnea com-
prende la estructura poltica de mando y las categoras permanentes de
carrera, cuya naturaleza ya hemos descrito.
Diremos, repitiendo un estudio anterior, que las autoridades de lnea se
dedican a las funciones substantivas de gobierno. Tratan directamente con
el pueblo, prestan servicios, reglamentan la conducta, recaudan impuestos,
y en general llevan adelante los programas autorizados por los cuerpos
legislativos. Son los elementos centrales de todo sistema administrativo;
la plana mayor y las agencias auxiliares son necesarias en una organiza-
cin grande y complicada, pero son secundarias. Sirven a la lnea. La lnea
sirve al pueblo.
En el gobierno federal la cadena del mando es ms complicada que en
los Estados o los municipios. Por ejemplo, la lnea comprende el presi-
dente, el secretario de un departamento, a veces un subsecretario, uno o
ms secretarios ayudantes, jefes de negociado, jefes ayudantes de negociado,
jefes de secciones, inspectores de sector, y quizs jefes de proyectos. La
lnea se bifurca, por regla general, por debajo del jefe de negociado, en
el servicio de campo que suele incluir directores regionales, y/o directores
de Estado, y funcionarios locales que sirven directamente al pblico. En
otros casos, el servicio de campo puede constar del director de una insti-
tucin o establecimiento y una serie de funcionarios subalternos que llegan
hasta el inspector de primera clase.
Las actividades particulares que realizan las agencias de lnea son diver-
sas y constantemente aumentan en nmero. Sera til describirlas por
tumo: defensa militar, seguridad interior, conservacin de recursos natu-
rales, seguro contra el paro forzoso, investigaciones agrcolas, produccin de
material fisonable, y veintenas de otros importantes programas. Muchas
de ellas han tenido un largo desarrollo histrico, y en ellas apareci, a lo
largo de decenios, la teora y la prctica de la administracin.
208
204
La falta de espacio no permite hacer esa descripcin. En cambio, nos
haremos estas preguntas: Cul es la naturaleza esencial de la funcin de
lnea? Qu hay de comn en las operaciones de lnea, ya se trate de agri-
cultura, conservacin, pensiones a la vejez, sanidad pblica o regulacin
de tarifas? Estas preguntas eliminan el contenido material de las agen-
cias de lnea y preguntan cul es el carcter general de la funcin de lnea.
Implican que hay un tipo comn de actividades que caracteriza el trabajo
diario del Secretario del Interior, del director del Instituto Nacional de
Sanidad, del jefe del Negociado de Minas, del jefe del departamento
de granjas y mercados de Nueva York, del comisario de polica de San
Francisco, y de todos los dems ejecutivos, altos y bajos, dedicados a acti-
vidades de lnea.
Cules son esos tipos comunes? Qu hace y debe hacer un empleado
de lnea, tanto en la estructura poltica de mando como en el servicio
permanente de carrera? Sin distinguir por el momento entre empleados
altos y bajos en la jerarqua, podemos hacer la siguiente declaracin su-
maria. La obligacin general de la lnea es cumplir la ley. En la realiza-
cin de ella, tiene algunas funciones especficas: 1) tomar decisiones; 2)
asumir responsabilidades; 3) interpretar y defender la poltica y las acti-
vidades; 4) formular planes; 5) mantener la produccin, buscando econo-
ma y eficacia. Estas funciones constituyen la materia de este captulo y
el siguiente.
Aunque no puede trazarse una frontera definida entre las funciones,
que parcialmente se recubren, del alto mando poltico y del servicio per-
manente de carrera, hay una diferencia importante en sus deberes, que ya
se ha estudiado. Este captulo est dedicado a las principales funciones
generales de la lnea en el nivel polttco."? El captulo siguiente trata de
la naturaleza de la funcin de lnea en el nivel administrativo de carre-
ra: la obligacin de asesorar a la jefatura poltica, hacer planes, mantener
la produccin, crear procedimientos eficaces, y responder de las finanzas y
de la conservacin del buen orden de la mquina gubernamental.
l. Decisiones
La obligacin primera y fundamental de la lnea es tomar decisiones.
Las decisiones de control las toman los jefes del ejecutivo y los jefes de
departamentos, con la aprobacin de aqul. Nadie ms puede tomarlas,
y nada puede hacerse en sus respectivas zonas hasta que se hayan tomado
esas decisiones de control. Las decisiones secundarias las toman ejecutivos
de carrera, a base de autoridad delegada. Pueden ser concluyentes, pero
dependen de las decisiones principales de los jefes de agencias y de los
no Biografas y autobiografas de personalidades polticas y ejecutivas dan rico con-
tenido al asunto de este captulo.
La Funcin de Lnea: Nivel Poltico
205
jefes del ejecutivo, y deben mantenerse dentro de sus lmites. La marcha
de los asuntos, grandes y pequeos, est irrevocablemente enlazada con la
funcin de lnea de adoptar decisiones.
El margen de decisiones es enorme. En el nivel ms alto se formulan
decisiones para hacer la bomba de hidrgeno, para intervenir en Corea,
para establecer un programa de lealtad y seguridad de los empleados fe-
derales. En los altos niveles se toman decisiones, como la ubicacin de la
Academia del Aire en Colorado Springs, la iniciacin de un proceso contra
una empresa que cae bajo las leyes antimonopolistas, o la unificacin del
Servicio Exterior del Departamento de Estado con el servicio interior. En
planos ms bajos se deciden asuntos, como aceptar un arreglo fiscal con
un contribuyente fraudulento, la ubicacin de un aeropuerto o la impo-
sicin de una cuarentena. En niveles relativamente humildes se toman
las decisiones ms numerosas, tales como fijar el monto de una pensin
por vejez, determinar el nmero de cabezas de ganado que pueden pastar
en tierra del Estado, o fijar las condiciones para un concurso o unas opo-
siciones. Todos los niveles de la lnea tienen que tomar decisiones; la
indecisin en cualquier escaln es un impedimento para la buena admi-
nistracin.
Las decisiones importantes implican ahora graves consecuencias, no slo
para el pueblo de los Estados Unidos, sino para todo el mundo. Nadie
est equipado para tomarlas, sin poseer las cualidades de valor, convic-
cin, buen juicio, paciencia y humildad. Toda decisin importante, exte-
rior o interior, implica un riesgo conocido, y es mucho lo que se juega.
Las pequeas decisiones afectan primordialmente a la calidad y carcter
de los servicios administrativos, y por encima de esto, a la confianza del
pueblo en su gobierno.
Las decisiones son producto de trabajo en equipo, pero la accin lo es
de una persona o de un grupo que acta colectivamente como una sola
autoridad. La acumulacin de pruebas, la exploracin de posibilidades, la
valoracin de las consecuencias, la formulacin preliminar de una deci-
sin, implicarn, por lo general, mucho estudio y deliberaciones de grupos
subalternos del servicio de carrera, guiados por la superioridad pOltica.
La decisin es un acto individual, que se registra por la firma del indi-
viduo que decide. En los altos niveles, es una tarea solitaria y pavorosa.
La capacidad para tomar decisiones es, pues, una cualidad esencial en
la jerarqua de lnea. Un proceso indefinido de seleccin natural tiende
a excluir los tipos de personalidad tmidos o indecisos de esta funcin
primordial de la linea. En los niveles ms altos, slo la confianza que
procede del ntimo convencimiento de la "rectitud" de un acto y el apoyo
moral que procede de la capacidad representativa del individuo que tiene
que actuar, pueden dar fuerza para decidir. Normalmente, el servicio de
carrera no produce este tipo. Sus decisiones se basan primordialmente en
la lgica de la eficacia, ms bien que en los riesgos previstos de un futuro
incierto.
2. Responsabilidad
La lnea tiene que asumir la responsabilidad de las decisiones que toma.
Unas formas de responsabilidad van asociadas a la estructura del mando
poltico; otras corresponden al servicio permanente de carrera, desde el
jefe de negociado hasta el inspector de primera clase. En cada nivel, un
empleado de lnea es responsable de la actuacin de la parte de la orga-
nizacin que est bajo su mando; el xito le da crdito y reputacin, el
fracaso puede tener por consecuencia la destitucin y la prdida de una po-
sicin profesional, aunque el error o la falta hayan sido primordialmente
del sistema o de un subordinado. Muchas dimisiones se han debido a una
infidencia no conocida por un jefe de agencia, sobre el cual pesa la respon-
sabilidad del sistema que permiti su comisin y ocultacin.
Hay varias clases de responsabilidad. La ms alta es la responsabilidad
poltica del mando supremo. Es, en primera instancia (en el plano nacio-
nal) una responsabilidad ante el Congreso; en segunda instancia, ante el
partido que est en el poder, y en ltima instancia ante los electores, que
peridicamente juzgan la poltica y la administracin del gobierno. Es a
la vez Una responsabilidad de grupo, aunque no en el sentido del gabinete
britnico, y una responsabilidad individual. En sus aspectos colectivos
afecta a las elecciones bienales o cuadrienales; los electores aprueban o re-
chazan lo que se ha hecho u omitido. En su aspecto individual, afecta al
destino de un individuo particular del equipo poltico, que tiene un puesto
poltico.
En el gobierno norteamericano, la ltima prepondera sobre la primera.
Puede encontrarse a un Secretario del Interior culpable de fraude y con-
denarlo a prisin, pero sus colegas de gabinete no se consideran culpables.
Un secretario ayudante puede suspender imprudentemente al director del
Negociado de Pesas y Medidas y al fin perder el puesto, pero el Secretario
de Comercio resiste la tormenta. Un Secretario del Ejrcito puede mos-
trarse excesivamente celoso en tratar de calmar a un senador poderoso y
perder algn grado de confianza pblica, pero el castigo, si lo hay, es per-
sonal y en su primer efecto, por lo menos, no tiene repercusiones en las
otras fuerzas armadas ni en los niveles civiles ms altos.
La responsabilidad de los funcionarios de lnea ante el Congreso es exi-
gida por procedimientos informales, no por procedimientos formales. La
residencia es el remedio formal, pero no el remedio prctico. La sancin
prctica es la dimisin bajo la presin de las crticas del Congreso y del
pblico. Cundo aceptar una renuncia o cundo sostener a un individuo
del equipo poltico que est en dificultades, es una de esas decisiones de-
207
licadas que tiene que hacer el jefe del ejecutivo. Cada caso es nico, y
todos implican riesgos, cualquiera que sea la decisin.
Este tipo de responsabilidad poltica definitiva fue enunciado en tr-
minos familiares, pero expresivos, hace muchos aos por un ex Secretario
de Hacienda, Tom Corwin, hablando a un joven aspirante a empleo.
"Puedo darte una plaza hoy, y puedo echarte a puntapis maana; y hay
otro hombre de ms autoridad en la Casa Blanca que puede echarme a
puntapis, y el pueblo puede echarlo en seguida a l; y as vamos."l71 La
responsabilidad poltica no atae ya al servicio de carrera, pero no ha
disminuido su fuerza para la estructura del mando poltico.
La responsabilidad de los empleados polticos ante el Congreso, aunque
informal, es mucho ms precisa que la responsabilidad ante el partido
poltico nacional. Los dos tipos se traslapan, se mezclan y, en los casos
individuales, pueden ser difciles de determinar. Pueden diferenciarse en
principio e institucionalmente. La responsabilidad de partido, en la me-
dido en que exista, afecta a la comisin nacional y a su presidente, en
algunos casos, a las comisiones estatales o metropolitanas del partido,
cuando se trata de cuestiones locales. La responsabilidad de partido no tie-
ne forma institucional. Est latente en las relaciones entre el presidente
del comit nacional del partido en el poder, otros jefes de partido y miem-
bros importantes del Congreso por un lado, y el presidente de la nacin
y sus consejeros por otro. Las cuestiones afectadas por este tipo de respon-
sabilidad son primordialmente de carcter estratgico: Qu efecto tendrn
las decisiones corrientes en las elecciones prximas? Se sabe poco de la
accin recproca entre los presidentes de partido y los lderes de partido y
la rama ejecutiva, pero en materias que interesan vitalmente a la organi-
zacin del partido -principalmente nombramientos y elecciones- es indu-
dable que existe algn grado de responsabilidad de partido.
Por lo que respecta a los electores en masa, es tenue la responsabilidad
de los altos ejecutivos en el sistema federal. Su interaccin mutua es prin-
cipalmente con grupos organizados; la aplicacin efectiva de sanciones slo
tiene lugar cuando hay elecciones. Un Secretario de Agricultura debe estar
atento a las opiniones de la Federacin Norteamericana de Negociados
Agrcolas, un Secretario de Trabajo a las de la Federacin Norteamericana
del Trabajo y del Congreso de Organizaciones Industriales, un Secretario
de Comercio a la de la Cmara de Comercio de los Estados Unidos, pero
ninguno de ellos tiene un electorado que corresponda al de un miembro
del Congreso. En los niveles locales, los ejecutivos de distrito y de munici-
pio tienen una responsabilidad mucho ms estrecha ante los electores, en
cuanto tales. .
Aceptar la responsabilidad poltica es un deber primordial de los pre
111 T'he jacksQnians, por Leonard D. White (Nueva York, Macmillan, 1954), p. lI!n.
. I
I
sidentes, los gobernadores, los alcaldes, los jefes de los departamentos fede-
rales y sus inmediatos ayudantes. Es una obligacin que deben aceptar ple-
namente. No forma parte de los deberes del servicio permanente de
carrera. Sus individuos deben estar cuidadosa y plenamente protegidos
de cualquier participacin en la responsabilidad, en esta zona. Esto signifi-
ca que los individuos de carrera, en los niveles ms altos de su servicio, no
deben hablar nunca en nombre del gobierno ni ser requeridos a defender
su poltica, ni debe permitrseles hacerlo; que declararn ante comisiones
legislativas nicamente sobre cuestiones de hecho y en presencia de su jefe
poltico, cuya obligacin es tratar las cuestiones polticas; que no deben
ser citados en debates polticos, ni atriburseles iniciativa poltica; y que,
por el contrario, no debe vrseles ni orseles en maniobras polticas.
3. Interpretacin y defensa de la poltica
El mando poltico superior tiene la misin de interpretar y defender la
poltica a que est obligado. Esta funcin es de las peculiarmente confiadas
a los jefes del ejecutivo, a los jefes de departamento, y a sus asociados
polticos, y peculiarmente inadecuada para el servicio permanente de carre-
ra. Sus individuos, una vez identificados pblicamente como los defen-
sores de la poltica asociada a un partido poltico, probablemente, no se
guirn siendo personas gratas cuando lleguen al poder sus adversarios.
En el nivel ms alto, el Presidente de los Estados Unidos presenta y de-
fiende la poltica de su administracin en sus mensajes anuales y especiales
al Congreso. En realidad, van dirigidos al pas. Desde que Woodrow
Wilson inici las conferencias regulares de prensa, los presidentes hablan
directamente al pas mediante el procedimiento de pregunta-respuesta
de los corresponsales de Washington. En otras ocasiones pueden aclarar
la poltica y las cuestiones "un portavoz de la Casa Blanca" o la prensa.
De vez en cuando, algunos secretarios celebran conferencias de prensa, o
son entrevistados en aeropuertos internacionales sobre situaciones de actua-
lidad. Si el presidente o el secretario no est dispuesto a comprometer al
gobierno, puede expresar una opinin un portavoz (que puede ser des-
mentido).
La interpretacin y defensa de la poltica son los objetivos centrales de
la mayor parte de las declaraciones pblicas de los presidentes, los jefes
de departamentos, miembros de comisiones, y sus ayudantes polticos. Esos
discursos, y ms an, las conferencias de prensa, son cuidadosamente escu-
driados para tener indicios de la futura poltica o de cambios polticos.
Un secretario de Estado no puede decir una frase, sin pensar cmo puede
interpretarse, aqu y en el extranjero. Discursos pronunciados con oca-
sin de ceremonias, libres de significacin poltica, pueden, no obstante,
aprovecharse para hacer declaraciones polticas importantes. El presidente
Franklin D. Roosevelt estaba celebrando la terminacin de un puente en
La Funcin de Lnea: Nivel Poltico 209
Chicago, cuando anunci la poltica de cuarentena contra las naciones
agresoras.
La defensa de la poltica llega a su pice en dos momentos importantes:
el contacto con grupos de intereses primordialmente interesados, y las
campaas bienales de elecciones para el Congreso y las cuatrienales para
elegir presidente. En este ltimo caso las cuestiones son con frecuencia
confusas y ambiguas; en el primero, es probable que sean ms concretas
y razonadas. Los ganaderos que pedan que se apoyaran los precios fueron
odos en 1953, en Washington, por el secretario de Agricultura, y entonces
y all mismo se les expusieron los hechos por los cuales su programa care-
ca de sentido de la realidad. Los discursos de campaa, por otra parte, a
veces son todo menos sinceros.
4. El problema de la administracin de la opinin
La tarea de interpretar y defender la poltica conduce por grados imper-
ceptibles al problema de la administracin de la opinin por medios oficia-
les. Es importante para los funcionarios del gobierno saber el estado de la
opinin sobre su trabajo y sus organizaciones. Es inteligente, por parte de
.ellos, tratar de cultivar una opinin pblica amistosa y reducir la indife-
rencia o la hostilidad. Hasta dnde tienen derecho a llegar en la formacin
y administracin de la opinin pblica, es materia sobre la cual hay gran-
des diferencias de eri terio.
Muchos cargos gubernamentales sondean ahora regularmente la opinin
pblica de diversas maneras y con ms o menos solemnidad. Las encuestas
sobre la opinin pblica proporcionan datos sobre .cuestiones importantes
de poltica pblica. Los departamentos pueden escrutar la opinin sobre
asuntos de inters especfico para ellos. Las votaciones sobre materias
agrcolas, desde el decenio de los 1930 hasta el presente, suministran un
amplio cuadro de la opinin de grupos particulares de intereses. El anlisis
de los peridicos del da y otro material impreso revela las actitudes de
diferentes regiones y grupos. Una agencia puede mantener puestos espe-
cficos de escucha para informarse. El administrador municipal de Kansas
City, Misur, hace sus propias encuestas, para tantear las opiniones de sus
electores. En estos procedimientos, las agencias administrativas no hacen
ms, desde luego, que seguir el ejemplo universal de los polticos, cuyos
odos estn proverbialmente pegados al suelo. Es parte de la prudencia de
todo organismo oficial, no simplemente saber como lo valora el pblico,
sino tambin cultivar una disposicin amistosa en quienes pueden afectar
a su futuro. El cultivo de una disposicin amistosa -o hasta protectora-
puede llevar muy adentro en las fuerzas vivas de una comunidad.
En general; estas materias no son discutibles. La medida en que una
agencia pblica puede avanzar apropiadamente en la formacin directa
y en la administracin de la opinin pblica, en conformidad con la que
considera poltica sana, es discutible. Una opinin moderada dira que
la formulacin de la poltica es el deber propio de los cuerpos legislativos
y los grupos de ciudadanos, y que se llega al lmite de la funcin adminis-
trativa cuando se ha dado consejo y opinin de carcter tcnico al jefe del
ejecutivo y a las asambleas legislativas. Segn esta opinin, una agencia
administrativa debe considerarse slo como un medio de ejecutar la pol-
tica, y sus relaciones pblicas, esfuerzos encaminados nicamente a facili-
tar la consecucin de fines determinados de antemano. Una opinin inter-
media concedera a la agencia pblica el mismo privilegio concedido a todos
los dems grupos u organizaciones, de tener un programa y exponer, defen-
der y estimular su adopcin apelando directamente a la opinin pblica.
Otros sostendran que una agencia pblica, que tiene la responsabilidad del
bienestar general, y no meramente de un inters solo, que tiene la obli-
gacin de hacer poltica de largo y corto alcance, y que est equipada de
un gran cuerpo de informacin experta, es tan probable que represente el
inters pblico, que debiera tener la mayor latitud para procurar la adop-
cin de su programa. Una opinin extrema, caracterstica de los Estados
autoritarios, no permite ms que una opinin, la del gobierno, aunque
puede haber grandes divergencias en los crculos oficiales, hasta el momento
en que queda formulada la poltica.
En los Estados Unidos hay una fuerte corriente submarina de inters por
la publicidad gubernamental, distinta de la diseminacin de informacin
til sobre artes y oficios. Se ha sentido recelo hacia la publicidad adminis-
trativa "como una tendencia hacia el control total del gobierno",172 o como
un intento insidioso de "imponer algo" al Congreso y al electorado. De
consideraciones de este tipo naci la legislacin del Congreso que trata de
restringir la actividad oficial. que bordea la propaganda. Una ley de 1913
prohibi que se invirtiera dinero en pagar "expertos en publicidad't.v" Fue
ampliamente burlada empleando a directores de informacin, altos funcio-
narios educativos, ayudantes de directores y otros con ttulos igualmente
inocuos. Una ley de 1919 prohibi el uso de consignaciones para servicios,
mensajes o publicaciones destinados a influir en un miembro del Congre-
SO.l74. Esta ley fue ms eficaz, pero en un campo limitado. Ninguna ley dis-
minuy de manera importante la corriente. de publicaciones oficiales, gran
parte de la cual, aunque no destinada a influir en los miembros del Con-
greso, poda influir en sus electores. .
La oposicin a la publicidad oficial que afecta a la poltica, obedece a
otros resortes. Es probable que todo programa tenga adversarios y defensores
dentro y fuera del Congreso. Los primeros no pueden menos de lamentar
1" Government Publicity, por James L. McCamy (Chieago, Chicago University Press.
1939), p. 246; "Publc Opinion Research as a Tool 01 Public Administration", por David'
B. Truman, en Public Administration Review, V (1945), 62.
na 38 Stat. 208, en 212 (22 oct. 1915).
nA 41 Stat. lJ5 sec. 6 (11 julio 1919).
la inversin de fondos pblicos para impulsar una causa a la que se opa
nen. Adems, los miembros del Congreso son los representantes de la opi-
nin y se resisten a ver nacer en los departamentos del ejecutivo otros re-
presentantes, quizs tcnicamente mejor informados, tanto en hechos como
en opiniones. El problema est simbolizado en la competencia del pres-
dente y el Congreso por el liderato y en la prdida de posiciones de este
ltimo.
Un caso especial, excepcionalmente instructivo, se present en conexin
con los referenda agrcolas sobre el control de cultivos, gran nmero de
los cuales se hicieron en 1934 y aos subsiguientes. Crey el Departamento
de Agricultura que su misin era la de escrutador neutral (papel normal de
los funcionarios electorales), o intervino activamente en apoyo del programa
al cual ya se haba comprometido? Ambas posiciones fueron defendidas en el
Departamento. En un caso, el Departamento sera una autoridad por elec-
cin, en el otro sera un participante.
En apoyo del mero papel de una autoridad por eleccin, Howars Tolley,
administrador de la Agricultural Adjustment Administration, dijo que el
trabajo educativo deba ser objetivo y que a los agricultores deba drseles
informacin exacta sobre todos los aspectos de la cuestin a resolver. Otro
alto funcionario declar: "La principal funcin de la AAA... es adminis-
trar el referndum, determinar la voluntad del electorado agrario; y no
conseguir una votacin favorable o actuar exclusivamente para ese resul-
tado."
Los acontecimientos hicieron imposible este papel neutral. En una em-
sin por radio, el secretario de Agricultura, en vsperas de un referndum
en 1938, se refiri al "desastre" inminente si la votacin era adversa. El
caso para el papel de participante lo expuso en estos trminos un admi-
nistrador adjunto de la AAA:
... AAA no sera honrada ni sincera si fingiera tener una actitud neutral hacia
su propio programa ... por bueno que sea un programa ser relativamente
intil, a menos que un gran nmero de agricultores comprendan lo que es
el programa y tomen parte en l ... cada programa nuevo fue sometido in-
mediatamente a un rudo ataque, realizado a veces por fuerzas que tienen un
egosta inters financiero en hacerlo fracasar ... la informacin [proporcionada
por la AAA] se propone escrupulosamente no falsear los hechos para nadie.
Es propaganda en el sentido de que la AAA, con absoluto respeto para los
hechos, hace a los agricultores una exposicin amplia, de por qu una con-
ducta es ms deseable que otras. El proceso implica escoger y selec?onar . e ~ t ~ e
series de datos, dando ms importancia a unos que a otros, segun el JUICIO
de su relativa importancia. As, implica apartarse de la actitud cbjetiva.!"
El Departamento de Agricultura acept as de hecho la obligacin de
1 ~ ' Esta cita Y el tratamiento de este estudio de un caso estn tomados de "The Agri-
cultural Referendum", por L. V. Howard, en Public A.dministration Reuiet, 11 (1942). 9.
212
proporcionar datos y direccin destinados a producir una respuesta favo-
rable entre los agricultores votantes, es decir, de formar opinin.
Un problema anlogo fue ampliamente discutido en los crculos de admi-
nistradores de ciudades: Deben los administradores de ciudades defender
pblicamente la adopcin de polticas que ellos recomendaron a los con-
cejos? Deben limitarse a meros enunciados de hechos sobre el programa, sus
costos y sus beneficios? Deben corregir errores de hecho? Deben defenderse,
si se les interpreta mal en el curso de la discusin? Deben guardar silencio
mientras su programa va a la derrota, porque nadie lo expone eficazmente
a los votantes? La interpretacin clsica de la actitud del administrador es
considerarlo un experto en administracin, que no participa en la discusin
pblica de la poltica ni admite ninguna responsabilidad por decisiones de
votantes o concejales, ms all, de presentar los hechos y hacer recomenda-
ciones a los concejos. Los administradores activos y de iniciativa siempre han
tenido dificultad en adaptarse a esta doctrina; tienden, por inclinacin y por
la fuerza de las circunstancias, a luchar (aunque no siempre abiertamente)
para el respaldo de planes a los que estn comprometidos.
Se espera que los jefes del ejecutivo, polticamente elegidos, actuarn como
lderes y como formadores de opinin. Los altos empleados, polticamente
elegidos, como los funcionarios del gobierno, tienen la misma responsabi-
lidad. Ellos y sus compaeros polticos no son neutrales en relacin con el
destino de sus planes y entran libremente en la liza de la discusin y la
lucha. No hay por qu considerar esta actividad como un ataque al proceso
democrtico de formacin de la opinin, si los canales de comunicacin
estn libremente abiertos a los ciudadanos y a sus asociaciones.v"
Baste decir que en el mundo contemporneo los funcionarios necesitan
aquiescencia, que, por lo tanto, estn interesados en el estado de la opinin
acerca de su trabajo, que pueden hacer, con toda propiedad, gestiones para
pulsar la opinin, que tienen un inters personal y legtimo en ilustrarla,
ofrecindole informacin exacta sobre hechos, y que, en muchos casos, dan
pasos positivos para contribuir a formar una opinin favorable al programa
que ellos respaldan. Estas actividades figuran entre los aspectos bsicos de
la funcin de lnea.
5. Gestin administrativa
Aceptar responsabilidad poltica y exponer y defender la poltica son de-
beres de los altos empleados elegidos y de nombramiento, que se cumplen
fuera de las agencias al frente de las cuales estn. Tambin tienen respon-
sabilidades dentro de sus organizaciones, que pueden denominarse, en tr-
178 'La argumentacin entra en el problema general de la neutralidad oficial, acerca
del cual vase "The Neutrality of the Public Service", por David M. Levitan, ibd., 11
(1942), 317. Vase tambin "Power and Administration", por Norton E. Long, ibid.,
IX (1949), 257.
minos amplios, gestin. Simplemente enuncindolas, podemos examinar las
responsabilidades internas del secretario de un departamento federal.
El secretario de un departamento federal es el jefe legal de la agencia.
Todas las actividades se emprenden en nombre suyo. Su autorizacin, directa
o por delegacin, es necesaria normalmente para todas las decisiones. Un pro-
cedimiento legal entablado contra el departamento, o una accin legal em-
prendida por l contra particulares, se hacen en nombre del secretario. Es l
quien est investido de la autoridad legal del departamento.
El secretario es el jefe administrativo del departamento. La ley orgnica
del Departamento de Estado de 1789 denomin al secretario "el principal
funcionario de l", y lo autorizaba a llevar los asuntos del departamento de
la misma manera que los llevara el presidente. La ley orgnica del Depar-
tamento de Hacienda investa al secretario de la facultad de inspeccin de
la recaudacin de la renta. Algunos recaudadores declararon en el decenio
de 1790 que los obligaba la ley, no las instrucciones de Hamilton. Hamilton
afirm eficazmente su deber de interpretar la ley para ellos. El Cdigo de los
Estados Unidos autoriza a los jefes de los departamentos a prescribir reglas
para el gobierno de los mismos, la conducta de los funcionarios y escribientes,
y la distribucin y realizacin de los negocios de aqullos. m Los requiere
a que tomen medidas para enmendar cualquier defecto que exista en la or-
denacin o despacho de los asuntos.v" Esta es la primera enumeracin legal,
de carcter formal y general, de las funciones administrativas de un secre-
tario, al que suplementan muchas autoridades particulares.
Un secretario es el jefe fiscal de su departamento. La Ley de Presupuestos
y de Contabilidad del ao de 1921 10 requiere a revisar las estimaciones pre-
supuestarias departamentales y presentarlas al Negociado de Presupuestos.
Por virtud de otras disposiciones se le da hecha la distribucin trimestral
de consignaciones, para que l las distribuya despus entre las varias sub-
divisiones de su agencia.
Un secretario es el jefe de personal de su departamento. La Orden Ejecu-
tiva 9830 (24 de febrero de 1947) dice: "El jefe de cada agencia, de acuerdo
con las disposiciones aplicables, rdenes del ejecutivo y reglamentos, ser
responsable de la administracin del personal de su agencia." La orden
autoriza al jefe a fijar polticas y normas, y le ordena deponer, degradar o
trasladar a los empleados insatisfactorios.
Un secretario es el jefe de seguridad de su agencia. La orden de Truman
sobre lealtad, de 1947, declar: "El jefe de cada departamento y agencia de
la rama ejecutiva del Estado ser, personalmente responsable, de un pro-
grama eficaz para garantizar que no siguen empleados en su departamento
o agencia, funcionarios o empleados civiles desleales." 179 La orden de Eisen-
177 Cdigo de los Estados Unidos (ed, de 1952), Titulo V. seco 22.
178 Ibid., Titulo V. seco 25.
178 Orden del Ejecutivo 9835 (21 de marzo de 1947).
hower sobre seguridad, de 1953, insisti en la responsabilidad personal del
jefe de agencia. ISO
Las decisiones que tiene que tomar un secretario como jefe administra-
tivo, fiscal, del personal y de la seguridad de su departamento, pueden estar
muy pesadamente recargadas de consideraciones polticas generales y del de-
partamento. Las decisiones sobre el presupuesto son decisiones polticas inte-
riores en cuanto al equilibrio y direccin de las actividades de la agencia;
las decisiones sobre personal afectan con frecuencia a altos empleados y
pueden ser concernientes a poltica o a actividades departamentales. Las de-
cisiones sobre seguridad estn gobernadas por una poltica y unos juicios
exclusivos de cada caso. Otras son mera administracin de rutina, e implican
slo la apropiada ejecucin de las actividades cotidianas.
6. Jefatura
Ms all de esas obligaciones jurdicas, administrativas, fiscales, de perso-
nal y de seguridad del jefe poltico de un departamento, estn sus funciones
como jefe personal o lder. La calidad y temple de una organizacin
dependen en gran parte de su jefatura. En trminos generales, el sistema
norteamericano de partidos no produce, como ya se dijo, individuos bien
preparados para desempear la jefatura de los grandes departamentos fe-
derales, a pesar de excepciones tan notables como Elihu Root, Henry
Wallace el viejo, Henry L. Stimson y otros.
La jefatura administrativa es una obligacin que en el sistema norteame-
ricano comparten los jefes ejecutivos, nombrados polticamente jefes de
departamentos y agencias, y los individuos de carrera que trabajan inmedia-
tamente a sus rdenes. A los primeros, les compete primordialmente la pol-
tica, pero tambin la calidad de su mquina administrativa; a los segundos
corresponde la calidad de la organizacin, y la poltica menos. Ambos tie-
nen una responsabilidad intrnseca por la jefatura, y representan las deman-
das, diferentes y en ocasiones multiformes, de cambio y de estabildad.w'
Es probable que un secretario llegue a ser un jefe eficaz de su organizacin
si sabe lo que quiere, escoge ayudantes inmediatos hbiles y dignos de con-
fianza, delega su autoridad generosamente y exige resultados. Uno puede
simplemente "ir sobre ruedas", resolviendo los asuntos que ponen a su con-
sideracin los jefes de negociado, firmando papeles de rutina y dejando que
sigan su curso los dems asuntos. Este es el camino ms cmodo, si no se
presentan dificultades por dejarse llevar a la deriva. Otro, quizs, intenta
"llevar" el departamento, aunque reconociendo la fuerza de su impulso
actual y las limitaciones de su propia posicin.
180 Orden del Ejecutivo 10450 (27 de abril de 1953).
181 Vase la brillante interpretacin de este punto que hace V. O. Key, Jr., en "Po-
litics and Admnstraton", en The Future Qf Government in the United States, dir, por
Leonard D. White (Chicago, University of Chicago Press, 1942).
215
Podemos observar, de pasada, que el principal modus operandi de un se-
cretario es hablar. En realidad, una regla general del mundo oficial parece
ser que, cuanto ms elevado es un funcionario, ms parte de su tiempo pasa
hablando. Un secretario habla con la Casa Blanca, con otros jefes de deparo
tamento, con sus secretarios ayudantes y los jefes de negociado, con su con-
sejero general, su director de presupuestos y el jefe de personal. Habla a sus
corresponsales mediante el dictfono. Habla con ciudadanos y delegaciones
importantes. Habla por telfono, de sobremesa, en un coctel o en comidas
oficiales. Como "husped distinguido", habla a auditorios, de una costa a
otra. Es seguro que tambin escribe, pero en general, nicamente su firma o
sus iniciales. La mayor parte de los escritos que se le atribuyen los escribe
su plana mayor. Tambin lee, pero en sus lecturas se ve acosado por los
montones de informes, cartas, estudios y otros documentos relativos a
los asuntos del da. De vez en cuando, ver el trabajo de su organizacin en
un viaje a las dependencia de campo. Pero, en general, desempea su papel
de secretario hablando, y es natural que lo haga as.
El estudio de las personalidades de funcionarios con grandes responsa-
bilidades como jefes, revela una desconcertante variedad de talentos, casi
infinitas combinaciones de actitudes y destrezas que producen, por lo me-
nos, cierto grado de xito. Son stas, no obstante, caractersticas comunes
que identifiquen habitualmente a los ejecutivos de xito, parte de cuya
pericia puede ser el arte de dirigir? La respuesta, probablemente, es afir-
mativa. Respecto de la jefatura poltica, Charles E. Merriam identific
una serie de rasgos, basados en una larga e ntima observacin y estudio
de figuras pblicas. La jefatura moderna, dice, descansa sobredos factores:
el dominio del simbolismo y la facilidad de organizacin. En su estudio, las
aptitudes de jefe poltico comprenden un alto grado de sensibilidad social;
facilidad en las relaciones personales y de grupo; propensin a la expresin
dramtica; habilidad para inventar frmulas polticas, ideologas, estrate-
gia y planes; valor y "tacto", cualidad esta ltima evasiva" y de carcter
intuitivo.
1 82
Otro estudio, de Paul Appleby, trata especficamente de la jefatura ad-
ministrativa. Appleby destaca el talento para manejar relaciones, en su
sentido ms grande y amplio: la capacidad de ver la poltica pblica en
decenas de miles de acciones diferentes y relacionar estas acciones entre s
desde el punto de vista del inters pblico y gubernamental. Una segunda
cualidad es el "sentido gubernamental", la predisposicin profunda a poner
e ~ primer trmino el inters pblico. Relacionada con sta, est la cua-
lidad de sentido poltico, o de relaciones pblicas. Desde un punto de
1St Systematic Politics, por Charles E. Merriam (Chicago, tJniversity of C?icago Presa,
1945), pp. 108-12; vanse tambin Four American Party Leaders, por el mismo (Nueva
York, Mcmillan, 1926), y Public Administration, por John M. Pfiffner y R. Vanee Pret-
thus (3' OO., Nueva York, Ronald Presa, 1953), cap. 4.
216
vista un tanto diferente, seal Appleby ciertas destrezas y procedimientos
que contribuyen a la jefatura eficaz: "actuar en el nivel propio de uno",
obteniendo un producto de grupo a travs de una clarificacin adecua-
da, facilitando la decisin y la accin, descentralizando, combatiendo la
tendencia de todas las organizaciones a petrificarse, consiguiendo una par-
ticipacin plena y acucosa.v"
stas y otras cualidades resplandecen en los grandes administradores
de la historia norteamericana. Jorge Washington tuvo un sentido intuiti-
vo de las necesidades de una buena administracin. En sus diarias tareas
administrativas era sistemtico, ordenado, enrgico, curioso de las opiniones
ajenas, pero de juicio independiente; insistente en los hechos y en la deli-
beracin, pero concluyente; con tendencia a objetivos generales y a acciones
particulares congruentes con ellos. Su aportacin mayor fue sembrar en
el alma del pueblo norteamericano el modelo de un gobierno que inspi-
raba respeto en razn de su integridad, energa y competencia.
Alejandro Hamilton fue el mayor genio administrativo de su genera-
cin en los Estados Unidos, y uno de los grandes administradores de todos
los tiempos. Dotado de una energa infatigable y de una alta ambicin,
estuvo en el foco de los acontecimientos desde el comienzo de la Guerra
Revolucionaria hasta su dimisin como secretario de Hacienda en 1795.
La jefatura militar, con sus vastas posibilidades de accin dinmica, tuvo
para l inextinguible atractivo. En todos los campos en que actu, Ha-
milton domin a sus asociados. Su enorme energa, su rpida percepcin,
su extraordinaria capacidad para el anlisis y su clara expresin, su pro-
pensin a asumir responsabilidades, su deseo de estar siempre donde se
fraguaban grandes acontecimientos, conspiraron para hacer de l inevi-
tablemente una fuerza en la vida pblica de su tiempo.
Como administrador se caracteriz Hamilton por la pasin por el orden,
el mtodo, la puntualidad, la exactitud y la energa. De l procedi el
impulso a la accin, la insistencia en el cumplimiento pronto y completo
de las obligaciones. Reservaba para s mismo la iniciativa y las facultades
oficiales discrecionales decisivas. Como administrador y como hombre de
Estado, Hamilton padeci los defectos de sus virtudes. Era impaciente, no
sufra la competencia, se meta en todo. Tena reacciones fuertes, casi vio-
lentas. Tenda a ver los hombres y los asuntos taxativamente como blancos
o negros. Mandaba por pura fuerza de personalidad y de intelecto, sin
recurrir a las artes ms humildes de la persuasin.e-
La autoridad de lnea en el nivel poltico opera, pues, tanto dentro de
las paredes del departamento como ms all de ellas. Presidentes, secreta-
188 Big Democracy, por Paul H. Appleby, pp. 43-46.
18' Hamilton como administrador est descrito plenamente en The Federalists, del
autor; en The Administrative Theories 01 Hamilton and ]eIJerson, por Lynton K. Cald-
wel1 (Chicago, University of Chicago Press, 1944), y "Alexander Hamilton: Advocate of
Executive Leadership", del mismo, en Public Administratwn Review, IV (1944), 113.
rios, secretarios adjuntos, y sus ayudantes polticos, constituyen el gozne
que articula la rama poltica y las agencias administrativas. Sus grandes
obligaciones son tomar decisiones, asumir la responsabilidad por lo que
se propone y lo que se hace, interpretar y defender la poltica del depar-
tamento y adaptarla oportunamente a las circunstancias variables, cultivar
la comprensin pblica, cumplir los deberes de la alta administracin
en el nivel poltico, y ejercer la jefatura. Son stas, pesadas y delicadas
obligaciones, cuyo cumplimiento eficaz es esencial para el buen gobierno
de la repblica. Al pensar en la insuficiencia del sistema norteamericano de
partidos como medio para preparar hombres para esos altos puestos, es
satisfactorio en general descubrir las cualidades de integridad y de aptitud
administrativa que suelen movilizarse una administracin tras otra.
CAPITULO XV
FUNCION DE LINEA: SECTOR DE CARRERA
O PROFESIONAL
No puede hacerse una distinci6n rgida entre los deberes del nivel po-
ltico y los del nivel de carrera en un organismo pblico. Una decisin
que, quizs, toman normalmente oficiales administrativos de categora
media puede, en un caso particular, reclamarla para s el jefe de la agen-
cia, si implica consideraciones personales o polticas que requieren ser
tratadas fuera de las vas ordinarias. Muchas decisiones polticas nacen
en niveles de servicio, y aunque finalmente las aprueba el mando poltico,
prcticamente fueron formuladas abajo. La interpretacin de la superio-
ridad poltica y del servicio de carrera es constante, ntima y profunda.
Hay, no obstante, una diferencia de carcter entre las dos actividades.
El nivel poltico, como se dijo en el captulo anterior, tiene el nico y
exclusivo deber de asumir la responsabilidad de la poltica y la adminis-.
tracin, el deber primordial de interpretar y defender la poltica, y el
deber, compartido, de la alta administracin. El sector profesional o de
carrera de la lnea, no tiene parte en la responsabilidad poltica, slo una
pequea parte en la interpretacin de la poltica, y, en principio, ninguna
parte en defenderla, y un papel consultivo, pero importante en el tipo
de decisiones administrativas que los funcionarios polticos estn llamados
a tomar.
La principal funci6n del servicio permanente es manejar la mquina
administrativa de acuerdo con la poltica formulada por el gobierno en
turno. Gran parte de esto se hace sin invadir o hasta sin tocar, el nivel
del mando poltico: inspeccin aduanal de equipajes en puertos de entra-
da, entrega de la correspondencia de la maana, y los informes diarios
sobre el tiempo, son ejemplos que podran multiplicarse indefinidamente.
Parte del trabajo del servicio de carrera se implica con los asuntos pro-
pios de la superioridad poltica, o los bordea.
El sector de carrera de una agencia del gobierno ejecuta una gran di-
versidad de funciones especficas, de acuerdo con su misin substantiva y
su organizacin interna. Aqu, como en los captulos anteriores, dejamos
a un lado las actividades substantivas como tales: recaudacin de.derechos
de aduanas, inspeccin de servicios pblicos de aguas, construccin de
viviendas baratas, y volvemos a preguntarnos cules son las tareas admi-
nistrativas comunes de los hombres y las mujeres que constituyen el servicio
218
Funcin de Lnea: Sector de Carrera o Profesional 219
permanente de carrera. Distinguimos cinco (a las cuales pueden aadirse
otras): asesorar a la superioridad poltica, planear programas; produccin,
anlisis de procedimientos, y contabilidad.
1. Asesoramiento
El servicio permanente de carrera es el depsito de los conocimientos
substantivos del campo en que trabajan sus respectivas ramas, as como
la corporacin de capacidad administrativa que pone en marcha progra
mas autorizados. En ninguna otra parte hay acumulado semejante volumen
de informacin y de conocimientos organizados sobre las materias que
administran las agencias oficiales. Pero esa informacin est sometida a
control; la biblioteca, los archivos, y las unidades de investigacin, pueden
proporcionar rpidamente lo que se les pide. Adems, es tal el tamao
de los departamentos, que pueden reunirse y organizarse datos nuevos con
el idneo personal existente. El volumen de informacin transmitida
por los jefes de los departamentos a las comisiones del Congreso es pro-
ducto del servicio permanente.
El mando poltico depende inevitablemente del personal administrativo
de carrera para la informacin que necesita, tanto para formular con pre-
cisin su propio programa como para comprobar la eficacia y los resul-
tados de las actividades. sta es la fuente natural, y en realidad la nica
adecuada, de datos en la escala que se necesita en el gobierno federal.
Una de las primeras tareas del servicio permanente es, en consecuencia,
proporcionar material organizado y abreviado relativo a la poltica pblica.
Fuera de esta actividad importante, pero relativamente sencilla, est
el deber de ofrecer asesoramiento sobre poltica y sobre administracin,
obligacin concentrada en los niveles superiores del servicio de carrera. Una
administracin entrante tendr habitualmente pocos objetivos polticos
firmes: ayuda a la construccin pblica de casas, apoyo a precios flexibles
para los productos agrcolas, etc. sas son metas que hay que alcanzar, no
heliografas de medios ni borradores del necesario lenguaje legal. El re-
ducir un objetivo general a un programa operante, es probable que im-
plique una formulacin ms precisa de la meta misma. Los expertos de
la agencia tienen entonces la oportunidad y el deber de ayudar a sus jefes
a formular programas y de asesorarlos sobre dilemas y problemas que
acaban de advertirse y que se plantean en el curso de la aplicacin prctica.
Suplementando los puntos asentados de la poltica de partido, hay otros
problemas polticos substantivos que se presentan constantemente en el
curso de los acontecimientos. La iniciativa para resolverlos puede proceder
del servicio permanente, o del mando poltico. En cualquiera de los dos
casos, se comparte la bsqueda de una solucin, pero descargando sobre
los expertos el mayor volumen de las investigaciones necesarias y de la
comprobacin de diferentes posibilidades. Los problemas administrativos
, ~ ~
,it
-asignaclOn de personal, coordinacin de programas, reajuste de dificul-
tades de funcionamiento- suele resolverlos en primera instancia el ser-
vicio permanente, y despus se informa de ellos a la superioridad poltica,
si es que se le informa, para que confirme la solucin o simplemente para
su informacin.
Hay, pues, constantes interrelaciones entre los niveles administrativos
poltico y de carrera, en el curso de las cuales, el primero pide asesora-
miento y el segundo lo da. Es indudable que los altos niveles del servicio
permanente influyen en la poltica, en este intercambio, cualquiera que
sea el partido que est en el poder. Esta funcin del servicio de carrera
an no ha sido plenamente reconocida ni aceptada en los Estados Unidos,
a pesar de su universalidad. Por ejemplo, a veces es difcil, para un secre-
tario o un secretario adjunto, comprender que un consejo opuesto a sus
preferencias no es sabotaje ni resistencia, sino simplemente, el cumpli-
miento del deber de informar a los superiores sobre las consecuencias de
un programa en proyecto.
La funcin est mejor entendida en el gobierno ingls, donde llega a
su pice en la clase administrativa y el secretario permanente. Su impor-
tancia y su filosofa subyacentes se hacen evidentes en el siguiente pasaje
de una declaracin hecha por la Asociacin de Servidores Civiles de la
Primera Seccin:
El trabajo del gobierno, si ha de hacerse bien, requiere la constante
aplicacin de largos y amplios puntos de vista a problemas complicados:
para seguir, en lo que respecta a todos y cada uno de los asuntos, lneas
de conducta definidas, congruentes entre s, conformadas a la opinin p-
blica y aptas para ser seguidas constantemente, mientras lo permitan las
circunstancias, y de ser fcilmente readaptadas cuando no lo estn. Casi
todas las decisiones administrativas puede esperarse que tengan consecuen-
cias que durarn o se manifestarn mucho despus de haber salido del poder
el partido que las tom o bajo cuya autoridad se tomaron. Es funcin pecu-
liar del Servicio Civil, y deber especial de la clase administrativa de ese
Servicio anteponer en su trabajo diario estas consideraciones ms amplias
y duraderas a las exigencias del momento, para que las conveniencias par-
lamentarias del momento no puedan ser la dificultad parlamentaria de
maana. sta es la primera justificacin de un servicio administrativo per-
manente.
l B5
2. Planeamiento de programas
En su orientacin ms amplia, la planeacin es una obligacin del alto
mando poltico. La coordinacin de la planeacin militar y civil es uno de
los deberes del Consejo de Seguridad Nacional; planear los reajustes pe-
ridicos de la estructura de la renta, una obligacin del alto mando de
185 Citado de Civil Service Abroad, de Leonard D. White y otros (Nueva York, McGraw-
Hill, 1935), pp. 19-20. Vase tambin "Bureaucracy and Consttutonalsm", por Norton
E. Long, en American Political Science Review, XLVI (1952), 808.
Hacienda; la conservacin del suelo y del agua, una obligacin del Depar-
tamento del Interior (y otras agencias competidoras); la poltica de precios
y de produccin agrcolas, una funcin de la Secretara de Agricultura y
sus consejeros de alto niveJ.186
Las formas ms precisas y ms altamente desarrolladas de planear en
el gobierno, se encuentran en los servicios armados: planeamiento de
grandes objetivos (estrategia); planeamiento de operaciones de detalle (tct-
ca); planeamiento de operaciones de abastecimiento (Iogsticaj.v" Cuando
aparecieron barcos de guerra norteamericanos, en un momento determi-
nado, delante de un nmero determinado de puertos de Africa del Norte,
escoltando a una fuerza de desembarco para una misin determinada, y
empezaron a bombardear objetivos escogidos, entraba un plan en fase de
ejecucin. Se invirtieron meses de intenso trabajo en su trazado y en los
planes auxiliares necesarios para la concentracin de hombres y materiales.
Todo esfuerzo militar se basa en un plan; y los comunicados insisten siern-
pre en que las operaciones (ya de avance o de retirada) se "desarrollan
segn los planes".
Hay tambin una cantidad inmensa de planificacin en el campo de la
administracin civil en todos los niveles. Sin embargo, la planificacin
civil es peor conocida y menos admitida. Para la mayor parte de las pero
sonas es aceptable alguna planificacin; muchas se oponen violentamente
a alguna parte de ella. A los funcionarios, altos y bajos, pueden interesar-
les todas sus clases.
Para aclarar la distincin, pueden diferenciarse varios tipos de plan-
ficacin:
1) La ms amplia, y en los Estados Unidos la ms combatida, es la pla-
nificacin destinada, en alguna medida, a controlar el sistema econmico
a expensas de la libre iniciativa, como el plan quinquenal ruso y el pro
grama de nacionalizacin del gobierno laborista ingls. Aunque los norte-
americanos han conocido poca planificacin de este tipo, muchos de ellos
reaccionan violentamente contra todo lo que se le parezca.w- En la actua-
188 Organization por Policy Planing in the U. S. Department of Agrlculture", por
Edward C. 'Banfield, en ]ournal of Farm Economics, XXXIV (1952), 14. Para una visin
general d. "Governmental Planning at Mid-Century", por R. G. Tugwell y E. C. Ban-
field, en [ournal of Politics, XIII (1951), 133, Y The Place of Planning in Society, por
Rexford G. TugweIl (San Juan, Puerto Rico Planning Board, 1953).
187 National Security and the General Staff, por el general de divisin Otto L. Nelson,
y "Administrative Planning for National Defense", trabajo del mismo autor en Public
Policy, 1941, p. 402; U. S. Naval Logistics in the Second World War, por Duncan S.
BalIantine (princeton, N. J., Princeton University Press, 1947); The Navy and the Indus-
trial Mobilization in World War Il, por Robert H. Connery (Princeton, N. J., Princeton
University Press, 1951).
188 Bureaucracy, por Ludwig von Mises (New Haven, Yale University Presa, 1944);
The Road to Serjdom, por Friedrich A. Hayek (Chicago, University of Chicago Presa,
1944); Freedom and Planning, por Barbara Wootton (Chapel Hill, University of Nortb
Carolina Presa, 1945); Road to Reaction, por Herman Fner (Boston, Lttle, Brown, 1945).
"
;I
lidad no es un inters prctico de los administradores norteamericanos,
aunque la posicin monopolista de la Comisin de Energa Atmica pue-
de suscitar cuestiones parecidas.
2) Un segundo tipo de planeamiento es el relativo a la correccin de
fluctuaciones violentas en el ciclo econmico, sin perjudicar las caracte-
rsticas esenciales de la iniciativa capitalista. Las obras Pblicas y los pro-
gramas con ellas relacionados del gobierno federal en el decenio de los
1930, el plan de anticipos y de fechas de los gastos en obras pblicas,
propuesto por el Consejo de Planeacin de los Recursos Naturales.iw y
los estudios y estimaciones peridicas de la situacin econmica por el
Consejo de Asesores en Economa, son ejemplos de este tipo de planifi-
cacin. Se refiere al conjunto de la economa, pero debe abstenerse de
intentar drigrla.tw
3) Un tercer tipo de planeacin est destinada a orientar y facilitar el
crecimiento futuro de comunidades o regiones. As, el gobernador Tugwell
cre en Puerto Rico una Comisin de Reconstruccin que tuvo mucho
xito, para comprobar la posibilidad de nuevos productos agrcolas que
diversificasen y estabilizasen la economa y asumiesen el riesgo econmico
de su introduccin inicial. Este tipo de planeacin est implcito en la
Ley de la Autoridad del Valle del Tennessee, que autoriz al Presidente
a hacer planes de ese tipo para la cuenca del Tennessee,
que puedan ser tiles para el Congreso y para los diferentes Estados, en
la gua y control de la extensin, sucesin y naturaleza de desenvolvimien-
to que puede ser equitativa y econmicamente impulsado mediante el gasto
de fondos pblicos, o mediante la orientacin o control de la autoridad
pblica, para el objetivo general de fomentar un desarrollo fsico yeco-
nmico ordenado y adecuado de dichas zonas... y a hacer los estudios, ex-
perimentos o demostraciones que puedan ser necesarios y adecuados para
ese fin.
De mucho menos alcance es el acostumbrado programa de planeamiento
urbano, cuyo objetivo inmediato muchas veces es slo la construccin de
instalaciones y servicios municipales: calles, alcantarillas, edificios pbli-
cos. Las consecuencias secundarias de la planificacin en estas materias
son, desde luego, extremadamente importantes: la fcil fluencia del trfico,
la comodidad de los ciudadanos, las facilidades para la construccin pri-
vada, etc. Ms all de estos limitados propsitos, la planeacin urbana
puede controlar futuros tipos de crecimiento, determinando zonas, por el
desarrollo del trnsito y la previsin, a largo plazo, de necesidades futuras.
4) Otro tipo de planificacin ocupa un nivel diferente de actividades,
laa "The National Resources Plannin Board", por Charles E. Merriam en American
Poltical Science Review, XXXVIII (1944), 1075.
180 The Process and Organization 01 Government Planning, por John D. MilJett (Nue-
va York. COlumbia University Press, 1947).
en el que la poltica fue sealada por una ley o por instrucciones del jefe
del ejecutivo, dejando sin resolver los pasos que haya que dar para llevar
a su trmino dicha poltica. Esta planeacin es menos llamativa y menos
discutible. Su aplicacin ms amplia tiene lugar cuando se crea una agen-
cia enteramente nueva, por ejemplo, la Autoridad del Valle del Tennessee
(1933), el Consejo del Seguro Social (1935) o la Comisin de Energa At-
mica (1946). En la medida en que se deje sin definir la poltica en la
correspondiente legislacin orgnica, la planeacin del programa y la pla-
neacin de la poltica pueden traslaparse.
La planificacin en este nivel (que para los fines de este estudio pode-
mos llamar planificacin de programas) consiste en la determinacin de
los pasos especficos que hay que dar para poner en marcha y llevar a
su cumplimiento una poltica ya acordada. En la medida en que la decisin
poltica sea ambigua o vaga, o administrativamente impracticable, la pla-
neacin de los programas puede afectar realmente a la poltica; en prin-
cipio, su propsito es meramente realizar la poltica mediante el uso ms
econmico de los recursos.
Cul es la naturaleza de la planeacin de programas en este sentido
de la palabra? Empieza por el estudio detallado de la tarea que hay que
realizar, conducente a la diferenciacin de sus partes principales y de sus
divisiones y subdivisiones, a las relaciones entre ellas, a los lmites de cada
una respecto de las otras, y a los tipos de procedimientos que sern nece-
sarios. Esta es una perspectiva de la actividad total, que con frecuencia
tiene lugar antes que tome forma material alguna de sus partes. Da por
resultado decisiones en cuanto a la organizacin superior y los negociados,
secciones y sectores que se necesitan para hacerse cargo de las diferentes
partes del programa.
Una segunda fase es el clculo estimativo del volumen. El clculo de-
pender habitualmente de factores externos. El nmero de los ingresos
por el impuesto sobre la renta depender del grado de prosperidad na-
cional; el nmero de pasaportes expedidos, del grado de control sobre
los viajes por el extranjero, de las condiciones en ste y de la prosperidad
nacional; el nmero de nombramientos para el servicio civil federal, de
la magnitud de dicho servicio, de la proporcin de renovacin del perso-
nal, de las agencias nuevas previstas o de los programas en perspectiva,
del estado del mercado de trabajo, y de otros factores. La planeacin de
programas depende de estimaciones fidedignas del volumen, ya que ste
afecta a la estructura y la divisin del trabajo, al presupuesto, al personal,
a las formas adecuadas de control, y a otros aspectos de la administracin.
En una empresa en marcha, los clculos del volumen descansan en gran
parte en la experiencia; en una agencia nueva o en un programa nuevo,
el clculo del volumen es una operacin complicada.
La tercera fase de la planeacin de programas se refiere al personal. Es
necesario prever qu clases distintas de pericia y de experiencia se neceo
sitan, y cuntos empleados de cada clase. La determinacin de estos n-
meros en el nivel de las actividades de filas, suele implicar un clculo
de la productividad de la unidad, el cual a su vez implica los costos por
unidad. Si se prev una carga diaria de 650 inspecciones, cuntos inspec-
tores se necesitarn? De 15,000,000 de veteranos, cuntos necesitarn ser-
vicios, y de qu clase, de la Administracin de Veteranos, y cuntos exper-
tos, y de qu clase, se requerirn para prestar esos servicios? stos son los
tipos de problemas que los planeadores de programas encuentran en esta
etapa.
Otro aspecto de la planeacin de programas es la previsin de la pro-
porcin de cambios en la corriente de trabajo. Unas actividades guberna
mentales son relativamente constantes, otras varan por temporadas, y otras
an, varan con la marcha de los negocios. Estas variaciones deben ser
calculadas lo mejor posible, y deben hacerse planes para el ajuste del per-
sonal o para las reasignaciones de trabajo, siempre que sea posible, para
trabajar en las depresiones entre cargas mximas.
A los planificadores les incumbe tambin la determinacin de tiempos
o plazos, en el sentido de organizar el trabajo de manera que sus diferen-
tes partes fluyan en una sucesin que permita el pleno uso de los recursos
y evite la prdida de movimientos o de tiempo. El ejemplo ms perfecto
de cronometracin se encuentra en las actividades industriales que se preso
tan a una lnea de montaje; detrs de la lnea misma, est toda una serie
de operaciones destinadas a entregar las piezas necesarias en el sitio y el
momento adecuados. El procedimiento es aplicable a muchas actividades
gubernamentales, en especial las destinadas primordialmente a trabajo en
el papel.
No son stas todas las actividades que pueden enumerarse propiamente
como planeacin de programas; pero son aspectos normales de la admi-
nistracin de grandes empresas. Son inherentes al proceso de la admins-
tracin pblica, y para el servicio pblico hay que conseguir hombres y
mujeres que tengan pericia en este campo de la planeacin. Lo que se
necesita es gusto por el detalle, la capacidad de ver mentalmente, el sentido
de las interrelaciones, y la habilidad de hacer mucho con poco. Los buenos
planeadores de programas suelen formarse en su trabajo, por experiencia.
Su funcin no forma parte de ninguna experiencia escolar en ningn ni-
vel, y el arte se adquiere por la prctica, ms bien que por el estudio.
La distribucin de la funcin planificadora dentro de la jerarqua carn-
bia manifiestamente, al pasar el centro de atencin de la estrategia a la
tctica, de amplios objetivos a los modos y medios. La planeacin de pro-
gramas es primordialmente incumbencia del servicio permanente en sus
categoras media y superior.
3. Produccin
El objetivo primario de las actividades de una agencia es la produccin,
y una de las obligaciones centrales del servicio permanente es mantener
niveles de produccin adecuados a costos aceptables. Las cosas producidas
pueden ser objetos tangibles, como interceptores supersnicos de Nike,
material fisionable y kilmetros de carreteras de cemento; o cosas menos
tangibles, como el examen de testigos para una deportacin, o la grao
duacin de nios de escuela. Existen agencias pblicas para realizar ser-
vicios, en el sentido ms amplio de la palabra, y la autoridad de lnea es
responsable de la realizacin de esos servicios.
La capacidad de organizacin para producir es un compuesto de muo
chos factores, tangibles e intangibles. Todo lo que se registra en este libro
se relaciona con la capacidad de producir, y mucho ms que no encuentra
lugar en l.
191
Destacamos tres materias para tratarlas brevemente: creacin
de normas de produccin, utilizacin de la fuerza de trabajo, y el arte de
la inspeccin.
1) Normas. Todo funcionario responsable de actividades necesita nor-
mas de trabajo que le permitan determinar si su organizacin es acepta-
blemente eficaz, si los empleados son competentes, y si los niveles de pro
duccin y ejecucin suben o bajan. Para un gran volumen de trabajo del
Estado, de carcter rutinario, pueden idearse normas adecuadas de trabajo
y llevar registros que revelen la calidad de la ejecucin. En niveles su-
periores, las normas son menos aplicables, y en la alta administracin no
se necesitan normas especficas.
En una actividad mecnica, fijan las normas la velocidad de la mquina
y las negociaciones entre la direccin y los trabajadores. Hay muchos
ejemplos de este tipo de normas en el trabajo del Estado, como en los
arsenales y otras empresas manufactureras pblicas.
Pueden fijarse normas sin serias dificultades en actividades rutinarias,
de las que es un buen ejemplo la clasificacin de la correspondencia. Esta
norma se expresa en el nmero de cartas clasificadas en un tiempo dado,
y el nmero de errores cometidos. Los empleados de Correos son sometidos
a exmenes peridicos para garantizar que mantengan la proporcin fijada
de produccin. Borradores escritos a mquina, dictados y muchas activi-
dades especializadas, pero rutinarias, conducen por s mismas a este tipo
de norma numrica.
Muchos tipos de trabajo del Estado son menos adecuados para fijar
normas, pero se ha aplicado mucho esfuerzo y mucho ingenio a las ms
diversas tareas de empleados en actividades no rutinarias. El Servicio Fo-
restal de los Estados Unidos ha ido a la cabeza en este esfuerzo. Las nor-
101 Para un valioso estudio del problema desde el punto de vista behaviorista, vase
Public Administration, por Simn, Smithburg y Thompson.
mas en actividades en que son importantes el juicio y las facultades dis-
crecionales suelen ser imposibles de reducir a frmulas. La produccin
toma un sentido nuevo y diferente y hay que valorarla intuitivamente.
La busca de normas y su aplicacin siempre que sea posible es, sin
embargo, tarea importante del grupo administrativo de carrera. Son tiles
para defender las estimaciones, en la planeacin, la inspeccin y el mano
tenimiento de la produccin. Tal tarea cae fuera del dominio del mando
poltico.
2) Utilizacin del personal. Uno de los principales deberes de la media
y alta administracin es conseguir la utilizacin ms eficaz del personal,
tanto en lo que respecta a las asignaciones inmediatas, como al potencial
definitivo. La mejor utilizacin y el desenvolvimiento ms completo del
personal figuran, en realidad, entre las principales claves para el xito
de una organizacin, pblica o privada. Es una funcin especial del alto
servicio permanente vigilar la ejecucin y descubrir y estimular talentos.
Parte de esta funcin se realiza mediante programas de adiestramiento
de diferentes tipos, que estudiaremos en un captulo posterior. Parte de
ella consiste en poner cuidado e inteligencia al hacer las asignaciones y
reasignaciones de trabajo, para dedicar al individuo a la tarea que mejor
puede hacer. Parte es un esfuerzo deliberado para buscar hombres y muo
jeres de alto potencial y hacer que se preparen para futuras obligaciones.
Est muy esparcida la opinin de que el Estado tiene menos xito en
este campo que las empresas progresivas de negocios. Es cierto que falta,
con frecuencia, el esfuerzo sistemtico para seleccionar en una etapa tem-
prana a hombres y mujeres de calidad, y el proporcionarles oportunidades
de progresar es muchas veces cuestin de suerte ms que de accin deli-
berada. Los jvenes y las jvenes de carrera ms inteligentes, inevitable-
mente, ascendern; pero en un sistema no planeado para la utilizacin
efectiva de la fuerza de trabajo, la mediocridad asciende con frecuencia
por antigedad. La alta administracin no ha cumplido su obligacin en
este respecto, e inspectores de primera clase han desconocido en general
su deber de sacrificar los intereses inmediatos de su unidad a los intereses
a largo plazo de su agencia, impulsando el ascenso de los jvenes pro-
metedores.
3) Inspeccin. Desde cierto punto de vista la inspeccin asciende por la
jerarqua hasta sus niveles superiores: los jefes de negociado inspeccionan
a los jefes de seccin, quienes a su vez inspeccionan a los jefes de sector,
quienes inspeccionan a los hombres de filas.
1 9 2
Los inspectores de primera
clase que tratan directamente con los hombres de filas, no slo son con .
mucho los ms numerosos de todos, sino que estn dedicados especial-
mente a las tareas caractersticas de la inspeccin. Son los inspectores, en
este primer nivel, el asunto de estos prrafos.
..2 Superuision o/ Personnel, por John M. Pfilfner.
Los inspectores de primera fila son elegidos generalmente de entre los
individuos de filas a base de antigedad y buena ejecucin de las tareas
especficas para las que han sido contratados. La presin de la antigedad
es grande en este punto. El empleado ms antiguo es experimentado, todo
el mundo sabe que ascendi por aos de servicios, y hacer que pase so-
bre l uno ms joven y menos experimentado puede hacer que se pierda la
moral. Pero la antigedad es un gua traidor, a menos que le sirva de
contrapeso una estimacin minuciosa de la capacidad para la inspeccin.
Las normas para una buen inspeccin son exigentes, y tienen relativa-
mente poco que ver con el xito en la ejecucin de una tarea especfica
de individuo de filas.
La inspeccin de primera clase es tarea extremadamente delicada y
difcil. La prueba inmediata del xito es la produccin, para la que son
esenciales sistema, orden, disciplina, pericia y trabajo en equipo. Pero la
produccin depende tambin de actitudes ante el trabajo, de lealtad, y
de moral, y un inspector debe cultivar actitudes que sean conducentes
a la energa, la cooperacin y el deseo de alcanzar las metas de produc-
cin, As, pues, todo inspector tiene ante s el arte complicado de engen-
drar lealtades que depeden de resortes ocultos de motivacin humana. La
mayor parte de los inspectores actan por reacciones instintivas a situacio-
nes o personalidades particulares, reacciones que nacen de su propio con-
dicionamiento en las primeras experiencias de trabajo. Algunos han tenido
el beneficio de una preparacin especial para esa obligacin.
A pesar de las excepciones, hay una carencia general de programas para
formar inspectores potenciales de primera clase mientras estn an entre
los hombres de filas, y una carencia de programas de preparacin de ins-
pectores, cuando asumen sus nuevos deberes. En consecuencia, el arte de
la inspeccin se aprende en su mayor parte por tanteos. Para personas
susceptibles de aprender por expericencia, este plan tosco, pero eficaz,
tiene sus mritos, pero hay muchas pruebas que demuestran que el mate-
rial inspector no es de alta calidad, y que aprender a fuerza de errores
es un procedimiento costoso.
Hay, ciertamente, el general convencimiento de que las actividades de
lnea son mnimamente eficaces en el nivel de los individuos de filas. Fue
comn en el servicio federal la queja durante dos decenios por lo menos,
pero el progreso fue lento. Se dispone de dos remedios obvios: mayor cu-
dado en la seleccin de inspectores desde el primer momento, y preparacin
especial para el cumplimiento de sus deberes, acompaada de conferencias
peridicas de "repaso". Fuera de estas propuestas, hay reformas igual.
mente importantes para dar a los inspectores ms autoridad y hacerlos
ms definidamente responsables, para poner en accin incentivos para la
buena ejecucin de sus deberes, y para substituir prontamente a los que
no estn a la altura de normas elevadas. Pero, en definitiva, la calidad
:1
1
'
, '
de la inspeccin depende del xito del sistema administrativo en reclutar
y retener personal de alta calidad, tanto en los niveles jvenes como en
los intermedios.w-
4. Organizacin y mtodos
Un aspecto que no tiene trmino de la funcin de lnea, y que corres-
ponde casi exclusivamente al servicio permanente de carrera, es el estudio
y perfeccionamiento de los mtodos de trabajo. Esto es primordialmente
obligacin de la administracin media, ayudada y asesorada por oficinas
especializadas en lo que ha venido a llamarse organizacin y mtodos de
trabajo.v-
Organizacin y mtodos de trabajo (designados con frecuencia "O y M"
abreviadamente) pueden definirse en trminos generales como el perfec-
cionamiento de todos los aspectos de la tramitacin de asuntos, con espe-
cial inters en los procedimientos y las relaciones. La finalidad es conseguir
la utilizacin ms completa de los recursos disponibles, fsicos y humanos;
o, a la inversa, eliminar en cuanto sea posible el desperdicio y la prdida
de esfuerzo. A los especialistas en este campo se les suele llamar analistas
administrativos. La organizacin y mtodos de trabajo desciende en lnea
directa del movimiento de la administracin cientfica. El objetivo es el
de Frederick W. Taylor: encontrar el mejor modo de ejecutar una opera-
cin y de alcanzar una meta. Desde 1906 hasta el presente, han venido
trabajando departamentos de investigaciones municipales en estudios de
organizacin y de mtodo, y un nmero considerable de ciudades y de Es-
tados tienen agencias oficiales para ese objeto, principalmente el Nego-
ciado de Presupuestos y de Eficacia de Los Angeles. El Servicio de Ad-
ministracin Pblica, agencia privada -una de las del grupo "1313"-
ayuda a ciudades, distritos, Estados, al gobierno federal y a otros pases
en estudios administrativos de esta clase.
En el gobierno federal, el trabajo sistemtico sobre estos lineamientos
empez en 1913 con la creacin del Negociado de 'Eficacia. Fue unificado
con el Negociado del Presupuesto en 1933, pero se hizo poco para llevar
adelante su aportacin a la buena administracin hasta que en 1939 se
organiz la Seccin de Gestin Administrativa del Negociado, ahora Ofi-
cina de Administracin y Organizacin. Esta seccin lleg a ser la agencia
ms impresionante de su clase en los Estados Unidos y quizs en el mundo.
La mayor parte de las agencias federales tienen ahora una organizacin
bien establecida y mtodos eficaces, sealadamente las fuerzas armadas.
198 Para un asunto relacionado con ste y de mucha importancia general vase Com-
munication in Management, por Charles E. Redfield (Chicago, University of Chicago
Press, 1953).
16 Processes 01 Organization and Management, por Catheryn Seckler-Hudson (Wash-
ington, Public Afairs Press, 1948).
Es difcil, si no imposible, catalogar las diferentes clases de trabajo que
pueden describirse con propiedad como organizacin y mtodos. Afortuna-
damente no es necesario trazar lneas rigurosas de definicin. Puede co-
nocerse ese trabajo examinando algunas de sus ramas ms importantes.
1) Anlisis de la organizacin. Los analistas administrativos estudian los
problemas organizacionales generales y problemas de detalle en pequea
escala. Como los programas estn cambiando constantemente y el volumen
crece y mengua, los problemas son incesantes; ninguna estructura puede
ser permanente, y toda estructura ser slo tan estable como lo sean las
polticas substantivas cuya realizacin le incumbe. Los estudios sobre or-
ganizacin se basan en muchos de los fundamentos que se han descrito
en captulos anteriores. El analista trata de simplificar la estructura, de
confinar las partes respectivas a funciones nicas, de esclarecer la autori-
dad, de conseguir orientacin y evitar la ambigedad, de eliminar embo-
tellamientos, y de relacionar eficazmente cada una de las partes con las
dems.
2) Procedimientos. El Estado ha tenido siempre sus procedimientos ad-
ministrativos formales. Su estudio y perfeccionamiento sistemticos comen-
zaron poco antes de la Primera Guerra Mundial, se ampliaron de 1920
a 1940 e hicieron valer sus derechos durante la Segunda Guerra Mundial.
"Procedimientos" es un trmino genrico que designa el conjunto de re-
glas y prcticas especficas para realizar diferentes clases de trabajo. Mu-
chos de ellos son simplemente habituales y consuetudinarios, y forman
parte del "misterio" que conocen los antiguos y que los novicios tienen
que aprender, a veces de manera muy dura. Siempre hay un residuo que
escapa a la formulacin, la flexible "constitucin no escrita" que se forma
alrededor de los documentos.
Un aspecto del anlisis de los procedimientos comprende el examen de
las secuencias administrativas. La palabra secuencia se refiere a una serie
conexa de actividades, como por ejemplo las que tienen lugar entre la
solicitud de un pasaporte y su entrega, o las que se presentan en una pe
tcin de ayuda y el suministro de sta. Prcticamente, toda la adminis-
tracin cae dentro de secuencias, muchas de ellas extremadamente com-
plicadas y largas. El objetivo del analista es ordenar las series de tareas
secuenciales y los trmites entre ellas, para que se consiga el resultado
final con un mnimo de tiempo y esfuerzo y un ptimo de calidad.
El estudio de las secuencias administrativas aisla los puntos en que se
producen retrasos y los factores que alteran la produccin, como, por
ejemplo, una corriente desigual de trabajo. La administracin, por razn
de una cronometracin mejor, fue sealada por Comstock Glaser. En 1936
el tiempo medio requerido para el manejo de todos los documentos de
un proyecto de electrificacin, desde la consignacin de fondos hasta la
firma del contrato de construccin, era de treinta y seis semanas. En 1937
se redujo a veintids semanas, en 1938 a diecisis semanas, en 1939 a trece
semanas y en 1940 a doce semanas.w-
3) Simplificacin del trabajo. Los aos crticos de la guerra, en que
todo escaseaba mucho, obligaron a atender a la simplificacin del trabajo.
Se puso especial atencin a las operaciones en el papel. El volumen de
esas actividades es enorme: en 1945 el gobierno federal extendi 300,000,000
de cheques, revis 80,000,000 de comprobantes y recibos, y expidi
1,530,000,000 de cartas. Una simplificacin ligera puede hacer ahorros impre-
sionantes. Durante la Segunda Guerra Mundial se hicieron grandes mejoras
en el gobierno federal. Muchas operaciones resultaron innecesarias, muchas
ms fueron abreviadas, se evitaron trmites, se acortaron las secuencias
administrativas y se redujo el nmero de copias con papel carbn.v" :
Otro aspecto de la simplificacin del trabajo es el de las formas. Las
actividades del Estado, que deben ser plenamente documentadas, en vista
de las necesidades de la auditora y de la posibilidad de una investigacin,
requieren necesariamente el uso de muchas formas. Pero la experiencia
ensea que, en el Estado y fuera de l, el nmero de formas y documentos
tiende a aumentar constantemente, y formas que en un momento fueron
importantes perduran mucho tiempo despus de haber perdido su valor.
La enfermedad de las copias con papel carbn, es decir, la intil multi-
plicacin de copias de correspondencia, es otro aspecto del mismo pro-
blema. Las rutinas, una vez establecidas, tienden a seguir en la misma
direccin y a la misma velocidad, y, muchas veces, slo un analista ajeno
al servicio puede determinar cules son esenciales. No termina nunca la
batalla contra el papeleo.
4) Actividades mecnicas. Los asuntos del Estado son con frecuencia a
gran escala. En muchos casos pueden hacerse con mquinas las operaciones
de rutina. Los expertos en organizacin y mtodos aconsejan su uso. El
Negociado del Censo fue uno de los primeros que mecanizaron su trabajo,
y la mquina clasificadora y contadora fue inventada por uno de sus em-
pleados. Largas hileras de mquinas de esas, llevadas a un alto grado de
perfeccionamiento, se extienden por los pasillos del Negociado. La m-
quina clasificadora elctrica clasifica huellas digitales en el Negociado Fe-
deral de Investigacin, corrige trabajos de exmenes en la Comisin del
Servicio Civil de los Estados Unidos y lleva el registro de ms de 50,000,000
de personas en la Administracin del Seguro Social. El trabajo de oficina
a gran escala se ha mecanizado, y forma parte de la tarea de los especia-
listas encontrar modos nuevos de hacer expedito el trabajo y reducir los
costos con actividades mecnicas.
186 Aclminstrative Procedure, por Comstock Glaser (Washington, Consejo Norteameri-
cano de Negocios Pblicos, 1941). p. 171.
180 Work Simplification as Exemplifiecl by Work Simplification Program 01 the U. S.
Bureau 01 the Budget, Servicio de Administracin Pblica, Nm. 91 (1945).
Funcin de Lnea: Sector de Carrera o Projesional 231
5) Disposicin material. La mejor utilizacin del espacio y de la luz es,
en parte, un problema tcnico, pero suele ser mucho ms que eso. Como
problema tcnico, se refiere a una disposicin de mesas y equipo que faci-
lite la corriente de trabajo, rena a quienes necesitan trabajar juntos,
evite movimiento y confusin innecesarios, lleve al mximo el uso de la
luz, y otras cosas anlogas. La disposicin material est, pues, estrechamente
relacionada con la estructura organizacional.
Desde otro punto de vista, la disposicin material influye en la moral.
Las ubicaciones favorables son algunas veces objeto de pequeas campa
as, y son muy mal recibidos los indicios de favoritismo en la asignacin
de lugares. Es probable que los mejores sitios sean para los empleados
ms antiguos: es un aspecto de la regla de la antigedad. En una escala ms
amplia, los medios materiales inadecuados son obstculos para la buena
moral y la produccin. La iluminacin, calefaccin y ventilacin defectuo-
sas, los malos servicios de retretes y otros inconvenientes similares perju-
dican a las actividades; su mejoramiento es una de las obligaciones de los
inspectores en general y tambin de los especialistas en instalaciones.
5. Rendicin de cuentas ante el mando poltico
Los niveles de carrera del sistema administrativo rinden cuentas, ante
el mando poltico, del acatamiento de la poltica por toda la organizacin.
Este aspecto de la rendicin de cuentas, o responsabilidad, se ha mencio-
nado ms arriba y vuelve a estudiarse ms adelante. Hay otros tipos de
rendicin de cuentas, fiscales y de ejecucin, que son elementos esenciales
de las tareas generales de los altos niveles del sector de carrera de la lnea.
El significado habitual de la frase "rendicin de cuentas" se refiere a las
finanzas. Los funcionarios y empleados a quienes se adelantan fondos p-
blicos son responsables de su uso, tanto, en cuanto a la materia, como
en cuanto a la forma. Esta responsabilidad se observa primero en la agen-
cia y despus por la determinacin final de la oficina de intervencin o
auditora. Este tema se trata en un captulo posterior.
Un aspecto peor conocido es la responsabilidad por realizaciones subs-
tantivas. El Congreso y los ejecutivos polticos esperan resultados del gasto
de fondos y energa. En los antiguos programas consagrados, las realiza-
ciones son rutinarias y seguras; en los programas nuevos, puede haber
retrasos y fracasos extraordinarios. Los asuntos de la Lustron Corporation.
en cuyos pasillos se evaporaron muchos millones de prstamos del Estado.
son un ejemplo. En 1954 se declar que la United States Tin Corpora-
ton, situada en Lone River, Alaska, haba gastado ms de 8,000,000 de
dlares de prstamos del Estado y que, virtualmente, no haba producido
estao despus de tres aos de funcionamiento. La primera tarea de la
alta administracin es evitar estos fracasos administrativos, y es responsa
bilidad suya rendir cuentas de ellos, cuando tienen lugar.
La responsabilidad por logros substantivos se registra en los informes
anuales de la agencia, y, de vez en cuando, en declaraciones y estudios es-
peciales. Tiene lugar un ajuste anual de cuentas durante las audiencias
sobre estimaciones presupuestarias que realizan el Negociado de Presu-
puestos y las comisiones del Congreso. Los gastos y la produccin de la
agencia son confrontados entonces por observadores crticos. La misin
de las diferentes agencias es producir, y deben poder demostrar sus logros
en el informe.
Un tipo ms sutil de responsabilidad es el de mantener en pleno vigor
a la organizacin. Su actividades prosiguen ms all de la vida oficial
de los ejecutivos polticos y ms all del perodo de trabajo de los em-
pleados de carrera. Una obligacin principal de stos, en los altos niveles,
poltico y administrativo, es conservar y vigorizar su capacidad de produc-
cin y servicio indefinidamente. Es una tarea, en parte, de constante reno-
vacin y creacin de fuerza de trabajo, en parte, de alimentar tradiciones
e ideales, en parte, de adaptar la estructura a necesidades nuevas. Los
valores a corto plazo tienen que sacrificarse con frecuencia a necesidades a
largo plazo. No hay medios institucionales formales de imponer este tipo
de responsabilidad. Es demasiado sutil. Pero ningn ejecutivo profesio-
nal de carrera dudar de su validez.
Otro aspecto de la rendicin de cuentas, difundido por toda una orga-
nizacin, es la conservacin de relaciones pblicas sanas, la aceptacin p-
blica de la agencia y su programa. La reputacin de los organismos del
Estado, y en realidad del Estado mismo, est compuesta de un nmero
casi infinito de experiencias personales de ciudadanos con los empleados
pblicos.v" Todo funcionario y empleado del Estado, en especial los que
tratan directamente con los ciudadanos, es un funcionario de relaciones
pblicas, dese o no cuenta de ello. Los empleados pueden agradar por
una actitud corts y servicial, o pueden irritar por una actitud de supe-
rioridad y pedantera. Una autoridad pblica no cuenta con medios para
evitar que exista acerca de ella una opinin pblica. La calidad de las
relaciones existentes entre una agencia administrativa y la gente puede
variar en miles de distinciones sutiles, de una actitud pblica, represen-
tada abiertamente por hostilidad, sabotaje y resistencia, a otra, en que
por lo regular, son inminentes la pronta aquiescencia y el apoyo afirma-
tivo. Los ejecutivos de alto nivel, polticos y de carrera, son responsables
de la conservacin del apoyo pblico mediante buenas relaciones pblicas
y tienen que rendir cuentas de su xito o de su fracaso.
Los secretarios, los jefes de oficina, de negociado y de seccin, estaban
dedicados en 1789 a los tipos de deberes administrativos que se han des-
crito en este captulo y en los anteriores. Desde entonces se han ocupado
m Public Relations and American Democraey, por John A. R. Pimlott (Princeton,
N. J., Princeton University Press, 1951).
siempre en ellos; son la esencia de la funcin de la lnea. Washington y
Hamilton, Jefferson y Gallatin, Jackson y Kendall y sus sucesores oficiales
tuvieron que tomar decisiones, grandes y pequeas, y que asumir la res-
ponsabilidad poltica de las mismas. Sobre los individuos del alto mando
poltico recay, y debe recaer, el deber de interpretar y defender la po-
ltica y la calidad de su administracin. Ellos planifican en los ms altos
niveles; sus jefes de negociado y el personal subalterno planean las acti-
vidades; el sector de carrera ejecuta la poltica con los recursos de que
disponga.
La organizacin de toda la mquina administrativa, la provisin de
fondos, el reclutamiento y manejo del personal, la concesin y el control
de poder, todo gravita sobre la lnea, y est destinado a permitirle servir
al pblico sin invadir sus derechos y privilegios. El personal y las agencias
auxiliares sirven a la lnea; la lnea es la estructura primordial que desern-
pea misiones tanto civiles como militares.
Ahora se han alcanzado, en la extensin posible en cualquier punto del
desenvolvimiento tcnico y administrativo, los fundamentos de la buena
administracin enunciados por Hamilton en los Federalist Papers: energa,
conseguida mediante la unificacin, duracin, recursos y poderes campe
tentes; y la responsabilidad y la dependencia debidas respecto del pueblo.
CAPITULO XVI
ORGANIZACION PARA LA ADMINISTRACION FISCAL
Todos los sistemas administrativos tienen mucho en comn, independien-
temente del tamao, la evolucin histrica o las bases culturales. Entre
sus aspectos universales se cuentan el mecanismo y los procedimientos para
recaudar ingresos, hacer consignaciones de fondos, llevar la contabilidad,
y revisar los informes. No pueden divorciarse las finanzas y la administra-
cin. Todo acto administrativo tiene sus repercusiones fiscales, tan inse-
parables como un hombre y su sombra. No puede hacerse nada sin gastar
dinero, por lo menos para pagar a los funcionarios o empleados que tra-
bajan. Las finanzas son, pues, una de las obligaciones primeras e inevi-
tables de los ejecutivos del gobierno.
1. Definicin y campo de la administracin fiscal
La administracin fiscal comprende las actividades destinadas a poner
fondos a disposicin de los funcionarios y a garantizar su uso legal y
eficaz. Las partes afectadas son principalmente: 1) los establecimientos del
ejecutivo que necesitan fondos; 2) los cuerpos legislativos, que son los
nicos que pueden concederlos; 3) las oficinas del ejecutivo que controlan
el gasto de los fondos; 4) las oficinas de intervencin o auditora que deter-
minan la legalidad y propiedad del uso de los fondos. En una pequea ciu-
dad y en un gobierno rural la administracin fiscal suele ser relativamente
sencilla; en las grandes ciudades es uno de los aspectos ms intrincados del
gobierno local; y en los Estados muy poblados y en el gobierno federal la
organizacin, procedimientos y problemas son extremadamente complicados.
Las actividades financieras persiguen con frecuencia objetivos que no
tienen que ver con el apoyo a programas del gobierno, y aunque no se
estudian en este libro, deben ser conocidos. En sus implicaciones ms
amplias pueden afectar a algn aspecto de la poltica pblica, o pueden
estar deliberadamente destinados a ello. Las tarifas o aranceles han sido,
tanto un medio para hacer una poltica comercial como una fuente de
ingresos. La contribucin puesta por el gobierno federal a las cerillas
de azufre fue simplemente un medio cmodo de ponerlas fuera de uso..
El impuesto federal sobre el opio manufacturado para fumar estaba des-
tinado a detener el uso de esta droga narctica. El impuesto sobre las
ganancias netas de personas o de empresas que emplean a nios por debajo
de edades especificadas (consideradas anticonstitucionales) fue un intento,
234
Organizacin para la Administracin Fiscal
235
no para recaudar ingresos, sino para limitar el trabajo de los nios. En
la Ley sobre Carbn Bituminoso, de 1937, se busc el control de la pro-
duccin de carbn, gravando los excedentes. El impuesto para el seguro
social por paro forzoso se encamin a ejercer una presin eficaz sobre los
Estados para que estableciesen sistemas estatales de ndemnzacones.w blo
Los gastos, tambin pueden estar destinados a efectuar un fin especfico
inmediato y un objetivo ms general, como, por ejemplo, los desembolsos
del gobierno federal para ayudar a empresas despus de 1933 y muchos
gastos en obras pblicas para contribuir a equilibrar la economa nacional.
El uso de gastos pblicos para realizar la reforma social tiene un buen
ejemplo en la Ley Walsh-Healy, que seal las condiciones mnimas de
trabajo que deban observar los postores a contratos pblicos. Desde la
Segunda Guerra Mundial, fueron importantes los objetivos internacionales:
Plan Marshall, ayuda tcnica, ayuda militar, y otras actividades exteriores.
Estos son aspectos de asuntos fiscales que caen fuera del campo de este
libro, aunque su significacin social y poltica es de mucha importancia.
Conciernen a grandes cuestiones de poltica pblica, ms que a materias
de administracin, o como aspectos administrativos implican problemas
substantivos que no se estudian aqu.
De lo dicho, se infiere que la mayor parte del campo de las finanzas
pblicas cae fuera de este libro. De sus tres principales secciones: gastos
pblicos, renta pblica y administracin financiera, a nosotros slo nos
interesa la ltima, y por lo tanto, en los captulos siguientes no se dir
nada de las distintas fuentes de renta pblica, de su distribucin entre
diferentes zonas del gobierno, de su incidencia y sus efectos econmicos
y sociales. No examinaremos los tipos, numerosos y velozmente cambian-
tes, de gastos pblicos, que reflejan actitudes nuevas hacia el papel de
gobierno en su estructura social. Ni estudiaremos la poltica fiscal en el
sentido de los mritos relativos de un presupuesto equilibrado, de una
balanza comercial favorable, de un plan de inversin de capital a largo
plazo, la eliminacin de la injusticia social mendiante la tributacin, ni
sus contrarios.
En cambio, el punto de vista subyacente en este estudio de la adminis-
tracin fiscal es el del funcionario actuante o del jefe ejecutivo, que es
responsable de la ejecucin y cumplimiento de la legislacin y que ne-
cesita fondos para emplear el personal necesario, para comprar equipo,
y para hacer otros gastos legtimos. Su primera tarea es, en consecuencia,
conseguir fondos, la segunda emplearlos en la ejecucin de las actividades
de su agencia; tiene adems que llevar cuentas para mostrar el movmien-
to de fondos y para hacer ver los resultados de sus gastos; finalmente, debe
presentar sus informes para que un auditor independiente determine la
197b18 Roy Blough, The Federal Taxing Process (New York: Prentiee-Hall, 1952),cap. 16.
legalidad y la propiedad de sus acciones en cada particular. Los aspectos
ms importantes de la administracin fiscal, como parte de la adminis-
tracin pblica, conciernen a las relaciones implcitas en esa serie de acti-
vidades, y no al monto de la renta y de los gastos en general o en particu-
lar. Por lo tanto, es de esas relaciones de lo que trataremos, y no de cifras
y tendencias.
Para realizar las operaciones fiscales se necesita una organizacin con-
siderable, parte de la cual est en los principales departamentos en
funciones, y parte est afuera de ellos, y la forman funcionarios del
presupuesto, directores de finanzas, contralores, contables y auditores. La
organizacin para la administracin fiscal lo penetra todo, y va, sin inte-
rrupcin, desde la alta administracin a la administracin media, y como
prende agencias de lnea, consultivas y auxiliares. Est comprendida toda
la alta administracin: jefes ejecutivos, jefes de negociado, negociado de
presupuestos o funcionario fiscal, y sus inmediatos ayudantes. Est como
prendida toda la administracin media, ya que las estimaciones y los pro-
gramas de trabajo dependen unas de otros.
2. Organizacin para la administracin fiscal
Una visin completa de la estructura del Estado, necesaria para manejar
las operaciones fiscales, sorprendera a la mayor parte de los lectores por
razn de su extensin y complejidad. En los estudios histricos del autor
puede leerse la exposicin de su evolucin en el gobierno federal. Para los
fines presentes se incluye un cuadro sumario de la maquinaria fiscal fede-
ral, y algunos tipos comunes de organizacin fiscal que se encuentran en
los Estados. Documentacin, fcilmente accesible para cada Estado, pero
mite estudiar las diferencias y las excepciones.
1) El gobierno federal. En un sentido de la palabra, el Presidente es
el jefe de la organizacin fiscal del gobierno federal, y en realidad, est
obligado a tomar muchas dicisiones sobre materias fiscales: el lmite gene .
ral de los presupuestos, la distribucin fundamental en gastos militares
y civiles, las cantidades que hay que pedir para ayuda al exterior, el equi.
librio entre el ingreso previsto y el gasto, y as sucesivamente. Tambin
puede actuar como tribunal de ltima instancia para resolver conflictos
entre agencias, en relacin con aspiraciones fiscales sobre el presupuesto,
aunque normalmente esas diferencias se resuelven en un punto ms bajo
de la jerarqua. No tiene ninguna obligacin diaria de actividades fiscales.
Las tres grandes oficinas financieras que abarcan a todo el gobierno son
el Negociado de Presupuestos, el Departamento de Hacienda y la Oficina de
Contabilidad General. El Negociado de Presupuestos es la principal agen .
cia dedicada a administracin fiscal. Sus funciones no fiscales, como
agencia administrativa central, ya han sido expuestas.ws Sus funciones fis-
188 Vase el capitulo 5. Vase tambin "Legislative-Exeeutive Relationships in Bul
237
cales, descritas con algn detalle en los captulos siguientes, comprenden
la revisin de las estimaciones de las agencias, la aprobacin de las distri-
buciones trimestrales y todas las modificaciones subsiguientes, la revisin
de peticiones de consignaciones suplementarias, la cooperacin con Ha-
cienda y con la Oficina de Contabilidad General para fijar el sistema de
contabilidad, y en general hacer cumplir la poltica presidencial en pro-
gramas de gastos. En sus actividades fiscales y administrativas el Negociado
acta como agente del Presidente, y su alta categora se debe a esta rela-
cin. Aqu exponemos la organizacin del Negociado en 1954. El cambio
de gobierno en 1953 demostr que, con excepcin del director y de los
directores ayudantes, prcticamente todo el personal haba conseguido
que se le considerase como una parte del servicio permanente de carrera.
El director del Negociado de Presupuestos es de nombramiento presi-
dencial, sin confirmacin senatorial. Los tres primeros directores fueron
oficiales del ejrcito o de la escuadra, contando como tal al general Dawes
Harold D. Smith, director de 1939 a 1946, era un administrador de ca-
rrera del Estado con experiencias previas como director del presupuesto
en el Estado de Michigan; Frederick J. Lawton era hombre de carrera
que ascendi de las filas del Negociado. El presidente Eisenhower busc
sus directores en el mundo de los negocios. El puesto implica altas mate-
rias de poltica y rutina presupuestaria, y lo desempea apropiadamente
una persona que merezca la confianza del jefe del ejecutivo.
Segn las recomendaciones de la primera Comisin Hoover sobre Orga-
nizacin de la Rama Ejecutiva del Estado, el Negociado fue reorganizado
para fundir su personal de estimaciones y el personal de organizacin y
administracin. Bajo el director, el trabajo del Negociado lo llevan ahora
cuatro directores adjuntos, responsables respectivamente de la revisin del
presupuesto, de las referencias .legislativas, de la administracin y la orga-
nizacin, y de las normas estadsticas. El director adjunto para la revisin
del presupuesto opera a travs de cinco secciones principales, a saber:
comercio y finanzas, internacional, trabajo y bienestar militar y recursos
y obras civiles. Cada una de estas secciones se descompone en unidades,
entre las cuales se distribuyen las estimaciones de los diferentes departa-
mentos y agencias. El primer funcionario de presupuestos es el examinador
de presupuestos. El personal total del Negociado era de 425 personas el
1 de enero de 1954.
El Departamento de Hacienda lleva los registros centrales de contabi-
lidad y prepara los diferentes informes fiscales a travs del Negociado de
Contabilidad. Es tambin la agencia central de pagos para casi todo el
gobierno, a travs de la seccin de pagos y un nmero considerable de
oficinas regionales de pagos. Recauda la renta federal, principalmente, a
geting as Viewed by the Executive", por Frederick J. Lawton, en Public Administration
Reuieui, XIII (1953), 169.
travs del Negociado de la Renta Interior y del Negociado de Aduanas.v"
Tiene a su cargo la impresin de moneda y de bonos en el Negociado de
Grabado e Imprenta. Maneja la Casa de la Moneda y administra la deuda
pblica. Aplica las leyes para el control federal de narcticos y manda los
guardacostas de los Estados Unidos. Opera en los Estados Unidos conti-
nentales y de ultramar, y siempre ha sido uno de los departamentos fede-
rales ms importantes. El nmero de sus empleados en 1954 pasaba de
80,000.
La Oficina de Contabilidad General, bajo la direccin del contralor
general, es la gran agencia federal para intervenir y arreglar cuentas. Sus
actividades se describen en un captulo posterior, pero puede sealarse
aqu que, adems de las auditoras y las investigaciones, tiene la obliga-
cin de establecer el sistema contable del gobierno federal. Es un brazo
del Congreso.
Cada departamento y agencia tiene una organizacin fiscal complicada
para llenar sus propias necesidades internas y las peticiones de las tres
agencias financieras centrales. Dicho sumariamente, la oficina fiscal de
una agencia tiene obligacin, bajo su jefe, de: 1) conservar las cuentas y
los informes financieros de la agencia central, 2) asesorar al jefe sobre
todos los problemas financieros, 3) preparar el presupuesto anual y defen-
derlo ante el Negociado de Presupuestos y las comisiones del Congreso,
4) registrar y controlar las distribuciones a las diversas subdivisiones, 5)
asesorar sobre las transferencias de fondos y las desviaciones de las estima-
ciones; y en general asesorar sobre las implicaciones financieras de la po-
ltica presente o en proyecto. El funcionario de finanzas de la agencia tiene
una posicin y una influencia elevadas y por razn de largos servicios,
muchas veces inspira respeto fuera de las meras cuestiones de finanzas.
A manera de ejemplo de organizacin podemos tomar la Oficina de
Presupuestos y Finanzas del Departamento de Agricultura, cuyo jefe du-
rante muchos aos, William A. Jump, fue uno de los destacados hombres
federales de carrera. Sus principales secciones indican los tipos de deberes
que normalmente corresponden a la oficina financiera de una agencia fede-
ral: seccin de contabilidad e intervencin; seccin de informacin pre-
supuestaria y financiera; seccin de estimaciones y asignaciones; seccin
de informacin legislativa y revisin administrativa; y seccin de adminis-
tracin de compras y bienes. El personal de la Oficina de Presupuestos y
Finanzas ascenda en 1954 a 113 individuos. Las actividades fiscales de sta
y otras agencias federales, en particular los establecimientos militares.r"
189 A consecuencia de algunos escndalos en oficinas de recaudacin de la renta inte-
rior revelados en 1952, el servicio de campo fue radicalmente reorganizado. suprimido
el eargopoltico de recaudador y creado el cargo de carrera del servicio civil de director
de la renta interior. Pero el Congreso rehus tomar la misma medida con los recau-
dadores de aduanas y los administradores de Correos .
00 La red de funcionarios fiscales del ejrcito se describe en el valioso estudio de
239
son en gran escala, excediendo en ms de una agencia los gastos anuales
a ms de mil millones de dlares. Antes de la Primera Guerra Mundial,
se era el volumen de todo el Estado.
Cada negociado importante, y cada instalacin de campo importante,
tendr tambin su propio personal interior para sus actividades fiscales.
Estos funcionarios subalternos de finanzas tienen a su cargo registros e
informes de contabilidad, las estimaciones y la distribucin de los fondos
consignados. Son responsables, ante el jefe, de su instalacin, pero actan
de acuerdo con instrucciones sobre procedimientos emanadas de niveles
fiscales superiores.
El trabajo sobre el papel que implican las transacciones fiscales del Es-
tado es enorme y en gran parte, no esencial. Todo gasto, por pequeo
que sea, tiene que ir justificado en un informe que puedan examinar
funcionarios de la administracin media y auditores. Toda transaccin
tiene que ser registrada en los registros de contabilidad, de manera que
permita el anlisis posterior y la preparacin de informes fiscales: diarios,
semanales, mensuales, trimestrales, semestrales y anuales, segn el caso.
La legitimidad de cada gasto tiene que estar tan patente en los informes,
que pueda aguantar la inspeccin de comisiones investigadoras hostiles, de
los cuerpos legislativos. Para mantener esta vasta corriente de pruebas
documentales de la correccin de la gestin oficial, se necesita un nmero
de contadores, examinadores, analistas, as como de auditores, grande en
proporcin.
Probablemente el volumen ms grande de informes y registros contables
de los Estados Unidos es el del gobierno federal, ya que desde los pri-
meros das de la Revolucin se han conservado en su totalidad cuidadosa-
mente. Comprendan (hasta 1920) .los informes del primero y del segundo
contralor y los de los seis auditores. Hasta que esos informes (que llegan
a 1920) no fueron enviados recientemente a los Archivos Nacionales, estu-
vieron depositados en una instalacin del ejrcito cerca de Washington,
donde estaban slidamente empaquetados en anaqueles de doce pies de
altura en cuatro edificios de poco ms de 27 metros de largo por 9 de ano
cho. Aun en medio de esa enorme masa de documentos, pueden encon-
trarse cuentas individualesI En los Estados ms antiguos tambin puede
verse un volumen impresionante de viejos documentos. Son de un valor
inestimable para fines histricos.
2) Gobierno estatal y local. Aunque existen muchas formas de organi-
zacin para la administracin de las finanzas estatales y locales, tienden a
un tipo comn. Las oficinas histricas del tesorero y del auditor siguen
F r e d e r i c ~ ~ . Mosher titulado Program Budgeting: Theory and Practice (Chicago, Servicio
de AdmiUlstracin Pblica, 1954). Para un estudio sobre un eminente funcionario fede-
;:1 de presupuestos, vase: "William A. Jump: The Staff Officer as a Personality", por
obert A. Walker, en Public Administration Reoieta, XIV (1954), 233.
llenando sus funciones acostumbradas, pero, al lado de ellas, se han creado
poderosos departamentos de finanzas que realizan funciones de control
que eran desconocidas en general antes de 1900.
Poco es necesario decir del cargo de tesorero, cuya funcin es recibir,
custodiar y desembolsar los fondos pblicos, fuera del estudio de ciertos
problemas de seguridad fiscal, de que se trata al final de este captulo. En
los Estados y las ciudades, la oficina muchas veces es independiente de
la rama ejecutiva, aunque hay una lenta tendencia a fundirla con el deparo
tamento moderno de finanzas. No hay razn ahora para mantener sepa-
rada su organizacin.
De la funcin del auditor se trata en un captulo posterior. Aqu baste
decir que la posicin de este cargo es completamente independiente de
la rama ejecutiva y que, con frecuencia, se le considera un brazo de la
legislatura. En algunas jurisdicciones el auditor es elegido directamente.
En cualquier caso, el auditor es el funcionario histrico investido de auto-
ridad para llevar las cuentas pblicas y determinar la legalidad de los
gastos pblicos. En muchos gobiernos locales, hacen las auditoras compa-
as privadas o agencias estatales.
Durante un siglo o ms, los tesoreros y los auditores fueron los nicos,
o los principales, agentes fiscales de los gobiernos estatales y locales. Ahora,
estn suplementados por los departamentos de finanzas de los Estados y
las ciudades, que se han convertido en el centro de la administracin
fiscal. Estas agencias nacieron a consecuencia de los escndalos financieros
de fines del siglo XIX, y reflejaron el movimiento general de principios del
siglo xx a unificar la responsabilidad en el jefe ejecutivo, ante el cual son
inmediatamente responsables los directores de finanzas. Los departamentos
de finanzas de los Estados tienen tambin a su cargo el mejoramiento ad-
ministrativo y el control fiscal.
La organizacin pera la administracin y el control fiscales vara cons-
derablemente de un Estado a otro. En 1917 se estableci un tipo comn
en el Departamento de Finanzas de Illinois, importante realizacin del :
Cdigo Administrativo Civil de I1linois patrocinado por el gobernador
Frank O. Lowden. El director del departamento es nombrado directamente
por el gobernador, y es responsable ante ste. En 1953 los principales fun-
cionarios subalternos eran el inspector del presupuesto, el jefe de la sec-
cin de contabilidad central (incluido el sector de auditora y control
internos), el agente de compras del Estado, el superintendente de la im-
prenta, el superintendente de informes departamentales, y el inspector de
investigaciones. La forma de organizacin y la autoridad de que est inves-
tido el Departamento de Finanzas son slidas, pero la experiencia de
Illinois durante unos aos despus de 1921 demostr que las formas de oro
ganizacin no garantizan por s solas un buen gobierno. La experiencia
posterior demostr que este tipo de organizacin, bajo una jefatura inre-
Organizacin para la Administracin Fiscal 241
ligente, est bien adaptado al control efectivo de las operaciones fiscales
y de compras.
El Departamento de Finanzas de California, creado en 1921, se parece
al de Illinois. El director de finanzas es responsable ante el gobernador.
Le incumben las polticas fiscales y de negocios del Estado, y acta a
travs de cuatro secciones fiscales: cuentas y pagos; administracin (incluido
el asesoramiento sobre seguros e inversiones); intervencin o auditora; y
presupuestos y cuentas; tres secciones de administracin de bienes: obras
y adquisiciones pblicas; edificios y terrenos; y tierras del Estado; y cinco
secciones de "servicio": ferias y exposiciones; comunicaciones; compras;
imprenta; ayuda del Estado a gobiernos locales. En la seccin de presu-
puesto y cuentas hay un sector de anlisis de la administracin. sta es
una oficina fuerte, el verdadero centro de las obligaciones fiscales y ad-
ministrativas.
El gobernador del Estado de Nueva York tiene un control financiero
competente, ejercido a travs de la seccin de presupuesto y de la seccin
de normas (patrones de pesas y medidas) del Departamento Ejecutivo. El
director de la seccin del presupuesto es el funcionario jefe efectivo de
la administracin, a la vez que director de presupuestos del Estado. El
contralor o interventor es un funcionario electivo independiente, autori-
zado para intervenir todos los gastos y recaudaciones, para prescribir el
sistema de contabilidad, para invertir fondos del Estado, y tomar prsta-
mos sobre el crdito del Estado.w-
La Comunidad de Massachusetts implant una forma diferente de orga-
nizacin por enmienda constitucional en 1922. La Comisin de Adminis-
tracin y Finanzas est formada por cuatro individuos nombrados por el
gobernador y el consejo y sujetos a destitucin de la misma manera. Los
comisionados tienen la misma voz en todas las materias en que actan
colectivamente; resuelve los empates el gobernador. El Presidente, que
por su cargo es comisionado de administracin, recibe amplios poderes
para investigar la organizacin, procedimientos y prcticas de la agencia,
a fin de mejorar la eficacia y la economa. Tambin es requerido a infor-
mar sobre toda la legislacin pendiente que afecte a la organizacin, las
funciones y los procedimientos. Con la aprobacin de sus compaeros de
comisin y del gobernador y el consejo, puede formular preceptos y regla-
mentos sobre viajes oficiales, licencias, pago de horas extras y compras.
Los dems comisionados actan independientemente como jefes de uno
de estos tres negociados respectivamente: el contralor, al frente del ne-
g?ciado de intervencin; el comisionado de presupuestos, al frente del nego-
ciado de presupuestos; y el agente de compras del Estado como jefe del
negociado de compras. Sus obligaciones las expresan suficientemente sus
001 The Government and Administration 01 New York, por Lynton K. Caldwell (Nue
Va York, Crowell, 1954), cap. 12.
ttulos. Responsable ante la comisin es la seccin de personal y unifor-
macin o estandarizacin, agencia central del Estado para la clasificacin
de puestos, funcin que suele ir asociada a la comisin del servicio civil del
Estado. Esta forma de organizacin es una combinacin nica de obliga-
ciones colectivas e individuales. El xito requiere una alta proporcin de
trabajo en equipo, el cual no siempre es posible. La autoridad definitiva
del gobernador puede ser llamada a intervenir cuando sea necesario, pero
la posibilidad de rozamientos encubiertos es mayor, en principio, que en la
forma de organizacin de Illinois o California.
3. Tendencias en la organizacin fiscal
Estos ejemplos de organizacin financiera de los Estados, y otros que
pueden estudiarse en los dems Estados, son, en la actualidad, resultados
finales del desenvolvimiento histrico. La tendencia ms notable en los
ltimos aos fue el movimiento hacia un departamento unificado de fi-
nanzas que comprenda tambin las principales actividades de la contabi-
lidad del Estado: compras, contadura, imprenta, adquisicin y adminis-
tracin de edificios pblicos, etc. La importancia de las tendencias puede
comprenderse mejor con una breve referencia a los "sistemas" fiscales irres-
ponsables que ahora ya han sido, en general, substituidos.
La rama ejecutiva no puede, constitucionalmente, recaudar la renta ni
gastar dinero sin autorizacin legislativa. Este requisito fundamental es
parte de nuestra herencia histrica de la Gran Bretaa, donde el principio
de la supremaca legislativa en finanzas estaba consagrado fuera de toda
discusin -despus de siglos de lucha- en la fecha de la Revolucin de
Independencia norteamericana. Fue inscrito en las constituciones nacional
y de los Estados, y es reconocido universalmente como uno de los princi-
pios fundamentales de una democracia constitucional.
En armona con esa consagrada teora poltica, la principal responsabi.
lidad por las actividades financieras bsicas, gravit durante muchos aos
sobre los cuerpos legislativos o sus agentes, no sobre la rama ejecutiva. El
Congreso y las legislaturas de los Estados autorizaban todas las recauda-
ciones, habitualmente solo para un ao; las legislaturas de los Estados
frecuentemente elegan al tesorero del Estado, que es el custodio de los
fondos, y el secretario de Hacienda fue por algn tiempo considerado res-
ponsable ante el Congreso en un grado peculiar; los gastos eran autorizados
en detalle por consignaciones legislativas hechas directamente a cada agen
cia que hace gastos, y el interventor sola ser elegido por el cuerpo legis-
lativo o por los electores. En general, el Presidente y los gobernadores
quedaban excluidos de todo contacto estrecho con las cuestiones de dinero.
Durante muchos aos los presidentes no controlaron y ni siquiera exami
naban, los planes de gastos de los departamentos federales, ni se les
consultaba sobre los programas de ingresos del Departamento de Hacienda.
243
James K. Polk (1845-49) fue el primer presidente que intervino decisiva.
mente en los programas de ingresos y de gastos, pero en general no siguie-
ron su ejemplo sus sucesores. En realidad, los whigs o liberales se atenan a
la teora de la completa "separacin entre la espada y la bolsa", de acuerdo
con las opiniones de James Madison.
Durante cien aos, la maquinaria fiscal del pas creci gradualmente,
pero sin ninguna modificacin de las ideas generales, sobre las cuales se
basaba desde el principio. La legislatura sigui siendo el centro de grao
vedad de todo el sistema, pero sus partes se multiplicaron al fin en tal
proporcin, que muchas de ellas parecan moverse en rbitas propias, in-
dependientes del sol central. La tarea legislativa de estudiar lasconsig-
naciones se divida frecuentemente entre varias comisiones y subcomisiones;
comisiones independientes manejaban ingresos y gastos. Esta dispersin de
obligaciones haca imposible toda planeacin financiera general. Adems,
facilitaba consignaciones de favoritismo para determinadas localidades y
otras igualmente despilfarradoras, y exageraba la influencia de las comisio-
nes legislativas en materias administrativas.
Con la dispersin de las obligaciones legislativas en asuntos fiscales,
corra parejas la desintegracin de los establecimientos administrativos y
fiscales. La posicin independiente de los funcionarios fiscales tradicionales
-tasadores y recaudadores locales, tesoreros, contralores e interventores de
los Estados- frustraban su propia coordinacin. La independencia legal
de los funcionarios fiscales, no siempre daba por resultado el equilibrio
previsto entre ellos. Aunque subsistan las viejas oficinas fiscales, se crearon
muchas agencias fiscales nuevas e independientes. Esto era especialmente
cierto en el nivel de los Estados, donde aparecieron organismos nuevos,
tales como las comisiones de impuestos, las comisiones de la deuda, co-
misiones de inversiones y agencias recaudadoras de ingresos especiales, fre-
cuentemente, con poca o ninguna coordinacin entre s ni con las oficinas
ms antiguas. .
Grandes sumas pasaban constantemente a manos de un nmero creciente
de agencias, en la forma de ganancias, las cuales, durante aos, se permiti
que fueran retenidas por los departamentos, para suplementar las consig-
naciones regulares. Esas ganancias tendan a escapar de una contabilidad
adecuada y complicaban la estructura financiera. La larga nmina de fun-
cionarios gratificados aumentaba la confusin fiscal. Aunque haba excep-
ciones a este cuadro generalizado, el resultado neto era una dispersin de
la responsabilidad por la administracin fiscal en las numerosas oficinas
dedicadas a las finanzas pblicas, y la correspondiente confusin de res-
ponsabilidades por la poltica fiscal en un cuerpo legislativo incompetente
y mal organizado.
En la historia del medio siglo ltimo, fue constante la tendencia a la
unificacin de todos los frentes. Mejoraron los procedimientos legislativos
y la unificacin ejecutiva avanz mucho hacia la creacin de un sistema
financiero ordenado y responsable. El nmero de agencias administrativas
independientes se ha reducido mucho, reduciendo tambin a un mnimo
las peticiones separadas de consignaciones; la coordinacin de la poltica
fiscal mejor, creando departamentos de finanzas y agencias de presupues-
tos; se ampli el control ejecutivo sobre las agencias administrativas y sus
gastos, las ganancias de los departamentos ingresan en Hacienda, y los
funcionarios gratificados estn en vas de extincin, aunque la lucha es
muy intensa. La jefatura en materias fiscales pas definitivamente al jefe
del ejecutivo, y se va haciendo ms efectiva un ao tras otro.
Inevitablemente, vari mucho el grado de progreso en las diferentes
jurisdicciones, y la situacin presente es absolutamente desigual cuando
pasamos de un Estado a otro o de una ciudad a otra. En general, los pro-
cedimientos fiscales del gobierno nacional no fueron nunca tan afectados
como en algunos Estados y municipios, aunque tenan grave necesidad de
reforma cuando el Congreso aprob, al fin, la Ley de Presupuestos y Conta-
bilidad de 1921. Los grandes Estados industriales del Este y del Medio Oeste,
con California, van a la cabeza en la reorganizacin de su maquinaria fiscal,
aunque ha habido mejoras en t o d ~ s las partes del pas. Se hicieron mani-
fiestas graves deficiencias en la situacin fiscal de algunos Estados y de
muchos gobiernos locales en los aos de crisis 1930-39, pero se debieron
ms bien a la falta de ingresos, que a procedimientos insatisfactorios o a
funcionarios poco honrados.
Las principales razones para esas tendencias en cuanto al centro de
gravedad fiscal son cuatro: prdida de confianza en los cuerpos legislativos,
como agencias de administracin fiscal; haber advertido la conveniencia
de fijar la responsabilidad en la rama ejecutiva para la administracin de
los asuntos fiscales; el rpido crecimiento de las deudas y los gastos gu-
bernamentales, que acentu la necesidad de la reforma fiscal; y los estudios
de los negociados de investigacin, que pusieron en relieve el desperdi-
cio, debido a la desorganizada administracin fiscal y que ofrecieron so-
luciones razonables y prometedoras.
El estudio de la organizacin y los procedimientos fiscales proyectaron,
incidentalmente, luz sobre otros aspectos de la administracin. El hacer una
consignacin presupuestaria implica importantes relaciones ejecutivo-legis-
lativas, y tiene un efecto directo y prctico sobre la planeacin pblica.
El carcter de la consignacin determina mucho las facultades discrecio-
nales de los funcionarios actuantes de lnea: las consignaciones globales
dejan margen considerable 3; las facultades discrecionales, pero las consig-
naciones por partidas no dejan ninguno. Las restricciones legislativas a la
transferencia de fondos pueden dificultar (o su ausencia puede facilitar)
la libertad de accin del ejecutivo. Dispositivos modernos, para ampliar la
influencia de los jefes ejecutivos sobre los gastos administrativos, ilustran
245
la situacin de alcaldes, gobernadores y presidentes como verdaderos jefes
de toda la familia oficial. La organizacin de las oficinas fiscales, en parte
en una o ms unidades centrales, en parte en oficinas financieras departa-
mentales, no responsables directamente ante la agencia financiera central,
presentan un importante problema general de relaciones. Finalmente, los
procedimientos por los cuales los funcionarios fiscales recaudan la renta
de ciudadanos bien dispuestos o renuentes, ilustran de diversas maneras
los modos de cumplir las leyes de que se habla en la ltima parte de este
libro. Aunque, por lo tanto, esos captulos tratarn principalmente de los
arreglos, mediante los cuales los funcionarios obtienen fondos y los em-
plean, no hay que perder de vista las ms amplias implicaciones del asunto.
4. Administracin del erario pblico
Las actividades fundamentales del "tesorero" son tericamente sencillas,
aunque en las grandes jurisdicciones municipales y estatales y en el go-
bierno federal, su magnitud les da una gran complejidad de gestin. En
principio son tres: recepcin de fondos, custodia e inversin de fondos, y
desembolsos. Cuando las cantidades ascienden a centenares o a miles de
millones de dlares, las operaciones implican gran responsabilidad.
Una rpida revisin de la magnitud de las tareas de tesorera ilustrar
este punto. En 1850 los gastos de la ciudad de Nueva York ascendan a
unos 2.500,000 dlares; en 1950, excluido el servicio de la deuda, pasaron
de 1,500.000,000 de dlares. En 1850 el total de los gastos del Estado de
Nueva York fue ligeramente superior a 2.000,000 de dlares. En 1950
pas de 1,300.000,000 de dlares. En 1850 los gastos federales, excluida
la deuda pblica, no llegaban a 40.000,000 de dlares; en 1950 pasaron
de 40,000.000,000. Aunque el recibo, custodia y desembolso de fondos po
blcos en una pequea comurtidad aun puede tener alguna semejanza con
la relativa sencillez de una poca pasada, la tarea de tesorera se ha conver-
tido, de hecho, en una funcin de gran magnitud y mucha complejidad.
En frente de esas pesadas obligaciones, la oficina del tesorero en muchos
Estados, la mayor parte de los distritos y muchas ciudades, permaneci
sin cambio en lo esencial, salvo la adicin de ms escribientes y tenedores
de libros y la introduccin de equipo mecnico. Tradicionalmente el
tesorero fue un funcionario electivo, lo cual supona, con frecuencia, que
era un poltico activo y que buscaba ascender en poltica. Probablemente,
en la mayora de los Estados el personal del tesorero no est an protegido
por el sistema de mritos, aunque el carcter tcnico del trabajo suele
asegurar la continuidad por lo menos de un cuerpo central de empleados
experimentados. En ocho Estados, el sueldo anual del tesorero era en 1951
de 10,000 dlares o ms; en los otros cuarenta sola fluctuar entre 5,000 y
8,000, cifras que difcilmente podra esperarse que atraigan a talentos fi-
nancieros.
Uno de los principales problemas de la administracin de la hacienda
pblica ha sido, histricamente, la custodia de los fondos pblicos y la
contabilidad de los intereses que rinden. La experiencia del gobierno fede-
ral es un caso especial, desde algunos puntos de vista, pero de mucha im-
portancia.
Como una de las condiciones de su carta de privilegio, y a consecuencia
de haber suscrito el gobierno federal el 20 por ciento de su capital social,
fue obligacin del primer Banco de los Estados Unidos (1792-1812) recibir
y custodiar la renta federal, y transferir fondos de una parte del pas a
otra. El segundo Banco de los Estados Unidos (1816-36) realiz las mismas
funciones. Ejecutaron bien su tarea. No se malvers dinero pblico, y las
transferencias se hacan regular y prontamente. A los bancos se les pagaba
con los intereses del dinero del Estado.
El Estado retir sus depsitos a partir de 1833 y coloc sus fondos en
bancos de los Estados, tomando garantas subsidiarias. Las quiebras de ban-
cos en 1837 causaron al Estado muchas molestias, pero relativamente pocas
prdidas. Se acudi a diversos procedimientos substitutos en un perodo
intermedio, hasta la creacin en 1846 del sistema de la tesorera indepen-
diente, la cual, en principio requera que se depositaran fondos del Estado
en subtesoreras situadas en varias ciudades, bajo la direccin de tesoreros
ayudantes.
Pero en lugares remotos del pas qued sin resolver el problema de la
custodia segura de los fondos. En 1845 declar un agente de la tesorera
que en todo el Valle del Ohio el Estado no tena edificio ni subterrneo
donde depositar un dlar, y describi la situacin en Jeffersonville, India-
na, exactamente al otro lado del ro frente a Louisville. Una habitacin
detrs del mostrador de la principal taberna del lugar se juzg que ofreca
la mayor seguridad de que poda disponerse. En la habitacin haba cajas
de madera que contenan plata, y una caja fuerte para el oro. Alrededor de
la habitacin haba un corredor bajo, desde el cual el recaudador del dine-
ro pblico poda arrojar sobre cualquier intruso tarros de piedra, de los
que tena provisin abundante. El agente dorma en la habitacin con
escopetas, revlveres y chuzos. "En esta fantstica fortificacin se guarda-
ron, durante aos, centenares de miles de dlares del dinero de los Estados
Unidos... "
El sistema de la tesorera independiente fue reemplazado al fin por el
Sistema de Reserva Federal, cuyos individuos actualmente reciben y cus-
todian los fondos federales. ste hace ya mucho tiempo que dej de ser
un problema para el gobierno federal. Los gobiernos estatales y locales,
normalmente, depositan la renta que recaudan en uno o varios bancos
adecuados, y el tesorero es responsable de los depsitos y de los retiros.t'"
201 The Custody 01 State Funds, por Martin L. Faust (Nueva York, Instituto Nacional
de Administracin Pblica, 1925).
247
Los cierres de bancos de 1933 afectaron a unos 450.000,000 de dlares de
fondos pblicos, pero al fin fueron rescatados la mayor parte de ellos.
Se plantean algunas cuestiones en conexin con la seguridad del dinero
del Estado. Quin decide qu bancos llevarn los negocios pblicos? Qu
consideracin rige la eleccin? Qu garantas se exigen? Histricamente,
el tesorero, que era el responsable de la seguridad de los fondos, decida
dnde depositarlos. Tal decisin suele tomarla ahora, en los Estados, un
consejo de depsitos formado por el gobernador, el auditor, el tesorero, el
fiscal del Estado y quizs Otros funcionarios. Su criterio est, a veces, limi-
tado por disposiciones legales que especifican el mnimo de capital pagado
del banco u otras garantas de seguridad y liquidez, y que, a veces, exigen
la distribucin entre diferentes distritos. Con estas limitaciones, la auto-
ridad competente tiene amplias facultades discrecionales. Es rara, ahora,
la competencia entre los bancos para tener depsitos del Estado.
Se ha buscado la seguridad por muchos medios. Un plan dio situacin
preferente a los depsitos del Estado, pero esto es raro, actualmente. Otro
plan exiga bonos de garanta, respaldados por los recursos de compaas
de seguros. El mtodo ms comn es exigir garanta subsidiaria, o la reser-
va de haberes especiales del banco, para proteger los fondos del Estado. A
partir de la reconstruccin del sistema bancario, despus de las quiebras
de 1933, ha tenido poca importancia, en general, el problema de la segu-
ridad de los depsitos del Estado.
Otro problema histrico fue el relativo al destino de los intereses de los
fondos pblicos. Durante muchas dcadas, esos intereses se consideraron
emolumentos del tesorero o de otra persona que guardara el dinero. Las
cantidades fueron cada vez mayores, y muchas veces se convertan en pro-
piedad de la organizacin del partido que haba elegido al tesorero. Al
fin la legislacin estableci el principio de que los intereses de los fondos
pblicos pertenecan al pblico, pero durante mucho tiempo la regla fue
burlada en espritu por un subterfugio tras otro.
Uno de los escndalos ms sensacionales causados por la apropiacin
privada de los intereses envolvi al gobernador de Illinois (1921-29) Len
Small, que haba sido tesorero del Estado. En 1921, l Y otros cuatro
ex tesoreros del Estado fueron procesados por retener aproximadamente
2.500,000 dlares de intereses de los fondos del Estado. Small haba situa-
do el dinero del Estado en un obscuro banco privado que daba el 2 por
ciento de intereses. El banco, controlado por una camarilla, compraba
letras de ciertas grandes compaas de Chicago que ganaban el 7 por ciento
de inters, con lo cual los enterados ganaban el 5 por ciento. En un pleito
civil, SmalI fue juzgado responsable y se le orden devolver ms de 400,000
dlares de los intereses que haba retirado injustamente.
Es imposible calcular el monto de las ganancias privadas que se embolo
saron los custodios del dinero pblico durante el siglo XIX y primera parte
del xx. La cantidad indudablemente es grande, y probablemente, la mayor
parte de ella fue a parar a las cajas de uno de los dos grandes partidos
polticos. Este aspecto de la administracin del erario entr ahora en un pe-
rodo ms serio y menos reprensible, de contabilidad exacta y de control
pblico.
Un nuevo problema sobre los intereses se plante en 1935, en que una
revisin de las leyes bancarias federales prohibi que se pagaran intereses
por depsitos a la vista. El efecto prctico de esta regla fue eliminar el
pago de intereses a los fondos pblicos, ya que los saldos inactivos y activos
de la hacienda pblica se 'COnsideraban depsitos a la vista. Las cantidades
eran considerables. En 1953 el metlico en caja y en depsito de los
cuarenta y ocho Estados era de ms de 3,600.000,000 de dlares. Adems,
haba fondos para indemnizaciones por paro forzoso y otros saldos que
ascendan a unos 15,000.000,000. Los intereses eran grandes, evidentemente,
y despus de 1935 tendan a apropirselos los bancos de depsito. As, apa-
reci en Misur que un saldo de unos 90 a 100 millones de dlares de
fondos del Estado no rendan inters ninguno.
La mayor parte de los Estados han corregido ahora esa situacin, auto
rizando la inversin en papel de Tesorera a corto plazo o depsitos a
plazo. A manera de ejemplo, Nueva Jersey estableci un Fondo de Inver-
siones Generales formado por los ingresos excedentes provisionales que en
1952 devengaron el 2.26 por ciento de intereses de ms de un milln de
dlares. La inversin de fondos en fideicomiso, como los que se tienen
en cuentas de jubilaciones, es otra operacin tpica de tesorera, aunque no
siempre la hace el tesorero.
En general no puede esperarse una administracin eficaz de los fondos
pblicos de funcionarios mal pagados y elegidos polticamente, que ejercen
el cargo por dos o por no ms de cuatro aos. Se precisa en este punto
mucha obra de reconstruccin, en particular en las jurisdicciones menores,
que podra abarcar a agencias de inversin de alcance estatal. Una unifi-
cacin mejor de la administracin del erario con otras actividades fiscales,
el desempeo por personas profesionalmente competentes de los cargos
de tesorera, y el perfeccionamiento de las disposiciones legales y constitu-
cionales que rigen las actividades de tesorera, son partes esenciales del
amplio programa de reformas que se necesitan.
CAPITULO XVII
PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS PRESUPUESTARIAS
Una de las modificaciones radicales del sistema norteamericano de ad-
ministracin, que viene ocurriendo desde 1900 y sobre todo desde 1920,
tiene lugar en el campo de la formacin de presupuestos, en los proced-
mientos para hacer consignaciones y en el control de gastos durante el
ao fiscal. El cambio no tuvo lugar meramente en las formas de las tran-
sacciones financieras. Penetr hondamente en las relaciones entre las ramas
legislativas y ejecutiva (con ventaja para esta ltima); reforz mucho la
posicin del jefe del ejecutivo como cabeza del sistema administrativo, y
la posicin de los jefes de departamento, como cabezas respectivas de sus
organizaciones; y estimul la responsabilidad por las actividades y la con-
tabilidad en todos los niveles. La falta de espacio no permite examinar
adecuadamente las consecuencias de largo alcance del modo actual de hacer
los presupuestos, pero una breve exposicin del pasado, del cual procede,
har ver su importancia. Ms all de las formas y los procedimientos que
constituyen el tema principal de este captulo, estn la estrategia y la
tctica implcitas en el proceso presupuestario, que forma el tema central
del siguiente captulo.ws
l. Perspectivas presupuestarias
El Congreso ha dependido siempre de la rama ejecutiva en cuanto a
iniciativa poltica y financiera desde que la Cmara de Representantes
pidi a Alejandro Hamilton en 1789 un plan de los gastos proyectados
para 1790. Casi inmediatamente empez a sentirse celosa de la iniciativa
208 Para la prctica federal y la teora general presupuestarias, consltese particu-
larmente Program Budgeting: Theory and Practice, obra reciente de Frederick C.
Otro estudio reciente, dedicado tambin primordialmente a los presupuestos militares
y defensa es The Purse and the Word: Control 01 the Army by congress. through
MIl1tary Appropriations, 1933-1950, por Elias Huzar (Ithaca, Comen Universty. Press,
Un informe critico sobre el Negociado de Presupuestos de los Estados lo
hlZo una parte de la primera Comisin Hoover sobre Organizacin de la R.ama EJecuuva
del Estado: Task Force Report on Fiscal, Budgeting, and Accounting Activities (1949);
la discrep de algunas de sus recomendaciones en IU propio informe:
getang Accounting (1949). Para la prctica presupuestaria municipal, vase
o/ Munacipal Administration, por la Asociacin de Administradores de Ciudades (Chica,
1947), Y Municipal Finance Administration, por la misma (Chicago, 1955). Los
se beneficiarn leyendo un admirable libro interpretativo de. D. Smlth,
antiguo director del Negociado de Presupuestos de los Estados UOldos, titulado The
Management 01 Your Government (Nueva York, McGrawHill, 1945).
249
y el deber que haba pedido a Hamilton que asumiera, y una de las con-
troversias entre los republicanos federales y los jeffersonianos fue acerca
de si los primeros pasos para la formulacin de programas fiscales incum-
ban al Congreso o a la rama ejecutiva. Hace ya mucho tiempo que el pro-
blema est resuelto; pero el Congreso, y en general los cuerpos legislati-
vos, no han dejado nunca de insistir sobre su control definitivo y detallado
de la autorizacin de los gastos.
2
0
4
En los aos de gobierno parlamentario que siguieron a la Guerra Civil,
pareci que el presidente tena poco control sobre el presupuesto o sobre
la direccin de la administracin. De acuerdo con una vieja costumbre los
departamentos y las agencias hadan sus estimaciones presupuestarias anua-
les sin consultar a nadie; Hacienda las reuna en un solo volumen, sin
revisarlas ni criticarlas; cada una de las numerosas comisiones de consig-
naciones del Congreso trataba las estimaciones de su agencia ejecutiva
particular sin tener en cuenta las cantidades admitidas por otras comisiones
y desconociendo el total; yel Congreso aprobaba una ley de consignaciones
tras otra, sin conocer las cantidades totales consignadas, hasta que las su-
maban los oficinistas despus de clausuradas las sesiones. El presidente no
tena medio institucional de ejercer influencia sobre el monto de las esti-
maciones y, careciendo de veto sobre las partidas, no contaba con medios
eficaces para controlar las cantidades votadas por el Congreso. Una situacin
correspondiente prevaleca en los Estados y en las grandes ciudades.
La reforma municipal inici nuevos procedimientos presupuestarios y
traslad la responsabilidad del presupuesto a los alcaldes, en el primer dece-
nio del siglo xx, y poco despus, a los administradores de ciudades. La
reforma administrativa en los Estados sigui el mismo camino, sealado
por el Cdigo Administrativo Civil de Il1inois, de 1917. La Ley de Pre-
supuestos y Contabilidad de 1921, por primera vez en la historia del go
berno federal, dio autoridad al Presidente de los Estados Unidos para
controlar las estimaciones del entonces ya complicado conjunto de depar-
tamentos y agencias, le dio medios institucionales para hacer efectiva su
autoridad, e hizo posible un programa financiero nico, coherente e inte-
ligible.
205
La fuerte tributacin de guerra y una deuda nacional de unos
veintisis mil millones de dlares crearon una crisis suficiente para jus-
tificar la reforma.
00' La informacin desde mediados del siglo XIX fue recogida por el autor en sus
estudios histricos, en el instructivo libro de Lucius Wilmending, Jr., titulado The
Spending Pourer (New Haven, Yale University Press, 1943), y en Control of Federal Ex'
penditures: a Documentary History, 1775-1894, coleccin de documentos compilados por
Fred W. Powell (Washington, Brookings Institution, 1939). Un valioso estudio paralelo
en el nivel estatal es Evolution of the Budget in Massachusetts, por Luther Gulick (Nue-
va York, Macmillan, 1920).
oos 42 Stat. 20 (20 de junio de 1921); "The Bureau of Budget: Its Evolution and
Present Role", por Fritz Morstein Marx, en American Political Science Review, XXXIX
(1945), 653, 869.
Procedimientos y Prcticas Presupuestarias 251
Las caractersticas presupuestarias de la citada ley son suficientemente
importantes como para merecer un breve resumen. Casi sin modificacin,
estuvieron vigentes en la prosperidad durante el decenio de los 1920, du-
rante la crisis del decenio de los 1930, durante la guerra de los 1940, y con
los gastos de los 1950, sin precedentes en tiempos de paz. La disposicin
central de la ley autoriz y orden al presidente, no al secretario de Ha-
cienda, a enviar el presupuesto al Congreso. La ley protega el presupuesto
del presidente, prohibiendo que las agencias presentasen una estimacin
o una peticin de consignacin al Congreso o a alguna de sus comisiones, a
menos que fuesen requeridas por una de las dos Cmaras. Cre los medios
institucionales para permitir al presidente preparar un presupuesto en el
Negociado de Presupuestos. El Presidente nombra el director y el director
adjunto del Negociado, sin confirmacin senatorial. El Negociado como
brazo del presidente recibi autoridad legal decisiva no slo para reunir
y correlacionar las estimaciones, sino para revisarlas, reducirlas o aumen-
tarlas. Finalmente, el jefe de cada departamento o establecimiento era re-
querido a nombrar un empleado de presupuesto.
La Ley de Presupuestos y de Procedimientos Contables, de 1950, no in-
. trodujo innovaciones importantes en el procedimiento presupuestario, salvo
autorizar a las empresas de plena propiedad del Estado a presentar pre
supuestos tipo negocio.ws El proceso presupuestario se hizo enormemente
ms complicado a medida que aumentaban los gastos federales, pero las
caractersticas fundamentales de tal proceso no sufrieron ningn cambio
substancial. De 1921 en adelante, todos los presidentes dieron al director
del Negociado de Presupuestos pleno apoyo general, y aunque no preva-
lecieron los rudos mtodos del general Charles G. Dawes, primer director,
la posicin central del Negociado en la preparacin de las estimaciones
est fuera de duda.wt
El cambio de centro de responsabilidad para preparar un amplio plan
fiscal anual o bienal, fue, en suma, profundo, aunque los cuerpos repre-
sentativos an conservan la autoridad decisiva y gran influencia prctica.
2. La preparacin de los presupuestos es un proceso continuo
Todas las jurisdicciones gubernamentales operan sobre un ao fiscal
legalmente establecido. En algunos casos es el ao civil, pero ms general-
mente es el ao que empieza elIde julio y termina el 30 de junio, fechas
elegidas, teniendo en cuenta que los cuerpos legislativos normalmente se
renen en enero y suelen suspender las sesiones (salvo el Congreso) antes
de julio. El ao fiscal federal empieza elIde julio; el ao fiscal 1955 es
200 64 Stat. 832 (12 de sept. de 1950).
207 The First Year of the Budget vf the United States, por Charles G. Dawes (Nueva
York, Harper, 1923); "General Dawes and Executive Staff Work", por Don K. Price, en
Public Administration Reoieui, XI (1951), 167.
el que comienza el da 1 de julio de 1954 y termina el da 30 de junio
de 1955.
El proceso de la formacin de un presupuesto, aunque engranado con
el ao fiscal, es continuo. El trabajo avanza en cualquier momento sobre
dos, y en los establecimientos militares federales, sobre tres presupuestos
a la vez. As, pues, retrocediendo en el calendario federal, el Congreso
habr hecho sus consignaciones para el ao. fiscal 1955 en o antes del 30
de junio de 1954. El presupuesto del presidente para el ao fiscal 1955
fue presentado en enero de 1954. Las agencias empezaron a trabajar en
sus estimaciones para ser incluidas en ese presupuesto, en abril o mayo
de 1953, y estuvieron constantemente ocupadas en consideraciones presu-
puestarias hasta diciembre de 1953. Tambin en abril y mayo de 1953,
mientras trabajan en planes fiscales para 1954-55, las agencias se ocuparon
en sus negociaciones con las comisiones de consignaciones de la Cmara de
Representantes o del Senado, o con una comisin conjunta, sobre las con-
signaciones para el ao fiscal inmediatamente venidero, es decir, para
1953-54.
Adems, tan pronto como estn disponibles las consignaciones del ao
fiscal 1954 (normalmente antes del 1 de julio de 1953) o antes, las agencias
estn obligadas a presentar al Negociado de Presupuestos su programa de
gastos para el ao fiscal 1953-54 a fin de recibir del Negociado las distri-
buciones trimestrales. Finalmente, las estimaciones de cada ao deben tener
en cuenta los fondos autorizados en consignaciones anteriores, no devuel-
tos, y futuros compromisos que adquiri el Congreso, o que se le pedir
que adquiera, para uno, dos o ms aos fiscales venideros. En el campo
de los gastos de defensa es particularmente pronunciada la continuidad
ininterrumpida durante varios aos fiscales.
En resumen, las consignaciones se hacen por regla general para un solo
ao fiscal, pero la planeacin y financiamiento del programa tienen que
hacerse sobre una base temporal diferente. En los Estados en que la legis-
latura se rene slo cada dos aos, las estimaciones tienen que hacerse
para dos aos fiscales a la vez, y las consignaciones para cada ao del
bienio. Esto aumenta la dificultad de hacer las estimaciones, pero no hace
ms que confirmar el hecho de que el proceso presupuestario es una acti-
vidad continua, aparte, quizs de las jurisdicciones muy pequeas.
Este es el momento oportuno de sealar los dobles aspectos del presu-
puesto y del control fiscal. El primero es la preparacin del presupuesto
haciendo estimaciones y revisndolas dentro de un amplio plan financiero;
el segundo se llama con frecuencia ejecucin del presupuesto, y compren-
de el control de la velocidad y objeto de los gastos despus de hecha la
consgnacin. Este ltimo aspecto se trata en captulos posteriores, y el
primero. en las pginas que siguen.
Procedimentos y Prcticas Presupuestarias 253
3. Preparacin de las estimaciones
El primer paso para la confeccin de un presupuesto es la preparacin
de estimaciones por cada agencia administrativa. En este momento inicial
se ha producido uno de los cambios fundamentales del procedimiento fis-
cal. Tradicionalmente, cada unidad operante slo era responsable del monto
y la naturaleza de sus peticiones para el perodo fiscal siguiente. Preparaba,
naturalmente, sus estimaciones a la luz de sus propias necesidades, sin
prestar mucha atencin a la existencia de actividades anlogas en otras
agencias e, inevitablemente, sin tener en cuenta el total de las peticiones,
ya que no se conoca hasta que finalmente las reuna un empleado. Este
procedimiento incoordinado e incontrolado llevaba por s mismo a una
especie de puja de competencia en estimaciones con "relleno". Era habitual
hacer estimaciones excesivas, para contrarrestar las reducciones que sin
duda haran las comisiones legislativas. Las estimaciones honradas eran
raras, porque ningn administrador consciente se atreva a correr el riesgo
de cortes graves en una cifra honrada. Las comisiones de consignaciones
y las agencias solicitantes de fondos jugaban, en consecuencia, una partida
de poker; cualquiera de las dos partes poda tener las mejores cartas. Era
desconocido un programa financiero congruente y equilibrado, la adecuada
relacin de los gastos con los ingresos quedaba relegada a ltimo trmino,
y los dficit eran tan comunes como los mosquitos en Nueva Jersey.
Las estimaciones presupuestarias las preparan an en primera instancia
los departamentos y otras agencias que reciben consignaciones; pero las
preparan a base de instrucciones provenientes de un programa financiero
general hecho y anunciado habitualmente por el jefe del ejecutivo. Este
programa se basa en los ingresos que se espera que produzcan las leyes
vigentes, con los aumentos o las reducciones que el jefe del ejecutivo pueda
creer prudentes o necesarias, reflejando la importancia particular que
desea dar a las actividades gubernamentales. As, en un momento de crisis,
. la poltica del presidente, de un gobernador o de un alcalde puede consistir
en fijar las estimaciones en las cifras del ao anterior, o imponer un por-
centaje igual de reduccin a las estimaciones anteriores, o no permitir
ascensos ni aumentos de sueldos. Pero la poltica del ejecutivo no afecta
a las estimaciones de la rama legislativa, que suelen ser preparadas por los
oficinistas de las Cmaras, ni a las de la rama judicial.
La preparacin de las estimaciones es una tarea larga y difcil. Empieza
en las unidades ms bajas de la organizacin, de campo y centrales, cada
una de las cuales decide un programa de trabajo para el siguiente ao
fiscal y calcula los fondos necesarios para apoyarlo. Aqu tiene sus races
la tendencia expansionista. Pocos jefes de sector o de establecimientos de
campo estn dispuestos a admitir que tienen recursos bastantes para permi-
tirles hacer una tarea verdaderamente satisfactoria, y con frecuencia tienen
razn. Adems, el crecimiento de la poblacin y el aumento del volumen
de asuntos requieren fondos adicionales, aunque no se amplen los progra-
mas en s mismos.
La forma de las estimaciones la fija, a veces, la ley, y ms frecuentemente
al jefe del ejecutivo o el funcionario de presupuestos. Vara de un caso
a otro, pero habitualmente comprender enunciados sumarios del total
de las peticiones, comparado con el de consignaciones anteriores; peticiones
detalladas y por partidas de cada unidad operante; peticiones para cada
objetivo importante (personal, material, servicios, etc.): peticiones para
gastos de capital; y los ingresos previstos por ganancias del departamento,
si las hay. Incluirn tambin explicaciones ms o menos complicadas, des-
tinadas a convencer al director de presupuestos y al jefe ejecutivo de la
esencial moderacin de las propuestas. Los argumentos son de un carcter
muy parecido, y exponen las necesidades de trabajos nuevos, impuestos
por la ley o por el crecimiento de las actividades, defienden los atrasos y
las dilaciones en las actividades con las consignaciones anteriores, y reco-
miendan empresas nuevas. En la jerga federal, esos documentos se llaman
"hojas de justificacin".
En los ltimos aos se modific la forma de las estimaciones en algunas
jurisdicciones, para adaptarse al tipo de un "presupuesto de actuacin"
o un "presupuesto de programa".20S Durante la mayor parte de nuestra
historia, desde la fundacin del Estado, las estimaciones se hicieron por
organizacin y por destino. Para poner un ejemplo, las estimaciones se
presentaban a la Cmara de Representantes en el decenio de los 1790 por
cada uno de los tres departamentos -Estado, Hacienda y Guerra- con
destinos adecuados, como contratar un escribiente, suministros, forraje y
otras partidas de los establecimientos centrales para el ejrcito, y pequeas
cantidades para material de oficina. La estimacin por organizacin y por
destino (ahora definido con ms precisin para los fines de contabilidad)
todava es la forma ms comn.
Esas estimaciones son satisfactorias para la contabilidad aceptable hasta
ahora y para fines de control, pero son inadecuadas como medios de des-
cribir los servicios que van a realizarse, o los resultados que van a conse-
guirse. Esas son las materias ms importantes para los cuerpos que hacen
las consignaciones cuando tienen que decidir sobre el valor relativo de los
fines a alcanzar. Para facilitar ese anlisis y conocimiento, se introdujo
el presupuesto de actuacin en la Autoridad del Valle del Tennessee.r"
y en algunas jurisdicciones estatales y locales, principalmente despus de
la Segunda Guerra Mundial. Fue patrocinado por la primera Comisin
101 En el tipo de presupuesto de actuacin estn implcitos grandes cambios en in-
formacin y contabilidad.
lO' Budget Administration in the Tennessee Valley Authority, por Donald C. Kull
(Knoxville, University of Tennessee Record, Extensin Series, vol. XXIV, Nm. 3, 1948).
Hoover sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado, y est siendo
introducido en las prcticas presupuestarias federales, y en otras partes.
El presupuesto de actuacin est destinado a preparar e interpretar en
plan financiero, incorporado en el presupuesto por los servicios que han
de realizarse y no por las cosas que haya que comprar, ya sean servicios
personales, suministros, transportes u otras. No es necesariamente incompa-
tible con el presupuesto tradicional por organizacin y por destino, pero
puede suscitar cuestiones difciles, al relacionar el presupuesto con la ley
de consignaciones. Los presupuestos de actuacin dirigen la atencin a los
fines, no a los medios, como elemento importante en la planificacin finan-
ciera y en la autorizacin de gastos. "La diferencia -advierte Mosher- no
es meramente de tcnica y mtodo; es una desviacin bsica en el modo
de pensar."
Puede ilustrarse la idea esencial con un ejemplo cercano. Cuando el
seor Frank Bane fue comisario de bienestar pblico en Virginia (1926-32),
present un puro presupuesto de actuacin, que mostraba el nmero de
internados en las diferentes instituciones a quienes haba que prestar cui-
dados, la cantidad de comida y otros suministros que se necesitaban, y los
datos correspondientes, y despus invitaba al director de presupuestos del
Estado a dar las cifras del costo. Un ejemplo reciente fue el presupuesto
federal de seguros mutuos para el ao fiscal 1 9 5 5 . z ~ o Una serie de cifras
mostraba las estimaciones por actividades, el trabajo que haba que hacer
y los resultados que deban obtenerse, tales como movimiento de inmi-
grantes, fletes martimos de altura, y desenvolvimento de material bsico.
Bajo el primer encabezado el programa prevea el traslado de 85,500 in-
migrantes europeos aproximadamente en el ao civil 1953 y 117,600 en
1954. Estas cifras mostraban, pues, al Congreso lo que iba a hacerse. Otra
serie de cifras mostraba la distribucin proyectada por organizacin y des-
tino, como, por ejemplo, a la Administracin de Actividades en el Extran-
jero para servicios personales, viajes, suministros y materiales. Esas cifras
las exiga la Oficina de Contabilidad General para fines contables.
La ciudad de los Angeles opera con un presupuesto de actuacin, del
cual tomamos un ejemplo instructivo. El departamento contra incendios
organiz sus peticiones para 1951-52 a base de seis funciones: administra-
cin del departamento, control y extincin de incendios, prevencin de
incendios, investigaciones sobre incendios premeditados, suministros y con-
servacin, y comunicaciones. Datos del programa de trabajo suplementaban
esos anlisis funcionales: un clculo de 15,658 incendios, 140,000 inspec-
ciones, 2,100 investigaciones de incendios premeditados, etc.
m
110 The Budget 01 the United States Government [or the Fiscal Year Ending, [une 30,
1955, pp. 71-72.
S11 Cf. el ejemplo inserto en el informe de la primera Comisin Hoover sobre Orga-
nizacin de la Rama Ejecutiva del Estado: Budgetin and Accounting, p. 77.
El tipo de presupuesto de actuacin es una innovacin importante, en
particular desde el punto de vista de los cuerpos que hacen las consigna-
ciones. Con su ayuda pueden formarse una idea de los resultados que van
a obtenerse mediante qu gastos, cosa absolutamente imposible con la
norma de las clasificaciones por el destino. Por otra parte, algunos cuerpos
legislativos se han opuesto al cambio de formas a las que estaban acostum-
brados. No todos los tipos de gastos se prestan fcilmente a esta forma
de presentacin, y la transicin desde las viejas normas es difcil. El asunto
merece ms atencin de la que puede prestrsele en estas pginas.
4. Revisin de las estimaciones
Las estimaciones preparadas por las unidades ms modestas se someten
a repetidas revisiones, primero en cada agencia y despus por el Negociado
del Presupuesto de la oficina financiera central. Los jefes de seccin exa-
minan, revisan y modifican las estimaciones originales de sus sectores, y
hacen algunas estimaciones adicionales para la seccin como tal; los jefes
de negociado trabajan sobre las estimaciones unificadas de sus secciones,
y en momento oportuno, se presentan al funcionario del presupuesto del
departamento un nmero considerable de estimaciones de negociados. Ya
han tenido lugar frecuentes conversaciones con l, as como con el jefe
del departamento, a fin de aclarar muchas cuestiones de poltica o de mag-
nitud en las etapas de formacin. La oficina de presupuestos de la agencia,
trabajando con los jefes de negociado y en estrecho contacto con el jefe
de la agencia, organiza todos los elementos integrantes del programa de-
partamental en un solo documento presupuestario. Cada revisin sucesiva
tiende a convertirse en una reestimacin de los programas parciales, a la
luz de la poltica general de la agencia o del gobierno, y en consecuencia
requiere la atencin de examinadores del presupuesto. con experiencia y
perspectivas ms amplias y generales.
Qu carcter tiene la tarea del funcionario de presupuestos del depar-
tamento en uno cualquiera de los grandes departamentos federales? Es
doble: primero, actuar como una ayuda y un crtico amistoso dentro de
la agencia; segundo, actuar como su resuelto defensor en las etapas poste-
riores, fuera de la agencia. En cada caso, su primera responsabilidad es
para la agencia a que pertenece. El empleado de presupuestos trabaja con-
una cifra mxima para toda la agencia y con las decisiones polticas que
ha tomado su jefe, tiene la obligacin de hacer un presupuesto que repre-
sente el logro mximo posible de los programas de la agencia y que, al
mismo tiempo, sea defendible contra los ataques en sus revisiones poste-
riores. Por lo tanto, un empleado del presupuesto necesita conocer mma-
mente y en detalle la poltica, el programa, la organizacin y los proce
diutien.tosde toda la agencia, para los fines del clculo interno de las
estimationesy para su defensa subsiguiente.
En nombre del jefe de la agencia, el funcionario del presupuesto ser
responsable ante el gobierno federal de la orientaci6n del lento y pesado
proceso estimativo. Debe garantizar que el presupuesto sea tcnicamente
slido, que es prcticamente factible, que est de acuerdo con la poltica
general, y que no tiene "relleno" que no pueda defenderse. Tiene el deber
de garantizar que las justificaciones de cada captulo de gastos son ade-
cuadas y todo lo persuasivas posible. Debe ayudar en la redaccin o revisin
del lenguaje de las consignaciones que desea la agencia, porque el lenguaje
preciso, que finalmente usar el Congreso, puede facilitar o dificultar la
administraci6n.
El empleado de presupuestos no interviene directamente en decisiones
polticas y tiene poca o ninguna responsabilidad por ellas, aunque debe
conocerlas. Puede inquirirlas, o planear su realizacin (tanto en actividad
como en finanzas), pero recibe las decisiones polticas de la estructura de
mando. Esta vista general es confirmada por Mosher en cuanto a los depar-
tamentos de defensa. "En teora -dice- y por lo general tambin en la
prctica, la jurisdicci6n del contralor no llega hasta enmendar los progra-
mas ni las polticas que constituyen la esencia del presupuesto... Puede
discutir las interpretaciones de la poltica y del programa y puede hacer
preguntas acerca de los programas mismos, en especial, cuando dan por
resultado aumentos desacostumbrados o manifiestamente excesivos de los
costos. Pero la mayor parte de las decisiones sobre esas cuestiones las hacen
los funcionarios de lnea o de programa. "212
Sin embargo, no sera exacto decir que los empleados de presupuestos
no tienen influencia sobre la poltica ni los programas. La obligaci6n de
hacer unpresupuesto defendible obliga al empleado del presupuesto a hacer
preguntas sobre poltica y programa; su opini6n en cuanto a la factibilidad
poltica de los gastos proyectados puede ser de peso; sus opiniones sobre
ubicacin adecuada de un programa en una agencia pueden tener reper-
cusiones polticas. Un empleado del presupuesto, experimentado, que ins-
pira confianza al jefe de su departamento no puede menos de tener influen-
cia; pero no tiene autoridad para tomar decisiones polticas.
Un estudio valioso del proceso de revisin interna de las estimaciones
del Departamento del Ejrcito lo realiz Frederick C. Mosher. Los esta-
blecimientos y los negociados militares, actuando a base de instrucciones
del secretario del Departamento de Defensa a travs del contralor, hacen
las primeras estimaciones, habitualmente dentro de un plazo no mayor de
dos semanas. Se emplea ms de un ao en las sucesivas revisiones, incluido
el examen por el Congreso. Durante los meses de verano el Departamento
del Ejrcito se dedica a estudiar intensamente las estimaciones proyectadas,
incluso con audiencias y consultas informales, y toma las decisiones esen-
ciales el Jefe del Estado Mayor, a medida que las cuestiones van saliendo
m Program Budgeting, por Frederck C. Mosher, p. 125.
258
de las discusiones de los escalones inferiores. La agencia revisora, en ese
momento, es una Comisin Consultiva de Presupuestos, que representa en
el ejrcito los niveles ms altos de los diferentes servicios y mandos; el
secretario del Ejrcito encarga a uno o ms representantes civiles que ob-
serven la marcha de las discusiones y le mantengan informado.
Las recomendaciones de la Comisin Consultiva de Presupuestos tienen
mucho peso, pero no son concluyentes. El jefe del Estado Mayor examina
despus las estimaciones unificadas del Ejrcito, y en este momento suelen
tener lugar modificaciones importantes. El presupuesto se presenta en segui-
da al Secretario del Ejrcito para su revisin y aprobacin. A fines de sep-
tiembre, el presupuesto aprobado es sometido a la consideracin del Secre-
tario de Defensa, quien dirige una revisin conjunta con el Negociado
de Presupuestos, unificando as las que normalmente son dos revisiones
separadas. Los analistas del presupuesto, tanto de la Oficina del Secretario
de Defensa como del Negociado de Presupuestos, ya han estado trabajando,
antes de la presentacin oficial del presupuesto del Ejrcito al Secretario
de Defensa.
En momento oportuno, el Secretario de Defensa tomar sus decisiones
y las comunicar al Departamento del Ejrcito. ste tiene entonces la
oportunidad de defender su presupuesto en una sesin formal en la oficina
del secretario, a la que asisten los principales examinadores de presupues-
tos y autoridades del Departamento del Ejrcito, la plana mayor del Se-
cretario de Defensa, la plana mayor del Negociado de Presupuestos, jefes
militares y, naturalmente, el secretario del Departamento del Ejrcito, con
sus ayudantes. Procedimientos anlogos se siguen en el Departamento de
Marina y en el Departamento de la Fuerza Area.
Puede advertirse que las audiencias conjuntas celebradas por la Oficina
del Secretario de Defensa y el Negociado de Presupuestos constituyen la
primera revisin sistemtica de todos los presupuestos militares por civiles,
bajo una autoridad civil. Advierte Mosher que algunos de los examinadores
del presupuesto de ambas oficinas creen que su revisin del presupuesto
militar es una de las ms importantes garantas, si no la ms importante,
del principio del control civil. "Esta opinin -escribe- parece estimular
las actitudes y la conducta de los examinadores, que son agresivamente
crticos, y hasta hostiles, y quizs tengan an el sentimiento de que deben
hacerse cortes en el presupuesto por hacerlos, es decir, como expresin y
recordatorio de la autoridad civil".213
Mientras tiene lugar esta larga sucesin de acontecimientos en los ser-
vicios militares,. cada una de las agencias civiles sigue el mismo procedi-
miento: estimaciones por las unidades inferiores, sucesivas revisiones, una
serie de decisiones polticas, audiencias internas de la agencia, y en o cerca
del da sealado, aprobacin final de las estimaciones por el jefe de la
Ibid., p. 184.
organizacin. Los jefes de negociado se congratulan, en secreto, de que
sus esperanzas no hayan corrido un destino peor. Las estimaciones son
transmitidas al Negociado de Presupuestos con los sufragios y las aspira-
ciones de todos los interesados.
Podemos examinar inmediatamente el segundo proceso importante de
revisin, realizado independientemente por el Negociado de Presupuestos.
Los examinadores del Negociado han trabajado en los presupuestos de la
agencia bastante antes de que fueran presentados oficialmente. En realidad,
como ya se indic, el proceso presupuestario es continuo, y los examinadores
del Negociado de Presupuestos estn examinando constantemente progra
mas de agencias, las implicaciones fiscales de nuevas propuestas, el curso
de los gastos bajo autorizaciones anteriores, y el presupuesto prximo, tan
pronto como est suficientemente bien formulado.
Los examinadores del Negociado de Presupuestos se especializan en una
o unas pocas agencias, y, con los aos, adquieren una detallada familia-
ridad con sus programas y actividades. Este conocimiento es el que les
permite hacer una revisin eficaz de las propuestas de la agencia. Ahora
estudian en detalle el presupuesto de la agencia y las hojas de justificacin
que apoyan sus peticiones. Muchas partidas, en realidad la mayor parte,
estn fuera de discusin, y reflejan programas bien formulados y un volu-
men estable. La zona a discusin se reduce, en consecuencia.
Despus de estudiar las estimaciones y sus justificaciones, los examinado-
res del presupuesto arreglan una audiencia a la que asisten el jefe de la
agencia o un representante suyo, el funcionario del presupuesto de la agen
ca, y, habitualmente, uno o ms altos empleados. La agencia tiene que
defender entonces sus estimaciones delante de un juez crtico, y se suscitan
muchas discusiones. Despus de la audiencia, el examinador del presupues-
to toma sus decisiones y las comunica a la agencia, previa aprobacin del
director del Negociado de Presupuestos. La agencia puede pedir entonces
una audiencia ante el director, en la cual, habiendo renunciado a algunas
cosas, luchar por otras consideradas esenciales. En momento oportuno,
el director notificar a la agencia su decisin, en: nombre del presidente.
Si la decisin es adversa, no queda ms que un recurso desesperado: la
apelacin al presidente, por encima del Negociado de Presupuestos. Como
ya se han tomado decisiones polticas, y en las cuestiones grandes ya han
sido aprobadas por el presidente, lo ms probable es que no tenga xito
una apelacin sobre modos y medios, y la prudencia aconseja muchas veces
que no se haga la apelacin. Las fuerzas que actan en estas ltimas eta-
pas se estudian en el captulo siguiente.
En los Estados tiene lugar un proceso presupuestario anlogo.v- En las
jurisdicciones menores de gobierno local, el proceso es mucho ms sencillo,
116 Dos ejemplos excelentes de prcticas estatales son "The Executive Budget: Empire
State Style", por Frederick C. Mosher, en Public Administration Reoieui, XII (1952), 711;
y en algunas, hasta recuerda los procesos fiscales "no reformados". Con
algunas excepciones, las oficinas fiscales de los Estados no soportan el peso
del Negociado de Presupuestos federal. Realizan funciones tiles en la
organizacin y preparacin del presupuesto, pero son menos eficaces para
revisar y enmendar las propuestas de las agencias. Estos problemas impor-
tantes se resuelven en conferencia directa entre los gobernadores y los jefes
de los departamentos. Seran muy tiles estudios sobre la importancia
prctica de las oficinas de presupuestos en diferentes Estados.
Pero la confeccin del presupuesto y el control fiscal en los Estados estn
sujetos a obstculos, a veces, de proporciones serias, uno de ellos es de los
fondos o ingresos "marcados". Es decir, que ciertos fondos o ingresos estn
sealados por la ley para ser destinados slo a ciertos usos, de 10 cual es
ejemplo frecuente el destino de los impuestos sobre la gasolina, a la cons-
truccin y conservacin de carreteras. El sistema tiene sus valores, pero
el resultado inmediato es reducir la flexibilidad en el uso de los fondos
disponibles, perturbar el equilibrio entre diferentes programas y limitar
la autoridad de los gobernadores y de los ejecutivos municipales. Si, como
ocurre a veces, la "marca" est escrita en la constitucin del Estado o en
las ordenanzas de la ciudad, la situacin es absolutamente rgida. Estas
marcas reflejan el poder de intereses especiales, cuyos programas pueden
ser perfectamente legtimos, y la desconfianza hacia las ramas ejecutiva y
legislativa. A pesar de sus defectos, el procedimiento tiene valores polti-
cos que han motivado su rpida adopcin.
Los Estados se quejan tambin, con alguna razn, de que su libertad
para hacer presupuestos est restringida por las subvenciones federales,
que deben ser igualadas por el Estado y aplicadas a los fines particulares
especificados por la legislacin federal, sin tener en cuenta las necesidades
especiales de cada Estado. El tiempo que transcurre entre la accin final
del Estado sobre consignaciones y la aprobacin por el Congreso de los
proyectos de ley de Hacienda plantea otro problema difcil.
La necesidad de alguna coordinacin y equilibrio centrales de los pro-
gramas de gastos se reconoce ahora en todas partes, aunque hace cuarenta
aos era grande la resistencia a formular presupuestos. La facultad de
negarse a recomendar gastos propuestos por los diferentes departamentos
es un aspecto esencial de la revisin central de las estimaciones; no basta
la mera compilacin y resumen. Esa facultad es drstica, y suele ejercerse
bajo la direccin inmediata y con la responsabilidad del jefe mismo del
ejecutivo. Aunque es grande, es inevitable si los gastos y los ingresos han
de equilibrarse o si ha de emprenderse un programa coordinado.
Por otra parte, la inspeccin minuciosa de pequeas partidas, fcil ten-
" tacin para los examinadores de presupuestos, significa poco, irrita a las
"Preparing the Michigan State Budget", por Glendon A. Schubert Jr., y Donald F. Me
Intyre, en bd., XIII (1953), 237.
Procedimentos y Prcticas Presupuestarias
261
agencias de lnea y tiende a atascar de trabajo a la oficina de presupuestos.
La primera Comisin Hoover seal esta dificultad y aconsej que el
"nico modo de que la Oficina de Presupuestos pueda librarse de tratar
una cantidad insoportable de detalles presupuestarios es dar ms impor-
tancia al mejoramiento de la administracin en los departamentos, particu-
larmente el mejoramiento de las oficinas de presupuestos de los departa-
mentos".215
5. Aprobacin y presentacin del presupuesto por el ejecutivo
En las jurisdicciones locales y en los Estados, el alcalde, administrador
o gobernador prestar considerable atencin al presupuesto, no slo en
sus rasgos polticos, sino en detalle. Participar frecuentemente en las dis-
cusiones preliminares y no intervendr en las ltimas etapas. En un sen-
tido real de la palabra, el presupuesto es su presupuesto, dentro de la zona
en que es posible la eleccin.
Desde 1921 los presidentes han aprobado oficialmente el presupuesto
federal anual y lo presentaron al Congreso como su presupuesto. No sabe-
mos hasta qu punto participan ahora los presidentes en el proceso pre-
supuestario, pero la gran magnitud les impide desempear el papel que
es completamente posible en una ciudad con administrador o en un Esta-
do bien organizado. Pueden tener lugar conferencias diarias entre el pre-
sidente y el director del Negociado de Presupuestos en la temporada de
trabajo presupuestario mximo. Indudablemente, todas las decisiones po-
lticas importantes las tomar el presidente o se le comunicarn, y muchas
decisiones de nivel secundario procedern tambin de la Casa Blanca. La
poltica fiscal general, como sealar el lmite mximo de gastos, el equili-
brio entre gastos militares y civiles, el monto de diferentes subsidios y otras
cosas anlogas, las decidir el presidente despus de discutidas en los ni-
veles ms altos.
Los presupuestos son documentos formidables. Para el ao fiscal 1955
el presupuesto federal ocupaba dos volmenes de 1,302 y 526 pginas res-
pectivamente. El mensaje presupuestario del Presidente, que presenta y
explica los rasgos principales de su programa, ocup por s solo 104 pgi-
nas. Las estimaciones ocupan 1,095 pginas. Es sorprendente el contraste
con las pocas pginas de cifras que bastaban en el decenio de los 1790, sin
decir nada de las cifras consignadas. El presupuesto federal es el ms
grande, tanto en dinero como en volumen. Pero los de los grandes Estados
y las grandes ciudades son ahora documentos complicados y extensos, los
primeros de los cuales comprenden fondos considerables recibidos del go-
bierno federal y fondos (tanto federales como estatales) distribuidos a
los gobiernos locales.
,. Budgeting and Accounting, p. 27, Comisin sobre Organizacin de la Rama Eje-
cutiva del Estado.
262
El presupuesto terminado llevar un mensaje de presentacin con reco-
mendaciones del ejecutivo, declaraciones sumarias, exposiciones detalladas
de los gastos proyectados, comparados, partida por partida, con la consig-
nacin anterior y con los gastos reales de los dos ltimos aos, por lo me-
nos. Habr explicaciones sobre cada aumento y, habitualmente, propuestas
para los ingresos adecuados para cubrir los gastos previstos. El presupuesto
es, en suma, un plan financiero y un programa de trabajo completos y
detallados, ordenado de manera que facilite la comparacin con el plan
fiscal vigente. Permite a la autoridad que fija las consignaciones actuar
sobre la base de un programa definido, minuciosamente pensado por la
rama ejecutiva y especficamente recomendado por el jefe del ejecutivo.
6. Estudio y aprobacin de la ley de consignaciones
El jefe de departamento que necesita fondos para realizar sus deberes
oficiales tiene que fijar ahora su atencin en el cuerpo legislativo. En la
mayor parte de las jurisdicciones norteamericanas, las legislaturas conser-
van an autoridad plena para modificar, aumentar, disminuir o suprimir
las estimaciones presupuestarias presentadas por el jefe del ejecutivo. Pero
en realidad, un plan amplio y minuciosamente preparado, no puede ser
ignorado fcilmente, y las consignaciones tienden a seguir de cerca las reco-
mendaciones del ejecutivo. La comparacin del presupuesto del Presidente
y de las consignaciones fijadas por el Congreso en aos de preemergencia
es una prueba convincente.
En algunos Estados hay limitaciones constitucionales al poder legisla-
tivo para modificar las recomendaciones financieras del gobernador. De
todos ellos, quizs es Maryland el ms restrictivo. Una enmienda constitu-
cional redactada bajo la direccin del Dr. Frank J. Goodnow y aprobada
en 1916 limita severamente la autoridad legislativa. Las estimaciones del
gobernador para la rama ejecutiva no pueden ser aumentadas, pero pueden
ser disminuidas por la asamblea de Maryland; las estimaciones para los
tribunales (preparadas por los jueces) no pueden ser reducidas, pero pue-
den ser aumentadas; y las estimaciones para la rama legislativa pueden ser
aumentadas o reducidas. No puede ser introducida ninguna partida de con-
signacin fuera de las del presupuesto del gobernador, por ninguna de las
dos cmaras, hasta que el presupuesto se ha convertido en ley. Las con-
signaciones adicionales subsiguientes deben llevar disposiciones especficas
sobre los ingresos, y estn sujetas al veto del gobernador.sw Las mismas
disposiciones fueron recomendadas por la Convencin Constitucional de
Nueva York de 1938 y aprobadas en las elecciones del 8 de noviembre
de 1938.
211
Pero en el Congreso y en la mayor parte de las legislaturas estatales y
na Constitucin de Maryland, Art, 111, seco 52.
" Constitucin de Nueva York, Art. VII, sea. }-6.
de los consejos municipales, los representantes pueden modificar a voluntad
las propuestas del ejecutivo.we La fuerza del presupuesto en tales casos
depende de la autoridad poltica del jefe del ejecutivo, del equilibrio de
fuerzas entre partidos y facciones, del peso de las influencias exteriores y
de la solidez intrnseca de las estimaciones. Pero el peso de la prueba recae
sobre quienes deseen modificar las cifras propuestas por el jefe del ejecu-
tivo y sus agencias, y el programa formulado no suele sufrir cambios im-
portantes, aparte de unos pocos gastos discutibles.
En el gobierno federal, las Comisiones de Consignaciones del Senado y
de la Cmara de Representantes figuran entre las ms importantes, las
ms diligentes y las ms hbilmente tripuladas de todas las comisiones
legislativas. Se encuentran en ellas lderes de los dos partidos e individuos
con la ms dilatada experiencia. Las Comisiones de Consignaciones tienen
ahora planas mayores profesionales para ayudarlas en el anlisis del pre
supuesto del Presidente. El presupuesto de la Cmara de Representantes
para 1955 concedi 330,000 dlares slo para la plana mayor de su Com-
sin de Consignaciones. Las comisiones legislativas de los Estados estn
menos bien servidas, y dependen mucho de su personal de oficina, por 10
general, viejos empleados que ayudan al partido de turno.
Las audiencias ante las Comisiones (o subcomisiones) de Consignaciones
de la Cmara y del Senado son la revisin final a que se someten las esti-
maciones departamentales. Cada agencia es llamada por turno a presentarse
para explicar y defender sus cifras ante subcomisiones en las que estn
representados los dos partidos, aunque suelen ponerse a la cabeza los indio
viduos del partido mayoritario. Los jefes de las agencias, ordinariamente,
hacen una declaracin general perliminar, pero soportar los embates del
interrogatorio detallado el empleado del presupuesto o algn alto emplea.
do de la agencia. Las actas taquigrficas de estas audiencias, que publica
regularmente el gobierno federal, son inestimables fuentes de informacin.
En algunas jurisdicciones, pero no en el gobierno federal, el director
de las finanzas centrales o el empleado del presupuesto estar presente
y ayudar a explicar y defender el presupuesto. Las partes interesadas,
principalmente los grupos de presin, pueden mandar alegatos escritos o
presentarse personalmente para apoyar u objetar las consignaciones que
afectan a sus haciendas, aunque su influjo principal es sobre las comisiones
importantes. Con frecuencia las comisiones piden informacin suplementa.
ria para insertarla en el informe. Despus de las audiencias, en el gobierno
federal, las subcomisiones celebran sesiones ejecutivas para revisar las mi-
nutas impresas de las consignaciones propuestas, registrando sus decisiones.
Esas minutas, finalmente, pasan por las Cmaras y por ltimo van a parar
a la mesa del Presidente para su aprobacin.
118 "Needed Reforms in the Federal Budget System", por Joseph P. Harrs, en Public
Administration Reuiet, XII (1952), 242.
Muchos alcaldes y un nmero considerable de gobernadores tienen el
derecho de vetar partidas. El Presidente, no. Evidentemente, el veto es una
arma poderosa en manos de los ejecutivos del gobierno. Por el contrario,
un presidente casi no tiene donde elegir, salvo firmar una ley de consig-
naciones del Congreso, por mucho que desapruebe algunas de sus partes.
Un ejecutivo que puede elegir una partida para desaprobarla, muchas
veces puede anularla slo con hacer saber que con seguridad vetar la
consignacin si llega a su mesa. El veto contra partidas tambin aumenta
la dependencia de los departamentos y las instituciones respecto del jefe
del ejecutivo; es mucho ms arriesgado buscar la autorizacin legislativa
para partidas que se sabe que desagradan al ejecutivo.
7. La forma de la ley de consignaciones
La forma de la ley de consignaciones es especialmente importante desde
el punto de vista de los departamentos de lnea. Una consignacin puede
hacerse en trminos generales, en una cantidad global; o puede hacerse en
trminos especficos, dividida en partidas o descompuesta en detalles. En
la prctica real, se encuentran toda clase de variantes, no slo de una
jurisdiccin a otra, sino, de vez en cuando, en un misma jurisdiccin, y
hasta en distintos lugares de la misma ley de consignaciones.
Desde el punto de vista del estricto control legislativo de las actividades
administrativas, la ley de consignaciones por partidas es evidentemente ms
eficaz. Si lo desea, la legislatura puede indicar no slo en qu fines espe-
cficos se gastar el dinero, sino cuntas personas se emplearn, qu sueldo
se dar a cada una, y otros detalles. Esto fue un descubrimiento temprano
del Congreso, y sobre ello se ri una larga guerra de guerrillas entre los
miembros del Congreso y el ejrcito y la marina. La agitacin a favor de
mejores presupuestos, que empez en 1905, dio gran importancia a las esti-
maciones por partidas, de donde se infiri que eran igualmente deseables
las consignaciones por partidas. Esta errnea conclusin condujo a algunas
leyes de consignaciones extraordinariamente minuciosas, y al fin, produjo
tantas dificultades administrativas que oblig a la revisin en el sentido
de encabezamientos menos especificados.
El propsito subyacente en la excesiva fragmentacin era bastante slido.
Se trataba de contener a los funcionarios que hacen gastos dentro de los
lmites de la poltica pblica, para evitar dficit y facilitar las auditoras.
El medio elegido era inadecuado. Supona que un cuerpo legislativo era
competente para prescribir, siempre con meses, y, en ocasiones, con ms
de un ao de anticipacin, cunto dinero se gastar detalladamente en
todas y cada una de las actividades. Esta previsin es imposible por parte
de cualquiera, y especialmente, por parte de una asamblea numerosa, mu-
chos de cuyos individuos siempre son nuevos en estas tareas. Las prescrip-
ciones detalladas de esta suerte tienen el efecto de meter los servicios ad-
ministrativos en una camisa de fuerza, lo cual no va, ciertamente, en inters
de una administracin eficaz e inteligente.
La tendencia del desarrollo financiero proporcion al fin otra solucin
al problema que conservaba las apropiadas facultades discresionales de la
administracin. Las estimaciones por partidas an se exigen en la prepara-
cin y redaccin del presupuesto; pero las consignaciones tienden a hacerse
de carcter general, en "cantidades alzadas", segn la frase usual. Cmo
se mantiene el control eficaz en esas consignaciones en cantidades alzadas?
No es anlogo este procedimiento a la desacreditada e incontrolada prc-
tica de las consignaciones del siglo XIX? La respuesta es negativa, ya que
los modernos aparatos de control del ejecutivo garantizan el uso ordenado
y equitativo de fondos.
Una de las partidas ms grandes de gastos es la de servicios personales.
La clasificacin de deberes, impuesta por una agencia de la rama ejecutiva,
pero independiente de los departamentos, garantiza que los sueldos se
ajustarn adecuadamente al tipo de trabajo en cuestin y evita el favori-
tismo, la falta de uniformidad y las pujas interdepartamentales de com-
petencia. En Massachusetts, pero no en la mayor parte de las jurisdicciones,
los departamentos pueden conseguir autoridad especfica de la Comisin
sobre Administracin y Finanzas para cubrir cualquier vacante o para
crear nuevos empleos, que es un poderoso medio de control. Otra gran
partida de gastos es la de material. Agencias centrales de compras bien
organizadas, que trabajan segn especificaciones publicadas y piden precios
al mercado abierto, garantizan que esta parte de los fondos pblicos se
emplear adecuadamente. Respecto de stas y otras partidas de gastos, tc-
nicas que se desarrollan rpidamente, y que se describen en un captulo
posterior, suministran un medio de inspeccin estrecha y un uso planifi-
cado del dinero de que se dispone en sumas alzadas o globales. En resumen,
la creacin de actividades administrativas unificadas y de agencias centrales
de control permite a un cuerpo legislativo hacer con seguridad consig-
naciones en cantidades grandes y sin restricciones. Todo esto es apoyado
por el acostumbrado "acuerdo entre caballeros", de que las estimaciones
detalladas que se presentan en el presupuesto son la gua para las conce-
siones generales autorizadas por la ley de consignaciones.
Estos supuestos se fueron en gran parte al suelo en la ley de auxilios
de emergencia del Septuagsimo cuarto Congreso (1935-36). Esta ley extra-
ordinaria y las posteriores leyes de auxilios autorizaban gastos en la forma
de un cheque en blanco de proporciones sin precedentes.v" El Congreso
autoriz gastos que excedan mucho al total de consignaciones de un ao
fiscal ordinario, sin conocer los objetivos particulares a que se dedicaran
los fondos y sin muchos de los controles que suelen gobernar las consig-
naciones en cantidades globales. Esos procedimientos de emergencia no
210 49 Stat, 115 (8 de abril de 1935).
fueron, naturalmente, precedentes para las actividades normales. Realmen-
te, en el momento mismo en que las agencias de auxilios estaban recio
biendo esas grandes sumas, las estimaciones de las agencias tradicionales
estaban siendo podadas por el Negociado de Presupuestos con su acostum-
brada severidad.
La Segunda Guerra Mundial acentu la tendencia hacia las consignacio-
nes tipo cheque en blanco. Hubo que lanzar grandes programas sin perder
un instante, y nadie poda especificar para qu fines particulares se neo
cesitara dinero, ni en qu cantidades. El Congreso concedi los fondos
con pocas restricciones. La ley de consignaciones del Departamento de
Guerra para 1945-46 contena "partidas" como 6,006.815,000 de dlares
para pagas y pensiones del ejrcito, 2,940.000,000 de dlares para la ad-
quisicin de suministros de boca, y 1,615.000,000 de dlares para ropa y
equipo. La crisis de Corea hizo necesario el mismo tratamiento general
de las consignaciones de la defensa. Las crisis estremecieron a muchas ins-
tituciones consagradas, y despus de 1940 desaparecieron las consignacio-
nes por partidas para fines de guerra.
Por los mismos aos, la prctica del Congreso, tanto para agencias mili-
tares como civiles, es favorable a las consignaciones globales y a conceder
amplias facultades discrecionales al ejecutivo, sujetas a controles ejecutivos
internos y a auditora por el contralor general. Algunos ejemplos de las
leyes de consignaciones del ao fiscal 1954 ilustrarn la forma normal. Las
consignaciones del Departamento del Interior contenan dos encabezados
para la BonneviUe Power Administration: 1) para construccin y adqui-
sicin de lneas de energa elctrica, 38.866,000 dlares; 2) para los gastos
necesarios de funcionamiento y conservacin, 6.004,000. Estas consignacio-
nes estaban destinadas a "cumplir todos los deberes impuestos a la Admi-
nistracin en cumplimiento de la ley". Al Negociado de Asuntos Indios
se le concedieron 52.000,000 de dlares para los gastos necesarios destinados
a proporcionar servicios de sanidad, enseanza y bienestar a los indios,
que comprendan algunas partidas especificadas, pero que no excluan
otras; adems, 13.253,760 dlares para los gastos necesarios de administra-
cin, mejora y proteccin de recursos y servicios anejos; y una cantidad
de 3.000,000 de dlares para los gastos necesarios de la administracin
general del Negociado, incluidos los gastos de las oficinas de campo. Se
autoriz a gastar esas cantidades en trminos generales, dejando un amplio
margen de facultades discrecionales al funcionario ejecutivo competente.>"
La Ley de Consignaciones del Departamento de Defensa para el ao
fiscal 1954 fue un ejemplo ms notable por virtud de las cantidades con-
signadas, pero no diferente, en principio, de la forma de las consignaciones
civiles.EI Congreso consign una sola partida de 4,708.859,000 de dlares
p a r a ~ s . pensiones, transportes, movimiento de tropas, subsistencias 'j
su 67 Stat. 261 (!SI de julio de 1958).
Procedimientos y Prcticas Presupuestarias
267
partidas anejas; 4,343.000,000 de dlares para "gastos no cubiertos de otra
manera, necesarios para el funcionamiento y mantenimiento del ejrcito"
(incluida una larga lista de partidas especificadas, pero sin excluir otras);
3,224.633,000 dlares para los gastos necesarios para la adquisicin de arma-
mentos, municiones y pertrechos militares; y 345.000,000 de dlares para los
gastos necesarios en investigaciones cientficas fundamentales y aplicadas,
valoraciones y desenvolvimiento. El Congreso consign 75.000,000 de dla-
res para el Secretario de Defensa con destino a emergencias y gastos extra-
ordinarios, de los que dara cuenta slo por su testimonio; y 60.000,000 de
dlares para transferencias, con la aprobacin del Negociado de Presu-
puestos, a una consignacin para investigacin y desarrollo.
Esas sumas enormes, de carcter global, pueden contrastarse con la prc-
tica corriente en algunas pequeas jurisdicciones en que prevalecen las
consignaciones y las estimaciones por partidas. Sin embargo, la tendencia
es a hacer menos partidas en las leyes de consignaciones, dejando ms fa-
cultades discrecionales administrativas en el uso de fondos, para los fines
pedidos por los cuerpos legislativos. sta gran magnitud hizo necesaria la
correccin de la prctica anterior, pero con suficientes salvaguardias.
La forma de la ley de consignaciones tiene gran influencia sobre el ca-
rcter de la auditora subsiguiente. Una ley de consignaciones con muchas
partidas permite, y en realidad requiere, una minuciosa inspeccin por
parte del auditor, quien debe convencerse de que se observ la intencin
del cuerpo legislativo en cada particular. Toda partida adicional exige
requisitos que el auditor debe hacer cumplir. Una partida para un joven
empleado del archivo con 1,800 dlares anuales no puede emplearse en
pagar una mecangrafa, aunque las necesidades sumamente cambiantes del
servicio exijan esta ltima empleada y no el primero. Una consignacin
global evita este tipo estricto de auditora. Pero an prevalecen controles
adecuados de intervencin, porque las leyes generales respecto del empleo
de personal, compra de suministros, contratos, custodia de fondos, etc.,
gobiernan todas las transacciones financieras.
El grave obstculo para la buena administracin, inherente a las consig-
naciones por partidas, estriba en la severa limitacin, o quizs anulacin
total, de las facultades discrecionales administrativas en el mejor uso de
fondos para los fines autorizados por la ley. La consecuencia de las consig-
naciones por partidas es que, una agencia ajena a la administracin e in-
trnsecamente inadecuada para la tarea, es la que determina a priori los
problemas de funcionamiento. El efecto de la consignacin general prote-
gida es restablecer las facultades discrecionales, all donde pueden emplear.
se eficazmente. En una palabra, la autoridad administrativa es devuelta
a-Ia administracin. Pero es una administracin responsable, en una medio
da en que no lo fue nunca anteriormente.
8. Realizaciones presupuestarias
La principal tendencia subyacente en la confeccin de presupuestos
que se revela en el anlisis de los mtodos pasados y presente es el aumen-
to de la influencia y la autoridad del jefe del ejecutivo. Hace dos gene-
raciones, la mayor parte de los alcaldes y los gobernadores, y hasta el
presidente mismo, estaban desprovistos de poder fiscal, salvo en el acto
poltico del veto. Esta falla en la autoridad del jefe del ejecutivo es prueba
muy fuerte de la dbil posicin administrativa que la teora y la prctica
le asignaban. Ahora puede dictar las estimaciones mximas de la mayor
parte de las agencias que gastan dinero.
Desde el punto de vista de los departamentos y las agencias actuantes,
la adopcin de presupuestos del ejecutivo en los ltimos cuarenta aos
transform sus medios de acceso a los fondos pblicos. Todava no estn
aislados de las legislaturas, pero sus contactos estn canalizados y gober-
nados por la direccin del ejecutivo. Tienen que defender sus propuestas
dos veces, una ante los funcionarios del presupuesto y otra ante las comi-
siones de consignaciones. Las batallas ms duras para obtener fondos las
rien con los negociados de presupuestos, no con los legisladores. Sus opor-
tunidades para lucrarse con ventajas personales y polticas, en la busca de
fondos, han disminuido mucho.
Desde el punto de vista de los cuerpos que hacen las consignaciones,
la revisin y equilibrio preliminares por parte del ejecutivo son puras
ganancias. El alcance y la diversidad de las consignaciones han crecido
ms all del saber de todos los legisladores salvo los muy experimentados.
Con verdad escribe Mosher que el "proceso es tan grande en sus dimen-
siones generales, tan intrincado en los detalles, y tan complicado, que de-
safa la comprensin de una inteligencia sola.
22l
La seleccin de partidas
por tanteo y la consecucin del equilibrio entre ingresos y gastos, por parte
de la rama ejecutiva, da a los legisladores "una base sobre la cual traba-
jar" y los protege hasta cierto punto contra peticiones importunas de ma-
yores concesiones.
Las estimaciones cuidadosas, sin duda han disminuido el monto total
de los gastos pblicos, aunque no pueda presentarse prueba estadstica de
esta conclusin. Los gastos han subido al ampliarse las actividades, pero
hubieran subido ms an sin las restricciones que imponen los empleados
del presupuesto. Para poner uri ejemplo extremo, las peticiones militares
para el ao fiscal 1953 fueron reducidas en unos veinte mil millones de
dlares antes de llegar al Congreso. Es comn la reduccin a todo lo largo
de la lnea.
La aparicin de controles presupuestarios ejecutivos sobre los gastos pro-
yectados es uno de los grandes avances del ltimo medio siglo, tan bien
881 Program Budgeting, por Frederick C. Mosher, p. 124.
Procedimentos y Prcticas Presupuestarias
269
asentados ahora, que es difcil comprender que no hayan existido durante
ms de un siglo de nuestra existencia nacional. El cambio fue producido
por la necesidad de prudencia y cuidado en el gasto del dinero pblico
al aumentar los gastos, particularmente despus de la Primera Guerra
Mundial, por la tendencia general a la reforma, que empez an antes,
y por peticiones de economas que eran prueba de la reaccin de los con-
tribuyentes contra el despilfarro y el derroche. El resultado fiscal neto
fue que, aunque se estn gastando muchos ms dlares del dinero de los
contribuyentes que nunca se gastaron antes, se recibe ms por cada dlar
gastado: ms en proteccin contra la agresin externa y ms en los servicios
destinados a hacer una vida mejor para los ciudadanos norteamericanos.
CAPITULO XVIII
ESTRATEGIA Y T ACTICA PRESUPUESTARIAS
La historia del procedimiento y la prctica presupuestarios contenida
en el captulo anterior, da pocos indicios del complicado juego de fuerzas
poderosas que tiene lugar en la adopcin de decisiones presupuestarias.
Esas fuerzas actan constantemente a travs de todo el proceso del gobierno
-determinacin de la poltica, planeacin del programa, financiamiento y
realizacin- y trasladan su presin, de la rama ejecutiva a la legislativa
y viceversa, o a veces, buscan un refuerzo cultivando una opinin pblica
favorable. Como todo esto forma parte del proceso democrtico, y como
las consignaciones son el medio prctico esencial de llevar a efecto las
decisiones polticas, es natural que los grandes grupos de poder en la vida
norteamericana lancen su influencia sobre los platillos de la balanza. Los
participantes inmediatos en el proceso presupuestario federal -jefes de
departamento, jefes de negociado, y sus subordinados, empleados del pre-
supuesto y jefes ejecutivos, comisiones del Congreso y las dos Cmaras-
no trabajan, ni pueden trabajar, en el vaco. Pueden ser afectados casi
todos los aspectos de la comunidad o de la vida nacional, y al presupuesto
federal le rodean ahora hondas consideraciones globales y nacionales.
Hay una diferencia esencial en las consideraciones que gobiernan la
confeccin del presupuesto y las consignaciones en los gobiernos estatales
y locales, por un lado, y en el gobierno nacional, por otro. Se espera casi
universalmente que los presupuestos estatales y locales se equilibren anual-
mente, excluyendo los gastos de capital no recurrentes y los casos especia-
les como los pagos de bonos de veteranos. Ese equilibrio suele conseguirse,
salvo ligeros supervit o dficit de un ao para otro. Los ciudadanos y los
funcionarios de los gobiernos estatales o locales esperan, y procuran, vivir
dentro de sus ingresos pblicos; y es seal de xito poltico poder batir
un record de finanzas sanas.
La situacin en el presupuesto federal era diferente, pues se equilibr
slo tres veces de 1933 a 1954, situacin causada en parte por los grandes
gastos de auxilios y recuperacin en el decenio de los 1930, los gastos de
guerra y de defensa en el de los 1940, Y la reorganizacin militar en el
de los 1950. La teora acudi a justificar esos repetidos dficit. Se dijo que
bastaba un equilibrio sobre un perodo de aos y que no se necesitaba
el equilibrio anual. El dficit por gastos en gran escala se justific como
un medio de mantener la economa nacional en tiempo de crisis econmica.
270
Estrategia y Tctica Presupuestarias
271
Haba que considerar los gastos del gobierno, no slo como medios para
determinados servicios, sino como parte integrante del ingreso y el gasto
nacionales. La cuestin fue inteligentemente expuesta en 1941 por Arthur
N. Holcombe:
La decisin ms importante en lo que respecta a poltica financiera,
que el Presidente, ayudado por el director del presupuesto, est llamado
a tomar ahora, no es si recomendar que se equilibre el presupuesto...
Las decisiones importantes implican la eleccin entre los diferentes pro-
psitos a que pueden destinarse los desembolsos de capitaL.. Esas deci-
siones tienen repercusiones en toda la economa nacional. Suponen algn
sentido de orientacin, .alguna idea del tipo de sociedad que est en pro-
ceso de formacin.
222
Todava es cuestin a discutir si el Congreso puede reunir el valor
poltico necesario para poner en prctica la teora keynesiana de las dos
maneras. En todo caso, la teora del equilibrio anual del presupuesto fe-
deral ha sido negada durante mucho tiempo, ya por la fuerza de las cir-
cunstancias ya por preferencia poltica. El propsito de equilibrar los
ingresos y los gastos federales es fuerte, sin embargo, y si cede la tensin
interriacional y no se presenta una crisis grave, pueden reaparecer los supe
rvit federales. Actan en las dos direcciones poderosas fuerzas polticas.
Hay otra diferencia importante entre los presupuestos estatales y locales
y el presupuesto federal. Ningn presupuesto de un Estado o de una ciudad
alcanza magnitud suficiente para afectar a la economa nacional. Las legis-
laturas de los Estados y los concejos de las ciudades pueden tomar sus
decisiones financieras sin tener en cuenta esta consideracin. Los gastos
federales anuales, que van de un mnimo de cuarenta y dos mil millones
de dlares en 1942 a un mximo de noventa Yocho mil millones de dlares
en 1945, y con un promedio de ms de cuarenta mil millones, desde la
terminacin de la Segunda Guerra Mundial, son de magnitud suficiente
para afectar a toda la economa nacional. Un presupuesto federal de tres
mil trescientos millones en 1930 representaba slo el 5.5 por ciento del
ingreso nacional, mientras que en el perodo de la postguerra subi a veces
a ms del 25 por ciento. La reduccin de los grandes gastos militares en
1953 tuvo repercusiones en las ganancias industriales, en el desempleo y
en las ventas al por menor. Este aspecto de las finanzas federales es relati-
vamente reciente, pero promete ser de larga duracin.
Teniendo en cuenta esas diferencias, expondremos las consideraciones
implcitas en la confeccin del presupuesto, los diversos elementos que se
combinan para afectar a la estrategia y a la tctica en un proceso que, en
sus etapas finales por lo menos, es tan poltico como admnistrativo.w-
222 "Over-all Financial Planning through the Bureau of the Budget", por Arthur N.
Holcombe, en Public 'Administration Reoieui, 1 (1941), 226.
... 'The Purse and the Sword, por Elias Huzar; Program Budgeting, por Frederick C.
Mosher.
l. El presupuesto como empresa arriesgada
Hasta cierto punto los presupuestos pblicos son empresas arriesgadas.
En primer lugar, pueden ser o no ser polticamente aceptables para los
contribuyentes y los electores. Hay un riesgo poltico evidente en un pre-
supuesto excesivamente ampliado; ste es el peligro ordinario. Tambin
puede haber riesgos en un presupuesto cicatero que impide suministrar
servicios que piden los ciudadanos. Hay peligros implcitos en las decisio-
nes para gastar dinero en una cosa mejor que en otra. Se destinar medio
milln de dlares en un gran presupuesto municipal para dar mejores
sueldos a los policas o a los maestros? Se recargar un presupuesto federal
desequilibrado con un dficit mayor para dedicar ms dinero a la cons-
truccin de carreteras o como un medio para remediar el paro forzoso?
Estos problemas son comunes, y si no se resuelven bien, pueden contribuir
a levantamientos polticos. Puede decirse, que el no haber autorizado los
republicanos gastos para el ensilaje de granos fue una de las causas del
triunfo de los demcratas en las elecciones nacionales de 1948.
Otro tipo de riesgo es la posible falta de ingresos en la cuanta que se
haba previsto. Los sistemas tributarios modernos son sensibles a las fluc-
tuaciones de los negocios, y algunos impuestos, como el ingreso sobre bie-
nes, casi desaparecieron en la crisis del decenio de los 1930. Este riesgo
se acenta en Estados que operan sobre consignaciones bienales.
En una escala mayor, hay riesgos en prever necesidades civiles o milita-
res quizs casi con dos aos de anticipacin. Cunto hay que presuponer
para cubrir el costo de sostener los precios de ciertos productos agrcolas?
La contestacin depende en gran parte de los precios previstos: si estn
por encima de la paridad con el precio de apoyo, no habr gastos; si bajan
progresivamente, se gastar una cantidad potencialmente grande. Cunto
se necesitar en 1955 para la denfensa civil contra ataques areos? En esto,
los factores decisivos son complejos, en parte desconocidos, y en gran parte
imprevisibles. El riesgo de quedarse corto es enorme, pero cunto, y para
qu tipo de proteccin, y bajo qu auspicios, militares o civiles, federales,
estatales o locales?
Los mayores riesgos en los aos recientes fueron, y probablemente se-
guirn siendo, en la zona de la defensa nacional y de la poltica militar.
Aqu los riesgos son supremos, y los errores de juicio pueden ser casi fata-
les. Qu grado de seguridad nacional es imperativo, con qu rapidez debe
conseguirse y por qu mtodos? La contestacin a estas preguntas supone
una estimacin de los planes de guerra de otros pases, de la confianza
que merecen los aliados actuales, de los progresos en la tecnologa de
armas, de la capacidad productora de ste y de otros pases, y del valor
relativo de la confianza en las fuerzas de tierra, mar o aire. Debe el Con-
greso reducir los gastos del Departamento del Ejrcito para aumentar los
Estrategia y Tctica Presupuestarias 273
del Departamento de la Fuerza Area? Han de hacerse gastos en grandes
acorazados, que ya no estn justificados, o se dedicarn los fondos a sub-
marinos? En octubre de 1948 el Secretario de la Defensa James V. Forrestal
inform al presidente Truman que el presupuesto de Defensa de catorce
mil cuatrocientos millones de dlares no permitira emplear el Mediterr-
neo como base para represalias areas, y que slo dejara la posibilidad
de emplearlo a Inglaterra. Y pidi un tope superior de dieciocho mil
quinientos millones de dlares, que permitiera contar con el Mediterrneo.
La decisin, como otras muchas que se repiten un ao tras otro, requera
un juicio muy difcil de los riesgos relativos.
Casi en cada momento, factores desconocidos, y en parte incognoscibles,
deben ser tomados en cuenta, pero al fin hay que tomar una decisin. El
Presidente asume la mayor parte de esta responsabilidad. "Tiene que co-
rrer -alguien tiene que hacerlo- un riesgo previsto.sw El apoyo institu-
cional al juicio del ejecutivo, ya descrito, es ahora considerable, pero, en
definitiva, la decisin tiene que tomarla un hombre.
Debe aadirse que una gran parte de todo presupuesto federal, estatal
o local, ofrece poco riesgo. La mayor parte de las funciones estn estable-
cidas hace ya mucho tiempo, el volumen de las actividades es relativa-
mente estable y los niveles presupuestarios rgidos. Desde este punto de
vista el presupuesto es un reflejo financiero de la poltica pblica, consa-
grada, de la comunidad, del Estado o de la nacin. El presupuesto es "his-
trico" en el sentido de que decisiones quizs ya pasadas hace mucho
tiempo se proyectan sobre el presente y el futuro. Hace ms de cien aos,
el pueblo norteamericano se comprometi a sostener pblicamente la en-
seanza primaria y secundaria; esta decisin no ha sido anulada, y difcil-
mente lo ser. En 1935 el pas se comprometi a realizar un programa de
seguridad social; ese compromiso es permanente. La nica cuestin en
este caso y en veintenas de casos anlogos es la de acelerar o disminuir
la marcha, y aqu el margen es relativamente pequeo. Tambin los riesgos
implcitos son relativamente ligeros.
2. El presupuesto como equilibrio de fuerzas competidoras
Un presupuesto, aprobado al fin por un jefe ejecutivo y presentado al
cuerpo legislativo, es un equilibrio transitorio entre dos grupos de fuerzas.
una favorable a los gastos, otra contraria. La ley o leyes de consignaciones
representan otro equilibrio conseguido por el de las fuerzas mismas que
operan en las cmaras legislativas. El equilibrio, slo es provisional, des-
tinado a durar todo lo ms un ao o dos, y una vez penosamente logrado,
ya es objeto de trabajos de zapa y socava. Entretejido con ese equilibrio
est otro entre grupos que compiten por los gastos.
s .. Secretario de Defensa Robert A. Lovett, citado en Administration. in Foreign AfJairs,
por Arthur W. Maanahon, p. 111.
1) Presiones para que el gobierno haga gastos. Las presiones favorables
a los gastos son muy grandes. Nacen de necesidades agudamente sentidas
por un nmero considerable de personas que buscan su provecho en pro-
gramas pblicamente sostenidos. Un grupo grande de esas presiones nace
de la demanda de mejores servicios o de servicios nuevos. Caractersticas de
este primer grupo son las campaas frecuentes por una polica mejor:
preparacin ms eficaz, utilizacin completa de los presentes recursos, '1
relaciones ms amistosas con el pblico. Esto significa un presupuesto ma-
yor para polica, pero la presin mayor sobre gastos en polica nace de las
peticiones de ms polica, de mejores sueldos y de equipo moderno.
Las peticiones de servicios nuevos (y de nuevos gastos) siempre estn
presionando con diferentes grados de prontitud para la accin. La historia
del gobierno, en todos los niveles, es una historia de funciones que se
amplan y de programas nuevos. Hace ms de cien aos un miembro frus-
trado del Congreso exclam: "Seor, hay dos cosas que no retroceden nun-
ca: una el nmero de empleados, otra el aumento de sus sueldos. Nunca
disminuimos los empleados; nunca disminuimos los sueldos".225
Una gran explosin de innovaciones en Washington, en los primeros
aos de la administracin de Franklin D. Roosevelt, tuvo por resultado
servicios nuevos y nuevas actividades, como el sistema del seguro social,
el seguro de los depsitos bancarios, la conservacin del suelo, la inspec-
cin de la venta de valores y la explotacin del Valle del Tennessee. Aos
creadores as son raros, pero la demanda de uno o ms servicios nuevos
puede obtener en cualquier momento aprobacin poltica y apoyo finan-
ciero.
226
La presin a favor de esas cosas no tiene fin.
Otro grupo de demandas procede de diversos grupos que piden obras
pblicas beneficiosas. Durante cincuenta aos las organizaciones de "ca-
minos pavimentados" buscaron y consiguieron sumas enormes para la cons-
truccin de carreteras. El Oeste hizo agitacin pidiendo fondos para hacer
obras de irrigacin, pantanos, centrales elctricas y cosas anlogas. Los Es-
tados costeros han ejercido presin pidiendo obras portuarias y ayudas a
la navegacin desde los primeros das, y no tardaron en unrseles los Esta-
dos del interior en favor de la mejora de las aguas navegables. En aos
recientes otros grupos lograron estimular los gastos pblicos para aero-
puertos y hospitales. Hay una competencia regional y local por algunos
tipos de gastos, principalmente por la construccin de oficinas de correos,
mejoras de ros y puertos e instalaciones de defensa. Esta competencia no
tiene, en s misma, por qu implicar mayores desembolsos, pero los pre-
mios de consuelo son oportunos en ocasiones.
ua Congressional Globe, 3()9 Congreso, 2' periodo de sesiones, p. 670 (3 de marzo de
1849)
... Recent Sociffl Trends in the United States, Comisin Presidencial de Investigacio-
nes sobre Tendencias Sociales (2 vols., Nueva York, McGraw-Hill, 1933).
Muchos grupos especiales importantes intervienen tambin en las de-
mandas de consignaciones para fines pblicos. Entre los ejemplos recientes
se cuentan las consignaciones para sostener precios, para asegurar las cose-
chas, y para conservacin del suelo, todas ellas pedidas por los agricultores
organizados; construccin de viviendas, pedida por organizaciones obreras
y otros grupos; y mayores indemnizaciones del seguro social para un n-
mero mayor de personas.
Estas presiones favorables a los gastos son estimuladas y combatidas por
individuos del Congreso. Como cuerpo colectivo, el Congreso se consagr
desde hace mucho tiempo a la eficacia, la economa y la reduccin del
presupuesto; pero los individuos del Congreso, son movidos, con frecuen-
cia, por un prudente inters por el provecho de sus electores (y por su
propio xito poltico) a defender ciertos tipos de consignaciones que bene-
fician a sus distritos, ya se trate de apoyos para los precios, o de una nueva
oficina de correos, o de la capitalidad de un distrito, La presin interna
a favor de consignaciones no es pequea en el Congreso.
Sin agotar un tema tan extenso, debe sealarse tambin que hay una
presin interna en la rama ejecutiva a favor de consignaciones mayores.
Los jefes de seccin y de negociado, responsables de los resultados que
se obtengan, nunca, o pocas veces, se contentan con pedir recursos finan-
cieros para hacer un buen trabajo. Constantemente se necesitan ms camas
en los hospitales, hay que inspeccionar ms fbricas, que conservar ms
suelo, ms pantanos que construir. Ms all de esos servicios indefinida-
mente ampliables, bien conocidos por los funcionarios actuantes que son
sensibles y responsables, estn las propensiones de algunos a erigirse m-
perios. Pero sera un craso error suponer que los "burcratas" son algo
ms que incidentalmente responsables del aumento constante de los gastos
pblicos en todos los niveles de gobierno.
2) Presiones contra los gastos del Estado. a) Polticas. Cules son las
presiones contrarias que tienden a equilibrar las demandas, con frecuencia
intensas, de gastos del Estado? Son principalmente dos, una fundamental
y otra relativamente secundaria. Lo que ms disuade de hacer grandes
gastos pblicos es el peligro de una revulsin poltica contra los elevados
impuestos necesarios para sostenerlos. Las asambleas electivas siempre han
sido sensibles a este peligro, sin cesar presente, y han hecho la corte a favor
de los electores pidiendo economas, por no decir que, exigiendo cicatera,
exigencia prudentemente contrarrestada por la buena disposicin a hacer
consignaciones generosas cuando es polticamente conveniente o cuando se
afronta una crisis internacional. No obstante, el tenor general de los debates
legislativos es contrario a hacer, en tiempo de paz, gastos que requieran
el aumento de los impuestos. ste es el factor subyacente que tiende a equi-
librar entradas y salidas.
b) Presupuestarias. Esta antigua e intrnseca influencia ha sido reforzada
en los aos ms recientes por la revisin crtica que la oficina de presu-
puestos hace de las estimaciones de las agencias. Como brazo del jefe del
ejecutivo, la obligacin de dicha oficina es disciplinar y coordinar las pro-
pensiones normales a gastar, de las agencias de trabajo y a conseguir la
conformidad con la poltica fiscal del ejecutivo. En las relaciones entre los
departamentos y agencias federales de gastos por un lado y el Negociado
de Presupuestos de los Estados Unidos por otro, hay implcito un antago-
nismo universal de obligaciones. Los departamentos tienen la obligacin de
pedir fondos suficientes para pertimirles desempear plenamente las tareas
que el Congreso les asign. El Negociado de Presupuestos tiene el deber,
tanto por la lgica de su posicin como por mandato expreso del Congreso,
de revisar, enmendar, aumentar o disminuir las demandas que hace cada
departamento o agencia.
En consecuencia, parece a veces como si el elemento afirmativo, pro-
gresista y creador de la administracin pblica estuviese localizado en los
departamentos esenciales, y como si los negociados de presupuestos ejer-
cieran una influencia negativa y deprimente. Esto es verdad hasta cierto
punto. Mosher expuso bien el asunto en el siguiente pasaje:
La confeccin de presupuestos ha producido, inevitablemente y con apoyo
de la ley, su propia especialidad. Es la especialidad de inquirir planes, de
equilibrar y contrabalancear peticiones sobre recursos escasos... Muchos
buenos presupuestistas han merecido la reputacin de "no ser hombres".
Esto tiene poco que ver con los perfiles de sus personalidades; la funcin
misma, casi los obliga a la actitud negativa si han de cumplir con eficacia
sus tareas. El carcter del proceso presupuestario no estimula tendencias a
asumir riesgos y a la innovacin en relacin con los programas. Muy por
el contrario, es un vehculo para discutir la invencin y la expansin.P?
Tanto los factores positivos como los factores crticos son esenciales para
la plena y adecuada consideracin de los programas de gastos, y los em-
pleados del presupuesto no deben ser criticados por desempear su apro-
piada funcin. Son impulsados a ello, tanto por el sentido de sus papeles
y por una actitud "profesional" hacia su trabajo, como quizs por sus
personalidades, que los orientan fcilmente hacia la crtica y la negacin.
El papel de los examinadores de presupuestos fue fijado por el largo
perodo de discusiones pblicas que precedi al movimiento de reforma
presupuestaria. All se cre el clich de que la "burocracia" era despilfa-
rradora y manirrota, dada a ampliar sus funciones y sus recursos, y des-
tinada a agotar la bolsa pblica, a menos que se le pusiera un contra-
peso. La idea era excesivamente simple, pero defini a los hombres del
presupuesto el tipo de conducta que deban seguir. Se esperaba de ellos
.que refrenasen los despilfarros y excesos de los gastadores del gobierno,
y desempearon bien el papel que se les haba sealado.
111 Program Budgeting, p. 49, por Frederick C. Mosher.
Tambin acta una importante y poco conocida influencia profesional,
ya sealada, que se produce entre los empleados del presupuesto, tanto
en las agencias federales como en el Negociado de Presupuestos de los
Estados Unidos. Esa influencia es el deseo por parte de los funcionarios
departamentales de los presupuestos, de presentar estimaciones que consi-
deren profesionalmente competentes los expertos de los presupuestos en la
agencia fiscal central. Estimaciones excesivas, injustificadas, inapropiadas,
rellenas o mal concebidas no podrn considerarse as, y los funcionarios
departamentales del presupuesto no quieren verse en la situacin de tener
que defenderlas delante de sus colegas del Negociado de Presupuestos. La
misma influencia acta en el Negociado. Sus examinadores tiene que cuidar
su reputacin como hombres del presupuesto ante sus superiores, y para
este fin procuran tomar decisiones preliminares que sean apoyadas por el
director, si una agencia apela pidiendo la revisin. Incidentalmente, el fun-
cionario departamental del presupuesto puede encontrarse en una situacin
delicada, defendiendo las estimaciones de su agencia y al mismo tiempo
protegiendo su reputacin profesional.
Sera difcil demostrar que los examinadores de los presupuestos adop-
tan "por naturaleza" actitudes negativas y obstructoras. Interventores y
contralores han sido acusados, durante ciento cincuenta aos, de ser indi-
viduos Con una personalidad oficial retorcida, e indudablemente algunos
lo han sido. Ya en 1795 Arthur Sto Clair, gobernador del Territorio del
Noroeste, exclam con encendida indignacin ante la negativa del contra-
lor a revisar sus cuentas: "Puedo sufrir con firmeza las desgracias, pero la
insolencia de oficio me saca. de mis casillas, y la lucha ms dura que he
tenido conmigo mismo fue para no ponerle las manos encima."228 Los exa-
minadores de presupuestos se arriesgan, indudablemente, a correr el mismo
destino.
3. Naturaleza de la influencia presupuestaria
Los funcionarios del presupuesto operan en un alto nivel de poltica y
administracin, y nunca se han descrito adecuadamente su papel y su in-
fluencia reales. Sera til saber, hasta qu punto, el Negociado de Presu-
puestos de los Estados Unidos influye en la poltica substantiva, si es que
influye; hasta qu punto gobierna, reduce o ampla los programas de las
agencias; en qu casos obra sin consultar al presidente; cundo una agencia
cree justificado apelar al Presidente de las decisiones del Negociado (y
por qu y con qu xito); hasta qu punto prevalecen las recomendaciones
iniciales de un examinador del presupuesto contra un departamento; qu
estrategia emplean los departamentos para proteger sus estimaciones en el
Negociado de Presupuestos y ante las comisiones de consignaciones; y qu
tia The Federalists, por Leonard D. White, p. 345.
medios emplea un presidente para proteger su presupuesto contra los ata-
ques o el sabotaje. Los que conocen estos misterios no los revelan.
La cuestin decisiva es: Sobre qu datos aprueban, eliminan o reducen
las propuestas de gastos los empleados del presupuestoi'<w Los funciona-
rios del presupuesto no exponen razones especficas para rechazar o reducir
una estimacin. En Washington el Negociado de Presupuestos dice a las
agencias que hacen gastos, que un gasto que proponen no est en armona
con la poltica financiera del Presidente, frmula que evita toda discusin
salvo con el Presidente. Las razones reales son diversas, y a veces muy re-
motas de toda consideracin fiscal.
Las razones ms obvias para reducir estimaciones es sealar el total en
un mximo especificado. El procedimiento presupuestario est destinado,
entre otras cosas, a frenar los gastos, e implcita en el procedimiento fiscal
reformado est la autoridad del Presidente, el gobernador, el administra-
dor o el alcalde para determinar el monto mximo que recomienda al
cuerpo que hace las consignaciones. Las estimaciones, inevitablemente,
exceden de ese mximo, y el funcionario del presupuesto, que representa
al jefe ejecutivo, debe reducirlas en medida variable para ajustarse al
total. En este punto, por un proceso que nunca ha sido descrito por quie-
nes participan en l, se pesa y determina el mrito relativo de las peticiones
de fondos que compiten entre s, por parte de los diferentes departamentos.
Los empleados del presupuesto pueden tener, naturalmente, instruccio-
nes especficas del jefe del ejecutivo. Por su propia iniciativa pueden creer
que un gasto propuesto puede posponerse sin perjuicio para el inters
pblico. Pueden encontrar que una empresa propuesta pisa el trabajo de
otra agencia. Pueden estar convencidos de que un departamento o agencia
sobrestima constantemente sus necesidades o que maneja sus fondos des-
cuidadamente; y quizs creen que las estimaciones son demasiado elevadas
para el fin a que se destinan, o que no se dispone de materiales ni servi-
cios para hacer materialmente posible el programa que se propone. En
realidad, las opiniones de las agencias que hacen gastos y del negociado
del presupuesto discrepan con frecuerrcia sobre estos puntos.
Finalmente, los empleados del presupuesto pueden creer que un gasto
propuesto es manifiestamente innecesario, o que es evidentemente impru-
dente; es decir, puede existir una diferencia de opinin sobre cosas polticas
esenciales. As, un hospital municipal, sostenido pblicamente, puede pro-
poner una consignacin para un aparato perfeccionado de rayos X. El fun-
cionario del presupuesto afirma que el aparato actual es suficiente y se
niega a recomendar la estimacin. El superintendente de un manicomio
as. La contestacin a esta pregunta nos lleva a la literatura sobre la adopcin de deci-
siones. Para una aplicacin directa a las decisiones presupuestarias, vase "The Lack
of a Budgetary Theory", por V. O. Key, Jr., en American Political Scbence Reoie,
XXXIV (1940), 1187; Y "Towards a Theory of Budgetng", por Verne B. Lewis, en
Public Administration Reoietu, XII (1952), 42.
del Estado pide una consignacin para enseanza de terapia profesional.
"El presupuesto" duda del valor de tal enseanza. La comisin del ser-
vicio civil pide fondos para ampliar su personal de clasificacin. El nego-
ciado de presupuesto se niega a admitir la necesidad de dicha ampliacin.
Abundan las cuestiones inexploradas de slida poltica pblica en esta
ierra incognita. Qu juicio es ms probable que refleje el inters pblico
en tales casos? Estn los empleados en actividades fiscales mejor prepara-
dos que los servidores civiles, profesionalmente preparados para llegar a
conclusiones socialmente deseables? Evidentemente, si ha de conseguirse
algn equilibrio entre peticiones que compiten entre s dentro de la rama
ejecutiva, slo puede lograrse bajo la autoridad del jefe ejecutivo mis-
mo, quien en la mayor parte de los casos tiene que actuar a travs de
agentes. Cmo debieran prepararse los agentes para una tarea tan difcil
y delicada, llena de consecuencias sociales, con frecuencia, de considerable
importancia?
Una cosa es clara: pocas agencias de presupuestos han tenido recursos
que les permitan tomar decisiones plenamente razonadas. Han considerado
su funcin en trminos muy limitados: principalmente para frenar el "pe-
caminoso" arte de gastar dinero. Gastar puede ser a veces ms importante
que ahorrar, pero esta teora sera una hereja en la mayor parte de las
oficinas de presupuestos. El Negociado de Presupuestos de los Estados
Unidos redujo gravemente su utilidad y perdi sus mejores oportunidades
durante quince aos por aplicarse a s mismo la regla de la cicatera que
impona a los dems.
En estos prrafos est implcito el supuesto de que los empleados de los
presupuestos ejercen influencia en la poltica departamental. La mayor
parte de los expertos en presupuestos sostienen que no tienen ms poltica
que la que reciben de su jefe. Tambin son indudablemente sinceros
cuando dicen que no tienen opiniones en cuanto a la utilidad de gastar
dinero ms bien ac que all, pero sus decisiones diarias los traicionan.w?
No es esto una crtica de los expertos en presupuestos, sino una noticia
para quienes tienen que tratar con ellos. Estas consideraciones indican
que los funcionarios de finanzas necesitan ser estadistas, tanto como ban-
queros, contables o economizadores. Quines son nuestros gobernadores fis-
cales, de qu origen social proceden, de qu filosofa estn dotados, con
qu amplitud de visin toman sus decisiones, son materias que conocemos
poco, pero de las cuales puede dar la plena medida un sistema completo
de control presupuestario y fiscal.
"0 Un ejemplo trgico fue la decisin de un examinador de presupuestos del Nego-
ciado de Presupuestos de los Estados Unidos que neg hace aos consignaciones para
aliviar una espantosa sobrepoblacn de enfermos en el hospital pblico del Distrito
de Columbia porque, en su opinin, los enfermos indigentes deban ser atendidos por
la caridad privada.
4. Presupuestos y planificacin
Un presupuesto es un proyecto de programa de trabajo. Un programa de
trabajo es un plan. El proceso de preparar estimaciones y de organizarlas
en el presupuesto coherente de una agencia, inevitablemente, supone planifi-
cacin. Puede decirse, pues, que el presupuesto representa un plan, o un n-
mero considerable de planes en diferentes campos de las funciones pblicas.
El plan representado por una serie de estimaciones anuales o bienales
no es, sin embargo, un plan completo. Es el segmento anual de un plan
que normalmente puede exigir dos, tres, cinco o diez aos para dar frutos.
Se relaciona, por lo tanto, con los segmentos anuales de un plan que fue
representado por presupuestos anteriores y que ser representado por pre-
supuestos posteriores. En su ltimo mensaje presupuestario anual el presi-
dente Truman dijo al Congreso: "Este hecho es que el programa financiero
del Gobierno no puede planearse para un solo ao. Hay que planearlo
a la luz de objetivos de seguridad, econmicos y presupuestarios, no pre-
cisamente para el siguiente ao, sino para tres o aun cuatro aos fu-
turos".231
De ah se sigue que el presupuesto para un ao fiscal es una expresin
de una parte de un programa para aquel ao y adems de partes del
programa para varios aos despus. Mosher advirti que menos de la
mitad de los fondos consignados para el ejrcito en el ao fiscal 1953 eran
para sufragar actividades en ese ao, o a la inversa, que la mitad del mon-
to de las consignaciones para el ao fiscal 1953 eran para sufragar programas
de los aos fiscales siguientes.m Esos planes se extendan bastante ms all
del ao fiscal.
La planificacin representada en las estimaciones presupuestarias es pro-
ducto de los departamentos esenciales y de sus subdivisiones, no obra de
la oficina de presupuestos. Ninguna agencia de presupuestos puede hacer
ms que revisar y criticar los planes de los establecimientos actuantes. La
iniciativa no corresponde a los examinadores de presupuestos.
Planeacin y confeccin de presupuestos son, por lo tanto, dos opera-
ciones complementaras.s Primero viene la planeacin poltica y del pro-
grama; despus sigue la traduccin en cifras de segmentos anuales o bie-
nales de un plan. Los departamentos tienen la iniciativa; los hombres del
presupuesto revisan y critican; y los cuerpos legislativos deciden sobre pla-
nes y estimaciones.
Pero gran parte de la confeccin de un presupuesto, difcilmente repre-
senta un plan ms all de un mero proyecto de cantidades de que debe
"1 The Budget 01 the United States Government [or the Fiscal Year Ending une JO,
19M, p. MM.
Program Budgeting, por Frederick C. Mosher, p. 115.
In "R.eIation ol Budgeting to Program Planning", por Robert A. Walker, en Public
Administration Review, IV (1944), 97.
disponerse, en seguida, en el ao fiscal siguiente. Como lo que incita al
Congreso a discutir las estimaciones es la diferencia con el nivel presente
de gastos, muchas cifras se "justifican" porque son idnticas a sus prede-
cesoras. Este razonamiento evita la cuestin de si debieran ser mayores o
menores. Realmente, en el amplio sentido de la palabra, apenas si existe
la oportunidad de planificacin sobre una escala amplia, con verdaderas
decisiones sobre los valores relativos de gastar ms o menos, o aqu mejor
que all. Algunas agencias, sobre todo el Servicio Forestal, pueden planear,
y lo hacen para metas de gran alcance dentro de su especialidad, y esto
es un progreso notable. Si la silvicultura, o la conservacin del suelo, o la
defensa civil, tienen derecho a la prioridad en una valoracin general de
planes y necesidades sociales, es un problema para cuya solucin definitiva
no hay, ni probablemente habr, ningn medio institucional fuera de los
que existen en el Congreso.w'
5. Tctica
Es evidente que una agencia tropieza con formidables dificultades para
conseguir sus fondos. La batalla es constante, ya con los negociados de
presupuestos y los directores de finanzas, ya con las comisiones de consig-
naciones y con las mayoras legislativas. Cmo organiza una agencia su
tctica para tratar el complicado problema de conservar el nivel de sus
consignaciones, y de aumentarlo?
El mtodo tradicional era cultivar privadamente una fuerza entre in-
dividuos importantes de las comisiones de consignaciones y primeras figu-
ras de los cuerpos legislativos. La fuerza en esos sectores decisivos puede
exigir un precio, no necesariamente ilegtimo, pero de ese modo se po-
dran tener apoyo y proteccin, y merecera mucho la pena. Eran los das
del gobierno del Congreso y del reinado de . las comisiones de consigna-
ciones en las asambleas de los Estados. Esa tctica histrica es ahora mucho
menos importante, aunque no desconocida. Expuso bien el punto David
B. Truman, quien, describiendo la antigua prctica, escribe: "Las rela-
ciones financieras de las agencias administrativas eran, para todos los fines
prcticos, directamente con las comisiones del Congreso, e intervenan en
todas las etapas, naturalmente, los grupos de intereses. El dar al Presidente
la responsabilidad de preparar el presupuesto. .. oblig a esas relaciones
a tomar un tipo nuevo. '. El poder independiente de las agencias y de sus
aliados no fue eliminado, pero se vieron obligados a contar con los inte-
reses ms eficazmente representados en la presidencia y a procurar el me-
joramiento de sus propias relaciones con el presdente.v"
280 Se desarrolla este punto en un meditado artculo de Edward C. Banfield titulado
"Congress and the Budget: A Planner's Crticism", en American Political Science Review,
XUu (1949), 1217.
m The Govemment Process, por David B. Truman (Nueva York, Knopf, 1951), pp.
428-29.
282
Admirustracin Pblica
El riesgo preliminar, y con frecuencia muy difcil para la agencia, est
en la oficina de presupuestos y en el jefe del ejecutivo, y hay que inventar
tcticas, tanto en esa direccin como hacia los cuerpos que hacen las con-
signaciones. El suceso estriba en otros factores que los entendimientos per-
sonales y privados. La primera seguridad de una agencia federal en sus
tratos con el Negociado de Presupuestos de los Estados Unidos, para tomar
un caso particular, est en que sea convincente la demostracin de sus
necesidades. Las hojas de justificacin proporcionan un anlisis racional
de la relacin entre los objetivos del programa que hay que alcanzar y los
medios fiscales para ello. La discusin no es sobre los fines, sino sobre
los medios, el tiempo necesario, los costos por unidad, los mtodos de tra-
bajo, la medida de ste, la eficacia de organizacin, y cuestiones anlogas.
En principio, el problema es de ingeniera, aunque no siempre es tan fcil-
mente conseguible la precisin. Hay que hacer un trabajo; una cantidad
dada de resultados finales requiere una cantidad especfica de recursos; de-
ben concederse recursos bastantes para que el trabajo se haga pronto y
bien. O la discusin puede versar sobre que, el trabajo lo hara mejor la
organizacin A que la organizacin B, el Cuerpo de Ingenieros del Ejr-
cito, mejor que el Negociado de Mejoramiento de Tierras, o viceversa,
valga como ejemplo. Los materiales que suscitan convencimiento son aqu
primordialmente los relativos a hechos, y se discuten sobre la base de su
exactitud o adecuacin.
Una primera cuestin de tctica implica las relaciones de los jefes de
agencia con el Presidente y con el Negociado de Presupuestos durante las
audiencias de las comisiones de consignaciones. Hubo una tendencia inicial
de los jefes de negociado a no tomar en cuenta los cortes del Negociado de
Presupuestos y alegar francamente en favor de sus estimaciones origina-
rias, prctica que todava prevalece en algunas jurisdicciones. El presidente
Calvin Coolidge censur formalmente esta prctica, afirmando que las
nicas estimaciones legales eran las que l transmita, que era deber de
los jefes de negociado darles un apoyo leal, y que se propona defender
la integridad de su presupuesto.
"Lamento -dijo- que haya an funcionarios que manifiestamente creen
que las estimaciones transmitidas por el Negociado de Presupuestos son
las estimaciones que estn autorizados a defender ante las comisiones del
Congreso. Me permito decir aqu que, segn la Ley de Presupuestos y Con-
.tabilidad, las nicas estimaciones legales son las que el jefe del ejecutivo
transmite al Congreso. Son esas estimaciones las que piden vuestro leal
apoyo. " Con esto, vuelvo a notificar, como jefe del ejecutivo, que me
propongo defender la integridad de mi presupuesto."
En algunos de los Estados prevalece una regla diferente. El presupuesto
que se. remite a la legislatura puede contener las estimaciones originales
y las corregidas. Los funcionarios departamentales conservan la libertad
de defender su caso de novo ante la comisin de consignaciones, aunque
con la desventaja de recomendaciones en contra del ejecutivo. Si triunfa
su elocuencia, la mayor parte de los gobernadores an disponen del veto
de partidas, que suele ser la ltima palabra.
En las ciudades, la prctica vara. La concentracin material de las oficio
nas municipales, el contacto ms estrecho de los funcionarios y los con-
cejos de las ciudades, el inters de los peridicos locales, la menor escala
de las actividades (salvo en las grandes ciudades) y el consiguiente inters
personal por parte de los concejales, todo tiende a borrar las claras lneas
de diferenciacin que refuerzan la autoridad del ejecutivo en los asuntos
fiscales de los Estados y de la nacin. Pero, por regla general, los adminis-
tradores de ciudades controlan sus estimaciones; y alcaldes poderosos en-
cuentran pocas dificultades para conservar su control predominante sobre
las operaciones financieras. Mucho depende de que sean de un mismo
partido el alcalde y el concejo, o el gobernador y la legislatura.
Volviendo a la prctica federal, los jefes de negociado por lo general
atienden a sus deberes con el Presidente en estas materias, pero no con un
sacrificio demasiado grande. El proceso es sencillamente ms sutil. Un
individuo. amigo de la comisin puede invitar a un jefe de negociado,
frustrado en las audiencias de la comisin, a decir si las estimaciones apro-
badas llenan plenamente sus necesidades; el jefe de negociado "no da el
brazo a torcer" y defiende sus estimaciones originarias. Esto es una aventura
un poco arriesgada, salvo para las agencias fuertemente situadas en el favor
del Congreso.
Una vez terminadas las audiencias oficiales, la agencia debe valuar sus
perspectivas a la luz del recibimiento que le haya hecho la comisin, y
despus decide lo que hay que hacer, si es que puede hacerse algo. Un
representante de la agencia por lo menos, quedar disponible para contes-
tar preguntas, corregir errores, atisbar indicios, analizar las recomendacio-
nes de la comisin o subcomisin, y para servir de enlace entre su organi-
zacin y la comisin competente.
Es seguro que cada agencia tiene un miembro del Congreso amigo, pre-
feriblemente, si es influyente en su partido, o presidente de una comisin
o de una subcomisin de consignaciones. Se han conocido casos, cierta-
mente, en que el presidente de una comisin se convirti en el campen
reconocido de negociados o comisiones determinadas. Su influencia se pone
en juego, no slo para evitar cuchilladas al presupuesto, sino tambin, la
prdida de prestigio de la agencia, ya sea por reorganizacin o por una
legislacin hostil. Estos individuos son inestimables si figuran en comisiones
de conSignaciones. Pueden hacer las preguntas convenientes, dar a una
agencia la oportunidad de hacer cuanto le sea posible y contribuir a pro-
tegerla contra preguntas difciles.
Este es el momento en que puede entrar en accin un apoyo exterior.
Las organizaciones obreras pueden manifestarse en apoyo de las consigna-
ciones para la construccin de viviendas por el Estado; los Congresos de
Ros y Puertos Nacionales, buscar fondos para el Cuerpo de Ingenieros del
Ejrcito, o la Federacin Norteamericana de Negociados Agrarios obtener
fondos para apoyar los precios. Los jefes de departamento son cautos en
la movilizacin de estos apoyos, ya que, si se descubren, una invitacin
directa puede ser contraproducente, y si no se descubren, pueden implicar
relaciones futuras difciles. Una invitacin abierta. no es necesaria; grupos
de presin acechan de cerca el curso de las tendencias en las consignacio-
nes, y toman sus propias iniciativas. Indudablemente, en muchos casos
hay muchos contactos particulares, entre las partes oficiales y no oficiales,
en el esfuerzo. comn por proteger fondos.
Esta es la etapa en que la jefatura del ejecutivo, aparte de proporcionar
datos sobre hechos, ha de ser tomada por el alto mando poltico. Las dec-
siones importantes son polticas, y los jefes de departamento y sus ayu-
dantes polticos son las personas adecuadas para influir en ellas. Cmo
reunir la fuerza poltica necesaria es un arte que est ms all del alcance
de este libro, pero es un aspecto esencial de la tctica presupuestaria.
Puede ser necesario, aqu, un sacrificio fiscal para salvar en otra parte
partidas ms importantes; puede inducirse a una Cmara a reparar el
dao que se produjo en la otra; la sala en que se rene la comisin es la
ltima trinchera en la larga batalla. Con frecuencia se pone a la orden
del da una avenencia, y nicamente las figuras polticas al frente de las
diferentes agencias ejecutivas tienen autoridad o posicin para estipular
las condiciones.
La estrategia y la tctica son dominadas a 10 largo del dilatado proceso
presupuestario por el conflicto entre 10 deseable y 10 posible. El arte tctica
es en gran medida una estimacin exacta de 10 que es posible, con un
sentido intuitivo de la oportunidad. Hay estaciones en el clima legislativo:
ahora, un perodo de atrincheramiento durante el cual el margen de lo
posible se contrae, ahora, un perodo de expansin en el que pueden ser
viables programas aplazados durante mucho tiempo. El jefe de negociado
prudente siente esos cambios y aprovecha sus oportunidades.
CAPITULO XIX
CONTROL EJECUTIVO DE GASTOS
En momento oportuno llega a su fin la batalla de los jefes de agencias
por consignaciones, primero con los funcionarios fiscales y despus con las
comisiones legislativas. Una ley de consignaciones es aprobada, firmada por
el jefe del ejecutivo y puesta en vigor el primer da del ao fiscal. Los
jefes de negociado tienen terreno firme sobre el cual sustentarse, por gran
des que hayan sido sus desengaos o sus victorias. Pero, en la mayor parte
de las jurisdicciones, todava no estn en posesin de sus fondos, y una
vez que estn en posesin de ellos, tiene menos autoridad para hacer gastos
de lo que a primera vista parece. Entonces entran en accin los contro-
les del ejecutivo sobre los gastos de fondos concedidos por las leyes de
consignaciones.
1. Crecimiento y carcter del control de gastos
Hasta 1910 la autorizacin final para hacer gastos fue la ley de consigna-
ciones, cuyas secciones se interpretaban como rdenes a las agencias ad-
ministrativas, de realizar diversos objetivos de inters pblico por la tota-
lidad del dinero consignado. Cada oficina tena un control indiscutible
sobre los fondos que le conceda la ley de consignaciones. Los gobernadores
y los presidentes no tenan poder directo ni derecho a discutir el uso de
los fondos que hacan los funcionarios administrativos, aun ms all de los
.consignados. El jefe del ejecutivo tena influencia, siempre que poda, de
destituir a los subordinados, pero en los Estados eso no llegaba mucho
ms all de las puertas de la mansin del ejecutivo; y no fueron ms po-
derosos los alcaldes hasta despus de 1900.
La sujecin a los trminos de la ley de consignaciones era el deber in-
mediato de sus beneficiarios, cuyas decisiones comprobaba finalmente el
auditor. Pero en la prctica, el auditor no poda evitar los dficit ni discu-
tir el empleo de fondos que, aunque legal, era excesivo. No haba ninguna
autoridad que pudiera reducir los gastos en caso de una emergencia m-
prevista. El resultado era una larga serie de dficit en las finanzas fede-
rales, estatales y locales, que se cubran regularmente por consignaciones
para cubrir deficientes. En consecuencia, uno de los primeros objetivos de
la reforma fiscal fue conseguir estimaciones de gastos e ingresos ms cuida-
dosas y mejor equilibradas. Al principio se esper que as desapareceran
los dficit, pero no tard la experiencia en echar a pique esa aspiracin.
285
Sin embargo, en el aumento general de los poderes del ejecutivo apare-
cieron nuevos medios destinados a imponer una mayor restriccin a las
agencias que hacen gastos a lo largo del ao fiscal. Los administradores
de ciudades, los alcaldes, los gobernadores y en cierta medida el Presiden-
te, fueron autorizados de diversas maneras a "cumplir el presupuesto". En
las ciudades se encontr un ejemplo temprano en las secciones financieras
de la carta municipal de Cleveland de 1913; en los Estados el primer paso
importante lo dio Il1inois en 1917; en Washington, la mayor parte de los
aspectos del control nacieron de la Ley de Presupuestos y Contabilidad
de 1921, aunque la legislacin "contra los dficit" data de 1906.
La medida en que este tipo de inspeccin ejecutiva de los gastos avanz
en los Estados, hasta 1932, est detalladamente descrita en Trends in
Public Administration, del autor.
Z36
En una forma o en otra afect a la
mayor parte de los Estados, pero el grado de control vara mucho de
uno a otro. Procedimientos anlogos aparecieron en las ciudades, por lo
comn, en la oficina del interventor, del alcalde o del administrador.
.La tendencia de los cincuenta aos ltimos fue en el sentido de reforzar
esos controles, y los aos de crisis aceleraron vivamente el movimiento. La
prctica normal comprende ahora uno o ms medios que permiten al
ejecutivo controlar los gastos de fondos, ya debidamente autorizados por
la legislatura.
Este tipo de facultad ejecutiva puso fin a la teora, consagrada de anti-
gua, segn la cual una consignacin no era meramente una autorizacin,
sino una orden para gastar las sumas consignadas. Una consignacin ha
venido gradualmente a ser una autorizacin efectiva, slo hasta donde
sea necesaria, y sujeta a la autorizacin especfica o general del jefe del
ejecutivo. Este cambio refleja el fortalecimiento de la posicin del jefe
del ejecutivo, tanto respecto de la legislatura como de los cuerpos adminis-
trativos. Dentro de ciertos lmites, coloca al jefe de una agencia administra-
tiva en una posicin de dependencia fiscal respecto del jefe del ejecutivo,
e inevitablemente da a este ltimo considerable influencia sobre la poltica
y las actividades de aqul.
El proceso del control ejecutivo de los gastos, llamado con frecuencia
cumplimiento del presupuesto, es, desde cierto punto de vista, de carcter
principalmente negativo. Cada unidad operante tiene sus planes definidos
basados en sus estimaciones, confirmadas en la ley de consignaciones, y que
reflejan, por regla general, una carga administrativa constante. No es
probable que el jefe del ejecutivo aumente los programas vigentes de
trabajo, y no puede cambiarlos mucho en cuanto al carcter de su conteo
nido. Su accin, cuando es algo ms que meramente confirmativa, proba-
blemente es negativa en el sentido de reducir las actividades, o de pedir
SIl Trends in Public Administration, por Leonard D. White (Nueva York, McGraw-
HilI, 19'8), pp. 19195.
Control Ejecutivo de Gastos 287
aplazamientos, o de facilitar la coordinacin con otras actividades desarro-
lIadas en otras partes de la organizacin. El principal inters del jefe del
ejecutivo en la inspeccin financiera es evitar dficit y hacer economas.
Su punto de vista habitual es necesariamente restrictivo.
Desde 1910 no hubo una inversin de la tendencia a ampliar el control
central de gastos. Los resultados generales, por lo comn, han sido ensal-
zados por los estudiosos del gobierno y de las finanzas pblicas y no hay
un cuerpo de opinin que pida la vuelta a la era del "bronco individua-
lismo" departamental, que fue universal en los das anteriores a 1900. No
se han hecho estudios analticos minuciosos de los resultados efectivos de
la administracin de los gastos por la superioridad ejecutiva, y mientras
no se hagan no pueden intentarse valoraciones sastisfactorias. En algunos
puntos, el grado de control puede ser excesivo e innecesario para los in-
tereses de una buena administracin, si no, positivamente perjudicial. En
cualquier caso, sta es una de las grandes innovaciones de los cincuenta
aos ltimos.
Todas las formas de administracin fiscal, incluida la confeccin de
presupllestos, dependen de la informacin fiscal obtenida de los sistemas
contables. El control ejecutivo de los gastos depende especialmente de una
contabilidad exacta y al da. Es, pues, oportuno, prestar breve atencin
al tema de la contabilidad pblica, como prefacio a las formas de control
que se .estudian en los prrafos siguientes.
2. Contabilidad pblica y control contable
Una frase comn en las disposiciones que reorganizaron los Estados, da
facultades al director de finanzas o al departamento de la administracin
"para inspeccionar las cuentas y los gastos" y "para llevar cuentas de con-
trol". Para comprender el grado y clase d control fiscal que fluye de esa
fraseologa, es necesario describir brevemente el carcter esencial de la
contabilidad pblica.
La contabilidad es la ciencia de hallar prontamente y de presentar con
claridad los datos relativos a la situacin y a las actividades financieras
necesarios como base de la administracin. Las funciones primarias de un
sistema de contabilidad son llevar un registro financiero, proteger los fono
dos manejados, revelar la situacin financiera de la organizacin, en todas
sus ramas u objetivos, en cualquier momento, facilitar los ajustes necesa-
rios en la velocidad de los gastos, dar informacin a los que ocupan puestos
de responsabilidad sobre la cual puedan descansar los futuros programas
financieros y de actividades, y ayudar a hacer la audtora.w
"7 Entre las obras sobre contabilidad pblica se encontrarn especialmente tiles para
l o ~ estudiosos de la administracin pblica: History 01 Accotmting and Accountants, por
RIchard Brown, ed, (Edinburgo, T. C. y E. C. jack, 1905); Accounting euolution to 1900,
por A. C. Littleton (Nueva York, American Institute, 1988); Municipal and Government
Desde el punto de vista del jefe del departamento o del jefe del ejecu-
tivo, son necesarios informes contables prontos y exactos, para dirigir el
curso del trabajo y los gastos futuros. Tambin proporcionan a los altos
ejecutivos los informes esenciales para demostrar el uso apropiado y legal
de los fondos, garantizando que cada subdivisin de una organizacin est
empleando realmente el dinero en los objetivos para que fue consignado.
Las cuentas y los documentos financieros de apoyo proporcionan la prueba
sobre la base de que cada funcionario que hace gastos los justifica ante
el director de finanzas o ante el auditor. As, pues, el sistema de conta-
bilidad es esencial como medio para evitar el uso indebido de fondos, y
tambin es fundamental para todos los dems tipos de control ejecutivo
de las actividades fiscales. Es la base sobre la cual actan los ejecutivos
para evitar los dficit, as como el fundamento documental para investigar
el cuidado y la prudencia con que se usaron los fondos.
Ms all de estos propsitos primordialmente fiscales, los informes con-
tables son esenciales para la administracin. En el mundo de los negocios,
la informacin que proporciona el sistema contable es una de las princi-
pales fuentes sobre las cuales se formula una poltica. En las jurisdicciones
pblicas bien llevadas, los informes contables mensuales, trimestrales o
anuales sirven ahora de base, como en los negocios, para la orientacin
en cuanto a la poltica y el programa del ejecutivo.w Este uso de la con-
tabilidad fue acentuado, naturalmente, durante la crisis de 1930, en que
las rentas se contraan y los dficit suban en todas direcciones. Uno de los
principales valores de un sistema de contabilidad es, pues, la ayuda que
proporciona para inspeccionar, planificar y ajustar los programas de tra-
bajo a la luz de circunstancias econmicas rpidamente cambiantes.
Como instrumentos de control, los sistemas contables al viejo estilo que
se limitaban a registrar los pagos cuando se hacan contra los fondos dis-
ponibles, eran deficientes. Los pagos pueden retrasarse mucho, los atrasos
pueden crecer, y no conocerse las obligaciones contra los fondos. Era rela-
tivamente fcil incurrir en dficit. El remedio era obvio, y tom forma
en la contabilidad de acumulacin. Tan pronto como se contraa una obli-
gacin, se cargaba contra el fondo correspondiente; el pago poda hacerse
pronto o tarde, pero se conoca siempre el saldo disponible del fondo. Los
dficit por lo menos no podan ocurrir por ignorancia, y los controles de
los gastos fueron ms eficaces.
Antes de dejar la contabilidad del Estado, es necesaria una nota breve
acerca de la contabilidad de los costos. En sus rasgos esenciales, la conta-
Accounting, por Carl H. Chatters e Irving Tenner (2' ed., Nueva York, Prentice-Hall,
1947); Fundamentals 01 Geroernment Accounting, por Lloyd Morey y Robert P. Hackett
(2' ed., Nueva York, Wiley, 1951); y las publicaciones de la Asociacin de Empleados
Financieros Municipales, Chicago.
sea Cf. el complicado problema contable impl1cito en la fijacin de tarifas de energa
elctrica de la AVT. The Tennessee Valley Authority. por C. Herman Pritchet, cap. 4.
bilidad de costos es la determinacin de los costos completos por unidad,
habitualmente de produccin o de servicio. Por ejemplo, el costo por uni-
dad de un rifle del ejrcito fabricado en el arsenal del Estado, o el costo
por unidad del mantenimiento de un paciente por da en un hospital de
un Estado. Los procedimientos de la contabilidad de costos se idearon
en la construccin, la fabricacin y los transportes, y fueron ampliamente
adoptados en el campo de los servicios y actividades del Estado. El con-
tador de la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos, por ejem-
plo, calcula el costo por unidad de los exmenes de diferentes clases que
se realizan. Tambin suelen calcularse, por lo general, los costos por uni-
dad de construcciones pblicas, como carreteras, edificios pblicos y estruc-
turas subterrneas.
Los principales usos de los costos por unidad, como elementos del con-
trol de gastos, son de dos tipos. En una sola institucin o en una sola
actividad los costos pueden compararse en sucesivos perodos de tiempo;
y pueden aproximarse los costos relativos de actividades anlogas en dife-
rentes agencias o en diferentes jurisdicciones. Las diferencias en las con-
diciones de funcionamiento de un lugar a otro, as como de un momento
a otro, deben tomarse en consideracin, naturalmente; pero con apropiada
discrecin, los costos por unidad pueden ser un medio eficaz de control
ejecutivo de gastos y actividades. La contabilidad de costos tambin es
esencial para los presupuestos de realizacin.
La obligacin de establecer el sistema de contabilidad y la forma de los
registros y los informes financieros, puede confiarse a la oficina indepen-
diente de un auditor, o a un interventor o funcionario de finanzas res-
ponsable ante el jefe del ejecutivo. La tendencia es hacia este ltimo arre-
glo, por reconocer el hecho de que el sistema de contabilidad es uno de
los pilares de una administracin eficaz. En 1953 seguan esta norma vein-
tisiete Estados, y diecisis descargaban la obligacin en un auditor inde-
pendiente. En el resto prevaleca algn tipo de obligacin conjunta.P" Las
agencias de trabajo pueden hallar necesario establecer sistemas contables
suplementarios para cubrir sus propias necesidades administrativas internas.
En el gobierno federal, el Congreso asign el deber de determinar el
sistema de contabilidad al contralor general por la Ley de Presupuestos y
Contabilidad de 1921. Se adopt esta solucin porque el Congreso cons-
deraba la contabilidad primordialmente necesaria para la auditora, no
para la administracin. En realidad, en 1921 la funcin interventora tena
ms de un siglo y cuarto de tradicin, mientras que la administracin
apenas si empezaba a hacerse reconocer. Esta solucin fue objeto de crti-
cas creciente, ya que la Oficina de Contabilidad General fue sensible,
sobre todo, a sus propias necesidades. El Informe de la Comisin Presi-
la. Third Report (6 de marzo de 195!l), Tabla A-!l, p. 64, de la Comisin Interina
SObre Organizacin Gubernamental del Senado de California.
dencial sobre Gestin Administrativa en 1937 y el Informe de la primera
Comisin Hoover sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado en
1949, pidieron ambos que se diese mayor importancia al sistema de con-
tabilidad, como una necesidad administrativa, y recomendaron que se pasa
ra a la rama ejecutiva la obligacin de establecerlo.
Las recomendaciones de la Comisin Hoover sobre actividades fiscales,
presupuestarias y contables, fueron tan francas como las anteriores pro-
puestas de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa.w' "El
primer paso que hay que dar para corregir la presente situacin -declar
la Comisin Hoover- es trazar una clara lnea de demarcacin entre con-
tabilidad y auditora. La manera de hacerlo es crear una oficina central
de contabilidad, separada de la oficina de auditora y del Departamento de
Hacienda, dirigida por un funcionario contable con la obligacin indivisa
de las actividades contables y con autoridad decisiva en todas las materias
contables..." Tambin recomend un establecimiento independiente dentro
de la Oficina Ejecutiva del Presidente, cuyo jefe se nombrara por un pla-
zo de quince aos, con un sueldo no inferior a 25,000 dlares. "... un
fuerte departamento de contabilidad, establecido a la diestra del funciona-
rio jefe del ejecutivo, es tan necesario para el xito del gobierno como lo es
para el xito de una empresa privada".241
El Congreso slo dio una respuesta parcial a estas repetidas recomen-
daciones, pues conceda mucha importancia a mantener la fuerza de su
propia agencia, la Oficina de Contabilidad General. En la Ley de Presu-
puestos y de procedimientos Contables de 1950 abri, no obstante, la puerta
a modificaciones esenciales tanto en el sistema de contabilidad como en
la auditora. El tiempo estaba maduro, porque la Oficina de Contabilidad
General, abrumada por la magnitud de sus actividades, debidas a la Se-
gunda Guerra Mundial, e incitada a la reforma por la auditora de tipo
comercial prescrita en la Ley de Control de las Empresas del Estado, de
1945, ya haba empezado a moverse hacia la simplificacin y la mitigacin
de sus acostumbrados controles.
La declaracin poltica que presenta la Ley de Presupuestos y Procedi-
mientos Contables de 1950 revel la intencin del Congreso de satisfacer
las necesidades administrativas de la rama ejecutiva, as como las necesi-
dades interventoras de la Oficina de Contabilidad General. Dispuso que
el sistema de contabilidad suministre una declaracin plena de los resulta-
dos de las operaciones financieras, informacin suficiente, necesaria en la
administracin de actividades y en la formulacin y cumplimiento del pre-
supuesto, y control efectivo sobre ingresos y gastos. Declar que se prestara
260 Para las recomendaciones de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administra-
tiva, vase su Report with Special Studies, pp. 21-25.
'61 Task Force Report on Fiscal, Budgeting, and Accounting Actioities, de la Comisin
sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado, pp. 89-110; las palabras citadas
corresponden a las pginas 94, 95.
la mayor atencin a las necesidades y obligaciones de las ramas ejecutiva
y legislativa, y se mostr favorable a simplificar y hacer ms eficaces los
requisitos de la contabilidad y de la auditora.e
Para conseguir un reconocimiento ms completo de todos los valores
del sistema de informes contables y fiscales, se orden al contralor general,
al Secretario de Hacienda y al director del Negociado de Presupuestos que
desarrollasen un programa continuo para su mejoramiento. El contralor
general y el Secretario de Hacienda fueron autorizados, conjunta o sepa-
radamente, para prescindir de algunos requisitos legales vigentes. La res-
ponsabilidad definitiva por el carcter del sistema de contabilidad segua
siendo, no obstante, del contralor general, quien, "previa consulta con el
Secretario de Hacienda y el director del Negociado de Presupuestos, acerca
de sus contabilidades, informes financieros y necesidades presupuestarias,
y teniendo en cuenta las necesidades de las otras agencias ejecutivas, pres-
cribira los principios, normas y requisitos anejos para la contabilidad..."
Esta legislacin, aunque recomendada por la primera Comisin Hoover,
naci del Programa Mixto para el Perfeccionamiento de la Contabilidad
iniciado en enero de 1948, que reuni la Oficina de Contabilidad Gene-
ral, la Secretara de Hacienda y el director del Negociado de Presupuestos.
Nos llevara demasiado lejos describir los progresos muy importantes rea-
lizados desde 1950, un resumen de los cuales puede encontrarse en los
informes anuales del contralor general.w La tendencia fue hacia la dele-
gacin de procedimientos de contabilidad en las agencias actuantes, de
acuerdo con normas fijadas por el contralor general, hacia su radical sm-
plificacin, hacia la eliminacin de muchas actividades fiscales duplicadas,
y hacia un reconocimiento ms amplio de las necesidades administrativas
de los establecimientos federales en procedimientos contables. Estas tenden-
cias son muy parecidas a las que tuvieron lugar en el campo del personal.
3. Tipos de control de gastos: Gobierno federal
Tanto el Congreso como la rama ejecutiva quedan implicados en el con-
trol de gastos de los establecimientos federales, una vez aprobada la ley de
consignaciones. El captulo siguiente tratar de los medios de accin del
Congreso; este captulo est dedicado slo a los controles ejecutivos, y pri-
mordialmente a los que ejerce el Negociado de Presupuestos. La magnitud
de las actividades federales es tan grande, que las formas de control por
necesidad tienen que ser ms generales que las comunes en los gobiernos
estatales o locales.
El medio principal de controlar la corriente de gastos de una agencia
federal es el sistema de repartos (llamado a veces de distribucin), de cuya
24' 64 Stat, 832 (12 de sept. de 1950).
. 'u Vase tambin "Improvements in Federal Accounting", por T. Jack Gary, Jr.,
Lmdsay H. Noble y Alfred R. Golze, en Public Administration Review, X (1950), 270.
administracin es responsable el Negociado de Presupuestos. Inmediata-
mente de aprobadas las leyes de consignaciones, cada agencia hace un pro
grama de gastos, a la luz del monto total de los fondos disponibles al
empezar el ao fiscal. Esos programas se presentan al Negociado de Pre-
supuestos para su aprobacin y para la autorizacin de repartos trimestra-
les. Esta autorizacin es necesaria para poder disponer de las fondos. El
Negociado suele repartir anualmente los fondos en la proporcin trimestral
de 30:25:25:20. Cualquier modificacin subsiguiente del primer reparto
tiene que ser aprobada por el Negociado. Cada porcin trimestral es un
tope mximo de gastos de la agencia.
Se impuso el reparto a las agencias federales en la Ley contra los Dficit
de 1906,244 pero careci de eficacia hasta 1933, en que una orden ejecutiva
autoriz al Negociado de Presupuestos a revisar los programas de gastos.
El sistema actual (1954) fue establecido en 1940;245 y requiere un informe
mensual de gastos y obligaciones en cada trimestre. No obstante lo razona-
ble de este sistema de control, la Comisin Hoover inform en 1949 que
an no era plenamente eficaz, y recomend que se le apoyara mediante
una ley.246
El Negociado de Presupuestos, desde sus primeros tiempos, ejerci auto-
ridad para requerir a los diversos establecimientos federales a apartar unas
reservas, a veces hasta del 5 por ciento de la consignacin total. Esas reser-
vas, de las que poda disponerse slo previa aprobacin del director del
Negociado, rindieron cantidades considerables en el decenio de los 1920,
pero la prctica fue suspendida en general durante los aos de crisis del
decenio de 1930. Durante la Segunda Guerra Mundial se emple para redu-
cir los gastos de las agencias civiles. Otra autorizacin que se le dio al
Negociado de Presupuestos durante el decenio de los 1930 fue para fijar
topes mximos de personal a todas las agencias, por encima de los cuales
no podan admitirse empleados. El mismo resultado se consigue ahora
mediante los controles de los presupuestos y de gastos.
La legislacin de economas de 1933 exigi que el Presidente diera su
aprobacin personal para cubrir toda vacante. Las etapas preliminares de
esta enorme tarea las asumi el Negociado de Presupuestos, dejando al
presidente slo la obligacin de firmar una revista diaria de recomenda-
ciones. Estos procedimientos excepcionales fueron pensados, no en inters
de un programa de personal, sino en inters de un programa financiero.
Finalmente, el Presidente, obrando segn sus facultades constitucionales
como jefe del ejecutivo, ejerci su autoridad para embargar fondos con-
signados por el Congreso. En los aos fiscales 1936 y 1937 el presidente
, M Stat. 49 (27 de febo de 19(6).
,a Orden Ejecutiva 8512 (13 de agosto de 1940).
'66 Task Force Report on Fiscal, Budgeting, and Accounting Actiuities, pp. 80-81,
Comisin sobre Organizacin de la Rama ejecutiva del Estado.
Roosevelt orden al Departamento de Guerra no usar fondos consignados
para un ejrcito de 165,000 ms all del nmero menor que l haba reco-
mendado en su presupuesto. En el ao fiscal 1939 el Presidente mantuvo
el nmero de unidades del CEOR'" por debajo del que haba consigna-
do el Congreso. El caso ms notable ocurri durante el ao fiscal 1949, en
que el presidente Truman orden al instituto militar gastar fondos, slo
para los cuarenta y ocho grupos areos que l haba recomendado, en vez
de los cincuenta y ocho para los que haba hecho consignaciones el Con-
greso.s La facultad de embargar es anloga al veto sobre partidas, pero
sin oportunidad para el Congreso de anularla. Pero es una accin que se
ha ejercido slo rara vez, y en 1954 hubo de ser considerada excepcional.
La primera Comisin Hoover advirti que no estaba claro que el Presi-
dente tuviera autoridad para reducir consignaciones durante el ao para
el cual haban sido hechas, y apremi a que se le concediese esa facultad,
"si han de realizarse an los propsitos del Congreso".248
Repartos, reservas, topes al nmero de empleados y embargos son proce
dimientos para poner lmites exteriores al volumen de gastos, no para
inspeccionar ni revisar determinados gastos. Los presidentes y el Negociado
de Presupuestos no pueden entrar en esos detalles. Pueden tratar de evitar
excesos, pero no pueden examinar las transacciones financieras una por
una.
La agencia misma realiza una revisin detallada de las actividades fisca-
les, en parte, como un aspecto normal de la administracin, en parte, como
una proteccin interna contra el mal uso de los fondos. El procedimiento
es tan viejo como el gobierno federal, aunque en los primeros tiempos sola
ser embrionario. Una vez confirmado el reparto hecho por el Negociado
de Presupuestos, el jefe del establecimiento reparte fondos a sus diversas
subdivisiones, y stas a su vez a los servicios y oficinas de campo. As queda
establecida la autoridad par limitar fondos. Para su propia proteccin,
cada agencia tiene que llevar sus cuentas y sus informes fiscales, validar
las transacciones fiscales particulares y cerciorarse en primera instancia
de que los fondos son empleados legal y adecuadamente. Este procedimien-
to es totalmente independiente del Negociado de Presupuestos, cuyos debe-
res se limitan a los totales, no a los detalles, e independiente tambin de
la auditora y de la liquidacin que realiza la Oficina de Contabilidad
General.
Iniciales del Cuerpo de Entrenamiento de Oficiales de la Reserva. En ingls ROTC,
de Reserve Officers Training Corps. -N. del T.
"1 The purse and the Sword, pp. 362-70, por Elias Huzar.
Budgeting and Accounting
J
pp. 16-17, Comisin sobre Organizacin de la Rama
Ejecutiva del Estado.
294 Administracion Pblica
4. Tipos de control de gastos: Gobiernos estatales
La escala de las actividades en los Estados suele permitir, por lo general,
un control detallado ms estrecho de los gastos que en el gobierno federal.
El Cdigo Administrativo Civil de Illinois (1917) estableci un minucioso
sistema de examen preauditorial de resguardos, letras y reclamaciones que
en los primeros aos fue vigorosamente cumplido. Otros Estados siguieron
este ejemplo.s-v El procedimiento suele considerarse como una auditora
administrativa, o auditora interna, o examen administrativo de cuentas.
Esta forma de control ejecutivo de gastos va mucho ms all de los esfuer-
zos para garantizar la legalidad y la regularidad o para evitar dficit in-
deseables. En principio, se extiende a una revisin del buen juicio de las
oficinas que hacen gastos en casos particulares, y a veces se ha usado en
realidad para tales propsitos.
La declaracin formal clsica de esta autoridad se encuentra en las dis-
posiciones del Cdigo Administrativo Civil de Illinois de 1917 que con-
fieren poder al Departamento de Finanzas en estos trminos:
Examinar y aprobar, o desaprobar, resguardos, letras y reclamaciones de los
diferentes departamentos, y los que por ministerio de la ley estn sujetos
a la aprobacin del Gobernador.. , y ningn resguardo, letra ni reclamacin
de ningn departamento se conceder sin su aprobacin y certificacin...
En la liquidacin de las cuentas de los diferentes departamentos, inves-
tigar y hacer una inspeccin de artculos y materiales suministrados o de la
obra y trabajo ejecutados, a fin de cerciorarse de que los precios, calidad
y cantidad de tales artculos o trabajo son rectos, justos y razonables, y que
todos los requisitos, expresos y tcitos, pertinentes al caso han sido cumplidos,
y rechazar y denegar todo exceso... 250
No se seala ninguna causa en el Cdigo Administrativo Civil de Illinois
por la cual puedan denegarse resguardos o comprobantes, pero las pala-
bras "rectos, justos y razonables" se interpretan en el sentido de que con-
fieren al departamento de finanzas facultades para revisar cuestiones de
conveniencia y cuestiones legales planteadas por los gastos de otros depar-
tamentos e instituciones. Durante la administracin del gobernador Frank
O. Lowden surgi una controversia sobre esta cuestin y se pidi la opinin
de los consejeros del gobernador.
La opinin apoyaba una amplia interpretacin de los poderes del di-
rector de finanzas. El Cdigo estaba concebido -sostena la opinin- para
encarnar las ideas de inspeccin de gastos, revisin de las transacciones de
los asuntos corrientes, inspeccin crtica de resguardos y documentos, y la
determinacin de la legalidad y la justicia de las reclamaciones contra
fondos pblicos.
2U Pueden examinar con provecho los estatutos de casi todos los Estados los estudiosos
que deseen saber sus requisitos precisos o averiguar en qu grado se aproximan al tipo
general descrito en estas pginas.
210 Leyes de Il1inois, 1917, p. 7, seco 36, subsecciones 9 y Ll,
Control Ejecutivo de Gastos
295
Como asunto de poder, pues, considerado en abstracto, mi opinin es
que el director de finanzas puede investigar la conveniencia o propiedad
de cualquier gasto. Pero el poder no siempre va acompaado de derecho.
Puede presumirse que en el ejercicio de este amplio poder el director se
guiar por la prudencia, la moderacin, el celo por una administracin
fructuosa, eficaz y armoniosa, as como por la consideracin de los poderes
expresos conferidos a otros departarnentos.ser
El Departamento de Finanzas de Illinois us ampliamente esta autori-
zacin bajo el gobernador Lowden. As, la requisa de cincuenta cajas de
uvas, an no maduras, fue cancelada porque result que iban dirigidas a
los mdicos y las enfermeras, no a los pacientes de un hospital pblico. Los
gastos proyectados para adquirir ciertas revistas pedaggicas para una es-
cuela normal fueron denegados porque se consideraron innecesarios. En
Texas un sistema parecido dio por resultado una querella entre el Depar-
tamento de Carreteras y la Oficina de Control sobre el tipo de camiones
que deban usar los ingenieros de caminos. En Massachusetts dimiti el
presidente del Colegio de Agricultura del Estado a causa de la "intromi-
sin" de la Comisin de Administracin y Finanzas.
En los Estados donde prevalece esa revisin, ha habido bastante resis-
tencia por parte de las agencias administrativas. Una innovacin de esta
clase desde luego implicaba en potencia una grave disminucin de su auto-
ridad. Estaban totalmente desacostumbradas a esa "intromisin de afuera",
aunque reconocan la jurisdiccin ya consagrada de antiguo del auditor. En
principio, adems, no pueden sealarse lmites claros a este tipo de ins-
peccin; muchas controversias que afectaban a los poderes de los directores
de finanzas fueron llevadas a los tribunales, y en general, stos ms bien
se han mostrado hostiles a este tipo de control de gastos. En Ohio se en-
tabl un pleito sobre la siguiente declaracin de hechos.v- Junk, un con-
tratista, present al Departamento de Carreteras y Obras Pblicas un contra-
to en buena forma legal para la construccin de ciertas carreteras del
Estado. El director del departamento remiti el contrato al director de
finanzas para su aprobacin. El director de finanzas se neg a firmar el
contrato, basndose en que no lo consideraba adecuado ni conveniente
para el Estado. Junk, en consecuencia, pidi un auto de mandamiento para
obligar al director de carreteras y obras pblicas a firmar el contrato, ale-
gando que ste no necesitaba la aprobacin del departamento de finanzas.
El Tribunal Supremo de Ohio sustent esta opinin. Al formular su
fallo el Tribunal adopt un tono claramente hostil al Departamento de
Finanzas:
Lo que se investiga es... hasta qu punto est autorizado, si es que lo
est, el departamento de Finanzas a controlar la poltica del departamento
de carreteras en materia de ayuda del Estado en la construccin de carre-
m Opinin indita de W. E. Woodward (1918).
In State ex rel, ]unk V. Herrick, 107 Ohio Sto 611. 140N.E. 314 (1923).
teras en todo su territorio... No intentaremos en estos autos definir los
deberes y las limitaciones del director de finanzas en sus relaciones con los di-
rectores de los otros departamentos, pero creemos necesario decir, y no
titubeamos en hacerlo, que sus deberes no llegan ni aun en el grado ms
remoto al control de las polticas del departamento de carreteras y obras
pblicas.
Opiniones anlogas expresaron los tribunales supremos de otros Esta-
dos.
25 3
Los tribunales encontraron que semejante grado de control llega
al corazn de la poltica departamental y que las facultades discrecionales
del departamento en el uso de los fondos consignados para l no pueden
ser cercenadas por la intervencin de un departamento de finanzas. Estas
sentencias sin duda pudieron ser modificadas por legislacin posterior para
todas las oficinas, excepto para las constitucionales independientes de los
Estados.
Pero, en realidad, estas sentencias de los tribunales supremos estatales
coinciden con tendencias realmente operantes. A menos que los apoyen
gobernadores enrgicos y valientes, y aun despiadados, los departamentos
de finanzas carecen de autoridad moral para imponer sus decisiones a de-
partamentos que se resisten. Gobernadores as han faltado notoriamente
en la mayor parte de los Estados, y este tipo de inspeccin fiscal tiende a
dejar de funcionar, como un reloj al que se le acaba la cuerda. Adems,
como expondremos ms abajo, este grado de control, por lo general, es
innecesario e indeseable.
En los Estados se han establecido tambin otras formas de control del
curso de los gastos anlogas a las que prevalecen en el gobierno federal.
Es comn el reparto de los fondos consignados. Est destinado, principal.
mente, a evitar los dficit. La transferencia de fondos dentro de una agen
cia, de una consignacin a otra, suele requerir actualmente la aprobacin
de un empleado ejecutivo de fuera. de la agencia, no pocas veces, del go-
bernador, el alcalde o el administrador.
La crisis de 1930 aceler el control ejecutivo sobre la velocidad de los
gastos. Ya en 1923 Utah haba autorizado al gobernador a. retener las con-
signaciones si la situacin del erario justificaba esa accin. Esta autoriza-
cin fue consolidada. en 1941, convirtindola en un sistema estricto de
repartos, establecido en beneficio del gobernador por la comisin de finan-
zas, que tambin estaba autorizada para examinar y aprobar todas las
peticiones y los gastos proyectados y revisar todas las reclamaciones contra
el Estado.w- En 1932, Alabama trat de reducir los gastos para igualarlos
m Indiana: State ex rel, Licking Township u, Clamme et al., 134 N.E. 676 (1922);
Ohio: State v. Baker y State u, Donahey, 112 Ohio State 356 (1925); Michigan: State
B04rd .01 Agriculture v. Auditor General, 226 Michigan 417 (1924); Idaho: State u.
State Board 01 Education and Regents 01 the University 01 ldaho et al., 58 Idaho 415
(1921). .
ta. LeyeS de Utah. 1941, cap. 10; Cdigo de Utah, 1958, Ttulo 6 ! 1 2 ~ 2 0 .
con las rentas menguantes, concediendo al gobernador poderes drsticos
para reducir gastos dentro de las consignaciones. Se declararon todas las
consignaciones "mximas, condicionales y proporcionadas". Se autoriz al
gobernador a restringir los repartos para evitar un descubierto o dficit
"prorrateando, sin discriminacin contra ningn departamento [o] institu-
cin... los ingresos disponibles.. .".255 Un plan mucho ms perfeccionado,
pero anlogo, fue implantado en Virginia en 1933. Si los ingresos resul-
taban insuficientes, se autorizaba al gobernador a reducir los gastos pOI
mltiplos del 5 por ciento, de acuerdo con cinco clases de unidades de
organtzacn.s
En los Estados y las ciudades las agencias auxiliares (compras, personal
y otras) pueden convertirse en medios de control fiscal en sus campos res-
pectivos. Los elementos esenciales de esos controles fueron incluidos en
una antigua ley de California (cap. 188), que dispona que el supernten-
dente de la imprenta del Estado "tendr autoridad discrecional para revi-
sar, reducir o negarse a servir un pedido, o parte de un pedido, que a su
juicio sea innecesario y no justificado legalmente, y que tienda a consu-
mir, innecesariamente, la consignacin para el sostenimiento de la Imprenta
del Estado".
Un control anlogo de costos de personal resulta del plan de clasificacin
mantenido y hecho cumplir por una agencia central de personal. Las nor-
mas de las tarifas de pagos por clases de trabajo, minuciosamente defini-
das, se fijan mediante legislacin o por accin administrativa; la oficina
central de personal clasifica todos los empleos y les asigna su escala de
sueldos. El departamento no puede pagar ms ni menos de lo que seala
la escala.
Finalmente, tomamos nota del empleo de fondos de contingencia, o para
imprevistos, como un medio incidental de influencia ejecutiva sobre los
gastos en los Estados y las ciudades. En los grandes Estados, los grandes
departamentos pueden tener fondos de imprevistos para resolver sus pro
blemas; en realidad, las pequeas agencias pueden tener pequeas cant-
dades de este tipo. Tambin puede haber exigencias que afecten a muchas
agencias, o a ninguna especficamente, como inundaciones, incendios, te-
rremotos u otros desastres, y pueden necesitarse inesperadamente grandes
gastos aparte de esas crisis. Para resolver esas situaciones, los cuerpos que
hacen las consignaciones permiten a los gobernadores y los alcaldes fondos
de emergencia o para imprevistos, a fin de que los usen discrecionalmente.
En jurisdicciones en que las consignaciones se hacen para bienios es partcu-
larmente grande la necesidad de tales fondos.
"U Leyes Generales de Alabama, ses. extra, 1932, Ley Nm. 37; Cdigo de Alabama,
1940, Ttulo 55, seco 101.
. ~ " Leyes de Virginia Occidental, 1933, l. ses. extraordinaria, cap. 56; Cdigo de Vir-
ginIa Occidental, 1!H9, seco 265. (45-48).
5. Valoracin del control ejecutivo de gastos
En 1910, la mayor parte de las agencias e instituciones administrativas
eran independientes del jefe del ejecutivo. Hacan sus propias estimacio-
nes, las presentaban directamente a la comisin de consignaciones, final-
mente, reciban una consignacin directa y gastaban el dinero sin ms
inspeccin que la del auditor. El jefe administrativo poda ser, o no, nomo
brado desde el principio por el jefe del ejecutivo; en cualquiera de ambos
casos no interfera con el primero en el curso ordinario de los asuntos.
Ahora, por el contrario, la mayor parte de las agencias administrativas
ven revisadas sus estimaciones, y muchas veces reducidas, por un empleado
del presupuesto, y, habitualmente, las comisiones de consignaciones no
miran las cifras de los departamentos. Despus de hecha la consignacin,
el Negociado de Presupuestos o el funcionario financiero del Estado se in-
terpone entre las agencias gastadoras y el dinero, exige repartos a base de
un plan meditado de gastos y en ocasiones se reserva el derecho de examinar
todos y cada uno de los gastos, para cerciorarse de su legalidad y de su
conveniencia administrativa. Los fondos para personal, que suelen fluctuar
entre el 60 y el 70 por ciento del total de las consignaciones, son con-
trolados con frecuencia por un sistema de clasificacin impuesto desde
afuera; los fondos para suministros y materiales, del 15 al 25 del total
de gastos, muchas veces son controlados por una agencia central, de como
pras, independiente; y los contratos requieren por lo general la aprobacin
del funcionario jurdico central y del empleado de finanzas. Desde 1910
se ha puesto, pues, un nmero considerable de frenos fiscales a las libres
facultades discrecionales de las autoridades que hacen gastos.
La magnitud de los gastos pblicos, ya sea en el nivel federal, o en el
estatal y local, es ahora tan grande, que se reconoce casi universalmente
que es esencial alguna forma de control de gastos bajo la autoridad del
jefe del ejecutivo. Este control no tiene, primordialmente, por objeto con-
seguir la legalidad y la adecuacin en el uso de los fondos consignados,
sino conseguir economa, eficacia, la eliminacin del despilfarro y el regreso
a Hacienda de los fondos no gastados. Dentro de lmites estrechos (aparte
de casos excepcionales) no van implcitas cuestiones polticas, sino, ms
bien, cuestiones de administracin. La aparicin del control ejecutivo
de gastos coincidi, y lo reforz grandemente, con el amplio movimiento
para concentrar la autoridad administrativa en los presidentes, los gober-
nadores, los alcaldes y los administradores de ciudades.
La principal cuestin discutible es una cuestin de mtodo. Deben las
oficinas financieras centrales encargarse de controlar los gastos de las agen-
cias en general o en particular? En las grandes jurisdicciones las circuns-
tancias .dictan la respuesta: el control debe ser general. Debe consistir
principalmente en un sistema de repartos y en procedimientos admns-
trativos de agencia que sean adecuados para garantizar el uso responsable
de los fondos consignados. Cualquier otro sistema tendra por resultado
embotellamientos fatales, o gastos prohibitivos, o ambas cosas a la vez.
En las jurisdicciones menores es factible practicar un sistema de control
basado en principio en el examen de todos los resguardos, letras o recla-
maciones de todas las agencias que hacen gastos. Pero, excluidos casos ex-
cepcionales en que se han venido abajo las normas adecuadas, ese sistema
parecera innecesario e indeseable. No es necesario donde prevalecen bue-
nas prcticas administrativas y la honradez ordinaria, porque puede con-
fiarse en los diferentes establecimientos, para el uso adecuado de los fondos
puestos a su cargo. La buena prctica administrativa comprende un cui-
dadoso escrutinio de los gastos y compromisos de la agencia por la agencia
misma y una rpida comprobacin de cualquier error de juicio. Es obli-
gacin de los funcionarios centrales de finanzas cuidar de que existan tales
prcticas administrativas, pero no es una funcin necesaria duplicar los
controles de la agencia.
Adems, el control financiero detallado tiende a retrasar las actividades
y a crear embotellamientos o atascos de trabajo. Tiende a hacer nnece-
sario el papeleo, Tiende a dividir la responsabilidad por las decisiones
administrativas entre el jefe de la agencia y el funcionario central de fi-
nanzas. El jefe de la agencia y sus subalternos son tcnicamente campe
tentes en su campo; el funcionario fiscal no lo es. Y lo que es ms impar.
tante, el jefe de la agencia tiene que responder de los resultados. Si la
experiencia demostrase que no est a la altura de su cometido, el remedio
no est en usar la oficina fiscal como muleta, sino en tener un jefe de
departamento o un jefe de negociado competente.
Estos comentarios reconocen, no obstante, que es necesario algn control
sobre la corriente diaria de gastos; pero sostienen que bastan controles ge
nerales, acompaados de una buena administracin. Suponen que el con-
trolpoltico debe estar francamente en manos del jefe ejecutivo. Y supo-
nen, asimismo, que la liquidacin de las cuentas por el auditor bastar
para corregir errores o malas interpretaciones de la ley y para revelar
cualquier uso indebido de los fondos.
Parece claro, pues, que hay lmites a la utilidad de la supervisin y el
control fiscal detallados. Dicha supervisin se sale de sus lmites cuando
interfiere de manera importante la libertad de los departamentos para
realizar los programas que la ley les impone. Rebasa su utilidad cuando to-
ma la iniciativa en la preparacin de planes departamentales, en vez de
inspeccionar los que presentan los funcionarios competentes. Va demasiado
lejos cuando intenta substituir con sus juicios sobre materias tcnicas el
juicio del departamento. Opera en detrimento de la buena administracin
cuando menoscaba el sentido de responsabilidad del departamento por su
trabajo.
Con estas reservas, an resulta claro que es deseable, y en realidad ne-
.cesaria, alguna forma del control de gastos en la rama ejecutiva. Es necesa-
ria, no meramente para proteger contra el fraude, sino para facilitar la
administracin, garantizar la responsabilidad de los escalones subalternos
y de los establecimientos de campo, y para permitir al jefe del ejecutivo
controlar la mquina administrativa. En este respecto, el gobierno sigui,
un poco tardamente, la prctica normal en el mundo de los negocios. Ni
los negocios ni el Estado funcionaran eficazmente en gran escala sin el
poder que confiere a la alta administracin la revisin y control constantes
de los gastos corrientes.
CAPITULO XX
CONTROL PARLAMENTARIO DE GASTOS: AUDITORIA
El largo brazo de los cuerpos legislativos se extiende habitualmente hasta
la rama ejecutiva, para controlar en medida variable el uso de las con-
signaciones. Por comodidad en la exposicin, en este libro se describir
nicamente la prctica parlamentaria, pero puede hacerse un estudio
anlogo de las costumbres y las leyes de todas las legislaturas de los Es-
tados. El problema es universal, y constituye uno de los aspectos de la
interminable competencia por el poder entre las ramas legislativa y eje-
cutiva. Tiene muchos antecedentes histricos instructivos que respaldan
la prctica actual, y a continuacin haremos un breve resumen -de los
mismos.
1. El Congreso y el control posterior a las consignaciones
Ya en 1791 empez el Congreso a insistir en consignaciones especficas
o por partidas y tuvo xito considerable en la ley de consignaciones civi-
les.
251
Dirigi la batalla Albert GalIatin, quien expres la cuestin y su
posicin personal en una sola frase: "Pero me senta especialmente celoso
contra las incursiones del Ejecutivo, y fue mi esfuerzo constante mantener
a esa rama dentro de los lmites estrictos de la Constitucin y de la ley,
no concedindole ms facultades discrecionales de las que parecan estre-
tamente. necesarias".258 En consecuencia, propuso que todas las consigna-
ciones fueran especificadas, pero los Departamentos de Guerra y de Marina
resistieron victoriosamente a sus esfuerzos. En 1829 el Consejo de Comi-
sarios de Marina. declar que, aunque sus estimaciones se haban hecho
cuidadosamente, eran, despus de todo, estimaciones, "y hasta que no se
nos conceda prever los acontecimientos del futuro, las fluctuaciones de los
mercados del mundo y los siniestros del ocano, no llegaremos nunca a
una exactitud precisa en nuestros clculos sobre los gastos de una armada
empleada en todos los mares conocidos y que experimenta las vicisitudes
.67 La materia de esta seccin la trat plena e inteligentemente Lucus Wilmerding, Jr.,
en The Spending Pouier: a History 01 the Efjorts 01 Congress to Control Expenditures,
la Parte II. Vase tambin el penetrante artculo de Arhtur W. Macmahon
titulado "Congressional Over-sght of Administration: the Power of the Purse", en Po-
litical Science Quarterly, LVIII (1943), 161, 380. Tambin se examina el asunto en los
estudios histricos del autor: The Federalists, The ]efjersonians y The [acksonians.
268 Leonard D. White: The Federalists, p. 329.
301
de todos los climas conocidos'I.s'" La Secretara de Marina, indudablemen-
te, confirmara hoy esta opinin.
El Congreso abandon virtualmente el esfuerzo para controlar los gastos
y las facultades discrecionales del ejecutivo por medio de las consignaciones
por partidas. Muchos Estados llegaron a la misma conclusin, pero an
pueden encontrarse leyes de consignaciones detalladas, en muchas juris
dicciones o en algunas actividades. El abandono de las consignaciones por
"partidas en renglones" fue lento pero constante, al encontrar otras formas
de control suficientes y ms adaptadas a las necesidades de la adminis-
tracin.
En fecha temprana tambin procur el Congreso confirmar su autoridad
sobre el uso de consignaciones, restringiendo a los departamentos las transo
ferencias de fondos de una partida a otras. Tuvo lugar el primer intento
en 1809, en legislacin que exiga que las consignaciones se aplicasen n-
camente a los objetivos sealados por el Congreso, pero que, no obstante,
dejaba abierta una salida para transferencias. Pero la transferencia slo
poda ser aprobada por el Presidente y tena que ser especialmente co-
municada al Congreso.vv Circunstancias difciles provocaron violaciones
del espritu de estas disposiciones, y, durante decenios, el equilibrio entre
las necesidades de la administracin y la voluntad prohibitiva del Con-
greso fluctu de un lado a otro. Cuando el Congreso se hizo ms insistente,
los departamentos ejecutivos encontraron otra manera de salirse con la
suya: dejaron que se acumulasen los dficit, lo cual a su vez se convirti
en una preocupacin para el Congreso.
Durante la Segunda Guerra Mundial el Congreso concedi amplia li-
bertad al ramo militar para transferir fondos de un objetivo a otro. Esta
autorizacin fue reducida al terminar las hostilidades, y aparte de emer-
gencias est severamente restringida, tanto para las agencias civiles como
para las militares. Las deficiencias, en el sentido antiguo de la palabra, es
decir, de gastos superiores a las consignaciones, son raras actualmente, de-
bido a los fuertes controles presupuestarios y contables. Cuando las con-
signaciones no llegan a cubrir necesidades demostrables, la laguna se llena
con consignaciones suplementarias, hasta donde est convencido el Con-
greso.
Un gran cmulo de medidas legislativas, generales y particulares, da un
testimonio ms de la intencin del Congreso de controlar el gasto de fon-
dos hasta donde sea factible. Las formas de los contratos y de garanta
contra fraudes, de los contratistas, fueron especificadas tempranamente por
el Congreso. Se fijaron escalas de sueldos para escribientes y otros emplea-
dos. Fueron objeto de atencin las compras del ejrcito y la marina. Los
fondos para imprevistos cada vez fueron ms detalladamente descompuestos
269 The ]e!Jerscmians, por Leonard D. White, p. 113.
0 Ibid., p. 114.
Control Parlamentario de Gastos: Auditora 303
en partidas. Una ley de 1842 prohibi a todos los departamentos, salvo
el de Estado, gastar ms de cien dlares en peridicos, exigi una orden
escrita del jefe del departamento para autorizar el uso de los fondos para
imprevistos en libros, peridicos, fotografas o grabados, y prohibi todo
gasto para comisiones de investigacin, a menos que fuese especficamente
autorizado por el Congreso.w- Las leyes de consignaciones contienen hoy
un lenguaje muy anlogo para autorizar, condicionar, limitar o prohibir
usos especiales de fondos consignados. Un ejemplo notable tuvo lugar con
la consignacin por el Septuagsimo sexto Congreso para la Administracin
de Veteranos, que, contra las protestas del personal mdico de la agencia,
dispuso por ley que "ninguna parte de esta consignacin se gastar en
comprar oleomargarina ni substitutos de la manteca salvo para fines cu-
linarios".262 Se vea la mano de la camarilla de los fabricantes de manteca.
Hay una opinin muy generalizada de que esos detalles son un obstcu-
lo positivo para la buena administracin y, en muchos casos, innecesarios
para que se realice la intencin del Congreso. La primera Comisin Hoover
sobre actividades fiscales, presupuestarias y contables pidi al Congreso
que librase a los funcionarios que hacen gastos de "restricciones depri-
mentes y anuladoras, basadas en la teora de que no merecen confianza
mientras no demuestren lo contrario't.>"
En fecha temprana, el Congreso invent otros medios de vigilar el curso
de los gastos: una Comisin Permanente de la Cmara de Representantes
sobre Gastos Pblicos (1814) y seis comisiones permanentes sobre gastos
en los respectivos departamentos, y sobre construcciones pblicas (1816).264
Esas comisiones eran activas slo espordicamente, y no llegaron a ser
agentes sistemticos eficaces.de la Cmara. Su equivalente moderno son las
Comisiones sobre Actividades del Gobierno del Senado y de la Cmara de
Representantes, las dos activas. Esas comisiones tienen una misin errabun-
da y hacen informes sobre una gran variedad de asuntos. La comisin del
Senado se dio a conocer pblicamente, sobre todo a travs de una sub-
comisin permanente, que investig las actividades comunistas. En prin-
cipio son agencias eficaces mediante las cuales el Congreso puede vigilar
las actividades administrativas que no caen directamente dentro de la ju-
risdiccin de sus comisiones principales.
Un medio muy delicado, pero potencialmente muy poderoso, para el
control de la poltica y de los gastos por el Congreso, consiste en los "acuer-
dos" entre las comisiones de consignaciones y los jefes ejecutivos.ws Hay
'61 5 Stat. 523 (26 de agosto de 1842).
'6' 53 Stat. 545 (16 de marzo de 1939).
'6. Task Force Report on Fiscal, Budgeting, an Accounting Activities (1949), p. 108,
Comisin sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado.
'o, The ]eDersonians, pp. 101106, por Leonard D. White.
'6& "Congressional Oversight of Administration: the Power of the Purse", por Arthur
W. Macmahon, en Political Science Quarterly, LVIII (1943), 389400.
el acuerdo general de que las consignaciones globales se usarn, de hecho,
de acuerdo con las partidas y justificaciones contenidas en el presupuesto.
Hay muchos acuerdos especiales sobre materias particulares, tanto en
asuntos civiles como militares, que registran lo que una comisin de con-
signaciones (o su presidente) quiere que se haga o no se haga. Huzar
habla, por ejemplo, de un "acuerdo" para que el algodn comprado para
distribuirlo en los territorios ocupados, fuese de produccin norteameri-
cana, acompaado de la amenaza de ciertos senadores algodoneros de en-
mendar la consignacin, a menos que se diesen garantas slidas.v'"
Los acuerdos son casi tan obligatorios como los trminos de las consig-
naciones. Un funcionario ejecutivo que violase intencionadamente su acuer-
do, difcilmente podra comparecer ante su subcomisin de consignaciones
al ao siguiente, y las mismas malas interpretaciones de los acuerdos pro-
bablemente se corregirn oralmente. Por lo tanto, es prctica comn de
los ejecutivos conferenciar con los miembros del Congreso y con los em-
pleados de la Comisin de Consignaciones, cuando se presentan dudas o
cuando es necesario realizar algn cambio. Arthur W. Macmahon seal
esta tendencia hace ms de una dcada: "Lo que es impresionante -escri-
bi- no en tendencia sino como hecho maduro, es la extensin en que los
administradores se renen con las subcomisiones de consignaciones en se-
siones ad hoc durante el ao. A menudo los administradores mismos buscan
el contacto como una salvaguardia; otras veces son amenazados de amo-
nestacin o de algo... en trminos generales, mientras van en aumento
las relaciones supervisoras".2(17
No es necesario aadir que esos acuerdos privados entre caballeros re-
fuerzan la influencia de los presidentes y los individuos de las comisiones,
y, en casos extremos, implican graves cuestiones de responsabilidad. Este
peligro es menor que en los largos aos de gobierno del Congreso, pero
an existe. Otra consecuencia es que refuerzan la autoridad del jefe del
departamento o del negociado que es parte en el acuerdo.
El procedimiento histrico, y hoy uno de los principales medios para
el control del Congreso sobre los gastos, es la auditora realizada por la
Oficina de Contabilidad General. Esta Oficina es reconocida plenamente
como una agencia del Congreso, independiente del Presidente y de la rama
ejecutiva. Los contralores generales han acentuado consecuentemente esa
situacin. En los gobiernos de los Estados el auditor es elegido a veces pOI
el cuerpo legislativo, y a veces por el voto popular, y, de vez en cuando, lo
nombra el gobernador, con anuencia del Senado. En cualquier caso se
entiende que el cargo est libre del control del ejecutivo.
El espacio slo nos permitir la descripcin y anlisis de la situacin y
las funciones auditoras de la Oficina de Contabilidad General. Esta agen
"ThltPu,rse and the Sword, por Elias Huzar, pp. 354-55
, MaanahoQ, 01'. dt., pp. 406-407.
cia ha sido objeto de muchas crticas, y los problemas, que es probable
que se planteen en otras jurisdicciones, pueden ilustrarse muy bien con
su historia de treinta aos. Antes de ocuparnos de este asunto convendr
hacer algunas observaciones generales sobre el concepto de contabilidad
y el carcter de una auditora.
2. Contabilidad y auditora
Muchos de los asuntos de un Estado se realizan fuera de la capital, en
oficinas y establecimientos de campo, instalaciones del ejrcito e institu-
ciones civiles. Algunos de los asuntos del gobierno federal se han realizado
siempre en ultramar. En cualquier caso, es conveniente, y por lo general
necesario, adelantar fondos a agentes de gastos para pagar los servicios
corrientes, suministros y equipo. Son responsables de los fondos que reciben.
La recaudacin de la renta pblica tambin tiene lugar en muchos puno
tos, casi siempre fuera de la ciudad capital. Los recaudadores de aduanas,
los directores de la renta interior, los receptores de dinero pblico, estn
muy ampliamente diseminados. Tienen que dar cuenta de los fondos que
reciben. La regla general es que todo funcionario o empleado que recibe,
recauda o emplea dinero pblico es responsable de la inversin adecuada
del mismo. Un jefe de negociado es tan responsable como un administra-
dor de correos de cuarta clase. En los tiempos modernos, la primera res-
ponsabilidad del empleado es ante la agencia que lo emplea, por medios
ya descritos, que abarcan la contabilidad de la agencia y los funcionarios
fiscales. La segunda y concluyente responsabilidad es ante un auditor in-
dependiente.
La responsabilidad significa, dicho en trminos sencillos, que un fun-
cionario receptor debe demostrar que su recaudacin est autorizada por
la ley, que fue correcta, que la apoy con documentos autnticos y que la
ingres totalmente, todo exactamente de acuerdo con los requisitos legales.
Significa que un funcionario que hace pagos tiene que demostrar que los
pagos que hizo estaban autorizados por la ley, fueron autentificados docu-
mentalmente, que fueron correctos y que se hicieron de estricto acuerdo
con todas las formalidades. La prueba tiene que ser completa en cada caso,
y debe satisfacer a un funcionario auditor independiente, cuya misin es
descubrir errores, irregularidades o falsedades.
Las transacciones financieras no slo deben ser correctas de hecho, sino
que deben estar apoyadas por una prueba documental apropiada. Para
poner un solo ejemplo: un auditor, para determinar la validez de un
desembolso, necesitar tener pruebas de la autoridad del funcionario que
lo hizo, de la consignacin a base de la cual se hizo el desembolso, y del
efecto de todo trmino legal pertinente de la ley de consignaciones, de la
recepcin del dinero por la persona competente, pruebas de que el servicio
por el que hizo el pago fue prestado realmente, pruebas de que el coso
to no fue excesivo, y presencia de las firmas del empleado que hizo el
pago y de las de sus superiores que puedan ser requeridas. El auditor se
cerciorar tambin de. que haba fondos disponibles en el encabezamiento
adecuado de la consignacin, de que todos los papeles estaban en orden,
que los clculos aritmticos fueron correctos, y que la reclamacin no fue
duplicada. Hacer la auditora de una operacin complicada es cosa dif-
cil que, con frecuencia, requiere el conocimiento de la legislacin, de pre-
cedentes y de las reglas y prcticas de la agencia, as como de los principios
de contabilidad e intervencin de cuentas.
La sucesin normal de los hechos, desde el punto de vista del funciona-
rio contador, es la siguiente: 1) Recibe un anticipo y acusa recibo del
mismo. 2) Desembolsa cantidades particulares y pide recibos y otras pruebas
de la transaccin. 3) Presenta peridicamente al interventor una declara-
cin de sus transacciones, con todos los documentos de apoyo. 4) El nter-
ventor examina los documentos, y, si estn en orden, aprueba las cuentas,
librando as al funcionario que hizo el pago de toda responsabilidad
ulterior. 5) Si el interventor encuentra un error o no queda satisfecho por
otra causa, declara una "excepcin" y la comunica al funcionario que
hizo el pago. 6) Este ltimo suministra entonces nuevas explicaciones o
justificaciones, lo cual da lugar en ocasiones a una correspondencia exten-
sao 7) Si el auditor no queda satisfecho, el funcionario que hizo el pago
no tiene en principio ms que dos recursos: a) pagar de sus fondos pero
sonales el saldo discutido, o b) apelar al cuerpo legislativo, solicitando una
legislacin especial que lo absuelva de toda obligacin. Como los fun-
cionarios receptores y pagadores estn afianzados, estn protegidos, tanto
ellos como el Estado. Hay muchos casos de legislacin de indemnizacin
para absolver a los funcionarios contadores, cuando no hay negligencia
ni fraude.
La auditora o intervencin est destinada a evitar desfalcos, fraudes,
descuidos o errores inocentes. El desfalco es ahora relativamente raro, pero
an sigue siendo un medio necesario de disuasin el saber que se va a
hacer una auditora o intervencin de cuentas. La mayor parte de las
controversias entre agentes fiscales y auditores giran sobre diferentes nter-
pretacones de la ley y errores de procedimiento, y, menos frecuentemente,
sobre la falta de documentos probatorios. Esta ltima falta fue frecuente,
sin embargo, en tiempos pasados. As, John Adams tuvo un descubierto
en 1808 de 12,898 dlares, que afirm haber gastado siendo Presidente en
su casa oficial, pero, dijo el interventor, "no rindi cuenta especfica".
El informe anual del contralor general para 1949 registr los tipos de
irregularidades que se descubrieron en las operaciones de un ao. He aqu
la lista: 268
..8 Jfnnual Report, 1949, p. 20, del Contralor General de los Estados Unidos.
Control Parlamentario de Gastos: Auditora
Incumplimiento de las leyes. .. .
Incumplimiento de los reglamentos de la Oficina de
Contabilidad General . . . . . . . . . . . . . .
Incumplimiento de las decisiones del Contralor General
Incumplimiento de reglamentos y circulares departa-
mentales. . . . . . . . . . . . . . .
Incumplimiento de circulares de Hacienda .
Incumplimiento de Ordenes Ejecutivas . . .
Incumplimiento de disposiciones sobre viajes . . . .
Incumplimiento de la Ley de Tarifas de 1930 . . .
No haber recaudado dinero debido a los Estados Unidos
Otras irregularidades diversas . . . . . . . . . . .
307
1,059
594
55
710
2
8
34
60
50
1,843
4,415
La agencia que exige la responsabilidad es la histrica oficina del audi-
tor o interventor. Est formada por abogados, contadores, investigadores
y especialistas de diferentes clases. El crecimiento del Estado implica inevi-
tablemente el crecimiento del personal de intervencin y la constante sim-
plificacin de las operaciones de auditora. Con raras excepciones, el cargo
no es poltico y sus empleados estn protegidos tanto por la costumbre
como por el sistema formal del servicio civil. El carcter de las oficinas
de intervencin es escptico y crtico; el papel que representan los inter-
ventores es sospechar malas acciones, no suponer virtudes.
3. Funcin bsica de una intervencin de cuentas
La intervencin es una funcin que se emprende en nombre del cuerpo
que hace las consignaciones, y, por lo tanto, es una tarea legislativa, no
ejecutiva. Forma parte del control externo, ejercido por el cuerpo de
representantes sobre la administracin, y no es parte de la responsabilidad
interna de os funcionarios ante el jefe del ejecutivo. En principio, no
tiene relacin con, y es independiente de, todos los medios de control
fiscal que pueden necesitar los ejecutivos para facilitar la alta adminis-
tracin y direccin del trabajo del cual son responsables. Su primera mi-
sin es exigir responsabilidad por el examen, independiente de toda tran-
saccin financiera. Segn palabras del contralor general de los Estados
Unidos: "Uno de los objetivos importantes de la intervencin... es fijar
la responsabilidad de los funcionarios del Estado. . . por los pagos ilegales,
inadecuados o incorrectos efectuados a consecuencia de una certificacin
falsa, inexacta o errnea hecha por ellos, as como por cualquier pago
prohibido por la ley o que no representa una obligacin legal segn la
consignacin o los fondos afectados." 269 Al mismo tiempo, una interven-
'e. Ibid., 1950, p. 41.
cin es una proteccin de los ejecutivos responsables: un doble freno
contra los actos punibles de sus subalternos, un escudo contra acusaciones
sin fundamento, y una garanta para el nuevo funcionario que se hace
cargo de un establecimiento en marcha.
Histricamente, la auditora o intervencin tena lugar despus de los
gastos. En su forma ms simple era un escrutinio de libros y de documentos
comprobantes (nminas, resguardos, etc.) al terminar el ao fiscal.
Las actividades de todo el ao estaban entonces disponibles para su
estudio y crtica, se conocan los supervit o los dficit, y el resultado neto
de las operaciones fiscales poda averiguarse y comunicarse al cuerpo que
haba hecho las consignaciones. El medio para disuadir del mal uso de
fondos est en el peligro de que al fin se descubra, no en la prohibicin
en el momento. En su forma ms completa, la intervencin se convirti en
una operacin continua, ya que la corriente de transacciones financieras
a travs de la oficina del auditor no se interrumpe a lo largo del ao fiscal.
Pero an segua siendo posterior a los hechos. Ms recientemente se in-
vent la preauditora, por la cual pasan por las manos del interventor
nminas, letras y reclamaciones antes de ser pagadas. Una intervencin
sigue siendo an, por lo general, aunque no necesariamente, una operacin
que se realiza despus de haber sido plenamente autorizados y realmente
hechos los pagos.
Ha habido mucha confusin entre la antigua funcin interventora y la
moderna funcin del examen administrativo de cuentas, tal como lo des-
cribimos en el captulo anterior. La intervencin no subsiste a las ope-
raciones que el control administrativo de gastos comprende. Los objetivos
bsicos de una auditora son ver que los fondos se han usado para los
fines y de acuerdo con las condiciones sealadas por la ley, comprobar
la exactitud de cuentas e inventarios, impedir los embotellamientos y las
prdidas de fondos, y comunicar los resultados a la agencia competente,
es decir, a la agencia administrativa en el caso de gastos no autorizados,
a los funcionarios de la acusacin en el caso de delito, al cuerpo legisla-
tivo en el caso de ineficacia o de funcionamiento no satisfactorio del
sistema fiscal. El objeto del examen administrativo de gastos es garantizar
el' cuidado y buen juicio en los negocios, en el uso de fondos, as como
regularidad y exactitud, y, en trminos ms amplios, permitir al jefe del
ejecutivo hacer que su influencia acte sobre los programas de trabajo
y la poltica administrativa, que se reflejan en los gastos. El fin de una
intervencin es garantizar la legalidad y la correccin; el del control ad-
ministrativo evitar dficit, vigilar los gastos da a da y garantizar que
todos los programas fiscales estn de acuerdo con el plan general del go-
bierno en el poder. Estos objetivos se traslapan en parte, pero no como
pletamente.
Resulta de ah que, en principio, son responsables dos funcionarios
independientes uno de otro y diferentes, uno de la intervencin, y otro
del examen administrativo. El primero es un agente de la rama legisla-
tiva y se llama apropiadamente auditor o interventor; el segundo es un
agente del ejecutivo y se llama apropiadamente contralor o revisor. Pero
en la prctica estas palabras se confunden con frecuencia, en parte, porque
la funcin interventora es desempeada por un funcionario que la consti-
tucin o las leyes describen como un contralor, en parte, porque la funcin
del examen administrativo la desempea, en parte o en todo, un inter-
ventor nominal.
Ningn estudioso del Estado discute la necesidad de la intervencin o
auditora. La utilidad de esa forma de control ejecutivo sobre los gastos
corrientes es tambin ampliamente reconocida. Hay un sentimiento ere-
ciente de que debiera reducirse la duplicacin de esfuerzos entre el con-
tralor, que acta para el ejecutivo, y el auditor, que acta para la rama
legislativa; pero no se discute la necesidad de la dualidad de control, salvo
en pequeas jurisdicciones.
4. El Contralor General de los Estados Unidos
El estudio general que precede puede adquirir vida mediante la historia
de la Oficina de Contabilidad General, al frente de la cual est el con-
tralor general. Clidas controversias rodearon a esta oficina, casi desde su
creacin en 1921, hasta despus de la Segunda Guerra Mundial, en que
tuvo lugar un notable y gradual reajuste de las partes contendientes.
La funcin auditora fue instalada en el Departamento de Hacienda por
una ley de 1789 que cre un auditor que hiciese el examen inicial de
CUentas y un contralor que sirviese de agencia para la revisin, la apela-
cin y la determinacin final. El volumen de asuntos resultantes de la
guerra de 1812 dio por consecuencia la creacin de dos contralores y
finalmente de seis auditores. Esta estructura subsisti hasta 1921, salvo
que las dos oficinas de contralora fueron fundidas en 1894.
La Ley de Presupuestos y Contabilidad de 1921 cre la Oficina de Con-
tabilidad General bajo la direccin del contralor general, como una agen-
cia del Congreso. Al contralor general se le dio un trmino de quince aos
de permanencia en el cargo, y slo puede ser destituido por causas espe-
cficas y por resolucin conjunta del Congreso, previas notificacin pblica
y audiencias. El carcter independiente del cargo fue debida y vigorosa.
mente expuesto por su primer ocupante, John R. McCarl.
Las facultades de que se invisti a este cargo eran muchas y de impor-
tancia. Figuraban entre ellas la autoridad para resolver y ajustar todas las
demandas que hiciera el Estado o se hicieran contra l;
mvestigar todas las cuestiones relativas a.l recibo, desembolso y destino
de fondos pblicos; e informar al Congreso de todo gasto o contrato hecho
COn violacin de la ley. Por implicacin o interpretacin, comprendan
la autoridad para interpretar todas las disposiciones relativas a la recep-
cin, gasto o uso de fondos pblicos, para aprobar contratos y para tener
en custodia los documentos originales necesarios para apoyar la validez
de los pagos. La simple enumeracin de estas facultades revela la posi-
cin central que vino a ocupar la Oficina de Contabilidad General; su
constante crecimiento produjo, al fin, una fuerte reaccin. El estudio de
los fundamentos de la controversia resultante de la aplicacin de esta
autoridad arroja mucha luz sobre la naturaleza de la intervencin y sus
relaciones con la administracin eficaz. Dichos fundamentos corresponden
principalmente a los campos del arreglo de cuentas, las decisiones relativas
a anticipos, la interpretacin de las leyes, la custodia de documentos ori-
ginales, y las necesidades especiales de las empresas del Estado.
1) Liquidacin de cuentas. La funcin bsica de la Oficina de Contabili-
dad General es liquidar y ajustar cuentas. Durante aos, fue esta la angus-
tiosa preocupacin de los empleados de intervencin, que se hicieron cada
vez ms exigentes de meticulosas minucias. Algunos casos extraordinarios de
decisiones arbitrarias y tcnicas los revel Harvey C. Mansfield en su estu-
dio para la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa. La Co-
misin declar que equivalan a la obstruccin general de casi todas las
agencias. Damos a continuacin algunos ejemplos de esta prctica general
en otro tiempo.
El Contralor General se opone a que el jefe de un departamento delegue en
un ayudante la autoridad de que est investido. As, a pesar de una ley del
Congreso que permite al Secretario del Interior delegar en su ayudante eje-
cutivo la facultad de firmar "los papeles y documentos oficiales que pueda
expedir el Secretario", el Contralor General se neg a conceder crdito para
gastos de viaje de empleados del Departamento del Interior trasladados
a otros lugares por rdenes firmadas. Esas delegaciones pueden limitarse a
cuestiones pro forma o a trabajo rutinario. Las autorizaciones para viajar,
en opinin del Contralor General, son materias discrecionales que requie-
ren la accin personal del Secretario...
En conexin con los contratos del Estado, el Contralor General intenta
revisar las especificaciones y determinar si cubren o no necesidades adrni-
nistrativas y si no son, al mismo tiempo, indebidamente restrictivas. Esto
lo llev a internarse en un campo, en el que, desde todos los puntos de
vista, est mal equipado para actuar...
Por otra... regla tcnica, se neg crdito para gastos de viaje aun agente
de la Renta Interior, enviado por instrncciones expresas del Secretario de
Hacienda a investigar el asesinato de un agente de narcticos. A pesar
del evidente inters de los funcionarios administrativos en el asunto, y de
su inters en el futuro agente nombrado para aquel puesto, el Contralor
General dijo:
"La investigacin del asesinato de un agente de narcticos no tiene rela-
cin. con el amillaramiento y recaudacin de la renta interior, en s mis
ma, ... la investigacin del asesinato de un agente del Gobierno no es asunto
que compete primordialmente a las autoridades del Estado, a menos que
se haya cometido en circunstancias tales que constituyan un delito federal;
... caso en el cual debiera encargarse el negociado correspondiente del
Departamento de Justicia.....
De vez en cuando se hacen suspensiones de 1 centavo, aunque el costo de
tramitar estas partidas supere con mucho a lo que se recobra. Anlogamente,
el Contralor General requiri a los administradores, de correos de cuarta
clase, a instalar medidores, con un costo de 1,50 dlares mensuales, para
medir exactamente la energa elctrica consumida para iluminar pequeas
oficinas de correos, donde-el gasto medio mensual por la corriente consu-
mida era de 1 dlar.
270
Ejemplos de este tipo, dice Mansfield, podran multiplicarse indefinida-
mente. En sus consecuencias prcticas, muchos de ellos equivalan a negar
una justicia esencial a empleados individuales, o requeran procedimientos
que iban contra el sentido comn. Cualquiera que sea su importancia
individual, tomados en conjunto, eran una intromisin grave de un con-
trol exterior minucioso.
Antes de la Segunda Guerra Mundial la Oficina de Contabilidad Cene-
ral se neg a admitir la prctica de la auditora de prueba que prevalece
en la equivalente Oficina Britnica del Contralor y Auditor General. Una
auditora de prueba revisa slo una parte de las transacciones financieras,
y no todas, y se da por satisfecha si la parte elegida para el examen no
revela irregularidades. La auditora de prueba se basa en la confianza en
l, y la aceptacin del, examen administrativo de cuentas y gastos que se
hace antes de que las letras sean certificadas para su pago. Aunque la re-
visin y el control administrativos de cuentas solan hacerse con gran
cuidado, el contralor general se negaba a permitir cualquier mitigacin
de su auditora, partida por partida. Una consecuencia era el gran retraso
que se produca a veces en la liquidacin de cuentas.
2) Decisiones relativas a anticipos. En 1894 fue autorizado el contralor
a dar decisiones de anticipos a funcionarios que hacen gastos, en materias
sobre las cuales tenan dudas, y, finalmente, los jefes de departamento
empezaron a pedir decisiones previas de amplio alcance y efectos genera-
les. Por lo que respecta a las materias de procedimiento, la prctica ev-
dentemente es deseable, ya que los jefes de agencia pueden proteger a su
personal contra errores debidos a una mala inteligencia o ignorancia de
los requisitos de la auditora. Disminuye su adecuacin, cuando puede
recurrirse al contralor general para decisiones sobre anticipos en materias
que son esencialmente de resolucin ejecutiva. Mediante este procedimien-
to de la decisin sobre anticipos, un contralor general agresivo podra,
en el transcurso de unos aos, llevar a su oficina funciones de naturaleza
claramente ejecutiva. El nmero de decisiones de anticipos ascendi en
270 "The General Accounting Office", por Harvey C. Mansfield, en Report with Special
Studies, de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa, pp. 19394.
el decenio de los 1930 a miles, y, a juicio de algunos observadores, afecta-
ron a la poltica y la administracin.
Este es un procedimiento razonable, por cuanto los funcionarios admi-
nistrativos procuran validar toda nueva lnea de accin mediante la ape-
lacin preliminar al contralor general. La tendencia es inevitablemente
en esta direccin para todo gasto nuevo o desacostumbrado; el resultado
final puede haber sido convertir la Oficina de Contabilidad General en
la suprema autoridad administrativa y no en una oficina interventora le-
gislativa.
3) Interpretacin de las leyes. La opinin anterior se relaciona con otro
aspecto importante del trabajo de la Oficina de Contabilidad General: la
interpretacin de disposiciones que afectan a los gastos. Entre el fiscal
general y los funcionarios de auditora hubo una larga controversia sobre
sus respectivas obligaciones, en lo relativo a la interpretacin jurdica de
las leyes. Antes de 1921, el contralor de Hacienda reconoca la autoridad
de interpretaciones dadas en las opiniones del fiscal general. Despus de
creado el cargo de contralor general, el fiscal general se abstuvo de inter-
pretar disposiciones que afectaban directamente a los gastos, pero continu,
de acuerdo con la ley, dando su opinin sobre otras disposiciones. El
contralor general se neg a someter las cuestiones discutidas al fiscal ge-
neral y a modificar sus decisiones de conformidad con las opiniones del
fiscal general. Se reserv y ejerci el derecho a hacer determinaciones con-
cluyentes, siempre que era afectado directa o indirectamente el curso de
los gastos. El conflicto resultante, que produjo "mucha incertidumbre,
dilaciones y gastos", y que, a veces, lleg casi al punto "de parlisis admi-
nistrativa", puede examinarse en un caso instructivo relativo a cuentas
de transportes.
En 1920 el Congreso autoriz el pago de gastos de viaje de las esposas
e hijos de oficiales de marina, cuando se les ordenaba "hacer un cambio
permanente de lugar". El Departamento de Marina trat de autorizar el
pago de gastos de viaje, cuando a un oficial de marina se le ordenaba
regresar al pas para jubilarse. La Oficina de Contabilidad General deneg
la peticin en una serie de casos, y muchos oficiales, entre ellos uno lla-
mado Bullard, se querellaron ante el Tribunal de Reclamaciones. Fue
apoyado su derecho. La Oficina de Contabilidad General se neg a seguir
la regla en el caso de Bullard, alegando que los casos anteriores no haban
sido adecuadamente presentados al Tribunal de Reclamaciones por el fis-
cal general. El Departamento de Marina, de acuerdo con la opinin del
fiscal general y del Tribunal de Reclamaciones, comunic al contralor
general que haba ordenado a sus pagadores que siguieran pagando los
gastos de viaje de las personas dependientes de oficiales de marina en esas
circunstancias.
Elt:oritralorgeneral McCarl dirigi una larga carta al secretario de Ma-
rina exponiendo los hechos del caso, discutiendo la situacin de la Oficina
de Contabilidad General y concluyendo con estas tajantes palabras:
... en vista de su anunciada conclusin de ignorar las decisiones de esta
oficina, respecto de la disponibilidad legal de consignaciones vigentes para
dichos pagos y requerir tales pagos por empleados contables bajo su control
militar, dese por avisado de que aqu termina el esfuerzo que esta oficina
ha hecho para ayudar a su Departamento en sus aparentes dificultades...
y que en adelante... no habr disponibles consignaciones para pagar los
gastos de viaje de las personas dependientes de los oficiales de Marina hasta
sus lugares de residencia, cuando se ordene a dichos oficiales que regresen
al pas para jubilarse.rn
Cuatro das despus, el presidente Roosevelt anunci que l y su gabi-
nete haban decidido respaldar al secretario de Marina. Pero individuos
del Senado y de la Cmara de Representantes expresaron su determina-
cin de apoyar al contralor general, y pareci probable, por un momento,
que estara a la orden del da un dura lucha. En el momento oportuno
prevalecieron consejos ms moderados y se decidi buscar una enmienda
de la ley que rega las concesiones para viajes. Entre tanto, el contralor
general no cej.
En general, la inmensa mayora de las decisiones, interpretaciones y
reglas del contralor general son concluyentes y de hecho definitivas. Pueden
consultarse en los volmenes encuadernados, titulados Decisions 01 the
Comptroller General 01 the United States. Son lectura interesante.
4) Custodia de documentos originales. Como parte de la rutina de la
auditora, el contralor general exiga en tiempos pasados que se deposita.
ran en su oficina todos los documentos originales comprobantes de gastos.
No se admitan copias al carbn ni reproducciones fotostticas. Como
consecuencia de esto, se presentaban considerables inconvenientes en las
oficinas administrativas. La Comisin Federal de Electricidad se neg a
entregar los ejemplares originales de todas las concesiones hechas de acuer-
do con la Ley Federal de Electricidad de 1920, y la Administracin de
Recolonizacin se neg a entregar los documentos que probaban el ttulo
de la propiedad de las tierras que estaba comprando. Hubo otros casos de
negativas, pero en la Oficina de Contabilidad General entr un enorme
volumen de documentos, suficiente, segn se dijo, para llenar en diez aos
los edificios de los Archivos Nacionales, si se depositan en ellos y no en
almacenes. Harvey C. Mansfield declar: "Probablemente ningn otro fac-
tor pesa tanto entre las razones por la cuales, las empresas de propiedad
del Estado, se oponen tenazmente a ser puestas bajo la jurisdiccin de la
Oficina de Contabilidad General. . ."
5). Intervencin de las cuentas de las empresas del Estado. Una de las
211 "The General Accounting Office", por Harvey C. Mansfield, en Report with Special
Studies de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa, pp. 29394.
razones por las que se recurre a empresas de propiedad del Estado, es li-
brarlas de muchas disposiciones de procedimiento que gobiernan los con-
tratos, las compras y otras formalidades inapropiadas para operaciones
comerciales. Otra, es eliminar el tipo normal de auditora del gobierno,
objetivo contra el que luch durante mucho tiempo el contralor general.
El caso ms notable es la Autoridad del Valle del Tennessee, que estuvo
en constante conflicto con la Oficina de Contabilidad General, desde su
creacin en 1933 hasta que finalmente el Congreso promulg legislacin
prohibiendo a la OCG denegar cualquier gasto que la AVT considerase
necesario."> Ya se seal
21 3
el consiguiente alivio para las empresas del
Estado.
No tard en prevalecer entre la Oficina de Contabilidad General y los
establecimientos del Estado una situacin de guerra de guerrillas, desde
1921 hasta la Segunda Guerra Mundial. Nadie negaba la necesidad de
una intervencin de cuentas, pero era general la oposicin a la forma
de la auditora y al espritu poco cooperativo del contralor general. Se
haca tambin una crtica fundamental, segn la cual, debido a su obliga-
cin de autorizar documentos contra Hacienda (para poner fondos a dis-
posicin de las agencias), de prescribir el sistema de contabilidad, de dar
decisiones de anticipos y de aprobar las cuentas, el contralor intervena,
en cierto sentido, transacciones que ya haba visto, y que, en consecuen-
cia, no pasaban por una intervencin verdaderamente independiente.
5. Reforma de los procedimientos de intervencin federal
Para mitigar las rigideces del sistema de intervencin de cuentas y
separar definitivamente la auditora de la administracin, la Comisin
Presidencial sobre Gestin Administrativa de 1937 hizo una serie de pro
puestas atrevidas. Recomend que la facultad de aprobar cuentas se trans-
firiese al Departamento de Hacienda; que la autoridad para prescribir el
sistema de contabilidad pasara tambin a Hacienda; que terminase el "ar-
caico" sistema de autorizaciones; que Hacienda recobrase la facultad de
decidir cuestiones jurdicas suscitadas por el sentido de las leyes o de las
disposiciones relativas a consignaciones; y que las disputas sobre cuentas
entre Hacienda y otros establecimientos se remitieran al fiscal general. Los
poderes del contralor general deban limitarse a la auditora y la investi-
gacin, y a la auditora en los establecimientos de campo. Los resguardos
dudosos para los funcionarios interventores deban presentarse a Hacienda
antes de informar al Congreso acerca de ellos, procedimiento que se espe-
raba resolvera la mayor parte de las excepciones. Los ttulos del contralor
general y de su oficina seran Interventor General y Oficina del Interventor
General.
JI'JI 55 Stat. 775 (21 de nov. de 1941).
na Capitulo 19
Estas propuestas, muy mal entendidas en el Congreso y en otras partes,
se embrollaron en la enconada campaa pro reorganizacin de 1938. Fue-
ron desechadas en general y en particular. Pero fueron reiteradas y revi-
talizadas en el informe de 1949 de la primera Comisin Hoover sobre acti-
vidades fiscales, presupuestarias y contables. El informe recomendaba: 1)
que el contralor general fuese relevado de todos los deberes que lo con-
vertan en una parte en las decisiones y determinaciones que no fuesen
las pertinentes a las actividades de su cargo; 2) que se le requiriese para
hacer auditoras de tipo comercial en todos los departamentos y agencias;
3) que la intervencin de los comprobantes de gastos, en detalle, se inte-
rrumpiese, salvo en casos de negligencia crasa, fraude u otras circunstan-
cias que en opinin del controlador general hicieran necesario el examen
detallado; 4) que todas las intervenciones del auditor general se hicieran
en las oficinas de las agencias; y 5) que se cambiase el ttulo de contralor
general por el de interventor general.et-
Estas recomendaciones fueron puestas en prctica gradual, pero progre-
sivamente. La pura magnitud obligaba a mtodos ms generales de inter-
vencin, y el Congreso mismo se convenci, poco a poco, de que haba
duplicaciones innecesarias, retrasos y marcada insistencia en la perfeccin
formal y de procedimiento, con detrimento de tipos ms tiles de con-
trol. Durante la Segunda Guerra Mundial empez un largo proceso de
autorizaciones legales para modificar la intervencin, que fue un fuerte
indicio de que era necesaria la reforma. Las leyes ms importantes fueron
la legislacin del Valle del Tennessee a que ya nos hemos referido;275 la
primera Ley de Poderes de Guerra;276 la Ley de Contrato de Coloniza-
cin;271 la Ley de Plusvala de la Propedad.v" la Ley de Control de las
Empresas del Estado;279 la Ley de la Propiedad y de los Servicios Adm-
nistrativos Federales, de 1949;280 la Ley de Control Financiero del Depar-
tamento de Correos.w- y, la ms importante de todas, la Ley de Presupues-
tos y de Procedimientos Contables, de 1950.
282
Tambin fue importante el cambio de actitud por parte del contralor
general. Su seca y a veces obstinada actitud cedi el lugar, despus de la
Segunda Guerra Mundial, a un disposicin, que fue muy bien recibida, a
cooperar con Hacienda, el Negociado de Presupuestos y los establecmien-
tos ejecutivos, en la creacin de sistemas de contabilidad y mtodos de
... T'ask Force Repart an Fiscal, Budgeting, and Accounting Actioities, pp. 89-100,
Comisin sobre Organizacin de la Rama ejecutiva del Estado.
'7. 55 Stat, 775 (21 nov. 1941).
... 55 Stat. 938, seco 201 (18 dic. 1941).
277 58 Stat, 649, seco -16 (1 julio 1944).
'78 58 Stat. 765 (3 oct. 1944).
'7' 59 Stat, 597 (6 dic. 1945).
2.0 63 Stat, 377 (30 junio 1949).
'.1 64 Stat, 460 (17 ag. 1950).
2.2 64 Stat. 832 (12 spt. 1950).
intervencin que reconociesen las necesidades de la administracin y las
de una auditora independiente. Esta nueva postura tom forma en el
Programa Mixto para el Mejoramiento de la Contabilidad a que ya se
hizo referencia y en algunos cambios substanciales en los procedimientos
de intervencin. Se hace evidente lo importante que fue el cambio, por
las innovaciones que se sealan en los prrafos siguientes. El contralor ge-
neral estuvo en lo cierto al afirmar en su informe anual para 1949: "La
Oficina de Contabilidad General tal como es ahora no es la misma que
era hace algunos aos ... No se obstina ni se aferra a mtodos anticuados,
sino que est en un estado fluido, despierto y vivo a los procedimientos
modernos".288
Una parte esencial de las reformas de la intervencin se debe directa-
mente al Congreso. 1) Las consignaciones se hacen normalmente en cifras
globales, lo cual evita muchas disputas sobre la legalidad de los gastos
particulares. 2) A algunas agencias se les han dado fondos para prstamos,
como el fondo de capital circulante del Negociado Nacional de Pesas y
Medidas.w- 3) Por la Ley de Control de las Empresas del Estado, de 1945,
el Congreso orden al contralor general que empleara una intervencin
tipo comercial para esas organizaciones, reforma que no slo produjo ali-
vio, sino que gradualmente condujo a una nueva filosofa de la auditora.
Una intervencin de tipo comercial est destinada primordialmente a
verificar la exactitud y adecuacin de los informes fiscales y a certificar las
cifras del balance que muestran las ganancias o las prdidas para un perodo
dado. Adems, el informe de la intervencin har comentarios apropiados
sobre el sistema de contabilidad e informes y recomendaciones para su
mejoramiento. Los interventores de tipo comercial comprueban los res-
guardos detallados, slo en la medida necesaria para convencerse del fun-
cionamiento adecuado de la contabilidad de la empresa, y no tienen auto-
ridad para anular, suspender o denegar pagos en ninguna transaccin. La
responsabilidad plena y entera de autorizar gastos y hacer desembolsos cae
sobre la administracin. La intervencin tipo comercial est destinada, en
suma, a probar la adecuacin de los informes de contabilidad, y a verificar
declaraciones financieras. No est destinada a controlar el juicio, ni las
decisiones de la administracin.
Este tipo de auditora hecho por el contralar general fue especificado
en 1945 para 101 compaas del Estado. En 1950 treinta y siete de ellas
haban sido liquidadas o fusionadas y se aadieron tres nuevas. En 1953, su
nmero se haba reducido a cincuenta. Los resultados fueron buenos. Las
compaas adquirieron la flexibilidad necesaria en sus actividades, habi-
tualmente cooperaron con la Oficina de Contabilidad General, se instalaron
J88 AnnU4lReport, 1949, p. iv, Contralor General de los Estados Unidos.
'"64 $tat. 2'15" en 2'19 (29 junio 1950).
registros perfeccionados, y en consecuencia disminuy el trabajo de las
intervencones.se-
La Comisin Hoover recomend, como se dijo arriba, que esta forma
de intervencin se hiciera uniforme para todas las agencias del Estado. En
su informe anual para 1952, el contralor general declar que se propona
extender el tipo comercial de intervencin con la denominacin de "inter-
vencin amplia" a los establecimientos que no fueran sociedades annimas,
tan pronto como pudiera conseguir personal calificado. El informe enu-
meraba ms de setenta compaas no annimas, que ya haban sido asig-
nadas al tipo de intervencin amplia, entre ellas el Negociado de Caminos
Pblicos, el Servicio Forestal, el Negociado Nacional de Pesas y Medidas,
el Negociado de Minas, la Comisin de la Energa Atmica, y las activi-
dades civiles de pago de nminas en todas las agencias.
286
En el tipo comercial y en el tipo amplio de intervencin, se substituy
en medida considerable la vieja insistencia en el examen de todos y cada
uno de los comprobantes, aunque el volumen de trabajo sigui siendo
grande. En el ao fiscal 1952 fueron revisados ms de 20,000,000 de com-
probantes y un milln aproximadamente de contratos y documentos re-
lacionados con ellos, a base de una seleccin previa. Los comprobantes de
transportes y otros tipos de gastos siguieron siendo examinados caso por
caso.
El contralor general McCarl se neg a intervenir transacciones de agen-
cias en el local de stas, sino que insisti cuanto pudo en que se remitieran
a Washington los ejemplares' originales de todas las transacciones finan-
cieras. La Oficina de Contabilidad General, en cumplimiento de la Ley
de Control de las Empresas del Estado, invirti esta poltica, y en el infor-
me anual para 1951 se dijo: "Las ventajas mutuas para los departamentos
y las agencias, para los contratistas del Estado, y para la Oficina de Con-
tabilidad General, de realizar auditoras en el lugar o lugares donde nor-
malmente se guardan las cuentas u otros registros, estn siendo demos-
tradas constantemente..." Durante el ao fiscal 1951 se hicieron interven-
ciones sobre el terreno en 96 localidades por personal permanente, y en
848 localidades por equipos ambulantes de nterventores.w
Es evidente que ha tenido lugar un cambio substancial, tanto en la
filosofa de la Oficina de Contabilidad General, como en su manera de
proceder. El progreso arranca en gran parte de la Ley de Control de las
Empresas del Estado, que exige el tipo comercial de auditora para parte
de los establecimientos del Estado, y de la necesidad de introducir en la
Oficina de Contabilidad General contadores e interventores competentes,
para ejecutar este tipo de intervencin. Su influencia fue constructiva. El
a81 Annual Report, 1950, p. 36, Contralor General de los Estados Unidos.
a88 Ibid., 1952, pp. 89-91.
au Ibid., 1951, pp. 28-29.
progreso dependi tambin, en parte, del mejoramiento gradual de los
sistemas contables de las agencias, y de la admisin progresiva por la OCG
de la validez y suficiencia del control interior de las agencias, de sus gastos
y sus sistemas de registro.
Adems de la intervencin de los gastos de la agencia, la Oficina de
Contabilidad General fue autorizada en 1921 a investigar todas las ma-
terias relativas a la recepcin, desembolso y destino de fondos pblicos y
a informar al Congreso. Desde la Segunda Guerra Mundial, esta obligacin
ha sido vigorosamente cumplida a fin de descubrir fraudes, irregularidades
o prodigalidades, para obtener una visin amplia de las operaciones fis-
cales de las agencias, para hacer un avalo de agencias o procedimientos,
y para hacer auditoras especiales en casos que impliquen problemas d-
fciles. Comentando esta funcin, el contralor general dijo en 1950: "El
uso del poder de investigar debe ser gobernado con tacto y buen juicio...
En materias sometidas a vigilancia debe pesarse la necesidad fundamental
de la rama legislativa... de una informacin no tendencosa.. . con las
prerrogativas constitucionales de la rama ejecutiva, y su obligacin para
dirigir la administracin y el cumplimiento de las leyes".288 Este lenguaje
no recuerda el del rgimen de McCarl.
Los resultados de los cambios introducidos en la intervencin federal
desde 1945 han sido beneficiosos. Hubo una notable reduccin de roza-
mientos y tiranteces entre las agencias federales y la Oficina de Contab-
lidad General. Se ha eliminado mucha duplicacin de trabajo y papeleo
innecesario. Se redujeron los costos. Se han conseguido liquidaciones de
cuentas ms rpidas. Se le hicieron al Congreso informes mucho ms in-
formativos y tiles. Se restableci la confianza de los contadores profeso-
nales de los Estados Unidos en la OCG, muy menoscabada antes de 1945.
La calidad de la intervencin no ha sufrido. Estos progresos tuvieron
lugar, en gran medida, por la adopcin de las recomendaciones de la Co-
misin Presidencial sobre Gestin Administrativa que tan rotundamente
fueron condenadas en 1937.
188 Ibid., 1950, pp. 27.
CAPITULO XXI
NACIMIENTO DE LA ADMINISTRACION DEL
PERSONAL PUBLICO
Son muchos los elementos que se combinan para hacer una buena ad-
ministracin: direccin, organizacin, finanzas, moral, mtodos y proced-
mientos, pero mayor que ninguno de ellos es el potencial humano. Encon-
trar y conservar hombres y mujeres capaces, y contribuir a crear y mantener
condiciones de trabajo en que den lo mejor de s, son las grandes tareas
de la administracin del personal.
No todo el trabajo de personal lo hace la comisin central del servicio
civil, como veremos en el curso de este captulo; los departamentos de
la lnea estn obligados a realizar una parte considerable. Pero en un
momento o en otro,la administracin eficaz del personal tendr que re-
solver cuestiones de reclutamiento, exmenes, y certificaciones; clasifica-
cin de puestos, poltica de sueldos, asignacin de deberes, inspeccin del
trabajo, entrenamiento, especialmente entrenamiento en el servicio; ascen-
sos, hojas de servicios, disciplina y destituciones; programas de seguridad
y de bienestar, indemnizaciones por accidentes y pensiones de retiro; orga-
nizaciones profesionales y sindicales en el servicio pblico; moral, prest-
gio, confianza; y los medios de crear un servicio de carrera. Detrs de estas
cuestiones, con frecuencia de carcter tcnico, estn los grandes problemas
de reajuste de un servicio pblico permanente a los partidos polticos, al
alto mando administrativo y a las condiciones de un Estado democrtico.
La mayor parte de estas cuestiones sern tratadas en los captulos siguientes.
Este captulo y el que le sigue estn dedicados a la estructura general
del sistema norteamericano de administracin del personal pblico tras de
lo cual se pasa revista a los procedimientos tcnicos ms especficos. El
"alquiler y despido" de empleados y funcionarios pblicos tiene una lar-
ga y accidentada historia. En consecuencia, empezamos con un esbozo del
desarrollo histrico de los mtodos y objetivos de los nombramientos. Esta
fase de la investigacin nos pone delante del problema ms inquietante
y de mayor alcance de las relaciones del servicio pblico: el ajuste de los
intereses respectivos de los partidos polticos y de un servicio civil pero
manente y no de partido. Finalmente estudiaremos en este captulo la
distribucin de las actividades contemporneas relativas al personal, entre
la agencia central de personal y las oficinas departamentales de personal,
y la forma de organizacin que cada una de ellas reviste normalmente. En
319
el captulo siguiente investigamos ms de cerca las caractersticas actuales
del servicio pblico y las perspectivas de extender el ideal de un servicio
de carrera.
1. Nacimiento y decadencia del sistema de botn
El rasgo ms notorio de la historia del personal en la administracin
pblica norteamericana fue el nacimiento, persistencia y desaparicin gra-
dual del sistema de botn.
281l
Antes de que los partidos se organizaran en
escala nacional, el pas fue metido por Jorge Washington en un sistema
de mritos, pero la guerra de los partidos no tard en anular la posibili-
dad de mantener el servicio pblico fuera de la esfera de influencia de
las fuerzas partidistas. J ohn Adams prefera a los federales.
Pero la cuestin se plante, por primera vez claramente en 1801, al
substituir los republicanos jeffersonianos a los federales. Jefferson invent
la teora de "la debida participacin" de cada partido en los nombra-
mientos para cargos pblicos, teora que l concibi, originariamente, en
trminos de una igualdad substancial, pero que con la decadencia de los
federales se redujo prcticamente al botn proporcional del poder. Su pri-
mer dilema y su solucin se revelan en esta cita de sus escritos:
... Si la debida participacin en los cargos es cuestin de derecho, cmo
van a conseguirse vacantes? Las que se producen por muerte son pocas;
por dimisin, ninguna. Puede proponerse algn otro modo de eliminacin
distinto de esos? ste es un cargo penoso, pero se ha convertido en mi
deber, y como tal lo acometo. Proced en la operacin con reflexin y es-
tudio, para perjudicar lo menos posible al menor nmero de individuos y
realizar los propsitos de justicia y utilidad pblica con el menor dao
para particulares; para que pueda ser lanzado cuanto sea posible sobre la
delincuencia, sobre la opresin, sobre la intolerancia, sobre la incompeten-
cia, sobre la adhesin antirrevolucionaria a nuestros enemigos... Hubiera
sido para m una circunstancia de gran alivio, si hubiera encontrado una
moderada participacin en los cargos en las manos de la mayora. Hubiera
dejado gustosamente que el tiempo y la casualidad los hubieran elevado
a una participacin justa. Pero su exclusin total pide correctivos ms
prontos. Yo corregir el procedimiento; pero hecho eso... volvamos con
alegra a aquel estado de cosas en que las nicas preguntas concernientes
a un candidato sern: Es honrado? Es capaz? Es fiel a la Constitucin?21l0
289 Entre las obras principales sobre este tema se cuentan The Civil Seroice and the
Patronagem por Carl R. Fish (Cambridge, Harvard University Press, 19M); DeWitt Clin-
ton and the Origin el the Spoils System in New York, por Howard Lee MeBain (Nueva
York, Columbia University Press, 1907); Fighting the Spoilsmen, por William Dudley
Foulke (Nueva York, G. P. Putnam's Sons, 1919); The Cabinet Politicicn: the Postmasters-
General, 1829-1909, por Dorothy Ganfield Fowler (Nueva York, Columbia University
Press, 19411); Lincoln and the Patronage, por Harry J. Carman y Reinhard H. Lutl!:in
(Nueva York, Columbia University Press, 19411); The Unfinished Business 01 Civil SeTVlce
Relorm, por William S. Carpenter (prineeton, N. J., Prineeton University Press, 1952);
por Leonard D. White; The ]effersonians, por el mismo; The ]acksonians,
por e!
O'f'helf'ritings 01 Thomas ]efferson (Paul Leicester Ford, ed., 10 vols., Nueva York,
G. P. l>utl!UW1'S Sons, 1892-99), VIII, 70 (12 de julio de 1801).
Nacimiento de la Administracin del Personal Pblico 321
En 1803 se haba alcanzado un equilibrio apropiado y en adelante las
destituciones slo se hicieron con causa justificada. La larga sucesin de
presidentes demcratas de 1801 a 1829 y la desaparicin final de los fede-
rales arrinconaron el problema del favoritismo de los partidos nacionales
durante una generacin, antes de que fuera llamado a reaparecer.
Pero en los Estados, el sistema del botn no tard en establecerse. Penn-
sylvania, Nueva York y Massachusetts se convirtieron en centros de duras
batallas entre las facciones, en las que una de las armas ms poderosas
fue el control del poder para hacer nombramientos. Era casi inevitable
que las lecciones aprendidas en la poltica de los Estados acabaran apli-
cndose en escala nacional. Los lderes polticos de los Estados no estaban
dispuestos, en resumen, a aceptar la tolerante teora de jefferson de la de-
bida participacin. Crearon, y despus de 1829 la acept Jackson, la teora
de la rotacin, que tenda al monopolio de partido.
En la escena nacional, el primer paso de esta evolucin se dio en 1820
con la aprobacin de la Ley de Tenencia de Cargos, a consecuencia de la
cual el trmino de ciertos funcionarios federales especificados se redujo
a cuatro aos. La Ley de Tenencia de Cargos se ampli de vez en cuan-
do a otras clases de empleados, aunque no fue usada para favoritismo
hasta la subida de Jackson al poder. Todava es un obstculo para la ple-
na ampliacin del sistema de mritos, ms de un siglo despus de su origen.
La toma de posesin de J ackson dio seales prontas del cambio inminente
en el carcter del servicio federal. "Los acicalados caballeros del antiguo
rgimen, con sus altos linajes y su buena crianza, fueron apartados a co-
dazos por polticos alquilones de Nueva York y periodistas rurales y gran-
jeros del Oeste." Un buscaempleos amigo de Ams Kendall dijo: "Estoy
avergonzado de m mismo, porque me parece que todos los individuos
que encuentro saben lo que busco." "No te atormentes -replic Kendall-,
porque todos los individuos que encuentras van a lo mismo."
Las numerosas destituciones de amigos de Adams y el nombramiento
de amigos de J ackson no fue meramente un episodio de represalias polti-
cas. Jackson, indudablemente, estaba inquieto ante el manifiesto creci-
miento de una burocracia "antiamericana" que en su opinin amenazaba
la base igualitaria de la democracia norteamericana. Sin duda, interpret
eXactamente las opiniones y actitudes de grandes masas de ciudadanos en
la justificacin formal de la teora de la rotacin, que expuso al Congreso
en su primer mensaje anual de diciembre de 1829. Su filosofa est tan
de acuerdo con el modo de ser del' demcrata norteamericano y ejerci
tanta influencia. que merece que se le cite.
Quizs hay pocos individuos que puedan disfrutar durante mucho tiempo
de un cargo y del poder sin que estn ms o menos bajo la influencia de
sentimientos desfavorables al cumplimiento fiel de sus deberes pblicos. Su
integridad puede estar a prueba de consideraciones impropias dirigidas in-
mediatamente a ellos, pero pueden adquirir la costumbre de mirar con
indiferencia los intereses pblicos y de tolerar una conducta, contra la que
se rebelara un hombre inexperimentado. Se considera el cargo como una
especie de propiedad, y al gobierno, ms bien como un medio de fomentar
intereses individuales, que como un instrumento creado nicamente para
el servicio del pueblo. La corrupcin, en unos y en otros, la perversin de
sentimientos y principios correctos, apartan al gobierno de sus legtimos fines
y lo convierten en un instrumento para apoyar a unos pocos a expensas
de los ms. Los deberes, de todos los empleados pblicos son, o por lo menos
admiten que se les haga, tan llanos y sencillos, que hombres inteligentes
pueden habilitarse rpidamente para desempearlos; y no puedo menos
de creer que se pierde ms con la larga permanencia de un individuo en
un cargo, de lo que por lo general se gana con su experiencia. Someto,
pues, a vuestra consideracin, si no se promover la eficacia del gobierno
y no se conseguirn mejor la laboriosidad e integridad oficiales, por una
ampliacin general de la ley que limita los nombramientos a cuatro aos.
En un pas en donde los cargos se crean nicamente para beneficio del
pueblo, nadie tiene ningn derecho ms intrnseco que otro a un puesto
oficial. Los empleos no se crearon para dar apoyo a individuos particulares,
a expensas del pblico. No se hace, pues, ninguna injusticia individual con
la destitucin, ya que ni el nombramiento para el cargo ni la permanen-
cia en l son cuestiones de derecho. El que lo desempea se convirti
en funcionario con vista a los beneficios pblicos, y cuando stos requie-
ren su destitucin no hay que sacrificarlos a los intereses privados. Es el
pueblo, y slo el pueblo, el que tiene derecho a quejarse cuando a un
buen funcionario lo substituye un mal funcionario. El que es destituido
tiene los mismos medios para ganarse la vida que los millones de individuos
que no desempearon nunca un cargo. La limitacin propuesta destruira
la idea de propiedad, ahora, tan generalmente asociada con los puestos ofi-
ciales, y aunque a veces se produzca una angustia individual, promoviendo
la rotacin, que constituye un principio fundamental del credo republicano,
se dara accin saludable alsistema.wr
Los resultados inmediatos de las muchas destituciones y los muchos nomo
bramientos que Jackson hizo fueron los que poda haberse esperado. La
eficacia de la administracin decay rpidamente. Empezaron a sufrir las
normas de integridad que, en conjunto, se haban mantenido bien hasta
1829. Durante la administracin de Jackson hubo casos notables de pecu
lado, de los cuales, quizs el ms sealado, fue el de Samue1 Swartwout.
recaudador del puerto de Nueva York, nombrado por Jackson, que huy
a Espaa en 1837 con algo ms de 1,250,000 dlares. Los cargos de tierra se
desempeaban muy sueltamente.Fish refiere el caso del receptor de dinero
pblico de Columbus, que haba especulado con fondos del Estado. El ns-
pector' que examin el casoscrbial Secretario del Interior: "El hombre
parece realmente arrepentido, y me inclino 'a creer; en comn con sus
.. es honrado y Iueapartado de .su deber por el ejemplo de
y. p<>r. cierta, relajacin del cdigo, moral, que aqu no se
'o{the 'Messages and PapiTs 01 the Presidents,por JainesD. Richard
SOI1 (11 volsButeau of National Lterature, 1911), 11, 448-49 (8 dic. 1829).
mueve en un crculo tan limitado como entre nosotros... Adems, ha dado
su palabra de que, si se le conserva, cumplir estrictamente la ley... ".292
Se habra supuesto por las repetidas declaraciones de los lderes libera-
les que, con la eleccin de Harrison, en 1840, el pas volvera a las prcti-
cas tradicionales de los estadistas de Massachusetts y Virginia. Pero la
presin sobre los lderes del partido liberal, que entonces suba al po-
der por primera vez, fue demasiado grande para resistirla, y la conducta
de la administracin Harrson-Tyler no fue esencialmente distinta de la de
Jackson. Durante las veinte aos siguientes, hubo un turno constante de par-
tidos que establecieron el sistema del botn sobre el pas, de un modo tan
completo, que todava no se lo ha sacudido del todo.
Aunque el concepto jacksoniano de la democracia an es 'poderoso, las
exigencias del servicio pblico, cada vez debilitan ms y ms la teora de
que cualquier hombre inteligente puede habilitarse rpidamente para
desempear cualquier cargo. La apremiante necesidad de competencia tc-
nica en el servicio administrativo obliga a extender las ideas de mritos
y de capacidad. Ya en 1853 el Congreso dispuso que no se nombrara nin-
gn empleado hasta q1.lce se le hubiera examinado y lo juzgara idneo'
un tribunal de tres examinadores, seleccionados por el jefe del departa-
mento. Estos simples exmenes habilitadores se verificaron en todas las
oficinas centrales, hasta que los substituy la Ley del Servicio Civil de 1883.
El Congreso no hizo ningn intento amplio para tratar la seleccin del
personal hasta 1871. En ese ao fue autorizado el Presidente "a prescribir
reglas y preceptos para la admisin de personas en el servicio civil de los
Estados Unidos, que promuevan mejor la eficacia del mismo y garanticen
la idoneidad de cada candidato respecto de edad, salud, carcter, conoc-
mientas y capacidad para la rama del servicio en que quiere entrar; y
para ese propsito se autoriza al Presidente a emplear personas adecua-
das para realizar dichas averiguaciones, a sealarles sus deberes, y a esta-
blecer reglamentos para la conducta de las personas que puedan recibir
un nombramiento para el servicio civil".293 El presidente Grant nombr una
eminente Comisin del Servicio Civil a base de dicha legislacin, la
Comisin se vio obligada a abandonar su trabajo en 1875, debido a la falta
de consignacin en los presupuestos y de apoyo por parte del Congreso.
Sin embargo, la ley an sigue siendo parte importante de la legislacin
que regula el personal en el gobierno federal. . ." ...
La agitacin a favor del sistema demritos fue incesante. La Liga Na-
cional para la Reforma del Servicio Civil fue organizada en 1881 y la
cuestin de la reforma torn vuelo nacional.294 Es interesante sealar que
IUCivilSeruice and the Patronage, p Cari R.Fish, p: S." .' . "".
liea .16Stat. 514 (3 ma'zo i87I);" f'TheFirst Federal. Civil Service Commisson: 1871-75",
por Murphy; en PublicPersannel lteview, 1lI (1942), 29, 2HI, 299. " ".
The National Civil Service Reform League, por Frank M. Stewart (Austin, Un-
verslty of Texas, 1929).
el principal inters del numeroso grupo de los primeros reformadores del
servicio civil, no era la eficacia administrativa, sino unas elecciones ms
puras y una democracia ms sana. El fervor moral de reforma est nequ-
vocamente expuesto en las palabras de William Curtis:
La prostitucin partidista del servicio pblico es una traicin radical al
gobierno popular, porque hace motivo de la accin poltica el inters pri-
vado y no el bienestar pblico... Es uno de los peores males del sistema de
botn que el abuso temerario del favoritismo, la ms prdiga y reconocida
corrupcin, han hecho tan absoluto el despotismo de partido, que la con-
ciencia y la inteligencia del pas estn en gran parte esclavizadas por la
ignorancia sin principios y la astucia insolente.
El asesinato del presidente Garfield, por un buscaempleos desengaado,
cristaliz al fin el sentimiento pblico y oblig a un Congreso renuente
a aprobar la Ley Pendleton en 1883, base de las reglamentaciones del ser-
vicio civil en vigor y efecto actualmente. Esta legislacin inici la teora
de la neutralidad de los partidos, contrapeso de la teora jacksoniana del
monopolio de partido.
La Ley Pendleton extendi el sistema de mritos slo a unos 14,000
empleos, principalmente en correos y aduanas. Pero se autoriz al Presi
dente a extender el nuevo plan mediante rdenes ejecutivas, y la gran
expansin del servicio federal clasificado se debe principalmente a las rde-
nes sucesivas de los presidentes, desde Grover Cleveland hasta hoy. El
Congreso extendi el sistema de mritos al Servicio Exterior, a la antigua
unidad para la prohibicin (tras desastrosas experiencias de favoritismo),
y a otras agencias, entre ellas el Consejo del Seguro Social. Pero al jefe
del ejecutivo, principalmente, se debe el desarrollo del sistema de mritos,
desde un primer ncleo de 14,000 empleos hasta ms del 90 por ciento
en 1954.
Los progresos bajo la administracin de Franklin D. Roosevelt fueron
de gran alcance. La vuelta del partido demcrata al poder en 1933 dio
ocasin al Congreso para eximir a unos 300,000 empleos de la mayor parte
de las agencias del "Trato Nuevo" de las disposiciones del sistema de m-
ritos. Se cre una complicada y eficaz oficina suplementaria de personal en
las oficinas centrales de la Comisin Democrtica Nacional, que recomen-
daba candidatos a empleos a base de "acreditacin poltica" en vez de
exmenes. Todo esto no era nuevo en principio, pero el pas no haba visto
antes nada en tan gran escala y no estaba familiarizado con una comisin
rival de la del servicio civil.
La opinin pblica reaccion desfavorablemente y al acercarse las eleo
cones de 1986 lleg el momento de la acostumbrada inclusin de empleos
exentos y de sus ocupantes. Empez a manifestarse con energa una co-
rriente nueva hacia el sistema de mritos, que fue acumulando fuerzas
hasta que estall la Segunda Guerra Mundial. El Congreso, indudablemente
por motivos mezclados, eximi a la Autoridad del Valle del Tennessee en
1933 del sistema de mritos, pero prohibi que se hicieran nombramientos
por influencia poltica, programa ambiguo que funcion con extraordina-
rio xito. En 1938, la larga batalla para meter en el servicio civil a los
administradores de correos de primera, segunda y tercera clases tuvo por
resultado un nuevo xito para los reformadores. Aquel mismo ao, el
Congreso se neg a extender el sistema de mritos "hacia arriba, hacia
afuera y hacia abajo", como recomendaba la Comisin Presidencial sobre
Gestin Administrativa; pero el Presidente incluy en ella los empleos de
casi todas las compaas del Estado.
295
Al ao siguiente se dieron dos
pasos importantes. El Congreso enmend la Ley del Seguro Social, para
establecer el sistema de mritos en las agencias estatales y locales de bie-
nestar social, pagadas en parte con fondos federales, acontecimiento de
primera magnitud. El Congreso aprob tambin la primera Ley Hatch,
que prohbe el trabajo poltico activo a casi todos los empleados federales,
estn o no bajo el sistema de mritos.
Lleg el clmax en 1940, cuando el Congreso aprob la Ley Ramspeck,
que autorizaba al Presidente a meter en el sistema del servicio civil, prc-
ticamente, a todos los empleados federales, menos los de la Autoridad del
Valle del Tennessee y algunos otros pequeos grupos. Esta legislacin llev
a su trmino en lo esencial la reforma iniciada en escala tan modesta en
1883. Adems autoriz al Presidente a extender la Ley de Clasificacin
de 1923 a las dependencias de campo, y cre juntas departamentales de
apelaciones para revisar las clasificaciones de servicios. El presidente Roose-
velt aprovech su nueva autoridad para incluir en el sistema a todos los
funcionarios y empleados federales posibles, en aquella fecha el 96 por
ciento aproximadamente del servicio permanente. En 1940 fue aprobada
la segunda Ley Hatch, que extendi la prohibicin de actividades polti-
cas al personal estatal y local, pagado, en parte, con fondos del gobierno
federal.
Los fiscales federales protestaron de la extensin de la Ley de Servicio
Civil hasta ellos y consiguieron que se nombrara una comisin de invest-
gacin, encargada de estudiar todo el personal profesional y cientfico, la
cual recibi el nombre de Comisin Reed. Esta Comisin acord por una-
nimidad que los fiscales federales fueran seleccionados mediate exmenes
y se les asegurase la tenencia de sus cargos, pero discrep en cuanto a la
prudencia de poner los exmenes en manos de la Comisin del Servicio
C i v i l . 2 ~ Por orden ejecutiva, el presidente Rooselvelt cre una agencia
independiente, la Junta de Examinadores Jurdicos, que procedi a pre-
Jt5 Orden Ejecutiva 7916 (16 sept. 1938).
Ita RepoTt, Comisin Presidenda1 sobre Mejoramiento del Servicio Civil, House Doc.
118, 77 Congreso, 1er. periodo de sesiones (1941); Documents and Reports (S vals.,
Washington, Government Printing Office, 1942).
parar un valioso examen jurdico y a celebrar unas oposiciones de alcance
nacional, para fiscales subalternos, en 1942,1191 oposiciones que tuvieron mu-
cho xito.
El Congreso fue hostil a esta reforma. Primero neg fondos a la Junta
para celebrar oposiciones, y despus neg fondos a la Comisin del Ser-
vicio Civil, que se haba hecho cargo del programa. En consecuencia, todas
las plazas de fiscal fueron colocadas en la clase de empleos exentos (Lista A)
en 1947. La primera Comisin Hoover sobre Organizacin de la Rama
Ejecutiva del Estado ingnor el asunto, pero la segunda Comisin Hoover
sobre personal volvi a recomendar en lo esencial el programa de la Co-
misin Reed.
La situacin no es grave, ya que las oficinas jurdicas se cuidan de hacer
sus propias selecciones, y porque, por lo general, no suele invocarse la
regla de la rotacin para estos puestos no protegidos. Pero no es satisfac-
toria. No se han promulgado normas para los nombramientos; los fiscales
no tienen tenencia segura ni proteccin contra una destitucin sumaria;
al gobierno se le niega la oportunidad de reclutar talentos jurdicos en
los niveles jvenes, mediante unas oposiciones de alcance nacional. En este
importante campo, las preferencias y las amistades personales no encuentran
nada que las frene..
29B
An no prevalece un sistema de carrera.
El estallido de la guerra en 1941 precipit la emergencia del servicio
civil. La cuestin bsica era si los millones de personal civil adicional para
actividades de. guerra los seleccionaran libremente los departamentos fuera
de los mtodos normales, o si esa obligacin incumba a la Comisin del
Servicio Civil. Despus de algunas dudas, se eligi el segundo procedi-
miento. La Comisin simplific sus procedimientos y dio mucha libertad
a los departamentos para seleccionar alto personal administrativo y pro-
fesional y empleados cientficos, pero conserv su posicin como agencia
central del personal del gobierno federal.
299
Las elecciones volvieron al poder al partido republicano, despus de vein-
te aos de administracin demcrata, y no tard en ejercerse gran presin
sobre los lderes del partido para que se hiciesen nombramientos en la
rama ejecutiva. La situacin se hizo especialmente difcil porque la ad-
ministracin de Eisenhower empez inmediatamente a reducir el nmero
de empleados, de acuerdo con su programa de reducir los gastos, y porque
el 60 por ciento aproximadamente de los empleos clasificados del servicio
los desempeaban veteranos con derechos especiales de tenencia de sus
cargos. Una solucin fue hacer una nueva Lista C, que comprenda puestoS
polticos y confidenciales, para los cuales podan hacerse nombramientos
11" "The Federal Civil Service for Lawyers", por Ralph F. Fuchs, en Public Persannel
V (1944), 168.
Law Schools, and the Public Service, por Esther L. Brown, (Nueva York,
1948).
n. Civil S-tvil:e in .,anime, dr, por Leonard l). White.
sin exmenes.wv La Comisin del Servicio Civil, que tuvo que aprobar la
inclusin de empleos en la Lista C, fue moderada en sus decisiones, y no
dio mucho alivio a los buscadores de favoritismos. Al terminar el ao, la
Comisin haba autorizado 991 empleos en la Lista C. De ellos, slo 236
haban sido sacados del servicio por oposicin. Los empleos nuevos aseen-
dan a 230, y 524 fueron transferidos de la Lista A (empleos exceptuados).
De la Lista B, fue transferido uno para el cual no era necesario hacer
oposiciones. La Comisin se neg a aprobar casi tantos puestos como los
que haba autorizado, o sea 909. En conjunto, el sistema de mritos re-
sisti con xito el cambio de gobierno, aunque en 1953 y 1954 se quebrant
la moral por diversas razones.sv'
El sistema de mritos se desarroll lentamente en los Estados. Nueva
York promulg la primera ley estatal de mritos en 1883, y Massachusetts
lo sigui en 1884.3
02
Despus de 1884 hubo un largo intervalo antes de que
se reasumiera el progreso en 1905 por la adopcin de una ley del servicio
civil en Colorado. La oposicin a la abolicin del favoritismo en los Esta-
dos sigui siendo tenaz, y en 1935, slo diez Estados haban adoptado
totalmente el sistema de mritos. Una nueva corriente reformista empez
en el decenio de los 1930, y la nmina de los Estados con el sistema de
mritos en 1945 ascenda a veintisis. Los niveles administrativos son a
veces muy insatisfactorios. Algunas leyes recientes pueden atribuirse, en
gran parte, al sentimiento favorable creado por la Liga Nacional del Ser-
vicio Civil, la Liga Nacional de Mujeres Electoras, la Cmara Junior de
Comercio y los empleados organizados del servicio pblico.
En otros Estados prevalece un sistema "consuetudinario" de mritos
sobre una parte considerable del servicio. New Hampshire y Vermont en
el Este, y Virginia en el Sur son casos de esos. En la mayor parte de
los Estados los servicios tcnicos y profesionales probablemente estn li-
bres de grandes incursiones polticas. Los servicios sociales pblicos sos-
tenidos conjuntamente han sido colocados sobre una base de mritos en
todo el pas.
Pero aun con estas concesiones, nos vemos arrastrados a la conclusin
de que los Estados han sido tardos en adpotar el sistema de mritos, oficial
y oficiosamente.
En las ciudades se han hecho muchos progresos, tanto oficiales como
oficiosos, en favor del sistema de mritos.w- Desde 1910 se introdujo la
800 Vase el capitulo 6.
801 "The Federal Bureaucracy and the Change of Administration", por Herman M.
Sorners, en American Poltical Science Review, XLVIII (1954), 131.
101 Para un estudio contemporneo del sistema del Estado de Nueva York, vase StaD
Re1J:o'rt on the Department 01 Civil Service, Comisin Provisional del Estado sobre Coordi-
naan de las Actividades del Estado (Albany, Williams Press, 1953).
101 A Hall Centu", 01 Municipal Resorm, por Frank M. Stewart ~ B e r k e l e y , University
of California Presa, 1950).
328 Administraein Pblica
prctica de mejorar el personal municipal, tambin mediante la elevacin
de las normas del gobierno de las ciudades, especialmente en las gober-
nadas por administradores del concejo. Apenas, sin excepcin, las 1,200
comunidades (en 1954) manejan excelentemente los problemas del pero
sonal local, aunque muchas no tienen comisin del servicio civil.
En las grandes zonas metropolitanas, los niveles de actuacin son bajos,
no pocas veces. A veces los comisionados del servicio civil son, primero,
polticos, y despus, funcionarios; se dice que un comisionado de Chcago
afirm: "Creo, naturalmente, en el servicio civil, pero pienso que deban
tener los cargos los demcratas." En Nueva York (excepto los brillantes
progresos bajo el alcalde La Guardia), Filadelfia, Pittsburgh, Cleveland,
Chicago, Minneapolis, Seattle y Los Angeles, ciudades que durante aos
han tenido comisiones del servicio civil, las cosas han estado lejos de ser
satisfactorias, y en algunos casos representan nada menos que el colapso
del sistema de mritos. Ah se estn riendo las batallas ms difciles entre
el sistema del botn y el de mritos, y el sistema del favoritismo est bien
atrincherado y con el mando de defensas casi inexpugnables. Los Angeles,
tras un desagradable record de servicio civil, recobr su reputacin bajo
la hbil jefatura de los ex alcaldes Bowron y Emery Olson, presidente
en otro tiempo de la Comisin del Servicio Civil. Filadelfia tambin alcanz
. nuevos niveles despus de un levantamiento cvico en 1951, y Nueva York
en 1954.
Por lo que concierne a los distritos, el sistema del favoritismo todava
mantiene un predominio casi total. Entre las pocas excepciones notables
se cuentan el Distrito de Los Angeles, que durante muchos aos tuvo un
record excepcional, bajo la gua de los examinadores jefes Doty, Stevens
y Amsden; el Distrito de Hamilton (Cincinnati, Ohio); y algunos distritos
de Nueva Jersey y Massachusetts. Los condados con administrador, que
eran veinte en 1954, son otra excepcin importante. En general, los disrr-
tos siguen siendo plazas fuertes del favoritismo y de camarillas polticas
vergonzosas, que estn dotadas de extraordinaria vitalidad y de capacidad
para defenderse.
Cuando examinamos la situacin actual, resulta evidente que hay dos
poderosos sistemas de "administracin del personal", irreconciliables entre
s, que dominan en sectores diferentes del servicio pblico. En algunas
jurisdicciones, uno de ellos elimin al otro, victoria que a veces descansa
sobre una base precaria; en otras jurisdicciones, y especialmente en las
grandes ciudades, la batalla prosigue un ao tras otro, sin que el triunfo
definitivo sonra a ninguno de los dos sistemas; en otros an, la cuestin
est latente por razn del predominio absoluto del favoritismo o de los
mritos, segn los casos.
La batalla fue encarnizada durante ms de setenta aos. En esos aos
hizo grandes ganancias el sistema de mritos, mayores de lo que suele
creerse. Las condiciones bsicas del gobierno son tales, que parece inevi-
table el triunfo final del sistema de mritos. Los aspectos tecnolgicos,
siempre crecientes, de las actividades gubernativas; la responsabilidad
social, muy intensificada, del gobierno, que hacen el riesgo del fracaso
administrativo equivalente al riesgo de la catstrofe social; el naciente
punto de vista profesional en muchas ramas de la administracin; y la
expansin de los sindicatos del servicio civil, para defender sus intereses
por la aplicacin constante del sistema de mritos, stas y otras circuns-
tancias anuncian la destruccin del sistema del favoritismo con el transcur-
so del tiempo.
2. Reconciliacin de los partidos y la burocracia
La historia de los ltimos setenta aos de reformas no deja duda de
la resistencia de las organizaciones de partido a renunciar a su poder sobre
el favoritismo. Los partidos se han resistido obstinadamente a todo avance
del sistema de mritos y con frecuencia han socavado la administracin
basada en ese sistema, a fin de tener el dominio de los nombramientos.
El favoritismo poltico todava es uno de los principales obstculos para
la buena administracin, no obstante las ganancias de las siete dcadas
ltimas. 304
Pero la actitud de los partidos hacia el favoritismo no es meramente un
ejemplo de pecado original. Durante generaciones los partidos han de-
pendido, en grado inconmensurable, del favoritismo, como un medio para
pagar el trabajo que se requiere en las campaas. Un partido poltico hace
usos legtimos del dinero. Como cualquier otro consumidor, tiene que
pagar telfonos y telegramas, renta, gastos de viaje, y otros suministros y
servicios. Necesita fondos, o sus equivalentes, para pagar a sus acreedores.
Las organizaciones de partido disponen de considerable dinero contante
y de mucho trabajo "no pagado" como consecuencia del poder de hacer
nombramientos para empleos civiles. La mquina poltica de la ciudad
de Chicago, por ejemplo, controla normalmente de 3,000 a 5,000 nombra-
mientos polticos; esto es suficiente para sostener a un trabajador activo
en cada barriada, con un margen cmodo reservado a las oficinas centra-
les. Adems, los empleados no incluidos en el sistema de mritos son fciles
blancos para contribuciones polticas, y es comn un impuesto sobre las
nminas que flucta del 3 al 5 por ciento para gastos de partido. A pesar
de las leyes que lo prohben, hasta los empleados de carrera por oposicin
son "invitados" a veces a contribuir al fondo de guerra del partido. La
prctica del amillaramiento poltico empez en el decenio de los 1830 y
hoy florece en formas menos defendibles a veces que las comidas del tiempo
de Jackson a 100 dlares el cubierto. No se conocen las cantidades colee-
ao. Estudian este problema Leonard D. White y T. V. Smith en Politics and Public
Service (Nueva York, Harper, 1939).
tadas, pero indudablemente son grandes. Desde el punto de vista del par-
tido, sera desastrosa la prdida de ingresos y de trabajadores celosos en
la escala en que an existen.s?"
Al darse cuenta de este dilema, que manifiestamente indica que debemos
elegir entre el gobierno de partidos con favoritismo y el gobierno sin par
tidos, un comentador ingls de asuntos norteamericanos escribi estas pa
labras:
El sistema del botn satisface una necesidad del gobierno democrtico,
tan vieja como la Atenas de Pericles. Suministra los fondos del partido. La
explotacin del servicio pblico no era un buen mtodo, pero son mucho
mejores sus substitutos? .. , Ninguna democracia ha resuelto, a satisfaccin
de cualquier hombre razonable, el problema del costo de la organizacin
poltica. El sistema norteamericano, que consideraba los empleos como pre-
mios por los que haba que luchar, y que despus haba que disfrutar, por
lo menos era sincero y los reformadores no intentaron nunca, puede decirse
que no se atrevieron nunca, contestar a la pregunta: Quin pagar las
costas de la guerra poltica? 306
Los partidos polticos son una caracterstica esencial de un pueblo que
se gobierna por s mismo, y es un objetivo importante de la poltica p-
blica conservar los partidos como rganos de opinin y organizadores de
las elecciones. La cuestin prctica es: De dnde pueden obtener los par
. tidos los fondos necesarios para permitirles realizar sus funciones? Las
aportaciones pueden proceder de grandes compaas y de individuos muy
ricos; de grupos econmicos e intereses organizados, tales como los traba-
jadores, los capitalistas, los agricultores; o de fondos pblicos sobre una
cuota per cpita de afiliacin al partido. Ninguno de estos medios est
libre de objeciones graves.
Pero no son stas las nicas alternativas a la frecuencia del favoritismo.
Los La Follette, padre e hijos, sostuvieron un partido eficaz de amplitud
estatal en Wisconsin durante una generacin, casi sin favoritismo. Depen-
dan del esfuerzo voluntario de quienes crean profundamente en el pro-
grama poltico que propugnaban. El alcalde Daniel W. Roan fue reelegido
jefe ejecutivo de Milwaukee sin interrupcin de 1916 a 1940 como candida-
to del partido socialista, que no tuvo nunca favoritismo local ni estatal. Es-
taba financiado por pequeas aportaciones voluntarias y por trabajo gra-
tuito. La Comisin de la Carta de la Ciudad derrot regularmente al
partido republicano en Cincinnati a partir de 1926 sin ayuda del favoritis-
80S El estudio de Miss Overacker sobre las aportaciones para la campaa de 1936 en
cantidades de 1,000 dlares o ms, revel que los empleados aportaron casi tanto como
los industriales (los mayores contribuyentes); "Campaign Funds in the Presdental Electon
ol 1936", por Louise Overacker, en American Political Science Review, XXXI (1937)
47!l.Vase tambin Presidential Campaign Funds, de la misma autora (Boston, Boston
01 the People, por D. W. Brogan (Nueva York, Harper, 19!1!!),
pp. 19491t
mo. Centenares de pequeas ciudades en todos los Estados Unidos, las
pequeas Middletowns, hacen sus campaas de partidos sin favoritismo.
Los partidos tienen ahora ms favoritismo del que necesitan, y mucho
ms del que es til para el inters pblico. En realidad, un partido sano
. en una democracia necesita apoyarse poco en el favoritismo. El profesor
Charles E. Merrian expres el asunto del modo ms convincente: "A me-
dida que ascienden los principios y la poltica de los partidos, desciende
el sistema del botn. El sistema de partidos y el espritu de partido no
necesitan botn. Por el contrario, son incompatibles, y cuanto ms fuerte
es el uno, ms dbil es el otro."
Es indudable que desde el punto de vista de la buena administracin,
el favoritismo de partido es el proverbial viejo del mar. La defensa del
servicio civil no partidista descansa francamente en el inters pblico por
una administracin imparcial, competente y tcnica de los negocios po
blicos, Inters pblico quiere decir seguridad, proteccin, conveniencia,
comodidad y provecho de los ciudadanos y los grupos de ciudadanos, bajo
la ley. Un servicio civil organizado y sostenido, sin tener en cuenta las
cambiantes necesidades de partido o faccin, puede realizar esos fines. Un
servicio civil alimentado ac y all, al dictado del partido que tiene el
poder temporalmente, tiene que sacrificar los intereses comunes de todos
los ciudadanos a las exigencias especiales de algunos.
No quiere esto decir que el partido poltico no tenga ninguna funcin
que realizar respecto del servicio pblico. El partido es o puede ser un
regulador beneficioso del mundo oficial. Que la "burocracia" no es sm-
ptica a la devocin norteamericana por la libertad y la igualdad, resulta
evidente de las varias citas recogidas por el presidente Harold W. Dodds.v"
As, el senador Borah: "Esa cosa entremetida, irritante, desorientadora,
zapadora, destructora, que se llama burocracia"; o el ex presidente Hoover:
"Hay tres espritus implacables en la burocracia: la autoperpetuacin, la
expansin y la demanda de ms poder"; o Alfred E. Smith: "La otra cosa
que considero peligrosa para nuestra libertad nacional es el gobierno de
la burocracia... No queremos autcratas. No admitiramos ni aun a un
buen autcrata."
Los polticos de partido, que suministran la superioridad decisiva de
la administracin, que la orientan y le proporcionan fondos, que median
entre los ciudadanos y los funcionarios, realizan una funcin indispensable
al tener a los expertos a mano, no en la cumbre." En ocasiones le resulta
difcil a un polica recordar que se le hizo polica para el pblico, y no
el pblico para l. La oportunidad de los ciudadanos humildes de hablar
107 "Bureaucracy and Representative Goverl1ment", por Harold W. Dodds, en Annals,
vol. 189 (1937), p. 165.
. Aqu ha.ce el autor un juego de palabras ("on tap, no on top") dificil de reprodu-
Cir en espaol.-N. del T.
332 A dministracin Pblica
con su jefe de barriada o con su concejal, y de otros ciudadanos para ha-
blar con representantes y senadores y los secretarios de los grandes deparo
tamentos del Estado, es un medio de refrenar la intromisin oficinesca
mediante la intervencin de polticos, que nadie querra disminuir.
Dando la importancia que tienen a esas concesiones, el reajuste de los.
partidos y del servicio civil exigir en lo futuro ms sacrificios de los par
tidos que de la burocracia. Nuestras necesidades como nacin requieren
menos poltica en los departamentos administrativos y ms competencia
tcnica; menos avales de comisiones polticas y ms de comisiones del ser-
vicio civil; menos discontinuidad y ms estabilidad en la administracin
y en los servicios profesionales.
3. Organizacin para la administracin del personal
La forma de organizacin de la agencia central de personal fue origina-
riamente, y lo es an predominantemente, la comisin del servicio civil,
que suele estar formada por tres individuos cuyas funciones son las mis-
mas. Esta forma de organizacin fue impuesta por razones de reforma, no
de administracin. Se crey esencial tener una comisin formada de tal
suerte que los representantes del partido minoritario pudieran evitar que
la mayora "robase los trabajos". En muchas jurisdicciones ha disminuido
mucho la necesidad de esa proteccin o, en lo ensencial, ha desaparecido,
y los representantes minoritarios probablemente sern en realidad poco
tiles, y necesarios menos an. Al mismo tiempo, hay una indudable con-
fianza mayor en las decisiones de una comisin, en un campo donde an
pueden ser fuertes las presiones, que la que se tendra en un solo director
de personal, probablemente afiliado al partido mayoritario. Hubo, cierta-
mente, casos en que el individuo de la minora y el presidente de la ma-
yora se han unido contra las intenciones depredatorias del otro individuo
de la mayora.
Hay otros fundamentos para sostener a la comisin como agencia gene-
ral central del personal. Tiene funciones polticas esenciales, especial-
mente en la jurisdiccin federal y en las de los grandes Estados; con
frecuencia tiene funciones de apelacin, en cuyas decisiones, muchos pre-
fieren el juicio de tres a la determinacin nica de uno solo. Una comisin
tambin ofrece lugar para la representacin de intereses especiales, ya sean
raciales, religiosos o de grupos de empleados.
Aunque la comisin de tres individuos es todava la forma general de
organizacin, hay variaciones importantes. Una de stas fue introducida
por primera vez en Massachusetts el ao 1919.
308
La ley cre un comisario
del servicio civil y dos comisarios asociados; el comisario se convirti en
el jefe ejecutivo y administrativo de la organizacin, y se le dieron todos
los poderes de la comisin anterior, salvo el de dictar reglas y resolver
808 Leyes de Massachusetts, 1919, cap. 350, seco 66.
apelaciones. Algunos otros Estados, entre ellos Wisconsin, Mchigan y
Nueva York en 1953, siguieron este plan. En 1920 Maryland cre un solo
comisario del servicio civil, pero no sigui el ejemplo ningn otro Estado.
En muchas jurisdicciones con comisiones del servicio civil, se da o se le
delega mucha autoridad a un director de personal, dejando a los com-
sarios primordialmente funciones polticas y de audiencia. El presidente
Hoover recomend un slo director federal de personal en 1932,3()9 Y la
Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa renov esta propuesta
en 1937. Durante la Segunda Guerra Mundial, la Comisin del Servicio
Civil de los Estados Unidos deleg obligaciones para sus deberes de guerra
en su miembro minoritario Arthur S. Flemming.
Una nueva organizacin de la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos se cre en 1949 siguiendo la recomendacin de la Comisin Hoover
sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado.uv La gestin admi-
nistrativa y fiscal de las actividades de 'la Comisin del Servicio Civil se
confi al presidente de sta. La Comisin como cuerpo colectivo conserv
la autoridad para aprobar reglas para la presentacin al Presidente, para
investigar quejas de actividades polticas perniciosas, y para entender en
apelaciones. Esta forma de organizacin, correspondiente al plan de Massa-
chusetts, avanz bastante en la direccin de un solo comisario.
La cuestin implcita en la controversia entre la forma histrica de una
comisin bipartidista y el tipo ms nuevo de un solo director de personal,
es importante. La comisin de tres individuos e "independiente" fue pre-
ferida deliberadamente porque se la crey ms inexpugnable a la influen-
cia poltica y ms segura para aplicar con eficacia el sistema del personal. No
se juzgaron dignos de confianza los jefes ejecutivos ni los jefes de depar-
tamento. El director nico de personal se propugna ahora en la creencia
de que los jefes ejecutivos y los jefes de agencias suelen interesarse con-
cienzudamente por hacer su trabajo del mejor modo posible, y no quieren
rendirse al nombramiento de empleados polticos incompetentes. La tarea
de la comisin o del director de personal es considerada, pues, como parte
integrante de la administracin. Como tal, requiere confianza mutua e nt-
mas relaciones de trabajo entre los ejecutivos y los directores de personal,
y se emplea menos en hacer cumplir las leyes y ejercer vigilancia, y ms
en un liderato positivo y constructivo.
Dadas las fases de madurez, sealadamente distintas, en jurisdicciones
diferentes, es imposible formular un juicio dogmtico acerca de cul forma
de organizacin es universalmente preferible. En algunos gobiernos, la
accin policaca para apoyar buenas prcticas de personal sigue siendo
de primera importancia. En otros muchos, es meramente accidental. A
medida que las comunidades tienen un conocimiento ms experimentado
800 House Doc. 254, 72
0
Congreso, ler. perodo de sesiones (1932).
110 Plan de reorganizacin N0 5 de 1949 (20 junio 1949).
del carcter y los fines del gobierno, disminuye la necesidad de proteccin
de normas decorosas, y en muchos sitios ha desaparecido en lo esencial.
La tendencia general es en esa direccin, aunque con algunas prdidas,
a la vez que con algunas ganancias.
4. Distribucin de la autoridad para la administracin del personal
Antes de promulgarse la legislacin del servicio civil, cada departamen-
to y agencia administraba sus propios asuntos de personal estrictamente
bajo su responsabilidad. La Ley Pendleton y la legislacin anloga de los
Estados les retir la funcin de reclutar y examinar a los solicitantes de
nombramientos para ingresar en el servicio "clasificado por oposicin",
transfirindola a las comisiones del servicio civil. De vez en cuando se
retiraron a las agencias de lnea otras actividades relativas al personal.
Ahora es prctica normal cargar a las comisiones del servicio civil y no
a las agencias de lnea, la obligacin de reclutar, examinar y seleccionar;
la clasificacin de empleos; la prescripcin de la forma de las valoraciones
de servicios; celebrar oposiciones dondequiera que el procedimiento est
vigente; recomendar la poltica de sueldos; prescribir el sistema de ceses
para reducir el personal; llevar los registros centrales; y, en ocasiones,
administrar el sistema de retiros. La comisin del servicio civil tambin
es autorizada en muchos casos para entender en apelaciones de empleados
contra acciones adversas de sus departamentos, y los veteranos tienen con
frecuencia derechos especiales de apelacin.
Adems, las comisiones del servicio civil han sido provistas de medios
para controlar las actividades de personal de los departamentos de lnea,
en parte, para proteger al servicio de carrera, en parte, para proteger los
derechos de los veteranos o de grupos minoritarios, en parte, para conse-
guir la uniformidad y facilitar el control ejecutivo. Como resultado de
tendencias a largo plazo, las comisiones norteamericanas del servicio civil
han adquirido autoridad mucho mayor, que la que tienen las agencias
equivalentes en la mayor parte de los pases del mundo.
Son varias las consecuencias de esa tendencia a largo plazo. Se ha con-
seguido, en lo esencial, la uniformidad de la poltica general sobre personal
en todas las agencias actuantes, y de los derechos y obligaciones de .los
empleados. Se ha fomentado, aunque no siempre se ha conseguido, la
coordinacin del liderato en la poltica de personal.
Es cuestin discutible cul sea el mejor equilibrio entre la autoridad
y el control de un cuerpo central de personal, tal corno las comisiones
norteamericanas del servicio civil, .por una parte, y la obligacin de las
ar:ncias de lnea por otra. La cuestin es' casi la inismaquese plantea
enO'e>las de 'personal de las agencias y .1sfundonarios de lnea
de agencias (como se advirti arriba), pero en una forma ms pro-
nunciada, ya que las comisiones ocupan con frecuencia una posicin in-
dependiente de las agencias de lnea. Estas ltimas se quejan, no pocas
veces, de los obstculos que resultan de las reglas de las primeras. Ya se
ha descrito el equilibrio nuevo en el sistema federal.
5. Organizacin interna de la Comisin del
Servicio Civil de los Estados Unidos
La organizacin de toda corporacin est ligada a sus funciones. La
cambiante filosofa de la Comisin del Servicio Civil de los Estados Un-
dos, que concede importancia a la fijacin de normas y a facilitar las
tareas, y no a operaciones policacas, tuvo por resultado una reorganiza.
cin esencial de sus secciones en 1953. Antes de examinar la nueva estruo
tura, conviene conocer las principales obligaciones que el Congreso ha
confiado a la Comisin, de tiempo en tiempo. Aparecen enumeradas en
la lista siguiente:
1. Celebrar exmenes, seleccionar a los elegibles para nombramientos,
e investigar el cumplimiento de sus preceptos.
2. Fijar normas para la clasificacin de empleos y revisar las opera
raciones de clasificacin de las agencias.
3. Imponer restricciones a la actividad poltica de los empleados fe-
derales.
4. Administrar la Ley de Jubilaciones del Servicio Civil.
5. Llevar registros de los empleos de los empleados federales.
6. Realizar investigaciones de solicitantes de empleo o de empleados
para fines del seguro social.
7. Administrar la Ley de Preferencia de los Veteranos.
8. Aprobar los planes de las agencias de valoracin de ejecucin del
trabajo y administrar el sistema de apelaciones contra valoraciones.
En 1954 la organizacin bsica de la Comisin descansa en la distincin
entre la planificacin y la fijacin de normas por un lado, y las actividades
por otro. El negociado de programas y normas se ocupa en lti primera
de aquellas obligaciones y comprende la seccin de planeacin de progra
mas, la seccin de reglamentacin e instrucciones, y la seccin de normas,
dedicada cada una de ellas a establecer las bases sobre las cuales la Com-
sin y todas las agencias federales realizan la administracin del personal.
Las actividades se dividen en dos negociados, uno dedicado al trabajo
del personal en Washington, y el otro al trabajo de campo. El negociado
de actividades departamentales comprende la seccin de exmenes, la seco
cin de registros, la seccin de investigaciones, la seccin mdica y la seccin
de jubilaciones. El negociado de actividades de campo investiga las. activi-
dades a las anienores'delegadas en las doce oficinas re-
gionales.
336
La inspeccin de las actividades del personal de agencia, realizada por
delegacin de acuerdo con las normas de la Comisin, corresponde al
negociado de inspecciones y auditoras de clasificacin. Opera con su pro-
pio personal en Washington y ayuda a las doce oficinas regionales en su
trabajo de inspeccin.
Estos cuatro negociados (programas y normas, actividades departamen-
tales, actividades de campo e inspecciones) comprenden las actividades
esenciales de la Comisin. Hay, adems, los servicios auxiliares tpicos,
agrupados en el negociado de servicios administrativos: presupuesto y
finanzas, personal, servicios de oficina, biblioteca, organizacin y mtodos,
y estadstica. Hay asimismo varias oficinas que trabajan para el conjunto
de la Comisin: la oficina jurdica, la oficina de valuacin de la seguridad,
la de informacin pblica, la junta de apelaciones y revisiones, la de tra-
bajo justo yla de lealtad de los empleados de las organizaciones interna-
cionales. La antigua Junta Revisora de la Lealtad fue suspendida en 1953.
El nmero de funcionarios y empleados en 1954 era de unos 4,200. Es la
corporacin ms grande de su clase en los Estados Unidos.
Al mirar el campo de la administracin del personal en la perspectiva
de casi tres cuartos de siglo desde la Ley Pendleton, no puede cabemos
duda en que se hicieron grandes progresos en todos los niveles de gobier-
no. Los distritos rurales se retrasan, y los grandes centros metropolitanos
luchan con resultado vario por establecer normas decorosas. La tendencia
es clara, y la constante mejora en el carcter, competencia e integridad del
servicio pblico est bien documentada. Antes de 1920, el centro de la
atencin pblica era la reforma, capitaneada por la Liga de Reforma del
Servicio Civil Nacional, la Liga Municipal Nacional y otras organizacio-
nes cvicas animadas por el sentimiento de una misin moral. Su obra
fue decisiva en los primeros tiempos, y sigue siendo importante en los
nuestros. Pero desde 1920, el centro de atencin pas a la administracin
del personal, a la tcnica ms que a la reforma, y la direccin tiende a
pasar a la Asamblea del Servicio Civil de los Estados Unidos y el Cana-
d, a la Sociedad para la Administracin del Personal, de Washington, y a
otros cuerpos anlogos.a
ll
El gran problema contemporneo no es vigilar
a los departamentos esenciales, sino auxiliarlos en sus complejos proble-
mas de potencial humano.
aupara estudios contemporneos sobre personal, vanse dos valiosas revistas: Public
Personnel RevieTiJ (Chicago, Civil Service Assembly) y Personnel Administration (Wash-
ington, Society for Personnel Administration).
CAPITULO VEINTIDOS
SERVICIO PROFESIONAL DEL ESTADO
En diciembre de 1933 el Consejo de Investigaciones en Ciencias Sociales
nombr una Comisin para Investigaciones sobre el Personal del Servicio
pblico. El informe de ese distinguido organismo no oficial dio curso po-
pular a la idea de un servicio de carrera del Estado, que tambin haba:
adquirido una sbita, aunque no totalmente artificial, popularidad a con-
secuencia del cierre de negocios subsiguiente a la crisis de 1929.
Segn palabras de la Comisin: "Nosotros... recomendamos que el tra-
bajo administrativo diario del Estado se convierta definitivamente en un
servicio de carrera. Con esto entendemos que deben tomarse medidas para
convertir los empleos pblicos en empleos vitalicios que valgan la pena,
abriendo y haciendo atractivo el ingreso en el servicio a jvenes de uno y
otro sexo, de capacidad y de carcter, y con la oportunidad de ascender
en el servicio y llegar a puestos distinguidos y honorficos."312 Esta admi-
rable definicin implicaba una clara distincin entre :un servicio de ca-
rrera y el mero empleo vitalicio. La adopcin del sistema de mritos garan
rizaba el trabajo vitalicio, pero no haca ms que sentar las bases para un
servicio de carrera.
Dentro de las murallas protectoras del sistema de mrito, ya haba hecho
progresos esenciales el servicio de carrera. La importancia del informe de la
Comisin para Investigaciones no estribaba en el descubrimiento de un tipo
nuevo de organizacin del servicio pblico, sino ms bien en la demanda
de que se ampliaran las oportunidades para un servicio de carrera, que se
eliminasen los obstculos para el mismo, y que las zonas atrasadas se pu-
sieran al alcance de la voz de las avanzadas progresivas. El movimiento de
ideas sobre el servicio pblico de 1920 a 1930 haba girado principalmente
sobre materias especiales de tcnica de pruebas, clasificacin, medida de la
eficacia y anlisis estadstico. La Comisin para Investigaciones plante
cuestiones ms fundamentales relativas al tipo de servicio pblico que
estamos organizando o queremos organizar, y puso la atencin en un ideal
de gran alcance. El informe coincidi en el tiempo con la creciente como
probacin de que las tareas del Estado contemporneo son tales que no
~ d e m o s confiarlas ms que a un servicio pblico que disponga de los me-
Jorescerebros de nuestra generacin, no slo como un "trust de cerebros"
provisional, sino como parte integrante del sistema administrativo.
~ 1 2 Better Government Personnel, 'Comisin para Investigaciones sobre Personal del Ser-
VICIO Pblico (Nueva York, Mc-Graw-HilI, 1935), p. 3.
337
El desenvolvimiento resultante de un slido sistema de carrera fue uno
de los principales cambios en el gobierno federal durante las dos ltimas
dcadas, aunque el progreso se vio obstaculizado por la desacostumbrada
inestabilidad de los empleos federales de 1933 a 1935, la mayor parte sujetos
a avales polticos, aunque muchos de ellos adquirieron finalmente una
situacin permanente. En 1939 las nminas federales comprendan algo ms
de 700,000 personas. Al terminar la Segunda Guerra Mundial haba ms de
3,700,000 empleados federales. Para mantener este nmero, el gobierno tuvo
que reclutar ms de 7.750,000 personas, de septiembre de 1939 hasta el
final de la guerra. A los dos aos de suspendido el fuego haban sido des-
pedidos ms de 1.600,000 empleados, dejando un personal civil bsico de
unos 2.100,000. La intervencin en la guerra de Corea produjo otro aumen-
to sbito que requiri unos 600,000 empleados nuevos. La administracin
republicana redujo este nmero en unos 300,000 en un trmino de quince
meses. Estos cambios violentos, acompaados de reglamentaciones de em-
pleos de emergencia que no daban derechos y por un tope sealado por
el Congreso a los cargos permanentes, fueron hostiles a la evolucin orde-
nada y sistemtica de un sistema de carrera. Pero las tendencia bsicas hacia
un sistema de carrera en las profesiones y las ciencias, no fueron funda:-
mentalmente afectadas y pudieron observarse algunos progresos en el campo
administrativo. Los Estados y los municipios no fueron muy afectados por
los acontecimientos que produjeron las mencionadas fluctuaciones en el go
bierno nacional.
Qu consideraciones llevan a jvenes de uno y otro sexo a preferir un
empleo vitalicio del Estado a un empleo privado? Muchos individuos no
hacen una eleccin deliberada, sino que encuentran, por casualidad, trabajo
en el Estado y siguen en l por inercia o porque se sienten satisfechos.
Otros pesan las ventajas y las obligaciones, en particular los graduados de
instituciones de enseanza superior. Escasean las pruebas en esta materia,
pero pueden hacerse algunas conjeturas. Probablemente, en lugar elevado
de la lista de motivos que inducen a seguir carreras del servicio pblico
figura el deseo de participar en un trabajo directamente interesado en
objetivos sociales importantes. La experiencia de la Autoridad del Valle
del Tennessee en atraer a sus servicios a muchos jvenes inspirados por
sus atractivas actividades es un ejemplo oportuno; la conservacin de los
recursos forestales, el salvamento de familias arruinadas, la educacin de
menores y otros muchos programas del Estado atraen profundamente a
las almas sensibles como merecedores de consagrarles la vida.
Pero por impresionantes que sean esas finalidades sociales, las personali-
~ d e s activas y poderosas no elegirn el Estado como carrera, a menos de
que haya la posibilidad de desarrollar al mximo sus talentos. La oportu-
nidad .. (,\C!p.esarrollarse, de encontrar constantemente problemas ms dif-
ciles y ven<;erlos, de poner en tensin mxima sus talentos, es una necesidad
Servicio Profesional del Estado
339
para los individuos ms inteligentes. En el Estado pueden encontrarse
multitud de problemas difciles, complicados, verdaderamente desconcer-
tantes. El sistema administrativo debe facilitar oportunidades para estu-
diarlos y resolverlos, o desaparece el incentivo para entrar o para perma-
necer en l. La posibilidad de trabajar en programas que valen la pena, a
plena capacidad con el camino abierto para el ascenso y el perfecciona-
miento constante, es un elemento esencial del mvil para entrar en la
carrera del Estado.
Sin duda juegan tambin su parte la seguridad y la estabilidad del
empleo. Los individuos de nimo aventurero preferirn normalmente los
riesgos y las posibles ganancias de los negocios, de las empresas privadas o
de las profesiones liberales. La perspectiva de la riqueza no es, ciertamente,
Un mvil importante para la carrera del servicio pblico, aunque puede
conseguirse un nivel de vida confortable. Ni la perspectiva de adquirir
poder es bastante segura para que cuente por mucho. La preferencia del
trabajo en equipo antes que del trabajo individual en relativo aislamiento,
probablemente es caracterstica de los que eligen una carrera en el Estado,
porque en ste es esencial el trabajo en equipo. El trabajador solitario se
siente ms en su casa en las aulas del colegio o la universidad, y entre los
estudiantes puede hacerse con frecuencia una clara diferenciacin de per-
sonalidad entre los que se dedican al derecho y los negocios y los que
prefieren la enseanza como ocupacin vitalicia. m
1. Servicio de carrera en las profesiones y las ciencias
Los servicios de carrera del Estado, en el sentido empleado por la Co-
misin para Investigaciones, empez en las fuerzas armadas con el ejrcito
profesional y los cuerpos de oficiales de la escuadra. Los ingenieros del
ejrcito, formados en West Point desde 1801, formaron el primer grupo,
y los cirujanos del ejrcito y la escuadra lograron una situacin de carrera
en el 'deceno de los 1830. Como la responsabilidad por la enseanza fue
asumida gradualmente por los gobiernos de los Estados y locales, la ense-
anza ocup su lugar como el primer servicio definidamente de carrera
civil. La Asociacin Nacional de Maestros fue organizada en 1857.
Despus de la Guerra Civil el campo de las funciones gubernamentales
se ampli rpidamente, y aunque los servicios de oficina y los relacionados
con ellos estaban sujetos a la regla de la rotacin y a la manipulacin
poltica, los nacientes servicios profesionales y cientficos se convirtieron
en verdaderos, aunque pequeos servicios de carrera. La tendencia puede
identificarse brevemente por referencia al trabajo vitalicio de individuos
en diferentes campos. En sanidad pblica, uno de los grandes iniciadores
fue el Dr. Hermann Biggs (1859-1923), sucesivamente director de los labo-
ata Vase "Attitudes of NIPA Interns Toward a Career in the Federal Service", por
KarI E. Stromsem y Mitchell Dreese, en Public Administration Review, X (1950), 254.
ratorios bacteriolgicos del Departamento de Salubridad de la ciudad de
Nueva York, director del Departamento, y comisario del Departamento
de Salubridad del Estado de Nueva York.
314
La administracin de la salu-
bridad pblica es ahora, casi por completo, un servicio de carrera.
Las investigaciones agrcolas, en laboratorios federales y colegios de
agricultura de los Estados, es otro campo de carrera, ocupado por cient-
ficos dedicados a la botnica, la zoologa, las ciencias del suelo y grupos
simlares.v- La silvicultura es otro campo profesional relacionado con los
anteriores que est firmemente establecido sobre bases de carrera, cuyo
carcter 10 ilustra bien la vida de Ferdinand A. Silcox. Nombrado estu-
diante de silvicultura con 300 dlares anuales despus de haber terminado
sus estudios en la Escuela de Silvicultura de Yale, pas la mayor parte de
su vida en el Servicio Forestal de los Estados Unidos, del cual lleg a ser
jefe en 1933.
3HI
La poca de las carreteras pavimentadas estimul una especialidad nue-
va, la de ingeniero de carreteras. Con pocas excepciones, los departamen-
tos de carreteras de los Estados estn bien fundados en cuanto a ofrecer
oportunidades para un servicio de carrera. El campo del bienestar pblico
es relativamente un recin llegado, pero ahora existen en l buenas opor-
tunidades para un servicio de carrera. El servicio diplomtico (exceptua-
dos los jefes de misin) es un grupo de carrera bien reconocido.
En suma, el campo profesional y el cientfico de trabajos del Estado, con
la notable excepcin del derecho, estn firmemente establecidos como ser-
vicios de carrera.s-" Hay slidas razones para ello. El ingreso en esos cuer-
pos requiere una preparacin cultural formal y, normalmente, la graduacin
en una escuela profesional adecuada. En muchos casos, se necesita una
. licencia como condicin para la prctica. La pertenencia a esos servicios
est, as, reservada y restringida a personas formalmente identificadas como
poseedoras de especial idoneidad. Un sentimiento de solidaridad profesio-
nal nace de manera natural al lado de una organizacin nacional, y, con
frecuencia, un cdigo de moral y considerables medios de autoproteccin.
Adems, las consecuencias de la incompetencia son tan manifiestas, que
es inminente la aceptacin pblica de niveles profesionales.
La situacin de los abogados en el servicio federal, sealada en el cap-
tulo anterior, representaba en 1954 un empate entre los defensores de un
sistema nacional metdico de reclutamiento, seguido de seguridad en la
814 The Lije of Hermann M. Biggs, Physician and Statesman o/ the Public Health,
por C. E. A. Winslow (Filadelfia, Lea and Febiger, 1929).
815 The World Was My Garden: T'rauels o/ a Plant Explorer, por David Fairchild
(Nueva York, Scribner's, 1938).
818 "Ferdinand Augustus Silcox", por E. l. Kotok y R. F. Hammatt, en public
Administration Review, 11 (1942), 240.
817 Science and Public Policy, Consejo Presidencial de Investigaciones Cientficas (4
vols., Washington, Government Printing Office, 1947); para una brillante interpretacin
del papel de los cientficos, vase Gouernment and Science, por Don K. Prce,
341
tenencia del cargo, por una parte, y la profesin jurdica representada por
el asesoramiento jurdico del Estado, por otra. Pero en todos los campos
profesionales y cientficos (salvo el jurdico) prevalecen normalmente el
concepto y la prctica de un servicio de carrera, ya sea en el gobierno
federal, en el de los Estados o en el local.
2. El servicio de carrera en la administracin
En sus niveles ms altos, las personas empleadas en la administracin
(tan diferente de las profesiones o de las ciencias) se dedican a formular
la poltica, a la coordinacin, direccin y mejora de la maquinaria del
Estado, y a la administracin y el control generales de los departamentos
del servicio pblico. En los niveles intermedios se dedican a la direccin
y control inmediatos de las subdivisiones de una gran agencia, al estudio
preliminar de la orientacin poltica y a la inspeccin fiscal y de contabi-
lidad. En los niveles inferiores se ocupan en la inspeccin de unidades
de trabajo bien definidas, en mantener la produccin y en sostener la
moral y la energa de sus unidades. Sirven en numerosas comisiones intra
e interdepartamentales y se ocupan de las estimaciones presupuestarias y
en los servicios interiores o auxiliares. Colectivamente, como ya se dijo,
abarcan la jerarqua central de que depende todo el sistema administra-
tiVO}18
En la Gran Bretaa, Francia, Alemania y otros pases, el servicio de
carrera en la administracin es el aspecto ms notable del sistema admi-
nistrativo, est minuciosamente organizado, tiene mucho prestigio y no
afectan los cambios en las alturas polticas. En los Estados Unidos no pre
valece esa situacin. El nivel superior del servicio administrativo alemn
est erigido sobre una preparacin jurdica profesional, un internado de
tres aos con variedad de experiencias, y amplias oposiciones inicial y
final. Los niveles superiores del servicio civil francs descansan sobre una
formacin universitaria en derecho y ciencias sociales y se ingresa por
oposicin. La clase administrativa inglesa requiere una formacin univer-
sitaria, ya en clsicos, en ciencias o en ciencias sociales. Se ingresa mediante
una difcil oposicin de nivel universitario, o, excepcionalmente, por ascen-
so desde el grado inmediato inferior.
En los Estados Unidos tambin se ejecutan las funciones que realizan
esos servicios organizados de alto nivel. Las desempean en los niveles
superiores funcionarios de los supergrados (16-17-18 de la Lista Gene-
ral).319 En el servicio federal slo existen elementos embrionarios de un
cuerpo administrativo plenamente organizado, y, con raras excepciones, no
existe ni seal de estos cuerpos en los gobiernos de los Estados. En reali-
".'8 Career Perspectioes in a Bureaucraiic Setting, por Dwaine Marvick (Ann Arbor,
Ulllversity of Michigan Press, 1954).
"U Higher Civil Servants in American Society, por Reinhard Bendix,
dad, hay cierto recelo hacia ese cuerpo de personal administrativo por el
temor de que impida el ascenso de algn empleado por su mritos.
En 1920 los consejeros de la Comisin Mixta del Congreso sobre Recla-
sificacin se opusieron a un cuerpo especial en la administracin, y otra
vez, en 1936, Lewis Meriam, que haba servido a dicha Comisin, repiti
su vieja conviccin. Tema que una forma especial de seleccin y prepara-
cin para la alta administracin suscitara celos y quebrantase la moral;
crea que los servicios profesionales y cientficos deban prestarlos nica-
mente profesionales y cientficos; destacaba la importancia de las materias
que constituyen el contenido de la administracin, y no sus funciones de
coordinacin, iniciacin, y control y gestin generales.sse
En 1935 propuse yo un servicio administrativo especial organizado como
carrera, con rigurosas exigencias de idoneidad, pero abierto en condiciones
iguales tanto a los empleados ya en servicio, sin referencia a ttulos o estu-
dios formales, como para los seleccionados en oposiciones de un nivel
universitaro.w' As se ponan claramente de manifiesto dos conceptos de las
necesidades del Estado en este campo.
En 1941 la Comisin Presidencial para el Mejoramiento del Servicio
Civil propuso un plan nuevo, intermedio entre los dos que ya haban sido
formulados. La Comisin rechaz la idea de una clase administrativa sepa-
rada con preparacin especial (cosa en la que ciertamente no se haba
pensado), pero recomend que todos los empleados federales realmente
ocupados en actividades de alta administracin fueran reconocidos como
un grupo profesional dentro del sistema de clasificacin; que esos cargos
se incluyesen en el servicio de carrera; que se llevara un registro de los
jvenes que mostrasen capacidad administrativa; que cada agencia crease
medios sistemticos y efectivos de hacer substituciones en el cuerpo adm-
nistrativo existente; y que se hicieran programas de preparacin sistemtica
para preparar al personal con destino a las responsabilidades ms ele-
vadas.
322
Las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial acentuaron la necesi-
dad radical de unmejor servicio de carrera en la administracin. No haba
bastantes ejecutivos del Estado preparados para cubrir las necesidades ms
urgentes, y los que haba demostraron una y otra vez su valor. Fueron
suplementados por hombres de negocios y por profesionales, quienes por lo
comn, pero no siempre, se adaptaban a los requisitos ms exigentes de
la administracin pblica. La salida de esos hombres de negocios del ser-
vicio del Estado en 1945 y 1946 volvi a subrayar la necesidad de ejecu-
aso Public Service and Special Training, por Lewis Meriam (Chicago, University of
Chicago Press, 1936), cap. 1.
aJ1 Govemment Career Service, por Leonard D. White (Chicago, University 01
Chicago Press, 1935).
aaa Informe de la Comisin Presidencial para el Mejoramiento del Servicio Civil,
House Doc., 118, 779 Congreso, Ier, perodo de sesiones, cap. 6.
343
tivos preparados que adoptaran como carrera de su vida el servicio del
Estado.
Los informes de 1949 de la primera Comisin Hoover sobre Organizacin
de la Rama Ejecutiva del Estado no hicieron progresar las ideas sobre este
problema, pero la parte de la segunda comisin Hoover que entendi en
los asuntos de personal, lo reconoci como uno de los ms urgentes, y
recomend audaces propuestas para la creacin de un alto servicio civil
de carrera, con derechos especiales de tenencia del cargo anlogos a los de
los oficiales generales del ejrcito y de los jefes de escuadra de la mar-
na de guerra, y con la especial obligacin de servir a dondequiera que
fueran destinados.
Un general es un general, en plena posesin de su grado, emolumentos
y situacin, ya mande una divisin o un ejrcito en el campo, ya est esta-
cionado en una guarnicin dentro del pas o desempeando una obliga.
cin detrs de un escritorio en Washington, con obligaciones grandes o
pequeas, o esperando rdenes. Puede ser destinado a misiones de diferen-
tes tipos, a responsabilidades diversas, en cualquier sitio. Sin embargo, su
situacin no cambia y slo puede ser destituido por un tribunal militar.
Aplicando estas normas a los funcionarios civiles de alta categora, resulta-
ra que un gobierno entrante dispondra de un cuerpo de ejecutivos civiles
altamente capacitados, con una situacin protegida, y que podran ser des-
tinados a donde juzgara conveniente el mando poltico. Pero esos uncio-
narios no tendran derecho a sus puestos actuales; si la administracin
entrante creyera incompatible a cualquiera de ellos, podra trasladarlo a
otra parte, pero no expulsarlo del servicio. Hara falta un organismo inter-
mediario central, como el Negociado de Presupuestos o la Administracin
de Servicios Generales, para facilitar la tarea de los traslados.
El mencionado sector de la segunda Comisin Hoover recomend que,
para empezar, se colocaran unos 1,500 individuos del personal de carrera
del nivel ms alto y con servicios sobresalientes en la administracin, en el
alto servicio civil que se propona, con la probabilidad de aumentar el n-
mero si la experiencia lo aconsejaba. La responsabilidad de la seleccin y
la inspeccin del funcionamiento del nuevo sistema, que implicara cam-
bias fundamentales en la filosofa de la Ley de Clasificacin, se encomen-
daban a la Comisin del Servicio Civil a travs de un organismo especial.
En el momento en que esto se escribe, an no se ha adoptado ninguna
medida en relacin con esta propuesta.
El reclutamiento de jvenes para las carreras administrativas en el sste-
ma federal est ahora razonablemente garantizado por dos fuentes: prime-
ra, empleados actuales de los departamentos y las agencias, reclutados
mediante una gran diversidad de oposiciones en las que demostraron una
capacidad altamente prometedora de xito futuro en la administracin y
que estn sealados para participar en programas de preparacin especial
y subsiguientes destinos administrativos; segunda, personas seleccionadas en
las oposiciones para ayudantes administrativos jvenes (AAJ) (*) que anual-
mente convoca la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos para
jvenes de uno y otro sexo con preparacin de colegio o universitaria en
ciencias sociales y administracin pblica, o su equivalente en experiencia.
Estas oposiciones se celebraron por primera vez en 1934 con el ttulo
de examinador del servicio civil para jvenes, y con algunas modificaciones
llegaron a ser el medio principal para reclutar directamente individuos
jvenes para las carreras administrativas. Las oposiciones son difciles y la
competencia es fuerte. La parte escrita comprende una prueba de inteli-
gencia general, una prueba de actitud administrativa y una prueba sobre
conocimientos relativos a los asuntos corrientes. A quienes triunfan en esta
etapa se les somete despus a un examen oral. Toman parte anualmente
en las oposiciones de 10,000 a 15,000 graduados de colegio y universidad, y
suelen seleccionarse unos 300. Los elegibles representan un talento y apti-
tudes innatas de nivel muy elevado para el trabajo administrativo. Muchos
de los que ingresaron en el decenio de los 1930 ocupan ahora altos cargos
en la administracin general.323
Tambin se han realizado progresos en la preparacin y programas de
perfeccionamiento para jvenes de uno y otro sexo ya emplados y que pro-
meten en la administracin. La Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos mantiene un programa importante del cual se da noticia en un
captulo subsiguiente. Adems, algunos departamentos y agencias federales
tienen sus propios programas para preparar a jvenes de uno y otro sexo
en trabajo adminstrativo.v- En 1951 se inici en la ciudad de Nueva York
un programa federal de campo para ejecutvos.sw Es evidente, pues, que se
est creando gradualmente una base slida para el servicio de carrera en
la administracin.
Se est abriendo una tercera lnea de progreso con la creacin de puestos
de carrera para secretarios ayudantes de la administracin. El cargo 10 reco-
En ingls JMA, de Junior Management Assistant.-N. del T.
828 Junior Management Assistant Programs in the Federal Civil Seruice, Folleto Nm.
30 (1954) de la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos; "The JMA Program",
por Milton M. Mandell, en Public Administration Review, XIII (1953), 106. El Estado
de Nueva York inici un programa anlogo en 1947, convocando unas oposiciones anuales
para el ingreso en la administracin pblica. En 1954-55 se dispuso de treinta plazas
con un sueldo de entrada de 3,500 dlares. Las oposiciones comprendan una serie de
pruebas de aptitud y un examen oral, y en 1954, se ampli con alcance nacional. Los
ingresados realizan deberes de carcter administrativo para jvenes destinados a darles
una amplia visin de las actividades del departamento, incluidos el anlisis de la orga-
nizacin, procedimientos presupuestarios y fiscales, e investigaciones relacionadas con la
planificacin de un programa y formulacin de la poltica. "The New York State
Internship Program", por Lynton K. Caldwell, en Public Personnel Review, IX (1948), 183.
... "Navy Develops Its Civilian Executives", por James C. Stephens, en Public Personnel
Review, XIII (1952), 161.
... "A Junior Management Development Program in the Federal Fiel Servce, por
Robert Bulchis, ibid., XIV (1953), 171.
Servicio Profesional del Estado 345
mend la primera Comisin Hoover en 1949. Como ya se dijo, existe en
algunos de los grandes departamentos, pas con xito la primera prueba
de un cambio de gobierno y probablemente est destinado a ser el puesto de
carrera administrativa ms alto en el gobierno federal. Es un cargo de pres-
tigio e importancia que ofrece una meta ltima de honor y de significacin
para los ejecutivos federales.
An queda mucho por hacer. Slo unas pocas agencias federales han
organizado planes para el desarrollo ejecutivo.v" No hay un programa
general de servicio amplio destinado a conseguir que los ejecutivos de carre-
ra se eleven por encima de sus obligaciones inmediatas en la agencia hasta
un sentido de responsabilidad por el sistema administrativo en su conjunto.
La experiencia temprana en grandes agencias administrativas que abarcan
a todo el gobierno, tales como el Negociado de Presupuestos, la Comisin
del Servicio Civil, la Administracin de Servicios Generales y la Oficina
Ejecutiva del Presidente, es indispensable, y la experiencia del trabajo en
dos o ms agencias de lnea sera de gran valor. Adems, no hay una lnea
clara de ascensos desde los primeros escalones del servicio hasta los ms
altos. En realidad, los puestos que propiamente corresponden 'a un servicio
administrativo an no han sido identificados ni separados. No hay medidas
adecuadas para la tenencia de los cargos en las categoras ms altas de ca-
rrera, y al presente (1954) es probable que cuanto ms ascienda uno en el
servicio permanente ms riesgo corra con un cambio de gobierno. Se com-
prende mal la lnea divisoria apropiada entre los niveles administrativos
superiores y la superioridad poltica en cada agencia. En consecuencia, no
es raro que se obligue a individuos de carrera a defender pblicamente la
poltica de la agencia, por ejemplo, ante las comisiones del Congreso,
arriesgando sus posiciones no polticas. A pesar de stas y otras lagunas
en la estructura de un servicio administrativo de carrera racionalmente
concebido, en los dos decenios ltimos se han hecho importantes progresos.
Las necesidades del Estado, de talentos ejecutivos maduros, siguen siendo
grandes y difcilmente se satisfarn sin el ulterior desarrollo de tendencias
que ya estn allegando fuerzas.
Los acontecimientos de 1953 y 1954 dieron nuevo impulso a algunos
viejos programas de este campo, a la vez que suscitaron cuestiones nuevas.
La promulgacin de la Lista C, autorizando el empleo de personas en
puestos confidenciales y que determinan la poltica sin hacer oposiciones,
plante agudamente la cuestin de saber dnde termina el servicio perma
nente de carrera y dnde empieza la superioridad poltica. En 1954 no
haba una respuesta generalmente admitida. Unos departamentos propo
nan numerosas exenciones, otros eran ms modernos, y la Comisin del
Servicio Civil (cuya decisin era concluyente) en general, no cedi. Si se
8 Executives lar the Federal Seroice, por John J. Corson (Nueva York, Columbia
decapitaran los altos puestos de carrera creados en 1952 en favor de la selec-
cin poltica, jvenes inteligentes que proyectaban hacer una carrera en el
servicio pblico podan muy bien concluir que las oportunidades que que
daban no eran suficientes, vistas las carreras que se ofrecan en otras partes.
Por otro lado, la revisin peridica de los altos cargos es un procedimiento
razonable, en el curso del cual pueden hacerse algunos cambios en esa
direccin. Pero si la revisin tuviera por resultado la destitucin sumaria
de individuos de carrera cuyos puestos se consideraran polticos o de con-
fianza, dicho resultado bien podra ser desastroso. Las categoras superiores
del servicio administrativo de carrera pertenecen, como las fuerzas armadas,
a la nacin y no a un partido poltico pasajeramente triunfante.
Otro problema actual, de especial importancia para los individuos de
carrera de alto nivel, es el de la prdida de la buena reputacin por razn
de acusaciones infundadas de deslealtad. La busca de sujetos subversivos
en el decenio de los 1950 tuvo consecuencias dainas para personal compe-
tente y de lealtad e integridad comprobadas. El nmero de esos casos fue
relativamente pequeo, pero el dao se extendi mucho ms all de los
individuos inmediatamente afectados. 327
Relacionada con estas materias estuvo la atolondrada y estpida suspen-
sin del Jefe del Negociado Nacional de Pesas y Medidas, con la insinuacin
de que el trabajo cientfico del Negociado no mereca confianza. Los cargos
fueron completamente refutados y como consecuencia fue tomado por chivo
expiatorio un secretario ayudante del Departamento de Comercio, que hubo
de dimitir y volver a sus negocios privados. Las repercusiones de estos hechos
llegaron muy lejos. En ese caso falt notoriamente un sentido de responsa-
bilidad suficiente en el jefe poltico de la agencia para proteger la repu-
tacin y buena fama del servicio permanente.
Habr errores de juicio con cualquier gobierno, y todo sistema de carrera
sufrir ataques externos, aunque eviteen lo posible sus propias deficiencias
internas. Un cuerpo permanente de ejecutivos de carrera presenta sus pro-
pios problemas, problemas que en ocasiones piden ser corregidos desde
afuera. El control de una "burocracia" es arte complicado y difcil, al que
prestaremos atencin en captulos posteriores. Las necesidades de un Estado
en gran escala requieren, sin embargo, un cuerpo permanente de ejecutivos
de alto nivel, y la superioridad poltica tiene la obligacin con el pas de
protegerlo y defenderlo tanto como de controlarlo.
3. Carreras y poltica
La incompatibilidad de las carreras del Estado con la participacin activa
en la poltica se ha reconocido siempre por lo que respecta a las fuerzas
armadas. "El ejrcito -declar Daniel Webster- es el ejrcito del pas; la
escuadra, la escuadra del pas; ninguno de ellos es mero instrumento del
117 Se estudia este tema en un capitulo posterior.
347
gobierno mientras tiene el poder, ni de quien los manda". La estabilidad
de los cuerpos de oficiales del ejrcito regular no fue perturbada durante la
poca del sistema del botn. La misma regla prevaleci en general en las pe-
queas agencias cientficas del gobierno federal.
Hasta la Ley del Servicio Civil de 1883 no se aplic la misma doctrina
a los servicios de oficina y administrativos. La premisa mayor de esta ley
fue crear la seguridad de la tenencia de los cargos para el servicio por opo-
sicin, y protegerlo de intervenciones polticas, a costa de negarles a los
empleados el privilegio de la participacin activa en la poltica. Las reglas
de la Comisin del Servicio Civil dispusieron: "Las personas que por vir-
tud de estas reglas figuren en el servicio clasificado por oposicin, aunque
conservan el derecho a votar como les plazca y a expresar en privadosus
opiniones sobre todas las cuestiones polticas, no tomarn parte activa en
arreglos polticos ni en campaas polticas" (texto de 15 de abril de 1903).
La ley prohiba tambin que se postularan fondos para fines polticos en
los edificios pblicos; que los funcionarios y empleados pagasen contribu-
ciones o cuotas a ningn compaero funcionario o empleado; y trat de
proteger a los empleados contra la discriminacin resultante de negarse a
aportar contribuciones polticas.
Las viejas costumbres murieron lentamente, pero a lo largo de los aos
la regla de la no participacin se hizo cada vez ms efectiva. La Comisin
del Servicio Civil formul una larga lista de las actividades prohibidas, entre
ellas formar parte del comit de un partido poltico, aparecer en la tribuna
o hablar en asambleas de un partido, llevar electores a las urnas o dstr-
buir distintivos de campaa.vs Antes de las elecciones se exponan osten-
siblemente en los edificios federales carteles que lo recordaban. El inters
personal de la mayor parte de los empleados federales era por s mismo un
medio poderoso de disuasin, adems de las medidas administrativas que
toda agencia puede tomar contra los delincuentes.
Durante la campaa de 1938 para el Congreso, hubo infracciones de la
regla, y adems, personas que reciban ayuda fueron requeridas para que
votasen por ciertos candidatos a altos cargos, o correr el riesgo de perder
el subsidio. El Congreso respondi a este retroceso con la primera Ley
Hatch.
329
Esta ley prohiba que se intimidara a los votantes en elecciones
federales; que un empleado federal usara su autoridad federal para nter-
venir en elecciones federales; declar ilegales las promesas de empleos o
beneficios, o la amenaza de privar de ellos, para fines polticos; y ampli
la antigua regla de la Comisin del Servicio Civil disponiendo que ningn
funcionario ni empleado de la rama ejecutiva del gobierno !ederal, ni nin-
guna agencia o departamento del mismo, tomase parte acnva en arreglos
828 Poltical Activity o/ Federal Officers and Employees, Comisin del Servicio Civil de
los Estados Unidos.
821 53 Stat. 1147 (2 de agosto de 1 9 ~ 9 ) .
348
polticos ni en campaas polticas, La ley enumeraba especficamente las
actividades que la Comisin ya haba prohibido. Las nicas excepciones a
esa prohibicin eran el presidente y su personal; el vicepresidente; los jefes
y ayudantes de los departamentos; y los funcionarios determinantes de la
poltica, cuyo nombramiento requera la aprobacin del Senado. La pena
por violar esta leyera la destitucin del cargo, pero hasta 1941 se confi
a cada agencia el cumplimiento de la ley. La Comisin del Servicio Civil
adquiri despus autoridad para notificar a los funcionarios de pagos com-
petentes toda violacin de las reglas de la Comisin, y se retena el sueldo
de los culpables.w"
En 1940 se ampliaron las medidas de esta ley por la segunda Ley Hatch
a los empleados de los Estados o de cualquiera de sus subdivisiones cuyos
sueldos se pagasen en parte con prstamos o subsidios federales, condicin
que comprenda un porcentaje grande, aunque variable, de los empleados
del seguro social de los Estados o los distritos, de los departamentos de
carreteras, de los servicios de sanidad y o t r o s ~ 3 3 1 La Comisin del Servicio
Civil fue autorizada a hacer cumplir esta disposicin y se dedic activa-
mente a celebrar audiencias y determinar supuestas volacones.w
Esas disposiciones y las reglas sobre actividad poltica de la Comisin
fueron desconocidas en los tribunales federales al terminar la Segunda
Guerra Mundial, 10 que tuvo por resultado dos importantes fallos del Tri-
bunal Supremo. Con el tribunal dividido en dos casos, fue sostenida la
prohibicin de la participacin activa en arreglos polticos o en campaas
polticas de los empleados o funcionarios federales y de los empleados de
los Estados o locales pagados en parte con fondos federales.
En Trabajadores Pblicos Unidos contra Mitchell alegaron los deman-
dantes que la primera Ley Hatch violaba la primera enmienda constitu-
cional al prohibir la libertad de imprenta, palabra y reunin, y la quinta
enmienda por discriminacin arbitraria. Pero la mayora del tribunal sos-
tuvo que "el Congreso y el Presidente son responsables de un servicio eficaz
del Estado. Si, a su juicio, puede obtenerse mejor la eficacia prohibiendo
la participacin activa de empleados clasificados en la poltica como em-
pleados o trabajadores de un partido, no vemos ninguna objecin consti-
tucional.w- El juez Sr. Black discrep fundndose en que se haba violado
la libertad de palabra, imprenta y reunin. "Una legislacin que amordaza
a millones de ciudadanos amenaza al gobierno popular, no slo porque
lesiona a los individuos amordazados, sino tambin a causa de sus dainos
efectos sobre el cuerpo poltico, privndolo de la participacin y el inters
880 Orden Ejecutiva 8705 (5 de marzo de 1941).
881 54 Stat. 767 (19 de julio de 1940). En 1942 fueron eximidos los maestros. 56 Stat, 986
(24 de octubre de 1942).
888 Hatch Act Decisions, Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos (Washington.
Government Printing Offce, 1949).
888 330 U. S. 75 (1947).
349
polticos de un sector tan grande de nuestros ciudadanos". El juez Sr. Dou-
glas tambin discrep, por lo que respectaba al acusado particular (un ar-
tesano especializado), aunque indic que apoyara la Ley Hatch para
"los que dan continuidad a la administracin".
En Oklahoma contra la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos
el Tribunal Supremow- aplic la segunda Ley Hatch, que prohiba a los
empleados de los Estados y Locales pagados en parte con fondos federales
tomar parte activa en arreglos polticos. La Comisin, tras celebrar audien-
cias, haba ordenado la destitucin de France Paris del Cargo de comisario
de carreteras de Oklahoma basndose en que tambin era presidente del
comit demcrata del Estado y haba presentado al maestro de ceremonias
en una comida destinada a recaudar fondos para el partido. El Estado de
Oklahoma sostuvo que la Ley Hatch era una invasin de la soberana
del Estado, y que Paris no haba desempeado en ningn caso un papel
activo en arreglos polticos. El tribunal deneg los dos alegatos.
Por lo que concierne a la Constitucin, la cuestin est resuelta. Por lo
que respecta a la poltica pblica, la cuestin est ahora en reposo, pero
recientes tendencias en la Gran Bretaa, que liberalizan las reglas estrictas
contra la participacin poltica activa, pueden revvirla aqu}35 El pro-
blema, como otros muchos en el campo de la administracin, es encontrar
el equilibrio ms satisfactorio entre dos objetivos, los dos buenos en s
mismos, pero contradictorios entre s.
Uno de los objetivos es conservar la libertad poltica de los ciudadanos
norteamericanos y facilitar su participacin en las discusiones de cuestiones,
hombres y partidos. El juez Sr. Black, en un sonoro prrafo de su opinin
discrepante en la causa de los Trabajadores Pblicos Unidos, defendi ese
propsito en el curso de su crtica contra la Ley Hatch: "Reduce -dijo-
a millones de empleados federales, estatales y municipales al papel de meros
espectadores de acontecimientos de los que depende la seguridad y el bien-
estar de todo el pueblo, incluidos los empleados pblicos. Aleja a una
proporcin considerable de nuestro electorado de la plena participacin
en asuntos destinados a moldear la suerte de la Nacin. Convierte la parti-
cipacin honrada en actividades polticas esenciales en un delito punible
por la proscripcin de los empleos pblicos. Reviste a una oficina del go-
bierno de la temible facultad de censurar las ideas, las expresiones y las ac-
tividades de ciudadanos observantes de la ley en el campo de la libertad de
expresin, del cual nadie debe ser excluido por un gobierno que blasona
de ser un gobierno de, para y por el pueblo, todo el pueblo". El juez Black
exager un poco su alegato, porque hay que presumir que desaprobara
la participacin poltica activa de "ciudadanos observantes de la ley" que
a 330 U. S. 127 (1947).
'85 "Political Sterilizaton of Civil Servants: the United States and Great Britain", por
Leon D. Epstein, Public Administration Reuieta, X (1950), 281.
350
fuesen oficiales de los servicios armados; y difcilmente puede decirse que la
Comisin del Servicio Civil estaba investida de la facultad de censurar las
ideas y expresiones de los empleados federales. Los bienes antagnicos que
el Congreso busc con la Ley Hatch eran proteger a los empleados federales
contra la coaccin poltica; la imparcialidad y la eficacia en la adminis-
tracin de la ley; y las virtudes inherentes a un servicio pblico perma-
nente libre de las devastadoras consecuencias, morales y funcionales, del
sistema de botn. Dada la naturaleza de las tareas que tiene que ejecutar
ahora el servicio pblico, esos son objetivos que indudablemente valen
ms que las restricciones impuestas por la Ley Hatch y por la reglamen-
tacin de la Comisin del Servicio C i v i L 3 3 ~
Desde 1935 la expresin "servicio de carrera" ha llegado a ser de uso
general y admitido; es una invencin de aquella dcada. El concepto parece
estar firmemente sentado y van tomando forma instituciones para reforzarlo
y protegerlo. Pero son imperativos nuevos progresos. Los servicios tcnicos,
cientficos y profesionales estn en general muy por delante de los servicios
administrativos. El servicio pblico del presente y del futuro requiere una
administracin general superior, porque son afectados muchos y muy vitales
intereses pblicos. Adems, la administracin pblica contempornea. im-
plica la tarea inmensa de mantener a las masas del pueblo en relacin de
simpata con la poltica del gobierno, aparte de su defensa poltica. Para
esta tarea se necesitan cualidades personales especiales y tipos especiales de
experiencia; no son las cualidades que distingun al cientfico o al abogado
en cuanto a tales, aunque muchos de ellos pueden tener tambin las cua-
lidades que hacen a los buenos administradores.
De los cientficos en parte, y de entre hombres y mujeres jvenes que
tienen las cualidades personales conducentes al xito en la administracin,
ha salido ya un grupo de administradores generales y seguir sostenindose.
El mtodo es menos importante que el fin; pero aqu, como en otras partes,
mtodos ideales bien ideados parecen prometer mejores resultados que los
procedimientos que, como Topsy, "acaban de nacer".
Sera un error terminar este estudio sin destacar el hecho de que, a pesar
de la falta de organizacin formal, las carreras de servicio pblico son, y
durante una generacin han sido, posibles. La educacin pblica es un gran
servicio de carrera que cuenta con ms de un milln de individuos; los
empleados federales reclutados por el sistema de mritos tienen amplias
oportunidades de hacer carrera; y el bienestar pblico, la salubridad p-
blica, los recreos pblicos, las bibliotecas y los servicios de ingeniera de
muchos Estados y ciudades ofrecen importantes oportunidades de carrera;
el trabajo del personal pblico ha entrado definitivamente en la etapa
de constituir una carrera. Y no se limitan esas carreras a los graduados de
..The Hatch Act Decisions", por Ferrel Heady, en American Political Science Review,
XLI (1947), 687.
Servicio Profesional del Estado 351
colegio y de universidad; muchos hombres y mujeres que entraron en el
servicio procedentes de escuelas secundarias se van abriendo camino hacia
la cima, a base de mritos. En esta materia, la suerte est echada. Se le ha
prometido al pas un servicio pblico pennanente en que los empleos son
"un trabajo vitalicio que vale la pena... con oportunidades de ascenso en
el servicio y de llegar a puestos de distincin y de honor".
CAPITULO VEINTITRES
RECLUTAMIENTO, EXAMENES y CERTIFICACION
La tarea histrica de las comisiones del servicio civil consista en realizar
exmenes de aspirantes como requisito previo para tener un empleo en el
servicio civil. sta sigue siendo an su funcin primordial, aunque han
surgido otras muchas actividades para suplementaria. Pero los exmenes
como prueba de idoneidad para recibir un nombramiento precedieron lar-
gamente a la creacin de las comisiones. En el gobierno federal hay una
tradicin de uso constante de exmenes oficiales desde el decenio de los
1820. Los primeros ejemplos rigieron el ingreso en los cuerpos mdicos
del ejrcito y de la escuadra y en las academias militar y naval. Como
ya dijimos, en 1853 el Congreso exigi pasar un examen como requisito
previo para ingresar en el cuerpo de oficinistas de un departamento, y esas
pruebas administradas por las agencias continuaron hasta que las substi-
tuy en 1883 el programa de la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos.v" Ms de un siglo de experiencia en el gobierno, la enseanza y
otros campos, inculc profundamente la idea de un examen en cultura
moderna, idea cuyos orgenes se pierden en la historia de la antigua China.
Los exmenes son el elemento central, pero no el nico, en el proceso de
adquisicin de personal, que abarca una serie de operaciones relacionadas:
reclutamiento, examen, certificacin y seleccin para un empleo. Las pala-
bras "reclutamiento" y "examen" se usan a veces indistintamente. En este
libro la palabra "reclutamiento" se contrae a las medidas especficas adop-
tadas para inducir a candidatos aptos a solicitar los exmenes. Por "exa-
men" se entender el procedimiento formal de prueba para determinar
meramente la idoneidad o la categora por mritos, y la formacin de un
registro de admisibles. La certificacin es el acto de enviar al funcionario
que hace los nombramientos los nombres de los considerados aptos para
el cargo. La seleccin es el acto de elegir entre los idneos, y el acto formal
de darles el nombramiento. As pues, la secuencia cronolgica es: recluta-
miento, examen, certificacin y seleccin.v"
.87 The [acksonians, por Leonard D. White, cap. 19.
888 La materia de este capitulo y el siguiente se estudia de manera ms completa en
Public Personnel Administration, por William E. Mosher, J. Donald Kingsley yO. Glenn
Stahl (3' ed., Nueva York, Harper, 1950).
352
Reclutamiento) Exmenes y Certificacin
1. Reclutamiento
353
La actitud tradicional de las comisiones del servicio civil norteamericano
hacia el reclutamiento fue de relativa pasividad. Muchas veces se crea que
el reclutamiento consista meramente en la publicacin y distribucin de
anuncios poco atrayentes, escritos con frecuencia en un "ingls oficial" ms
bien repulsivo. Las jurisdicciones progresistas aceptaron gradualmente la
obligacin de despertar inters en personas especialmente preparadas. No
bastaba, en opinin suya, escoger mediante un examen a los que acudan
voluntariamente; haba un deber positivo de encontrar personas aptas e
inducirlas a presentarse a los exmenes. La escasez universal de personal
durante la Segunda Guerra Mundial estimul enormemente la atencin
hacia un reclutamiento positivo y cre actitudes nuevas que se prolongaron
en el perodo de la posguerra. Ahora se est de acuerdo en que el deber
de buscar activamente solicitantes idneos recae en la agencia examinadora
central y en los departamentos actuantes. En realidad, es lo ms probable
que estos ltimos sean ms activos en la busca de individuos competen-
tes que la primera, en parte porque conocen sus campos especializados, y
en parte porque son los nicos que sentirn las consecuencias de un nomo
bramiento insatisfactorio.
El Estado no es sino uno de los muchos competidores en el mercado
abierto de fuerza de trabajo, y est sujeto a las mismas condiciones y lim-
taciones que cualquier otro gran patrono, excepto para el servicio militar.
Ofrece ciertas condiciones de trabajo, como hacen las universidades, los
fabricantes, los banqueros, las compaas ferroviarias, los comerciantes al
por menor y otros patronos. Las gentes se inclinan a buscar trabajo donde
la paga, la jornada, las oportunidades y otras condiciones del servicio son
en general ms atractivas. Si las condiciones del trabajo del Estado son cla-
ramente menos satisfactorias que las que se tienen en un empleo privado,
bajarn los niveles de pericia y competencia atrados por el servicio pblico.
Podemos advertir de pasada que el Estado se encuentra dificultado en
su programa de reclutamiento, en relacin con los negocios privados. El
representante de una firma comercial puede ofrecer una "perspectiva", un
nombramiento especfico para una organizacin determinada con un sueldo
suficiente para inducir a aceptarlo, a empezar en una fecha mutuamente
satisfactoria, muchas veces con la seguridad de trabajar a las rdenes de
Un profesional conocido o de un jefe cientfico. El representante del Estado
suele no poder ofrecer ms que la posibilidad de pasar un examen con un
nombramiento inicial a un sueldo fijo y a fecha incierta, en un lugar des-
conocido y en una agencia indeterminada. Todos stos son inconvenientes
para competir. En algunos respectos, como, por ejemplo, la posibilidad de
hacer fortuna, el Estado no puede competir en absoluto con los empleos
privados. En otros respectos, como el de la seguridad, el prestigio y la den-
tificacin con un trabajo socialmente importante, puede competir en con-
diciones iguales o mejores. Es elemental que el Estado como patrono debe
ofrecer la mayor parte de las cualidades del servicio pblico con que cuenta
para conseguir y retener un personal altamente calificado.
El proceso de reclutamiento ilustra admirablemente el tira y afloja de las
fuerzas contrarias del igualitarismo y el humanitarismo, de un lado, y la
necesidad de competencia especializada, de otro. Nuestra predileccin na-
cional por la igualdad y por un orden social humano nos lleva en la direc-
cin de dar a todo el mundo una oportunidad en los exmenes para el
servicio civil. La deseabilidad de competencia especializada y de conservar
los fondos de la comisin sugiere obstculos en forma de requisitos previos
al examen que alejan a quienes no tienen probabilidades de xito. As se
plantean problemas muy difciles relativos a requisitos previos, como la
edad, la instruccin y la experiencia.
Es indudablemente ventajoso para el Estado reclutar sus empleados en
edad temprana para capitalizar as la pericia especial que adquieren a lo
largo de toda la vida en el servicio pblico. Tambin es evidentemente
ventajoso evitar el reclutamiento de hombres y mujeres de mediana edad
o ms que no pudieron mantenerse en empleos privados, y que, como dijo
en cierta ocasin uno de ellos, "buscan la paz" en la seguridad de un tra-
bajo del Estado. Adems, un servicio de carrera se consigue mejor reclu-
tando hombres y mujeres jvenes y preparndolos despus para los altos
cargos. Por sta y otras razones, los exmenes para el ingreso en el servicio
civil de otros muchos pases exigen lmites bajos de edad: diecisis, dieci-
ocho, veinticuatro aos, o, para trabajo profesional, treinta aos, en re-
lacin con los ttulos escolares o universitarios.
En los Estados Unidos existen lmites de edad muy divergentes, pero en
general la importancia que se concede a "ofrecer una oportunidad a todo
el mundo" fija los lmites en un punto en que dejan de servir para su
principal propsito. En 1938 se suprimieron en la ciudad de Nueva York
todos los lmites de edad, salvo el mnimo de dieciocho aos fijado por la
ley sobre el trabajo de los nios y el mximo de ochenta fijado por la ley
de jubilaciones. En 1952 el Congreso se declar en principio contra los lo
mites de edad para los exmenes federales, pero autoriz a la Comisin del
Servicio Civil a sealar lmites mximos para determinados cargos}39 La
Comisin fij en treinta y cinco aos la edad mxima para los exmenes de
ayudantes administrativos jvenes y para la mayor parte de los empleos
del grado 5 de la Lista General. Este es el grado normalmente apropiado
para el nombramiento despus de haber terminado el equivalente de cuatro
aos de preparacin profesional o cientfica en el nivel de colegio, sin
experiencia. Para puestos de grado ms alto no suele fijarse lmite de edad,
y para veteranos se suprimen casi todos los requisitos de edad. La fuerza
66 Stat. 598 (5 de julio de 1952).
Reclutamiento) Exmenes y Certificacin 355
que acta detrs de esas tendencias es el puro humanitarismo, matizado
de conveniencia poltica y sin tener en cuenta pequeas consideraciones de
economa y eficacia administrativa.
La consideracin a la igualdad de oportunidades gobierna tambin la
tendencia contraria a los requisitos previos educativos. Por lo que con-
cierne a las ciencias y profesiones reconocidas, se est de acuerdo en que
debe exigirse una preparacin adecuada; la misma regla se aplica a las
ocupaciones en que se exige una licencia oficial como requisito previo
para la prctica. En la mayor parte de los dems campos encuentra fuerte
oposicin el requisito de cierto nivel de instruccin formal, con funda-
mento en que todo ciudadano norteamericano tiene derecho a oportuni-
dades iguales para pasar un examen. En 1935, Massachusetts prohibi todos
los requisitos educativos como condicin para presentarse al examen de
ingreso en el servicio civil, salvo en lo que respecta a cargos profesionales
y de otra clase para los cuales la ley impone esos requisitos.t'" En 1944, el
Congreso prohibi todo requisito educativo, salvo para los puestos cientfi-
cos, tcnicos y profesionales en que la Comisin del Servicio Civil decidiera
que no poda hacerse el trabajo sin tales requisitos prevos.s" Esta poltica
no puede dejar de atraer a todo el que siente la fuerte adhesin emocional
a la igualdad de oportunidades que prevalece en este pas, aunque el resul-
tado sea admitir a muchos individuos que no pueden pasar los exmenes,
malgastando as fondos pblicos, suscitando falsas esperanzas y creando
penosos desengaos. La invencin de las pruebas generales de inteligencia
y otras pruebas de respuestas breves disminuy el desperdicio potencial de
fondos, suministrando exmenes que pueden ser calificados rpidamente y
con pocos gastos.
El mismo conflicto se presenta en los requisitos previos de experiencia,
que son difciles, en todos los casos, de adaptar con exactitud a las necesi-
dades de un tipo particular de empleo. La economa en el uso de los fondos
exmenes sugiere estrictas especificaciones de experiencia para traba-
JOs de especialista; .el sentimiento de igualdad y el deseo de encontrar
trabajo para los desempleados sugieren lo contrario. Los requisitos previos
de instruccin y de experiencia son, en realidad, contradictorios .entre s.
John M. Pfiffner tuvo razn en decir que "el sistema norteamencano de
reclutamiento est slidamente fincado contra el joven que promete y a
favor de la persona madura mediocre. Esto se debe a que la admisin a las
pruebas exige perodos especficos de experiencia en un trabajo anlogo
a aqul para el que se hace la prueba".342
Consideraciones algo diferentes apoyan la preferencia a los
ranos en grados diversos, prcticamente, por todos los orgarnsmos pblicos
"O Massachusetts Acta and Resolves, 1935, cap. 228.
841 58 Stat, 387, seco 5 f1.7 de junio de 1944).
au Public Administr4tion, por Joho pfiflner (Nueva York, Ronald Press 1935). p. 173.
356
de reclutamiento de personal. Aqu, un sentimiento de gratitud nacional
por el servicio prestado en las fuerzas militares apoya las exenciones de los
habituales requisitos previos. A los ojos del Congreso y de las legislaturas
de los Estados, cualquiera disminucin que resulte de la eficacia adminis-
trativa es menos importante que pagarles a los veteranos la deuda que se
les debe. Es un punto delicado el juzgar si pueden equilibrarse de manera
ms justa a los intereses del servicio pblico y los de los veteranos.v-
Los diversos medios concretos de reclutamiento no necesitan ser aqu
examinados detenidamente, ya que son incumbencia principal del especia-
lista. El mtodo normal es el anuncio impreso fijado en diferentes lugares
pblicos, en especial las oficinas de correos, suplementado por anuncios en
los peridicos. Los carteles se mandan regularmente a las escuelas tcnicas,
a los colegios y a las universidades. Se cultivan clientelas especiales a travs
de las revistas comerciales y las listas de distribucin por correo. El servicio
civil ha desdeado en general seguir el ejemplo del ejrcito, la escuadra y
la infantera de marina de usar carteles. Algunas agencias, especialmente
en tiempo de crecimiento rpido, usan la radio.
El reclutamiento, en suma, gira en torno del problema de atraer a los
mejores, no a los ms, aunque estn justificados programas selectivos y
generales. Es una tarea conjunta para la comisin del servicio civil y para
los departamentos actuantes. Requiere una pericia especial y merece una
organizacin aparte dentro de una gran comisin. El reclutamiento implica
algo ms que el mero anuncio y la aceptacin pasiva; para satisfacer las
exigencias del servicio pblico, debe ser activo, escrutador, selectivo, persis-
tente y constante.
2. Los exmenes
Un sistema de exmenes como requisito previo para los nombramientos
restringe, en grado mayor o menor, las facultades discrecionales del jefe
de la agencia. La limitacin puede ser ligera, como en el sistema establecido
en 1853, en que slo los candidatos designados por el jefe del departamento
eran admitidos a examen. O puede ser grave, como en las pocas jurisdiccio-
nes en que la autoridad que hace los nombramientos debe nombrar a los
individuos que ocupan los primeros lugares en la lista de elegibles. En el
debate sobre la Ley Pendleton, sus adversarios argumentaron que toda
limitacin era un cercenamiento indefendible de la autoridad adminis-
trativa.
1) Justificacin. A pesar de todo, triunf el sistema de exmenes, no me-
ramente contra los abusos del favoritismo, sino porque tena mritos
. 848 No se estudia en este libro el tema de la preferencia de los veteranos. Un estudio
excelente es "Veteran Preference in the Public Service", por John F. Miller, en P r o b l e ~
01 the American Public Seroice, por Carl J. Friedrich y otros (Nueva York, McGraw-Htll,
1935); vase tambin Veterans' Prejerence - A Challenge and an Opportunity, por
Leonard D. White, Folleto Nm. 17 (1944) de la Civil Service Assembly.
Reclutamiento) Exmenes y Certificacin
357
propios intrnsecos. Las oposiciones, o exmenes en competencia abierta,
son una institucin peculiarmente democrtica. Cualquier persona calfi-
cada puede ir adelante. Su relativa competencia para un nombramiento la
determina un organismo neutral, imparcial, a base de pruebas objetivas
proporcionadas por el candidato mismo. Nadie tiene "buenas aldabas";
todo el mundo se sostiene sobre sus propios pies. El sistema no slo es alta-
mente democrtico, es justo y equitativo para todos los competidores. Rigen
las mismas reglas, se aplican los mismos procedimientos, se usa la misma
vara de medir para comprobar la competencia.
Las oposiciones dan excelentes resultados para escoger a los preparados
de entre los impreparados y para establecer el orden competente y esen-
cial de mrito relativo. La situacin en una lista de admisibles, en la que los
competidores pueden diferenciarse slo por un margen muy pequeo, no
es absoluta, evidentemente, y la aprobacin por orden de colocacin es slo
un modo tosco, pero prctico, de dar los empleos. No obstante hay una
diferencia real de capacidad entre los que estn a la cabeza de la lista de
admisibles, los que estn en el medio y los que estn en la cola, excluida
la consideracin de la preferencia de los veteranos. Los exmenes han per-
durado porque en realidad hacen una discriminacin vlida entre la exce-
lencia y la mediocridad.
La seleccin por el mrito, comprobado imparcial y objetivamente, es
una base esencial para la tenencia del cargo. Mientras los nombramientos
se hicieron por razones partidistas o personales no haba base moral para
conceder seguridad en la tenencia de los cargos a los empleados pblicos.
Por el contrario, los nombramientos hechos a base de exmenes llevan con-
sigo el corolario de la seguridad en la tenencia de los cargos, conclusin
aceptada hasta por los jacksonianos dondequiera que se introdujo el siste-
ma de exmenes. La necesidad de un cuerpo permanente de empleados
civiles en los Estados modernos obliga, por s misma, a algn tipo de siste-
ma de exmenes.
Por stas y otras razones, las oposiciones para el ingreso en el servicio
pblico de carrera han sido aceptadas en general, pero no universalmente.
A veces hay ms confianza en su infalibilidad de la que en realidad est
justificada. Pero un decenio tras otro se va poniendo cada vez ms confianza
en la virtud de las oposiciones, tanto en el servicio pblico como en otras
partes.
2) Flexibilidad. El sistema de oposiciones es un instrumento flexible. La
forma normal es la prueba en competencia abierta entre los opositores
segn requisitos previos fijados y publicados. Con gran el mayor
nmero de empleados y funcionarios de carrera .son seleccionados de.
manera. Otra forma es el examen sin competencIa, en el cual la comisin
del servicio civil no hace ms que certificar los mritos de una o ms per-
sonas nombradas por la autoridad competente. En el servicio federal esos
puestos estn especificados en la Lista B de la Comisin del Servicio Civil
de los Estados Unidos, y comprende aquellos para los cuales no sera facti-
ble una oposicin, en dictamen de la Comisin. Ejemplos de tales puestos
son el de planificador del uso del suelo en la Administracin Federal de Vi-
viendas, el de un experto en tarifas postales, el de criptgrafo en el servicio
de Guarda Costas de los Estados Unidos, y los nombramientos para Activ-
dades de Inteligencia de Comunicaciones Navales.
No se necesita ningn examen para un nmero considerable de empleos
de corta duracin, intermitentes, o que no necesitan preparacin especial,
o para aquellos cuyos deberes deben realizarse en lugares remotos, o los que
implican consideraciones especiales de distintas clases, aunque la Comisin
del Servicio Civil de los Estados Unidos puede sealar unas normas mni-
mas y otras salvaguardias. Los empleos de esta clase forman la Lista A de
la Comisin Comprenden puestos como los de fiscal, intrpretes de chi-
no, individuos del Servicio Secreto destinados al destacamento de la Casa
Blanca, "empleos profesionales y tcnicos de mucha confianza" en el Depar-
tamento de Estado, mdicos y dentistas internos en los hospitales del ejr-
cito, estibadores y otras personas empleadas en navos manejados por el
Servicio de Transportes Martimos Militares. Los que ocupan estos puestos
no pertenecen al servicio clasificado por oposicin. No tienen una situacin
permanente, no son elegibles para el servicio permanente por antigedad
en el empleo, no estn protegidos contra el despido y no tienen derechos de
rehabilitacin, ni estn incluidos en el sistema de jubilaciones.
En las oposiciones se usa una gran diversidad de ejercicios de prueba. En
la inmensa mayora de los casos, la prctica normal son las preguntas con
respuestas resumidas y puntuadas con mquina. Para los empleos muy espe
cializados, los candidatos pueden ser calificados simplemente a base de su
instruccin y experiencia, tomando en cuenta tanto la cantidad como la
calidad. Los exmenes de este tipo se llaman no agrupados, porque no se
rene a los candidatos. Los solicitantes pueden hacer un ejercicio oral,
o participar en un ejercicio oral de grupo; o bien, puede haber una prueba
escrita y otra oral.
84 4
Para los empleos de artes y oficios se usa con frecuen-
cia un ejercicio prctico. Muchas veces se incluyen pruebas de "inteligencia
general" como parte de los exmenes de respuestas resumidas para una
gran variedad de empleos. La eleccin del tipo de examen que debe hacerse
y su nivel en cuanto a dificultad, son aspectos del arte de examinar.
El mayor volumen de pruebas tiene lugar en los grados de ingreso, tanto
en la clase de oficinista como en la cientfica y la profesional. Hay, no
obstante, muchos exmenes para ingreso en empleos de nivel intermedio, y
algunos para altos cargos a los que suele llegarse por ascenso. As, entre los
IU "The Group Interview Test: Its Strength", por Harold Fields, en Public Personnel
Review, XI (1950). U9; "A Further Inquiry into the Group Oral", por Anthony Zill.
ibid., XIV (1958), 55.
Reclutamiento, Exmenes y Certificacin 359
exmenes anunciados por la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos (o por tribunales de exmenes de agencias) en 1953 figuraron los
siguientes: mediador, Junta Nacional de Mediacin (LG-ll, 5,940 dlares);
cartgrafo (de LG5 a LG-15, de 3,410 a 10.800 dlares); psiclogo consultor,
Administracin de Veteranos (LG-ll y LG12, 5,940 a 7,040 dlares); y
director regional, Administracin de Pequeas Fbricas de la Defensa (LG-
15, 10,800 dlares). En 1951 la Comisin del Servicio Civil Municipal de
Nueva York convoc oposiciones para examinador de la Junta de Educa-
cin, (:on 14,300 dlares de sueldo.w
Los exmenes para ascensos son relativamente raros en el servicio fede-
ral, pero son comunes en las categoras inferiores de los servicios munici-
pales. Realmente, en los departamentos de polica y de bomberos puede ser
necesario celebrar exmenes hasta para las categoras de capitn o aun de
jefe. Los exmenes para ascensos versan sobre todo acerca de experiencia
prctica y de conocimiento especfico de los reglamentos y las circunstan-
cias locales, y tienden a subestimar la pericia administrativa y la capacidad
de mando, quizs porque esas evasivas cualidades son difciles de compro-
bar objetivamente.
3. Pruebas para tareas y para carreras. Hubo un cambio silencioso, pero
muy importante, en el objetivo general de los exmenes en los Estados
Unidos. La tendencia puede caracterizarse de manera un poco excesiva-
mente taxativa diciendo que anteriormente las pruebas estaban destinadas
a determinar la capacidad para una tarea, mientras que las pruebas con-
temporneas buscan en cierta medida capacidad para una carrera. Muchas
leyes del servicio civil exigen que los exmenes sean prcticos, queriendo
decir que deben relacionarse con el trabajo que habr que realizar. En
muchos, si no en la mayor parte de los tipos de empleos, el trabajo es espe
cficoe identificable, como el de un cartero, un vista de aduanas, un opera-
dor de ascensor, o un taqugrafo. Adems, en las sociedades altamente orga
nizadas hay una fuerte tendencia a la especializacin y a los trabajos espe-
cializados. Haba, pues, razones esenciales, adems de la desconfianza de
los reformadores hacia los polticos, para pedir que se hicieran exmenes.
Histricamente, fueron pruebas para demostrar la capacidad para un tra-
bajo determinado.
La aparicin de la psicologa moderna sent las bases para probar aptitu-
des y destrezas, para identificar el talento y la capacidad para determinada
cosa. En el ltimo cuarto de siglo se vio con claridad que el servicio po
blco, por lo menos en algunos sectores, debe ser considerado como una
carrera, un empleo para toda la vida con responsabilidades que aumentan
sin cesar y de un carcter general, no especfico. Este objetivo produjo una
tendencia a examinar para carreras lo mismo que para tareas.
In "Testing for a High Level Position", por Samuel H. Galston y Solomon Hoberman,
ibid., XIII (1952), 24. .
Lo que demuestra que hubo un cambio es el uso generalizado de alguna
forma de prueba de inteligencia general. As, las comisiones del servicio
civil exigen no slo una pericia o maestra particular en una rama determi-
nada de conocimientos, sino la capacidad de desarrollo mental y de adapta-
bilidad personal. Muchos exmenes combinan ahora los dos elementos.
Pero son pocos los exmenes que se limitan al talento natural o al expe-
diente acadmico, aunque durante casi un siglo esta teora gobern gran
parte del trabajo de la Comisin del Servicio Civil Britnico.
La prueba preparada por la Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos para los exmenes de ayudantes administrativos jvenes es un ejem-
plo de la tendencia a examinar para una carrera ms bien que para un
trabajo.w La convocatoria de 1954 para cubrir empleos declar que los
candidatos que triunfaran seran destinados a un trabajo que les prepara-
ra para ascender a los altos niveles administrativos, a empleos de plana
mayor y de planificacin. Los destinos seran de ayudante administrativo
del cuerpo consultivo en estudios de organizacin y procedimiento, anlisis
de presupuestos y trabajo de personal; o en el anlisis y planeacin de pro-
gramas duraderos; o como ayudante profesional de economa, historia,
ciencia poltica, relaciones internacionales, inteligencia u otros campos de
la ciencia social. El examen comprenda una prueba de capacidades gene-
rales, una prueba de aptitud administrativa o sobre asuntos contempor-
neos, y para los que aprobaran la parte escrita, un ejercicio oral. ste
estaba destinado, segn deca la convocatoria, a averiguar si el candidato
posea en grado notable las cualidades necesarias para el xito administra-
tivo en altos niveles, tales como integridad, estabilidad afectiva, capacidad
analtica, capacidad para negociar y para exponer asuntos oralmente o por
escrito. Evidentemente, esa prueba est destinada a seleccionar para una
carrera, no para un trabajo determinado.
Puede compararse dicho examen con otro de 1953 de la Comisin del
Servicio Civil de los Estados Unidos para examinador de tarifas de trans-
portes (fletes). Este empleo es muy especializado, y el requisito previo bsico
era cuatro aos por lo menos de experiencia que requiera un conocimiento
completo de las reglamentaciones de la Comisin del Comercio Interestatal.
La Comisin de Servicio Civil, aun en este caso, no se content meramente
con una prueba tcnica de confeccin de tarifas, reglamentacin de cuotas,
y su interpretacin. Tambin exiga una prueba de capacidades generales.
Situaciones diferentes requieren planes diferentes de pruebas, y para unos
empleos est indicado un examen para el trabajo. Para otros conviene una
combinacin de destreza especfica y de capacidades generales. Para algunos
lo ms importante pueden ser las capacidades generales y la promesa de
un dilatado. desenvolvimiento como generalista, no como especialista.
.., "Testing for Administrative and Supervisory Positons", por Milton M. Mandell,
[bd., IX (1948), 190.
Hasta donde alcanzan, las pruebas norteamericanas se han ido haciendo
progresivamente ms selectiva; en realidad, estn mucho ms desarrolladas
que los procedimientos de examen de la mayor parte de los dems pases.
No son infalibles, de ningn modo, aunque ahora rara vez las corrompe
el fraude.. Los examinadores no suelen probar cualidades tan importantes
como el talento ejecutivo, la capacidad para trabajar con otros, el valor, la
decisin, la previsin, la capacidad para manejar detalles, la iniciativa,
la laboriosidad y el equilibrio afectivo o dominio propio. Quizs estas cua-
lidades se estimen mejor por observacin durante el perodo de prueba, o
permitindoles que se manifiesten en el ascenso futuro inmediato o en la
ausencia de ascenso.
3. Tecnologa de la formulacin y valoracin de pruebas
La confeccin y validacin de pruebas se han convertido en intrincadas
operaciones profesionales, y son en parte ciencia y en parte arte. Son una
especialidad dentro de otra especialidad, con estrechas relaciones con los
procedimientos de prueba en educacin, en los negocios y en las fuerzas
armadas, y con los resultados de las investigaciones de los laboratorios de
psicologa. Dentro de los lmites de las consignaciones de que se dispone, los
expertos en pruebas del servicio civil tambin hacen sus propias investi-
gacones.e-t
La ciencia y el arte de la confeccin de pruebas empieza por el anlisis
de las exigencias del trabajo, en trminos de capacidad fsica, destrezas,
conocimientos, talentos, aptitudes, etc. Una vez determinadas estas cosas, el
experto en pruebas tiene despus que llegar a una decisin. respecto de
los requisitos previos para la admisin al examen. Requisitos previos rela-
tivamente bajos producirn un aflujo relativamente grande de examinados;
requisitos previos altos limitarn el nmero de los que pueden presentarse.
La decisin en todo caso particular implica una estimacin de las probables
necesidades del Estado y una estimacin del nmero de solicitantes en vista
del estado del mercado de trabajo, as como la aguda percepcin del pro-
blema de relaciones pblicas que implican requisitos previos excepcional-
mente altos. Este juicio es una parte del arte de examinar, y lo revisar la
autoridad superior de la comisin del servicio civil.
Una vez dados estos pasos preliminares, el experto en pruebas est en
situacin de decidir el tipo de examen: si ha de ser escrito o no en grupo,
si ha de haber ejercicio oral, si es factible una prueba prctica, y otras
aH Dorothy C. Adkins, experta en pruebas de la Comisin del Servicio Civl de los
Estados Unidos, public un valioso volumen tcnico sobre confeccin de pruebas t t ~ l a ? o :
Construction and Anaiysis 01 Achievement Tests (Washington, Government Pnntmg
Office, 1947). Para la experiencia de tiempo de guerra sobre pruebas en grupo, vase
Assessment 01 Men, Oficina de Servicios Estratgicos (Nueva York, Rinehart, 1948). Un
volumen reciente y til es Construction 01 Educational and Personnel Tests, por Kenneth
L. Bean (Nueva York, McGraw-Hill, 195!J).
362
cuestiones anlogas. Una vez acordadas estas materias, el experto en prue-
bas se encuentra ante la tarea central de escribir las preguntas exactas para
cada parte del examen. Puede ser tarea de semanas o de meses, o puede
ser breve si se dispone de una lista de preguntas ya usadas. Aqu son nece-
sarios un conocimiento profundo de la materia y un conocimiento especial
de la tcnica de confeccionar preguntas de examen para respuestas abre-
viadas. Los consejeros del experto en las materias son consultados con fre-
cuencia, o redactan ellos mismos las preguntas.
En este momento, as como despus de realizado el examen, puede some-
terse a prueba la prueba. Una buena prueba es la que constituye una gua
segura para el xito o el fracaso en el empleo. Una prueba estandarizada
es aquella cuya seguridad ya se conoce. A su vez, la seguridad se mide por
la validez y la veracidad de la prueba. La palabra "validez" se usa para
indicar el grado en que la prueba mide la capacidad que est destinada a
medir, como por ejemplo la memoria, las aptitudes para la mecnica, o la
velocidad de reaccin. Si hay pocas relaciones entre las puntuaciones obte-
nidas por los individuos en una prueba destinada a medir la capacidad
para realizar determinada tarea y su capacidad conocida para hacerla, la
prueba tiene poca validez. Por el contrario, si la relacin es alta, la prueba
tiene mucha validez. La veracidad de una prueba es el grado en que mide
consecuentemente lo que mide, es decir, el grado en que los individuos se
ordenaran del mismo modo por sus puntuaciones con diferentes formas
de la prueba o con sucesivas medidas con la misma prueba.
Una vez aplicada una prueba y establecido el orden de categora de los
candidatos, es posible entonces probar la calidad selectiva de cada concep-
tO.
S48
Una prueba pregunta para respuesta abreviada es la que diferencia
los solicitantes de alto nivel, de nivel medio, y los deficientes, en el sentido
de que los solicitantes que tienen xito en el conjunto de la prueba son
capaces de contestar correctamente el concepto dado, en tanto que los
que tienen menos xito incurren en confusiones. Mediante el anlisis
de los conceptos, puede ordenarse gradualmente una coleccin de stos
cuyo valor predictivo sea conocido dentro de lmites definibles.
Una vez realizado el examen, los examinadores de las pruebas tienen
la obligacin de valorar los trabajos. Para los exmenes por respuestas
abreviadas, esta tediosa tarea se hace ahora con gran velocidad y exactitud
con mquinas calificadoras y calculadoras. Para otras formas de pruebas, en
especial la valoracin de la instruccin y la experiencia, hay que prestar
atencin individual a cada trabajo.
El resultado final de la valoracin es el establecimiento de un orden
de xito en el examen, que habitualmente se seala con un nmero llevado
". "Itero Analysis in Public Personnel Testing", por David M. EarI, en Public Person-
nel Reoieur, X (1949), 79; "A Simple Method of Improving Personnel Examinations", por
Franziska T. Heberle, bd., XIII (1952), 167.
Reclutamiento} Exmenes y Certificacin 363
hasta dos cifras decimales en las pruebas escritas. La diferencia entre un
candidato que obtiene una puntuacin de 89.75 y otro con 89.70 es ficticia,
evidentemente, pero se acepta por lo menos como un recurso administra-
tivo para asignar a los admisibles un nmero de orden ante las autoridades
que hacen los nombramientos.
Existe la posibilidad de que un admisible con una puntuacin de 85 sea
ms apto en determinada agencia y para determinado trabajo que otro con
una puntuacin de 90. La Autoridad del Valle del Tennessee invent un
mtodo diferente de puntuar a solicitantes, que en jurisdicciones que tie-
nen normas elevadas posee gran mrito. Para la mayor parte de los empleos,
los solicitantes fueron destinados a una de estas tres categoras: notable,
apto e inepto. La valoracin poda hacerse a base de un examen formal, o
poda determinarse mediante la puntuacin de un ejercicio oral y de la
experiencia. As se abandonaron la puntuacin numrica y la meticulosa
diferenciacin entre los admisibles a base de unos centsimos de uno por
ciento. La seleccin se hizo en la categora de notable mientras contuvo
, nombres; y se llenaba constantemente a medida que presentaban sus cre-
denciales los solicitantes de empleo.
Este tipo de valoracin en categoras lo recomend parte de la Com-
sin Hoover de 1949 sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado.
Se opusieron a l ciertas organizaciones de veteranos que teman que se
redujese la preferencia para ellos, a pesar de las salvaguardias que acompa
asen a la recomendacin. En el momento en que esto se escribe (1954) el
Congreso no autoriz la clasificacin y certificacin por categoras.
Eso figura entre los deberes y actividades de los tcnicos en pruebas.
Cules son los requisitos para este tipo de trabajo? Un buen tcnico en
pruebas ha de estar muy familiarizado con las tareas, y de tener conoc-
miento especial de amplias zonas de trabajo. Ese fondo de conocimientos se
adquiere en su mayor parte por experiencia. Como idoneidad especial debe
tener buen conocimiento de los mtodos de confeccin de pruebas, para el
cual puede adquirirse una preparacin preliminar en muchos colegios y
universidades. Necesitar tambin una base esencial en anlisis estadstico.
Requiere una destreza considerable para negociaciones, para decidir acerca
de requisitos previos, la forma del examen, y el alcance de las preguntas
supone a menudo muchas discusiones con las agencias que ofrecen los
empleos. Necesita sentido comn para guardarse de un refinamiento exce-
sivo de su propia tecnologa. En suma, puesto que la confeccin de pruebas
es tanto una ciencia como un arte, necesita competencia profesional y una
personalidad flexible pero firme.
4. Certificacin
El proceso de reclutamiento y examen llega a su fin lgico con la cert-
ficacn de los nombres de los admisibles para la consideracin del funco-
nario que hace los nombramientos y su eleccin de uno de los admisibles.
En la mayor parte de las jurisdicciones son certificados los tres primeros
nombres de la lista, y el funcionario que hace el nombramiento puede
elegir cualquiera de ellos. Muchos critican la regla de la terna porque abre
la puerta a la seleccin por motivos partidistas. Es posible, dentro de ciertos
lmites, y puede ocurrir en organizaciones polticamente manejadas. En el
servicio federal es raro, salvo los administradores de correos, y el dao
potencial est compensado por la conveniencia (yen el gobierno nacional
por la necesidad constitucional) de dejar al funcionario que hace los nom-
bramientos, por lo menos, un mnimo de facultades discrecionales. Hay
otros criterios legtimos de seleccin para cargos del servicio civil adems
de la capacidad para pasar un examen, pero la afiliacin a un partido
poltico no figura entre ellos.
Se critica tambin la regla de la terna porque no deja bastante margen
a los funcionarios que hacen los nombramientos. Tanto la Comisin Pre-
sidencial sobre Mejoras del Servicio Civil, de 1941, como la parte de la
Comisin Hoover de 1949 que entendi en asuntos de personal, recomenda-
ron la certificacin de ms de tres nombres, pero en la prctica no haba
habido cambios hasta 1954. La prctica de la AVT de clasificar por catego-
ras iba acompaada de la flexibilidad en la certificacin. El director
de personal poda certificar, y certificaba, cualquier nmero adecuado de
admisibles idneos, de tres a siete, o ms. Este procedimiento reduca las
garantas que pudiera haber en un lugar elevado de un registro numrico.
Tambin favoreca a la gerencia permitiendo a los funcionarios que hacen
los nombramientos elegir al admisible que parece ms adecuado. A los
viejos reformadores del servicio civil, la certificacin de este tipo les pareca
traicionar el sistema de mritos. La salvaguardia era la integridad de los
que manejan el sistema, norma que se cumple plenamente en la Autoridad
del Valle del Tennessee.
En la prctica real el proceso de certificacin es un arte elevado, ya que
la regla de la terna es socavada por otras exigencias. Un veterano mutilado
debe ser certificado con preferencia en muchas jurisdicciones, sin tener en
cuenta la puntuacin que haya obtenido; las personas que figuran en una
lista de rehabilitacin pueden tener derecho de prioridad sobre las que
figuran en un registro originario; el funcionario que hace los nombramien-
tos puede especificar a un hombre o una mujer; dos o ms registradores
pueden competir por el uso de una certificacin dada; un funcionario que
hace nombramientos puede preferir al admisible que ocupa el sptimo
lugar y en consecuencia puede esperar a que se coloquen los anteriores en
otras partes. La discrecin y buen sentido de los que hacen las certificacio-
nes usan los registros con eficacia o sin ella. Con frecuencia hay que trazar
una lnea muy tenue entre los deseos de los departamentos actuantes y las
exigencias del principio de la competencia abierta. Mientras haya de pre-
valecer este ltimo, es obligacin de la comisin del servicio civil satisfacer
en cuanto sea posible las necesidades y preferencias de las agencias de l-
nea, en cuyo inters est establecido todo el procedimiento.
Los oficiales que hacen los nombramientos pueden elegir a discrecin
uno de los tres o ms nombres que se les certifican, salvo que pueden verse
obligados a justificar la negativa a escoger a un veterano. En realidad, la
presin para elegir a un veterano, si est certificado, es tan fuerte, que slo
rara vez se pasa sobre ella. Los nombres de admisibles no nombrados, vuel-
ven a la lista de admisibles para una certificacin futura. As, los admisibles
que ocupan los primeros puestos del registro estn bajo frecuente, si no
constante, consideracin. Por otra parte, no hay garanta de que reciba
un nombramiento alguno de ellos, aunque las perspectivas sean buenas.
Herman Finer declar en cierta ocasin que la teora y las prcticas nor-
teamericanas de los exmenes eran una de nuestras principales aportaciones
al surtido universal de ideas sobre el servicio civil. Indudablemente es
cierto que la prctica norteamericana est muy adelantada en relacin con
las de otros pases. Nos ha impulsado vigorosamente el mero hecho de la
magnitud; hay que examinar a miles y a decenas de miles de individuos y
los resultados deben anunciarse sin excesivo retraso. Las pruebas de contes-
taciones resumidas y la clasificacin a mquina son una solucin adminis-
trativamente factible; y las pruebas para contestaciones abreviadas poseen,
segn se ha averiguado, una capacidad discriminatoria de elevado orden. A
diferencia del tipo de ensayo, estn sujetas a un mejoramiento indefinido
dentro del margen de su capacidad.
Las slidas bases sobre las que se apoyan las oposiciones, y su armona
con las arraigadas preferencias norteamericanas por la igualdad de trata-
miento y las oportunidades democrticas, indican que no disminuye la
confianza pblica en sus resultados. Puede cambiar el carcter de las prue-
bas al dar ms importancia a la seleccin para carreras que a la seleccin
para tareas; pero no da trazas de interrumpirse el curso de los exmenes.
CAPITULO VEINTICUATRO
CLASIFICACION DE LOS EMPLEOS
La actual administracin del personal descansa sobre dos grandes bases:
las pruebas de idoneidad y la clasificacin de los empleos. Sin subestimar
otros aspectos importantes del trabajo sobre personal, esos dos son los esen-
ciales. Sin cualquiera de ellos, el sistema del personal de cualquier gran
organizacin carecera de la base de que dependen la mayor parte de las
otras ramas de la administracin del personal.
El Estado necesita, como ya hemos observado, centenares de miles de
trabajadores, que representan casi todas las vocaciones, ocupaciones y pro-
fesiones. Tratar particularmente cada empleo sera el caos; es necesario
agrupar los empleos en clases a fin de determinar rpida y prudentemente
los requisitos previos para desempearlos, las cuestiones de sueldos, el pro-
cedimiento de ascenso, los requisitos para los traslados, y otras materias
cotidianas. Hipotticamente, los empleos pueden agruparse a base de cual-
quiera de los muchos criterios existentes, como por ejemplo el sueldo, la
unidad en que est situado el empleo, la instruccin y preparacin neceo
sarias, el tipo y cantidad de experiencia requerida para hacer el trabajo, las
consignaciones especficas de las que se pagan a quienes los desempean, o
la ley especfica sobre empleos a la que estn sujetos. La experiencia de-
muestra que la ejecucin eficaz de la mayor parte de las operaciones de per-
sonal se facilita agrupando los empleos a base de sus deberes y responsa-
bilidades.
l. Desenvolvimiento histrico de los planes de clasificacin
Aunque las ideas generales subyacentes en la clasificacin de empleos son
viejas, su tcnica se desarroll a partir de 1910. La equidad y la lgica
administrativa de usar los deberes y las responsabilidades como base para
clasificar los empleos fueron reconocidas por los empleados federales y por
las comisiones del Congreso de los Estados Unidos hace un siglo,849 y pos-
teriormente con frecuencia. Sin embargo, el plan legal de clasificacin de
los oficinistas promulgado por el Congreso en ~ 8 5 3 y vigente hasta que lo
substituy el de 1923, se basaba en escalas de sueldos, no en los deberes. Se
dividi a los oficinistas en cuatro clases segn el sueldo, sin referencia al
trabajo que en realidad hadan. Los procedimientos para confeccionar,
U8 Vase, por ejemplo, lo siguiente: Senate Doc. 71, 25
9
Cong., 2
9
periodo de sesiones
(5 enero 1838); Senate Doc. 239 (26 febrero 1838); Senate Res. (5 marzo 1838).
366
Clasificacin de los Empleos 367
implantar y administrar un plan de clasificacin de los empleos, como
ahora los conocemos, no fueron ideados hasta 1911. Ese ao se implant
en Chicago la primera clasificacin genuina de deberes.v El experimento
despert general inters, y aun durante la Primera Guerra Mundial empe-
zaron a seguirlo otras ciudades. El mayor impulso al movimiento fue con-
secuencia del informe de la Comisin Mixta del Congreso sobre Reclasi-
ficacin de Salarios (1920), que, con el informe sobre clasificacin para el
Canad preparado por Arthur Young y Compaa, dio una explicacin
razonada de la teora y la prctica del nuevo movimento.wt
Despus de la Primera Guerra Mundial, los planes de clasificacin por
deberes se propagaron rpidamente. En 1923 se promulg la Ley Federal
de Clasificacin, a instancias, en gran parte, de la Federacin Nacional de
Empleados Federales.w- el servicio de correos fue reclasificado en 1925; y
en 1928 se autoriz una revisin general con vistas a ampliar el sistema
federal hasta el servicio de campo. La crisis retras la legislacin, pero al
fin apareci en la Ley Ramspeck de 1940.
358
En 1949 fue substancialmente
enmendada la ley bsica de 1923, como se dice ms adelante.
Es prcticamente imposible hacer una enumeracin exacta de los planes
de clasificacin de los Estados y las ciudades, ya que cada jurisdiccin tiene
necesariamente un registro de empleos al que llama "clasificacin". Puede
consistir nicamente en una lista de ttulos de ocupaciones que se relacio-
nan remotamente con los verdaderos deberes y responsabilidades, o quizs
es un sistema en otro tiempo bien planeado, pero al que se dej arruinar,
o quizs es una buena clasificacin de deberes bien conservada.
Cules eran las condiciones que los planes modernos de clasificacin
estaban destinados a corregir? Pueden enunciarse en trminos amplios como
confusin extremada, gran derroche y excesivo favoritismo poltico y pero
sonal en la determinacin de los deberes y los sueldos de los empleados
pblicos. No haba ttulos ni descripciones uniformes de las tareas. Se les
daba el mismo ttulo a veintenas de tareas distintas, algunas de las cuales
no tenan relacin con el trabajo que implicaba el ttulo. La misma tarea
poda tener diez o veinte ttulos y sueldos diferentes. El sueldo tena slo
una relacin lejana con el trabajo que en realidad se hada, y tanto el favo-
ritismo personal como el poltico tenan amplio campo en que ejercitarse.
0 En vista de la baja situacin a que descendi posteriormente la Comisin del Serv-
cio Civil de Chicago, es interesante recordar que en 1914 la Comisin del Servicio Civil de
Filadelfia envi un representante para que le informara de los trabajos de la Comisin
de Chicago, el cual declar en parte: "La actividad y el progreso de los sistemas de serv-
co civil en los Estados Unidos probablemente llegaron al punto ms alto alcanzado hasta
ahora en la ciudad de Chicago... El sistema de Chicago est fundado totalmente sobre un
sistema ingenieril moderno de eficacia y economa."
1 Comisin Mixta del Congreso sobre Reclasificacin de Sueldos: Informe, House Doc.
686, 669 Cong., 29 perodo de sesiones (1920); Arthur Young y Compaa: Report 01
Transmission to Accompany the Classification of the Civil seroice 01 Canada (1919).
BU 42 Stat. 1488 (4 marzo 1923).
sa. 54 Stat. 1211 (26 noviembre 1940).
Muchas veces no existan escalas uniformes de sueldos relacionadas con el
trabajo que se haca, y con frecuencia se haban ido a tierra, aun cuando
existan en el papel. Centenares de tareas tenan el sueldo fijado individual-
mente en leyes de consignaciones, y, anual o bienalmente, los organismos
que hacan las consignaciones eran sitiados por peticiones individuales de
aumentos. A unos se les pagaba mucho y a otros se les pagaba poco, y era
grande el descontento en el servicio pblico. En 1920 la situacin haba
llegado a ser tan grave en el servicio federal, que la Comisin Mixta del
Congreso sobre Reclasificacin lleg a la siguiente conclusin: "La Com-
sin encuentra que hay grave descontento, acompaado de una constante
renovacin y prdida de personal entre los empleados mejor preparados y
ms eficaces; que se ha daado la moral del personal; que el servicio na-
cional ha perdido el atractivo para un tipo deseable de empleado tcnico;
y que el Estado ha llegado a la situacin de desperdiciar fondos por una
partey de hacer graves injusticias a los individuos por otra..."354
En trminos generales, el objetivo de la clasificacin de deberes es sentar
las bases para un tratamiento equitativo de los empleados pblicos por la
definicin exacta, la distribucin ordenada y la justa valoracin de los
empleos del servicio pblico, tanto en inters del Estado como de sus em-
pleados. Un objetivo secundario, pero importante, es pasar de los cuerpos
legislativos a la rama ejecutiva gran parte de la responsabilidad de fijar
deberes, ttulos y sueldos de los individuos. Otra consecuencia de un plan
de clasificacin de deberes fue facilitar el nacimiento de servicios de carre-
ra durante el decenio de los 1920, pero la rigidez intrnseca de muchos
planes de clasificacin se ha ido convirtiendo progresivamente en un obs-
tculo en campos que no fuesen los especializados.
En los crculos del Estado, se acepta casi universalmente un plan de cla-
sificacin de empleos como la base propia y necesaria sobre la cual levantar
un slido programa de personal. La tcnica de la clasificacin de empleos
se va haciendo sin cesar ms refinada. En el momento actual no hay otra
alternativa norteamericana a las proposiciones fundamentales de la clasi-
ficacin de empleos a base de deberes y responsabilidades, aunque difieren
las opiniones en cuanto a procedimientos especficos. El plan ingls de cla-
sificacin, aunque anlogo en lo fundamental, vara ampliamente en su
aplicacin, y tiende hacia una definicin de las clases mucho ms amplia
que la preferida en este pas. En resumen, entre los muchos recursos a que
se acudi en la administracin del personal, desde 1910, el plan de clasifi-
cacin de empleos es uno de los ms importantes y que ms influencia han
ejercido, y en algunos respectos, uno de los ms discutidos.
0. House Doc. 686, 660 Cong., 2
0
perodo de sesiones (1920), p. 54.
Clasificacin de los Empleos
369
2. Confeccin de un plan de clasificacin
El proceso de clasificar un empleo implica dos operaciones principales:
primero, la confeccin del plan de clasificacin, y segundo, la asignacin
de lugar en su verdadera "clase" o casillero, designado en el plan por un
ttulo de clase.
355
La confeccin de un plan de clasificacin se origina en, y se relaciona
ntimamente con, los empleos reales que existen en una jurisdiccin. En su
forma final, un plan de clasificacin consta de un nmero de clases sufi-
ciente que permita encontrar un lugar para cada cargo existente, dispuestos
ordenadamente respecto unos de otros, y suplementado por una reglamen-
tacin para administrarlo, interpretarlo y enmendarlo. La estructura del
plan se hace ms especfica cuando examinamos los conceptos fundamen-
tales sobre los cuales se basa. Son stos las ideas de posicin, clase, especi-
ficacin de clase y grado.
La unidad fundamental en el plan de clasificacin es el empleo: tenedor
de libros, jefe de oficina, ingeniero de caminos, etc. Usando la definicin
simplificada de la Ley Federal de Clasificacin de 1949, la palabra empleo
designa el trabajo, consistente en obligaciones y responsabilidades, asigna-
ble a un funcionario o empleado. El concepto de empleo es distinto del de
empleado. El primero se caracteriza por sus obligaciones y responsabilida-
des, y mientras stas sigan siendo las mismas el empleo sigue siendo el
mismo, aunque lo desempeen diferentes empleados en diferentes momen-
tos, o aunque est vacante. Los empleos los crean los respectivos departa-
mentos y agencias de acuerdo con la autoridad legal y la de consignaciones.
Los empleos iguales forman una clase. Una clase de empleos comprende
todos los que son suficientemente anlogos en cuanto al tipo o la materia
del trabajo, el nivel de dificultad y de responsabilidad, y los requisitos de
. idoneidad en cuanto a garantizar un tratamiento igual en la administra-
cin del personal y el sueldo. As, podemos hablar de la clase de archivero
joven o de qumico ayudante. Todos los empleos de una misma clase ten-
drn los mismos requisitos en cuanto a instruccin, experiencia, conoci-
mientos y capacidad; puede usarse en la seleccin la misma prueba de ido-
neidad; y se aplicar con equidad la misma tarifa de sueldos. El nmero
de empleados de una clase puede variar de uno a miles.
Cada clase se identifica por una manifestacin explcita escrita en forma
uniforme y que comprende los datos esenciales que la distinguen de todas
las dems clases. Esta manifestacin, llamada especificacin de clase, o defi-
nicin de clase, es un enunciado formal de los deberes y las responsabli-
dades de los empleos de la clase, ilustrado con ejemplos del trabajo que
8.8 La obra clsica de consulta en este campo es el volumen preparado bajo la direc-
cin de Ismar Baruch con el ttulo de Position-Classification in the Public Service
(Chicago, Civil Service Assembly, 1941).
se realiza y de los requisitos de idoneidad de los empleos de la clase. Suele
constar de cuatro o a veces de cinco partes: 1) ttulo de la clase; 2) enume-
racin de los deberes y las responsabilidades; 3) ejemplos del trabajo
que se ejecuta o de las tareas tpicas del empleo; 4) enumeracin de las
capacidades mnimas; 5) en algunos sistemas, enumeracin de las normas
que rigen los ascensos y de las escalas de sueldos.
En una lnea de trabajo hay operaciones sencillas que pueden ejecutar
apropiadamente principiantes, y niveles de dificultad creciente del trabajo,
que slo pueden realizar personas con experiencia. En el conjunto de un
servicio pblico pueden establecerse niveles comparables de dificultad y
responsabilidad del trabajo, cualquiera que sea la clase de ste. Esos niveles
se llaman grados. En la Ley Federal de Clasificacin de 1949, la palabra
grado comprende todas las clases de empleos que, aunque diferentes en
cuanto al tipo o materia del trabajo, son suficientemente anlogas en cuanto
al nivel de dificultad o responsabilidad y en cuanto a la preparacin reque-
rida, para justificar su inclusin dentro de una misma tarifa de sueldo.
Un plan de clasificacin es, pues, un anlisis y una ordenacin sistem-
ticos de empleos por la clase de trabajo que se hace y por la dificultad o
responsabilidad del mismo. Cada tarea est definida en una especificacin
escrita, todas las tareas anlogas se incluyen en una misma clase, y las
clases se ordenan verticalmente por grados, de acuerdo con su nivel jerr-
quico. Hay centenares de clases aun en las jurisdicciones pequeas, y miles
en las jurisdicciones grandes. La ordenacin ms frecuente de los planes
de clasificacin es la alfabtica por clases. Las especificaciones federales de
clase estn en libros de hojas separables, organizados sistemticamente por
tipos de trabajo en grandes conjuntos llamados grupos (como el grupo
de ciencia social, psicologa y bienestar) yen conjuntos secundarios llamados
series (como serie de economa, forestal, o serie de investigacin contra el
espionaje). Las clases de cada serie estn ordenadas por grados, desde el ini-
cial hacia arriba.
Las caractersticas tpicas de un sistema de clasificacin suelen estable-
cerse mediante la legislacin, y las escalas de sueldos correspondientes las
fija la ley, excepto donde prevalecen tarifas locales (como para los oficios).
Pero gran parte del sistema suele realizarse por accin administrativa dentro
del marco de la ley, y esta divisin de deberes es un gran progreso en la
prctica de la clasificacin. La Ley de Clasificacin de 1949 es un buen
ejemplo de la divisin de responsabilidades entre las ramas legislativa Y
ejecutiva.856
El Congreso hizo tres aportaciones fundamentales. 1) Fij las tarifas b-
. sicas de sueldos para todos los empleos federales, salvo los pagados segn
tarifas que prevalecen localmente. Esas tarifas fueron establecidas como es-
calas de sueldos que representan aproximadamente el valor del mercado
1" 68 Stat. 954 (28 oct. 1949).
elasificacion de los Empleos 371
del trabajo (excepto los grados superiores), y cuidadosamente proporcio-
nados entre s. Por va de ejemplo, la escala de sueldos del grado 5 de la
Lista General, grado que suelen ocupar graduados de colegio o de univer-
sidad sin experiencia, empezaba con 3,410 dlares y suba hasta 4,160 por
aumentos de 125 dlares.s'"
2) El Congreso dividi todo el servicio federal (incluso el pagado por
tarifas locales) en dos grandes categoras llamadas Lista General (LG) (.)
Y Lista de Oficios, de Proteccin y de Custodia (OPC) (U). Estableci
dieciocho grados en la Lista General (incluidos los empleos profesionales
y cientficos, subprofesionales, y de oficina, administrativos y fiscales) y diez
grados en la Lista de Oficios, de Proteccin y de Custodia. El Congreso tam-
bin defini en trminos complicados pero inevitablemente indefinidos el
nivel de responsabilidad y dificultad del trabajo asignado a cada grado.
Como ejemplo de estas definiciones puede darse la correspondiente al Gra-
do LG-5:
El Grado LG-5 comprende todas las clases de empleos cuyos deberes
son: 1) ejecutar, bajo inspeccin general, trabajo difcil y de res-
ponsabilidad de oficina, negocios o administracin fiscal, o trabajo
tcnico secundario comparable en un campo profesional, cientfico
o tcnico, que en cualquiera de los casos requiera: A) preparacin
considerable y experiencia directiva o de otro carcter, B) amplios
conocimientos fundamentales de una materia especial, o de proce-
dimientos y prcticas de oficina, laboratorio, ingeniera, cientficos
o de otro tipo, y C) independencia de criterio en un campo limi-
tado; 2) ejecutar, bajo direccin inmediata, y con pocas oportuni-
dades para ejercitar la independencia de criterio, trabajo simple y
elemental que requiera preparacin profesional, cientfica o tcnica
equivalente a la que representa la graduacin en un colegio o uni-
versidad de reconocido prestigio, pero que no requiera experiencia
o requiera poca; o 3) ejecutar otra trabajo de igual importancia,
dificultad y responsabilidad, que requiera capacidades comparables.
Dieciocho enumeraciones tan complicadas y vagas como sa fueron inclui-
das en la ley de 1949 para definir los niveles de responsabilidad de la Tarifa
General. No eran especificaciones de clase. Se limitan a establecer las zonas
de grados a que no corresponden las clases de empleos. La definicin de
las clases y su adscripcin como clases al grado adecuado qued a cargo
de la Comisin del Servicio Civil.
3) El Congreso formul las reglas prcticas fundamentales y distribuy
la autoridad para la administracin del sistema de clasificacin. Dio las
81T 65 Stat. 612 (24 oct. 1951).
(.) En ingls GS, de General Schedule.-N. del T.
(..) En ingls CPC, de Crafts, Protectve, and Custodial Schedule.-N. del T.
definiciones de empleo, clase y grado; orden a la Comisin del Servicio
Civil que formulase normas para colocar los empleos en sus clases y grados
propios (por ejemplo, escribir especificaciones); exigi que las normas se
usasen para fines de personal, presupuestarios y fiscales; prescribi la tran-
sicin de la Ley de Clasificacin de 1923; y redistribuy las responsabilida-
des de accin entre la Comisin del Servicio Civil y las agencias, de lo cual
diremos algo ms adelante. En resumen, el Congreso sent las bases del
sistema de clasificacin, pero en trminos generales y vagos, y deleg auto-
ridad para aplicarlo y mantenerlo.
La delegacin fundamental fue la que hizo en la Comisin del Servicio
Civil de los Estados Unidos, que formul las normas en sus especificaciones,
y tuvo la inspeccin general de todo el sistema. Durante algunos aos la
Comisin redact y public especificaciones, centenares de las cuales circu-
laron en libros de hojas separables. La especificacin de cada clase tena
un smbolo puesto por la Comisin. As, a manera de ejemplo, el grupo
de ciencias sociales, psicologa y bienestar de la Lista General recibi los
nmeros 100 a 120, y cada serie especial del grupo recibi una identifica-
cin numrica especfica. La serie de economa forestal recibi el nmero
118, y cada empleo en este campo llevar el smbolo de identificacin
LG-1I8. Un empleo en economa forestal situado en el grado 5 lleva para
su plena identificacin el smbolo LG-118-5. Los grados ms altos llevan los
smbolos correspondientes: LG-118-9 LG-1l8-15, por ejemplo. Los smbo-
los no son ms que cmodas referencias abreviadas.
La atribucin de autoridad para manejar el sistema de 1949 ilustra la
misma tendencia hacia la responsabilidad de la agencia bajo las normas de
la Comisin del Servicio Civil que ya se advirti en el campo de los ex-
menes. De 1923 a 1940 la Comisin protegi cuidadosamente su plena auto-
ridad, no slo para poner en realizacin el sistema, sino tambin para
adscribir todos y cada uno de los empleos del servicio departamental (a
diferencia del servicio de campo) a la clase correspondiente. En realidad
la Comisin no permiti que se cubriera un empleo hasta que ella no lo
hubiera adscrito a la clase correspondiente. Se produjo una tenaz guerra
de guerrillas entre la Comisin y las agencias, que se moder un poco por la
creciente perspectiva profesional comn por parte de los expertos de una
y otra parte. La Ley Ramspeck de 1940, que autoriz la ampliacin de la
Ley de Clasificacin de 1923 a los empleos de campo, plante la cuestin
de si la Comisin del Servicio Civil seguira teniendo dominio tan com-
pleto en la adscripcin de empleos. La tendencia de la opinin de la pos-
guerra produjo un cambio sealado, registrado en la Ley de Clasificacin
d 1949.
Por los trminos de dicha ley, la Comisin sigui fijando las normas en
sus especificaciones de clases. Se autoriz a los departamentos a adscribir
cada empleo a la clase y grado apropiados, de acuerdo con las normas de
la Comisin y a readscribirlos de vez en cuando. Su decisin era conclu-
yente, a menos que o hasta que la modificase la Comisin.ws Se orden a
la Comisin revisar en el lugar las adscripciones de las agencias, para corre-
gir los errores, y, en caso de necesidad, retirar la autoridad a la agencia
que no hubiera observado sus normas. En este caso, la Comisin clasificara
por s misma los empleos de la agencia hasta que se convenciera de que
en otras partes se hara adecuadamente. La primera responsabilidad por
la adscripcin de los empleos a las clases pas, pues de la Comisin a los
departamentos y agencias, tanto en Washington como en el campo. con
una sola excepcin, esta delegacin era completa, a diferencia de la dele-
gacin para la funcin examinadora, parte considerable de la cual la re-
tiene an la Comisin. Las adscripciones a los llamados supergrados, auto-
rizadas por primera vez en 1949, se hacen slo con la aprobacin de la
Comisin.
As pues, participan en la organizacin del sistema de clasificacin el
Congreso y la rama ejecutiva. El Congreso formula las reglas bsicas, la
Comisin del Servicio Civil las hace ms precisas, las agencias manejan
el sistema de acuerdo con las reglas, y la Comisin les ayuda y vigila sus
actividades. En vista de la magnitud de la actividad federal, era evidente-
mente necesario delegar autoridad en las agencias de lnea.
En las jurisdicciones menores prevalecen diferentes distribuciones de
autoridad en la clasificacin del campo. La autorizacin bsica suele hacerse
por ley o por ordenanzas municipales. La agencia de personal tendr por
lo comn mayor autoridad en el manejo del sistema, con variaciones
peculiares a cada caso.
La reflexin sobre la naturaleza de un plan de clasificacin revela que
est relacionado con el plan estructural principal de un sistema adminis-
trativo. La estructura general suele abarcar departamentos, negociados, sec-
ciones y sectores o unidades. Si se lleva la idea de estructura al sector o
unidad, el sistema de clases aparece inmediatamente. Las clases de empleos
son las subdivisiones de la unidad ms pequea de la estructura general.
Pueden estar representadas en un sector particular por un individuo solo
o por muchos individuos. En cualquier caso, las relaciones internas defi-
nidas por el enunciado de deberes y responsabilidades llevan la estructura
del sistema administrativo a su conclusin lgica.
El plan de clasificacin de los empleos en su conjunto es el esqueleto
sobre el que se levantan las exigencias de personal del servicio. Se deriva
de un anlisis lgico de los diferentes tipos de trabajo y los diversos gra-
dos de responsabilidad que existen en los empleos pblicos. Reduce lo que
podra ser un cmulo extraordinariamente complicado de empleos a una
relacin ordenada, y destacando los deberes y las responsabilidades ayuda
.6. "Delegation of Classification Authority: Theory and 'Practice", por H. Donald
McInnis, en Public Personnel Reoietu, XII, (1951), 131.
grandemente a consideraciones inteligentes de problemas de trabajo o ac-
tuacin. Es esencial para el desarrollo de un servicio de carrera, porque
seala los pasos sucesivos por los cuales un principiante puede ascender
a puestos de responsabilidad.
Como el contenido de los empleos de diferentes jurisdicciones vara de
acuerdo con el servicio pblico realizado, no hay dos sistemas de clasifi-
cacin iguales. No se sigue de aqu, sin embargo, que requieran diferentes
tipos y diferentes especificaciones empleos idnticos en jurisdicciones dife-
rentes. Realmente, hay un caos de definiciones de tareas en las especifica-
ciones de clase de diferentes gobiernos, que atestigua tanto el ingenio de
los autores de las especificaciones como la variedad intrnseca en los tra-
bajos. No se ha hecho ningn intento para uniformar las descripciones de
las tareas entre las diferentes jurisdicciones. Ni se ha hecho an ningn
esfuerzo para poner en orden los sistemas estadsticos y de informacin de
las comisiones del servicio civil, sobre lo cual podra hacerse mucho sin
esperar a la uniformacin de las especificaciones.
Las principales crticas que se han hecho contra los planes de clasificacin
de los deberes alegan que son demasiado complicados y que tienden a dar
rigidez al sistema de personal. Parece haber, de hecho, una tendencia intrn-
seca a que las especificaciones sean ms completas en el esfuerzo por ha-
cerlas ms precisas. Algunas de ellas, quizs necesiten varias pginas de
texto impreso, lleno de ejemplos, de requisitos y con un lenguaje descrip-
tivo y definiciones cuidadosamente escritas. Cuanto ms preciso es el len-
guaje de una especificacin, ms 'fcil es demostrar que un trabajo que le
corresponde exactamente pertenece a un grado determinado; tambin es
ms difcil demostrar que un trabajo que vara en algn detalle pertenece
a determinado grado o al inmediato superior. La inversin de tiempo, es-
fuerzo y dinero en escribir las especificaciones federales y revisarlas para
ponerlas al da, es importante. La energa que se gasta en adscribir empleos
y en argumentar la correccin de la clasificacin ante las juntas revisoras
de las agencias y ante la Junta de Apelaciones y Revisiones de la Comisin
del Servicio Civil de los Estados Unidos, tambin es considerable. Un sis-
tema ms sencillo conservara los recursos y podra tambin hacer justicia
en lo esencial a los empleados.
A los observadores de otros pases los sistemas de clasificacin norteame-
ricanos les parecen extraordinariamente rgidos. Parecen dificultar el fcil
traslado del personal de una clase de trabajo a otra del mismo campo
general, pero para la cual prevalecen especificaciones diferentes de detalle.
Las especificaciones parecen exigir especializacin, tanto en el reclutamiento
y el examen iniciales como en la ulterior experiencia de trabajo. No estimu-
lan la formacin de un cuerpo adaptable a diversas y enriquecedoras asig-
naciones de trabajo. Parecen cerrar las puertas aun a los especialistas, que
se ven obligados a especializarse ms, para llamar la atencin en su estrecho
margen de competencia. Es consideracin importante y urgente averiguar
en qu medida esas crticas y otras parecidas son vlidas o estn equilibra-
das por los valores positivos que poseen los sistemas de clasificacin.
3. El sistema de puntuacin
La prctica normal en la clasificacin de empleos ha cambiado poco
en los ltimos treinta y cinco aos. La nica variacin importante es la
invencin de un "sistema de puntuacin", plan concebido primordialmen-
te para ayudar a fijar escalas adecuadas de sueldos para clases de empleos
y no para adscribir los trabajos a las clases. El sistema de puntuacin, o
de valoracin por puntos, apareci en la industria y se us de vez en cuan-
do en el Estado, por ejemplo, por el Departamento de Marina, por la
Autoridad de San Diego y por la Autoridad de Energa y Agua de Los
Angeles.sw
El sistema de valoracin por puntos descansa en el principio de que
los trabajos pueden descomponerse en unidades definibles, a las cuales pue-
den asignarse valores numricos adecuados, y para las cuales pueden deter-
minarse grados relativos de importancia. La teora es, pues, anloga a la
que sirve de base a la clasificacin de empleos por deberes y responsabil-
dades. La diferencia est en la asignacin de puntos y de importancia.
Algunos defensores del sistema de valoracin por puntos afirman que el
procedimiento es objetivo, en contraste con las determinaciones subjetivas
inherentes al mtodo antiguo.
Tal aseveracin es infundada. La asignacin de valores por puntuacin
numrica a las partes componentes de un trabajo, tales como "nivel de
inteligencia", experiencia en el trabajo, responsabilidad por la calidad
del mismo, riesgos (para poner algunos ejemplos), es un acto de juicio de
carcter muy subjetivo y no es susceptible de demostracin. An ms sub-
jetivaes la asignacin de importancia relativa a tales factores. El principal
valor del sistema parecera residir en las conferencias obrero-patronales que
pueden concurrir a la asignacin de puntos y de grados de importancia, y
en el mejor entendimiento que de ellas podra resultar. No es probable
que resulten de ningn sistema variaciones importantes en las tarifas de
sueldos actuales. Un sistema de valoracin por puntos de San Diego que
pudiera indicar un aumento de sueldo para los policas, que montara al
25 por ciento ms que las escalas vigentes en Los Angeles, carecera de
sentido de la realidad.
4. Distribucin de los empleos en clases
La confeccin de un sistema de clasificacin, aparte de la estructura de
sueldos, que va asociada al plan de clasificacin, pero que constituye una
Ut "Job Evaluation Through Point Rating", por John F. Fisher, en Public Personnel
Review, V (1944), 19.
entidad independiente, implica muchas cuestiones intrincadas y a veces
discutibles. Pero las verdaderas batallas empiezan cuando empieza la dis-
tribucin de los empleos en la red de clases de los mismos. La clasificacin
de un empleo determina la situacin y el sueldo de quien lo desempea,
y es probable que haya infinitas crisis de nervios, ya por miedo, ya por
efecto de la realidad. La clasificacin fija tambin las lneas de ascenso, al
colocar el empleo en uno de los grandes grupos ocupacionales. Como
el valor en prestigio de un servicio profesional es mayor que el de un ser-
vicio subprofesional o de oficina, hay grupos marginales que ejercen pre-
sin para conseguir una clasificacin profesional. Los individuos luchan
por conseguir las mejores condiciones posibles, y cada clase compara su
situacin con la de las otras. Y estos episodios aislados no ocurren una vez
y pasan para siempre; duran un ao tras otro, y surgen problemas nuevos
con la misma rapidez con que se van resolviendo los problemas viejos.
Tambin son afectados otros intereses. El pblico contribuyente y sus
representantes por eleccin estn interesados en sostener la clasificacin y
pagar dentro de los lmites estrictos de la ley; hasta donde es efectiva su
influencia, es deflacionsta, mientras que la de los empleados es natural-
mente inflacionista. Los jefes de negociado usan con frecuencia su influen-
cia para tener clasificaciones mejores, ya que esto significa que estarn
ms seguros de tener contentos y de conservar a sus empleados mejores
o favoritos suyos. Los funcionarios responsables propenden a inquietarse
por las restricciones en la clasificacin y en las escalas de sueldos cuando
necesitan mucho (o creen necesitarlo) a determinado individuo que ya
recibe en un empleo privado ms de lo que ha determinado el Congreso
o la legislatura del Estado que se pague por aquella clase de trabajo en
empleos oficiales. Los polticos emplean a veces su influencia para mejorar
la clasificacin de uno o ms de sus electores.
La presin sobre un sistema de clasificacin con su correspondiente esca-
la de sueldos es particularmente aguda en tiempos de rpida subida del
costo de la vida o de mercado de trabajo escaso. Estas dos condiciones se
dieron en la Segunda Guerra Mundial. Para resolver la situacin en parte,
se permiti el ingreso de empleados nuevos por encima de las categoras
ms bajas de la escala de sueldos. Al fin, el Congreso y otros organismos
que hacen consignaciones votaron algunas mejoras en las escalas de suel-
dos, pero demasiado tarde para evitar que sufriera daos considerables el
sistema de clasificacin. La verdadera solucin en aquel momento era
elevar el grado de los empleos, es decir, clasificar un trabajo en el grado
5 en vez de clasificarlo en el grado 4, con el consiguiente mejoramiento
en el sueldo. En el servicio federal de campo hubo poca influencia com-
pensadora, ya que la Comisin del Servicio Civil no obtuvo del presidente
la autoridad sobre los empleos de campo que le confiri la Ley Ramspeck-
Se ha dicho con frecuencia que los empleos haban subido lo equivalente
de dos grados. En el servicio departamental la Comisin pudo ejercer
influencia y el sistema no cedi hasta ahora a las exigencias de la crisis.
En medio de esas presiones antagnicas se halla el organismo autorizado
para hacer e imponer la clasificacin, que es normalmente la comisin del
servicio civil. Puede haber muchas o pocas facultades discrecionales a base
de la ley u ordenanza de la clasificacin; pero no puede ni debe redactarse
una ley con tanta precisin y tanto detalle que excluya el ejercicio de un
juicio bien informado en la clasificacin de empleos; y no debe considerar-
se ningn conjunto de especificaciones de clase como un instrumento admi-
nistrativo rgido, que no pueda revisarse por causas bien fundadas. La ley
es el lmite exterior dentro del cual una facultad discrecional bien infor-
mada hace gradualmente discriminaciones ms finas al actuar en casos
sucesivos. Tales casos, actuando como precedentes y reflejndose en revi-
siones de las especificaciones de clase, reducen gradualmente la facultad
discrecional a un mnimo en la clasificacin de empleos.
El proceso de clasificacin en un sistema establecido se convierte, as, en
un proceso de comparacin y de relatividad. Los empleados ambiciosos
buscan horizontes para augurios favorables en forma de comparaciones
que apoyan sus esperanzas, en tanto que los examinadores de la clasifica-
cin hacen estudios, todo lo objetivos que les es posible, para descubrir
y registrar todos los precedentes, analogas y factores diferenciales.
Un detenido estudio de las complicadas tcnicas para comparar resulta-
dos, y de las comparaciones que se han hecho, nos alejara demasiado de
nuestro campo. La tarea primordial es averiguar los deberes y las respon-
sabilidades exactas del empleo; esto a veces es sencillo, pero, con frecuen-
cia, exige un estudio de das o de semanas. Es necesario observar de primera
mano no slo lo que se hace, sino tambin cmo se hace, en qu medida
es comprobado o revisado el trabajo, cul es la relacin entre los deberes
del empleo y las funciones de la oficina en que est situado, y dnde est
situado el empleo en la red de autoridad y corriente de trabajo. Se produ-
cen diferencias honradas de opinin sobre los meros datos de los deberes
y las responsabilidades. El examinador no tiene autoridad para modificar
la asignacin de trabajo, o para exigir cambios en la organizacin interna,
ni para degradar, ascender ni trasladar a ningn empleado. Debe tomar
el empleo tal como est, y clasificarlo tal como es.
En el servicio federal, un empleado o un funcionario administrativo dis-
gustado tiene derecho a presentar el caso a la Junta de Apelaciones y Re-
visiones, organismo formado por tres individuos experimentados del per-
sonal de la Comisin del Servicio Civil, que estudia el caso de novo. Si
el fallo es adverso, el empleado puede, y en raros casos lo hace, conseguir
que lo oiga la Comisin en pleno. El fallo de la Comisin es concluyente.
ste es un procedimiento ms complicado que el que priva en las peque-
as jurisdicciones.
En el curso ordinario de la clasificacin de empleos se encuentran algu-
nos problemas comunes de funcionamiento que proyectan luz sobre la
naturaleza interna del trabajo de clasificacin. El servicio pblico es inevi-
tablemente un organismo en constante cambio, y un sistema de clasifica-
ciones que es correcto en un momento, casi seguramente ser incorrecto en
algunos detalles un ao odas despus. Para adaptarse a esos cambios, cons-
tantemente se presentan a los examinadores de la clasificacin casos indi-
viduales a los que se han aadido deberes o se ha aumentado la dificultad
o la responsabilidad. Pero cuando la importancia del trabajo ha dismi-
nuido no es tan probable que sea reportado, no obstante las exigencias
de la ley o de la regla. El nico remedio satisfactorio es una revisin pe-
ridica en que se pase revista a todos los empleos.
Una falacia comn respecto de la clasificacin de empleos es que la cla-
sificacin de un empleo debiera tener en cuenta las capacidades, ttulos y
eficiencia de quien lo desempea. Se arguye que cada empleado "estampa
su propia huella en su empleo, y, en consecuencia, los empleos rara vez son
los mismos cuando los desempean diferentes individuos". En el destino
y en la categora del servicio es legtimo y aun necesario tener en cuenta
al empleado como tal, pero la tarifa de sueldos, que est directamente
relacionada con el plan de clasificacin, tiene que basarse en lo que real-
mente hace el empleado, no en lo que es capaz de hacer. Las diferencias
de eficiencia en un trabajo dado estn reconocidas por las puntuaciones
diferentes en la escala de sueldo establecida para el empleo, y por la
seleccin temprana de los ms eficaces para el ascenso al grado inmediato
superior. Pero en los niveles superiores, hay un argumento persuasivo para
la clasificacin, basada en el funcionario, no en el empleo.
Todo sistema fijo o legal de escalas de sueldos tendr el efecto ocasional
de impedir que el servicio pblico emplee a individuos que estn bien
preparados, quizs peculiarmente preparados, para un cargo o empleo
determinado. Resulta as por el hecho de que esos individuos pueden ga-
nar en un empleo privado un sueldo mayor que el que puede ofrecer el
Estado. A veces se ejerce fuerte presin sobre la agencia clasificadora para
que autorice una clasificacin ms elevada (yen consecuencia mejor paga-
da) que atraiga al individuo deseado. Estos "casos especiales", que ha-
bitualmente se presentan en las categoras elevadas, muchas veces son
especialmente difciles; por lo general no se trata de poltica ni de favo-
ritismo, y no cabe duda de que el individuo est, en verdad, excepcional-
mente capacitado. El cambio de clasificacin a una clase o grado ms ele-
vado que el determinado originariamente (si es correcto), constituira una
franca violacin de las normas fijadas por la autoridad legislativa u otra,
y cae fuera del poder de la agencia clasificadora. El problema es, ante
todo, un problema de niveles de sueldos y no de clasificacin del empleo.
La clasificacin en un grado o clase especfica aumenta de dificultad al
aumentar el nmero de grados o clases y la consiguiente reduccin de sus
respectivos mbitos. El nmero de grados en el servicio general federal es
ms defendible como medio de conseguir flexibilidad en la administracin
que como medio de diferenciar taxativamente niveles de responsabilidad,
y probablemente debiera reducirse. En todo caso, pueden presentarse casos
marginales, y cuantos ms grados haya, mayor es el nmero de los proble-
mas posibles de clasificacin correcta.
La clasificacin correcta de empleos es una tarea difcil y arriesgada. El
realizarla bien requiere examinadores de clasificacin y analistas que sean
tcnicamente diestros y dotados de un grado ms que mediano de inteli-
gencia social, ya que sus oportunidades para crear enemistad y desengaos
son casi ilimitadas. Deben ser tan eminentemente justos, que aun los
empleados y funcionarios administrativos desengaados reconozcan su jus-
ticia; deben poseer la imparcialidad y la objetividad del juez mientras
recogen pruebas e interrogan a testigos. Deben adquirir un conocimiento
de la organizacin y funcionamiento del departamento en que se hace la
clasificacin, comparable al que poseen la mayor parte de los empleados
del mismo, as como un conocimiento mucho mayor de las organizaciones
o las funciones correspondientes o anlogas en otras partes. Deben tener
una capacidad excepcional para descubrir los hechos, pesar su importancia
relativa y razonar sobre ellos. Deben tener un punto de vista que abarque
todo el Estado, no un punto de vista estrecho. Deben ser leales, en primer
lugar, al plan de clasificacin y a la comisin del servido civil, pero tam-
bin deben reconocer su responsabilidad en ayudar a los departamentos
en todo cuanto puedan, dentro de los trminos de la ley. Sus recomendacio-
nes sern probablemente concluyentes, pero deben guardarse de la ilusin
de omnipotencia. Necesitan mucho valor, porque sus conclusiones proba-
blemente van a ser atacadas desde esferas elevadas; pero, aunque deben
ser constantes, no pueden ser obstinados. Adems deben tener competen-
cia tcnica: talento preparado para escribir especificaciones, conocimiento
amplio y especfico de los empleos, y un conocimiento completo de los
principios y objetivos generales de la clasificacin de los empleos.
5. Usos de un plan de clasificacin
La clasificacin de empleos a base de deberes y responsabilidades fue
ideada originariamente para conseguir la mayor aproximacin posible a
la regla de sueldo igual para trabajo igual. El favoritismo de la especie
ms baja se haba deslizado bajo la apariencia de ttulos fantsticos de
empleos, y aun cuando no haba una preferencia manifiesta, slo haba
la correspondencia ms vaga entre el trabajo y el sueldo. El resultado
inevitable era el resentimiento o el desaliento por parte de unos y la
intriga por parte de otros, y la moral deshecha, en consecuencia. La pre
sin de muchos aos haba tenido por resultado, en general, un gasto
380 Administracion Pblica
total importante en sueldos excesivos. Un buen plan de clasificacin, mano
tenido al da, demostr su capacidad esencial para eliminar este grave
defecto.
Otros aspectos del trabajo sobre personal son tambin ayudados por un
buen plan de clasificacin. Los requisitos mnimos enunciados en las espe-
cificaciones de las clases, proporcionan la base sobre la cual se fundan los
requisitos previos para la admisin al examen e indican la materia del
mismo. Los requisitos previos para la admisin al examen suelen ser enun-
ciados de manera ms precisa que las exigencias mnimas consignadas en
las especificaciones. Antes de la moderna clasificacin por deberes, los exa-
minadores del servicio civil se sentan con frecuencia perplejos para saber
lo que haba que someter a prueba, pues todas las clases de empleos esta-
ban, en realidad, ocultas bajo ttulos tan generales como escribiente o
archivero. Cuando todos los empleos anlogos estn reunidos en una clase
homognea, es posible preparar un examen inteligente.
Un plan de clasificacin es esencial tambin como base para un sistema
ordenado de ascensos y traslados. Sin l, los deberes que se realizan bajo
un ttulo pueden no tener, o tener muy poca relacin con los deberes que
se ejecutan bajo un ttulo correspondiente o anlogo, dotado con un sueldo
ms bajo o ms alto. Durante decenios la falta de orden, o el desorden de
los empleos en relacin con los deberes y las responsabilidades, impidieron
el desarrollo inteligente de perspectivas para los ascensos. Las salidas apro-
piadas para el ascenso estaban disfrazadas bajo ttulos engaosos en los
cargos elevados. La elegibilidad para el ascenso a un alto cargo descansaba
menos en el mrito resultante del conocimiento de los deberes que sobre
la correspondencia un tanto fortuita de ttulos, con frecuencia carentes
de sentido. Probablemente facilita el funcionamiento de un plan de valora-
cin de la eficiencia un buen plan de clasificacin. Todos los empleados de
una clase dada pueden ser juzgados por su actuacin en un mismo tipo
de trabajo o en un tipo homogneo, y no, en muchas clases de trabajo
diferentes y aun sin relacin entre s.
Las estimaciones presupuestarias para personal slo se hacen inteligibles
mediante el uso de ttulos y smbolos uniformes implcitos en una clasifi-
cacin de deberes. Los examinadores de presupuestos no pueden hacer esti-
maciones razonables de las necesidades reales de personal de un departa-
mento cuando el trabajo de sus empleados se disfraza bajo ttulos ficticios.
Por otra parte, cuando los empleos son agrupados en clases homogneas, es
mucho ms factible juzgar si las estimaciones estn bien fundadas o estn
infladas.
Un plan de clasificacin de empleos tiende tambin a eliminar el mal
de la legislacin especfica sobre sueldos para empleados individuales o
para grupos minoritarios. Los niveles de salarios, no salarios individuales,
los seala el cuerpo que hace las consignaciones. En consecuencia, los ca-
bildeos personales para conseguir aumentos de sueldos, que eran la deshon-
ra de algunos ayuntamientos, disminuyeron mucho y en algunos lugares
han desaparecido prcticamente. La mayor parte de los concejales, de los
legisladores de los Estados y de los miembros del Congreso reciben con
alegra el alivio de este tipo de presin personal, pero algunos an pro-
curan manipular el sistema de clasificacin a fin de conseguir favores para
sus amigos.
Tales son los principales usos que se hacen de la clasificacin por debe-
res. Tomados en conjunto, contienen valores positivos de primera impor-
tancia. La clasificacin de los empleos por deberes y responsabilidades
introdujo orden en una situacin catica; mejor las condiciones de tra-
bajo y la moral del servicio pblico; la apoyan grupos organizados del
servicio civil como salvaguardia importante contra el favoritismo y como
base necesaria de un trato justo y equitativo; favorece los intereses de los
empleados, de la administracin, de los cuerpos legislativos y de los con-
tribuyentes. Aunque existen, con frecuencia, diferencias de opinin acerca
de la correccin de la asignacin de determinado cargo a determinada
clase, casi no hay diferencias de opinin en cuanto a la utilidad, ms bien,
la necesidad, de un plan de clasificacin bien concebido y mantenido al da.
CAPITULO VEINTICINCO
EDUCACION y PREPARACION PARA EL SERVICIO
PUBLICO
1. Tendencias
La historia de la enseanza y la preparacin para el servicio pblico en
los Estados Unidos se divide en dos perodos. El primero de ellos, durante
el cual la enseanza se limit casi por completo a los servicios militares,
navales y docentes, termin en 1906 al fundarse el Negociado de Inves-
tigaciones Municipales de Nueva York y su escuela preparatoria. La Pri-
mera Guerra Mundial interrumpi el sano desarrollo del inters por la
preparacin para el servicio pblico en mltiples direcciones, pero en el
decenio de los 1920 se produjo un renovado impulso hacia viejas metas,
con vigor creciente y logros cada vez ms amplios. En 1954 se generalizaron
las oportunidades de preparacin para los gobiernos federal, estatales y
municipales, se multiplicaron rpidamente en todos los frentes y constan-
temente formularon normas cada vez ms altas de actuacin.wv
Pueden examinarse ms detenidamente y con provecho las circunstancias
subyacentes que afectaron al progreso de la preparacin. Desde los prime-
ros aos hasta comienzos del siglo xx, los servicios pblicos se caracteri-
zaron casi sin excepcin por el predominio de la filosofa del laissez-iaire-
De ah que fueran de alcance limitado y predominantemente oficinescos
y de registro. Adems, a partir de 1829 los diferentes departamentos y
oficinas fueron de carcter marcadamente poltico, definidamente no pro-
fesionales, y, de vez en cuando, el personal cambiaba casi por completo
al cambiar el partido en el poder.
Como resultado directo, la preparacin para los empleos civiles era espo-
rdica e incoherente, con excepcin de los maestros de las escuelas pbli-
cas. Dos instituciones docentes importantes se conectaron con las fuerzas
armadas: West Point y Annapolis. En 1883 el Instituto de Tecnologa de
Massachusetts inici la preparacin especfica para los servicios de salubri-
dad pblica, pero no concedi grados hasta mucho ms tarde. En resumen,
la preparacin para el servicio civil antes de 1906 estaba prcticamente
limitada al campo de la enseanza, donde se cre una situacin profesional
en fecha temprana y donde la tenencia permanente del cargo avanzaba
..o Vase mployee Training in the Public Seruice, de la Civil Service Assembly (1941.
reimpreso en 1948 con bibliografa nueva); y artculos en Public Petsonnel Review.
382
Educacin y Preparacin para el Servicio Pblico 383
a grandes pasos, tanto en la ley como en la prctica. Para el gran volumen
del servicio no haba preparacin; en realidad, se careca de los requisitos
previos bsicos para un programa de preparacin.
No pas sin recibir ataques este estado de cosas. Los reformadores muni-
cipales y los reformadores del servicio civil no se cansaban nunca de de-
nunciar el carcter insatisfactorio del servicio pblico. Gradualmente fue
echando races la idea de que debiera aplicarse la regla del mrito proba.
do mediante exmenes para el ingreso en el servicio, tambin a los ascen-
sos. Empezaron a manifestarse con empuje cada vez mayor intereses pro.
fesionales en el servicio civil; los ingenieros y los abogados empezaron a
ver trabajar a su lado a mdicos, tcnicos de laboratorio, estadsticos y
economistas. Este cambio reflej la desaparicin del laissez-faire y seal
la ampliacin de las funciones pblicas, principalmente en actividades re-
guladoras. Las actividades tcnicas (como la conservacin de recursos, la
valoracin de los servicios pblicos, la inspeccin de fbricas y la seguri-
dad en el trabajo industrial) suplementaron a las viejas actividades de
registro y archivo. Al comenzar nuestro siglo el perodo de denuncias escan-
dalosas -cristaliz en una demanda pblica de niveles ms altos de moral
y de competencia.
De ese orden cambiante sali por primera vez un inters efectivo por
la preparacin para los empleos civiles. La fundacin del Negociado de
Investigaciones Municipales de Nueva York en 1906 simboliz el nuevo
orden. Uno de sus primeros intereses fue la preparacin para el servicio de
la ciudad; la eleccin de John Purroy Mitchel para alcalde de Nueva
York en 1912 abri la puerta a la colocacin de personas preparadas en
una escala que atrajo la atencin de toda la nacin. Otras ciudades, inclu-
so las poblaciones con nuevos administradores de los concejos, tomaron
nota, y se produjo un intenso inters por el servicio municipal y por la
preparacin para una carrera profesional dentro de l, en especial entre
los jvenes de los colegios, cuyo idealismo fue incitado por las nuevas pers-
pectivas.
En la Universidad de Wisconsin, el presidente Van Hise tendi un
fuerte puente entre la universidad y el servicio del Estado. Los miembros
del claustro de profesores consiguieron importantes nombramientos en la
administracin del Estado y funcionarios del Estado daban conferencias
en la universidad, mientras que en los estudiantes se produca un inters
sin ejemplo por los asuntos pblicos. Paul Reinsch, John R. Commons,
Richard Ely y Charles McCarthy ilustraron el distinguido grupo que uni
a la universidad y al Estado y a ste con el gobierno nacional. En aquellos
aos, el progresista Wisconsin y el reformado Nueva York iniciaron ideales
nuevos de preparacin para el servicio pblico y de carreras oficiales.
Bullan. evidentemente, ideas nuevas y entusiasmo renovador en los aos
que siguieron a la fundacin del Negociado de Investigaciones Muncipa-
les de Nueva York; pero la absorcin en los gigantescos acontecimientos
de la Primera Guerra Mundial, la subsiguiente "normalizacin" del go-
bierno y de los negocios, la reaccin contra el liberalismo wilsoniano y sus
reformas, fueron todas ellas cosas que cobraron un fuerte tributo. Durante
algunos aos, la preparacin para el sistema administrativo norteameri-
cano o dentro de l no hizo ms que marcar el paso.
Lo que dio el tono a los acontecimientos posteriores no fue la poca de
auge que precedi a 1929, sino los aos de crisis. Mont la escena en 193]
la Conferencia de la Universidad de Minnesota sobre Preparacin para el
Servicio Nacional. El desenvolvimiento de la preparacin de 1931 a 1940
estuvo influido por la competencia, durante la crisis, entre los que busca-
ban trabajo, pblico o privado, subrayando de nuevo el valor de la pre-
paracin especial; por la nueva importancia de las actividades del Estado
que pueden caracterizarse en general como actividades de servicio social
(auxilios, trabajo, obras pblicas, seguro social); por la relativa prominen-
cia de las empresas pblicas respecto de las privadas; por las consecuencias
enormemente ampliadas del xito o el fracaso, que ahora se atribuan a
las actividades del Estado en comparacin con las del tiempo en que di-
chas actividades eran principalmente de registro y archivo; y, en conse-
cuencia, por el reconocimiento ms generalizado de la necesidad de perso-
nal de alta categora y bien preparado. De 1940 a 1945 las apremiantes
necesidades de la guerra produjeron una gran ampliacin de los progra-
mas de preparacin, y su nmero no ha disminuido en la ltima dcada.
El cambio general de opinin despus de 1930, con referencia a la pre-
paracin para el servicio pblico, puede resumirse en estos trminos: hubo
un creciente reconocimiento de la necesidad de preparacin en diferentes
etapas. Hubo una idea mucho ms clara de la diferencia entre la prepara-
cin para el ingreso en el servicio pblico y dentro de ste, y la preparacin
posterior al ingreso. Entre los colegios y las universidades hubo una mar-
cada ampliacin de los programas de preparacin para el servicio pbli-
co, debido en parte al cierre de los canales normales de trabajo durante
la crisis y a las apremiantes necesidades del Estado durante la Segunda
Guerra Mundial.w-
La aceptacin pblica de un programa de enseanza para el servicio
pblico y de preparacin una vez dentro de l, seala el abandono de
algunas ideas viejas y la adopcin de otras nuevas. La creencia histrica
en que los deberes de un cargo pblico son sencillos y pueden ser apren-
didos fcilmente por cualquier individuo inteligente est ya muy anti-
cuada; se pregunta uno qu dira sobre este punto el personal de la Adm-
nistracin del Seguro Social o de la Comisin de Energa Atmica. Los
programas de preparacin implican un servicio permanente, y desde luego
881 Para la plena exposicin de estos programas, vase Educational Preparation [or
Public Administration (1952-53), de la Public Administration Clearing House.
un servicio inteligente. Es un manifiesto derroche de' dinero pblico pre-
parar a meras "aves de paso". La preparacin sugiere un servicio de carre-
ra e implica la existencia de perspectivas futuras que hagan racionales los
esfuerzos especiales por parte de los empleados. stas no son de ningn
modo aceptadas universalmente, pero van ganando ms partidarios de da
en da. El futuro les pertenece a ellas, y no a las teoras de una poca
pasada.
2. Enseanza para el servicio pblico
El estudio de la preparacin para el servicio pblico requiere la diferen-
ciacin de enseanza para el servicio pblico anterior al ingreso en ste, y
preparacin dentro del servicio posterior al ingreso. Esta distincin des-
cansa en una diferencia esencial de circunstancias y objetivos. La enseanza
anterior al ingreso tiene por objeto permitir a un aspirante pasar un
examen o demostrar de otra manera su idoneidad para el empleo, o, en
trminos ms amplios, adquirir los conocimientos y cualidades mentales
que producirn el xito subsiguiente. No hay la certeza de la seleccin
para un puesto del servicio civil y, en consecuencia, el objetivo es propia-
mente preparar al posible ejecutivo del Estado oal empleado profesional
sobre lineamientos suficientemente amplios (sin olvidar las exigencias de
los exmenes) de suerte que sus fuerzas no se pierdan si no logra ingresar
en el empleo pblico. Los principales instrumentos preparatorios son los
colegios, las escuelas tcnicas y las universidades. Por lo general no pueden
ofrecer cursos especficos para tareas especficas de un determinado cargo; y
su responsabilidad docente suele concebirse de manera que hace que los
profesores no quieran reducir sus enseanzas a ese fin vocacional. Escuelas
de preparacin rpida y de mrito diverso preparan para exmenes espe-
cficos.
Por el contrario, la preparacin dentro del servicio se dirige a indivi-
duos que ya estn trabajando. Dicha preparacin es una inversin recono-
cible en el servicio a largo plazo. El empleado ejecuta una funcin par-
ticular que debe hacerse bien por inters pblico, y es elegible para el
ascenso a otros puestos cuando se desean igualmente competencia y cono-
cimientos especiales. El objetivo especfico a la vista es la actuacin. La
preparacin para mejorar la actuacin puede ser especial o general, pero
el objetivo inmediato puede definirse en relacin con la responsabilidad
presente o futura. El instrumento para la preparacin no es el sistema
docente, sino el servicio mismo. Por estas razones, es conveniente hacer
una distincin entre la enseanza para el ingreso y la preparacin posterior
a l.
362
882 La preparacin para el servicio pblico ha sido objeto desde 1931 de u ~ a serie
de conferencias reseadas y no reseadas. Las principales reseas de conferenCias. ~ n
University Training jor the National Seroice (Universidad de Minnesota, 1932); Trammg
[or the Public Seroice, dir, por Morris B. Lambe, Public Administration Service, Nm.
La cuestin general concerniente a la enseanza para el ingreso es si esa
preparacin estar especficamente destinada a satisfacer las necesidades
del Estado, o debe ser, por el contrario, de carcter ms general y cultural.
No es posible una contestacin simple y dogmtica, pero hay una conside-
racin obvia que excluye todo programa simple de preparacin para el
servicio pblico. No hay "servicio pblico" simple. Hay, por el contrario,
una desconcertante diversidad de servicios, que casi iguala a la diversidad
de ocupaciones que son "privadas" en la acepcin comn.
Al mismo tiempo hay ciertos campos profesionales que domina el Estado
y en los cuales, por consecuencia, la preparacin profesional o vocacional
es ipso [acto preparacin para el servicio del Estado. Uno de los primeros
campos en aparecer de este tipo fue la silvicultura, y los programas de las
escuelas de silvicultura estn estrechamente articulados con las necesidades
del Estado. Otro de esos campos es la ciencia veterinaria, dominada por
los servicios oficiales de inspeccin de carnes. Otro an es el bienestar
social. Las escuelas profesionales de trabajo social orientan ahora a una
gran mayora de sus graduados a los servicios sociales pblicos y los pro-
gramas estn adecuadamente concebidos a la luz de sus necesidades.
Para algunos tipos de empleos del Estado no se necesita una prepara-
cin especfica. Los exmenes pueden ser del tipo de inteligencia general,
para los que no puede prescribirse un curso de estudios. Esos exmenes
van aumentando gradualmente en nmero, y los colegios y las universi-
dades estn sometidos a una coaccin menor que hace algunos decenios,
para intentar la hazaa imposible de "preparar" para salidas vocacionales
especficas. As, los intereses del servicio pblico y del sistema escolar se
van acoplando lentamente en favor de una preparacin general amplia
para ciertos empleos, aunque en las ciencias y en las profesiones la prepa-
racin tiene que ser necesariamente especializada. Esta tendencia merece
atencin ms concienzuda de la que ha recibido.
Tanto la preparacin general como la especializada para el servicio
civil parecen, pues, tener su lugar adecuado. Sus respectivas aportaciones
se hacen ms claras mediante el examen de algunos casos especficos: papel
de las escuelas profesionales, de las escuelas de graduados y de los cole-
gios de artes liberales.
1) Escuelas profesionales y tcnicas. Las escuelas profesionales -derecho,
medicina, ingeniera, educacin, en el grupo ms antiguo; silvicultura,
servicio social y negocios entre el grupo ms reciente- ofrecen instruccin
en campos bien conocidos, algunos de los cuales son primordialmente de
carcter privado, y otros son primordialmente pblicos. Derecho y nego-
49 (1935); Training [or Municipal Administration, Informe de la Comisin de la Aso-
ciacin Internacional de Administradores de Ciudades (1936). La primera conferencia
sobre la materia despus de la Segunda Guerra Mundial se celebro en Princeton en
1946; vase The Public Seruice and University Education, dr, por Joseph E. McLean
(Princeton, N. J., Princeton University Press, 1949).
cios representan a los primeros, educacin y servicio social a los segundos.
En el primer caso, los programas han tardado en reconocer que una pro-
porcin cada vez mayor de graduados entra en el servicio pblico. Las
escuelas de ingeniera y las de derecho an ofrecen pocos cursos para un
individuo que aspira a trabajar para el Estado. En medicina, por el con-
trario, el campo de la sanidad pblica est bien reconocido desde 1910
aproximadamente.
Por lo que respecta a la preparacin adecuada para el servicio pblico
'en las escuelas profesionales, la principal necesidad es suplementar la pre-
paracin tcnica fundamental con alguna informacin relativa a la natu-
raleza de la administracin pblica y a aspectos especiales de las actividades
del Estado, tales como relaciones legislativas, suministros o derecho admi-
nistrativo. Tambin se necesita alguna penetracin en el entramado pol-
tico dentro del cual se realiza el trabajo, informacin que quizs es la
aportacin especial de la ciencia poltica.
2) Escuelas de graduados. Para gran nmero de empleos del servicio
pblico -de escritorio, de inspeccin, de custodia, de manipulacin, de
especialista y de trabajo- la universidad puede aportar poco. En el caso
de dos grupos importantes pero numricamente pequeos, la preparacin
universitaria es esencial o altamente ventajosa. Las escuelas de graduados
ofrecen preparacin adecuada en conocimientos cientficos fundamentales
y en tcnicas prcticas. Los estudiantes especializados en biologa, geologa,
matemticas o qumica estn bien equipados para aprobar los exmenes
correspondientes. Si el estudiante tiende definitivamente al trabajo del
Estado, es til un estudio suplementario de ciencia poltica y administra-
cin pblica.
En las ciencias sociales y las humanidades el problema es ms difcil.
Las necesidades que el Estado tiene de historiadores, socilogos, fillogos
y especialistas en humanidades clsicas son muy limitadas. La demanda
de estadsticos, economistas y especialistas en administracin pblica es
algo mayor y va creciendo. Pero los funcionarios que hacen los nombra-
mientos no esperan ni desean que jvenes estadsticos conozcan los pro-
blemas especiales del campo estadstico especial en el que pueden sumer-
girse. Si se adquiri el dominio del instrumento, el funcionario que hace
los nombramientos se da por contento. Frecuentemente se prefiere alguna
especializacin en economa, tales como economa agrcola, economa del
trabajo o economa de transportes. Pero estos campos de especialistas son
caractersticas normales de la instruccin de graduados en muchos departa-
mentos de economa.
La instruccin de graduados concerniente a la preparacin para carreras
administrativas en el Estado se divide en dos tipos generales, cada uno de
los cuales ha producido excelentes resultados. Unas universidades prefieren
una enseanza fundamental en una materia dada, con algn trabajo adi-
cional sobre administracin pblica y materias relacionadas con ella. Otras
ofrecen programas especializados como los de la Universidad de Syracuse
y el Programa Regional de Preparacin del Sur. Para los servicios de los
Estados y locales este ltimo puede tener ms valor, en especial en las pri-
meras etapas de una carrera al servicio del gobierno.
3) Colegios de artes liberales. La preparacin para empleos del Estado
que requieren un grado de colegio no exige ninguna modificacin impor-
tante del curso normal de un colegio. Si el estudiante se interesa por las
ciencias naturales o biolgicas, o por materias instrumentales, como la esta-
dstica o la contabilidad, en general puede obtener bastante instruccin
relacionada con su materia principal para competir en los exmenes para
el grado de jvenes. Si sus aficiones se orientan hacia la filosofa, idiomas
modernos, historia o humanidades clsicas, no estar preparado para una
carrera del servicio pblico, salvo dentro de lmites muy estrechos. Si estu-
dia ciencias sociales, en particular economa, bienestar pblico y adminis-
tracin pblica, sus perspectivas son mejores.
La posibilidad de una preparacin de colegio o de universidad para la
"administracin pblica" fue rechazada de plano por Robert M. Hutchins
en 1938, basndose en que no era una materia y en que la atencin pres-
tada a este campo interferira con la enseanza en el sentido de que comu-
nicara "la sabidura tradicional de la especie". El Sr. Hutchins volvi a
atacar a su bestia negra favorita: la enseanza vocacional. La cuestin se
obscureci al hablar de enseanza para la "administracin pblica"; por-
que, como ya se dijo, casi todas las ciencias, profesiones y ocupaciones for-
man parte de este campo. El profesor William E. Mosher tom una base
contraria, aceptando el reto como dirigido a la preparacin para "una
carrera administrativa" y argumentando que es posible equipar a las
personas para la administracin, del mismo modo que se equipa a los m-
dicos y los ingenieros para la prctica de sus profesiones.w
De vez en cuando se formula una propuesta para crear un West Point
del servicio civil como principal centro docente para los futuros servidores
civiles. Superficialmente, la idea es atrayente; pero no puede trazarse una
analoga demasiado estrecha entre la preparacin de oficiales para el ejr-
cito en la Academia Militar y la preparacin para altos cargos del servi-
cio civil. West Point y Annapolis preparan para una clase de oficiales, mar-
cadamente distinta del individuo de filas que asciende al grado de oficial
slo en casos excepcionales. El servicio civil no tiene tal clase de oficiales;
antes al contrario, hay una tradicin bien arraigada en favor de oportu-
nidades libres y abiertas para que los individuos de las categoras inferio-
res procuren ascender a las superiores. La mayor parte de los puestos de
responsabilidad y no polticos se cubren realmente por ascenso, sin ninguna
Los dos artculos estn reimpresos en la valiosa coleccin dirigida por Dwigbt
Waldo con el titulo de Ideas and Issues in Public AdministratiOtl.
separacin entre la base y la cima. Adems, el servicio civil no es una
profesin ni una vocacin simple para la que pudiera hacerse un progra-
ma homogneo, como en West Point. Si los estudiantes son seleccionados
antes de ingresar en el servicio, no hay garanta de que sern admisibles
para el empleo despus de la graduacin, a no ser en puestos no clasifica-
dos o exentos. En resumen, muchas personas familiarizadas con el servicio
federal dudan del valor de una academia de preparacin especializada
para el servicio civil en la etapa de preingreso.
Por otra parte, puede ser convincente el caso de un Colegio de Personal
destinado a preparar hombres y mujeres ya en servicio, para actividades de
alto nivel. Las escuelas superiores de preparacin de las fuerzas armadas
proporcionan un paralelo sugestivo. Un grupo de trabajo de la Sociedad
para la Administracin del Personal, Washington, D. C., propuso un plan
basado en la experiencia del Colegio de Personal Administrativo de Lon-
dres, el Instituto del Servicio Exterior del Departamento de Estado, y de
otras instituciones anlogas. La propuesta peda un Colegio de Personal
Administrativo Federal destinado a "ampliar las perspectivas de los ejecu-
tivos de carrera, a fin de facilitar su asuncin de mayores responsabilidades
y su asignacin a zonas ms extensas del servicio pblico".864 El plan esta-
ba cuidadosamente trazado y tena un mrito grande.
3. La preparacin dentro del servicio
La propuesta del Colegio de Personal salvaba el abismo entre la ense-
anza preliminar para una carrera en el servicio pblico y la subsiguiente
preparacin dentro del servicio para perfeccionamiento y desarrollo. Ejem-
plos dispersos de preparacin del personal actual pueden encontrarse ac
y all sobre un largo perodo de aos, pero la enseanza sistemtica ya
dentro del servicio es un producto del perodo que sigui a la Primera
Guerra Mundial. Los objetivos principales son dos: uno, la mejor ejecu-
cin del trabajo que ahora se hace; otro, la preparacin para empleos ms
altos. Tanto el Estado como los empleados tienen inters en los dos, pero
en proporciones diferentes. El inters del Estado es suficiente para justifi-
car la concesin de algn tiempo oficial y algn apoyo financiero. No es,
evidentemente, obligacin del Estado proporcionar a los empleados pbli-
cos y a expensas pblicas servicios de instruccin general de carcter
cultural. Pero es igualmente claro que una preparacin que mejora la
actuacin presente o que est destinada a preparar empleados para tareas
futuras es un objeto adecuado de gastos pblicos.
A la luz de los objetivos de la preparacin dentro del servicio, la instruc-
cin es prctica y especfica en la mayor parte de los casos, aunque puede
encontrarse un importante margen de estudios generales pero pertinentes
, A Federal Administr4tive StaD College, Sociedad para la Administracin del Pero
sonal (Washington, 195!l).
en los planes ms altamente concebidos. Ya se ha establecido una diver-
sidad de sistemas. El ms simple es un arreglo por el cual el empleado
nuevo es agregado a un empleado experimentado para que lo instruya y
oriente. En el mejor caso, este plan corresponde al sistema tutelar que se
emplea para los altos funcionarios civiles ingleses. Rara vez se alcanza ese
ideal, y en la prctica este tipo de "preparacin" es de valor muy limitado.
Es el ms comn.
Otro plan, adaptado a la preparacin de una promocin de reclutas
ingresados a la vez, ofrece una serie de conferencias de introduccin
y de viajes de inspeccin con el propsito de adquirir una vista de pjaro
del conjunto de la organizacin. Este plan es til, pero slo puede dar una
impresin superficial. Suele llamrsele "vestbulo" o preparacin de orien-
tacin.
Uno de los mtodos ms valiosos para preparar a profesionales jvenes
y empleados especialistas es un curso "circular" de entrenamiento por
medio de frecuentes traslados a diferentes secciones de la organizacin. El
principiante aprende haciendo, lo cual es quizs el mejor mtodo de ense-
anza. Otro procedimiento muy conocido es el de asistir durante toda la
jornada a un curso breve de instruccin. Aqu el estudiante domina los
detalles de la organizacin, estudia la legislacin y los reglamentos y
adquiere el conocimiento del personal y de los mtodos de trabajo.
Estos ejemplos se refieren a la preparacin de nuevos reclutas o de per-
sonal joven. La preparacin dentro del servicio se interesa del mismo modo
por un programa continuo para personal antiguo. Una de las institucio-
nes, sin discusin, ms grandes y de mayor xito de preparacin en el
servicio es la Escuela para Graduados del Departamento de Agricultura
de los Estados Unidos. El objeto de esa escuela es aumentar la eficiencia
del Departamento mediante servicios de instruccin formal. El trabajo se
hace fuera de las horas de servicio, lo sostienen enteramente los estudian-
tes y en realidad slo es de carcter semioficial, pero lo inspecciona el De-
partamento, que adems lo estimula. El ingreso est abierto para todos los
individuos habilitados, y entre los estudiantes estn representados casi todos
los departamentos del gobierno y muchas universidades y colegios. El plan
de estudios se basa principalmente sobre un grupo impresionante de curo
sos cientficos y de economa. Otro grupo comprende los idiomas moder-
nos, dando importancia al empleo de la terminologa tcnica. Puede ci-
tarse, finalmente, un grupo de cursos sobre administracin, iniciados en
1935. No es casual que este programa haya nacido en un departamento
dedicado en gran parte a la investigacin cientfica, campo en el que el
progreso de la ciencia es tan rpido, que son casi esenciales los cursos de
"refresco". Los altos niveles de la enseanza y el alcance de los cursos
que ofrece la Escuela para Graduados la distinguen como una de las insti-
tuciones ms destacadas del mundo en su gnero.
La Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos administra un
curso de preparacin para ejecutivos jvenes y en general para el servicio
de los departamentos. Los departamentos y las agencias expiden nombra-
mientos para asistir al desarrollo de este programa de seis meses. Los nom-
brados son cuidadosamente cernidos por diversas pruebas escritas y un
examen oral, y los candidatos triunfantes representan una calidad de nivel
muy elevado segn seis criterios de seleccin: inteligencia, personalidad,
hbitos de trabajo, hoja de servicios, reputacin y ambiciones. Los lmites
normales de edad son entre veinticinco y treinta aos. El curso consta de
un perodo de orientacin que dura dos semanas; lecturas obligatorias
sobre administracin pblica, un curso ofrecido por la Universidad Nor-
teamericana, un seminario semanal y asignaciones de trabajo en rotacin,
hechas ex profeso para cada individuo. El programa fue instituido en 1945
y tuvo importante xito.
36 5
Hay algunos programas parecidos en el servicio de campo, de los cuales
es excelente ejemplo el Programa de Progreso Administrativo de Jvenes
dirigido por la oficina regional de Nueva York de la Comisin del Servicio
Civil de los Estados Unidos. Iniciado en 1952, est destinado a estimular
y ayudar a las agencias de c-ampo a descubrir y cultivar talentos adminis-
trativos prometedores. Un curso de seis meses y de jornada completa com-
prende lecturas, seminarios, inspeccin y asesoramiento, en el ncleo del
programa, asignaciones de trabajo en rotacin destinadas a desarrollar des-
treza y talento administrativos. Los estudiantes se sacan del servicio perma-
nente en los grados LG-5 y LG-7 entre los que tengan diploma de colegio
o universidad y dos aos de experiencia de trabajo progresivo con xito o
una combinacin de ambas cosas.
366
Muchas agencias federales sostienen programas de preparacin adecua-
dos a sus necesidades especiales. Uno de los mejores es el programa de
preparacin en administracin civil del Departamento de Marina. Un
programa que empieza en enero lo siguen hombres y mujeres "en servi-
cio", y otro que empieza en julio est dedicado a graduados entrantes
de colegio y universidad. Los empleados que prometen en los altos niveles
son seleccionados para participar en programas de preparacin persona-
lizados y destinados a ampliar su experiencia administrativa.
Mucha preparacin en servicio tiene lugar en los Estados, principal-
mente en Nueva York y California. Probablemente, la mayor parte de las
autoridades estatales estaran de acuerdo con la declaracin hecha por una
junta especial de investigacin en California el ao 1952: "La preparacin
es la parte fundamental del proceso administrativo. Debe hacerse constan-
temente si la agencia ha de funcionar con eficacia." La responsabilidad
888 "The Federal Administrative lntern Program", por J. Henry Brown, Jr., en Public
Personnei Reuieui, XI (1950), 10.
888 "A Junior Management Development Program in the Federal Field Service", por
Robert Bu1chis, Ibd., XIV ( 1 9 5 ~ ) , 171.
de administrar algunos programas de preparacin y de estimular otros
corresponde en Nueva York a la seccin de enseanza del Servicio Civil
del Departamento de Estado. En 1952 se organizaron 173 clases a las que
asistieron 3,566 personas. El grupo ms numeroso fue el de preparacin
para la inspeccin. Las clases sobre actividades de oficina fueron fre-
cuentes y muy concurridas. Adems, hubo varios cursos sobre materias
como preparacin policaca, servicio telefnico, estadstica elemental, tc-
nicas de IBM, y principios y reglamentos de contralora o intervencin.
Tambin se organizan cursos para altos empleados si se solicitan; en 1953
se dio un curso sobre planeacin de programas y mejoramiento ejecutivo.
Una de las actividades docentes ms interesantes de Nueva York es el
programa para empleados de administracin pblica y para principiantes
al servicio del Estado, normalmente, treinta en cada grupo. Este programa
se inici en 1947-48 y se repite todos los aos. Los empleados son seleccio-
nados mediante oposiciones, a los principiantes los nombran las agencias
y despus se opera una seleccin. Los cursos comprenden trabajo formal
de clases, asignaciones para la preparacin en la tarea, seminarios y obser-
vacin. Los ingresados en los seis primeros aos (1952-53 inclusive) ascen-
dieron a 162, de los cuales 57 estaban al servicio del Estado en 1953, 22 en
el servicio federal, 7 en otros empleos del gobierno y 8 en el servicio mili-
tar. La mayor parte de los del gobierno del Estado ocupaban puestos como
examinadores de presupuestos, tcnicos planificadores, empleados de per-
sonal y ayudantes administrativos jvenes.
La Comisin del Servicio Civil del Estado de California es primordial-
mente una agencia que estimula y facilita en 10 que respecta a prepara-
cin. La mayor parte de la preparacin la hacen las agencias interesadas y
se relaciona directamente con el trabajo que se realiza. La Academia de
Patrullas de Carretera es una institucin consagrada para la preparacin
de la polica de carreteras. Algunos ejemplos pueden servir para ilustrar,
tanto la diversidad, como el tipo de los programas de preparacin de la
agencia. El Departamento de Relaciones Industriales tuvo cursos sobre
cumplimiento de la ley y procedimientos de conciliacin; el Departamento
de Recursos Naturales, sobre relaciones pblicas para directores de par-
ques de recreo, y sobre operaciones fundamentales de extincin de incen-
dios; el Departamento de Obras Pblicas, sobre prevencin de accidentes
y agrimensura area. stos son ejemplos tpicos de la clase de preparacin
para el trabajo que est generalizada en los Estados progresistas.
En el campo de la preparacin en servicio en el gobierno local, se ha
hecho trabajo excepcionalmente bueno para empleados municipales median-
te las ligas semioficiales de municipios, principalmente en Minnesota, Kan-
sas, Virginia y Nueva York. El programa de la Conferencia de Alcaldes de
Nueva York se inici en 1928 con la creacin de escuelas preparatorias
para policas y bomberos sobre una base regional. En 1 9 ~ O se organiz la
preparacin de otros cuatro grupos: funcionarios financieros, comisarios
del servicio civil, inspectores de construcciones y empleados de bienestar
pblico. El xito de estas escuelas fue tan sealado que, en 1931, la Con-
ferencia recibi un subsidio para crear escuelas municipales destinadas a
empleados municipales y para estudiar problemas municipales. En 1935,
este trabajo se puso sobre slidas bases con la incorporacin del Instituto
de Preparacin Municipal bajo la inspeccin de los Regentes del Estado de
Nueva York. Los cursos por correspondencia de la Asociacin Internacio-
nal de Administradores de Ciudades ejercieron sealada influencia. Los
han estudiado centenares de individuos con empleos pblicos y los han
usado muchos colegios y universidades, tanto para enseanza de subgra-
duados como de graduados.
Desde un punto de vista prctico, los programas de preparacin en ser-
vicio tratan inevitable y principalmente de las numerosas tareas de gra-
dos inferiores. La preparacin vocacional en el campo de la industria est
consagrada primordialmente a dar a los empleados la oportunidad de
hacerse ms eficaces en los trabajos que desempean, o a equiparlos para
trabajos que estn a su alcance. Pero la preparacin de los grados inferio-
res tiene un resultado incidental importante: obliga a los grados superio-
res a "despabilarse" a fin de no pasar vergenza delante de sus subordina-
dos. Esto puede observarse en las fuerzas policacas locales; y, a la larga,
de los individuos de filas saldrn funcionarios inspectores adecuadamente
preparados.
4. Programas de mejoramiento de los niveles superiores
A pesar de la mucha actividad recomendable en el nivel de los jvenes,
an persista en 1954 una lamentable ausencia de servicios u oportunida-
des de preparacin para ejecutivos civiles en los niveles ms avanzados.
Las fuerzas armadas haban conseguido y usado la autorizacin para
destacar personal en las universidades, adems de la impresionante serie de
escuelas coronadas por el Colegio Nacional de Guerra. West Point y Anna-
polis son las instituciones docentes bsicas para el ejrcito y la escuadra,
suplementadas ahora por una escuela equivalente para la Fuerza Area
en Colorado Spring. Escuelas de servicio especializado para trabajo medio
y avanzado hay muchas, entre ellas, el Colegio de Guerra del Ejrcito, en
Carlisle Barracks, Pennsylvania; el Colegio de Guerra de la Escuadra,
en Newport, Rhode Island; y el Colegio de Guerra de la Fuerza Area, en
Maxwell Field. En la cumbre de las escuelas profesionales se hallan el
Colegio del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, en Norfolk, Virginia,
el Colegio Industrial de las Fuerzas Armadas, en Washington, D. c., y el
Colegio Nacional de Guerra, en Washington, D. C.
La misin del Colegio Nacional de Guerra es preparar personal escogido
de las fuerzas armadas y otros departamentos del Estado para el ejercicio
de una poltica conjunta de alto nivel y las funciones de mando y aseso-
ramiento, y para desempear deberes de planeacin estratgica en sus res-
pectivos departamentos. El programa, de diez meses, est engranado con
el perfeccionamiento ulterior de oficiales con el grado de coronel o de
capitn naval y de edad entre 35 y 48 aos, que tienen buenas perspectivas
para ascender a general o jefe de escuadra. Asisten, adems, unos veinti-
cinco civiles, la mayor parte, del Departamento de Estado o de la Agencia
Central de Inteligencia. La matrcula total es de 120 indviduos.?"
Existe una necesidad paralela para administradores civiles de alto nivel,
y est plenamente justificada una institucin anloga al Colegio Nacional
de Guerra. Puede llegar a ser el medio normal de preparacin para nomo
bramientos en empleos de supergrado, LG-16, 17 Y 18, Y para puestos en
grados ms bajos que implican la responsabilidad de negociaciones como
plicadas en problemas importantes entre agencias civiles, cientficas y mi-
litares federales. stos son en realidad los hombres y mujeres principales
de carrera, y ningn esfuerzo es demasiado grande para prepararlos para
sus deberes.
Con muy pocas excepciones, como el Negociado Meteorolgico, las agen
cias civiles carecen de autorizacin y medios para dar una enseanza avan-
zada en administracin o en ciencias. Algunas agencias federales tienen
especial autorizacin legal para destacar a funcionarios responsables en
universidades para hacer estudios avanzados en sus campos de actividades.
La Escuela para Graduados de Administracin Pblica, de la Universi-
dad de Harvard, ofrece becas que permiten a funcionarios federales, esta-
tales o municipales pasar un ao haciendo estudios superiores. De vez en
cuando, se dispone de fondos privados que permiten dedicar algn tiempo
a estudios especiales o viajes a personal cientfico, profesional y adminis-
trativo federal. El xito de los Premios Rockefel1er para el Servicio Po
blico (1952-54) demostr la necesidad de esas oportunidades tanto como la
respuesta que les dieron los funcionarios.
El contraste entre los valiosos pero limitados programas de preparacin
civil y los que prevalecen en los servicios armados es sorprendente. El estu-
dio de las necesidades de las agencias civiles indujo a la parte de la segun-
da Conferencia Hoover sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Es-
tado que entendi en cuestiones de personal, a patrocinar vigorosamente
un programa para preparar a hombres y mujeres para altas responsabili-
dades administrativas, y recomend a las autoridades de las agencias
mandar personal a universidades, centros de investigacin, organizaciones
dades administrativas, y recomend a las autoridades de las agencias
de negocios u otros organismos del Estado para estudiar y observar, y no
la creacin de un Colegio de Personal.
"T "The National War College and the Administration of Foreign Affairs", por John
W. Masland, en Public Administration Reoieui, XII (1952), 267.
A pesar de las muchas jurisdicciones rezagadas, al ver en perspectiva
todo el panorama se advierte con claridad que asistimos a un renacimiento
del servicio pblico. En medida cada vez mayor se va apoderando del
pueblo norteamericano el ideal de una administracin slidamente fun-
dada y estable. En el ltimo cuarto de siglo hubo una revolucin silen-
ciosa en la teora y la prctica de la preparacin formal para las carreras
del servicio pblico y de la preparacin en el servicio de los gobiernos
federal, estatales y locales. Las consecuencias han sido saludables. Donde
han operado una seleccin cuidadosa y una buena preparacin subsiguien-
te ha surgido un servicio civil ms competente, responsable y experimen-
tado.
El desarrollo de una preparacin de colegio y universidad para el servi-
cio pblico no slo es til, es, adems, simblico de la situacin que va
adquiriendo el servicio pblico. Pero de igual importancia es el deseo de
los empleados y funcionarios pblicos mismos, de mejorar su trabajo si-
guiendo cursos y programas de preparacin posteriores al ingreso en el
servicio. Aqu reside la posibilidad de un mejoramiento indefinido del
servicio pblico y del constante acrecentamiento de su prestigio en la co-
munidad..
CAPITULO VEINTISEIS
ASCENSOS, HOJAS DE SERVICIOS Y DISCIPLINA
La orientacin y la primera responsabilidad por el reclutamiento, los
exmenes y la clasificacin suelen corresponder a las comisiones del servi-
cio civil; la preparacin la comparten con las agencias actuantes. Las pers-
pectivas de carrera y de control oficial de hombres y mujeres en el trabajo
son responsabilidades de sus respectivos departamentos y agencias, aunque
las comisiones del servicio civil pueden asumir la tarea de fijar normas
para todo el servicio y de resolver apelaciones. Tres aspectos importantes
de la administracin del personal en los aos primeros e intermedios del
personal de carrera son los ascensos, las hojas de servicios (valoracin de
la actuacin) y, en casos marginales, la disciplina. Estas materias consti-
tuyen el contenido del presente captulo. Otros muchos aspectos de los
buenos sistemas de carrera, tales como planes de sugestiones y de recono-
cimiento; programas de salubridad, bienestar y seguridad; derechos de
retiro y de seguro, tienen que ser inevitablemente omitidos en inters
de la brevedad y de un enfoque ms intenso sobre algunos de los aspectos
esenciales.
1. Ascensos
El sistema de ascensos es en parte una cuestin tcnica, pero tambin la
afectan profundamente el criterio de sentido comn y la equidad. Un sis-
tema de ascensos mal planeado daa al servicio, no simplemente por ascen-
der a individuos ineptos, sino tambin por minar la moral de todo el
grupo. La esperanza de ascender en el momento apropiado es tan normal
y tan general, que la influencia de un buen sistema de ascensos penetra
en todas partes. Es uno de los medios de retener en el servicio del Estado
los hombres y las mujeres ms aptos que ingresan por los grados inferio-
res, y es, as, un aspecto importante del servicio de carrera. Por el contra-
rio, la dilacin en el ascenso puede convertirse en uno de los medios ms
seguros de perderlos. En una organizacin en gran escala no puede dejarse
a la casualidad o a la atencin fortuita de las personas ms interesadas
en casos particulares, pues cuanto mayor es la organizacin, mayor es la
probabilidad de que los empleados que prometen puedan ser metidos en
vas muertas o callejones sin salida. En un sistema administrativo en des-
arrollo, como el que en general ha caracterizado todos los niveles de go-
bierno norteamericanos, se crean con frecuencia empleos nuevos y se acele-
896
Ascensos, Hojas de Servicios y Disciplina 397
ran los ascensos; pero en un sistema esttico o en va de reduccin, se
reducen mucho las perspectivas de ascenso.w"
El principal objeto de un sistema de ascensos es conseguir los mejores
empleados posibles para los puestos elevados y, a la vez, mantener la moral
de toda la organizacin. El principal inters que hay que servir es el inte-
rs pblico, no el inters personal del grupo oficial afectado. El inters
pblico se sirve mejor cuando existen oportunidades razonables de ascenso
para todos los empleados idneos, cuando servidores civiles realmente su-
periores pueden subir la escala de los ascensos todo lo rpidamente que
merecen sus mritos y a medida que haya vacantes, y cuando la seleccin
para el ascenso se hace sobre la base nica del mrito. Porque el sistema
de mritos debe aplicarse tan especficamente a los ascensos como al reclu-
tamiento de ingreso.
La inspeccin de cualquier organizacin revela que el nmero de empleos
de inspeccin y direccin es pequeo en relacin con el nmero de em-
pleos para jvenes o de individuos de filas. Si en una organizacin tpica
hay un centenar de empleos de filas, por lo general habr de doce a quince
inspectores de primera lnea, dos o tres ejecutivos intermedios y un direc-
tor. De aqu nace el conflicto bsico e inconciliable en cualquier sistema
de ascensos. Grandes nmeros de empleados, habitualmente ambiciosos y
resueltos a triunfar en su vocacin o profesin, y bajo una fuerte presin
econmica con el transcurso de los aos, tienen ante s un nmero limi-
tado de altos empleos en los que las vacantes ocurren a intervalos relati-
vamente irregulares y no frecuentes. Ninguna forma de sistema de ascensos
puede resolver este dilema. La situacin se hace menos trgica porque
una gran proporcin de hombres y mujeres en empleos pblicos o priva-
dos se contentan con puestos seguros que les gusten, comporten poca res-
ponsabilidad y sean adecuados para la posicin social que desean alcan-
zar. No todos desean llegar a jefe de negociado, o, ni aun a inspector
de primera lnea.
Para quienes se proponen ascender en la jerarqua oficial, lo menos
que puede hacerse es conseguir que los que merecen ms tengan la pri-
mera oportunidad y que nadie sea eliminado de la atencin de los supe-
riores por barreras artificiales. Desgraciadamente existen muchas barreras
aes En estas pginas "ascenso" significa nombramiento desde un empleo dado para otro
empleo de grado superior, que implique un cambio de obligaciones para un tipo de
trabajo ms dificil y de mayor responsabilidad, acompaado de un cambio de ttulo
y habitualmente de aumento de sueldo. Los trminos "adelantamiento" (advancement) y
"promocin administrativa" se refieren a un aumento de sueldo de cuanta, prescrita en
la escala de sueldos de un empleo determinado. N.o implican cambio de obligaciones,
responsabilidad ni ttulo. Una reasignacin es simplemente un cambio de trabajo dentro
de la misma clase, grado y escala de sueldo, y no implica cambio de posicin. Un tras-
lado es un cambio de asignacin de una agenda de una jurisdiccin gubernamental dada,
a otra de la misma jurisdiccin, y no implica necesariamente cambio de sueldo, obliga-
ciones ni responsabilidades. Un sistema de ascensos es el conjunto de leyes, reglamentos
y prcticas que gobiernan la concesin de ascensos en una agencia del Estado.
ms o menos artificiales. Las limitaciones por clase social u otras conside-
raciones del mismo orden, que han sido importantes en los servicios pbli-
cos de algunos pases, nunca han tenido consecuencias en los Estados
Unidos, aparte de los obstculos que se ponen a ciertos grupos minorita-
rios. Por otra parte, el nombramiento poltico para altos cargos adminis-
trativos ha solido existir en mayor o menor grado. Otra barrera artificial
frecuente es el abismo que media entre departamento y departamento, nego-
ciado y negociado y aun seccin y seccin. El ascenso a travs de esas lneas
es relativamente raro. Muchas veces esta barrera es tcitamente aprobada
por los empleados mismos, que adquieren un sentido de intereses creados y
de derecho de propiedad sobre el empleo inmediato superior al suyo y la
correspondiente indiferencia a posibilidades anlogas en otra parte. Se
conocen ejemplos patticos de un sentido de la propiedad verdaderamente
patolgico. En perodos de crisis los obstculos para el movimiento inter-
departamental son sealadamente menores.
Un obstculo completamente distinto reside en la especializacin, cada
vez ms profunda, que se produce con los aos. En actividades profesiona-
les y cientficas, la especializacin acta desde el primer momento; un cit-
logo no est en lnea para una vacante superior en agronoma; un ingenie.
ro civil no est equipado para trabajos de ingeniera aeronutica; un
abogado y un experto en salubridad pblica ascienden por laderas total-
mente diferentes. En el servicio de escritorio, administrativo y fiscal, la
especializacin no tiene por qu hacer sentir sus efectos tan pronto; pero
es fuerte la tendencia hacia el particularismo. Un remedio parcial consiste
en una preparacin variada y diferentes asignaciones de trabajo en los
primeros aos de vida oficial.
En las jurisdicciones menores, como una ciudad de diez o quince mil
habitantes, los distritos rurales, y algunos Estados, los ascensos estn seve-
ramente limitados por el pequeo tamao de la organizacin. Un cuerpo
de polica de setenta hombres requerir no ms de cuatro o cinco sargen-
tos, dos o tres tenientes, un capitn, y el jefe. sa es la estructura completa
de los ascensos. Los empleos de escribiente de un municipio son pocos en
la mayor parte de los casos, y es muy raro que haya vacantes, ni aun por
motivos polticos. Como escribi Jefferson en una ocasin: "mueren pocos
y nadie renuncia".
Donde existen o pueden existir fcilmente muchas oportunidades de
ascender, como en las grandes unidades administrativas, las cuestiones
principales son: Quin debe tener la responsabilidad final de la seleccin
para los ascensos, y por qu principios y con qumtodos debe hacerse
la seleccin?
La seleccin para los ascensos suele hacerla el funcionario jefe de la
agencia. En algunos tipos de empleos, como los de policas y bomberos,
las comisiones del servicio civil hacen exmenes para formar una lista de
Ascensos} Hojas de Servicios y Disciplina 399
admisibles, pero la seleccin final, de uno entre tres o ms corresponde
al departamento. Es adecuado que la responsabilidad final en los ascensos
recaiga en los funcionarios de lnea. En su declaracin ante la Comisin
de Investigacin, el presidente Hoover adopt esa opinin, que tendra
amplio apoyo. "Naturalmente, los ascensos -dijo el Sr. Hoover- deben
dejarse a los jefes departamentales. La Comisin del Servicio Civil no
puede meterse a resolver eso. Si lo hiciese, no habra disciplina en abso-
luto.",369 La funcin de la Comisin es primordialmente hacer que se obser-
ve el procedimiento exigido por la ley o por los reglamentos; prestar ayuda,
formal o informal, en la busca de solicitantes idneos; y cuando lo dispone
la ley, celebrar un examen para eliminar a los menos calificados.
Ms difcil es el problema de las bases sobre las cuales deben hacerse los
ascensos. En una jurisdiccin pequea la solucin es sencilla: el jefe de
un departamento acta a base de su conocimiento personal de los indivi-
duos que tiene a sus rdenes. Pero esta regla fracasa en las grandes unida-
des administrativas de los grandes gobiernos. El superintendente de escue-
las de la ciudad de Nueva York, el comisario de bienestar pblico de
Ohio, el comisario de Inmigracin y Naturalizacin, posiblemente no pue
den actuar por su conocimiento personal de sus subordinados. Cuando el
conocimiento personal no basta, hay diversos mtodos que pueden usarse
solos o combinados. Comprenden la seleccin a base de un examen para
ascender, o una valoracin de la eficacia u hoja de servicios, o la anti-
gedad, o finalmente, a base de las facultades discrecionales ilimitadas de
un alto funcionario, informado en una conferencia con sus inmediatos
consejeros.
Un examen para ascender puede ser una oposicin abierta, una opos-
cin limitada; o simplemente un examen que hay que aprobar. En el
primer caso, pueden tomar parte en las oposiciones personas que no pero
tenecen al servicio del gobierno o empleadas en otros departamentos o
agencias. Esto crea el sistema de ascenso llamado "abierto", y su defensa
se basa en que aporta sangre nueva e ideas frescas y en que los empleados
actuales no sufren prdida de derechos, ya que en el examen pueden
beneficiarse con su conocimiento especial del trabajo para el gobierno.
Se le critica porque tiende a destruir la moral el admitir a extraos, aun
cuando sea mediante oposiciones, que quitan los empleos ms altos a
quienes los "merecen". Cuando se nombra a un extrao sobre una base
que no sea el mrito, el dao es an mayor.
Las oposiciones abiertas para ascender son poco frecuentes como tales,
pero bajo apariencia de un examen de ingreso para un alto cargo son
frecuentes, especialmente en el gobierno nacional. As, en 1953 la Com-
sin del Servicio Civil de los Estados Unidos celebr oposiciones para
8e. Minutes 01 Evidence de la Comisin de Investigacin sobre Personal del Servicio
Pblico (Nueva York, McGraw-Hill, 1935), p. 476.
cargos como el de mdico hasta el grado LG-15, director regional de la
Administracin de Pequeas Fbricas de la Defensa (LG-15), y psiclogo
(LG-9). stos son cargos de responsabilidad que normalmente se cubriran
por el ascenso de un individuo del grado inmediato inferior de la misma
organizacin, o por traslado o ascenso de una persona que hace trabajo
anlogo en otra organizacin. La convocatoria de unas oposiciones abiertas
para esos empleos puede ser un indicio de que el procedimiento de recluta
en los aos anteriores no haba logrado producir buenas perspectivas, o
que el sistema no desarrolla el talento, o que las necesidades son ms
grandes que las que pueden cubrirse desde adentro.
Son ms frecuentes las oposiciones limitadas para quienes desempean
empleos bajos especificados. En las fuerzas uniformadas son casi invaria-
bles; con frecuencia se exigen exmenes escritos formales para la categora
de capitn de polica. Estn excluidas las personas que no pertenecen al
servicio, creando as el sistema "cerrado" de ascensos. En general, el siste-
ma cerrado es ms comn que el contrario, y lo prefieren los empleados de
los grados inferiores.
Otro tipo de prueba para el ascenso es el examen en que un individuo
determinado es nombrado por el jefe del departamento, pero sometido a
la prueba de capacidades mnimas, ya mediante un examen o presentando
documentos que acrediten su experiencia e instruccin. En este caso, las
facultades discrecionales residen en el departamento sujetas a este requi-
sito. Este tipo de examen suele usarse en el gobierno federal cuando se
requiere una prueba, pero los departamentos y las agencias actuantes sue-
len ser autorizadas para efectuar los ascensos cuando el empleado que va
a ser ascendido satisface los requisitos de idoneidad publicados para el
cargo al cual asciende. El programa de inspecciones de agencias de la Co-
misin del Servicio Civil incluye la revisin de los ascensos efectuados por
la agencia para determinar que se han satisfecho adecuadamente los nive-
les de idoneidad.
Sin embargo, desde la terminacin de la Segunda Guerra Mundial, el
gobierno federal ha hecho un uso cada vez mayor de los mtodos de opo-
siciones para los ascensos, que comprenden ejercicios escritos, ejercicios
orales, preguntas sobre libros de consulta y la valoracin de la instruccin
y la experiencia, particularmente en conexin con ascensos a empleos de
inspeccin y administrativos. Donde ms se ha usado este mtodo fue
en el Departamento de Marina, pero tambin se hace uso importante de
l en los Departamentos de Hacienda, Fuerza Area, Comercio y Correos, en
la Comisin del Servicio Civil y en algunas partes del Departamento del
Ejrcito.
Los empleados suelen preferir el sistema de antigedad, por el cual
asciende automticamente el empleado ms antiguo en el cargo. Dentro
de ciertos lmites, la antigedad merece consideracin como criterio de
Ascensos} Hojas de Servicios y Disciplina 401
seleccin. Tiende a eliminar el favoritismo o la sospecha de l, y la expe-
riencia, indudablemente, es un factor en la formacin de un buen emplea-
do. A la antigedad se le da ms peso en los ascensos de empleos de grados
inferiores a otros tambin secundarios. A medida que los empleados ascien-
den por la escala de la responsabilidad, la antigedad va perdiendo impor-
tancia. Cuando se hace de ella el nico factor determinante, en todos los
niveles, es un gua peligroso. De que un empleado lleve ms tiempo en un
grado particular no quiere decir que est mejor preparado para ascender
al grado superior. La verdad puede ser lo contrario. La aplicacin conse-
cuente de la regla de la antigedad escala arriba hasta cargos de inspeccin
y administrativos producira la renuncia de los mejores individuos y por
ese medio provocara la decadencia progresiva de los grados superiores,
donde se necesita, de manera particular, una competencia especial.
El ascenso a los grados superiores y dentro de ellos (LG-15 y ms altos)
es peculiarmente importante. Como ya se observ, para los grados LG-16,
LG-17 YLG-18 se necesita la aprobacin de la Comisin del Servicio Civil.
No existe ningn otro mecanismo institucional, aparte de la Comisin,
para, los tres grados ms altos, que salvaguarde el acceso a esos importantes
puestos, aunque se pone cuidado en hacer una buena seleccin en cada
departamento y agencia. Las fuerzas armadas tienen juntas de ascensos
que hacen valoraciones peridicas de los oficiales y recomiendan a los que
consideran altamente calificados para el ascenso a las vacantes que exis-
tan. Los oficiales postergados tres veces, son dados de baja del servicio.
Esta rigurosa y repetida valoracin de los individuos no tiene equivalen-
te en el servicio civil, pero con algunas modificaciones, merece ser tenida
en cuenta por lo que respecta a los empleos administrativos de ms
alto nivel.
En la mayor parte de los puestos de filas y de inspeccin de primera
lnea se da alguna importancia a las hojas de servicios o valoraciones de
eficacia. Se estudia esta materia en la seccin siguiente. Baste decir aqu
que, aunque tienen valor, es cosa insegura convertirlas en el factor deter-
minante en la seleccin de empleados para el ascenso. Lo ms prudente
es considerarlas como la gua que puede ser suficiente a la luz de la valora-
cin del carcter y de la calidad, pero que la solucin no puede regirse
automticamente por un smbolo numrico o de otra clase. Es especial-
mente indeseable conceder o negar el ascenso sobre ligeras diferencias
de una fraccin del uno por ciento. La valoracin de la eficacia puede
ser una gua til, pero como determinante mecnico es demasiado aro
bitraria,
Si el buen juicio, la libertad de accin y la buena intencin de los altos
empleados se diesen por supuestos en todos los momentos, la mejor base
para conceder ascensos se encontrara en las libres facultades discreciona-
les de los funcionarios responsables, informados con referencia a las hojas
de servicios y otros datos pertinentes. Suele prevalecer la buena intencin,
aunque puede ser, y algunas veces es, nublada por consideraciones polti-
cas, de faccin o personales.
A pesar de esas debilidades humanas, la decisin final debe dejarse
primordialmente al juicio de los altos empleados. No se ha inventado nin-
gn substituto mecnico que pueda pesar y valorar con exactitud los muy
delicados factores que intervienen en la conclusin final de que es ms
probable el xito de A que el de B en una situacin determinada. Un exa-
men puede probar lo que saben los solicitantes acerca del trabajo que
tienen por delante y quizs proyecte alguna luz sobre sus personalidades.
En el mejor caso es una medida tosca y aproximada, que deja de tomar
en cuenta muchos elementos de primera importancia tales como la adap-
tabilidad, la laboriosidad; el espritu de cooperacin, la lealtad y el valor.
La presencia o la ausencia de esas cualidades puede ser revelada en parte
por una hoja de servicios, pero las valoraciones no pueden resumirse con
exactitud en una cifra matemtica que excluye el ejercicio del juicio. Por
la naturaleza de las cosas, la antigedad representar un papel destacado
en la decisin final, ya se le d o no un peso definido. Las facultades dis-
crecionales del funcionario responsable sern refrenadas por el consejo de
su plana mayor as como por las crticas de los empleados organizados,
pero hay que mantenerlas.
Sea cualquiera el instrumento de seleccin, merece ser tenida siempre
en cuenta una consideracin fundamental. El xito en un empleo dado
no es smbolo infalible del xito en un empleo ms elevado. En empleos
que implican slo operaciones tcnicas, como el trabajo de laboratorio, es
probable que un buen principiante llegue a ser un buen tcnico; pero
los altos cargos suelen ser de carcter inspeccional y requieren el talento
de trabajar con otros, de coordinar y de dirigir, as como la posesin de
conocimientos especiales.
2. Hojas de servicios (valoraciones de actuacin)
Entre las operaciones comunes en la administracin del personal la valo-
racin de la eficacia de los empleados es quizs la menos uniformada y la
ms expuesta a crticas. A pesar de una larga historia, ninguna forma de
valoracin tuvo general adopcin ni mantuvo un record indiscutible de bue-
nos resultados. A pesar de la insatisfaccin con las formas actuales, es
indispensable algn tipo de registro escrito de la actuacin en toda orga-
nizacin grande, cuanto ms grande ms indispensable. No tiene por qu
ser un sistema de valoracin numrica, pero debe ser peridico, escrito y
expresivo de la actuacin real.
La inspeccin de las formas que ahora se usan en diferentes jurisdiccio-
nes norteamericanas revela tres tipos importantes de valoraciones de la
eficacia. .Son los registros de produccin, la escala grfica de valoracin, y
Ascensos, Hojas de Servicios y Disciplina
403
el inventario de la personalidad. Algunas formas combinan uno o ms
de estos tipos fundamentales.
El registro de produccin es particularmente aplicable en tipos de trabajo
reiterativo y que implica relativamente poco uso del juicio, aunque a veces
s un alto grado de atencin y de destreza. Un ejemplo es el trabajo
del operador de una mquina de horadar tarjetas. El registro de produc-
cin, combinado con un factor para dar peso a la exactitud, probablemente
puede aplicarse mucho ms ampliamente de lo que ahora se hace. La sim-
ple copia a mquina, las operaciones de archivo y el manejo de mquinas
de diferentes tipos son otros tantos ejemplos. El registro de produccin
puede combinarse con otros factores, tales como la puntualidad, la labo-
riosidad y la asistencia.
Aunque un registro de produccin cuidadosamente organizado cuando
es posible es el mejor ndice de eficacia, no siempre es prueba suficiente
por s solo. Un empleado con un alto ndice de produccin puede estar
dotado de una personalidad que irrita a los compaeros de trabajo hasta
el punto de afectar adversamente su propia eficacia. A la inversa, un em-
pleado con un ndice medio de produccin puede poseer ese raro tipo de
personalidad que crea armona, buena voluntad y espritu de cuerpo en su
grupo. Este empleado puede valer mucho ms de lo que indicara un mero
registro de produccin. El ndice de produccin, por s solo, tambin es in-
suficiente cuando hay que hacer una seleccin para un empleo de inspeccin.
Evidentemente, un registro de produccin no puede usarse en gran parte
del servicio pblico, y se hace necesario algn otro punto de vista indirecto
que implique juicios subjetivos de los supervisores. El trabajo experimental
en las valoraciones del servicio se consagr a la tarea de restringir o guiar
esas opiniones subjetivas, con la esperanza de que al fin se controlara el
elemento subjetivo, si no se le eliminaba. El mero hecho de que un sistema
de valoracin sea subjetivo no es necesariamente una condenacin. Si el jui-
cio subjetivo del supervisor es honrado (y suele serlo) y conforme a normas
generalmente aceptadas (que pueden realizarse progresivamente) puede ser
totalmente bueno para el uso limitado que suele hacerse de una valoracin
formal. Ninguna de las formas ideadas hasta ahora, aparte de los registros
de produccin, ha eliminado los juicios subjetivos, aunque se ha hecho
mucho para hacer esos juicios ms reflexivos y completos.
Una de las primeras formas de valoracin de la eficacia fue la escala
grfica de valoracin. Se emple en el gobierno federal durante un decenio
aproximadamente, hasta que fue fundamentalmente revisada en 1935. La
forma comprenda quince caractersticas o cualidades, de cada una de
las cuales parta una lnea horizontal en que aparecan cinco subdivisiones
con adjetivos adecuados en cada una, para indicar el grado en que se posea
la caracterstica que quera comprobarse. Una seal en cada lnea "valo-
raba" al empleado en la caracterstica correspondiente. Para diferentes tipos
I MMIOtm DE rT I SEllVlero =eRADO! eLASE ESCALA 6RAFleA DE VAlORAClON
Nombre , ........................................... :................. Departamento
(Apellido) (Nombre de pila) (Iniciales)
Forma No. 8 de valoracin de la eficacia
NO DE INSPECCION .......... O
Mrquese uno
DE INSPECCION O
.................................................
. .. . " .
...................................................................
(Sub-sector)
NUMERO
1
NOTA: SEtilALENSE SOLO LOS ELEMENTOS MARCADOS AL MARGEN
No se use
DEL ELEMENTOS DE SERVICIO este
ELEMENTO DE LA IZQUIERDA espacio
O 1
Tnfanse en cuenta la exactitud; la ca- I
I I I .1 pac ad para trabajar sin cometer erro-
res; la capacidad para descubrir errores. Toda. lad
Muy Cuidadoso. Descuidado. Trabajo
exacutu cuidadoso. No ms que Tiempo muy prcticamente
Tnganse en cuenta la confianza que me. posible.
el tiempo ra- excesivo re- intil.
rece en la ejecucin del trabajo que se
zonable la
O 2
le ha asignado; confiabilidad en que se-
rdo por a reVISI n.
guir las instrucciones; exactitud de las
revisin.
partes del trabajo cuya exactitud pueda I
I I I I
esnmarse, La mayor
Merece Merece Confianza No merece
O 3
Tnganse en cuenta la' limpieza y orden confianza posible.
mucha confianza. dudosa. confianza.
del trabajo. I
confianza.
I I I I
Tnganse en cuenta la rapidez con que se Toda la Muy claro Claro y Desordenado. Desaliado.
O 4
hace el trabajo; la cantidad de trabajo Iimpieza y orden y ordenado. ordenado.
producido en lID tiempo dado; la pront- posibles.
tud con que se termina una tarea de d- I
I I I I
ficultad conocida. La mayor
Muy Buena Lento. Extraord-
Tnganse en cuenta la laboriosidad; la rapidez posible. rpido. rapidez. nariamente
O 5
diligencia; cuidado; energa y aplicacin
lento.
a las obligaciones; grado en que el em- I
I
Labrioso.
I I
blc:ado se concentra realmente en el tra- La mayor
Muy Poco atento Holgazn.
ajo Que hace. diligencia posible. diligente. al trabajo.
Tnganse en cuenta el conocimiento del I
I I I . I
O 6
trabajo: conocimiento actual de la tarea Completamente Extraer- Bien Mal Sm
y del trabajo relacionado con eIla; cono- informado. dinariamente informado. informado. informacin.
cimiento especializado en su campo par- bien
ticular. informado.
Considrense el juicio; la capacidad para I ..
J J .
I I I
darse cuenta de una situacin y sacar JUICIO
UICIO Buen Mal Olvida e
O
7 conclusiones correctas; capacidad para perfecto.
excelente. juicio. juicio. interpreta
aprovechar la ex:sriencia; sentido de la
mallos
proporcin o de os valores relativos; sen-
hechos.
tido comn. I
I . I 1 I
Tnlanse en cuenta el xito en ganar
Alentador. Extraordina- Agradable. Poco Repelente.
nariamente agradable.
O
8 con anza y respeto por su personalidad;
agradable.
cortesa y tacto; dominio de las emoco-
nes: talante.
TnJ;anse en cuenta el espritu de coope-
raci n; la capacidad para trabajar para
9
y con otros; aptitud para dar a ideas y I
1
, .
I I
mtodos nuevos justa consideracin; deseo Todo el
Muy coope- Cooperativo. Difcil de Obstructor.
de observar la poltica de la gerencia y de espritu de
rativo, manejar.
acomodarse a ella. cooperacin posible.
TnP.Dse en cuenta la iniciativa; la nge-
. I I I I
10
nosdad; el xito en hacer las cosas de I
una manera nueva y mejor y de adaptar La mayor RICO en Progresista. Rara vez Necesi ta ns-
mtodos perfeccionados a su trabajo; pen- originalidad recursos. sugiere trucciones
samiento constructivo. posible. algo. detalladas.
en cuenta la ejecucin; la capa-
l. I I I
] 11 cda para Ilevar el fin investiga- ermina el
Termina el Termina el Trabaja lenta- Tarda mucho
Clones o trabajos difciles. trabajo en el
trabajo en trabajo en mente; ono y hace
Tnganse cuenta el. talento organiza- :;s7gretiempo
tiemgo extra-
termina el poco.
or marra- razona le. trabajo.
dor; el xito en organizar el trabajo de .
mente
su sector, seccin o departamento, tanto
corto.
12 por delegar autoridad acertadamente como
por garantizar que se consiguen los resul-
I I I I
tados deseados; capacidad para planificar
y para terminar los trabajos de acuerdo Toda la Eficaz en Eficaz en No tiene Ineficaz.
con un horario. eficacia circuns- circunstancias talento
posible. tancias normales. planificador.
Tnganse en cuenta la caEacidad drec- difciles.
tva- el xito en ].anarse a cooperacin
13 de sus subordina os y en asociarlos en I
I I I I una unidad de trabajo leal y eficaz; de- .
cisin; energa; dominio de si mismo; El Jefe ms capaz Jefe muy Jefe poco No inspira Contrara a
valor; equidad en el trato con los otros. Yer,rrglco
capaz y capaz. confianza. los subor-
posible. enrgico. dinados,
Tnganse en cuenta el xito en mejorar
y formar emraleados dndoles informa- I
I I I I
14 cin, desarrol ando su talento y desper-
tando su ambicin; talento para ensenar; Forma empleados Forma em- Forma No forma Desalienta e
cas:cidad para explicar materias con cla- de la mejor pleados muy empleados empleados. informa mal
ri d y amplitud. calidad posible. eficaces. competentes. a los empleados.
CANTIDAD DE TRABAJO
I I I I \
015
bSlo debe usarse cuando se llevan RE-
ISTROS DE PRODUCCION exactos y La mayor produc- Alta Buena Poca No produce
completos.) cin posible. produccin. produccin. produccin. prcticamente.
O
\ I I I I
En conjunto, considera usted satisfactorios el comportamiento y la actitud hacia el trabajo de este empleado? ........
Total .....................
Contestacin: Si, No, Regular
Valorado por .....................................Revisado por: .....................................................
Valoracin definitiva ......
Funcionario que valora) (Fecha) (Funcionario que revisa) (Fecha)
o
o
O
O
o
O
de trabajo se especificaban diferentes combinaciones de cuatro o cinco ca-
ractersticas que deba usar el funcionario que haca la valoracin, con lo
cual la misma hoja serva para una gran diversidad de ocupaciones. La
puntuacin resultante, expresada en una cifra numrica llevada hasta dos
cifras decimales, la sacaban los escribientes y la revisaban uno o ms super-
visores. Se reproduce la escala de valoracin en las pginas 404-05. Aun-
que ya no se usa, es un ejemplo caracterstico del tipo.
La escala grfica de valoracin, indicada al principio como el primer
medio "objetivo" de registrar la eficacia de los empleados, se desmoron
en el servicio federal en un decenio, y fue abandonada en 1935. Se la cri-
tic por muchas razones, unas intrnsecas, otras accidentales. Las diferen-
cias en las normas de valoracin entre diferentes supervisores eran inevi-
tables, y los funcionarios que hacan la revisin procuraban lo mejor que
podan igualar los grados del riguroso con los del benigno aadiendo o
quitando a grupos enteros de valoraciones, o hasta modificando los grados
individuales. La confusin resultante erafuente de gran irritacin.
A fin de contrarrestar la tendencia comn de las valoraciones a subir
ao tras ao, el Congreso exigi que la valoracin media de una agencia
fuese de 82.5. El conseguir ese equilibrio implicaba mucha manipulacin
arbitraria de las valoraciones individuales, procedimiento desagradable y
destructor de la moral. El resultado final, producido por la presin gene-
ral para tener valoraciones altas y la competencia entre los supervisores,
fue anular el intento del Congreso. La valoracin media de los empleados
de la Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos fue en 1934 de
92.5, progresin gradual en diez aos de los 82.5 "normales".
El refinamiento de llevar la valoracin numrica hasta la segunda cifra
decimal no tena defensa. El juicio de la eficacia humana no es suficiente-
mente exacto para garantizar un refinamiento semejante. La diferencia entre
una valoracin de 84.91 y otra de 85.00 es puramente ficticia, pero se acep-
taba como razn buena y suficiente para negar aumentos de sueldo a per-
sonas reales. Esas pequeas diferencias causaban tambin rencillas y celos
entre los empleados y antagonismo entre ellos y sus supervisores.
Las valoraciones estaban cargadas con una responsabilidad demasiado
grande por las decisiones sobre el personal. Eran un factor importante en
el control de los aumentos de sueldos, en los ascensos, despidos, degrada-
ciones o ceses por ineficacia. Preado de tales consecuencias, la integridad
del sistema se vino al suelo sencillamente; unos supervisores no queran
dar valoraciones bajas, y otros, en buena conciencia, se resistan a obligar
a sus subordinados a subir la cucaa en competencia con otros favorecidos
por bondadosa lenidad. Si algo est claro en ese decenio de experiencia
en Washington es que la valoracin de la eficacia no debe convertirse en
el elemento determinante para las decisiones sobre el personal, sino que
debe ser nicamente un factor ms entre otros.
Ascensos) Hojas de Servicios y Disciplina 407
El curso de los acontecimientos desde 1935 fue de creciente abandono de
la escala grfica de valoracin y de sus complicadas reglas de administra-
cin, a favor de la adaptabilidad, la sencillez y el uso constructivo que
puede hacerse de las valoraciones de la eficacia. El sistema implantado en
1935, aunque era un progreso, tambin empez a deteriorarse, y en 1950
el Congreso autoriz legalmente el sistema vigente en 1954.
37 0
Esta ley abandon la idea de una sola valoracin uniforme para todos los
empleados federales. Confirm el desuso de las valoraciones numricas.
Autoriz a todos los departamentos y agencias a establecer una o ms esca-
las de valoracin para sus propios empleados, sujetas a la aprobacin de la
Comisin del Servicio Civil. Declar que los planes de valoracin de la ac-
tuacin "sern tan simples como sea posible", y autoriz un mnimum de
slo tres grados: satisfactorio, insatisfactorio y sobresaliente.
Realmente, en 1954 prevaleca en general la valoracin entre tres nive-
les. Pero no estaba libre de crticas. Haba que justificar la valoracin de
sobresaliente, y el nmero que se permita ao por ao era tan pequeo
que haba. poco incentivo para esforzarse por alcanzarlo. Las valoraciones
de insatisfactorio tena que defenderlas el supervisor, lo cual era suficien-
temente desagradable para evitar ms de un pequeo porcentaje. El resul-
tado neto fue que la inmensa mayora de los empleados recibi la valora-
cin de satisfactorio. Del lado de la gerencia, esto no significa ninguna
discriminacin til; entre los mejores empleados haba mucho disgusto
porque solan ser valorados como la masa. As, de 1925 a 1950 la rueda
dio una vuelta completa desde un sistema nico, para todo el servicio,
"objetivo", numrico y engorroso, a sistemas de agencia reducidos a un
mnimo de sencillez. La rueda puede girar de nuevo.
Otra forma de hoja de valoracin, el inventario de la personalidad,
trata de obtener un registro del servicio por diferentes medios. El ejemplo
ms conocido es la Escala de Valoracin de Probst, inventada y desarro-
llada por el Sr. J. B. Probst, antiguo jefe de examinadores del Negociado
del Servicio Civil de Sto Paul, e inserta en forma reducida en la pgina
4 1 0 ~ 3 7 1 La caracterstica esencial del sistema de Probst, es una lista amplia
ydescriptiva de rasgos o caractersticas que, tomados en conjunto, se pro-
ponen abarcar casi todas las combinaciones posibles de cualidades humanas
que tienen relacin con el trabajo. De entre esas cualidades de persona-
lidad los funcionarios que hacen las valoraciones (dos o tres para cada
empleado) seleccionan los conceptos descriptivos particulares del empleado
en cuestin. Suelen escogerse sin dificultad de diez a veinticinco de dichos
conceptos. Se han ideado varias formas especiales para diferentes tipos de
no 64 Stat. 1098 (30 sept. 1950). Cf. la critica hecha por la primera Comisin Hoover
sobre Organizacin de la Rama Ejecutiva del Estado en Programs /01' Strengthening
Federal Personnel Management (1949), pp. 60, 70.
m Measuring and Rating Employee Yalue, por J. B. Probst (Nueva York, Ronald
Press, 1947).
empleados, tales como policas, bomberos, bibliotecarios y maestros, adems
de la forma bsica, que es adaptable a una gran variedad de empleos.
Los funcionarios que hacen las valoraciones no hacen la valoracin de
conjunto, y no se les da a conocer la importancia que, a base de extensos
experimentos de tanteo, se da a cada concepto. La valoracin, que es ex-
presada por una letra que indica uno de once grupos (A a E -), se obtiene
aadiendo los valores correctos a los factores seleccionados, ms o menos, y
leyendo la letra correspondiente de una escala numrica.
El sistema de Probst, como la escala grfica de valoracin, es subjetivo
y no puede evitar los riesgos de falta de inteligencia o de buena voluntad
por parte de los funcionarios que valoran. Pero tiene el gran mrito de
poner a los supervisores de manifiesto, de una manera tan detallada, que
hace mucho ms difcil la falsedad notoria. Los que gradan alto y los
que gradan bajo an forzarn los buenos resultados, pero la segunda o
la tercera valoracin por un alto empleado contribuye algo a igualar esas
discrepancias. La tercera valoracin (por un empleado dos grados por
encima del subalterno) muchas veces es difcil de conseguir, y cuando se
consigue, no siempre se funda en un conocimiento suficiente. Para tener
los mejores resultados, aqu como en otros sistemas, se necesita una estre-
cha inspeccin y eterna vigilancia por parte de alguna alta autoridad, ya
del departamento o bien de la agencia central de personal.
A la luz del anlisis que precede, qu puede decirse de la experiencia
y el punto de vista norteamericanos en relacin con los registros formales
de eficacia? Influidos sin duda por la subyacente filosofa de la gerencia
cientfica, los expertos norteamericanos orientaron sus experimentos hacia
un sistema "objetivo" y automtico con audacia y esperanza, pero no siem-
pre con suficiente conocimiento de los riesgos de su aventura. Los registros
de produccin son criterios de eficacia razonablemente objetivos, pero todos
los juicios de valoracin son subjetivos y no estn libres de la inevitable
variabilidad de la opinin humana porque se expresen en una escala gr-
fica de valoracin o en un complicado inventario de la personalidad.
Inspirados por una extraordinaria fe en la validez de diferentes sistemas,
los supervisores los han puesto a funcionar en algunas jurisdicciones con una
escrupulosidad que prescinde de toda cautela. Hombres y mujeres fueron
sealados para perder el trabajo, sacrificar una parte de sus ingresos y aban-
donar toda esperanza de ascenso, porque la conversin matemtica de una
serie de marchas hechas por los supervisores daban un total inferior a de-
terminada suma arbitraria. El esfuerzo para controlar el juicio de los super-
visores hasta este punto y de gobernar el destino de los individuos de este
modo, no es buena poltica de personal.
Sus defensores alegan que, a menos que se establezca un registro formal
y se le considere concluyente, las propensiones, los prejuicios o la mala
voluntad de los funcionarios supervisores producirn aun peores resultados.
Hay ejemplos indudables de malignidad personal o de mal criterio entre
una pequea minora de empleados; pero nadie supondr que merecern
ms confianza al hacer un registro de eficacia que cuando hacen cualquier
otra cosa. El nico remedio son supervisores ms inteligentes y dignos de
confianza. En otras palabras, no puede esperarse que una valoracin formal
hecha por un supervisor logre indirectamente lo que el supervisor no quiere
o no puede hacer directamente.
La experiencia con los sistemas formales de valoracin indica que la cui-
dadosa formacin y supervisin de los funcionarios que hacen las valora-
ciones son esenciales aun para un xito moderado. Es cierto que ahora suele
creerse que la forma del instrumento de valoracin es menos importante
que una preparacin completa de los funcionarios que hacen las valoracio-
nes en el arte de valorar a los subordinados. A su vez, esa preparacin no
puede sacarse de libros, sino de la experiencia. Un mtodo eficaz de pre-
paracin son las conferencias de grupo, el intercambio de informacin
y el estudio de los modos y medios de tratar casos difciles. La principal
comprobacin de los resultados generales de la valoracin de los empleados
es el anlisis estadstico. La mayor parte de los tipos de deficiencias de
valoracin se descubren con bastante facilidad cuando se examinan los
registros, y a los funcionarios inexpertos o descuidados que hacen las valo-
raciones se les pueden mostrar las consecuencias, muchas veces disparatadas,
de su falta de cuidado.
Otro tipo de comprobacin puede obtenerse permitiendo apelaciones in-
dividuales a la comisin del servicio civil. Aunque la apelacin a un orga-
nismo exterior independiente est abierta a algunas objeciones, debiera exis-
tir, indudablemente, la oportunidad de apelar del departamento y de revisar
las valoraciones. En 1940 el Congreso dispuso que existieran una o ms
juntas revisora-s en cada departamento, formadas por tres individuos: el pre-
sidente, nombrado por la Comisin del Servicio Civil, uno de los miembros,
nombrado por el jefe del departamento, y el otro, por los empleados del
mismo departamento. Todo empleado tendra derecho a ser odo y a que se
revisara su valoracin de eficacia. Las juntas tendran autoridad concluyente
sobre las valoraciones, pero no tendran jurisdiccin sobre ninguna otra
materia.
372
Las apelaciones bajo el sistema de valoracin vigente antes de
1950 ascendan anualmente de 300 a 400, y la decisin de la agencia era
mantenida aproximadamente en la mitad de los casos. Desde la Ley de Va-
loracin de la Actuacin de 1950 el nmero disminuy notablemente. En
1952 las juntas revisoras de las diferentes agencias no recibieron ms que
39 apelaciones.
Los fallos de las juntas de tres individuos solan ser por unanimidad, y
las pruebas de comprobacin revelan menos del 10 por ciento con disen-
timiento de un voto. Las quejas tpicas presentadas por los solicitantes de
87. 54 Stat. 1211, seco 7 (26 nov. 1940).
REGISTRO DE SERVICIO DE PROBST (FORMA GENERAL)
INSTRUCCIONES: Pngase una X al lado de cada uno de los conceptos de esta pgina que sepa
usted por conocimiento directo que describe o conviene a este empleado. No conjeture; ponga
la seal slo si est razonablemente seguro.
Colum-
nas de
seales
123
o O O
O O O
O O O
O O O
000
O O O
O O O
000
O O O
O O O
O O O
O O O
000
000
O O O
O O O
O O O
O O O
000
000
000
000
O O O
000
O O O
000
000
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000
O O O
O O O
000
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000
000
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000
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O O O
000
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000
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O O O
000
000
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O O O
000
000
000
O O O
000
000
000
Holgazn
De movimientos lentos
Rpido y activo
Demasiado viejo para el trabajo
Pequeos defectos fsicos
Graves defectos fsicos
Indiferente; no se interesa
Habla demasiado
Demasiado brusco o franco
Se da demasiada importancia
Buen trabajador en equipo
No es buen trabajador en equipo
Se resiente por las crticas o
indicaciones
Contradictor cuando trata con otros
Podra ser con frecuencia ms
considerado
De ordinario agradable y jovial
Extraordinariamente corts
Temperamento manitico
Parece disgustado con frecuencia
Rezonga y se queja con frecuencia
Tiene mal criterio
Podra tener mejor criterio mu-
chas veces '
Por lo general tiene buen criterio
No hace su parte de trabajo
Suele buscar trabajo fcil
Por lo general, hay que decirle lo
que tiene que hacer
Con frecuencia trabaja con algn
retraso
Necesita con frecuencia que se le
estimule
Trabajo siempre al da
Produce una cantidad de trabajo
extraordinariamente grande
Trabajador constante casi siempre
Ocupado siempre en su trabajo
No acepta responsabilidad
No siempre obedece las rdenes de
buena gana
Visita demasiado a los otros
Necesita bastante direccin
Trabaja bien sin ser dirigido
Buen dominio de s mismo; rara
vez o nunca pierde la calma
Pierde la calma fcilmente
Se aturrulla fcilmente
No tiene confianza en s mismo
Demasiado despreocupado
Aprende con lentitud trabajo nuevo
Aprende con facilidad trabajo
nuevo
Comprende rpidamente las ins-
trucciones
Trabajador bien dispuesto en
cualquier momento
Pone mucho inters en el trabajo
Podra ser ms ordenado
Muy ordenado y sistemtico
Olvidadizo con frecuencia
Hace trabajo descuidado con freo
cuencia
Comete muchos errores
Suele ser exacto
Difcilmente comete un error
Seguro' pero muy circuns{lCCtO
Muy experto en su trabajo
En general no es fidedigno ni
seguro
Suele ser fidedigno y seguro
Siempre es fidedigno y seguro
Activo y eniTgico
Activo pero no enhgico
Colum-
nas de
seales
l 2 3
O O O Suele ser descuidado en su aspecto
personal
O O O
Suele tener aspecto personal pulcro
O O O Tiene voz y maneras agradables
O O O De mucho tacto para tratar con el
pblico
O O O Mala preparacin tcnica para el
trabajo
O O O
Buena s;eparacin tcnica para
el tra ajo
O O O
Mal trabajo mental en emergen-
cias sbitas
000
Buen trabajo mental en emergen-
cias sbitas
O O O
Destinado con frecuencia a otros
puestos importantes"
O O O Destinado con frecuencia a des-
empear un alto cargo"
O O O De vez en cuando corre una
O O O

sus faltas La bebida es una de
principales
O O O Trabajador bien dis-
puesto, pero no sir-
ve faara jefe
O O O
No p anea ni provee-
ta el trabajo con
eficacia
0 O O
Plantea bien el traba-
jo, pero carece de ,
energa para reali-
zarlo
O O O Extraordinario talen-
Estosconeep-
to para planear y
tos sons610
royectar trabajo;
para puestos
uen organizador
directivos o
O O O Toma decisiones rpi-
administra-
das y acertadas
Uvas.
00 O Demasiado suave a-
ra mantener la s-
ciplina
O O O Mantiene buena dis-
O 00
ciplina
DisClJ.'lina demasiado
O
rgida
O O h-
bi para tratar si-
tuacones difciles
Ep. los siguientes espacios puede usted aa-
dir otros conceptos que crea que contn-
buyen a describir a este empleado
O O O
O 00
O 00
000
000
OBSERVACIONES
Copyright, 1952, por ]. B. Probst Asignaciones temporalet
revisin son que la valoracin se fund en predisposiciones o prejuicios:
que la valoracin no corresponda a la actuacin; que se esperaban niveles
exorbitantes de excelencia; que la valoracin estaba demasiado influida por
ejemplos aislados; y que la haba hecho un supervisor injusto. El valor del
sistema de apelaciones residen en que corrige errores y prejuicios, incita
a mayor cuidado en la valoracin originaria y da seguridad a los empleados.
Cules son los usos reales de una valoracin formal de la eficacia? En
parte, consisten en que proporciona una base de juicio para manejar el
personal; en parte, en que protege a los empleados contra juicios apresu-
rados y contra la mala voluntad de algunos supervisores; en parte, en una
administracin bien llevada, en que seala a los empleados sus puntos
fuertes y dbiles. El mejor tipo de trabajo acerca del personal consiste en
ayudar a los empleados a dar de s todo lo que pueden y a aprovechar sus
oportunidades. Un sistema flexible de valoraciones de la eficacia que im-
pone respeto y pone de manifiesto cualidades de personalidad, carcter y
pericia, es un instrumento til. Es nocivo e innecesario considerar el regis-
tro de eficacia como la mano automtica e infalible del destino: "El dedo
que se mueve escribe, y habiendo escrito se va." Una actitud nueva, cuyo
objeto sea ayudar a los empleados llamndoles la atencin sobre sus puntos
dbiles, si los tienen, y facilitar orientacin vocacional y posibilidades de
hacer carrera, en vez de concentrarse en los elementos negativos y poli-
cacos caractersticos de la vieja prctica, puede ir lejos en hacer de las
valoraciones de eficacia algo ms valioso para el servicio pblico.
3. Disciplina.
Los mtodos disciplinarios en las oficinas pblicas han evolucionado
gradualmente desde la tosca y sumaria poltica de "tomar y echar" sin res-
triccin ni supervisin, con razn o sin ella, hasta procedimientos ms
formales. La promulgacin de la legislacin sobre el servicio civil seal
el principal momento de transicin, ya que el sistema de mritos confera
una situacin relativamente permanente, protegida por ciertas formalida-
des encaminadas a evitar las destituciones que no fueran por justa causa.
Una tendencia anloga puede observarse en las grandes organizaciones in-
dustriales, en muchas de las cuales la facultad que tena el capataz de hacer
despidos ha pasado al director de la fbrica o al empleado de personal, o
est sujeta a revisin por parte de stos. En las oficinas pblicas, la ten-
dencia ha ido ms lejos en algunos casos, tanto en establecer las causas
especficas de destitucin como en crear mtodos formales de apelacin y
revisin. Todava no se ha establecido una norma uniforme ni hay un
amplio acuerdo en principio, especialmente en lo relativo al derecho de
revisin.
La infrecuencia con que se plantean casos formales de disciplina no es
indicio de la importancia de la disciplina en los sistemas de administracin
pblica, ni en realidad en ninguna organizacin social. Formas sutiles de
disciplina dejan sentir constantemente su influencia, aunque no se em-
prenda ni se necesite ninguna accin franca. Y un administrador pru-
dente se interesar ms por dichas formas que por mtodos formalmente
reconocidos. En todo caso, la disciplina no es un inters consciente de la
gran mayora de los empleados, cuyas normas personales hacen innecesaria
la correccin formal; es una necesidad especfica y ms o menos regular
para unos pocos, y un inters marginal para otros.
Se usan vagamente algunos trminos con referencia a ciertas clases de
accin disciplinaria. Para evitar confusiones, podemos enunciar en este
momento el significado particular que se da a dichos trminos en este libro.
"Separacin" es una denominacin general que se aplica a la terminacin
del empleo, con o sin perjuicios para el empleado; as, comprende casos
tan diferentes como despido, renuncia, reposicin y retiro o jubilacin. Es
la unidad usual empleada en el clculo de velocidad de cambio de per-
sonal. "Licencia" es una palabra que se usa para denominar unas vacacio-
nes forzosas sin paga durante determinado tiempo, por lo general para re-
ducir gastos. "Paro forzoso" es una separacin indeterminada en las mismas
circunstancias. Ni esta frase ni la palabra anterior tienen ninguna conno-
tacin disciplinaria. "Suspensin" es una palabra que suele tener sentido
disciplinario; significa separacin del cargo por determinado perodo sin
paga. "Despido" y "destitucin" son dos palabras que implican separacin
permanente por causa justificada. "Renuncia" indica separacin perma-
nente por iniciativa del empleado y, normalmente, sin perjuicio ni insi-
nuacin de culpa. Con el sistema de mritos, un empleado que renuncia
puede conservar el derecho a la reposicin; pero el separado por cas-
tigo slo puede ser restablecido tras una prueba de buena reputacin. Los
anteriores son los significados habituales de esas palabras, pero muchas veces
se usan inexactamente, y en algunos casos, las leyes o los reglamentos les
dan sentidos diferentes.
La necesidad de accin disciplinaria puede surgir de una gran variedad
de circunstancias. Las causas ordinarias son: 1) desatencin al deber: mo-
rosidad, pereza, descuido, rotura o prdida de cosas, etc.: 2) ineficiencia; 3)
insubordinacin, violacin de la ley o del reglamento, incluidas las dispo-
siciones contra actividades polticas; 4) embriaguez; 5) inmoralidad; 6) falta
de integridad, que comprende la violacin de un cdigo moral consagrado,
no pagar las deudas, solicitar o aceptar el cohecho, o dejar deliberadamente
de cumplir la ley. Una frmula comn que es bastante elstica para cubrir
multitud de faltas es "conducta impropia de un funcionario". A esas faltas
puede aadirse, en un nmero cada vez mayor de jurisdicciones, el pertene-
cer a una organizacin subversiva o expresar opiniones subversivas.
Queda indicada la amplia distincin entre los tipos formales e informales
de disciplina. Los mtodos informales de disciplina son legin en clases y
Ascensos, Hojas de Servicios y Disciplina 413
circunstancias. Pueden consistir slo en un enfriamiento del ambiente; pue-
den significar el traslado a un trabajo menos deseable, una vigilancia ms
estrecha o la prdida de privilegios; pueden comprender el no invitar al
castigado a una conferencia o consulta sobre materias pertinentes, o el re-
chazo de su propuesta por un superior; quizs implican la reduccin de sus
estimaciones y la disminucin de su autoridad, o una reorganizacin, cuyo
efecto es disminuir su responsabilidad. En realidad, las medidas discipli-
narias pueden tomar cualquiera de las cien formas posibles sin recurrir a
los procedimientos establecidos por la ley o por los reglamentos. La razn
de este sistema de control activo y omnipresente radica en el hecho de que
muchas faltas son demasiado ligeras, o demasiado sutiles, o demasiado dif-
ciles de probar, para justificar una accin directa y formal.
Los tipos formales de disciplina varan desde la amonestacin oportuna
hasta la accin judicial. Los castigos pertenecen a dos clases generales, y
varan de acuerdo con su severidad, y, con frecuencia, requieren procedi-
mientos diferentes, Un grupo, que puede llamarse castigos de primer grado,
es de ndole relativamente leve y comprende la amonestacin, la repri-
menda, el aplazamiento del aumento de sueldo o la prdida de derechos
de antigedad. Estos castigos suele imponerlos y hacerlos efectivos el jefe de
la oficina o seccin bajo su responsabilidad y sin revisin. El segundo
grupo comprende los castigos ms severos: suspensin, degradacin, desti-
tucin y proceso penal. Aunque la prctica vara mucho, estas sanciones
suelen requerir accin por parte del jefe del departamento, y en muchas
jurisdicciones se le permite al empleado apelar a una agencia administra-
tiva independiente o, ms raramente, a los tribunales. En los sistemas admi-
nistrativos europeos la prctica consagrada es la apelacin a un tribunal
administrativo, pero no en la Gran Bretaa, donde es cuidadosamente pro-
tegida la posicin del jefe de la organizacin.
En la prctica norteamericana existe gran diversidad con referencia a los
casos disciplinarios ms graves. Pueden distinguirse cuatro tipos: el primero
deja toda la autoridad disciplinaria al jefe del departamento, como, por
ejemplo, en muchas ciudades con administrador del concejo y en casi todas
las jurisdicciones sin un sistema de mrito; el segundo estipula el proceso
como requisito previo para la destitucin y no concede substancialmente
revisin, como en el sistema federal, excepto para los veteranos; el tercero
concede la revisin administrativa formal, como en Chicago; y el cuarto, la
revisin judicial, como en Massachusetts-
El primer tipo se encuentra en algunos gobiernos estatales, en la mayor
parte de los distritos y en algunos gobiernos municipales, donde no hay sis-
tema de mritos ni comisin del servicio civil y donde hay pocas restriccio-
nes legales al derecho ilimitado del jefe de un departamento u oficina para
castigar o destituir a sus subordinados, con razn o sin ella. La situacin
se parece a la que se e n c u e ~ t r a en muchas agencias industriales y no del
Estado, en que el derecho de "tomar y echar" es formalmente ilimitado,
aunque, con frecuencia, sujeto a la influencia restrictiva de sindicatos pode-
rosos. Es la tradicin histrica en este pas. Acenta la responsabilidad
absoluta del jefe de la oficina, institucin o departamento que, sin em-
bargo, est sujeta a las restricciones del sentido comn y de la opinin de
la comunidad.
Razones de poltica pblica dictan algunas restricciones a la ilimitada
libertad del jefe de la agencia para destituir, prevalezca o no un sistema
formal de mritos. En el gobierno nacional, la ley y los reglamentos del
servicio civil imponen limitaciones definidas, aunque la ltima responsa-
bilidad (excepto con los veteranos) reside en el jefe del departamento o
establecimiento. La Ley Lloyd-La Follete de 24 de agosto de 1912 prescribi
los requisitos fundamentales: 373
Seco 6 Que ninguna persona del servicio civil clasificado de los Estados
Unidos ser destituida, salvo por causa que promueva la eficacia de dicho
servicio y por razones dadas por escrito, y la persona cuya destitucin se
pretende tendr noticia de la misma y de todos los cargos formulados contra
ella, y se le dar copia de ellos, y tambin se le dar tiempo suficiente para
responder personalmente a los mismos por escrito; y testimonios en apoyo
de esto; pero no se requerir interrogatorio de testigos ni proceso o audien-
cia, salvo la discrecin del funcionario que hace la destitucin; y formarn
parte de los registros del departamento u oficina correspondiente copias de
los cargos, de la notificacin de audiencia, de la respuesta, de las razones
de la destitucin y de la orden de destitucin, como tambin de las razo-
nes de la reduccin de categora o de sueldo; y copias de las mismas se le
facilitarn a la persona afectada, si las pide; y se le darn copias de las
mismas a la Comisin del Servicio Civil a peticin de sta: Pero siempre
que la afiliacin de los empleados postales a cualquier sociedad, asociacin,
club u otra forma de organizacin no afiliada a ninguna organizacin exte-
rior que les imponga la obligacin o el deber de declararse en huelga, o que
se proponga ayudarlos en caso de huelga, contra los Estados Unidos, y
que tenga por objetivos, entre otras cosas, mejorar las condiciones de trabajo
de sus individuos, incluida la jornada de trabajo y el sueldo por la misma, y
licencias para ausentarse, por una persona o grupos de personas de dicho
servicio postal, o presentar dicha persona o grupo de personas cualquier
queja o quejas al Congreso o a un Miembro del mismo, no constituir ni ser
causa de reduccin de categora o sueldo ni de la destitucin de dicha per-
sona o grupos de personas de dicho servicio. El derecho de las personas
empleadas en el servicio civil de los Estados Unidos, ya individualmente
o ya colectivamente, de peticin al Congreso, o a un miembro del mis-
mo, o a suministrar informacin cualquiera de las Cmaras del Congreso,
o a una comisin o miembro de las mismas, no ser denegado ni inter-
ferido.
La Ley de Preferencia de los Veteranos, de 1944, concedi a los vetera-
"1 37 Stat. 539.
nos el derecho de apelar a la Comisin del Servicio Civil de la accin de
la agencia conducente al despido, a la suspensin por ms de treinta das,
a la licencia sin sueldo, a la reduccin de categora o de sueldo, o a la
exclusin de empleo futuro.
314
Por disposicin posterior el fallo de la Comi-
sin se declar obligatorio para la agencia. m
El volumen de apelaciones de veteranos es considerable. En 1950 la Co-
misin fall 2,125 casos, 591 de los cuales no se consideraron comprendidos
en la Ley de Preferencia de Veteranos. En el resto, se apoy la decisin de
las agencias en 1,174 y se anul en 360. En 1951 las agencias fueron soste-
nidas en 720 casos y anuladas en 190. La tendencia general era hacia una
proporcin mayor de confirmaciones de las agencias, ya que las anulaciones
anteriores se debieron con frecuencia a errores de procedimiento.
Aparte de los veteranos, el efecto de estas disposiciones es dejar a los depar-
tamentos la facultad disciplinaria y de destitucin, sujeta a los requisitos
de notificacin, procedimiento ordenado y publicidad. La generalizada im-
presin de que un empleado del sistema de mritos no puede ser castigado
eficazmente ni destituido, no tiene fundamento en el sistema federal ni en
la mayor. parte de las dems jurisdicciones con sistema de mritos. Si la
disciplina es relajada y si no son destituidos los empleados incompetentes,
la culpa es de los funcionarios responsables del departamento, no de la
situacin protegida de los empleados.
En realidad, las destituciones no son raras bajo las leyes del servicio
civil, aun con disposiciones destinadas a proteger a los empleados contra la
accin arbitraria. Un sistema completo de apelaciones lo establecen los pre-
ceptos constitucionales sobre servicio civil en Michigan, pero de 1941 a 1947
hubo 2,232 destituciones, 1,337 de ellas por cargos de incompetencia. Slo
63 fueron restituidos a su trabajo porque el departamento en que traba-
jaban no substanci los cargos.
Un aspecto nuevo de la facultad de destituir apareci durante la Segunda
Guerra Mundial y continu hasta 1954, sin perspectiva en esta ltima fecha
de modificacin importante, a saber, la facultad sumaria de destituir a indi-.
viduos considerados desleales o peligrosos para la seguridad nacional, Se
trata este asunto en un captulo posterior. Puede ilustrarse aqu por refe-
rencia a la legislacin de 1951 que autoriz al Secretario de Comercio "en
sus facultades discrecionales absolutas" para quitar el empleo a un funcio-
nario o empleado siempre que lo juzgue necesario en inters de los Estados
Unidos.aT
6
Durante algunos aos hubo agitacin en Washington a favor de un tri-
bunal de apelaciones independiente para entender y fallar las quejas de los
empleados o las supuestas violaciones de sus derechos. La defensa de ese
m 58 Stat. 587, sec, 14 (J:1 jun. 1944).
afI 62 Stat. 575 (22jun. 1948).
no 65 Stat. 594, seco 804 (22 oct. 1951).
tribunal se apoya en parte en la conveniencia de proteger a los empleados
contra la injusticia, debida a decisiones arbitraras de los supervisores, en
parte por la conveniencia de aliviar a los miembros del Congreso de la obli-
gacin de escuchar y resolver quejas; en parte, est destinado a garantizar
los derechos de los veteranos, y en parte, a conseguir una uniformidad
esencial "al otro lado de la mesa".
La defensa de procedimientos de apelacin ms vigorosos fue formulada
plenamente en un informe de la Subcomisin sobre Servicio Civil Federal
(Comisin Hagen) a la Comisin de la Cmara de Representantes sobre
Correos y el Servicio Civil en 1954.
377
Las recomendaciones de esa subco-
misin iban dirigidas a aliviar a los miembros del Congreso de "las innu-
merables reclamaciones y quejas de empleados del Estado, nacidas de accio-
nes o agravios personales adversos que no fueron resueltas a su satisfaccin",
as como a establecer un sistema nico y garantizar justicia ms segura a
los empleados. El tenor general de las propuestas era: 1) conceder derechos
iguales de apelacin a los veteranos y los no veteranos; 2) mejorar y sim-
plificar los procedimientos de las agencias para resolver agravios; 3) esta-
blecer jurados regionales de apelaciones bajo la jurisdiccin de la Comisin
del Servicio Civil; y 4) dar carcter decisivo y concluyente a los fallos del
jurado de apelaciones, es decir, fuerza de obligar sobre el departamento o
agencia afectada, no simplemente en cuanto a la correccin del procedi-
miento de la agencia, sino en cuanto a la justicia substantiva del caso. Los
casos de lealtad y seguridad se excluiran de este sistema.
Los argumentos contra un tribunal independiente (excepto para los ve-
teranos) han prevalecido hasta ahora en el gobierno federal. Los contra-
rios a la propuesta sostienen que sobreestima los derechos de los empleados
y no reconoce bastante el inters del funcionario responsable en conservar
el control suficiente de su oficina. Las decisiones de una junta independiente
contra un departamento o institucin y a favor de un empleado tienden, se
dice, a socavar la posicin del jefe, a crear actitudes indeseables en los sub-
alternos y sus amigos, y a alimentar rencillas y divisiones dentro de la orga-
nizacin. Y no es cierto que las decisiones de una agencia extraa, que no
puede estar nunca ntimamente informada en cuanto al departamento
mismo, sean ms sabias o ms justas que las decisiones adecuadamente
salvaguardadas de este ltimo. Una agencia independiente a la que pueda
apelarse tiende, adems, a convertir la disciplina administrativa en una
cuestin de prueba formal con una importancia cada vez mayor de las
reglas de la prueba y las tcnicas de procedimiento, yno en un asunto
de administracin del trabajo.
. En un nmero relativamente pequeo de casos, como el de Chicago, por
ejemplo, la destitucin de todos los empleados, veteranos o no veteranos,
slo puede hacerse previo conocimiento y orden de la comisin del servicio
. ~ ~ Informe 1759 de la Cmara, 839 Congreso, 29 periodo de sesiones (7 jun. 1954).
civil. Las facultades del jefe del departamento o institucin se limitan a
la formulacin de cargos y la presentacin de pruebas. La Ley del Servicio
Civil Municipal de Illinois, de 1895, contena las siguientes provisiones que
an estn vigentes en Chicago:
Ningn funcionario ni empleado del servicio civil clasificado de una
ciudad, que haya sido nombrado de acuerdo con dichas reglas y despus
de dicho examen, ser despedido ni destituido salvo por causa justificada,
con cargos escritos y previa oportunidad para ser odo en su propia defensa.
Tales cargos sern investigados por o ante la dicha comisin del servicio
civil, o por o ante un funcionario o junta nombrada por dicha comisin
para realizar esa investigacin. El fallo o decisin de la comisin o del fun-
cionario o junta investigadora, una vez aprobado por dicha comisin, ser
comunicado al funcionario que hace los nombramientos, e inmediatamente
ser cumplimentado por dicho funcionario.stf
Este procedimiento no se aplica a trabajadores ni personas que tengan
la guarda de dinero pblico, para cuya custodia haya dado fianza otra
persona.
El carcter de la audiencia tuvo en Chicago una evolucin interesante.
De 1895 a 1901 el empleado contra el cual se formulaban cargos era reci-
bido en audiencia a peticin propia. Pero en 1901 la Comisin del Servicio
Civil de Chicago decidi investigar independientemente todos los cargos
formulados y celebrar audiencias en cada caso. La cantidad de asuntos
aument mucho, naturalmente, y en 1904 se sumaron un fiscal y dos in-
vestigadores para representar a la Comisin en la preparacin de los casos.
Las audiencias se fueron pareciendo cada vez ms a una vista judicial, y
abarcaban asesoramiento jurdico, interrogatorio de testigos y reglas para
las pruebas. Estas vistas consuman das y hasta semanas del tiempo de la
Comisin.
Despus de dos prolongadas vistas en 1906 se hicieron modificaciones
importantes. Se abandonaron la polica especial y las juntas de juicios por
despido; la Comisin oa directamente todos los cargos, y el pleito sola
fallarse sin la presencia de asesores profesionales, desde el punto de vista
de un patrono ordinario. La Comisin lleg a considerarse a s misma ms
un organismo administrativo o disciplinario que un tribunal, y pudo redu-
cir de manera importante la cantidad de tiempo necesario para or las
causas. El nmero de stas ascenda con frecuencia a centenares, aunque
menos en los aos recientes. Algunos casos espectaculares surgieron en el
departamento de polica.
El principal valor de una revisin administrativa independiente est en
proteger los derechos de los empleados mediante el examen por un orga-
nismo imparcial y desinteresado. Su principal inconveniente es la tenden-
cia a reducir la autoridad de las agencias actuantes y, por razn del gasto
878 Leyes de Illinos, 1895, p. 85, seco 12.
de tiempo y de los procedimientos engorrosos, evitar la accin contra em-
pleados que merecen poca simpata.
La etapa ltima en el proceso de proteger a los empleados contra la
accin injusta por parte de altos empleados, la ilustra la ley de Mas-
sachusetts, que permite a los empleados del Estado, de los distritos y de
las ciudades apelar a los tribunales para el fallo definitivo de importantes
cuestiones dscplinarias.vv Segn este procedimiento, los jueces de los tri-
bunales se vieron obligados a decidir asuntos tales como si los empleados
van tarde o no al trabajo, el estado fsico de un ayudante de cocina, el
nivel de los sueldos para los empleados de hospitales, la eficacia de un
tenedor de libros, la necesidad de un superintendente para el hospital, la
lubricacin adecuada de una mquina por un mecnico, y si el capataz
de un departamento de aguas fue despedido por razones de economa.
Los tribunales, en general, se limitan a revisar las acciones emprendidas,
evitando una nueva vista con nueva presentacin de las pruebas y pruebas
nuevas. .La mayor parte de los casos van manifiestamente contra los em-
pleados.
En el departamento de polica de la ciudad de Nueva York prevalece
un plan anlogo. El Cdigo Administrativo dispone que ningn indi-
viduo de la fuerza policaca sea multado, amonestado, destituido, suspen
dido ni despedido de la fuerza policaca hasta que se hayan presentado
y hayan sido odos ante el comisario o delegado de polica cargos escritos.
Este procedimiento se ha juzgado de carcter judicial y revisable por los
tribunales mediante auto de avocacin. Al contrario de la prctica origi-
naria, los tribunales revisan ahora la competencia y peso de la prueba, as
como el procedimiento ante el comisario; pero no examinarn en qu me-
dida fue demasiado severo el castigo.
Qu conclusiones pueden sacarse en relacin con los procedimientos y
las salvaguardias presentados? Es mejor solucin la norma histrica de los
negocios de "tomar y echar" que la proteccin judicial contra la accin
disciplinaria arbitraria adoptada por Massachusetts? hay una solucin
intermedia razonablemente clara que evite los peligros inherentes a cual-
quiera de las dos posiciones extremas?
La respuesta no puede darse totalmente a la luz de las preferencias de
los funcionarios responsables, cuyo plazo de servicio suele ser breve, ni
enteramente para satisfacer las preferencias de los empleados. Sus intereses
legtimos estn subordinados al inters superior del pueblo, para quien
existe todo el sistema de administracin. El inters pblico requiere alguna
garanta de equidad, justicia y estabilidad en el cuerpo administrativo; de
otra manera, sus agentes pueden trabajar en condiciones que induzcan a
malos sentimientos, a miedo, a intriga y una moral baja. Pero el inters
pblico tambin requiere adecuada autoridad disciplinaria y su uso ade-
878 Leyes anotadas de Massachusetts, 1952, cap. 31, secs, 43, 45.
cuado. En general, ms bien hubo demasiado poco que demasiado mucho
uso liberal de facultades disciplinarias.
Pero es casi seguro que las generalizaciones sean engaosas. En una ju-
risdiccin pueden encontrarse tradiciones consagradas de buen gobierno y
juego limpio que mantienen normas elevadas sin procedimientos formales
y sin producir la necesidad de recursos protectores; en otra, las tradiciones
de represalias polticas y partidistas destruyen la esperanza misma de un
tratamiento justo y producen complicados medios protectores de un tipo
o de otro.
El procedimiento ordenado en casos de accin disciplinaria formal, que
incluye la plena publicidad, es un requisito mnimo. La proteccin contra
la destitucin o contra la discriminacin, por razones ajenas al buen ser-
vicio -en especial por razones polticas, de favoritismo, de raza y de reli-
gin- es un elemento esencial en toda jurisdiccin. Difieren las opiniones
en cuanto al procedimiento propio por el cual puedan salvaguardarse
mejor esas cosas fundamentales.
Desde cierto punto de vista, las salvaguardias complicadas contra la des-
titucin parecen ser consonantes con los propsitos del sistema de mritos;
pero pueden acabar por convencer al pblico de que se paga demasiado
caro ese sistema. En el equilibrio de intereses, es probable que evitsemos
la revisin independiente por tribunales de la accin disciplinaria; que
fuera excepcional la revisin y fallo por una comisin del servicio civil
o por un tribunal de apelacin, y aplicable slo a casos extraordinarios y
castigos graves; y que debiera darse mucha ms importancia a un trabajo
mejor de personal en las agencias.
CAPITULO VEINTISIETE
ORGANIZACIONES Y SINDICATOS DEL SERVICIO PUBLICO
Durante el primer siglo de historia administrativa norteamericana slo
hubo ejemplos ocasionales de organizaciones profesionales, de beneficencia
o de otros tipos, de personas con empleos pblicos. El servicio pblico
estaba dominado por oficinistas y agentes polticos a corto plazo, casi no
haba intereses colectivos, y los sindicatos eran sospechosos aun en los
empleos privados. El servicio pblico se mantena unido por la jerarqua
formal; los servidores civiles no se mantenan unidos por ninguna otra
clase de asociaciones de sus individuos.
El contraste con el servicio pblico de 1950 en este respecto es sorpren-
dente. Las autoridades que gobiernan los Estados y las ciudades mantienen
organizaciones como el Consejo de los Gobiernos de los Estados y la Aso-
ciacin Municipal Norteamericana; las organizaciones profesionales de es-
pecialistas empleados pblicamente son numerosas; y en todos los niveles
de gobierno existen sindicatos de oficinistas y otros empleados de filas.
Todas esas organizaciones representan un papel en la marcha diaria de
los negocios pblicos e influyen de muchas maneras tambin en tendencias
a largo plazo. La calidad de los servicios pblicos ha sido profundamente
afectada por ellas, as como por el influjo de organizaciones poderosas aje-
nas al campo del servicio mismo, como la Legin Norteamericana y la
Liga de Mujeres Electoras. La organizacin para proteger intereses de grupo
o apoyar reformas ha sido durante mucho tiempo rasgo caracterstico de
la sociedad norteamericana, y el servicio pblico no es una excepcin.r'"
Ser conveniente explorar los principales tipos de asociaciones del servi-
cio pblico, tratando por turno las organizaciones de las autoridades gu-
bernamentales, despus las organizaciones de empleados profesionales y
cientficos, y finalmente el movimiento sindical del servicio civil. En el cap-
tulo siguiente se exploran algunos de los problemas de los sindicatos del
servicio pblico.
1. Organizaciones de las autoridades gubernativas
La organizacin de las autoridades gubernativas, diferentes de los fun-
cionarios pblicos, empezaron en las ciudades. Los municipios de Indiana
se dieron la mano en 1891; en 1898 se organizaron ligas de municipios en
880 Trata los aspectos ms generales de esta tendencia el libro de Kenneth E. iBoulding
titulado The Organizational Reuolution (Nueva York, Harper, 1953).
420
Organizaciones y Sindicatos del Servicio Pblico 421
California y Iowa, seguidas un ao despus por la organizacin formal de
Indiana. En 1954 haba cuarenta ligas de municipios, y desde 1924 esas
ligas actuaron conjuntamente con fines de informacin y otros a travs
de la Asociacin Municipal Norteamericana. Bajo la presin de las emer-
gencias de la crisis, las grandes ciudades organizaron la Conferencia de
Alcaldes de los Estados Unidos. Desde el principio (1932) la Conferencia
ejerci una influencia activa sobre las agencias nacionales en lo tocante
a las circunstancias municipales, especialmente' obras pblicas, emprstitos
municipales y auxilios.
La materia que tratan las ligas municipales es casi la misma de Virginia
y California, pero se da importancia a cosas diferentes. Todas estn inte-
resadas en mantener y desarrollar los poderes legales y los derechos fiscales
de la corporacin municipal, y para este propsito acuden a la legislatura
estatal. Todas se interesan por la mejora de los mtodos administrativos,
para lo cual dependen del intercambio de informacin en convenciones
anuales, de revistas mensuales cuya circulacin total se acerca a los 100,000
ejemplares, y de estudios especiales frecuentes sobre asuntos seleccionados.
En los ltimos aos han estado en estrecho contacto con el gobierno nacio-
nal. Cada liga, dentro de su propio Estado, es a la vez un grupo de presin
y una agencia de servicio; pero la Asociacin Municipal Norteamericana es
primordialmente una agencia de servicio. Todas son de carcter apoltico.
Los Estados "soberanos" fueron ms lentos que las ciudades en hacer
causa comn, pero tambin fueron arrastrados a la accin asociada, en
parte, para estudiar genuinos problemas administrativos, en parte, para
ejercer influencia en cuestiones generales de reconstruccin constitucional.
El comienzo tuvo lugar en 1908 con la Conferencia de Gobernadores, ini-
ciada, incidentalmente, por el Presidente de los Estados Unidos.
La Conferencia de Gobernadores se interesa primordialmente por aseso-
rar administrativamente a sus asociados desde sus oficinas centrales de
Chicago, con la publicacin de datos sobre problemas contemporneos
comunes, y por el intercambio de experiencias e ideas en una reunin
anual. La Conferencia Anual de Gobernadores se ha convertido en un
acontecimiento nacional, al que asisti recientemente el Presidente de los
Estados Unidos y al que asisten regularmente como invitados altos funcio-
narios militares y civiles. La Conferencia no es un organismo de accin;
su reglamento exige unanimidad para las resoluciones esenciales. La natu-
raleza de su afiliacin excluye los programas de accin efectiva. Los dos par-
tidos polticos estn representados; los ntreses de los Estados son dife-
rentes; y, como es natural, un gobernador no puede comprometer a su
Estado.
La Conferencia de Gobernadores es miembro influyente del Consejo de
Gobiernos de los Estados. El Consejo es una federacin, cuyo primer aso-
ciado, la Asociacin Norteamericana de Legisladores, fue fundada por el
senador Henry W. Toll, de Colorado. El Consejo ha llegado a ser un
organismo influyente en el desarrollo de programas para el mejoramiento
del gobierno de los Estados, y en algunos momentos, para arrojar el peso
de los Estados en la balanza de las decisiones nacionales que les afectan.
En 1954 pertenecan a l la Asociacin Norteamericana de Legisladores,
la Conferencia de Gobernadores, la Conferencia de Jueces Presidentes de
Sala, y las organizaciones nacionales de fiscales generales, de secretarios
de Estado, de funcionarios de 10& presupuestos estatales y otras. Se apoya en
la legislacin adoptada en cada uno de los cuarenta y ocho Estados" que
declara que el Consejo es "una agencia gubernamental conjunta de este
Estado y de los dems Estados que cooperan a travs de l" .
. Hasta que se public en 1932 la primera edicin del Directorio de orga-
nizaciones en el campo de la Administracin Pblica no haba ni idea del
extraordinario nmero de organizaciones de funcionarios y tcnicas de que
se han citado algunos ejemplos en los prrafos anteriores. La edicin de 1948
comprenda 2,381, de las cuales 565 eran nacionales, 1,654, de los Estados, 80
regionales y 82 canadienses.w! La edicin de 1954 fue ms restrictiva y slo
mencionaba las organizaciones nacionales, divididas en tres categoras:
organizaciones de o para funcionarios y administradores, que ascendan a
179; sociedades profesionales y tcnicas, que eran 234; y organizaciones de
ciudadanos, en nmero de 100.
382
Cules son las tareas de esta multitud de organizaciones de autoridades
gubernativas, tan diferentes de las asociaciones de empleados pblicos? En
el nivel municipal comprenden: 1) promocin de legislacin favorable y
oposicin a proyectos de ley desfavorables; 2) redaccin de leyes y mode-
los de ordenanzas; 3) estudio de problemas municipales comunes, como
trfico, vivienda y finanzas; 4) suministro de informacin en cuanto al es-
tado del mercado de bonos municipales, tarifas de sueldos, medidas de
defensa civil; 5) estar en contacto con los acontecimientos polticos en el
Congreso y con las agencias federales que afectan a los municipios.
Tanto la Asociacin Municipal Norteamericana con sus ligas afiliadas de
los Estados como la Conferencia de Alcaldes son grupos de presin. Sus
representantes son escuchados en las legislaturas de los Estados y ante las
Comisiones del Congreso. Esas organizaciones tienen por objeto defender y
promover los intereses de las ciudades, y esto requiere accin legislativa
tanto como administrativa. En este respecto difieren de las organizaciones
profesionales de funcionarios; pero no intervienen en poltica: no apoyan
a candidatos, no se afilian a ningn partido y se abstienen de manejos
electorales.
En la actualidad son cincuenta, con Alaska y Hawai.-N. del T.
881 Public Administration Clearing House: Public Administration Organi%4tions: A
Directory (6' ed., Chicago, 1948).
8.' Ibid. (18 ed., 1954).
Desde 1929, algunas de esas asociaciones, que ahora son unas veinte, han
probado las posibilidades de la asistencia mutua estableciendo sus oficinas
nacionales centrales en Chicago, en la 1313 East 60th Street, en las proxi-
midades de la Universidad de Chicago, pero sin ninguna relacin formal
con esta institucin.w Son conocidas nacional e internacionalmente como
las "1313". Mantienen relaciones colectivas con la Unin Internacional
de Autoridades Locales (La Haya), el Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas (Bruselas) y la Unin Inter-Americana de Ciudades (La
Habana).
Aun una breve descripcin del trabajo y las aportaciones de este centro
nos apartara demasiado de nuestro objetivo. Cada sociedad nacional sirve
a sus afiliados. Colectivamente comprenden la Junta de Directores del Ser-
vicio de Administracin Pblica, organizacin que, previa peticin, estudia
la organizacin y la prctica administrativa en ciudades, Estados, de vez en
cuando en los departamentos federales y no rara vez en ultramar, y que
recomienda reorganizaciones y mejoras y ayuda a hacerlas. Colectivamente
cooperan tambin en la biblioteca Conjunta de Consulta, cuyos servicios
bibliogrficos son de muy alta excelencia.
Las oficinas centrales de esas y otras asociaciones anlogas realizan muchas
empresas tiles. Preparan y ponen en circulacin informacin tcnica para
socios y ciudadanos sobre toda clase de cuestiones pblicas; resuelven infi-
nidad de encuestas y problemas administrativos, y con la ayuda de sus aso-
ciados formula procedimientos en inters de la buena administracin. De este
888 En 1954 esas organizaciones eran:
Asociacin Municipal Norteamericana
Asociacin Norteamericana de Bienestar Pblico
Asocacin Norteamericana de Obras Pblicas
Sociedad Norteamericana para la Administracin Pblica
Sociedad Norteamericana de Funcionarios de Planeacin
Asamblea del Servicio Civil de los Estados Unidos y Canad
Consejo de Gobiernos de los Estados, que comprende:
Conferencia de Gobernadores
Asociacin Norteamericana de Legisladores
Conferencia de Jueces Presidentes de Sala
Asociacin Nacional de Fiscales Generales
Asociacin Nacional de Funcionarios de los Presupuestos
Conferencia del Servicio Legislativo
Asociacin Nacional de Empleados de Compras de los Estados .
Asociacin de Administradores del Convenio Interestatal para la Inspeccin
de Delincuentes en Libertad Condicional
Federacin de Administradores de Impuestos
Asociadn Internacional de Administradores de Ciudades
Asociadn de Empleados de Finanzas Municipales
Asociacin Nacional de Funcionarios Tasadores
Asociacin Nacional de Funcionarios de la Vivienda y Mejoras
Cmara de Compensacin de la Administracin Pblica, que comprende la
Biblioteca Conjunta de Consulta.
Servicio de la Administracin Pblica
modo ejercen una influencia constante en el mejoramiento de las normas
administrativas. En muchos casos no se conoce solucin para las cuestiones
que se les plantean, y, en consecuencia, se ven llevadas a emprender estudios
de mociones grandes y pequeas. El nmero de investigaciones que realizan
vara de tiempo en tiempo, pero en conjunto es impresionante.
A peticin de corporaciones oficiales, las planas mayores centrales de
esas asociaciones emprenden estudios especiales o investigaciones en una
comunidad determinada; pero se abstienen de entrar en una comunidad
por su propia iniciativa. Cuando se les invita, investigan, informan y ase-
soran; actan de acuerdo con la corporacin gobernante, pero nunca hos-
tilmente contra ella. Las asociaciones "1313" poseen slo la capacidad de
aconsejar y, previa peticin, realizar investigaciones. De ao en ao se
ampla e intensifica su actividad. Una capital de Estado y un gobierno
local nacionales estn en proceso de formacin en Chicago en las hbiles
manos de Louis Brownlow, Herbert Emmerich, Frank Bane, Clarence
Ridley y sus colegas, una capital sin una pizca de poder, pero con la in-
fluencia substancial que nace de la buena intencin, los fines altruistas
y los conocimientos especiales. Estas organizaciones y su trabajo represen-
tan uno de los acontecimientos ms importantes y ms prometedores en
la escena administrativa contempornea.
2. Organizaciones del personal cientfico y profesional
El origen de las profesiones se remonta a la Edad Media, durante la cual
el derecho, la medicina y la teologa aparecieron en conexin con las her-
mandades y las universidades.w- La primera de ellas estuvo siempre estre-
chamente relacionada con el servicio pblico, y la conexin no se ha hecho
nunca menos ntima. La medicina se convertira en una rama del servicio
pblico slo en el siglo XIX y su gran expansin tuvo lugar en los cincuenta
aos ltimos. La influencia de la teologa en los crculos administrativos
y gubernamentales ha disminuido constantemente.
La direccin del gobierno en 1850, ya fuese el federal, el estatal o el
local, formulaba ligeras demandas a cuerpos profesionales y tcnicos fuera
del docente: algunos abogados, algunos mdicos para el ejrcito y la mari-
na, un nmero poco mayor de ingenieros y topgrafos, muy pocos cient-
ficos. El resto del servicio pblico comprenda empleados para hacer cumplir
las leyes, recaudadores de impuestos, tenedores de libros, empleados de
correos, escribientes, mandaderos y guardianes, bomberos, aficionados, arte-
sanos y trabajadores no especializados; en suma, personas que necesitan
sentido comn, buen juicio, diligencia, habilidad manipuladora y, a veces,
el conocimiento de una rutina especial, pero que no requeran preparacin
tcnica ni profesional, ni ms instruccin que la de la escuela secundaria.
8U The Projessions, por A. M. Carr-Saunders y P. A. Wilson (Oxford, Clarendon Press,
1933); Lauryers, Law Schools, and the Public Seroice, por Esther L. Brown.
En 1950 las funciones del Estado estaban dominadas por las ciencias y
las profesiones, fuertemente concentradas en el Departamento de Defensa.
En 1947 el gobierno federal empleaba directamente 30,000 cientficos, entre
ellos ingenieros y un nmero grande de grupos profesionales.w" Otros varios
miles trabajaban contratados por el Estado en Universidades y laboratorios
industriales. La misma tendencia, aunque de menor magnitud, acta en los
servicios estatales y municipales.
El lugar de la ciencia en los negocios pblicos fue extraordinariamente
reforzado durante la Segunda Guerra Mundial. Despus de terminada la
guerra, los servicios militares tuvieron consignaciones muy grandes para
investigaciones cientficas, unas realizadas directamente en laboratorios e
instalaciones del Estado, y otras por contrata con universidades impor-
tantes. El descubrimiento durante la guerra de los medios de liberar la
energa atmica y el inmenso campo de aplicaciones futuras para la paz
y para la guerra -bajo el control de un monopolio pblico- no hicieron
sino aumentar la importancia de la ciencia en el Estado yen la vida misma.
La Fundacin Nacional para la Ciencia, medio del gobierno federal para
fomentar la investigacin cientfica, fue fundada en 1950. En consecuencia,
se observa en muchas direcciones la aparicin de actividades y personal
profesionales, cientficos y tcnicos en las funciones del Estado, actividades
basadas en descubrimientos e inventos cientficos, y que reflejan la amplia-
cin del campo de las actividades pblicas y la esperanza pblica de que esas
actividades se realizarn adecuadamente para el bienestar general.
Todava en 1900 la mayor parte de los empleados administrativos y de
los funcionarios profesionales, cientficos y tcnicos, no tenan contactos
regulares con otros empleados del servicio pblico y de la misma clase;
trabajaban solos, con excesiva frecuencia ignorando los procedimientos, los
problemas y las soluciones de sus compaeros de trabajo en otras juris-
dicciones; cada uno luchaba con problemas comunes sin ayuda del aseso-
ramiento y el consejo mutuos. Pero en 1930 una complicada red de orga-
nizaciones oficiales y semioficiales ponan a la mayor parte de los empleados
profesionales, cientficos y tcnicos, en contacto regular unos con otros.
Los maestros fueron el primer grupo del servicio pblico que formaron
una asociacin profesional (1830). En 1857 se organiz la Asociacin Na-
cional de Maestros y finalmente se convirti en la Actual Asociacin Nacio-
nal de Educacin. Los jefes de polica se reunieron por primera vez en
consejo en Sto Louis el ao 1871, y en 1893 tomaron el ttulo de Asociacin
Internacional de Jefes de Polica. Los jefes de bomberos iniciaron sus acti-
vidades corporativas en 1873. En 1878 se organiz la Asociacin Nacional
de Agentes de Seguros, y seis aos despus apareci la Conferencia de
Autoridades Sanitarias Estatales y Provinciales de Amrica del Norte. Estos
88G Junta Presidencial para la Investigacin Cientfica: Science and Public Policy, III.
141; Gouernment and Science, por Don K. Price.
ejemplos indican que ya antes de 1900 estaba bien asentada la tendencia
hada la organizacin profesional y tcnica. Pero esos grupos hicieron reco-
nocer sus derechos en el siglo xx. Algunos ejemplos ilustrarn la tendencia.
El campo de la ingeniera, por ejemplo, est ahora muy organizado. Los
ingenieros empleados por el Estado pertenecen, naturalmente, a uno o
ms de los grupos nacionales de ingenieros; adems, hay un nmero con-
siderable de organizaciones que renen primordialmente a ingenieros con
empleos pblicos. Entre ellas podemos sealar la Asociacin Norteameri-
cana de Obras Hidrulicas (1881); la Sociedad Norteamericana de Inge-
nieros Municipales (1894), ahora Asociacin Norteamericana de Obras
Pblicas; la Asociacin Norteamericana de Constructores de Carreteras
(1902); la Asociacin Norteamericana de Empleados de Carreteras de los
Estados, cuyos individuos no siempre son ingenieros (1914); el Instituto
Norteamericano de Planificadores (1917); y el Instituto de Ingenieros de
Trfico (1930).
En la administracin de salubridad pblica hay muchas asociaciones
oficiales activas, algunas de las cuales se ocupan principalmente de pro-
blemas cientficos, otras de problemas prcticos. La lista siguiente presenta
slo unas pocas del gran nmero de organizaciones nacionales, estatales y
locales.
Asociacin Norteamericana de Salubridad Pblica 1872
Conferencia de Autoridades Sanitarias Estatales y Provinciales de
Amrica del Norte 1884
Asociacin de Funcionarios de Medicinas y Alimentos de los Esta-
dos Unidos 1897
Conferencia de Funcionarios de Sanidad de los Estados y Territorios 1902
Asociacin Internacional de Inspectores de la Leche y sus Der-
vados
88 6
19I1
Asociacin Norteamericana de Trabajadores Sociales Mdicos 1918
Conferencia de Ingenieros Sanitarios de los Estados 1920
Conferencia Nacional de Secretarios de la Lucha Antituberculosa 1921
Asociacin Norteamericana de Mdicos Escolares?" 1927
En los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial las relaciones de
los cientficos con el Estado han planteado algunos problemas intrinca-
dos. Los cientficos estn constantemente inquietos bajo las limitaciones de
datos "clasificados" o secretos; se resisten a trabajar en aplicaciones tcnicas
y no en la ciencia pura; y el funcionamiento del sistema de seguridad
nacional les ha perturbado profundamente en ocasiones. El futuro del pas
descansa, en una medida sin paralelo, sobre los cientficos, y hay que encono
trar algn medio de conciliar la investigacin y las aplicaciones de la ciencia
con las necesidades del Estado.
3s8
186 Ahora Asociacin Internacional de Sanitarios de la Leche y los Alimentos.
.., Ahora Asociacin Norteamericana de Sanidad Escolar.
1.. ef. el Bulletin 01 the Atomic Scientists, passim.
Los ejecutivos estatales y municipales y los altos empleados, interesados
en aspectos generales o de alto nivel de la administracin, corren parejas
con el grupo estrictamente profesional. La Asamblea del Servicio Civil de
los Estados Unidos y del Canad, creada en 1906 como Asamblea Nacional
de Comisarios del Servicio Civil, agrup a los hombres y mujeres del ser-
vicio Pblico. Es interesante la historia de esta asociacin. Empez con unos
asociados cuyos intereses tcnicos eran pequeos, y durante cerca de veinte
aos la Asamblea fue principalmente un foro para el intercambio de expe-
riencias. En 1924 se hizo evidente un nuevo inters por la clasificacin,
comprobacin, procedimientos estadsticos y otros aspectos tcnicos del
trabajo y las investigaciones sobre personal, y las conferencias anuales y
regionales se han distinguido por la intensa atencin prestada a materias
estrictamente tcnicas y a los informes sobre estudios de investigacin. La
Asamblea publica la Public Personnel Reoieui.
La Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades, fundada
en 1914 con ocho socios, ha crecido constantemente hasta llegar a tener en
1954 unos 850 socios. Esta Asociacin tiene un aire inconfundiblemente
profesional, Adems de la conferencia anual consagrada a estudiar proble-
mas municipales, mantiene una secretara en Chicago, publica una valiosa
revista, Public Management, y el The Municipal Year Book, hace cursos de
enseanza por correspondencia y realiza investigaciones.
Indicios importantes de tendencias recientes son organizaciones como la
Asociacin Norteamericana de Bienestar Pblico (1980), que representa a
los ejecutivos del servicio social, la Asociacin Nacional de Funcionarios
de la Vivienda y de Mejoras (1933), la Sociedad Norteamericana de Fun-
cionarios de Planificacin (1934), la Asociacin Nacional de Funcionarios
de Presupuestos de los Estados (1945), y la Asociacin Nacional de Emplea.
dos de Compras de los Estados (1947). Las mencionadas son slo algunos
ejemplos, y de ningn modo agotan la lista de tales organizaciones; quizs
pueden servir para indicar la rica variedad de organizaciones, profesionales
y semiprofesionales, de empleados que ahora contribuyen a una direccin
mejor de los asuntos pblicos. El nmero total de socios no puede ni
siquiera conjeturarse, pero fcilmente pasa de los 100,000.
La enumeracin de esas asociaciones da una idea de su diversidad y
cronologa, pero dice poco sobre sus programas y sus polticas. Aunque
stos varan, naturalmente de un caso a otro, es factible describir en tr-
minos generales lo que hacen y lo que evitan.
Las asociaciones de individuos con destreza y preparacin anlogas son
naturales, en especial cuando sirven a un mismo patrono o a otro equi-
valente. Las primeras organizaciones estaban destinadas, indudablemente,
a fomentar las relaciones personales entre individuos con intereses y pro
blemas comunes. El valor de esas relaciones es manifiesto en todos sus
aspectos. Cada individuo se convierte en un socio de "su" grupo; le satis-
face esta identificacin de s mismo con algo ms grande y ms poderoso
que l; est vinculado a la sociedad y ya no es una unidad aislada. Encuen-
tra a alguien que conoce de sus problemas por haberlos experimentado, a
quien puede contar sus xitos y confiar sus fracasos, de quien puede apren-
der y obtener provecho. Su personalidad se ensancha, su moral se eleva, y
si llega a ser lder de su grupo su prestigio crece con su moral. Todo esto
es cierto de la afiliacin a cualquier grupo, en especial a un grupo especia-
lizado; el punto particular es que esos valores tambin se desarrollan en
las asociaciones de empleados pblicos.
Pero eso no es ms que el comienzo. Al reunirse y hablar, los individuos
crean normas en el proceso del intercambio de experiencias. Las asociacio-
nes, mediante sus convenciones anuales, las reuniones de sus comisiones,
sus publicaciones y la correspondencia entre sus socios, propagan mtodos
entre los colegas y el mundo. La velocidad de la difusin de buenas prc-
ticas se acelera mucho al cultivarse de ese modo, directa o indirectamente, el
"conocimiento del misterio". Constantemente se repiten estas palabras:
"Siempre aprendo algo en nuestra convencin anual".
Tambin es posible indicar en trminos generales lo que evitan las aso-
ciaciones de empleados. Sobre todo, como tales asociaciones, evitan meterse
en poltica, ya sea nacional, estatal o local. No toman parte en campaas;
no tienen candidatos para cargos pblicos, y se abstienen de querer con-
trolar la poltica pblica aparte de dar asesoramiento tcnico. No influyen
en la confeccin de los presupuestos o en la emisin de bonos, aunque
pueden asesorar sobre la forma del presupuesto o los mtodos para lanzar
un emprstito. Se abstienen de buscar el monopolio de los empleos pblicos
para sus socios o de privilegios para sus electores. Su misin es ayudar a
todos los empleados, no cultivar los intereses personales de algunos. Por
esta razn, suelen evitar mantener servicios de colocaciones para sus socios,
aunque es inevitable que con frecuencia se les pida consejo. No buscan el
mejoramiento de la situacin econmica de sus socios, ni intervienen en
casos particulares en que stos se encuentren en dificultades con su supe-
riores o con organismos del Estado. stos son sus principales tabs.
El slido afianzamiento de las profesiones en el servicio pblico y el naci-
miento de fuertes asociaciones de empleados profesionales, cientficos y tc-
nicos del Estado, han tenido un efecto importante sobre el tono del servicio
mismo. El ejrcito, la escuadra y la fuerza area estn bien reconocidos
como profesiones, como muchos sectores del servicio civil. La tendencia va
en esa direccin. Un punto de vista profesional o tcnico, apoyado por una
organizacin adecuada, es una partida positiva para el servicio pblico. Los
empleados profesionales y cientficos no son partidistas y tienen perspec-
tivas constructivas. Un puesto que se considera de carcter cientfico suelen
dejarlo a un lado los corredores de favoritismos, en parte, porque se dan
cuenta de su carcter especial, en parte, porque es menos probable que
tengan clientes ansiosos de ensayar su mano en l. Ciencia y favoritismo
no se mezclan.
3. Sindicatos del servicio civil
Mientras un sector del servicio pblico iba creando el punto de vista
profesional y tcnico descrito en las pginas anteriores, otro sector explo-
raba las ventajas del sindicalismo. Los orgenes del movimiento sindical en
el servicio pblico no son tan remotos como los de los grupos profesionales
y tcnicos, pero los sindicatos del servicio civil pueden remontarse a ms de
medio siglo de desarrollo lento, pero incesante, marcado por conflictos y
escisiones, pero tambin por logros importantes. En el mundo oficial y en
el industrial el sindicalismo progres a velocidades diferentes, con el resul-
tado de que hoy algunas ramas del servicio pblico estn casi totalmente
sindicadas, mientras otras estn an completamente intactas de influencia
sindical. Las actitudes pblicas varan mucho; en algunas jurisdicciones s ~
admiten libremente los sindicatos de servicios pblicos, en otras son tole-
rados, y en otras son tab. Es importante saber cmo y por qu llegaron
a existir, y cules son los medios prcticos por los cuales persiguen sus fines,
porque es seguro que seguirn ejerciendo importante influencia sobre las
condiciones de los empleos pblicos.
Fue natural que el Departamento de Correos haya sido la escena de los
primeros intentos de organizacin, por razn del gran nmero de emplea-
dos dedicados a un trabajo anlogo; pero adems muchas reivindicaciones
de sus individuos, en especial la jornada de trabajo, apresuraron la sindi-
cacin en fecha relativamente temprana.w La Asociacin Nacional de Car-
teros fue organizada en Boston en 1889 y sobrevivi a una temprana, pero
aguda controversia sobre su afiliacin a los Caballeros del Trabajo, quienes
resolvieron cmodamente el problema de los carteros desapareciendo de la
escena. Este grupo lleg a ser uno de los mayores y ms prsperos de
todas las organizaciones postales. Su actitud siempre ha sido conciliadora,
y est bien expresada en la declaracin de un antiguo presidente: "Seguir
adhirindome a la misma poltica segura, sana y conservadora de concilia-
cin y persuasin, para hacer progresar la causa de los hombres y promo-
ver el desarrollo de la Asociacin Nacional de Carteros." En 1917 la Aso-
ciacin se afili a la Federacin Norteamericana del Trabajo.
Los oficinistas postales han tenido una historia ms tormentosa y espec-
tacular que los carteros. En 1888 se form en la ciudad de Nueva York
una asociacin local, pero los socios fueron despedidos del servicio y su-
frieron la ilimitada hostilidad del administrador local de correos. En 1890
a8D La principal obra general de consulta es Emplo-yee Reiations in the Public Seruice,
por Gordon R. Clapp (Chicago, Civil Service Assembly, 1942); vanse tambin dos estu-
dios de Sterling D. Spero: The Labor Movement in a Government lndustry, Nueva York,
Doran, 1924), y Government as Employer (Nueva York, Remsen, 1948).
se organiz la Asociacin Nacional de Oficinistas de Correos en Wash-
ington con el consentimiento tcito del Departamento de Correos. Pero en
1895 cambi la actitud del Departamento, y se prohibi a los empleados
postales visitar Washington para influir a favor de una nueva legislacin
ante el Congreso. Dos aos despus se produjo una escisin por luchas de
facciones y se form una organizacin rival, la Asociacin Unificada de Ofi-
cinistas de Correos. La brecha se cur en 1899 con la formacin de una aso-
ciacin totalmente nueva que an existe, llamada Asociacin Nacional
Unificada de Oficinistas de Correos, y a la que se denomina a veces la
"Unapocs", ,..
En 1897 la Federacin Norteamericana del Trabajo empez a interesarse
por los empleados postales, pero la Asociacin Nacional Unificada no tard
en llegara la firme conviccin de que no tena nada que ganar con la afi-
liacin. Esta decisin, acompaada de disputas entre facciones, produjo una
nueva escisin y la formacin en 1906 de la Federacin Nacional de Ofici-
nistas de Correos, que se afili inmediatamente a la Federacin Norteame-
ricana del Trabajo. Ha seguido siendo hasta ahora la rival de la Asociacin
Nacional Unificada. Desde el principio fueron ms agresivos los mtodos de
la Federacin. En varias ocasiones, en los comienzos de su historia, algunos
de sus funcionarios o empleados fueron destituidos de sus empleos por
razn de sus actividades.
Tambin se han organizado otras ramas del servicio postal. La asocia-
cin de Correos por Ferrocarril (ahora Asociacin Nacional del Transporte
Postal) fue organizada en 1891, y comprende a los aristcratas del servicio
postal. Sus principales objetivos son proporcionar seguros baratos y ges-
tionar legislacin favorable. Publica el Postal Transport [ournal, antes
Railway Post Office. No tiene inters esencial por el movimiento obrero,
aunque est afiliada a la Federacin Norteamericana del Trabajo. En 1903
se organiz en Chicago la Asociacin Nacional de Carteros Rurales. No est
afiliada a la Federacin Norteamericana del Trabajo, pues la psicologa sin-
dical obrera tiene poca influencia sobre los carteros rurales. Pero s est afi-
liada a una pequea organizacin del mismo grupo, la Federacin Nacional
de Carteros Rurales. La crisis plante problemas especiales a los empleados
sustitutos de correos, que en 1933 formaron la Asociacin Nacional de Em-
pleados Sustitutos de Correos, organizacin que corta transversalmente los
reconocidos lineamientos del oficio. Durante ms de medio siglo, los emplea-
dos de correos lograron crear fuertes y activos sindicatos en las diferentes
ramas del servicio, organizndose cada grupo principal independientemente
como un sindicato de oficio, y casi todos cooperan en Washington en pro-
gramas legislativos comunes.
Los empleados de oficina fueron lentos en orientarse hacia el sindicalismo
lo m$11l0 en los dems pases que en los Estados Unidos. A partir de la
De mUtulo en ingls: United National Association of Post Office Clerb.
Primera Guerra Mundial se organizaron rpidamente en este pas, y en
general eficazmente, aunque el grado de organizacin recorre toda la escala,
desde los impresionantes sindicatos de oficinistas de Washington, el Estado
de Nueva York, San Francisco, Chicago, hasta la ausencia total de toda
organizacin en muchas partes del pas.
La ms antigua, y todava la mayor organizacin de oficinistas del servicio
federal, es la Federacin Nacional de Empleados Federales, organizada en
1917 bajo la gida de la Federacin Norteamericana del Trabajo. Las con-
diciones de las cuales naci -el alto costo de la vida, sueldos insuficientes y
y un ataque en el Congreso contra la jornada de siete horas- son tpicas
de las circunstancias a las que se deben las organizaciones protectoras.
La Federacin Nacional de Empleados Federales no est organizada como
sindicato de oficio, sino que est abierta ~ una gran diversidad de grupos
de ocupaciones del servicio federal, pero excluyendo a los empleados posta-
les y a los oficios reconocidos. La Federacin tiene as una variedad y aliento
de afiliacin totalmente diferente de la de las organizaciones tpicas de ofi-
cios, pero no ha buscado nunca convertirse en "el" sindicato industrial
del servicio federal. A pesar de algunas fluctuaciones, el nmero de afiliados
a la Federacin ha aumentado constantemente, desde unos 12,000 al ter-
minar 1917 hasta unos 90,000 en 1953. Haba entonces ms de 1,100 sec-
ciones locales esparcidas por los Estados Unidos y sus posesiones.
Favorecida por una jefatura excepcional, la Federacin alcanz muchos
de sus objetivos fundamentales. Defendi con xito la jornada de siete horas,
contribuy a la victoria en la Primera Guerra Mundial y fue a quien se
debi principalmente la legislacin sobre clasificacin de 1923. Sigui la
administracin de esa ley de cerca y tilmente. La Federacin se interes
tambin profundamente en la promulgacin" de la primera ley de pensiones
de 1920 y su posterior liberalizacin y mejora administrativa. Desde el prin-
cipio, en comn con otras organizaciones de empleados, la Federacin fue
una firme defensora del sistema de mritos. Entre sus principales objetivos
figuraban la ampliacin del sistema de mritos, la ampliacin de la clasi-
ficacin al servicio de campo, la ampliacin de las funciones de la Comisin
del Servicio Civil de los Estados Unidos y el reconocimiento por la ley de
los directores departamentales del personal, la creacin de un tribunal
de apelacin del servicio civil, y el mejoramiento de las escalas de sueldos
y la ley de jubilaciones.
La afiliacin a la Federacin Norteamericana del Trabajo termin en 1932.
En la convencin de 1931 de la FNT cierto lderes de oficios, interesados
en cuestiones jurisdiccionales y alarmados por los problemas de clasificacin
y salarios federales, consiguieron derrotar una resolucin respaldada por la
FNEF apoyando una propuesta de revisin de la Ley de Clasificacin. La Fe-
deracin Nacional, no habiendo arreglo amistoso, vot (16,649 contra 11,5S7)
cortar su conexin con la Federacin Norteamericana del Trabajo y qued
separada a pesar de creer sus lderes que, en condiciones favorables, es con-
veniente la afiliacin.
La Federacin Norteamericana del Trabajo procedi en 1932 a organizar
un segundo sindicato de empleados del Estado casi con tantos afiliados como
el anterior, llamado Federacin Norteamericana de Empleados del Estado.
Al autorizar a esta organizacin rival, la Federacin Norteamericana del
Trabajo sent las bases para una situacin anloga a la que haba hecho
estragos entre los oficinistas postales durante una generacin. La Federacin
Norteamericana de Empleados del Estado tuvo una historia tormentosa y
algo espectacular, con unos jefes que en ocasiones se distinguieron poco por
su equilibrio y previsin. Sus objetivos son casi los mismos que los de la
Federacin Nacional, pero sus propsitos han sido confusos a veces, a causa
de fricciones internas. Segn informes, el nmero de sus afiliados en 1954
ascenda a 60,000. .
La escisin en la Federacin Norteamericana del Trabajo, que dio por
resultado la formacin del Congreso de Organizaciones Industriales, pro-
dujo una nueva divisin en las filas de los empleados federales. En 1937
se organiz una seccin afiliada al CIO para competir con la Federacin
Norteamericana de Empleados del Estado y la vieja Federacin Nacional de
Empleados Federales, con el ttulo de Trabajadores Federales Unificados
de los Estados Unidos. Los TFUEU heredaron algunos de los grupos disi-
dentes de la FNEE e iniciaron una campaa para atraer adeptos con un
programa que a primera vista no se distingua de los programas de los
grupos ya existentes.
En 1946 los TFUEU se fundieron con los trabajadores de los Estados,
los Distritos y los Municipios de los Estados Unidos, tambin afiliados al
CIO, para formar los trabajadores pblicos Unificados de los Estados Uni-
dos, CIO, con jurisdiccin sobre todos los empleados del Estado y de la
enseanza. Los propsitos de los TPUEU eran, segn sus estatutos, "unificar
en este sindicato industrial a todos los trabajadores admisibles como afilia-
dos", a fin de reducir la jornada de trabajo, mejorar los salarios y las con-
diciones del trabajo, y fomentar los intereses econmicos, polticos, sociales
y culturales de sus afiliados, unirse al resto de los trabajadores organizados
en sus esfuerzos por conseguir una vida mejor para la clase trabajadora, y
contribuir a hacer del servicio pblico un servicio de carrera mediante la
seleccin por mritos, con seguridad en la tenencia del empleo, salarios m-
nimos suficientes, proteccin contra la vejez, la inhabilitacin, la enfer-
medad y el paro forzoso, aumentos regulares de sueldo, derecho a ingresar
libremente en organizaciones, "contratos colectivos" y el goce de los derechos
polticos garantizados a todos los ciudadanos norteamericanos. En 1950 fue-
ron expulsados del CIO acusados de estar dominados por los comunistas.
Las circunstancias en los gobiernos de los Estados en general, no fueron
favorables a la creacin de sindicatos de empleados. En muchos Estados
los empleados pblicos no han conseguido an la seguridad en la tenencia
del empleo; en muchos, el control de los partidos es an tan fuerte, que los
empleados estatales buscan fuerza mediante la influencia poltica y no en
organizaciones independientes. Los empleados estn ampliamente disemi-
nados, y en la mayora de los estados la cultura predominante es rural-
agrcola y no urbano-industrial. En 1937 existan organizaciones de emplea-
dos de amplitud estatal en nueve Estados, todos los cuales, menos uno, tenan
sistemas de mritos.
En 1936 se dio nuevo impulso a la organizacin de empleados estatales y
locales. El movimiento se inici con la Federacin Norteamericana de Em-
pleados de los Estados, los Distritos y los Municipios, formada bajo la jefa-
tura del Dr. Arnold Zander, de Wisconsin. Se afili a la FNrr y realiz una
vigorosa campaa entre los empleados estatales y locales. Estaba destinada
a tener pronto una rival del CID en los trabajadores Norteamericanos de
Estados, Distritos y Municipios, organizados en 1937, la cual, como ya se
dijo, se uni a los Trabajadores Federales Unificados de los Estados Unidos
en 1946 para formar los Trabajadores Pblicos Unificados de los Estados
Unidos (CID). Entre tanto, entr en existencia un tercer grupo que recha-
zaba toda afiliacin a organizaciones obreras y que tom el nombre de Aso-
ciacin Nacional del Servicio Civil (1936). Esta Asociacin se basaba en un
grupo de distritos urbanos de New Jersey y en las ciudades de Cleveland
y Chicago. La Asociacin Internacional de Bomberos tambin dio muestras
de renovada actividad. En 1953 sus asociados eran 76,000 con 800 secciones
locales.
Las uniones locales de empleados municipales se crearon hace mucho
tiempo en las mayores ciudades: Nueva York, Cleveland, Detroit, Chicago,
Milwaukee, Seatle, San Francisco, Los Angeles y otras. Las ordenanzas o los
reglamentos departamentales prohben con frecuencia a las fuerzas polica-
cas formar asociaciones que no sean de beneficencia, pero la Federacin Nor-
teamericana de Empleados de los Estados, los Distritos y los Municipios
registr en 1953 sesenta organizaciones locales, formadas nicamente por
policas. En algunas ciudades los policas son socios de otras organizaciones
locales. Otros grupos tienen libertad para afiliarse, si lo desean, y es fre-
cuente la afiliacin. En algunas grandes ciudades existen sindicatos de maes-
tros, pero las autoridades de la enseanza se muestran con frecuencia indi-
ferentes. El sindicato nacional, Federacin Norteamericana de Maestros, est
afiliado a la FNT.
Los objetivos de los grupos municipales son los mismos que los de las
organizaciones estatales y nacionales: garantas contra acciones arbitrarias,
buscadas, en parte, mediante la seguridad de la tenencia del empleo, en
parte, por medio de procedimientos formales en casos disciplinarios, en parte,
por la intervencin protectora de la organizacin; mejoras en las escalas de
sueldos, en la jornada de trabajo, en las condiciones de trabajo, licencias,
jubilaciones y otras cosas anlogas. Ninguna de estas organizaciones aspira
a compartir las responsabilidades de la autoridad; son esencialmente con-
servadoras en sus puntos de vista, excepto la audaz propensin en algunas
ciudades a desafiar a los poderes gobernantes con huelgas cortas.
En trminos amplios, los sindicatos municipales de las grandes ciudades
tienden a usar la poltica y otros recursos para conseguir sus fines. A veces
se conciertan con lderes polticos locales. El Foro de Nueva York (ciudad),
grupo de empleados de la ciudad, los distritos y el Estado, es poltico en
sus puntos de vista y su conducta. Los socios o afiliados pueden usar su
influencia poltica para conseguir ascensos, traslados y otras ventajas, suple-
mentando los procedimientos establecidos del servicio civil. No se les puede
vituperar del todo por esto, ya que "el servicio civil" est dominado en
algunos casos por los polticos y se le desva para convertirlo en parte del
mecanismo poltico de recompensas y castigos.
Los sindicatos municipales han tenido que luchar contra circunstancias
muy adversas. El servicio de una ciudad es heterogneo en extremo; el per-
sonal de la polica y los bomberos tienen pocos contactos con otros grupos;
los maestros suelen ser independientes del municipio; los ingenieros encuen-
tran pocas cosas comunes con el personal de oficina; los trabajadores ingresan
en sus acostumbrados sindicatos de oficios, entre los cuales y los grupos de
oficinistas hay pocos sentimientos comunes. En las ciudades pequeas, lo
ms probable es que la opinin pblica sea hostil a toda forma de orga-
nizacin que no sea de recreo o de beneficencia; en las grandes ciudades,
los sindicatos estn en constante peligro de perder su independencia ante
mecanismos polticos fuertemente atrincherados, o de salvar su indepen-
dencia a costa de no conseguir ningn objetivo prctico.
Esta rpida revista de la evolucin de medio siglo indica que los sindi-
catos de empleados pblicos llegaron a establecerse firmemente en el servicio
de correos y en los elementos de oficina del gobierno nacional, que han
conseguido una base slida en los Estados que tienen un personal perma-
nente, y que estn bien atrincherados en las grandes ciudades, pero que
prcticamente no existen en las poblaciones pequeas y en casi todos los
distritos salvo los muy urbanizados. Entre las condiciones favorables al des-
arrollo del sindicalismo en el servicio pblico figuraron durante algunos
aos la actitud amistosa del gobierno nacional hacia los sindicatos obreros;
la formacin gradual de un gran bloque de servidores pblicos, regular-
mente empleados en las categoras bajas y medias; y la gradual pero cada
vez ms rpida transicin de los Estados Unidos a un tipo de sociedad en
que los individuos buscan la proteccin de sus intereses mediante la accin
en grupo. Las circunstancias inmediatas que precipitan la organizacin
varan; por lo comn, se relacionaban con un agudo disgusto por las escalas
de sueldos, las jornadas de trabajo y las condiciones del servido. En muchos
casos, ha sido de gran importancia la falta de previsin y de buen juicio
por parte de las autoridades constituidas. En todo caso los sindicatos del
servicio pblico deben contarse ahora entre los elementos que tienen dere-
cho a ser tenidos en cuenta en la determinacin de las condiciones futuras
de los empleos pblicos.
La casi universal singularidad del gobierno jacksoniano fue, pues, des-
truida por el colectivismo en tres frentes importantes: la organizacin de las
autoridades pblicas de los funcionarios pblicos y de los empleados pbli-
cos. El cambio de 1850 a 1950 ha sido profundo y es irreversible. Las con-
secuencias han sido beneficiosas, ya desde el punto de vista de un servicio
mejor para el pueblo norteamericano, o de la proteccin ms eficaz de los
legtimos intereses de las ciudades y los Estados, del personal profesional o
de los empleados de filas del Estado. En una era de gobierno grande la
organizacin se ha hecho esencial, no slo en los crculos privados sino tamo
bin en los crculos pblicos. En el captulo siguiente se estudian algunos
de los problemas inherentes a la situacin.
f
1
CAPITULO VEINTIOCHO
RELACIONES INDUSTRIALES EN EL SERVICIO PUBLICO
El servicio pblico comprende no slo escribientes y supervisores, conse-
jeros jurdicos y silvicultores, recaudadores de aduanas y directores regio-
nales. Comprende tambin una enorme fuerza de trabajo de los oficios y
las industrias, cuyas condiciones de trabajo y sus relaciones con el Estado
presentan problemas especiales. Esos hombres y mujeres pertenecen con
frecuencia a sindicatos reconocidos, afiliados, bien a la Federacin Norte-
americana del Trabajo o bien al Congreso de Organizaciones Industriales,
y estn acostumbrados a la accin colectiva para promover sus intereses
comunes o defender sus derechos individuales al trabajo.
El desarrollo de sindicatos de empleados de la burocracia pblica, sea-
lado en el captulo anterior, acostumbr tambin a grandes grupos de em-
pleados de oficina y otros a la accin colectiva. Adems, desde la Ley
Wagner-Connery de 1937, los patronos privados del comercio interestatal
han sido obligados a tratar con los sindicatos en el proceso de los contra-
tos colectivos, y esta obligacin tuvo influencia en estimular a los sindicatos
a pedir una situacin anloga en frente de las autoridades pblicas y de
las empresas de propiedad y manejo pblicos. .
De ah naci una serie de cuestiones que duraron medio siglo y ms,
todas relacionadas con problemas de situacin legal, derechos y responsa-
bilidades de los trabajadores organizados en los empleos pblicos. Algunas
de ellas estn resueltas en lo esencial, otras encontraron soluciones dife-
rentes en circunstancias o localidades diferentes, y algunas an estn sin
resolver. Son importantes dentro de la trama especial de la administracin
pblica, pero tienen importancia mayor como muestras del desarrollo de
ideas y prcticas democrticas en una sociedad cada vez y sin descanso, ms
altamente organizada.
Ser conveniente explorar esas materias comentando por turno el derecho,
la poltica y la prctica, a medida que han ido apareciendo en diferentes
momentos, y explorar despus las relaciones obrero-patronales en cuatro
casos importantes. El campo es dinmico y en muchos puntos existe amplia
diversidad de opiniones en cuanto a las soluciones justas o adecuadas, prin-
cipalmente en actividades realizadas por contratistas privados para el Es-
tado. En todo caso, los altos ejecutivos no pueden dejar de tratar problemas
de relaciones industriales en todos los niveles de gobiemo.sw
..o The Labor Problem in the Public Seruice, por Morton R. Godine (Cambridge,
Harvatd University Press, 1951).
436
Relaciones Industriales en el Servicio Pblico 437
1. El derecho y la poltica afectan a las
relaciones industriales en el seroicio pblico
En la mayor parte de las jurisdicciones las leyes que rigen la situacin,
los derechos y las obligaciones de los sindicatos del servicio pblico, son
fragmentarias o ni siquiera existen. La primera poltica del Estado, esta-
blecida. de antiguo, fue la del "tomar y dejar" industrial, y nada de con-
templaciones con sindicatos. El Secretario de Marina Robert Smith anunci
en 1807 su intencin de despedir a un grupo de herreros disgustados del
Astillero de la Escuadra de Portland, que se quejaban de sus salarios, y
de colocar en lugar de ellos "una serie de individuos ordenados y fuertes
trabajadores't.wt En 1853 los albailes que trabajaban en la ampliacin
del Capitolio decidieron imponer la regla del taller cerrado, o de exclusin
de obreros no asociados. Jefferson Davis, entonces Secretario de Guerra,
puso fin a aquellas ideas. "Si la sociedad -escribi al superintendente de
las obras- persiste en sus resoluciones, no emplee usted a ninguno de sus
socios para ningn trabajo." 392
Muchas leyes federales se promulgaron desde aquellos primeros tiempos.
La mayor parte de ellas son de carcter progresivo, y confirman derechos
y privilegios consuetudinarios reclamados por los trabajadores, pero no
siempre concedidos liberalmente por los jefes administrativos. A continua-
cin se exponen sus aspectos principales.
1) El derecho de organizacin. No hubo legislacin del Congreso sobre
el derecho a organizar sindicatos del servicio civil hasta 1912, aunque
haban existido algunos durante muchos aos. En 1912 el Congreso reco-
noci formalmente el derecho de los. individuos del servicio civil clasificado
a formar sindicatos.w" Pero durante otros diez aos la actitud del Depar-
tamento de Correos fue hostil, y hasta 1921 no quedaron firmemente es-
tabletablecidas relaciones de trabajo entre los sindicatos postales y el
Estado. Hasta donde se sabe, no hay legislacin de los Estados sobre este
punto. En algunas ciudades las ordenanzas restringen o prohiben los sindi-
catos, especialmente en el departamento de polica. En general hay pocas
barreras legales a la formacin de sindicatos del servicio pblico; pero la
opinin pblica les es hostil en muchas comunidades.w-
La Constitucin revisada de Nueva Jersey, de 1947, contena una garan-
ta constitucional sobre este asunto, la primera de su clase y liberal en
sus provisiones: "Las personas con empleo pblico tendrn derecho a orga-
881 The ]eUersonians, por Leonard D. White, pp. 28889.
U The ]acksonians, por Leonard D. White, p. 409.
Ley Lloyd-La Follette, 37 Stat, 539 y 555 (24 agosto 1912).
Sobre este asunto y los que le siguen, consltese la declaracin de poltica hecha
por la Liga Nadonal del Servido Civil en 1945: Employee Organizati01ls in the Public
Service. .
nizar, presentar y dar a conocer al Estado sus quejas y propuestas mediante
representantes elegidos por ellos." 395
2) El derecho a gestionar ante el Congreso. En 1895 el Director General
de Correos public una disposicin prohibiendo a los empleados postales
"visitar Washington, con licencia o sin sueldo, con el propsito de influir
sobre la legislacin ante el Congreso". Esta poltica fue ampliada por el
Presidente Teodoro Roosevelt. En su forma definitiva dice la "regla de la
mordaza":
Todos los funcionarios y empleados de todas clases de los Estados Unidos,
que sirvan en o bajo cualquiera de los Departamentos del Ejecutivo o esta-
blecimientos independientes del Estado, y ya sirvan dentro o fuera de Wash-
ington, tienen prohibido por la presente solicitar, ya directa o indirecta-
mente, ya individualmente o mediante asociaciones, un aumento de sueldo, o
influir o intentar influir en su propio provecho en cualquiera otra legisla-
cin, ya ante el Congreso o ante sus comisiones, o de cualquiera otra manera
que no sea a travs de los jefes de los departamentos o establecimientos
independientes del Estado en o bajo los cuales sirven, so pena de destitu-
cin del servicio del Estado.
Esta orden ejecutiva qued sin vigencia en 1912 por virtud de la Ley
Lloyd-La Follete, una de cuyas secciones dipone:
...El derecho de las personas empleadas en el servicio civil de los Estados
Unidos, ya individualmente o ya colectivamente, de peticin al Congreso, o
a un miembro del mismo, o a suministrar informacin a cualquiera de las
Cmaras del Congreso, o a una comisin o miembro de las mismas, no ser
denegado ni interferido.
Desde 1912 el derecho de los empleados federales a cabildear en el Con-
greso no ha sido discutido, y todas las organizaciones principales tienen
sus oficinas centrales y sus agentes en Washington. En realidad, los sindi-
catos federales estuvieron y an estn principalmente interesados en conse-
guir legislacin favorable, ya que las mejoras fundamentales que desean
slo pueden lograrse por la accin del Congreso. Se han encontrado, adems,
con que el Congreso presta a sus representaciones ms atencin que algunos
funcionarios departamentales; y las exigencias imperativas de la ley no
pueden ser fcilmente desdeadas administrativamente. Por lo general se
reconoce en Washington que los cabildeos del servicio pblico son pode-
rosos, en especial cuando los apoyan la Federacin Norteamericana del
Trabajo y las organizaciones de veteranos.
3) El derecho a asociarse. La afiliacin de los sindicatos del servicio p-
blico a la Federacin Norteamericana del Trabajo tuvo lugar mucho antes
de que existiera legislacin permitindola o denegndola. Esta situacin
Artculo 1, Derechos y Privilegios, seco 19 (1947).
Civil Serviee Act, Rules ana Executive Orders, 1906, p. 65.
qued aclarada en 1912 con la Ley Lloyd-La Follete en forma de una limi-
tacin del derecho de destitucin. Dicha ley dispone que:
... La afiliacin de los empleados postales a cualquier sociedad, asocia-
cin, club u otra forma de organizacin no afiliada a ninguna organizacin
exterior que les imponga la obligacin o el deber de declararse en huelga,
o que se proponga ayudarlos en caso de huelga, contra los Estados Unidos, y
que tenga por objetivos, entre otras cosas, mejorar las condiciones de tra-
bajo de sus socios, incluida la jornada de trabajo y el sueldo por la misma, y
licencias para ausentarse, por una persona o grupos de personas de dicho
servicio postal, o presentar dicha persona o grupo de personas cualquier
queja o quejas al Congreso o a un miembro del mismo, no constituir ni
ser causa de reduccin de categora o sueldo, ni de la destitucin de dicha
persona o grupos de personas de dicho servicio.
Esta ley fue interpretada para aplicarla a otros empleados adems de
los postales y disip cualquier duda en cuanto a la propiedad legal de la
afiliacin en las circunstancias prescritas. Tres grandes grupos nacionales
siguen fuera de la Federacin Norteamericana del Trabajo: la Asocia-
cin Nacional Unificada de Oficinistas de Correos, la Asociacin Nacional
de Carteros Rurales y la Federacin Nacional de Empleados Federales, las
dos primeras, por principios.
Ahora puede advertirse poca disposicin por parte de las autoridades
pblicas de los Estados y de las ciudades a discutir el privilegio de la afilia-
cin de los sindicatos de servicio pblico a organizaciones obreras, salvo en
el caso de los policas y los maestros. En 1919 el Congreso prohibi la afi-
liacin de los policas y los bomberos del Distrito de Columbia a cualquiera
organizacin que reivindique o use el derecho de huelga (1); prohibiciones
anlogas son comunes en las ordenanzas municipales para los policas, pero
a los bomberos suele dejarseles en libertad de afiliarse a la Asociacin
Internacional de Bomberos, que durante mucho tiempo estuvo afiliada a la
Federacin Norteamericana del Trabajo.
Puede preguntarse qu implica la afiliacin. La afiliacin establece un
nexo orgnico entre los empleados del Estado y los trabajadores organi-
zados. Este nexo puede indicar mucho o poco; puede significar meramente
un contacto ocasional entre los funcionarios de grupos sociales organizados,
con poca simpata o comprensin reales entre los individuos de filas, o
puede significar cooperacin activa y apoyo mutuo. Segn las reglas de la
Federacin Norteamericana del Trabajo, la afiliacin implica el pago de
cuotas mensuales y especiales para el fondo comn, pero no para el fondo
de huelgas. La afiliacin implica la obligacin de enviar delegados a las
asambleas anuales de la organizacin nacional y proporciona la oportuni-
dad de participar en la discusin y arreglo de problemas de inters para
los trabajadores organizados.
La afiliacin significa tambin que la organizacin nacional, la Federa-
cin Norteamericana del Trabajo o el Congreso de Organizaciones Indus-
triales, estar dispuesta a ayudar a los empleados del Estado a conseguir
que el Congreso o los departamentos aprueben sus peticiones. Esa ayuda
ha tomado la forma de comparecer ante las comisiones legislativas, de
splicas al Presidente, de publicidad general y de actividad en tiempo
de elecciones a favor o en contra de los candidatos. Puede esperarse ayuda
para impulsar el desarrollo de la organizacin y para mediar entre orga-
nizaciones rivales. En las ciudades, la afiliacin significa normalmente re-
presentacin para los empleados municipales en el consejo central del sin-
dicato obrero, aunque no siempre se hace uso de este privilegio. La afiliacin
a la Federacin Norteamericana del Trabajo no significa que los emplea-
dos del Estado reivindiquen el derecho de huelga: ni la Federacin los
estimula a la huelga, ni puede obligarlos a participar en una huelga por
simpata. Una situacin anloga existe respecto del CIO. Puede supo-
nerse que la afiliacin tenga por consecuencia una actitud de simpata por
parte de los empleados del Estado hacia los trabajadores organizados, aun-
que no parece (con algunas excepciones) que esta actitud sea ahora muy
general.
El hecho es que, aparte de los artesanos y los trabajadores no especia-
lizados, la inmensa mayora de los empleados de los Estados Unidos no
tienen "conciencia de clase". Ni se establecen lineamientos de clase para
el reclutamiento, ni hay barreras artificiales que cierren el camino para el
ascenso. El servicio pblico es una rama de empleo en que hombres y
mujeres de diferentes ambientes educativos y procedentes de circunstancias
econmicas muy diversas y de diferente raza, religin y poltica, trabajan
juntos en una organizacin oficial, donde cada uno tiene su papel que des-
empear. La heterogeneidad de ambiente social y las perspectivas de ascen-
sos por mritos personales se combinan para reforzar una variante comn
"de cuello blanco" del punto de vista y de los mtodos del sindicalismo
obrero. Tiene que producirse un cambio esencial de actitud para que la
afiliacin del servicio pblico en el movimiento obrero organizado se con-
vierta en una asociacin de espritu y no slo de forma.
4) Actividad poltica. Los objetivos sindicales pueden conseguirse por
accin poltica, tanto como por la negociacin y el contrato colectivo, aun-
que en los Estados Unidos los trabajadores han tendido a confiar princi-
palmente en su fuerza econmica organizada. Las limitaciones a la acti-
vidad poltica de los empleados del servicio pblico nacieron del deseo de
protegerlos contra la presin poltica y de conservar el carcter poltica-
mente neutral del servicio pblico y no cercenar su fuerza de negociacin.
De hecho, las organizaciones de empleados federales intervienen en cam-
paas para elegir miembros del Congreso, slo rara vez y nicamente en
casos de agravacin desacostumbrada. La tctica sana sugiere cautela, y es
esta consideracin, ms que los castigos previstos en la ley y los regla-
mentas, la que, con raras excepciones, ha mantenido a los sindicatos del
servicio pblico federal apartados de campaas polticas. Con frecuencia
los sindicatos municipales se' abstienen menos de tales intervenciones.
5) Contrato colectivo.' Las diferencias de opinin sobre la capacidad de
la gerencia y de los empleados de servicios del Estado para entrar en nego-
ciaciones colectivas versan muchas veces acerca de lo que se entiende con
exactitud por negociacin colectiva. Cualquier funcionario pblico puede
tratar con empleados pblicos y entablar negociaciones sobre sus demandas
relativas a materias sobre las cuales tiene l facultades para tomar dec-
siones. Aunque muchas de las condiciones del trabajo estn fijadas por la
ley, no lo estn algunas, y en este campo la gerencia puede conferenciar
informal o formalmente con los sindicatos en la medida en que parezca
conveniente. La gerencia no suele estar obligada legalmente a conferenciar
o negociar, por ventajoso que esto pueda ser. .
En un sentido ms restringido de la expresin, la negociacin colectiva
se interpreta en el aspecto industrial, en el que la gerencia est obligada
por la ley o por la coaccin prctica a "negociar", en el que la decisin
unilateral de la gerencia puede ser discutida por los sindicatos, y en el que
la cuestin puede resolverse finalmente por huelga o lockout. En este sen-
tido de la expresin, la negociacin colectiva no es desconocida en los muni-
cipios, aunque no sea prctica habitual. No se conocen casos en los gobier-
nos de los Estados.
Bastante antes de la promulgacin de la Ley Taft-Hartley, el Presidente
Franklin D. Roosevelt declar la posicin oficial de su administracin sobre
la negociacin colectiva en el servicio federal. Despus de decir que es
natural y lgico que las organizaciones de empleados del Estado presenten
sus opiniones sobre asuntos de trabajo, el Presidente Roosevelt aada:
Todos los empleados del Estado comprendern que el procedimiento de
la negociacin colectiva, como habitualmente se le entiende, no puede ser
trasplantado al servicio pblico. Tiene sus claras e insuperables limitacio-
nes cuando se aplica a la administracin del personal pblico. La natura-
leza misma y los objetivos del Estado hacen imposible que funcionarios
administrativos representen plenamente u obliguen al patrono en discu-
siones mutuas con organizaciones de empleados del Estado. El patrono es
todo el pueblo, quien habla por medio de leyes aprobadas por sus repre-
sentantes en el Congreso. En consecuencia, los funcionarios y empleados
administrativos son gobernados y guiados, y en muchos casos limitados, por
leyes que fijan polticas, procedimientos o reglas en materias de personal.t"
Pero en 1940 el Sr. Roosevelt, al inaugurar la Presa de Chickamauga, de
la AVT, alab "el nuevo y esplndido acuerdo entre los trabajadores orga-
nizados y la Autoridad del Valle del Tennessee"; y observ que "la nego-
'97 Washington Evening Star, 26 de sept. de 1937.
ciacin colectiva y la eficacia han ido de la mano". La autoridad del Valle
del Tennessee, como se dir ms adelante con mayor detalle, est obligada
a la "negociacin colectiva", y como la Administracin de Energa Elc-
trica de Boneville, entra regularmente en "negociaciones colectivas" con
sus empleados organizados. Esas negociaciones son, sin embargo, algo menos
que las negociaciones colectivas en la industria.
La revisin constitucional de New Jersey de 1947, que ya hemos citado,
evit cuidadosamente emplear la expresin negociacin colectiva con refe-
rencia al servicio pblico. En su lugar, establece el derecho a organizarse y
presentar quejas y propuestas. Este es el derecho de hablar colectivamente,
no el derecho a negociar.
Este sentido del significado de negociacin colectiva no excluye otros as-
pectos de relaciones industriales en el servicio pblico. Hay una gran can-
tidad de representacin y negociacin colectiva que dio origen a cuestiones
como los "contratos" escritos, la clusula de exclusin, el cobro por los
patronos de las cuotas de sindicacin, y el reconocimiento exclusivo de
los sindicatos con mayor nmero de afiliados.
6) Contratos escritos. Ha habido muchas controversias en torno de la
legalidad o conveniencia de contratos escritos entre autoridades pblicas
y empleados sobre materias de trabajo. El Instituto Nacional de Funcio-
narios de Derecho Municipal redact un escrito tendente a demostrar que
los municipios no poseen capacidad legal para hacer contratos, mas parece
no haber duda en que pueden ser facultados por los Estados para hacer-
losi
98
En 1935 el Estado de Washington autoriz a las ciudades de primera
clase a "hacer contratos con los empleados y sus representantes acreditados
acerca de salarios, jornadas de trabajo y condiciones de ste;399 El que una
ciudad determinada posea o no esta facultad es asunto de derecho muni-
cipal local.
La materia fue asunto de decisin judicial en algunos tribunales esta-
tales. Un convenio entre el Departamento de Obras Pblicas de la ciudad
de Baltimore y un sindicato local, autorizado por el cabildo municipal,
fue anulado por los tribunales de Maryland basndose en que la ciudad
no poda renunciar a sus facultades discrecionales para determinar la pol-
tica de trabajo.sw Un convenio relativo a prcticas de trabajo entre el
Departamento de Trnsito de Cleveland y el sindicato que representaba
a los empleados de la red de Tranvas de Cleveland fue considerado nulo
888 Power 01 Municipalities to Enter Into Labor Union Contracts - A Survey 01 Law
and Experience, Instituto Nacional de Funcionarios de Derecho Municipal, Informe Nm.
76 (1941). Este informe fue controvertido por Arthur W. Macmabon en "Col1ective Labor
Action in City Government", en Public Management, XXIII (1941),328. Vase tambin un
memorndum (1942) publicado por Trabajadores Norteamericanos de Estados, Distritos y
Mnnicipios (CIO).
a.o Ley de 7 de marzo de 1935.
000 Mugtord contra Cabildo de la Ciudad de Baltimore, 44 Atlantic 2d 745 (1945).
por el Tribunal Supremo de Ohio.w- Estos y otros casos indican la resis-
tencia por parte de los tribunales a reconocer legalmente los convenios
escritos entre autoridades pblicas y sus empleados, a menos que estn in-
equvocamente autorizados por la ley. Esos convenios, si son algo, son acuer-
dos o simples arreglos, pero no contratos que obliguen. Pero pueden poseer
una obligacin moral tan eficaz como cualquier valor legal, y si los tribu-
nales no los rechazasen, podran ser plenamente operantes.
En cuanto a la poltica, hay gran diversidad de opiniones. Por una parte,
muchos funcionarios se niegan a tratar con los sindicatos y no consentiran
nunca en entrar en arreglos escritos que parecieran restringir su libertad
de accin. Por otra parte, la Autoridad del Valle del Tennessee estimula la
sindicacin, mantiene un mecanismo para las negociaciones y constante-
mente entra en acuerdos escritos con sus empleados organizados. Los acuer-
dos colectivos an son excepcionales en el servicio pblico, pero es probable
que se vayan haciendo gradualmente ms Irecuentes.w-
7) Clusula de exclusin. El reclutamiento de empleados del servicio p-
blico por oposiciones abiertas evita la vigencia del principio de la clusula
de exclusin en los empleos del Estado, aunque pueden existir situaciones
diferentes en las empresas industriales manejadas por el Estado. La regla
normal la revela la poltica de la Autoridad del Valle del Tennessee:
"Ningn empleado de la Autoridad ni nadie que solicite empleo estar
obligado como condicin previa para el empleo, al traslado, al ascenso o
la retencin en el servicio, a afiliarse o no afiliarse a cualquier organizacin
o asociacin de empleados"; y aade: "No habr discriminacin contra los
representantes de los empleados de la Autoridad, ni la sufrirn los emplea-
los por pertenecer o no a una organizacin o asociacin de empleados.w"
Excepcionalmente, pueden darse casos en algunas ciudades en que po-
derosos sindicatos de oficios consigan la aceptacin de tacto de la clusula
de exclusin. Un individuo puede pasar un examen como carpintero y
tener un nombramiento, pero, si no pertenece ya al sindicato local, se
encuentran medios para obligarlo a afiliarse. La ley y la prctica no son
necesariamente lo mismo.
8) El cobro de cuotas sindicales por funcionarios pblicos es mal visto
por los tribunales. Pero la prctica va por delante de la interpretacin
judicial, y no es raro en los municipios que a los empleados se les des-
cuenten las cuotas de los sueldos. Tiene algunas ventajas desde el punto
de vista de la gerencia, pues proporciona informacin exacta sobre la
fuerza del sindicato y evita la prdida de tiempo inevitable cuando se
cobran en horas de trabajo.
m Ciudad de Cleveland contra Seccin 268 de Asociacion Unificada de Empleados de
Tranvas Elctricos, 85 N. E. 2d 811 (31 enero 1949).
oo. Employee Relations in the Public Seruice, por Gordon R. Clapp, pp. 169-73.
oo. Tennessee Valley Authority: Employee Relationship Policy, secs. 4 y 5.
9) El reconocimiento exclusivo no suele ser reclamado por ningn sindi-
cato del servicio civil, y en los gobiernos federal y estatales no sera admi-
tido. El Cabildo Municipal de Baltimore reconoci un sindicato local de
empleados pblicos afiliado al Sindicato de Tronquistas (FNT) como nico
agente negociador, pero los tribunales de Maryland anularon dicho reco-
nocimiento.w- Cuando no existe ms que un sindicato, no se plantea la
cuestin, naturalmente.
10) Derecho de huelga. El problema ms grave de relaciones industriales
en el servicio pblico fue planteado en 1919 por la huelga de policas de
Boston, pero no lleg a ser materia. de inters general hasta despus de la
Segunda Guerra Mundial. La cuestin fue resuelta en el gobierno fede-
ral por la seccin 305 de la Ley Taft-Hartley sobre Relaciones Obrero-
Patronales de 1947 en trminos de una prohibicin directa y total. Dicen
dichos trminos: "Ser ilegal la participacin en una huelga de todo indi-
viduo empleado por los Estados Unidos o por cualquier agencia de los
mismos que comprenda corporaciones de plena propiedad del Estado. Todo
individuo empleado por los Estados Unidos o por cualquiera de dichas
agencias que se declare en huelga ser destituido inmediatamente de su
empleo, y perder su situacin en el servicio civil, si la tiene, y no ser
admisible para el reempleo durante tres aos por los Estados Unidos o
por cualquiera de dichas agencias." 405
En algunos Estados se promulg legislacin equivalente en 1946 y 1947.
Virginia seal el camino con una ley que prohiba las huelgas de emplea-
dos pblicos, ya sean del Estado, de distrito o de municipio, y que exiga
la destitucin de todo individuo que violase este precepto.ws Otros diez
Estados promulgaron legislacin anloga en 1947.
4 0 7
La norma general la
estableci la ley de Nueva York, que prescribi que no podra declararse
en huelga ninguna persona que tuviese un empleo en el gobierno del Es-
tado, o en alguna de sus subdivisiones, o en el servicio escolar pblico, o
en cualquier distrito especial ni cualquiera otra rama del servicio pblico.
Si holgara, abandonara y dara por terminado su empleo y cualquiera de
los derechos o emolumentos del mismo, a menos que fuera readmitido
sujeto a condiciones especificadas. La readmisin era posible como acto de
clemencia del ejecutivo, sometido a tres condiciones: que el sueldo no
exceda del que tena anteriormente; que no se le aumentase durante tres
aos; y que el empleado estuviera a prueba durante cinco aos, sirviendo
a voluntad del funcionario que lo nombrase y sin seguridad en la tenencia
del empleo. Adems, un empleado que no se presentara al trabajo o se
abstuviera del pleno, fiel y adecuado desempeo de su empleo, sera con-
40. Mugford contra Cabildo de la Ciudad de Baltimore, 44 Atlantic 2d 745 (1945).
.- 61 Stat. U6, seco SO!> (23 junio 1947).
'" Leyes de Virginia, 1946, cap. 333.
4'" Indiana, Michigan, Min1'lesota, Missouri, Nebraska, New Jersey, Nueva York, Texas
., WaSbingtorb
siderado huelguista y tendra que demostrar lo contrario ante el funcio-
nario que tenga facultades para destituirlo.w"
Las leyes de unos Estados eran menos restrictivas, las de otros lo eran
ms. La ley de Minnesota se diriga slo contra los empleados de los hos-
pitales gratuitos; la de Nueva Jersey, contra los empleados de servicios p-
blicos para los que hubiera un sistema de arbitraje obligatorio. La ley de
Texas era ms amplia y ms severa.sw
Las ordenanzas municipales contienen con frecuencia la prohibicin ex-
plcita o implcita de huelgas a los departamentos de polica y de bom-
beros. Pero otras clases de empleados municipales no estaban sujetos a esa
prohibicin, y en ciudades muy organizadas no son raras huelgas cortas de
personal de limpieza pblica, de conductores de camiones municipales,
de electricistas y otros grupos.
Las prohibiciones legales de huelgas del servicio pblico, aunque aun re-
lativamente raras, coinciden indudablemente con una opinin pblica bien
cimentada por lo que concierne a actividades de tipo estrictamente guber-
namental. El presidente Roosevelt continu el pasaje ya citado declarando:
"Quiero subrayar particularmente mi conviccin de que no tienen lugar
tcticas militantes en las funciones de cualquier organizacin de empleados
del Estado. Sobre los Empleados del Servicio Federal pesa la obligacin de
servir a todo el pueblo, cuyos intereses y bienestar requieren orden y con-
tinuidad en la realizacin de las actividades del Estado. Esa obligacin est
por encima de todo. Puesto que sus servicios se relacionan con el funciona-
miento del Estado, una huelga de empleados pblicos manifiesta nada menos
que un intento por su parte de impedir u obstruir las actividades del Estado
hasta que sean satisfechas sus demandas. Tal accin, tendente a la parlisis
del Estado por quienes juraron apoyarlo, es inconcebible e intolerable.t'<"
No obstante, de vez en cuando hay huelgas espordicas en los servicios
municipales. La huelga de la polica de Boston fue quizs la ms grave.
Los maestros de las escuelas pblicas de Buffalo se declararon en huelga
en 1946, acontecimiento que influy en la promulgacin de la legislacin
antihuelguista del Estado de Nueva York. Una obstinada huelga de em-
pleados municipales en Pontiac, Michigan, en 1946, dur cuarenta y dos
das. En Chicago no son raras las huelgas cortas de empleados municipales.
Los empleados de los Tranvas de Detroit se declararon en huelga en
1942.
111
Los empleados de la ciudad de Yonkers, Nueva York, se declara-
ron en huelga a pesar de la ley del Estado que prohbe tal accin. En rea-
lidad, hubo algunas huelgas locales en los servicios municipales del Estado
de Nueva York sin incurrir en los castigos de la ley contra las huelgas.
601 Leyes de Nueva York, 1947, cap. lJ9I.
m Leyes de Minnesota, 1947, cap. lJlJ5; de New Jersey, 1947, Senado lJ2lJ; Leyes de
Texas, 1947, cap. U5.
uo Washington Evening Star, 26 de sept. de 19lJ7.
.m Goodfellow contra la Comisin del Servicio Civil, 20 N. W. 2d 170(1945).
Hay, pues, huelgas ocasionales a pesar de las leyes que las prohben. Qu
puede decirse respecto a una sana poltica pblica en esta materia? Personas
razonables y reflexivas sustentan puntos de vista diferentes. Muchos apoyan
la poltica prohibicionista enunciada en la Ley Taft-Hartley, seccin 305,
basndose en las razones dadas por Franklin D. Roosevelt y reiteradas en
la ciudad de Nueva York por el alcalde La Guardia. Algunos adoptan la
posicin de que una gerencia arrogante o condiciones intolerables de trabajo
en el servicio pblico no merecen ms proteccin contra las huelgas que los
negocios privados, y que el pblico es bien servido si se corrigen esas condi-
ciones, aunque sea por esos medios, en ltimo recurso.
Una opinin intermedia sostiene que una prohibicin total de huelgas
en el servicio pblico es una medida innecesariamente extrema, que va de-
masiado lejos en el cercenamiento de una reconocida libertad norteameri-
cana y no resuelve plenamente el problema. Creen estos observadores que las
huelgas que impliquen un peligro directo, cierto y grave para la comunidad
deben prohibirse por ley, ya tengan lugar en el servicio pblico o en ins-
tituciones de propiedad privada. De otro modo, la ley debe guardar silencio.
Esta fue la solucin adoptada por Nueva Jersey en 1947 al prohibir las huel-
gas y los lockouts en determinados servicios especificados de propiedad
privada; yen Minnesota, que seal los hospitales gratuitos como institucio-
nes cuya interrupcin causara daos rreparables.v- Esta solucin da impor-
tancia a la conservacin de un aspecto importante de la libertad industrial
y al mismo tiempo trata de proteger el inters pblico. Es una solucin ad
hoc, que pasa lentamente de un caso a otro segn lo requieran las circuns-
tancias y carece de la precisin a rajatabla de la Ley Taft-Hartley. Sin embar-
go, quizs est ms de acuerdo con ideales bsicos norteamericanos.
2. Relaciones obrero-patronales: Cuatro casos
La conservacin de buenas relaciones industriales en los establecimientos
o agencias del Estado que emplean un nmero grande de empleados orga-
nizados no es primordialmente cuestin de derecho, sino de buena admi-
nistracin. La ley seala otros determinados lmites, pero la calidad y el
carcter de las relaciones internas reales dependen de las actitudes e nten-
ciones de trabajadores y patronos. Gran parte gira en tomo de las relacio-
nes personales entre un empleado individual y su superior inmediato, en
las cuales se hacen o se deshacen en gran parte la satisfaccin en el trabajo
y la buena moral. Mucho depende tambin de contactos organizados entre
el personal y los funcionarios.
La supresin legal del derecho de huelga en el servicio federal subray
la necesidad de encontrar medios para tratar las reclamaciones individuales
o 1(15 condiciones generales de trabajo. La necesidad existe en todas las ju-
61. Leonard D. White sostiene este punto de vista en un breve artculo titulado "Strikes
in the Public 8ervice", en Public Personnel Review, X (1949), a.
risdicciones, y en medida variable ha ido tomando forma gradualmente.
Cuatro casos ilustrativos se exponen a continuacin: los procedimientos de
quejas en los departamentos federales, y las relaciones obreras en la Auto-
ridad del Valle del Tennessee, en la Comisin de Energa Atmica y en el
Ferrocarril Subterrneo de la Ciudad de Nueva York.
1) Procedimentos de quejas en el servicio federal. Los establecimientos
centrales de Washington son primordialmente de carcter oficinesco. La
gerencia de la agencia trata informal y libremente con los representantes
del sindicato del servicio civil. Ningn sindicato es reconocido con exclusi-
vidad. No existen instituciones generales, como el Consejo Britnico Whitley,
para estudiar los problemas del servicio, ni hay consejos mixtos de agencia.
La' Comisin del Servicio Civil de los Estados Unidos prescribi procedi-
mientos de quejas y oblig a que se les introdujese en todas las agencias.
Los elementos esenciales comprenden un mtodo simple y ordenado para
presentar las quejas al jefe inmediato y a las categoras superiores, con un
recurso definitivo al jefe de la agencia; la. oportunidad para el empleado
de presentar su caso a una comisin de la agencia para asesorar a su jefe;
garanta de estar a salvo de represiones, coacciones o represalias; la ratifi-
cacin del derecho del empleado a ingresar o no en organizaciones de em-
pleados. La Comisin del Servicio Civil tambin confeccion reglamentos
para el cumplimiento de su programa sobre el trabajo, destinados a evitar
la discriminacin por motivos de raza, color, religin u origen nacional. Se
apela ante el Consejo de Trabajo Justo de la Comisin.
2) La Autoridad del Valle del Tennessee. La AVT fue eximida por su
ley orgnica de las leyes y dems legislacin de procedimientos del servicio
civil federal. Tuvo, pues, oportunidad de crear su propio sistema para
manejar una gran variedad de problemas para la gran fuerza de trabajo
Con que se construyeron sus presas y otras estructuras. La gerencia parti
de algunos supuestos fundamentales: que haba que contar con los emplea.
dos del Estado como ciudadanos responsables y respetuosos de la ley; que
tenan un inters en la AVT superior al de un mero da de trabajo por un
da de jornal; que los empleados ms interesados en problemas de trabajo
eran los que pertenecan a organizaciones obreras, que en consecuencia
deba aceptarlos la gerencia para encontrar soluciones a los problemas de
trabajo; y que las relaciones de trabajo entre la gerencia y los obreros de-
penden de la confianza mutua y de la buena fe demostrada por ambas
partes.
n s
Partiendo de estas premisas, la AVT anunci su poltica sobre relaciones
con los empleados en agosto de 1935, despus de conferenciar y haber llegado
a un acuerdo con los empleados. Este innovador documento empezaba por
ni Debo esta informacin a un discurso no publicado de Gordon B. Clapp, entonces
administrador de la AVT, ante la convencin de 1941 de: la Hermandad Internacional de
Trabajadores Electricistas.
reconocer que la AVT era una agencia del Estado soberano de los Estados
Unidos cuya poltica tiene que ser el control definitivo, y que en conse-
cuencia la Autoridad difera de un patrono privado; y subrayaba la obli-
gacin de la gerencia y de los trabajadores de prestar un servicio honrado,
eficaz y econmico.
Para los fines de la negociacin colectiva y la cooperacin obrero-patronal,
los empleados de la AVT tenan garantizado el derecho a organizarse y ele-
gir libremente sus delegados. Se concedi reconocimiento exclusivo al sin-
dicato mayoritario para representar a su grupo, oficio o unidad. El Consejo
de la AVT expres su intencin con representantes de los empleados debi-
damente autorizados, reconociendo que las organizaciones responsables de
empleados eran tiles para las relaciones obrero-patronales. Pero a ningn
empleado solicitante de empleo se le obligaba a ingresar o no ingresar en
cualquiera organizacin o asociacin de empleados, y quedaba prohibida
toda discriminacin a cuenta de la afiliacin o la no afiliacin. Se estableci
un procedimiento de quejas, que culminaba en la oficina central de la sec-
cin de personal de la Autoridad. No se permitira ninguna discriminacin
en las tarifas de sueldos por motivo de sexo o raza. Tena que comunicarse,
con un plazo previo de treinta das, cualquier reglamentacin o cambio en
la reglamentacin que rega las condiciones para el empleo.
En conformidad con esta poltica de relaciones con los empleados, la AVT
celebra anualmente una conferencia formal con el Consejo de Oficios y
Trabajadores del Valle del Tennessee, conducente a un convenio escrito
firmado por las partes negociadoras. El primero de esos convenios se hizo
efectivo el 6 de agosto de 1940. Esos convenios anuales ratifican el supremo
inters pblico de la AVT. Atestiguan un entendimiento mutuo por una
parte en que, en el arreglo de cualquier cuestin que se plantee dentro del
convenio, la Autoridad no modificar sus condiciones, y, por la otra parte,
que los sindicatos no estimularn ni sancionarn a los empleados que dejen
el servicio. La ley Taft-Hartley invalida ahora la ltima contingencia. La
Autoridad est de acuerdo en reconocer los consagrados lineamientos ju-
risdiccionales de los oficios, pero se reserva el derecho de asignar trabajo
por su propia responsabilidad si no hay acuerdos con oficios. Los procedi-
mientos mixtos para determinar los tipos predominantes de sueldos son
constantes. Comisiones cooperativas mixtas son autorizadas en momentos
adecuados para estudiar cuestiones como la eliminacin de todo desperdicio,
la conservacin de materiales, la mejora en la calidad del trabajo, el fo-
mento de la enseanza y la preparacin y el mejoramiento de la moral.
Son esas conferencias anuales negociacin colectiva, o algo menos? La
Autoridad reconoci especficamente la negociacin colectiva en su decla-
racin poltica de 1935, y el convenio formal anual escrito se parece a un
contrato industrial entre obreros y patronos. Las negociaciones conducentes
al convenio son paralelas a las negociaciones industriales. Pero hay dfe-
rencias importantes. La Autoridad retiene el poder reservado de accin uni-
lateral: "El Gobierno Federal debe tomar el control definitivo." Sobre la
cuestin bsica de los salarios, las diferencias no resueltas en cuanto a
la norma legal de los salarios que prevalecen son resueltas por la Secretara
de Trabajo. La ley prohibe a los sindicatos declarar huelgas. De ah se sigue
que las conferencias anuales son medios de negociacin que normalmente
conducen al acuerdo, pero no son negociaciones colectivas en el sentido
industrial de la expresin.
La poltica de relaciones industriales de la AVT tuvo notable xito. La
moral de la organizacin ha sido alta, las relaciones obrero-patronales han
sido cordiales, se han evitado huelgas y tensiones graves, se abrieron nuevas
posibilidades de preparacin pata los empleados jvenes, fueron adecuada-
mente reconocidos los grupos minoritarios, y la artesana se mantuvo en
nivel elevado. El xito de la poltica de la AVT estimul un programa igual-
mente prometedor de relaciones industriales en la Administracin de la
Energa Elctrica de Bonneville.we
3) La Comisin de la Energa Atmica. Un problema peculiarmente
difcil de relaciones obrero-patronales existe en las instalaciones manejadas
por contratistas privados para la Comisin de la Energa Atmica. Grandes
fbricas y servicios de la CEA se hallan emplazados en Oak Ridge, Ten-
nessee; Hanford, Washington; las cercanas de Savannah, Georgia, y en
otras partes. Producen las materias fisionables que se necesitan para fines
militares, que propulsan la nueva clase de submarinos y que pueden sumi-
nistrar energa primordial para usos industriales. Su funcionamiento re-
quiere unos 40,000 hombres y mujeres, sin incluir el personal para la cons-
truccin de establecimientos nuevos.v"
Esas instalaciones pudieron haber sido manejadas como fbricas del Es-
tado, en la misma siuacin que un arsenal que produce armas pequeas.
Pero se tom la decisin desde el principio de conseguir las ventajas de la
no Comisin del Senado sobre Trabajo y Bienestar Pblico: LaborManagement Rela-
tions in the Beneuille Power Administration, Informe 192 al Senado, 82' Congreso, Ier,
perodo de sesiones (21 de marzo de 1951); Acuerdo Colectivo entre el Administrador,
Administradn de la Energa Elctrica de Bonneville, y el Consejo de Oficios de la Ener-
ga Elctrica de Columbia (18 de junio de 1950).
01& Material relativo a este tema puede encontrarse en las siguientes obras de consulta:
Comisin de la Energa Atmica: Semiannual Reports, en especial el Noveno (enero de
1951); Report of the President's Commission on Labor Relations in the Atomic Energy
lnstallations (Comisin de la Energa Atmica, abril de 1949); Procedutes of the Atomic
Energy Labor-Management Relatlons Panel (Comisin de la Energa Atmica, Entrega
Nm. 271, 30 sept. 1953); Labor Policy in Atomic Energy Plants, Audiencias ante la Comi-
sin Mixta sobre Energa Atmica, 80' Congreso, 2' periodo de Sesiones (9-16 de marzo de
1948), impresas por la Comisin; "The Effect of the Public Interest on the Right to
Strike and to Bargain Collectively", por Osear S. Smith, en North Carolina Law Review,
XXVII (1948-49), 204; The Deuelopment of a Policy [or Industrial Peace in Atomic Energy,
por Donald B. Straus (Washington, D. C., National Planning Association, 1950); "The
Atomic Energy Industry: an Experiment in Hybrdizaton", por James R. Newman, en
Yille Law-jeurnal, LX (1951), 1263. .
450
administracin industrial y poner en relacin la industria privada con el
desarrollo de la energa atmica mediante contratos con firmas privadas
para el funcionamiento de las fbricas. Si el Estado hubiera administrado
las fbricas directamente, el cuerpo legal que afecta en general a los em-
pleos del Estado habra controlado la situacin de trabajo, es decir, salarios
fijados por juntas locales de acuerdo con las tarifas vigentes, ausencia de
negociacin colectiva, aplicacin de la Ley de Clasificacin para los emplea-
dos de oficinas, y la prohibicin de huelgas contenida primero en aditamen-
tos a las leyes de consignaciones y despus a la Ley Taft-Hartley.
Bajo el sistema de contratos con patronos privados, la situacin de los
trabajadores fue en principio la misma, en general, que en empleo privado,
incluidos la negociacin colectiva y el derecho de huelga. Mas el paro en
las actividades continuas que implica la produccin de material fisionable,
con todos los riesgos subsiguientes, era evidentemente una contingencia tan
grave que no poda ser permitida. Pero la Comisin de la Energa Atmica
estaba obligada a "la interferencia mnima en los derechos y privilegios tra-
. dicionales de los trabajadores nortemericanos". As se plante un dilema
complicado.
Dado un contratista para el manejo de las fbricas, dada la negociacin
colectiva, dada la repugnancia de la CEA a intervenir en los asuntos del
contratista o en demandas de los trabajadores, cmo poda satisfacerse la
absoluta necesidad, por el inters nacional, del funcionamiento constante?
Una clave para la solucin est en el carcter y las limitaciones de los con-
venios por negociacin colectiva entre el contratista y el sindicato. La Comi-
sin se reservaba la autoridad exclusiva y definitiva en materias de lealtad
y seguridad nacional, suprimiendo as una fuente potencial de controver-
sias obrero-patronales y excluyendo a toda una clase de perturbadores po-
tenciales. La Comisin poda haber ido ms lejos prohibiendo en absoluto
huelgas y lockouts. Durante varios aos, con la ventaja de algunos informes
de especialistas ajenos a la Comisin, sta se orient hacia esa poltica, pero
(954) no la realiz nunca por completo. En el momento de escribir estas
lneas, el documento poltico de control era un anuncio de la Comisin de
Energa Atmica, Entrega N'I 271, 30 de septiembre de 1953.
Este documento ratificaba los objetivos polticos de la CEA: 1) sincera
aceptacin por contratistas y obreros de su responsabilidad moral; 2) con-
tinuidad de la produccin "en las instalaciones vitales de la CEA"; 3) la
menor intervencin posible por parte del Estado en la administracin eficaz;
y 4) interferencia mnima en los derechos y privilegios tradicionales de los
trabajadores norteamericanos. Esta declaracin poltica repeta la intencin
de la. CEA de no intervenir en las relaciones de sus contratistas con los tra-
baja.dores, dirigida a garantizar la continuidad de las actividades, y de confiar
en la responsabilidad moral de la gerencia y los trabajadores.
Ladeclaracin poltica formulaba tambin cuatro principios y prcticas
de relaciones industriales que se haban "considerado indispensables" para
conseguir aquellos objetivos. El primero insista en la obligacin moral de
gerencia y mano de obra de evitar la interrupcin de la produccin. El
segundo deca que los procedimientos normales de la negociacin colectiva
estaran libres de intervencin gubernamental, sujetos a la responsabilidad
de la CEA segn la ley y "a las limitaciones inherentes al carcter crtico
del programa de energa atmica". El tercero especificaba que todos los
convenios por negociacin colectiva estipularan que las disputas que impli-
casen la interpretacin del convenio se resolveran sin recurrir a huelgas,
lockouts u otras interrupciones de las actividades normales. El cuarto seala.
ba la responsabilidad local obrero-patronal, pero estipulaba que se recurrira
a individuos "de los niveles ms altos de la gerencia y de los trabajadores"
para resolver cualquier disputa crtica, es decir, a los seores George Meany
o Walter R. Reuther por los trabajadores y a las figuras equivalentes de la
gerencia.
La tercera aportacin registrada en este documento poltico era la crea-
cin dentro del Servicio Federal de Conciliacin y Arbitraje de un Jurado
Especial de Relaciones Obrero-Patronales en la Energa Atmica, con auto-
ridad para tener jurisdiccin sobre las disputas obrero-patronales en cual-
quier instalacin de la CEA, en un esfuerzo por encontrar arreglo. Su
autoridad estaba restringida fundamentalmente a "buenos oficios". Dentro
de ciertos lmites temporales cada una de las dos partes poda retirarse de
su jurisdiccin. Adems, no se prescriba nada con referencia a la imposi-
bilidad de llegar a un nuevo convenio al expirar los vigentes. Ese es el
momento en que suelen plantearse las huelgas y en el que se encontraron
los problemas ms graves en las instalaciones de la CEA.
Estas declaraciones polticas y este mecanismo de mediacin estaban lejos
de las disposiciones de la seccin 305 de la Ley Taft-Hartley que prohiba
las huelgas de empleados federales. En ltimo anlisis slo un sentido de
responsabilidad moral poda evitar que empleados privados de una corpo-
racin privada, que contrat con el Estado el manejo de una fbrica de
produccin para la CEA, recurrieran a la huelga. La cuestin fundamental
es si bastaba eso, porque como dijo el presidente Eisenhower en sus decla-
raciones a la prensa de 24 de marzo de 1953, "el funcionamiento ininte-
rrumpido de nuestro programa de energa atmica, sin huelgas ni lock-
outs debidos a disputas obrero-patronales, es esencial para la seguridad
nacional..."
Las relaciones industriales en las instalaciones de la CEA no han sido
fciles. A principios de 1947 el CIO presion a la Sociedad de Productos
Qumicos de Carburo y Carbono,41'6 que manejaba la planta de difusin
gaseosa de Oak Ridge, a conceder las condiciones ms favorables que la
FNT haban conseguido de la Compaa de Productos Qumicos de Mon-
&1& Posteriormente parte de la Unin del Carburo y el Carbono, S. A.
santo, que manejaba el Laboratorio Nacional de Oak Ridge. La CEA
decidi no tratar de obligar a los contratistas a mantener condiciones de
trabajo iguales o hacer concesiones idnticas. Este episodio estaba lleno
de peligros, pero no ocurri nada.
Un acontecimiento ms grave ocurri en 1948, el cual implicaba un
problema que iba a causar repetidas dificultades y que acab produciendo
una huelga corta en 1954. La dificultad naci de la rivalidad entre sindi-
catos del CIO y de la FNT, que trataban de borrar las diferencias en los
salarios resultantes de negociaciones con xito, ya de uno ya de otro sin-
dicato, en sus tratos con diferentes contratistas de la CEA en el mismo
campo. Las discusiones entre la Sociedad de Productos Qumicos de Car-
buro y Carbono y la FNT se cortaron en marzo de 1948. La FNT propuso
un arbitraje; el contratista se neg. La amenaza de una huelga fue causa
de que el Presidente Truman invocase los procedimientos de emergencia de
la Ley Taft-Hartley. Se cre una Junta de Investigacin que present su
informe, y el Departamento de Justicia consigui un interdicto que impuso
un perodo de espera de 80 das. Los empleados votaron por abrumadora
mayora rechazar las recomendaciones de la Junta de Investigacin, y al
terminar Jos 80 das pareca inminente un paro. Entonces se vio obligada
a intervenir la CEA. El presidente se reuni con representantes de la
FNT y les dijo que la Comisin se propona garantizar la continuidad
de los trabajos y que no revisara las condiciones que ofreca la Compaa
de Carburo, salvo para garantizar que no fueran inferiores a las normales.
Los lderes de la FNT persuadieron al fin a su sindicato local a que acep-
tase un nuevo contrato. No hubo paro, pero fue necesario hacer funcionar
toda la maquinaria disponible, ejecutiva y judicial, formal e informal,
para evitar aquel resultado.
La falta de espacio no nos permite hacer referencia a otras crisis ni a
huelgas cortas en los trabajos de construccin de la CEA que no tuvieron
un carcter vital. Pero en 1954 se produjo otra nueva crisis que implicaba
de nuevo la rivalidad entre el CIO y la FNT y otras cuestiones ms. Un
paro por una demanda de salarios del sindicato local de Trabajadores del
Gas, Coque y Productos Qumicos (CIO) llev a una huelga en fbricas
que producan uranio 235 en Oak Ridge y Paducah, Kentucky, la primera
en una instalacin vital de la CEA. Aunque las plantas siguieron funcio-
nando con personal directivo, el Presidente Eisenhower convoc a una
Junta de Investigacin, Walter Reuther y el Secretario de Trabajo James
P. Mitchell formularon una propuesta de arreglo que fue rechazada por
el sindicato local, y se iniciaron gestiones para conseguir un interdicto de
un tribunal. Pero al cabo de tres das los huelguistas volvieron al trabajo.
Es importante sealar que las recomendaciones del Jurado especial del Ser-
vicio de Conciliacin y Arbitraje fueron rechazadas por el sindicato local,
aunque las acept el contratista.
Difcilmente puede considerarse resuelta la principal cuestin implcita
en las relaciones industriales entre los contratistas de la CEA y los sindi-
catos. La apelacin a la responsabilidad moral puede ser insuficiente
cuando no se dirige a los lderes obreros nacionales, sino al presidente del
sindicato local y sus secuaces. La demora fijada por las disposiciones de la
Ley Taft-Hartley es til pero no concluyente. Las recomendaciones del
Jurado especial no son ms que recomendaciones, y puede ponerse en
duda su autoridad. No est fuera de toda discusin que el inters nacional
en la produccin ininterrumpida de materiales fisionables pueda creerse
a salvo con esos procedimientos. .
La principal alternativa parece ser la actuacin directa del Estado y el
abandono del sistema de contratistas. Todos los funcionarios y empleados
de una fbrica se convertiran as en funcionarios y empleados del Estado,
sin plazo fijo en la duracin del empleo y, por lo tanto, sin ocasin para
las crisis provocadas por la expiracin de un convenio por negociacin
colectiva, y con la prohibicin legal del derecho de huelga. Esta solucin
tiene sus ventajas y sus inconvenientes.
4) El Sistema del Ferrocarril Subterrneo de la Ciudad de Nueva York.
Mucho menos pacfico que los problemas de trabajo en la AVT fue el curso
de las relaciones obrero-patronales en el ferrocarril subterrneo de Nueva
York, de propiedad municipal. Mientras esas lneas estuvieron en manos
privadas, prevaleci el pleno reconocimiento del sindicato, incluidas la
negociacin colectiva y la clusula de exclusin. La transicin a la propiedad
pblica plante cuestiones dcles.w Las actitudes de la gerencia hacia
los sindicatos en el Sistema del Ferrocarril Subterrneo Independiente, ex-
plotado pblicamente desde 1932, eran hostiles, y cuando pas a propiedad
pblica todo el sistema privado en 1941, prevaleci el mismo punto de
vista. En una de sus primeras declaraciones oficiales, el alcalde La Guar-
dia reconoci a todos los empleados y grupos el derecho a tratar con
la gerencia, pero afirm que la situacin de los empleados no dependera
de su afiliacin a una organizacin obrera. El lder de la Unin de Traba-
jadores del Transporte declar inmediatamente ese programa "un plan
revienta-sindicatos, para formar un sindicato de la compaa", y amenaz
con la huelga para imponer el derecho de los trabajadores a la negociacin
colectiva.
El alcalde La Guardia volvi a declarar la posicin de la ciudad: "El
sistema de trnsito rpido es un Departamento de la Ciudad lo mismo
que el Departamento de Abastecimiento de Agua, que el Departamento
de Polica, que el Departamento de Bomberos, que las escuelas o cualquiera
otra rama del Gobierno Municipal ... La ciudad no reconoce ni puede
U7 Vase especialmente "The New York City Transit System: Public Ownership, Civil
Service, and Collective Bargaining", por Arthur W. Macmahon, en Political Science Quar-
terly, LVI, (1941), Las citas estn tomadas de este inteligente articulo.
reconocer el derecho de ningn grupo a declararse en huelga contra la
ciudad ... no pueden hacerse con ningn grupo acuerdos independientes
relativos al empleo de empleados del Servicio Civil. " Ningn empleado
de la ciudad. .. puede ser destituido por no pagar cuotas a ninguna or-
ganizacin." La UTT no haba hecho una reclamacin especfica del de-
recho de huelga, y defendi sus otras demandas mediante Philip A. Mu-
rray, presidente del CIO, quien escribi al alcalde: "El funcionamiento
de las lneas de trnsito no es como el mantenimiento de los Departamen-
tos de Polica o de Bomberos. Estos ltimos constituyen la ejecucin de
una funcin de gobierno. El funcionamiento de una lnea de trnsito
es una empresa comercial. Es una empresa comercial en la que puede ga-
narse o perderse dinero. Presta un servicio por el cual paga cada patrono
cuando viaja."
Implcitos en esas diferentes opiniones haba otros problemas de la apli-
cacin de la categora de servicio civil a un grupo grande de individuos
que haban estado protegidos por acuerdos del sindicato con sus anteriores
patronos privados. Las objeciones a exmenes formales para adquirir la
situacin de servicio civil en el momento del traspaso a la propiedad po
blica fueron satisfechas admitiendo a todos los empleados en servicio, pero
los exmenes para ascender parecieron una innovacin objetable. Los em-
pleados observaron, adems, que el servicio civil slo cubra el reclutamien-
to, los ascensos y, hasta cierto punto, las destituciones, pero no afectaba
a materias tan vitales como salarios, jornadas y condiciones de trabajo. La
situacin de servicio civil no protega contra el despido si se supriman
empleos. Tambin interfera las reglas de antigedad. Sobre todo, era un
obstculo para la negociacin colectiva.
En 1941 llegaron a su fin una serie de acciones dilatorias, incluso un
intento abortado para conseguir una interpretacin judicial de la posicin
de la ciudad hacia la UTT, con el compromiso de no ir a la huelga men-
tras durase la guerra. Se estableci un procedimiento mejor de quejas, pero
la cuestin principal tambin qued pendiente hasta despus de Da V-J.
La Unin de Trabajadores del Transporte pidi que se le reconociese
como agente nico para las negociaciones en todo el sistema y volvi a
amenazar con la huelga. El 26 de febrero de 1946 la Unin retir su de-
manda y el alcalde nombr una Comisin Consultiva de Trnsito para
que trazase las lneas principales de la poltica a seguir.
La Comisin, usando con cuidado la frase "negociacin colectiva", re-
comend:
1. Que la Junta de Trnsito fije salarios, jornadas' y condiciones de tra-
bajo de sus empleados mediante el procedimiento de la negociacin co-
lectiva.
2. Que se negara el reconocimiento exclusivo de un solo sindicato a
cambio de reconocer a un representante exclusivo de cada unidad apro-
piada del sistema, elegido por la mayora de los empleados de la misma;
la unidad adecuada la determinara la Junta de Relaciones de Trabajo
del Estado a base de un referndum.
3. Que siendo incompatible el arbitraje obligatorio con la autoridad
legal de la Junta, la decisin final de la Junta sobre salarios, condiciones
de trabajo y relaciones de trabajo tomara la forma de una resolucin
unilateral, sujeta a revisin por un jurado ad hoc de tres individuos del
pblico a peticin de la Unin, reservndose la Junta la decisin definitiva.
4. Que se estableciera un sistema mejor de quejas.
5. Que "una huelga contra la ciudad por sus trabajadores de trnsito ...
sera moralmente indefendible con el sistema de la negociacin colectiva",
sin hablar de la cuestin de su legalidad; y que "la Junta dijera claramente
que no tolerara huelgas, y que los huelguistas, individual y colectivamen-
te, se declararan en huelga a su propio riesgo":ns
Las disposiciones contra las huelgas de la ley de Nueva York de 1947,
sealadas arriba, se aplican ahora al ferrocarril subterrneo de la ciudad.
En los ltimos aos prevaleci una "paz" inquieta, pero la Unin de Tra-
bajadores del Trnsito es una organizacin agresiva y los acontecimientos
futuros pueden traer problemas nuevos.
A las jurisdicciones pequeas o rurales no las inquietan problemas de
relaciones industriales, pero son inherentes a las actividades que realizan
el gobierno federal, muchos Estados y la mayor parte de los grandes mu-
nicipios. En la medida en que las actividades gubernamentales se convier-
ten en empresas comerciales, es probable que esos problemas ganen im-
portancia. No hay una solucin sencilla ni dogmtica. El funcionamiento
del ferrocarril subterrneo de Nueva York, es igual que la administra-
cin del Departamento de Polica, como dijo el alcalde La Guardia, o es di-
ferente, como dijo Philip Murray? Es la denegacin total del derecho de
huelga a todos los empleados pblicos, aparte del carcter de su trabajo, la
solucin definitiva, o es preferible una actitud ms selectiva y adaptable?
Son estas cuestiones no resueltas las que aclararn al fin futuros aconte-
cimientos. Su solucin requiere prudencia, paciencia y mucha vista para
equilibrar objetivos defendibles, que en cierta medida son antagnicos
entre s.
m Report 01 the Mayor's Advisory Transit Committee (9 de sept. de 1946).
CAPITULO VEINTINUEVE
LEALTAD Y SEGURIDAD
Desde la apanclOn de gobiernos autoritarios agresivos en ultramar ha
reaparecido una vieja cuestin en proporciones nuevas y con una nueva
connotacin: la lealtad de los empleados pblicos y la seguridad del Estado.
El inters por la lealtad y la seguridad ha puesto titulares alarmantes en
los peridicos y dio por resultado programas legislativos y ejecutivos en el
servicio federal, y en los Estados y hasta en las ciudades algunos esfuerzos
contra la posible subversin. El espacio de que disponemos slo nos per-
mite examinar los programas federales de lealtad y seguridad.v?
Todo Estado tiene la obligacin primordial de protegerse a s mismo y
a sus ciudadanos contra la traicin, el espionaje, el sabotaje y otros actos
desleales.vv La legislacin federal sobre esta materia se remonta a las Leyes
de Extranjera y Sedicin de 1798, y en todas las grandes crisis de la his-
toria de los Estados Unidos se han erigido protecciones contra la desleal-
tad. El presidente Washington tuvo el cuidado de no nombrar para el
nuevo gobierno a antiguos tories, y cuando ]efferson entr en la Casa
Blanca proclam la lealtad como uno de los criterios a seguir en los nom-
bramientos para cargos federales.
Cuando estall la Guerra Civil, muchos oficinistas y agentes federales
entraron al servicio del gobierno confederado; y se quedaron otros cuya
UO Tratan los aspectos ms generales de la materia de este captulo Rebecca West en
Meaning 01 T'reason (Nueva York, Viking Press, 1947), y Morton Grodzins en The Loyal
and the Disloyal, libro de prxima aparicin.
En sus aspectos norteamericanos inmediatos, vase una serie de volmenes bajo la
direccin general de Robert E Cushman, editados por la Cornell University Press, que
son los siguientes: Security, Loyalty and Science 1950), por Walter Gellhorn; Loyalty and
Legislative Action: a Suroey 01 Activity by the Neto York State Legislature, 1919-1949
(1951), por Lawrence H. Chamberlain; The House Committee on Un-American Actiuities,
1945-1950 (1952), por Robert K. Can; The Federal Loyalty-Security Program (1953), por
Eleanor Bontecou; y un volumen prximo de Robert E. Cushman que probablemente se
titular National Security by Due Process 01 Law. Antese tambin un libro, que no per-
tenece a esta serie, del Padre August R. Odgen: The Dies Committee (2' ed., Washington,
The Catholic University of America Press, 1945).
Vanse tambin National Security and Individual Freedom, por Harold D. Lasswell
(Nueva York, McGraw-Hill, 1950); Loyalty 01 Free Men, por Alan Barth (Nueva York,
Viking Press, 1951); Witness, por Whittaker Chambers (Nueva York, Randon House, 1952);
1 Led T'hree Lioes, por Herbert A. Philbrick (Nueva York, Mc-GrawHill, 1952); Freedom,
Loyalty, Dissent, por Henry Steele Commager (Nueva York, Oxford University Press, 1954).
20 Vase Laws Relating to Espionage, Sabotage, Etc. (recopil. por Elmer A. Lewis, Wash
ngton, Government Printing Office, 1952).
456
Lealtad y Seguridad 457
lealtad a la causa de la Unin era sospechosa. La Cmara de Represen-
tantes eligi una comisin sobre lealtad que recibiese testimonios de cual-
quier fuente sobre deslealtad. La comisin se consider a s misma como
un gran jurado, y no notificaba a los sospechosos ni les daba oportunidad
para defenderse. No se formularon reglas de procedimientos. Se investiga-
ron cargos contra ms de quinientos empleados, y las pruebas se remitan
a los jefes de los departamentos para que actuasen. stos lo hacan mani-
fiestamente segn su criterio. Ni el Congreso ni la rama ejecutiva esta-
blecieron procedimientos destinados a salvaguardar el inters del Estado
o la reputacin de sus empleados.s
El problema de la lealtad fue tratado de manera sumaria durante la
Primera Guerra Mundial. El 7 de abril de 1917 el presidente Wilson ex-
pidi una orden ejecutiva confidencial que contena el siguiente pasaje:
"El jefe de un departamento u oficina independiente puede destituir in-
mediatamente a cualquier empleado cuando tenga base para creer que la
retencin de tal empleado sera daina para el bienestar pblico por razn
de su conducta, simpatas o declaraciones, o por otras razones nacidas de
la guerra. Dicha destitucin puede hacerse sin otra formalidad que el que
las razones se consideren materia de informacin confidencial, pero some-
tidas a la inspeccin de la Comisin del Servicio Civil".422 Esta extraordi-
naria orden ejecutiva desconoci los requisitos legales para la destitucin,
establecidos recientemente en la Ley Loyd-La Follette, no seal requisitos
de procedimiento, estableci los criterios de juicio ms amplios y ms vagos
y no daba al empleado oportunidad para defenderse.
La creciente tensin internacional a fines del decenio de los 1930, la
actividad del partido comunista y las organizaciones en marcha del Bund
volvieron a plantear la cuestin de la lealtad, tanto en el Congreso como
en la rama ejecutiva. En la Ley de Registro de Extranjeros de 1940 el
Congreso prohibi el acto de propugnar o ensear la conveniencia de derri-
bar el gobierno de los Estados Unidos por la fuerza o la violencia, o de
organizar un grupo o asamblea de personas que propugnasen o enseasen
esas doctrinas.w En la Ley Hatch de 1939 el Congreso prohibi emplear
en el servicio federal a toda persona perteneciente a un partido u organi-
zacin que propugnase la destruccin de la forma constitucional de go-
bierno de los Estados Unidos.v" La Comisin del Servicio Civil, en conse-
cuencia, dio de baja a todos los individuos de quienes se saba que perte-
necan al partido comunista, al Bund Germano-Americano o a cualquier
otra organizacin comunista, nazi o fascista. Estos requisitos de lealtad se
mantuvieron durante la Segunda Guerra Mundial.
.01 House Report 16, 37
q
Congreso, 2
q
perodo de sesiones (28 enero 1862).
., El texto de la orden est reproducido en The President: Office and Pouiers, por
Edward S. Corwin (3' OO., Nueva York, New York University Press, 1948), pp. 483-34.
tU 54 Stat, 670 (22 de junio de 1940).
... 53 Stat, 1147, seco 9A (2 de agosto de 1939).
Numerosos acontecimientos dramticos despus de la terminacin de la
guerra y la aparicin de un grave estado de tensin internacional, exclu-
yeron toda posibilidad de poner trmino a las salvaguardias de emergencia
de la lealtad. Los descubrimientos de una organizacin de espas en el
Canad el ao 1946 tuvieron alarmantes repercusiones sobre la seguridad
norteamericana.v" El caso Hiss, abierto en 1948 y terminado en 1950 con
una condena por perjurio, indic que una organizacin de espionaje haba
llegado hasta los niveles ms altos del Departamento de Estado. Las eje-
cuciones de los Rosenberg en 1953, convictos de comunicar informacin
secreta sobre energa atmica a una potencia extranjera, parecieron con-
firmar una quiebra grave de las medidas de contraespionaje. Otros procesos
y condenas, audiencias y negativas a declarar, los rumores y las insinua-
ciones, mantuvieron al pas en un inquieto estado de aprensin del cual
no haba salido en el momento de escribir estas pginas.
La rama ejecutiva del gobierno federal trat de satisfacer las necesidades
de la situacin, por lo que al empleo en el Estado concerna, mediante
una comprobacin sistemtica de la lealtad de sus empleados y de los
futuros solicitantes de empleos.vs Esta fue la primera investigacin de la
lealtad en tiempo de paz. Fue sometida a veiificacin la lealtad de 2.000,000
de personas empleadas el 19 de octubre de 1947, as como la de todo soli-
citante subsiguiente.
Aunque este programa de lealtad fue suspendido en 1953 por la orden
sobre seguridad del presidente Eisenhower, merece ser estudiado, tanto
por sus puntos fuertes como por sus puntos dbiles. La norma de deter-
minacin de la lealtad establecida en 1947 era "que por todas las pruebas,
existen motivos razonables para creer que la persona afectada es desleal
al gobierno de los Estados Unidos". El lenguaje fue modificado poste-
riormente para volver a la frmula de tiempo de guerra: "que por todas
las pruebas, existen motivos razonables para dudar de la lealtad de la per-
sona afectada". En la prctica pareci haber poca diferencia en el resul-
tado real. Entre las actividades que podan considerarse pruebas de des-
lealtad se contaban el sabotaje y el espionaje, la traicin o la sedicin,
propugnar la revolucin por la fuerza o la violencia, revelacin intencional
y no autorizada de documentos confidenciales, y servir a los intereses de
otro gobierno. Esto no dio lugar a dificultades en principio. Otro criterio
que poda tenerse en cuenta era la pertenencia o afiliacin, o la simpata
por una organizacin sealada por el fiscal general como totalitaria, fas-
cista, comunista o subversiva, o que practica la poltica de propugnar o
aprobar actos de fuerza o de violencia para negar a otras personas sus de-
rechos constitucionales, o que trata de modificar la forma de gobierno de
... Comisin Real para Investigar... la Comunicacin de Informacin Secreta y Confi-
dencial a Agentes de una potencia extranjera, Report (27 de junio de 1946).
... Orden Ejecutiva 9835 (21 de marzo de 1947).
los Estados Unidos por medios anticonstitucionales. Esta norma fue muy
criticada.
El mecanismo para resolver la cuestin en los casos particulares consista
en juntas de lealtad de las agencias para sus respectivos empleados, en
juntas regionales de lealtad de la Comisin del Servicio Civil para solici-
tantes, y una Junta Revisora de Lealtad a la que poda apelarse de senten-
cias adversas en uno y otro caso. Las juntas de las agencias las formaban
altos empleados, y las juntas regionales y la revisora, ciudadanos presti-
giosos.
La responsabilidad de eliminar a los empleados desleales recaa en los
jefes de las agencias. Todo empleado federal era fichado con huellas digi-
tales y el nombre registrado en diferentes archivos de seguridad. Si apareca
informacin desfavorable, se turnaba el caso al Departamento Federal de
Investgacirr" "para una investigacin completa del campo". El DFI no
tomaba decisiones ni sacaba conclusiones de su investigacin, sino que pa-
saba el informe a la agencia. La cuestin poda quedar cerrada, y con
frecuencia qued cerrada, en este punto. Si quedaban dudas, se pasaba al
empleado una "relacin escrita de cargos, todo lo completa que le permi-
tieran las consideraciones de seguridad. Sola ser explcita y precisa. La
contestacin escrita poda ser suficiente para resolver la duda y el caso
quedaba cerrado con este trmite. Si no, el empleado poda comparecer
ante la junta de lealtad de su agencia acompaado de un abogado y pre-
sentar pruebas para aclarar su expediente. En esta etapa sufra obstculos
y dificultades: no se le informaba de los nombres de los testigos de cargo
ni de la fuente de la informacin, y no tena oportunidad de hacerles
frente ni de interrogarlos. Esta limitacin tena por objeto evitar que se
descubriera a los informantes confidenciales del DFI o agentes secretos del
mismo. Se adverta a las agencias y las juntas regionales que tuvieran en
cuenta estos inconvenientes puestos al sospechoso al tomar una decisin.
El interrogatorio poda resolver dudas, y las resolva con frecuencia. Si
no, se le daba al jefe de la agencia una recomendacin adversa sobre el
empleado. ste tena entonces derecho a hacerse or por el jefe (o por su
representante) antes de que tomara una decisin. Si el jefe confirmaba
una decisin adversa, el empleado tena el derecho final de apelar a la
Junta Revisora de Lealtad, que volva a orlo, estudiaba el expediente y
llegaba a su propia decisin independiente. Por virtud de una carta del
presidente Truman a los jefes de las agencias, esta decisin era efectiva-
mente concluyente. Un empleado cuya lealtad estaba en duda tena, pues,
repetidas oportunidades para aclarar su expediente, consiguiendo al fin el
juicio de un jurado de tres individuos de la Junta Revisora de Lealtad,
que era completamente independiente de la influencia de la agencia.
El procedimiento respecto de un solicitante de empleo era en esencia el
En ingls FBI, de Federal Bureau of Investigation.-N. del T.
mismo. Se fichaba al individuo y si apareca informacin adversa se remita
el expediente al DFI. La investigacin a fondo del campo, con frecuencia
resolva el caso; si no, el solicitante reciba un interrogatorio que le per-
mita responder a las pruebas de cargo. Si esto no bastaba, poda compa-
recer ante un jurado de una junta regional de lealtad (de las que haba
catorce) y si la decisin le era adversa tena derecho a apelar a la Junta
Revisora de Lealtad, un jurado de la cual, se reunira en su lugar de re-
sidencia.
Estos procedimientos se prestaban a crticas por diversos conceptos. No
conocan las fuentes de las pruebas adversas ni el individuo en cuestin
ni las juntas de lealtad. Su credibilidad se la indicaba a stas el informe
del DFI; pero se desconocan sus nombres. Slo en casos raros estaban pre-
sentes los testigos de cargo, y, por lo general, no haba oportunidad de
interrogarlos. La orden ejecutiva no exiga la revelacin plena de los cargos
si lo impedan consideraciones de seguridad, pero en realidad estaban
detalladamente formulados. El fiscal general sealaba como subversivas las
organizaciones sin audiencia previa. Haba diferentes normas de juicio,
tanto en las juntas de las agencias como en las juntas regionales, normas
que eran sometidas a cierto grado de congruencia entre s, a travs de las
decisiones de la Junta Revisora de Lealtad.
Las crticas ms inquietantes eran las relativas al "delito de asociacin",
resultante del criterio de pertenencia o afiliacin o simpata a una orga-
nizacin declarada subversiva por el fiscal general. Si esos procedimientos
se consideraban equivalentes a un proceso criminal (y las consecuencias
de una decisin adversa fuesen graves), estas crticas eran demoledoras.
Por otra parte, nadie negaba que el Estado, como cualquier otro patrono,
tuviera derecho a determinar la adecuacin de sus empleados presentes o
futuros. Si los procedimientos se consideraban como un medio de determi-
nar la adecuacin para el empleo, hay que decir que eran mucho ms
corteses con el solicitante que todos los que se hubieran usado antes o que
fueran habituales. En las circunstancias que prevalecan desde 1945, la leal-
tad era un requisito previo evidente para un empleo pblico, y la orden
de 1947 fue un intento reflexivo de equilibrar las necesidades pblicas y las
reputaciones privadas.
Algunas de las cuestiones legales implcitas en el programa de lealtad
eran resueltas por los tribunales. Las disposiciones del servicio de guerra
sobre lealtad fueron apoyadas por el Tribunal Supremo en 1947.
427
Se les
consideraba razonables y propias en s mismas, y el Tribunal de Apelacin
de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia enunci de nuevo la
doctrina establecida de que los tribunales no deban revisar decisiones de
gerencia o administrativas que no fueran manifiestamente arbitrarias, si
los funcionarios ejecutivos actuaban dentro del mbito de su autoridad.
m Friedman contra Schwellenbach, 159 Fed. 2d 22 (1947).
La constitucionalidad de la Orden Ejecutiva 9835 fue sostenida por un
tribunal dividido en 1951.
428
La opinin minoritaria del tribunal inferior
haba sostenido que los testigos deban ofrecer la oportunidad de ser inte-
rrogados, que la expulsin del servicio del Estado por deslealtad era un
castigo y exiga todas las salvaguardias de un proceso judicial, y que la
destitucin de Miss Bailey se haba saltado la libertad de palabra y de
asociacin. La mayora del Tribunal Supremo sostuvo la opinin mayori-
taria del tribunal inferior, sosteniendo que "en tiempo normal y como
materia de actividad interna, la capacidad, integridad y lealtad de emplea-
dos puramente ejecutivos slo toca determinarlas a la rama ejecutiva, salvo
en la medida en que el Congreso tenga voz en la materia .. ." Sobre cues-
tiones de procedimiento declar el Tribunal que un solicitante de empleo
no tena derecho constitucional a ser odo ni a ninguna especificacin
de las razones por las cuales no se le nombraba para el cargo; que el ca-
reo de los testigos no era requisito previo para la destitucin, y que la desti-
tucin por motivos de lealtad no violaba el debido procedimiento legal ni el
derecho de libertad de palabra y de reunin y no poda ser base para ale-
gar discriminacin. "El Presidente de los Estados Unidos -terminaba la
opinin mayoritaria- a falta de restriccin por parte del Congreso, puede
expulsar del servicio del Estado a toda persona de cuya lealtad no est
completamente convencido, y puede hacerlo sin dar ninguna razn y sin
ofrecer ninguna explicacin al empleado."
Las cuestiones implcitas en la lista hecha por el fiscal general de orga-
nizaciones subversivas llegaron ante el Tribunal Supremo en 1951 y fueron
devueltas al tribunal de distrito para ulteriores procedimientos.'129 El caso
fue devuelto por requisitos de procedimiento procesal en el tribunal de
primera instancia, y no implicaba la cuestin primordial de lealtad; pero
indicaba que una agencia considerada subversiva tena derecho a recurrir
a un tribunal para demostrar el error. No obstante, la lista del fiscal ge-
neral sigui usndose como una de las bases para un fallo de duda razo-
. nable en cuanto a lealtad.
Facultades tan delicadas y de tanto peso como las que conceda la orden
sobre lealtad de 1947 afectaban indudablemente a los derechos personales
de libertad de palabra y de asociacin, garantizados por la Constitucin
y acariciados por los norteamericanos como parte de su libertad natural.
Mucho dependa de la agencia y de las juntas regionales de lealtad, y mu-
chsimo de la Junta Revisora de Lealtad. Una declaracin oficial hecha por
ella el 23 de diciembre de 1947 contena garantas. "Insistimos -dijo el
presidente de la Junta Revisora de Lealtad- en que nuestra administracin
del programa no degenere en una cacera de brujas. La Junta advierte
<SS Bailey contra Richardson, 451 U. S. 918(1951).
UD Comisin Mixta de Refugiados Antifascistas contra Fiscal General, 341 U. S. 123
(1951).
muy intensamente que propugnar un cambio cualquiera en la forma de
gobierno o del sistema econmico de los Estados Unidos, por grande que
sea su alcance, no es deslealtad, a menos que a dicha propugnacin o
aprobacin la acompae el uso, ya individualmente o de concierto con
otros, de usos anticonstitucionales para efectuar dicho cambio.
"El bienestar del Servicio Civil, de cuya prudencia, independencia y
moral tanto depende la seguridad de los Estados Unidos, requiere que
todos los empleados, y todos los que puedan aspirar a ser empleados del
Estado, no slo sean, sino que se sientan, libres de afiliarse o asociarse con,
o de apoyar o combatir a cualquiera organizacin, liberal o conservadora,
gue no sea desleal."
Cules fueron los resultados estadsticos del programa de lealtad? Desde
1947 hasta la terminacin del programa se ficharon unos 2.200,000 emplea-
dos y ms de 3.000,000 de solicitantes de empleo. En 17,060 casos apare-
cieron pruebas bastante contrarias para requerir un fallo de las juntas de
lealtad de las agencias o de las regionales. De ellos, 16,251 fueron consi-
derados admisibles por dichas juntas (con o sin audiencia), por no apa-
recer en los expedientes base razonable para dudar de la lealtad. Hasta el
30 de junio de 1953 las juntas inferiores haban considerado inadmisibles
809, pero el fallo fue anulado en 71 casos por los jefes de las agencias, y
en 181 por la Junta Revisora de Lealtad. En 557 casos se encontraron
fundamentos razonables para dudar de la lealtad y los individuos fueron
destituidos o no se les dio empleo. Debe sealarse, adems, que unos 3,600
empleados o solicitantes dimitieron o retiraron las solicitudes de empleo
mientras se estaban investigando los cargos.
As, pues, se encontr una proporcin casi infinitesimal de empleados
federales y de solicitantes que probablemente carecan de lealtad hacia el
Estado. Las cifras pueden interpretarse de dos maneras: 1) que las juntas
de lealtad no supieron reconocer las pruebas de base razonable para du-
dar de la lealtad y fueron demasiado benignas con los individuos; o 2) que
la lealtad de la casi totalidad de los empleados del Estado estaba fuera de
discusin, como declar el presidente Truman cuando emiti la Orden
Ejecutiva 9835. Habiendo servido en una junta regional de lealtad y en
la Junta Revisora de Lealtad, yo no titubeo en apoyar la segunda inter-
pretacin.
Mientras la rama ejecutiva estaba dedicada a comprobar la lealtad de
sus empleados, el Congreso se ocupaba en combatir la subversin, tanto
en el servicio del Estado como en el pas. La Comisin de Actividades
Antinorteamericanas de la Cmara de Representantes haba sido organi-
zada en 1938, y estaba formando su archivo de expedientes de investiga-
ciones a veces reprensibles y a veces tiles.
so
La exploracin de sus incur-
siones contra la influencia comunista sobre los sindicatos obreros, las Ins-
4&0 The House Committee on Un-American Activities, por Robert K.. Carr.
tituciones docentes, la industria cinematogrfica, los organismos del Estado
y aun las iglesias, nos llevara demasiado lejos de nuestro campo. Despus
entr en actividad el Senado mediante la Comisin Judicial (cuyo primer
presidente fue el senador Jenner) y la Subcomisin Permanente sobre In-
vestigaciones de la Comisin para Actividades del Estado (primer presi-
dente, el senador McCarthy). Esta subcomisin despert mucha curiosidad
pblica en 1953 y despus, y provoc muchas controversias. En 1950 el Con-
greso estableci la Junta de Control de Actividades Subversivas, y oblig
a las organizaciones que la Junta considerase de accin comunista o de un
frente comunista a registrarse con el fiscal general y a sufrir diversas inha-
blitaciones.w En 1953 la Junta consider al partido comunista una orga-
nizacin de accin comunista, inmediatamente se remiti la materia a los
tribunales federales y estaba pendiente en el momento de escribir estas
pginas. En 1954 el Congreso retir todos los derechos legales al partido
comunista.
Al empezar la Segunda Guerra Mundial el Congreso haba autorizado a
los Departamentos del Ejrcito y la Escuadra y al Departamento de Estado
a destituir empleados sumariamente, por motivos de lealtad y segurdad.v"
La autorizacin se fue extendiendo gradualmente a otras 'agencias "sensi-
bles", pero con estipulaciones para que se formulasen cargos y las agencias
escuchasen. a los interesados. En 1953 la orden sobre seguridad del presi-
dente Eisenhower la extendi a todo el gobierno federal.
En consecuencia, al terminar la administracin de Truman se haba
puesto en marcha un complicado sistema para luchar contra la subversin,
tanto en el servicio del Estado como en toda la nacin. Las agencias del
gobierno usualmente empleadas para este propsito estuvieron, natural-
mente, ocupadas muy activamente: el Departamento Federal de Investiga-
cin, los servicios de inteligencia de las fuerzas armadas, las autoridades
de inmigracin, el Servicio Secreto y otras. El Congreso trabajaba a tra-
vs de la Comisin de Actividades Antinorteamericanas de la Cmara de
Representantes, la Comisin Judicial del Senado y la Subcomisin Perma-
nente sobre Investigaciones de la Comisin sobre Actividades del Estado.
La rama ejecutiva actuaba mediante el programa de lealtad y la Junta de
Control de Actividades Subversivas. Los tribunales entendan en casos que
les presentaba el Departamento de Justicia. Algunos Estados persiguieron
a los subversivos dentro de sus lmites.
El programa de lealtad basado en la Orden Ejecutiva de 1947 se con-
virti en objeto de controversia poltica en las elecciones presidenciales de
1952, y poco despus de subir al poder el presidente Eisenhower la susti-
m 64 Stat. 987 (23 sept. 1950).
48' Junta de Control de Actividades Subvenivas: Brownell
de los Estados Unidos, Senate Doc. 41, 83 Cong., ler. periodo de (28 de abnl de
1958).
lo" 56 Stat. 1055 (17 dic. 1942); 60 Stat. 458 (5 de julio 1946).
464
tuy por una prueba de seguridad como requisito previo para entrar al
servicio del Estado.se- Este programa se propona ser ms restrrctrvo que
el de lealtad, pues cubra los riesgos de lealtad y de seguridad.
La prueba para conceder empleo o retener en l a un empleado se enun-
ciaba ahora en la frmula de que debe ser "claramente congruente con los
intereses de la seguridad nacional". La norma de juicio en cada caso par-
ticular iba a comprender: a) los requisitos de carcter normal que siem-
pre haba impuesto la Comisin del Servicio Civil; b) las pruebas de lealtad
que haban empleado las juntas de lealtad; y c) ciertas pruebas nuevas.
Estas ltimas comprendan tres, principalmente: 1) "Toda conducta, acti-
vidades o asociaciones que tiendan a demostrar que el individuo no merece
confianza"; 2) "Todos los hechos que den motivo para creer que el indi-
viduo puede estar sometido a coaccin, influencia o presin que pueda
hacerle actuar contra los intereses ms legtimos de la seguridad nacional";
y 3) "Establecer o continuar una asociacin de simpata con un sabotea-
dor, espa, traidor, sedicioso, anarquista o revolucionario, o con un agente
de espionaje u otro representante secreto de una nacin extranjera, o con
cualquier representante de una nacin extranjera cuyos intereses puedan
ser hostiles a los intereses de los Estados Unidos." Debe aadirse que la
aplicacin de estas pruebas se declar que dependa de las relaciones que
los empleos del Estado tuvieran con la seguridad nacional.
Teniendo debida cuenta de esta limitacin, es evidente, sin embargo, que
las nuevas pruebas de lealtad eran extraordinariamente vagas y generales.
Qu naciones extranjeras tienen intereses que "puedan ser" hostiles a los
de los Estados Unidos? Qu cnsules extranjeros en San Francisco o en
Chicago pueden ser invitados con seguridad a eventos sociales en el hogar
de un director regional del Departamentto de Comercio? Qu hechos in-
dicarn que un individuo "puede estar sometido" a presin, y cmo deter-
minar si esa presin "puede hacerle actuar contra los intereses ms legti-
mos de la seguridad nacional"?
Las decisiones sobre la admisibilidad de empleados se hacan bajo la
orden de seguridad por un procedimiento inicial muy parecido al que se-
guan las antiguas juntas de lealtad. La responsabilidad de la investigacin
inicial de empleados y solicitantes recaa sobre la Comisin del Servicio
Civil; el descubrimiento de informacin adversa llevaba a la investigacin
por el Departamento Federal de Investigacin; el expediente lo valoraba
el funcionario de seguridad de la agencia (exigido ahora en todas las agen-
cias); al recibir el expediente, estaba autorizada la suspensin inmediata
del empleado por el jefe de la agencia o su representante, y deba pasarse
notificacin de cargos. El empleado tena derecho a hacerse or ante una
junta ad hoc nombrada por la Comisin del Servicio Civil de una lista de
empleados del Estado ya probados, con la advertencia de que la junta
m Orden Ejecutiva 10450 (2:7 abril 1953).
de audiencia no deba comprender funcionarios ni empleados de la agencia
afectada. La opinin de la junta serva de asesoramiento al jefe de la
agencia, quien, despus de or la opinin de su funcionario de seguridad
y de su asesor jurdico y previo estudio personal de todo el expediente,
resolva el caso. El individuo poda ser exonerado, trasladado o cesado. No
estaba autorizada ninguna apelacin de la decisin del jefe de la agencia.
La orden de seguridad no remedi ninguna de las caractersticas objeta-
bles de la orden anterior sobre lealtad. Pero haba algunas diferencias impor-
tantes entre los dos programas. 1) La norma de inhabilitacin era ms
amplia y tambin ms vaga y ambigua. 2) Se elimin la influencia de
las juntas de ciudadanos, principalmente la de la Junta Revisora de Leal-
tad. 3) Qued destruida la capacidad unificadora de una sola junta revi-
sora, que tenda a la congruencia y a proporcionar una salvaguardia ms
contra el error o el prejuicio. 4) La sucesin de juntas ad hoc, que trataban
slo un caso particular y despus se disolvan, evitaba o por lo menos difi-
cultaba seriamente el establecimiento de normas de juicio fijas y bien
fundadas. En realidad, el mecanismo pareca hacer verosmil que las ver-
daderasdecisiones las tomaran con frecuencia los funcionarios de seguri-
dad de las agencias, como principales consejeros de los jefes de agencia en
este campo.
La orden de seguridad entr en vigencia el 28 de mayo de 1953. En oc-
tubre de 1954 el Departamento de Justicia anunci que haban sido des-
tituidos unos 6,000 empleados de acuerdo con el nuevo programa, pero
hasta el momento de escribir esto se haba negado a dar informacin de-
tallada sobre las causas particulares de destitucin. Haba dudas, realmente,
sobre si en muchos de ellos se haban tenido en cuenta consideraciones de
lealtad o de seguridad. La situacin del Departamento de Estado, bajo el
fuego durante mucho tiempo del senador McCarthy, era particularmente
confusa.
Qu puede decirse de los programas de lealtad y seguridad del gobierno
federal? Son consecuencia de una situacin internacional que indudable-
mente requera contramedidas. Todo Estado tiene el derecho y el deber
de protegerse contra la subversin, y el desarrollo de armas atmicas des-
pus de la Segunda Guerra Mundial haca seguros los intentos de espio-
naje. Slo poco a poco se fue viendo claro que la ideologa comunista
poda exigir lealtad por parte de algunos norteamericanos superior a la
lealtad que sentan hacia el pas del cual eran ciudadanos. El espionaje
tom unas formas que parecan irreales e increbles, pero que fueron como
probadas por proceso judicial en muchos casos.
El Estado tiene derecho a esperar lealtad de sus empleados y a excluir
a los individuos de cuya lealtad haya duda. Pero la lealtad o la deslealtad
implican actitudes, creencias y actos extraordinariamente difciles de defi-
nir, que, con frecuencia, se esconden en descontentos e inadaptaciones pero
sonales que distinguen a las personalidades desviadas, y no en la lealtad
a otro pas o ideologa. Adems, muchas personas ignorantes cayeron en las
redes del comunismo para mejorar las situaciones raciales, para trabajar
por la paz, o para tener buenas tarifas de seguros. La deslealtad no puede
predecirse ni suponerse meramente por la afiliacin a muchas organizacio-
nes incluidas en la lista del fiscal general, ni realmente, durante el decenio
de los 1930, por la afiliacin al partido comunista.
Aunque el Estado tiene un deber que cumplir, puede argirse que sus
medidas en el programa de lealtad, y a fortiori en su programa de segu-
ridad, eran ms exigentes de lo que las circunstancias requeran. El dao
moral al servicio pblico al exigir la comprobacin de la lealtad de todos
los funcionarios y empleados, no fue desdeable, aun cuando para la in-
mensa mayora haya significado superficialmente la molestia de que les
tomasen las huellas digitales. Un programa destinado a probar a individuos
sospechosos o a personas que desempeaban cargos delicados, pudo haber
bastado. La pena de un fallo de lealtad dudosa (no de deslealtad) era
grave: no meramente la prdida del empleo y de los derechos de carrera
asociados a l, sino la mancha sobre la reputacin, que era seguro que
tendra graves consecuencias morales y econmicas. El Estado ingls mos-
tr mayor consideracin para el individuo, trasladando a la mayor parte
de los empleados no considerados dignos de confianza a puestos poco de-
licados.
Las dificultades de procedimiento del programa de lealtad, probable-
mente eran insuperables. El mismo problema fue resuelto por el Estado
ingls casi del mismo modo, principalmente por la negativa a divulgar las
fuentes de informacin desfavorable o a establecer el careo e interrogatorio
de testigos. El criterio de veracidad usado en la Gran Bretaa fue menos
duro, pero no menos eficaz en su funcionamiento.
Por lo que respecta a los solicitantes de empleo, en realidad, el problema
quizs pudo haberse resuelto en los Estados Unidos, simplemente, am-
pliando el concepto de adecuacin, que siempre ha sido una base para
negar un empleo, hasta incluir en l la duda acerca de la lealtad. La Co-
misin del Servicio Civil de los Estados Unidos, aumentada si fuera nece-
sario, poda haber tomado esas decisiones en el. curso regular de sus asun-
tos, sin publicidad, sin dao grave para la reputacin del individuo y sin
los gastos muy considerables que implican los procedimientos de lealtad.
Por lo que se refiere a los empleados con empleos obtenidos por oposi-
cin, la Ley Lloyd-La Follette exiga notificacin, cargos escritos, y la
oportunidad para contestar por escrito antes de la destitucin. La gravedad
del cargo de deslealtad justificaba la oportunidad especial para hacerse or
y la apelacin independiente que permita el programa de lealtad; pero .
hubieran podido obtenerse los mismos resultados si el criterio del juicio hu-
biera sido la prueba de veracidad o de adecuacin.
1
Los cargos y contracargos polticos, unidos a la insistencia del Congreso
para que se actuara, hacan difcil adoptar pruebas y procedimientos menos
extensos y exigentes. La influencia de la Junta Revisora de Lealtad fue,
en general, templar los rigores de la Orden Ejecutiva de 1947, pero soste-
niendo sin titubeo todo fundamento genuinamente razonable para creer
desleal a un empleado o un solicitante. Las repercusiones polticas conti-
nuaron en 1953 y 1954 embrollando la extensin y la gravedad del proble-
ma de la lealtad y la seguridad en el servicio pblico. Confidencialmente,
puede decirse que el servicio pblico demostr, fuera de toda duda, la
lealtad y la veracidad seguras de sus individuos, fuera de una pequesima
minora.
CAPITULO TREINTA
PRESTIGIO, MORAL Y ETICA DEL SERVICIO PUBLICO
Un servicio pblico sano se caracteriza por un alto prestigio, una moral
positiva e integridad. Son estas tres pruebas generalizadas que certifican el
xito de la administracin, una externa y las otras internas. Los niveles
de prestigio y de moral difieren ampliamente de una jurisdiccin a otra
y de un tiempo a otro dentro de toda organizacin. El nivel de integridad
ha subido constantemente durante ms de medio siglo y no es ya una
preocupacin general. En las normas vigentes entran muchos factores, al-
gunos de los cuales estn fuera de la capacidad de la administracin para
tratarlos; otros pueden ser afectados por una buena jefatura y actividades
inteligentes en lo que concierne a personal.
Las palabras prestigio y moral se relacionan entre s, pero no son idn-
ticas. Para los propsitos de este estudio, se entienden en el sentido si-
guiente: prestigio significa el atributo de estimacin social que puede atri-
buirse a una persona, un grupo o una institucin. Es exterior a la persona
o el grupo en cuestin. As, podemos hablar del prestigio del Servicio
Forestal, o de los servicios cientficos del Departamento de Agricultura, o
del Sr. J. Edgard Hoover. Moral es el estado de nimo de un individuo
o un grupo respecto del trabajo y del ambiente de trabajo. La moral ele-
vada es un estado de nimo en el que voluntariamente tratan de desen-
volverse hombres y mujeres y aplicar sus plenos poderes a las tareas en las
que se ocupan, por razn de la satisfaccin intelectual o moral que obtie-
nen de su autorrealizacin, de sus actuaciones en los campos que eligieron,
y de su orgullo en el servicio. Tambin es una situacin social en la que
hombres y mujeres tienen conciencia del grado en que son mutuamente
afectados por esos motivos. La moral est implcita en el grupo, no es ex-
terna a l. Un alto prestigio ayuda a sostener. una moral elevada, aunque
puede existir buena moral en un grupo con un prestigio neutro. Un bajo
prestigio rebaja indudablemente la moral.
1. El valor en prestigio de los empleos pblicos
El prestigio del servicio pblico probablemente es un factor relativa-
mente estable, pero sujeto en toda jurisdiccin a altas y bajas dependientes
de circunstancias particulares. No se conocen suficientemente ni el nivel
general ni el margen de fluctuacin, aunque ambas cosas se prestan a
medida. Pero se dispone de algunas pruebas.
468
Prestigio, Moral y Etica del Servicio Pblico 469
El prestigio es una cualidad relativa. Un individuo o un grupo puede
tener ms o menos prestigio que otro, pero no hay un punto fijo notorio
desde el cual pueda medirse el prestigio en trminos absolutos. El prestigio
del servicio civil puede compararse con el prestigio del ejrcito o de la
iglesia, o con el del cuerpo docente del pas, o con el de cualquier grupo
definible. Una vez establecida la lnea de base, los cambios en valor de
prestigio no son difciles de identificar.
Una lnea de base preliminar fue establecida en 1929 y 1932 por dos es-
tudios paralelos de prestigio, uno dedicado a Chicago, el otro al pas en
general. La prueba era el prestigio relativo de un empleo pblico y un
empleo privado comparables, probablemente la prueba ms fuerte a que
pudiera someterse el servicio pblico, porque los elementos predominan-
tes del prestigio, posiblemente en los Estados Unidos, se agrupan en torno
de los negocios.<l35 El amplio resultado de los estudios indic que la situa-
cin del servicio pblico entre las personas entrevistadas era menos favo-
rable que la de los empleos privados. Pero fue curioso observar en cada
caso que el contacto personal con el servicio pblico de los entrevistados
haba sido satisfactorio por una mayora de ms de dos a uno. El clich
del poco prestigio indudablemente se haba fijado por otros factores que
la experiencia personal.
Adems de este resultado general, se identificaron algunas variaciones
interesantes entre clases diferentes de la poblacin. Result claro que el
ndice de prestigio de los empleos .pblicos variaba de manera importante
con el sexo, la edad, la educacin, la ocupacin y la raza o nacionalidad.
En algunos grupos el ndice de prestigio era positivo, en otros negativo.
El testimonio de los dos estudios era corroborativo.vs
1) La diferencial sexo. Sobre la base de esos experimentos, las mujeres
tenan una opinin ms favorable que los hombres de los empleos pbli-
cos. 2) La diferencial edad. El ndice de prestigio del empleo pblico vari
inversamente con la edad. Con una sola excepcin, cada grupo de edad
mayor en cinco aos tena menos confianza en el servicio pblico que el
grupo anterior. 3) La diferencial educacin. El ndice de prestigio del em-
pleo pblico vari inversamente a la educacin, por lo que afecta a esta
muestra de la poblacin. El servicio pblico gozaba de la mayor estima-
cin entre personas con una instruccin escolar corriente, de menos, entre
los que haban pasado por escuelas secundarias, y de muy poca entre los
graduados de colegio.
4) Diferenciales profesionales o de ocupacin. Aunque la prueba no fue
suficiente, se manifest ampliamente que los trabajadores, especializados
m Leonard D. White: The Prestige Value 01 Public Employment In Chicago (Chica-
go, University of Chicago Press 1929), y Further Contributions to the Prestige Value 01
Public Empluyment (Chicago, University of Chicago Press, 1932).
..o En la tercera edicin de. este libro y en los dos citados en la nota anterior se ofrece
apoyo estadstico a las diferencias que siguen.
y no especializados, tendan a mostrar la mayor estimacin por los empleos
del Estado; que los grupos profesionales y de ejecutivos y propietarios
tenan muy mala opinin del servicio del Estado; y que los oficinistas y las
amas de casa ocupaban una posicin intermedia entre los dos extremos an-
teriores. 5) La diferencial nacionalidad. El testimonio de los dos estudios
del prestigio indic que el ndice de prestigio era afectado por el hecho del
origen nativo o extranjero. Los individuos nacidos en el extranjero pro-
ducan un ndice de prestigio caractersticamente ms alto que el de los na-
cidos en el pas; y las personas nacidas en el pas de padres extranjeros
o mezclados ocupaban un lugar intermedio. Por lo que concierne a esos
grupos, encontramos verificada la hiptesis de que los individuos nacidos
en el extranjero son ms benvolos con el gobierno que los nacidos en el
pas. El ndice del grupo negro fue ms alto que el del blanco. 6) Diferen-
cial federal-estatal-municipal. Cul de nuestros sistemas de administracin
tiene ms prestigio, y en qu grado? El experimento confirm unaconje-
tura preliminar al demostrar que el sistema nacional estaba en el lugar
ms alto, que los Estados venan despus, y por ltimo, las ciudades. En
una escala numrica de 100, las ciudades valan 58, los Estados 69 y el
gobierno nacional 81. Es evidente, pues, que no podemos hablar del pres-
tigio del servicio pblico como entidad indivisible, porque vara amplia-
mente entre sectores diferentes de la poblacin y respecto de servicios
diferentes.
Los estudios que acabamos de resumir son estudios de opinin; no son
necesariamente opiniones racionales o bien informadas o sin prejuicios.
En realidad pueden desviarse mucho de un conocimiento exacto de los
hechos relativos al servicio pblico. Son clichs, cuadros mentales de un
vago compuesto de ayuntamiento, funcionarios elegidos, polticos, carteros
y otros empleados pblicos, quizs del palacio de un Estado y de los edi-
ficios pblicos de Washington, de chismes sobre asuntos pblicos y hombres
pblicos, de comentarios de peridicos y de caricaturas, de experiencia
personal, directa o indirecta, con el Estado. Son eficaces en un grado que
no tiene relacin ninguna con su correspondencia con la realidad.
Algunas veces se han citado estos estudios sobre prestigio como demos-
trativos de la baja estimacin pblica por el servicio pblico. Por el contra-
ri, podemos sealar el testimonio de que grandes sectores de la poblacin,
en realidad, tienen gran respeto por el servicio pblico. Los trabajadores
especializados y no especializados, los individuos de menos de veinticinco
aos de edad, las mujeres como grupo, y las personas nacidas en el extran-
jero tienen, caractersticamente, una opinin favorable del servicio pblico.
Adems, esos estudios fueron hechos en ciudades, principalmente en las
grandes zonas metropolitanas. No tenemos pruebas concernientes a las ac-
titudes de la poblacin rural. La muestra, adems, es demasiado pequea
para justificar algo ms que hiptesis preliminares de tanteo. Todas las
Prestigio) Moral y Etica del Servicio Pblico 471
conclusiones en cuanto a la mentalidad pblica de los Estados Unidos
acerca del servicio pblico deben sacarse, pues, de estas pruebas con cautela
y con reservas importantes.
Estudios posteriores del prestigio del empleo pblico tendieron en ge-
neral a confirmar los primeros resultados. El Centro de Investigacin de
la Opinin Nacional hizo un estudio de tareas y ocupaciones en 1947 que
dio nuevas luces sobre el valor de prestigio de ciertos altos empleados del
Estado: juez del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, gobernador
de un Estado, miembro del gabinete diplomtico, alcalde de una gran ciu-
dad, representante en el Congreso, juez de distrito y jefe de un departa-
mento de un Estado.v" Como grupo, su ndice de prestigio en una escala
de 100 fue de 90.8; el ndice siguiente de prestigio lo tuvieron los trabaja-
dores profesionales y semiprofesionales: 80.6; y el tercer ndice lo tuvieron
los propietarios, los gerentes y los empleados de organizaciones privadas
(excepto granjas): 74.9. El grupo de empleados cuyo ndice de prestigio se
buscaba en esta exploracin de la opinin pblica tuvo un nivel econ-
mico y administrativo ms alto que el grupo que proporcion las bases
para mis estudios. Las valoraciones reflejan esta situacin y quizs tam-
bin un nivel cambiante de prestigio general.
El estudio del CION aport datos importantes sobre los factores que for-
man el prestigio. Un ingreso grande fue el factor ms frecuentemente meno
cionado: el 18 por ciento de todas las respuestas; el 16 por ciento aceptaba
la declaracin: "Sirve a la humanidad, es una tarea esencial", como la prin-
cipal cosa que da prestigio a una ocupacin; el 14 por ciento vot por de-
claraciones que identificaban la alta instruccin, el trabajo empeoso y el
dinero; y el 14 por ciento indic el "prestigio social" como el principal
determinante.
Una encuesta entre alumnos del ltimo ao de un colegio, realizada en
1948 por la parte de la Comisin Hoover que entendi en cuestiones de
personal, revel considerable ignorancia de los hechos relativos al empleo
en el Estado, y valoraciones positivas y negativas en comparacin con el
empleo prvado.v" Sobre seguridad del empleo; pensiones de retiro y por
enfermedad y oportunidades de servir al pblico, el Estado estuvo por en-
cima de la industria; sobresueldos, oportunidades de desenvolvimiento per-
sonal, prestigio y consideracin social, as como en incentivos para mejorar
la eficacia, la industria estuvo por encima del Estado. Sobre el inters in-
trnseco del trabajo y la calidad de los compaeros, hubo poca diferencia.
Un estudio del valor en prestigio del gobierno municipal en Chicago y
Cincinnati en 1947 yen 1948, confirm en general las diferenciales seala-
das en los anteriores experimentos de Chicago. Pero el ndice de prestigio
m .Of'inion News, IX (1 sept. 1947), !l.
... TlJSk Force Report on. Federal Personnel (1949), Comisin sobre Organizacin de
la Rama Ejecutiva del Estado, pp. 6-7.
de Cincinnati fue ms alto que el encontrado en Chicago entre grupos
comparables, probablemente un reflejo de la mejor calidad del gobierno
en la primera de dichas ciudades.vv Seran de gran inters y valor nuevos
estudios en gran escala sobre el prestigio.
La situacin en cuanto a prestigio del servicio pblico tiene una rela-
cin definida con algunos problemas de actuacin. Su efecto es sumamente
claro en el reclutamiento. En trminos generales el atractivo de todo servicio
pblico vara directamente con su prestigio. Una organizacin con mucho
prestigio atraer a sus filas a hombres y mujeres de primera calidad; pero
una organizacin cuyo prestigio es bajo tendr que contentarse con mu-
cho menos que lo mejor. En un perodo de aos el efecto en uno y otro
caso es acumulativo.
Un prestigio grande opera favorablemente para tener personas compe-
tentes en el servicio. El personal profesional y cientfico, masculino y feme-
nino, del Negociado Nacional de Pesas y Medidas, de Exploracin Geol-
gica, del Departamento de Agricultura y de otras agencias pblicas, no es
raro que rechace oportunidades lucrativas en otras partes. Entre las consi-
deraciones que les retienen en el servicio figura el prestigio.
El prestigio se relaciona tambin con la moral. Puede ser, o no ser, uno
de los principales factores que crean una moral elevada, pero la falta de
estimacin pblica puede llegar a ser un factor importante para rebajar
la moral. La impaciencia pblica, cada vez mayor, evidentemente, por el
esfuerzo para que se cumpliera la Enmienda Dieciocho y la actitud pblica
indiferente que produjo la brigada prohibicionista, tuvieron una influencia
definida en reducir su moral. Por el contrario, la popularidad del Depar-
tamento Federal de Investigacin, indudablemente, refuerza la moral de
sus individuos.
Queda por averiguar qu es lo que da prestigio. Tenemos pocas pruebas
experimentales directas sobre este punto, pero es probable que los com-
ponentes del prestigio varen mucho con las circunstancias. Probablemente
cada tipo de ocupacin tiene un grupo de determinantes de prestigio ms
o menos especficos de ella. As, el prestigio de un hombre de letras se
apoya en su penetracin, su imaginacin y su pericia en el uso de las pala-
bras; es eficaz en grupos relativamente pequeos de la poblacin. El pres-
tigio de un popular jugador de ftbol descansa en su destreza atltica, sus
impresionantes xitos en el campo y una buena prensa; probablemente es
eficaz entre gran nmero de gentes. En los cargos pblicos, el grupo im-
portante de determinantes de prestigio quizs incluye elementos tan espe-
cficos como llevar uniforme, las relaciones con personas muy conocidas, la
seguridad del empleo, la capacidad para ejercer el poder y la identificacin
con programas socialmente valiosos.
'". "Public Service Prestige: Problem and Paradox", por Sidney Mailick, en Public
Personnel Reoieui, X (1949), 155.
Prestigio} Moral y Etica del Servicio Pblico 473
Una reputacin de integridad contribuye a formar el prestigio, tanto de
un individuo como de una organizacin. En el Estado implica imparciali-
dad, equidad, consecuencia y la plena consideracin de todos los hechos
que se relacionan con una decisin. Supone que las decisiones que afectan
a individuos no se tomarn por partidarismo ni favoritismo de ninguna
clase, sino a la luz del inters general.
La capacidad para conseguir determinados resultados es tambin un ele-
mento del prestigio, quizs de manera peculiar en este pas en que se
admira la accin mucho ms que la reflexin. El xito del Departamento
Federal de Investigacin en el descubrimiento de un nmero considerable
de agentes extranjeros es un ejemplo espectacular en que el prestigio lo
hace el xito. En crculos ilustrados, el trabajo cientfico del Departamento
de Agricultura se beneficia de la misma consideracin por sus logros. Lo
mismo ocurre con el Departamento de Granjas y Mercados del Estado de
Nueva York, y con las estaciones agrcolas de investigacin del mismo
Estado.
El servicio pblico tiene un encanto, probablemente disminuido de ma-
nera temporal por los acontecimientos subsiguientes a la Segunda Guerra
Mundial, que atrae a muchas personas. Los jvenes suean con representar
a su pas en el extranjero en un puesto diplomtico o consular; los jvenes
ingenieros forestales responden a la incitacin de conservar y explotar los
recursos naturales; y en grado menor otras ramas del servicio pblico tie-
nen una aureola, algo sentimental quizs, pero diferente de las emociones
que despiertan la United States Steel Corporation, la Ford Motor Company
u otras grandes industrias anlogas.
Indudablemente, juegan tambin su papel otros factores de prestigio.
Figuran entre los elementos intangibles que un administrador prudente
reconoce, y saca de ellos todo el partido que puede. La marcha del gobierno
en los ltimos aos indica que, como agencia de proteccin y mejoramiento
social, el prestigio de la mayor parte de las ramas del servicio pblico est
llamado a subir; y al subir sern ventajosamente afectadas las normas gene-
rales de la administracin.
2. Moral
La moral es una posesin interna de un individuo o un grupo. Aunque
la palabra se haba usado anteriormente, se generaliz durante la Primera
Guerra Mundial en los crculos militares. Desde 1920 se ha discutido mucho
sobre el carcter y el valor de la moral industrial. Los lideres de cualquier
actividad -deportes, educacin, negocios, religin, poltica, publicidad, trans-
portes- tratan de la moral ms o menos consciente y especficamente. Un
equipo de ftbol es "afinado" para el partido decisivo; el director de una
campaa incita a los trabajadores de su distrito para el impulso final por
la victoria en .las urnas; un gerente de ventas establece una competencia
entre sus agentes; todos estos son ejemplos familiares de tcnicas para levan-
tar la moral. La moral es una posesin individual y de grupo, y ambas se
influyen recprocamente. Sera difcil, por ejemplo, mantener una moral
elevada de grupo entre individuos atosigados por inquietudes personales.
Los estudios en el campo del personal industrial revelan que el fracaso du-
rante las horas de trabajo puede deberse a circunstancias que no tienen
relacin ninguna con la tarea y son de carcter personal. Por otra parte,
una alta moral de grupo puede contribuir a que se recupere un individuo
que est perplejo y angustiado por asuntos personales.
Cules son las amplias bases sobre las cuales puede mantenerse una
moral sana? El conocimiento de los propsitos y los objetivos que trata de
alcanzar una organizacin, reforzado por la conviccin de su valor social,
es una fuerza motriz de gran importancia. Esas convicciones constituyen la
base de grandes movimientos histricos; enviaron a los caballeros medie-
vales a las Cruzadas, sostienen la fuerza de los ejrcitos en todos los grandes
conflictos modernos, y dan fuerza a los grandes movimientos de emancipa-
cin del ltimo siglo. Esos impulsos poderosos no suelen ser percibidos
por los rganos de la administracin civil y por lo comn no son necesa-
rios. Pero fundidos en moldes menos heroicos son igualmente valiosos.
En empleos inferiores y rutinarios es menos esencial la creencia en los
objetivos generales de una agencia pblica; pero si la neutralidad o la in-
diferencia degeneran en escepticismo y oposicin, la moral del grupo es
afectada adversamente. La experiencia indica, adems, que se necesita un
esfuerzo especfico para mantener informados de la poltica a los individuos
de una organizacin, si el conocimiento no ha de ser desplazado por los
rumores y las habladuras. Tomar medidas para tener informados a los in-
dividuos de un grupo es una contribucin positiva a la .moral en y por s
misma, porque cultiva el sentimiento de que todo el mundo pertenece al
grupo y todos deben tomar parte en la empresa.
Desde otro punto de vista, el conocimiento compartido de los objetivos
se relaciona con el sentimiento de que el trabajo de uno "vale la pena".
Hay pocas cosas ms deprimentes que el sentimiento de que no vale la
pena hacer lo que uno hace. No basta que el trabajo proporcione un medio
de vida; debe producir una satisfaccin positiva al ejecutarlo. Que con
tanta frecuencia no sea ste el caso, es una de las fuerzas perturbadoras de
la vida moderna. Una moral elevada va esencialmente unida a la creencia
en la importancia y el valor del trabajo que cada individuo realiza. La
seguridad de tal conviccin, hasta donde sea posible, es una de las res-
ponsabilidades generales de la gerencia y merece que no se la deje al azar
solamente.
Otro elemento importante en la formacin de la moral, tanto como del
prestigio, es la confianza de los hombres de filas en la integridad y buena
intencin de los compaeros y los superiores. El esplndido ejemplo de los
administradores de ciudades ofrece una ilustracin de lo que puede ha-
cerse para sostener la moral mediante altas normas de integridad en los
cargos pblicos. Es difcil, por otra parte, conservar el espritu de cuerpo
en una organizacin cuyos jefes se hacen sospechosos de injusticia, favori-
tismo, malos manejos o soborno. La moral de algunas comisiones del ser-
vicio civil fue destrozada en diferentes ocasiones porque sus individuos cons-
piraban para violar el espritu, si no la letra, de la ley para dar empleos
a amigos polticos. La baja moral de algunas fuerzas policacas se debi en
parte a la falta de confianza en los oficiales que las mandaban y que eran
sospechosos de recibir fondos del vicio organizado. Los rumores se esparcen
entre la fuerza como un veneno insidioso, y los individuos ms dbiles de
las filas inferiores deciden "hacer lo suyo". Afortunadamente, estos casos
extremos son raros, pero atraen la atencin pblica. Las formas groseras de
corrupcin son raras, pero no se ha llegado en todas partes a una sincera
devocin por el inters pblico contra los intereses de partido o la protec-
cin de los negocios.
La moral se relaciona con la lealtad personal. Los ejecutivos que tienen
xito inspiran devocin a sus subordinados. No hay una frmula para con-
seguir ese resultado; un individuo se ganar la lealtad de un modo, y otro
de una manera completamente distinta, pero en todo caso, la justicia con
el personal por parte del jefe es de cardinal importancia. Es fatal para la
moral tener favoritos por razones polticas, religiosas o personales, o hacerse
sospechoso de tenerlos. Esto destruye la confianza esencial en los funcio-
narios superiores por parte de sus subordinados.
Tambin es importante una jefatura estimulante. Se han analizado con
algn detalle las cualidades de los lderes del mundo poltico, pero se co-
nocen menos las cualidades de la jefatura administrativa.sw Son casi las
mismas, probablemente. Una jefatura eficaz emplear muchos recursos para
formar la moral, pero hace moral en s y por s misma; porque un gran
jefe, por su personalidad e influencia, har actuar sobre sus compaeros
y subordinados fuerzas de valor incalculable. Esto es elemental en los crcu-
los militares. En este pas, la jefatura en la administracin civil se va
haciendo menos fortuita a medida que se presta mayor consideracin a la
capacidad para dirigir en la seleccin de personal directivo, en contraste
con el aprovechamiento poltico de la competencia tcnica. La jefatura
administrativa, con frecuencia, alcanza niveles estimulantes y a veces ver-
daderas alturas.
Entre los ambiciosos, las oportunidades juegan papel importante en el
sostenimiento de la moral. Es posible, en el servicio pblico como en otras
partes, perder la ocasin de desarrollarse hasta la plena capacidad de uno,
meramente por razn de los accidentes de colocacin, asignacin, supervi-
sin o contactos. Las personas ms capaces suelen llegar al xito a travs
m Federal Administration, por Arthur W. Macmahon y Joho D. Millett.
de esos azares; pero en el caso de otras, puede socavarse la moral si no
logran conseguir su xito ms modesto y, poco a poco, se van dando cuenta
con creciente amargura de que estn condenados a un trabajo para toda
la vida que les exige menos de lo que pueden dar de s y peor pagado de lo
que necesitan para satisfacer sus necesidades. Hay un sentimiento de
frustracin o fracaso entre algunos individuos del servicio pblico, gran
parte del cual podra evitarse con un manejo ms inteligente de los pro-
blemas de personal. La consecucin gradual de un servicio de carrera ten-
der a ofrecer oportunidades a todos los grados y clases, hasta donde lo
permita la estructura general del servicio. Evidentemente, unas oportuni-
dades que constantemente se amplan son unas de las condiciones para el
desenvolvimiento del individuo, y el xito en el cumplimiento de obliga-
ciones nuevas es una de las satisfacciones duraderas que forman la moral.
Muchos empleados quedarn, inevitablemente, entre las filas. Para todos
es esencial una adaptacin personal satisfactoria al trabajo y al descanso.
Una adaptacin perfecta est reservada para otros mundos que ste, pero
puede conseguirse una adaptacin eficaz a las condiciones de vida. Dentro
de la trama de condiciones de trabajo, generalmente buenas, la mayor par-
te de los empleados se adaptan convenientemente a sus compaeros de traba-
jo, a los superiores, a los subordinados y al trabajo mismo. En muchos casos
puede facilitar este proceso un superior o un funcionario de personal pru-
dente. En algunos, su ayuda se hace esencial. En unos pocos, tendr que ir
ms all de los medios ordinarios a buscar la ayuda de mdicos o de tra-
bajadores sociales, de psiquiatras o de amigos. Necesitar aqu la sabidura
de Salomn, la paciencia de Job y la penetracin y la comprensin de Jane
Addams. Pero SU misin es formar la moral, y no puede rehuir este aspecto
de su tarea.
La moral descansa sobre la estimacin. Es humano desear que se conoz-
can las actuaciones personales y corresponder a la atencin pblica pres-
tada al xito de los esfuerzos individuales. En los crculos profesionales y
cientficos, la estimacin de los compaeros es uno de los incentivos ms
grandes, quizs el ms grande. El mundo industrial, que es un mundo de
competidores, concede la estimacin en forma de riqueza conseguida en la
plaza del mercado, tipo de distincin social de gran peso en los Estados
Unidos, pero cerrado por fuerza a los empleados en el servicio pblico.
De aqu que sea lo ms importante, tanto para el prestigio del servicio
como para la moral de los servidores civiles, que la substituyan otras formas
de estimacin en la medida posible. Consisten stas en la notoriedad p-
blica y profesional del trabajo de mrito excepcional. Es extrao que un
tipo de reaccin humana, tan bien comprendida y manejada en el servicio
militar y el naval, sea por lo general desdeada en el servicio civil. Esto
no es una sugestin a favor de un uniforme civil o del equivalente civil
de una Cruz de Hierro. Pueden encontrarse formas de estimacin apropia-
das dentro de los lmites propios de la psicologa del servicio civil. Pueden
convertirse en un elemento distintivo en la formacin de la moral.
Tambin puede comprenderse la naturaleza de la moral por el anlisis
de las causas que la destruyen o la socavan. Durante muchos aos, deprimi
la moral la interferencia poltica en el servicio de carrera. Eso es an un
problema en algunas jurisdicciones, pero es menos importante que antes.
Una comprensin mejor de las relaciones adecuadas entre la superioridad
poltica y el servicio de carrera va eliminando gradualmente esta fuente
de malestar.
La moral es socavada por la inseguridad, ya sea su causa el temor a re-
presalias polticas, la reduccin del personal, la reclasificacin y la reduc-
cin del sueldo, o la reorganizacin de la agencia. La inestabilidad poltica
y administrativa produce la baja de la moral; la estabilidad proporciona
una base sobre la cual puede elevarse.
A veces, la moral del servicio pblico y su prestigio han sufrido a causa
de una prensa adversa. Toda quiebra en la integridad o eficacia del servicio
pblico es noticia; la constante realizacin de buen trabajo semana tras
semana, no es noticia. Esto es inevitable, pero rara vez se aprecia como
consecuencia de los valores sociales creados por la constante ejecucin de
actividades rutinarias del Estado. Tambin es dudoso que la educacin cvi-
ca de nios y nias en las escuelas secundarias constituya una base ade-
cuada para comprender cun esenciales son las aportaciones del Estado o
la sociedad. Esos jvenes son los que ms fcilmente se impresionan con las
crticas de los peridicos. Adems, algunos peridicos reflejan la actitud
de ciertos sectores de los negocios norteamericanos que son hostiles a la
reglamentacin gubernamental del orden econmico; est en su inters
desacreditar la actividad del Estado y sembrar la alarma contra los "bur-
cratas". No podemos esperar que los individuos ms capaces aspiren a un
servicio sujeto a la crtica irresponsable que algunos peridicos arrojan
contra funcionarios y empleados pblicos. Hay ejemplos paralelos en la
actitud hostil de algunos individuos del Congreso.
La preocupacin del contribuyente por el aumento de los gastos pblicos,
bastante legtima en s misma, muchas veces ha pasado de marca, conde-
nando el servicio pblico como tal. El mayor volumen de los gastos del
Estado lo producen servicios que estn autorizados por los cuerpos repre-
sentativos para ciudadanos que suelen gritar bastante pidindolos: mejores
escuelas, carreteras, ayuda a los indigentes, sin decir nada de ejrcitos, bar-
cos, aeroplanos y armas. La cantidad recuperable suprimiendo el derroche
indudablemente es considerable en algunos casos, aunque suele exagerarse.
A los infortunados empleados del servicio civil se les achaca la responsabi-
lidad de los impuestos elevados e indiferencia para los intereses de los
contribuyentes.
Estas observaciones generales fueron ilustradas por la decadencia de la
moral que se evidenci en el servicio federal en 1952, 1953 Y 1954. Las
acusaciones de deslealtad por algunos senadores y otras personas haban
despertado las sospechas y provocado la prdida de confianza del pblico.
Las revelaciones de infidencia en el Negociado de la Renta Interior, que
llev a la condena de varios recaudadores de renta interior, y de gra-
ves indiscreciones por parte de otros funcionarios federales, tuvieron graves
repercusiones. Los ataques concentrados contra el Departamento de Es-
tado, la Voz de Amrica y algunas instalaciones de las fuerzas armadas,
contribuyeron a rebajar la moral general. La subida al poder del partido
republicano en 1953, despus de veinte aos de gobierno demcrata, dio
nacimiento a la incertidumbre y la preocupacin por la recolocacin de
partidarios. Igualmente graves desde el punto de vista de la moral, a me-
dida que se manifestaban, fueron la confusin y el miedo causados por los
procedimientos para reducir el personal.
stas fueron en parte inquietudes pasajeras, y en parte representaban
fuerzas fundamentales no fcilmente dominadas. Mejoras administrativas
como, por ejemplo, la reduccin del personal, eran factibles; pero otra
cuestin era cmo educar a una organizacin de partido en la conviccin
de que el favoritismo no era requisito necesario de la victoria. Tambin
era difcil saber cmo crear un mayor sentido de responsabilidad en el
Congreso.
Los factores internos que hacen o deshacen la moral estn sujetos a la
gestin del ejecutivo, y son una parte de la responsabilidad de la lnea.
Los factores externos estn ms all del control ejecutivo, y realmente en
algunos casos ms all de todo control. A la larga, un conocimiento ms
detallado, por parte de los lderes de la opinin, de la funcin y valor
de un servicio pblico fuerte es la base sobre la que descansarn el pres-
tigio y la moral.
3. tica y cdigos del servicio pblico
El nivel tico del servicio pblico durante los primeros cuarenta aos
del gobierno nacional fue extraordinariamente alto. Se debi inicialmente
a Washington y Hamilton, pero Jefferson, Gallatin y John Quincy Adams
tuvieron la misma elevacin de miras. La influencia de partido, fuerte en
los ltimos aos 'del siglo XVIII, disminuy durante el primer cuarto del
siglo XIX
J
y la larga sucesin de presidentes republicanos de 1801 a 1829
favoreci la estabilidad y la conservacin constante de los niveles sealados
por los federales. 441
Estas satisfactorias cualidades decayeron progresivamente despus de 1829
por razn del juego de rotacin, el nacimiento de partidos polticos orga-
nizados de masas, y la decadencia general de las normas morales que tuvo
8S11nto con brevedad en los estudios histricos del autor: The Eeder-
le/Jfmrmians y The ]ac1csonians; .
Prestigio, Moral y tica del Servicio Pblico 479
lugar en la banca, en las compaas de seguros, en la construccin de ferro-
carriles y su explotacin, y en la especulacin sobre tierras. La decadencia
lleg a su nivel ms bajo durante y despus de la Guerra Civil. La agita-
cin de los reformadores fue rechazando gradualmente a las fuerzas de la
corrupcin y el desgobierno y surgieron nuevos ideales.
No consiente el espacio pasar revista a esas ganancias lentas, pero im-
presionantes. A mediados del siglo xx los niveles ticos en el servicio p-
blico, federal, estatal y municipal, merecen alabanza. La corrupcin haba
desaparecido en general de todas partes, menos de las grandes zonas me-
tropolitanas. Los gobiernos de los Estados los desempeaban hombres nte-
gros, con raras excepciones individuales. El gobierno federal fue escenario
de quiebras morales, en algunos casos despus de terminada la Segunda
Guerra Mundial, que tendieron a obscurecer la casi universal adhesin a
altos ideales personales y profesionales entre los empleados federales.sw
Las mencionadas ganancias se reflejaron en cdigos de tica formulados
por grupos del servicio pblico para orientacin de sus individuos y como
una norma expuesta al mundo. Los cdigos nacieron con frecuencia de un
punto de vista profesional, y reflejan la obligacin de prestar el ms alto
servicio posible sin discriminacin, subordinando los intereses personales
a los del cliente y el provecho personal al orgullo en el servco.v"
En el campo municipal, un cdigo muy conocido es el adoptado por la
Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades en 1924. Sus dis-
posiciones, revisadas en 1952, son las siguientes:
1. Ningn individuo de la profesin acepta un puesto como ad-
ministrador de una ciudad a no ser que est totalmente de acuerdo
con los principios del gobierno de un administrador de concejo y
a no ser que confe en que est capacitado para servir al beneficio
de la comunidad.
2. El administrador de ciudad tiene una fe firme en la dignidad
y el valor de los servicios que presta por el gobierno. Tiene una
actitud constructiva, creadora y prctica hacia los problemas urba-
nos y un hondo sentido de su propia responsabilidad social como
servidor pblico de confianza.
4" Para obras contemporneas, vanse Ethical Standards in Government, Comisin del
Senado sobre Trabajo y Bienestar Pblico (Washington, Govenment Printing Office,
1951); Moralty and Administration in Democraiic Government, por Paul H. Applebv
(Baton Rouge, Lousana State University Press, 1952); Eihics in Government, por Paul I.
Douglas (Cambridge, Harvard Universty Press, 1952); Morality in American. Politics, por
George A. Graham (Nueva York, Random House, 1952); Annals of the AmerIcan Academy
o/ Political and Social Scence, vol. 280 (marzo de 1952), todo el nmero; "A Scandal in
Utopa", por Herbert Emmerich, en Public Administration Review, XII (1952), 1; On
the Etbics of Civil 5ervants in Great Britain and North Amerca", por Keith Collard, en
Public Policy, IV (1955), 1M.
448 "A Code of Ethics as a Means of Controlling Administrative Conduct", por Phillip
Monypenny, en Public Administration Revi61, XIII (19'5), 184.
3. El administrador de ciudad es gobernado por los ms altos
ideales de honor e integridad en todas sus relaciones pblicas y
personales, a fin de que pueda merecer el respeto y la confianza de
la corporacin gobernante, de otros funcionarios y empleados y
del pblico a quien sirve. Cree que no es honrado el engrande-
cimiento o el lucro personales conseguidos por informacin con-
fidencial o por un mal empleo del tiempo pblico.
4. El administrador de ciudad, como lder de la comunidad, pre-
senta propuestas polticas al concejo y le proporciona datos y
consejos sobre cuestiones de poltica para darle base sobre la cual
tomar decisiones acerca de las metas de la comunidad. El admi-
nistrador de ciudad defiende las polticas municipales pblicamen-
te, slo despus que el concejo reflexione sobre dichas polticas y
las adopte.
5. El administrador de ciudad comprende que el concejo, los
representantes del pueblo por eleccin, tiene derecho al prestigio
que se derive del establecimiento de polticas municipales. El ad-
ministrador de ciudad evita entrar en antagonismo pblico con
el concejo sobre cuestiones discutibles. El prestigio o los reproches
por la ejecucin de la poltica recaen en el administrador.
6. El administrador de ciudad considera deber suyo mejorar
constantemente su capacidad y su utilidad y desarrollar la com-
petencia de sus compaeros en el uso de tcnicas administrativas.
7. El administrador de ciudad tiene a la comunidad informada
de los asuntos municipales. Concede importancia al servicio amis-
toso y corts para el pblico. Reconoce que la principal funcin
del gobierno local en todo momento es servir a los mejores inte-
reses de todo el pueblo sin partidarismos.
8. El administrador de ciudad, a fin de defender su integridad
como administrador profesional, se opone a toda intromisin en
sus obligaciones para el personal, cree que debe tener libertad para
realizar la poltica del concejo sin interferencias, y trata franca-
mente con el concejo como unidad y no con sus miembros indi-
viduales.
9. El administrador de ciudad maneja todos los asuntos de per-
sonal sobre la base del mrito. La justicia y la imparcialidad go-
biernan al administrador de ciudad en todos los asuntos pertene-
cientes a nombramientos, reajustes de sueldos, ascensos y disciplina
en el servicio municipal.
10. El administrador de ciudad no pide favores. Maneja todos
los problemas sin discriminacin a base de principios y de jus-
t i c i a . ~ 4 4
,&, Public Management, XXXIV (1952), 218.
Prestigio) Moral y Etica del Servicio Pblico 481
En el gobierno nacional se han producido algunos cdigos, cada uno
. de ellos para una oficina o agencia particular. Frecuentemente van mez-
clados con preceptos y reglamentos de oficina y rara vez tratan de enunciar
todas las normas de conducta que en realidad se esperan. Esos cdigos
suelen referirse al deber de prestar un servicio diligente y corts, al cui-
dado en el uso de cosas propiedad del Estado o el gobierno, a la absten-
cin de intrigas polticas y de faccin, a la lealtad para las autoridades
responsables, y al cuidado en evitar que se divulgen los asuntos pblicos.
Prescriben imparcialidad y justicia en el trato con el pblico, prontitud
en pagar las deudas personales, abstenerse de pedir dinero prestado a com-
paeros empleados, y prohiben la venta de mercancas o la peticin de
aportaciones metlicas en horas de oficina.
Bajo la direccin del Consejo del Personal Federal se redact un cdigo
de tica para todo el servicio al terminar la Segunda Guerra Mundial.
Denominado "Credo de Servicio del Empleado Federal", contiene el si-
guiente lenguaje:
Nosotros, como individuos del servicio civil, aceptamos nuestra obligacin
y nuestra oportunidad de servir al pueblo norteamericano bien y cabalmente,
haciendo cuanto podamos para promover las libres y democrticas institu-
ciones de nuestro pas.
Creemos deber nuestro:
Cumplir lealmente la voluntad del pueblo expresada en nuestras leyes;
Servir al pblico con justicia, cortesa, integridad y comprensin;
Contribuir a mejorar la eficacia, la economa y la efectividad de nuestro
trabajo;
y hacer as nuestra parte en la ejecucin de los grandes servicios del
Estado.
Las cualidades de prestigio, moral y sentido de obligacin tica son intan-
gibles, pero cuentan mucho. Son ineludibles, para bien o para mal. Res-
ponden a circunstancias cambiantes, y ellas mismas tienen su papel en dar
forma a los acontecimientos. Se componen del complejo de las rutinas
diarias y se forman del laberinto de contactos personales entre el pblico
y los funcionarios, y entre los individuos del servicio pblico. Son mane-
jables dentro de ciertos lmites, y es obligacin de las autoridades responsa-
bles fomentar el prestigio y la moral del servicio pblico. La capacidad
del servicio para la accin en la solucin de los-grandes problemas huma-
nos que agitan al mundo est directamente condicionada por el xito en
manejar esos atributos intangibles de. hombres en el trabajo.
CAPITULO TREINTA Y UNO
PODERES ADMINISTRATIVOS
La efectividad de la administracin se consigue por el ejercicio de una
autoridad legal y est condicionada por la calidad de esa autoridad, segu-
ramente tanto como por la posesin de destrezas administrativas y el tipo
de las relaciones oficiales. Se dice con frecuencia que la autoridad debe ser
proporcional a la responsabilidad. Puede corregirse esta proposicin en el
sentido de que la autoridad debiera ser ampliamente proporcional al objeti-
vo que se persigue y al temperamento de aquellos sobre quienes debe actuar
el poder pblico.
Poderes administrativos, en el presente sentido, son los que actan sobre
las personas ajenas a la organizacin oficial. Estn destinados a conseguir
el acatamiento de la ley, no a ordenar relaciones internas. A fines del siglo
XVIII, fueron los medios por los cuales los importadores eran obligados a
pagar derechos de aduanas, los fabricantes de rap a pagar el impuesto de
consumos, los dueos de barcos a registrar y limpiar sus naves, los que
comerciaban con indios a tratar honradamente con los pieles rojas, y los
propietarios de transbordadores a facilitar el paso de las diligencias que
llevaban correspondencia. Como esos poderes afectan al ciudadano pri-
vado, siempre han sido objeto de solicitud por parte de los cuerpos repre-
sentativos y de los tribunales. Pero el poder tena que estar en manos eje-
cutivas, porque era imposible confiar enteramente en la accin judicial
para realizar el inters pblico.
Los federales no temieron al poder ejecutivo. Por el contrario, tenan
un miedo profundo a la impotencia gubernamental. Hamilton alababa la
energa como la principal caracterstica del buen gobierno, y aunque reco-
noca y propugnaba la debida dependencia, consideraba lo ms importante
la accin que decida. Roben Goodloe Harper, amigo de Hamilton, escri-
bi: "Obligar a cumplir las leyes con vigor, y sin embargo con suavidad,
fue tambin un principio adoptado y seguido por los federales: porque
saban que la fuerza desplegada en momento oportuno, y con energa y
prontitud, con frecuencia pona fin a la oposicin y evitaba la necesidad
de acudir al rigor. Cuando se sabe que eres fuerte, puedes perdonar; si se
te cree dbil, ests obligado a castigar".44G
Los federales se excedieron en el sentido del poder en las Leyes de Ex-
tranjera y Sedicin, que contribuyeron a su cada. A los jeffersonianos esas
". The Eederalists, por Leonard D. White, p. 511.
482
Poderes Administrativos 483
disposiciones les parecan los "potros y las empulgueras de una inquisicin
poltica". A Hamilton le replicaban que la doctrina de la energa era la
doctrina de la tirana. As se plante la cuestin en los comienzos de nuestra
historia entre el poder administrativo (que se crea hostil a la libertad) y la
libertad personal.
Con el paso del tiempo y la dilatada transicin de una economa rural
simple al complicado mundo industrial presente, el poder administrativo
adquiri gradualmente un nuevo sentido. Lejos de ser una amenaza para
la libertad en el sentido que la expresin tuvo en el siglo XVIII, se advirti
que la autoridad administrativa era un medio de proteger la libertad y el
inters pblico contra el poder privado. Bancos, compaas de seguros,
ferrocarriles, servicios pblicos, casas de corretaje: estos fueron a fines del
siglo XIX y en el xx los centros de poder, contra los cuales tuvo que ponerse
en juego la autoridad del Estado para proteger al individuo relativamente
desamparado.
Al comenzar la transicin, se hizo evidente que las formas tradicionales
de accin gubernamental eran inadecuadas para las nuevas necesidades.
Esas formas eran, en la pura esencia, preceptos legales o de derecho con-
suetudinario de conducta que se imponan mediante el recurso a los tribu-
nales cuando se infringan los derechos privados. Las sanciones de que
disponan los jueces eran multas y crcel. Se supona que los intereses p-
blicos seran adecuadamente mantenidos por la iniciativa privada ante los
tribunales a base de los derechos y las obligaciones definidos en la ley, y
que se hacan respetar metiendo a los delincuentes en la crcel o ponin-
doles multas. Este simple mtodo de hacer cumplir la ley casi no exiga
nada a la administracin, aparte del campo del derecho penal. La impo-
sicin de la ley mediante accin administrativa de cualquier especie era,
en realidad, extraordinariamente rara.
As, para poner un ejemplo especfico, el inters pblico por tener
bancos slidos se supona plenamente protegido por el derecho del depo-
sitante o acreedor de demandar a un banco por incumplimiento de sus
obligaciones. Hasta la crisis de 1837 no advirtieron las gentes que el dere-
cho de un depositante o cuentacorrentista a demandar a un banco insol-
vente, muchas veces sin recursos, era una proteccin vaca, y que un sistema
bancario slido no poda mantenerse a base de deberes legales y la imposi-
cin judicial de los mismos por los individuos perjudicados. Los bancos
no pueden meterse en la crcel. Se necesitaban medidas preventivas, no
punitivas, y stas slo poda tomarlas la rama ejecutiva, mediante agencias
administrativas armadas de poderes inquisitoriales y de otras clases. En
este caso, la agencia era una comisin bancaria. El poder administrativo,
en suma, fue inventado y ampliado gradualmente en inters de amplios
objetivos sociales que no podan alcanzarse de otra manera.
Concomitante con este acontecimiento ocurri un cambio profundo en
el carcter de la legislacin. Con situaciones econmicas y sociales compli-
cadas ante s, y desconcertadas por numerosas propuestas contradictorias
para resolverlas, las legislaturas fueron abandonando gradualmente el in-
tento de prescribir con detalles exactos el tipo de conducta que se juzgaba
deseable. La legislacin especfica que prescriba derechos y obligaciones
exactos se rindi en cierto grado a la legislacin general que seala obje-
tivos amplios y crea agencias administrativas que elaboren en detalle
requisitos precisos. Este cambio en la forma de la legislacin tambin est
en la base de la expansin del poder administrativo, ya que la rama eje-
cutiva tuvo que ejecutar las tareas de que pens que deba abstenerse la
rama legislativa.
El equilibrio entre autoridad y libertad es un equilibrio en movimiento
incesante. Indudablemente, entre los Estados Unidos de 1850 y los de 1950
hubo una gran ampliacin del poder ejecutivo, debidamente autorizada por
la accin legislativa en la nacin, los Estados y las ciudades. Los medios
institucionales de control e inspeccin de los cuerpos administrativos, en
parte legislativos y en parte judiciales, no han cambiado mucho de forma
y hay quien afirma que no han marchado al comps de las necesidades.
Los medios de control se estudian en captulos posteriores. Aqu estudia-
remos las principales fuentes y tipos de poder administrativo.
1. Fuentes de autoridad administrativa
Las fuentes de poder administrativo (aparte de las bases constitucio-
nales) son primordialmente dos: la costumbre y la ley. Los funcionarios
tradicionalmente encargados de hacer cumplir las leyes: policas, fiscales,
magistrados y otros, trajeron a las colonias sus atributos de derecho con-
suetudinario, y pasaron a los Estados, salvo los influidos por el derecho
romano (Louisiana en particular). Los poderes del derecho consuetudinario
estn ahora recubiertos por la autoridad y las limitaciones legales, pero
an conservan cierta importancia.
El volumen mayor de autoridad administrativa se encuentra ahora en
las leyes. El Congreso empez a investir de facultades adecuadas a agencias
ejecutivas en 1789, y desde entonces no ha dejado de ocuparse en conce-
siones y limitaciones nuevas. Los Estados siguieron el mismo camino. La
enumeracin de las numerosas autorizaciones de accin administrativa en
todas las jurisdicciones contedra centenares de casos.
Hay una tercera fuente de autoridad administrativa, inherente a la natu-
raleza de la funcin y derivada de ella, o implcita en las concesiones lega-
les de facultades. Es de alcance relativamente estrecho, y es indefinida y ejer-
cida dentro de ciertos lmites trazados por los tribunales o aceptados por los
cuerpos legislativos. Fue enunciada en 1793 por Alejandro Hamilton, quien
insisti en "el ejercicio de los mviles ms elevados, que siempre deben
gobernar a un hombre investido de gran confianza pblica", y declar que
"hay fundamento razonable para confiar en que la necesidad del caso y
la magnitud de la ocasin garanticen una justificacin..."446 La estudi
como un problema de derecho administrativo Hans J. Morgenthau, quien
escribi: "Hay poderes implcitos confiados a las agencias administrativas
como hay poderes implcitos confiados al Congreso...441
Algunas facultades administrativas estn enunciadas de tal manera, que
no queda margen discrecional ni juicio personal al funcionario o agencia.
As, una licencia para _pescar en aguas pblicas de un Estado debe conce-
derse previo pago de un derecho estipulado. Otras facultades implican el
ejercicio del criterio personal por parte del funcionario o la agencia, y en
realidad stas son con mucho las ms comunes. Pueden servir de ejemplos
la autoridad de las comisiones de servicios pblicos para permitir la orga-
nizacin de nuevos servicios o el abandono de viejos servicios mediante el
instrumento de un certificado de conveniencia y necesidad; la autoridad
de la Comisin Federal de Comercio para prohibir prcticas injustas en el
comercio mediante una orden de cesar y desistir; y la autoridad del Depar-
tamento de Estado para negar o conceder un pasaporte. Estos son poderes
importantes.
La naturaleza de la sociedad moderna requiere el amplio ejercicio del
poder administrativo y al mismo tiempo crea algunas circunstancias en
que la autoridad formal acaba por venirse al suelo. La vida urbana, con sus
apremiantes problemas de vivienda, salubridad, trfico y otros, necesita
autoridad para inspeccionar y prohibir las viviendas malas, para exigir la
renovacin de los servicios sanitarios y para retirar licencias a conductores.
Estos ejemplos representan la aplicacin del poder administrativo al ciu-
dadano individual. En el otro extremo est el problema de hacer que se
cumplan leyes como las que prohiben huelgas de empleados estatales o
municipales, o que obligan a someterse a un arbitraje que rechazan sin-
dicatos fuertes y bien organizados. El procedimiento administrativo es insu-
ficiente contra la resistencia en masa, y el procedimiento judicial es eficaz
slo en la medida en que las multas pueden inducir a someterse. Los Tra-
bajadores Mineros Unidos fueron en una ocasin amillarados en 3.000,000
de dlares, que les oblig a pagar un procedimiento legal utilizable; pero
cuando pareci que John L. Lewis poda ser encarcelado por rebelda, los
mineros declararon que no sacaran carbn. Algunas administraciones tienen
que proceder por medio de medidas no coercitivas. Tambin es verdad que
en una democracia la sujecin a la ley, en definitiva descansa sobre el
asentimiento. El corolario, bien entendido por los agentes ejecutivos, es
que la persuasin es el primer recurso y la coercin el ltimo. El volumen
..e The Eederalists, por Leonard D. White. Pg. ~ 3 3 .
... "Implied Regulatory Powers in Administrative Law", por Hans J. Morgenthau, en
Iowa Law Reoieta, XXVIII (1943), 575; vase tambin del mismo autor "Implied Limi-
tations on Regulatory Powers in Administrative Law", en University of Chicago Law Re-
view, XI (1944), 91.
de asuntos resueltos por consentimiento excede con mucho a los cancelados
por coaccin.
En consecuencia, pasamos a la siguiente cuestin: Cmo educan, ins-
piran, persuaden, engatusan, reprimen o coaccionan los funcionarios admi-
nistrativos a unos 160.000,000 de personas para que obren como la ley
espera que obren en las mltiples relaciones de persona a persona y de los
ciudadanos con el Estado?448 La respuesta tiene que empezar con algunas
formas no coercitivas de accin oficial, seguidas del. anlisis de seis clases
primarias de poderes administrativos interrelacionados: inspeccin, auto-
rizacin, distribucin, direccin, formulacin de reglas y adjudicacin.v"
2. Formas no coercitivas de accin administrativa
Excluyendo los casos en que los funcionarios tienen poderes, pero pre-
fieren proceder sin usarlos, hay algunos casos en que el gobierno busca
determinados fines, aunque no tenga poder para imponerlos. Estos casos
representan con frecuencia la administracin en su punto ms dbil, pero
en otros pueden obtenerse resultados importantes.
1) Declaracin de la poltica pblica. La mera enunciacin de la poltica
pblica puede tener su efecto. La actitud del Departamento de Estado
sobre las transacciones financieras con pases extranjeros siempre es per-
suasiva y muchas veces concluyente. En 1947 el Presidente Truman, des-
pus de revocar la reglamentacin de precios, quiso detener el alza de los
mismos apelando a los hombres de negocios, aunque no con demasiado
xito. La organizacin de la defensa civil se basa en gran parte, aunque
no totalmente, sobre el asentimiento voluntario de masas de ciudadanos
yel esfuerzo voluntario de muchos de ellos.
2) Establecimiento de normas voluntarias. En la actividad de la admi-
nistracin, la fijacin de normas es uno de los procedimientos ms comu-
nes. Muchas veces esas normas tienden a tener carcter obligatorio, y en
caso de infraccin se impone algn castigo. En algunos casos, sin embargo,
las normas se ponen meramente como guas, sin ninguna fuerza de obligar.
El propsito que se tiene en cuenta puede ser simplemente la comodidad
pblica, caso en el cual la funcin administrativa es simplemente una
,448 La obra clsica en este campo es Administrative Pouiers ouer Persons and Property,
por Emst Freund Chicago, University of Chcago Press, 1928).
448 La aplicacin de diferentes tipos de poderes administrativos puede examinarse con
provecho en una serie de importantes leyes federales, entre ellas la Ley de Alimentos, Me-
dicinas y Cosmticos, 52 S18t. 1040 (25 junio 1938);'la Ley de Normas Justas de Trabajo,
52 S18t. 1060 (25 de junio de 1938); la Ley de Control de Precios, 56 Stat. 23 (30 de enero
de 1942); la Ley de Procedimientos Administrativos, 60 Stat, 237 (11 de junio de 1946); la
Ley de Energa AtlDca,60 S18t. 755 (1 de agosto de 1946). Vanse tambin obras como
Administration and the Rule aJ Law, por J. Roland Pennock (Nueva York, Farrar and
Rinehart, 1941); Regulatory Administratian, dr. por George A. Graham y Henry Reining,
' r ~ ; Building Regulation in New York Cit", por Josepb D. McGoldrick y otros (Nueva
torlt. Commonwealtb Fund, 1944).
funcin de servicio; o el gobierno puede buscar cierto grado de aquiescencia
con una poltica pblica deseada.
La fijacin de normas comerciales por el gobierno federal se limita prin-
cipalmente al comercio interestatal, pero esas normas pueden tener de hecho
una influencia persuasiva en todo el comercio. La Ley de Futuros de Al-
godn de 1914 y la Ley de Normas de Cereales de 1916 pusieron dos gran-
des productos fundamentales dentro de un sistema oficial de clasificacin
para los embarques interestatales; esas normas fueron adoptadas volunta-
riamente para la mayor parte de las transacciones, porque nadie poda
adivinar qu algodn o qu granos podran venderse en el comercio inter-
estatal o ntraestatal.v"
La mayor parte de las clases departamentales de mercancas son optativas
y permisibles, salvo en compras del Estado y para la inspeccin oficial, si
la hay. El Negociado Nacional de Pesas y Medidas ha dedicado mucho
esfuerzo a la creacin de normas comerciales y nacionales. Aunque el Ne-
gociado no tiene medios para imponer dichas normas, invent un ingenioso
plan de certificacin para facilitar su uso. El Negociado hace listas de fa-
bricantes que estn dispuestos a certificar a los compradores que su material
est garantizado de cumplir Jos requisitos de las especificaciones federales.
Esas listas se distribuyen a lo agentes de compra de todos los departamentos
y establecimientos federales, a los compradores pblicos de todos los Esta-
dos y de las ciudades y distritos ms importantes, y a los colegios y hospi-
tales sostenidos con impuestos.
Adems de esto, el gobierno puede usar su poder de compra como inci-
tacin a la conformidad con las normas que el Congreso, por lo menos, no
tiene autoridad constitucional para imponer directamente. As, la Ley
Walsh-Healy de 1936 impuso algunas normas de trabajo a los contratistas
que suministran materiales por valor superior a 10,000 dlares al gobierno
de los Estados Unidos.v- No pueden pagar menos de un salario mnimo
fijado por la Secretara de Trabajo; la jornada mxima se fij en cuarenta
horas semanales; se prohibi el trabajo de los nios; los productos de un
trabajo culpable no eran aceptados; y las fbricas tenan que estar libres
de condiciones insalubres, arriesgadas o peligrosas. Estas reglas no se impu-
sieron ni podan imponerse a los fabricantes en general.
3) Demostracin. Por demostracin se entiende la explicacin que da a
conocer un mtodo o un aparato preferido, con la esperanza de que su supe-
no La Ley de Importacin c.' T de 1897,29 stat. 604 (2 de marro de 1897), fij nor-
mas que automticamente se hicieron ya que no hay produccin nacional.
Vase tambin la Ley de Normas de la Mantequ1l1a, de 192!l, 42 Stat. 1&00 (4 de marzo
de 1923), y la legisladn sobre productos alimenticios enlatados de 1930. Stat. 1019 (8 de
julio de 1930). La exigencia de dispositivos de seguridad en los vagones de carga que
circulan en el comercio interestatal fue efectiva automticamente para la mayor parte del
comercio intraestatal, ya que ninguna compaia ferroviaria limita fcilmente ciertos vago-
nes para el USO intraestatal exclusivamente.
81 49 Stat, 2056 (!lO de junio de 1956).
rioridad llevar a aceptarlo voluntariamente. El gobierno ha sufragado
demostraciones durante muchos aos, especialmente en el campo de la agri-
cultura. El ejemplo ms extenso es el trabajo de agente de distrito, iniciado
en 1906 y situado en una relacin cooperativa federal-estatal por la Ley
Smith-Lever de 1914.
4 5 2
Los agentes de distrito, los agentes de demostracio-
nes a domicilio, y los agentes de clubes de muchachos y muchachas de los
distritos, ascendan a 9,600 en 1953. No tienen poderes para obligar a un
agricultor a hacer o dejar de hacer algo. Su trabajo es educativo y de es-
tmulo. Hasta 1933 el trabajo de los agentes de distrito vers sobre el mejo-
ramiento de los cultivos y la produccin de ganado. Desde 1933 se han
dedicado tambin a planear cuotas de cosechas y a ayudar de muchas ma-
neras los programas de las agencias de accin federal. Pero siguen siendo
primordialmente agentes de demostracin, desprovistos de poderes coerci-
tivos, mas ejercen una gran influencia en la administracin de las granjas
y los mtodos agrfcolas.
4) Mediacin y conciliacin. Formas no coercitivas de accin oficial son
comunes para resolver conflictos de trabajo. Hipotticamente el Estado
puede adoptar una poltica de abstencin absoluta respecto de los conflic-
tos de trabajo. En realidad, la conveniencia y, en algunos casos, el peligro
para el pblico, que nace de los conflictos de trabajo, huelgas, lockouts, etc.,
son tan grandes que la mayor parte de los Estados y el gobierno federal
intervienen para llevarlos a pacfica y pronta conclusin. Por enmienda
constitucional pueden prohibirse las huelgas y los lockouts, o puede hacerse
obligatorio el arbitraje de los conflictos imponiendo la aceptacin de los
laudos, pero, con raras excepciones, se han preferido mtodos no coercitivos
a los mtodos coercitivos en este campo de la actividad del Estado.
A pesar de la ausencia de sanciones, es indudable la utilidad de las agen-
cias de conciliacin y arbitraje. Muchos conflictos de trabajo terminan feliz-
mente gracias a ellas, y en algunos casos las juntas industriales y privadas
de conciliacin hicieron innecesaria toda accin oficial para conservar la
paz. El rbitro en cuestiones de trabajo realiza una tarea difcil y delicada,
que ilustra el importante papel que representan los administradores, aun
cuando carecen de poderes coercitivos.
5) Aquiescencia mediante publicidad. El propsito de este mtodo de
hacer cumplir la leyes inducir a la aquiescencia por los efectos econmicos
y sociales de la publicidad adversa, pero sin recurrir a medios legales para
obligar. Pueden servir de ejemplo de este caso los primeros procedimientos
de la Comisin del Salario Mnimo de Massachusettss para conseguir la
observancia de un salario mnimo no obligatorio. Previa investigacin,
la Comisin fue autorizada a anunciar un salario mnimo para mujeres en
determinado oficio o industria. Despus de una investigacin, fue autr-
zada a publicar los nombres de los patronos que no observaran el salario
'lIJI lI8 'Stat. 372 (8 de mayo de 1914).
Poderes Administrativos
489
recomendado. Tambin se obligaba al fabricante a exponer notificaciones
de audiencias sobre salarios y de decretos que se aplicaban a los empleados.
Se buscaba as la fuerza de la opinin pblica en apoyo de un salario
mnimo que legalmente no tena fuerza de obligar. La legislacin posterior
(1937) conserv esas prcticas publicitarias, pero aadi castigos por no
pagar a los empleados de acuerdo con las rdenes del salario justo mnimo
oficial.
6) Reglamentacin de rasero. En esencia, este tipo de actividad consiste
en la competencia del Estado con servicios de propiedad privada a fin de
obtener datos comprobados relativos a tarifas remuneradoras, y a producir
tarifas y servicios comerciales adecuados, ofreciendo a los consumidores otra
fuente de abastecimiento. El Estado, al entrar en determinado campo como
productor, proporciona un rasero por el cual l y el pblico consumidor
pueden medir los servicios y las tarifas de los productores privados.
Puede pensarse que en tal caso el Estado est, de hecho, ejerciendo co-
accin, y que esta forma de conseguir la anuencia es de otra categora que
la no coercitiva. Desde cierto punto de vista este argumento est bien fun-
dado; la presin econmica puede obligar a prestar mejores servicios o a
rebajar las tarifas. Desde otro punto de vista, el Estado no aplica formas
legales de obligar. Las ganancias privadas no son sometidas a nuevas obli-
gaciones, exigencias o castigos; simplemente se encuentran delante de un
nuevo competidor. Pueden seguir haciendo negocios, realizando todos los
reajustes que sean necesarios para mantener su posicin en el mercado.
Este tipo de administracin no coercitiva, s merece ser llamada as, fue
ilustrada por el sistema municipal de energa elctrica de Seattle, que ins-
tal importantes servicios de energa elctrica en el ro Skagit y compiti
en Seattle con la Puget Sound Power and Light Company. El ejemplo ms
espectacular lo proporcion la Autoridad del Valle del Tennessee, que
compiti con la Commonwealth and Southern Corporation y otros servicios
en el suministro de luz y energa elctricas.
Estos ejemplos de formas no coercitivas de accin administrativa indican
cun variados son los medios que se ofrecen a los funcionarios, fuera de la
coaccin. Su utilidad difiere, naturalmente, de una situacin a otra, y en
general no puede confiarse en ellas cuando apremia la necesidad de aquies-
cencia. Pero en una democracia debe haber preferencia, hasta donde sea
posible, por las formas ms suaves de crear los hbitos de masas que la ley
prescribe.
Cuando son probables la resistencia en masa o el sabotaje en masa, las
formas no coercitivas de accin pueden ser las nicas que produzcan algn
resultado. Porque en una democracia es costoso desde todos los puntos de
vista imponer una ley que encuentra mucha resistencia, pasiva o de otra
clase. En campos nuevos de la actividad del Estado, pueden elegirse deli-
beradamente las formas ms suaves de las entrevistas y la educacin como
preludio a formas coercitivas de administracin en una etapa posterior. La
ley se va adecuando, pues, gradualmente a aquellos a quienes afecta; y un
intervalo de ajuste crea, tanto una mejor disposicin para aceptarla, como
la correspondiente disminucin del nmero de casos en que la coaccin se
hace necesaria.v"
Aparte de la prestacin de servicios, algn grado de coaccin, por pe-
queo que sea, va asociado a la mayor parte de la accin administrativa que
afecta a ciudadanos. Las formas no coercitivas son excepcionales, aun-
que en campos como la solucin de conflictos de trabajo estn bien esta-
blecidas. Las formas coercitivas fluctan en su importancia, desde algu-
nas que son relativamente innocuas, hasta otras que implican las ms graves
consecuencias para los transgresores.v- En este captulo sometemos a estudio
dos de esos poderes administrativos tpicos: la inspeccin y la concesin de
licencias.
3. Inspeccin
La inspeccin es el examen y la valoracin de un asunto para decidir si
se acomoda a las normas fijadas por la ley o por la reglamentacin ejecu-
tiva, con poder reservado para emprender una accin correctora si no se
cumplen las normas. La inspeccin se relaciona con materias especficas,
como construcciones, alimentos y leche, abastecimiento de agua o buques
de vapor. Puede ser una actividad constante, como en el caso de la inspec-
cin federal de carnes, o puede ser peridica como en el caso de la ins-
peccin anual de calderas de vapor o de ascensores. Peridicas o conti-
nuas, las agencias inspectoras procuran averiguar el cumplimiento o no
cumplimiento de todos los posibles violadores de la ley en un campo de-
terminado, con objeto de evitar condiciones insalubres o peligrosas y de cas-
tigar a los transgresores. Elegimos como ilustracin dos ejemplos: la ins-
peccin de fbricas y la inspeccin de alimentos.
1) Inspeccin de fbricas. Las leyes de acuerdo con las cuales operan los
inspectores de fbricas tienden a ser uno de los dos tipos siguientes. Origi-
nariamente, las leyes especificaban los deberes de los inspectores de fbricas
con bastante detalle, y enumeraban las condiciones de una fbrica, que se
aprobaban y se desaprobaban; ms tarde, las legislaturas fijaron normas
de seguridad y comodidad en trminos muy generales, dejando los detalles
a una agencia administrativa. En este ltimo caso, la leyes suplementada
Para una exposicin de xitos y fracasos en un complicado ambiente metropolitano,
The Port o/ New York Authority, por Erwin Wilkie Bard (Nueva York, Columbia
University Presa, 1942), cap. 3, "Administration by Coercion", y cap. 4, "Administration
by Persuasion".
un gran cuerpo de fallos judiciales que definen la naturaleza, extensin y limi-
taci.c:lnes de los poderes oficiales que tienen efecto coercitivo. Esta obra no entra en este
Cl$po de fallos judiciales, del cual tratan ampliamente las obras clsicas de derecha

por reglamentos administrativos, y se refuerzan las facultades discrecio-
nales del inspector.
El inspector de fbrica comienza su trabajo haciendo conocer su pre-
sencia al director o gerente. Despus, procede a revisar la fbrica, por lo
general en compaa de un individuo de la gerencia, probablemente un
ejecutivo de seguridad. Tiene que ser un observador astuto, ya que si se
pasan inadvertidas violaciones manifiestas, esto no aumentar el respeto
de la gerencia hacia l ni su prestigio ante su inspector jefe.
Si el inspector se considera como un mero funcionario para hacer que
se cumplan las leyes, registrar las violaciones, si las hay, dar instrucciones
y se despedir hasta la siguiente inspeccin. Pero la inspeccin de fbricas
es mucho ms, en general, que la mera comprobacin del cumplimiento de
las disposiciones. El inspector recomendar mtodos para evitar peligros,
basados en los resultados de investigaciones sobre tcnicas de seguridad. Su
propia observacin de fbricas puede haberle proporcionado informacin
acerca de cambios que exigen pocos gastos y que no afectan la eficacia de
la produccin.
A fin de conseguir actitudes positivas hacia la seguridad industrial y los
riesgos para la salud, los inspectores apelan a diversidad de recursos que
haran justicia a agentes de venta de alta presin. De su experiencia en la
investigacin de accidentes, pueden referir cmo fue lesionado un trabajor
en circunstancias anlogas a las que se encuentran en la fbrica. Pueden
apelar al inters del gerente por el aumento de la produccin, hacindole
ver que las condiciones de su fbrica producen fatiga, o cmo una maqui-
naria protegida permite al trabajador conservar su velocidad sin miedo a
sufrir daos, o cunto contribuye una actividad ordenada a la eficacia, la
seguridad y la sanidad. En las leyes sobre indemnizaciones de algunos Es-
tados se prev la presin econmica, pues permiten sanciones adicionales
en los casos en que el accidente es consecuencia de la violacin de las leyes
de fbricas. Hasta puede ser oportuna la lisonja. Un inspector de fbricas
dice: "He visto con frecuencia que, gastndoles una broma porque no
pueden mirar al exterior por las ventanas, o por tener los desechos en los
bancos y las herramientas en el suelo, puede conseguirse ms que habln-
doles de accidentes.": Se fomentan las reuniones de los directores de fbricas
para estudiar cuestiones de seguridad. Los capataces y superintendentes de
fbricas pueden celebrar debates sobre seguridad, y puede prestarse ayuda
organizando en las fbricas grupos de trabajadores encargados de velar por
ella.
As, pues, la inspeccin despliega considerable flexibilidad. Pero si son
insuficientes la informacin, el asesoramiento y el estmulo, queda la posi-
bilidad de aplicar sanciones para conseguir el cumplimiento de las dispo-
siciones. Detrs de las discusiones informales del inspector con los gerentes
de la fbrica est la velada advertencia de que, en caso necesario, el Estado
usar sus facultades. Pero los inspectores no desean usar de coaccin. Mien-
tras puedan conseguir cooperacin, estarn mejor situados para proseguir
su trabajo. Las denuncias, adems, son costosas y requieren mucho tiempo
para la preparacin de las pruebas legales y la comparecencia ante el
tribunal.
La inspeccin de fbricas es, pues, una mezcla de formas coercitivas y no
coercitivas, de conseguir el cumplimiento de las disposiciones. En ltimo
anlisis, un patrono recalcitrante puede ser demandado por incumpli-
miento, y en el fondo de casi toda la actividad inspectora est la autoridad
definitiva de un tribunal. En un perodo de muchos aos se han hecho
grandes progresos en la consecucin de elevados niveles de sanidad, segu-
ridad, comodidad y bienestar en las fbricas, mediante la inspeccin del
Estado. Esos progresos se deben, sin duda, en proporcin importante, al
discernimiento, el tacto y la habilidad del inspector; y quizs en menor
grado a su autoridad para dar rdenes y obligar a cumplirlas.
2) Inspeccin de los alimentos y de la leche. La inspeccin de fbricas
procura conseguir la seguridad de las poblaciones trabajadoras urbanas.
La inspeccin de los alimentos y de la leche abarca a un gran sector de la
poblacin agrcola rural, cuyos productos alimenticios van a la ciudad para
su consumo. Las diseminadas, numerosas y aisladas unidades agrarias y el
bronco individualismo del agricultor norteamericano plantean problemas
especiales a la inspeccin, agravados por la insuficiencia general del cuerpo
de inspectores. La mayor parte de la inspeccin de alimentos y de leche la
hacen los departamentos de sanidad de las ciudades y los distritos, con
alguna orientacin o coordinacin del departamento de salubridad del
Estado. Los productos alimenticios que circulan en el comercio interestatal
pueden ser inspeccionados por funcionarios federales, y el mayor organismo
de inspeccin de alimentos del pas son los servicios de inspeccin de carnes
del Negociado de Industrias Animales de los Estados Unidos.
La inspeccin de la leche suele hacerse, por lo regular, en los distritos
lecheros que tienen todas las ciudades.v" Los inspectores recorren los esta-
blos e inspeccionan el ganado para descubrir la tuberculosis u otras infec-
ciones, vigilan la limpieza de las instalaciones y los utensilios, comprueban
la pasteurizacin y el transporte, y sugieren mejoras en inters de las con-
diciones sanitarias. Como la inspeccin en otros campos, tambin aqu la
coaccin es un ltimo recurso. Los mtodos ms usuales son la persuasin,
la educacin y la apelacin al egosmo. "Despus de pensarlo mucho -dice
un inspector- decid que para ser realmente til a todos los interesados
tena que aadir a mis deberes de inspector los de un vendedor y un
educador."
El control de la leche despus de entregada por el campesino al mayo-
455 Mi/k Control: Governmental Regulation 01 Dairy Industry in the United States,
ASociacin Municipal Norteamericana (Chcago, Public Administration Service, 1937).
rista es menos difcil. El nmero de vendedores al por mayor es limitado,
las operaciones se hacen en escala bastante grande en unos pocos puntos
centrales, y la prdida posible de la inversin y del negocio por la recogida
del permiso es demasiado seria para que la transgresin sea fcil o prove-
chosa. El propsito de la inspeccin (y de la expedicin de autorizaciones)
en este punto es, principalmente, conseguir la limpieza de los locales, los
utensilios y las manipulaciones, y la adecuada pasteurizacn.v"
Basndonos en estos dos ejemplos de inspeccin, de fbricas y de ali-
mentos, podemos generalizar el proceso de la inspeccin. La inspeccin
comprende: 1) una norma fijada por la ley o por una regla u orden admi-
nistrativa; 2) la obligacin por parte de los individuos de observar la
norma, con castigos para la inobservancia; 3) la obligacin de someterse
a inspeccin; 4) la inspeccin directa de los locales para determinar el
cumplimiento o incumplimiento; 5) rdenes para que se hagan las modi-
ficaciones necesarias a fin de acomodarse a la ley; 6) habitualmente, la
oportunidad de apelacin administrativa contra una orden; 7) una opor-
tunidad final para la revisin de un tribunal.
4. Licencias
1) Forma y extension. Los procedimientos de inspeccin descritos en la
seccin anterior pueden tener mucho o poco poder coercitivo. Pero el pro-
ceso de la concesin de licencias implica un poder formal y explcito de
obligar mediante la denegacin de una solicitud y mediante la suspensin
o anulacin de un permiso. Esta ltima autoridad la ejercen a veces fun-
cionarios administrativos, y otras veces los tribunales.
En los trminos ms sencillos, una licencia es un permiso oficial para
ejercer un negocio o una profesin, o para hacer determinada cosa, pro-
hibida de otra manera. Segn la definicin de Freund, "una licencia. .. es
el levantamiento administrativo de una prohibicin legislativa. La primor-
dial idea legislativa en la concesin de licencias no es la prohibicin, sino
la reglamentacin, que se har efectiva por la denegacin formal general
de un derecho que despus se concede individualmente por un acto admi-
nistrativo de aprobacin, certificacin, consentimiento o permiso"457 Una
licencia no es una concesin de libertad, sino un instrumento de restriccin.
En trminos humanos podemos concebir la concesin de licencias de las
maneras siguientes. Los ciudadanos comparecen ante su gobierno, y uno
dice: "Deseo vender bebidas alcohlicas"; otro: "Deseo tratar a los enfer-
068 Un ejemplo ms complicado y extenso de inspeccin puede estudiarse en el trabajo
de la Administracin de Alimentos y Medicinas de los Estados Unidos. Para hacerse una
idea de la variedad e inters de los problemas cientficos, vase "Technical Problems in
Food and Drug Law Enforcement, por C. W. Crawford, en Law and Contemporary
Problemas, 1 (1933-34). 36. Todo ese nmero est dedicado a la administracin y la legis-
lacin de alimentos y medicinas.
8&7 Administrative Powers ouer Persons and Property, por Ernst Freund, cap. 7.
mos": otro: "Quiero proyectar edificios"; otro ms: "Me propongo ensear
a los jvenes en escuelas pblicas". A cada uno de stos y a otros les dice
el gobierno: "El trabajo que te propones es tan importante para tus con-
ciudadanos, que exigen que demuestres tu preparacin y capacidad antes
que puedas emprenderlo, y que conserves ese talento mientras los sirvas.
Si cumples las normas establecidas, tendrs licencia para practicar tu voca-
cin o tu profesin, pero de otro modo no."
Los elementos esenciales en el proceso de la concesin de licencias son:
1) establecimiento de normas de preparacin o adecuacin, ya por legis-
lacin o por accin administrativa; 2) prohibicin de actuar hasta que se
haya establecido la posesin de los requisitos previos ante algn organismo
oficial; 3) solicitud de licencia o permiso para eliminar el obstculo; y 4)
concesin de la licencia despus de demostrado el cumplimiento de las
normas. Las normas son diversas: de conducta, de capacidad financiera, de
preparacin profesional o vocacional, presentacin de fianza, y otras muchas.
La facultad de conceder licencias es llamada a actuar en una gran diver-
sidad de situaciones y para propsitos muy diferentes: garantizar la explo-
tacin ordenada y planeada de saltos de agua; garantizar la competencia
profesional; registrar o matricular barcos; vigilar el envo de armas al ex-
tranjero; reglamentar la venta de licores.
El control mediante el licenciamiento implica un juicio administrativo
previo relativo a la presencia de requisitos legales o a la ausencia de obje-
ciones legales. El fin general a la vista es conseguir la observancia de la ley
eliminando al principio las fuentes ms manifiestas o ms graves de difi-
cultades futuras, evitando as procedimientos correctivos ms lentos de ca-
rcter administrativo o judicial. El valor de la facultad de conceder licen-
cias, desde el punto de vista del cumplimiento efectivo de la ley, gira en
parte sobre el hecho de que arroja el peso de la prueba sobre el solicitante
individual, no sobre el funcionario. Para inspeccionar, debe tomar la ini-
ciativa el funcionario; para conseguir una licencia, debe dar el primer paso
el individuo demostrando afirmativamente su derecho a una accin favo-
rable.
El grado preciso de poder oficial inherente a la concesin de una licencia
vara de un caso a otro, dependiendo de muchos factores del proceso de li-
cenciamiento, a los cuales pasamos rpida revista en los prrafos siguientes.
Los requisitos previos exigidos para la concesin de una licencia pue-
den ser rutinarios, como para la concesin de una licencia de caza, o pueden
ser extremadamente rigurosos, como en el caso de los exmenes profesio-
nales que preceden a la concesin de una licencia para ejercer la medicina,
la abogaca, la ingeniera, o para conseguir permiso de instalar y manejar
una estacin radioemisora. El peso del poder administrativo vara con la
cantidad de facultades discrecionales que acompaan a la concesin. La ley
puede especificar con bastante detalle las condiciones en que se conceder
una licencia, dejando poco margen a las facultades discrecionales del fun-
cionario. Por otra parte, y ms comnmente, se usan palabras como "ra-
zonable", "adecuado", "honroso", "apropiado" o "seguro", que implican
juicios oficiales sobre valores o probabilidades futuras. En esos casos se con-
ceden amplias facultades discrecionales. El peso del poder oficial tambin
es afectado por la duracin de la licencia, segn sea indefinida o anual.
Aumenta la importancia del poder de conceder licencias si a la concesin
se le ponen condiciones. Aunque el peso de la opinin judicial indica que
no pueden ponerse condiciones sin expresa autorizacin legislativa, la ten-
dencia va en la direccin de conceder dicho poder. Tambin se acenta la
autoridad oficial en casos en que hay un poder de modificacin subsiguiente
a la concesin inicial de la licencia. Este poder, ms bien es raro; en la
medida en que se ejerce la autoridad para modificar una licencia, se ampla
la latitud del control oficial. Finalmente, el grado de influencia oficial es
sustancialmente por el poder o la falta de poder de suspender o de anular
una licencia. En la medida en que el cuerpo administrativo posee este
derecho, est en una posicin extremadamente poderosa.v"
2) Licencias en la reglamentacin de negocios. Breve noticia de dos ejem-
plos, la radiodifusin y la venta de valores, ilustran cmo el gobierno fede-
ral usa las licencias como un medio para reglamentar los negocios inter-
estatales. En 1927 se produjo una crisis en la radiodifusin debida a la
carrera entre competidores para tornar posesin del ter. El Congreso, ante
un nuevo y creciente problema tcnico, decidi darle solucin por accin
administrativa. Las radioemisiones quedaron prohibidas inmediatamente, a
no ser con licencia concedida por la Comisin Federal de Radio. La Comi-
sin recibi poca orientacin de las alturas; se le orden que concediese
licencia a cualquier solicitante "si con ello se servan la conveniencia, el
inters o la necesidad pblicos". Tambin se le orden que distribuyese las
licencias entre los diferentes Estados y comunidades de manera que se diera
"un servico de radio justo, eficaz y equitativo a cada uno de ellos".459 La
poltica de las radioemisiones y la reglamentacin de la radio quedaron, de
hecho, bajo la jurisdiccin de la Comisin Federal de Radio (ahora Comi-
sin Federal de Comunicaciones), y se desenvolvieron a travs de los medios
administrativos de conceder licencia a las estaciones radioemisoras.
Otra aplicacin de las licencias en el mundo de los negocios se encuentra
en la Ley de Valores de 1933.
4
6{) El aspetto esencial de la imposicin que
estaba en la base de dicha leyera la prohibicin del movimiento nter-
estatal de valores para la venta, para los cuales no estuviera en efecto una
declaracin de registro. La concesin de una declaracin de registro por la
411 Indiana Licensing Law, por Warner O. Chapman y Olver P. Field eBloomington,
Indiana University, 1958).
m 44 star, 1162 (2!l febo 1927).
4tO 48 Stat, 74 (Z1 mayo 1938).
Comisin de Valores y Cambio, sujeta a extensas condiciones y Iimitacio-
nes, era una licencia para abrir de nuevo los canales interestatales para la
venta de valores registrados. El control de la venta de valores fue llevado
un paso adelante en 1934 con la ampliacin del poder de conceder licen-
cias a la autorizacin de los cambios sobre los cuales se hacan las ventas de
valores. En este caso se exiga la licencia como apoyo de amplios poderes
inquisitoriales. En caso de no registrar los valores, la Comisin de Valores
y Cambio poda suspender los privilegios ccmerciales.w-
3) Licencias profesionales y de ocupaciones. Muchas profesiones estn
sujetas a un sistema de licencias de los Estados: abogaca, ingeniera, arqui-
tectura, contabilidad, enseanza en escuelas pblicas, y otras. La finalidad
de la licencia en la mayor parte de los casos es proteger al pblico contra
riesgos en la seguridad o la salud, debidos a profesionales mal preparados;
en algunos casos, proteger contra la incompetencia en campos que tienen
una importancia pblica especial, como la enseanza. El requisito previo de
exmenes de derecho que exigen los Estados para la prctica de la abogaca
son un ejemplo bien conocido de licencia profesional.
En algunos casos, tambin se recurre manifiestamente a las licencias como
medio para crear un comercio o monopolio profesional. En estos casos la
junta de licencias estar en las manos del comercio organizado o de grupos
de oficios. Por ejemplo, suelen necesitarse licencias para abrir una pelu-
quera. En Connecticut las concede una junta de tres individuos, nombrada
por el gobernador, de una lista confeccionada por la Asociacin Protectora
de Peluqueros de Connecticut. El registro es anual y las licencias se con-
ceden previo examen, a condicin de que el lugar del negocio "sea, res-
pecto a su emplazamiento, nombramientos, equipo y solicitudes, conve-
niente y saludable, y que ser ejercido en cumplimiento de la ley y de los
reglamentos de dicha junta...462 No hay pruebas suficientes para indicar
hasta qu punto las licencias son un medio para controlar el acceso a un
oficio o una ocupacin.
4) Licencias en materias de sanidad, seguridad y moral. Despus de una
poca en que no se exiga licencia ni autorizacin para ejercer la medi-
cina, apareci un sistema en el cual sociedades mdicas privadas, los dis-
tritos o los Estados, expedan certificados de suficiencia. Finalmente, fueron
autorizadas las juntas mdicas de licencias de los Estados a comprobar los
ttulos y dar licencias, sin las cuales el ejercicio en el Estado era un delito
grave. En el transcurso de los aos las normas se han perfeccionado ince-
santemente. La Junta Nacional de Examinadores de Medicina, organizada
en 1915, es una organizacin no oficial que realiza exmenes mdicos que
pueden reconocer todos los Estados. El prestigio de esta Junta y la exce-
lencia de sus exmenes son tales, que la mayor parte de los Estados aceptan
.el 48 Stat. 881 (6 junio 1934).
, Leyes Generales de Connectcut, 19,19, IlCCS. 456884.
sus credenciales. La enfermera es una profesin relacionada con la medi-
cina, sujeta tambin a licencias, concedidas a base de exmenes por juntas
estatales.
Durante mucho tiempo las licencias fueron el principal medio de accin
administrativa para controlar el comercio de licores. Antes de la enmienda
prohibitoria, todos los Estados, excepto Kansas y Dakota del Norte, haban
ensayado el sistema de licencias en una fecha u otra. Habitualmente las
autoridades que las concedan eran funcionarios municipales o jueces lo-
cales. Entre las restricciones que impona el sistema de licencias figuraban
la limitacin del nmero de tabernas, la prohibicin de tabernas cerca de
las escuelas, depsito de una fuerte fianza para la observancia de la ley,
el cierre en ciertos das y horas, prohibicin de vender a menores o a per-
sonas embriagadas. El derecho de licencia variaba mucho y se fijaba, en
parte, a la luz de los ingresos potenciales; tambin variaba mucho el grado
de vigilancia. La incapacidad del sistema de licencias para reducir el nme-
ro de tabernas y el consumo de alcohol condujo finalmente al experimento de
la prohibicin nacional. Las dificultades que se encontraron en este sistema
volvieron a llevar la corriente, ya hacia el sistema de licencias, ya hacia el
monopolio de los Estados.
La facultad de conceder licencias es uno de los medios ms eficaces de
accin administrativa. Deja la iniciativa a los particulares, es flexible, y es
eficaz cuando se cuenta con recursos suficientes para la vigilancia y para
hacer cumplir las disposiciones. Una sola anulacin vale ms, segn se ha
dicho, que cincuenta inspecciones de rutina. La persuasin, la inspeccin
y las licencias se cuentan entre las armas clsicas del arsenal administra-
tivo. La persuasin es casi universal, la inspeccin y las licencias son comu-
nes. El objeto es conseguir el cumplimiento de las normas de seguridad, sa-
lubridad, comodidad y una prctica de los negocios, que en principio, haba
sido impuesta por los cuerpos legislativos y habitualmente refinada en la
prctica por reglamentos oficiales. La observancia de las disposiciones siem-
pre es cuestin de grado: unas veces alta, otras veces baja, pues depende
de muchos factores.
CAPITULO TREINTA Y DOS
PODERES Y SANCIONES ADMINISTRATIVOS
La inspeccin y la concesin de licencias no son sino dos de los poderes
histricos ejercidos por las agencias y los funcionarios administrativos. La
facultad de dispensar de las obligaciones o los castigos de las leyes es tam-
bin una autoridad antigua introducida tempranamente en la legislacin
norteamericana. El poder directivo, es decir, la autoridad para dar rdenes
de aplicacin individual, naci por s mismo en el transcurso del presente
siglo. El poder legislativo y la adjudicacin administrativa tienen prece-
dentes lejanos, aunque se han empleado con mayor amplitud en los ltimos
decenios. Estos poderes, lo mismo que el de inspeccin y el de concesin de
licencias, llevan consigo diversidad de sanciones, normalmente formuladas
en la legislacin. A estas materias est destinado este captulo.w"
l. El poder de dispensacin
Estrechamente relacionada con la facuItad de conceder licencias est la
facultad de dispensacin, que concede una desviacin de una norma esta-
blecida o que perdona castigos. Puede comprenderse su naturaleza con tres
ejemplos.
Empezamos por la facultad de remitir multas o decomisos en que se haya
incurrido en la entrada y descarga de barcos y el pago de los derechos de
aduanas. La legislacin antigua era estricta, y no dejaba a los vistas de adua-
nas facuItades discrecionales para diferenciar la evasin deliberada de la
ley y la mera ignorancia o inadvertencia. Hamilton propuso un vlvula
de seguridad administrativa, y la aprob el Congreso, dando al Ministro de
Hacienda autoridad para condonar muItas y decomisos en los que se incu-
rriera sin intencin de defraudar al fiSCO.<W4 Esa autoridad se ejerce todava,
ahora por el Comisario de aduanas.w- Las obligaciones de los capitanes de
los barcos y de los importadores no han disminuido; las exigencias del
Congreso siguen intactas, pero en el ejercicio de altas facultades discrecio-
nales el Comisario de aduanas puede dispensar de castigos a quienes no
sean delincuentes deliberados.
681 Se exploran detalladamente en las obras clsicas de derecho administrativo, a las
cuales pueden acudir los estudiantes avanzados. Sobre la materia de este capitulo y el
anterior, vase el luminoso libro de Robert E. Lane titulado The Regulation 01 Business-
men (New Haven, Yale University Press, 1954).
m 1 Stat. 122 (26 de mayo 1790); The Eederalists, por Leonard D. White pp. 45659.
6811 Cdigo de los Estados Unidos (ed. de 1952), Titulo 46, seco 8; Plan de Reorganiza-
cin Nm. 8 de 1946, 60 Stat, 1097.
498
Poderes y Sanciones Administrativos 499
Puede sacarse otro ejemplo de las leyes del Estado de Nueva York, que
autorizan variaciones en las medidas de seguridad de los establecimientos
industriales. He aqu los trminos de la ley:
Si hubiere dificultades prcticas o. molestias innecesarias para realizar al-
gunas de las disposiciones de este captulo, o precepto o reglamento adoptado
por la junta industrial competente, en relacin con la construccin o modi-
ficacin de edificios, salidas de stos, instalacin de servicios y aparatos, o la
proteccin de maquinaria y la evitacin de accidentes, la junta industrial
tendr facultades para hacer una modificacin de dichos requisitos si el esp-
ritu de la disposicin o precepto o reglamento fuera respetado y garantizada
la seguridad... Si la junta permitiere tal modificacin, ser en forma de una
resolucin ydicha variacin se aplicar a todos los edificios, instalaciones o
circunstancias en que los hechos sean sustancialmente los mismos que los
consignados en la peticin. Sern necesarios por lo menos tres votos afirma-
tivos para la adopcin de dicha resolucin. Dicha resolucin contendr una
descripcin de las circunstancias en que se permitir dicha modificacin y
se publicar en la manera prevista para los preceptos y reglamentos de la
junta. Se llevar registro de dichas modificaciones... y estar abierto a la ins-
peccin del pblico en las horas hbiles..
Esta autorizacin es notable, tanto por el amplio margen de facultades
discrecionales que concede a la junta industrial, como por las salvaguardias
que rodean a su ejercicio.
Otra forma comn del poder de dispensacin se encuentra en las orde-
nanzas de zonas. Si un individuo quiere construir un tipo de edificio en un
lugar donde tales edificios estn prohibidos por la ordenanza de zonas, en
general, puede presentar una solicitud de "permiso de variacin" a la junta
de apelacin. Celebrando audiencias y, en algunos casos, visitando el em-
plazamiento del edificio propuesto, la junta puede determinar que la regla-
mentacin general de edificacin en la zona sealada impone dificultades
prcticas o perjuicios innecesarios al solicitante que pide una excepcin.
Ejemplo tpico es el solar que est en la pendiente de la falda de una colina,
de suerte que la persistencia en un precepto hara imposible la cons-
truccin de una casa. Anlogamente, dificultades prcticas y el cambio de
tendencias en el uso del suelo a lo largo de los lmites entre zonas de edi-
ficacin hacen que se ejercite con frecuencia esta forma de discrecin admi-
nistrativa. -,
Estos tres ejemplos ilustran una facultad de dispensacin reconocida en
la ley. Fuera de sta existe un poder informal de dispensacin ejercido por
muchas ramas de la maquinaria para hacer que se cumplan las leyes. Un
polica puede decidir no proceder a una detencin, un inspector de cons-
trucciones puede pasar por alto una violacin, un fiscal puede renunciar
a perseguir a un delincuente. Esa indiferencia por parte de los funcionarios
acusadores puede equivaler a un poder informal de dispensacin, como
m Leyes de Nueva York, 1915, cap. 719, seco 52.
500 A dministracion Pblica
indica Schuyler C. Wallace, quien descubri que "la prctica de anulacin
por funcionarios administrativos que actan, ya por su voluntad o bajo la
presin de la opinin pblica local, es un procedimiento de gobierno muy
generalizado y manifiestamente admitidov.wt Casos instructivos son los de
delincuencia juvenil, en que el fiscal se esfuerza por salvar al delincuente
y no por castigarlo; casos en que los jurados no hallarn culpabilidad; los
que afectan a las disposiciones sobre velocidad, a leyes excesivamente seve-
ras o a medidas anticuadas, a las leyes contra delitos sexuales y contra el
juego.
La resistencia de los funcionarios a actuar procede de diferentes impulsos:
el deseo de adaptarse a la opinin pblica local; el deseo de evitar la pr-
dida de tiempo cuando se cree segura la absolucin por el jurado; creer
que una condena causara ms injusticia que justicia; y la intencin de
conseguir mejores resultados sociales mediante las facultades discrecionales
administrativas que mediante la estricta imposicin de la ley. En tales casos,
y en grado menor en otros muchos casos, las decisiones de los funcionarios
administrativos son de hecho un poder de dispensacin, aunque no reco-
nocido como tal por la ley. '
2. El poder directivo: rdenes de aplicacin individual
A medida que se intensifican la dificultad y la urgencia de las tareas
administrativas, aumenta la necesidad de medios ms poderosos para con-
seguir los fines de la poltica pblica. La consecucin de algunos objetivos
puede confiarse a la persuasin o a los efectos beneficiosos de la mera publi-
cidad; otros requieren los efectos apremiantes de la inspeccin; y otros aun
se buscan mediante la concesin de licencias y la imposicin de diferentes
condiciones y requisitos previos para la licencia. Otros se realizan mejor con
rdenes de aplicacin individual.
".. .la funcin normal de una orden administrativa -escribe Ernst
Freud- es hacer definida una prohibicin o un requisito legal genrico. Se
concede poder directivo porque el legislador se encuentra incapaz de prever
la obligacin precisa de un individuo...468 En casos cada vez ms numerosos
las leyes no prevn el deber exacto del individuo. Se conceden facultades
discrecionales a los funcionarios para enunciar especficamente lo que la
-legislatura quiso decir en sus leyes. Los deberes y las obligaciones exactas
se contienen en rdenes de aplicacin individual.
Un temprano ejemplo de la facultad de expedir rdenes de aplicacin
individual se ofreci en Nueva York. En 1867 se concedi un extraordinario
margen de autoridad para expedir rdenes a las juntas de sanidad en estos
trminos: "Expedir, sin darles publicidad, rdenes y reglamentos en casos
681 "Nullification, a Process of Government", por Schuyler C. Wallace, en Political
Science Quarterly, XLV (1930), 348.
688 Administrative Powers ouer Petsons and Property, por Ernst Freund, p. 148.
especiales e individuales -no de aplicacin general -que parezcan adecua-
dos, relativos a la supresin y eliminacin de molestias y relativos a todas
las dems materias a su juicio perjudiciales para la salud pblica.. ."469
Concesiones de poder directivo se han hecho en las leyes de trabajo de los
Estados, en las leyes bancarias y de seguros, en la legislacin sobre casas
de vecindad y otras semejantes.
La Ley del Comercio Interestatal abri la puerta al uso federal del
poder directivo. Esta legislacin introdujo la tcnica de "cesar y desistir".
Autoriz a la Comisin, en caso de violacin, no slo a amonestar a la
empresa de transportes, sino tambin a entregar "una notificacin de cesar
y desistir de dicha volacn't.vv La Ley Hepburn de 1906 ampli la auto-
ridad de la Comisin sobre las tarifas, concedindole la facuItad de "deter-
minar y prescribir una tarifa que sea justa y razonable". En consecuencia,
la accin oficial poda revestir la forma de una orden a un transportador
respecto de la tarifa para una clase dada de mercancas."> Desde entonces
el poder directivo se convirti en uno de los principales instrumentos de
legislacin federal sobre materias econmicas. Fue incluido en la Ley sobre
la Comisin del Comercio Federal, en la Ley de Embarques, en la Ley
sobre Empacadores, y en legislacin del "Trato Nuevo" tal como la Ley de
Valores, la Ley de Comunicaciones y la Ley de Relaciones Obrero-Patro-
nales. Tambin ha sido adoptado en las leyes de servicios pblicos de la
mayor parte de los Estados norteamericanos.
Las rdenes de cesar y desistir de la Comisin del Comercio Federal son
ejemplos bien conocidos de este recurso administrativo. A continuacin
damos en forma abreviada un ejemplo no raro y un tanto cmico:
"En el asunto de Productos para Ojos Atractivos, S. A....
Se ordena adems que los demandados. . . cesen y desistan de:
1) Anunciar... que dicha preparacin cosmtica
a) har crecer, favorecer el crecimiento de, aumentar la longitud de, o
modificar el tejido de las pestaas; b) que dicha preparacin es un trata-
miento eficaz de los granos en los prpados; e) que dicha preparacin pene-
trar hasta o llegar hasta los folculos ... de las pestaas, ... o e) que dicha
preparacin aliviar la fatiga de los ojos"."?
La Junta Nacional de Relaciones Obrero-Patronales emplea la orden de
cesar y desistir como uno de sus principales medios de accin. Fue auto-
rizada, no slo a expedir tales rdenes, sino a emprender la accin afirma-
tiva que haga efectivos los propsitos de la ley.m
Un estudio ms amplio revelara que la ocasin para expedir rdenes
U& Leyes de Nueva York, 1867, cap. 790.
m 24 Stat. 379, seco 15 (4 febo 1887).
on M Stat, 584 (29 junio 19(6).
m Federal Register, 1, 117 (7 abril 1936).
n. 49 Stat. 449, seco 10 (c) (5 julio 1935).
especficas puede presentarse y se presenta en la corriente de las actividades
administrativas que implican tambin otras formas de accin administrativa.
La orden de aplicacin individual puede ir asociada con una investigacin,
una inspeccin o una adjudicacin, y puede conducir a la redaccin de
reglas administrativas. La trama de las actividades administrativas es com-
plicada, pero dentro de ella la orden encuentra su lugar como una forma
caracterstica de accin oficial.
Las rdenes de aplicacin individual como mtodo para obligar a cum-
plir la ley poseen varias ventajas. Son tiles cuando el campo de la regla-
mentacin es experimental y la materia reglamentada es complicada. En
esas situaciones las rdenes permiten descubrir normas convenientes por el
estudio intensivo de casos particulares y por la experimentacin flexible.
La orden de aplicacin individual tambin da a las personas afectadas
noticia especfica de sus obligaciones legales, pero en general sin sufrir
castigo en esa fase.
3. El poder de dar reglas
Mediante la facultad de expedir rdenes de aplicacin individual, las
agencias administrativas pueden especificar la accin correctiva en casos
particulares; dichas rdenes, como acabamos de indicar, pueden crear al
fin un tipo de conducta que llegue a ser reconocido y aceptado como regla
general. Mediante el poder de expedir reglas, la administracin puede pres-
cribir la conducta requerida de un modo general para todas las personas,
mejor que a travs del caso individual. La autoridad para dar reglas que
tengan fuerza de leyes, pues, uno de los medios administrativos impor-
tantes para hacer cumplir las leyes.v-
Todava no se ha creado en este campo una terminologa uniforme. No
se hace una distincin firme entre reglas y reglamentos, aunque esta ltima
palabra se usa en ocasiones como subordinada a la primera. Para los fines
de este libro, se entender que la palabra "regla" significa una prescrip-
cin de alcance general hecha por una autoridad administrativa y que afecta
a derechos y privilegios de ciudadanos; se entender que la palabra "regla-
mentacin" significa meramente instrucciones para la gestin de la oficina,
para actividades internas o para comodidad del pblico en el trato con
oficinas pblicas.
La formulacin de reglas administrativas en su escala actual es pro-
ducto de una civilizacin industrial urban.a. En el primer decenio dego-
m Las principales obras generales de consulta. sobre este tema son: Delegated Legisla-
tion, por Cecil T. Carr (Cambridge, Cambridge University Press, 1921); The Ordinance
Making Powers 01 the President 01 the United States, por James Hart (Baltimre, Johos
Hopkins Press, 1925); Legislative Eunctions 01 National Administrative AuthQ1'ties, por
jObo Prestan Comer (Nueva York, Columbia University Press, 1927); Administmtive
Legislat;on and Adjudicat;on, por Frederick F. Blachly y Miriam E. Oatman (Washington,
D. C:' Brookinp Institution, 19M).
bierno federal slo hubo diecinueve casos de poder delegado para formular
reglas.v> Desde 1890 la autoridad para formular reglas creci a saltos, en
especial, durante la Primera Guerra Mundial y los aos de regreso al
rgimen de paz. En 1936 haban sido investidas de ella 115 agencias fede-
rales, a base de 964 disposiciones legales y 71 rdenes y decretos ejecutivos.
Las reglas y los reglamentos publicados ocupan ocho o diez veces ms p-
ginas que las leyes aprobadas por el Congreso.
As, pues, no slo se convirti el poder de formular reglas en un mtodo
normal de gobierno en Washington, sino que se estableci firmemente en
los Estados. Un buen ejemplo es la proteccin de los trabajadores. El paso
de la legislacin detallada sobre trabajo, con relativamente pocas facul-
tades delegadas, a la legislacin general con amplia delegacin del poder
de formular reglas, tuvo lugar en Washington en 1911 con la promulga-
cin de la Ley de la Comisin Industrial. El carcter de la Ley de Wiscon-
sin sobre la Comisin Industrial, que Arthur J. Altmeyer califica de
"nada menos que una obra genial", se declara en su seccin central: "Todo
patrono proporcionar trabajo que sea seguro para los empleados en l y
proporcionar un lugar de trabajo que sea seguro para los empleados en
l y para quienes lo frecuenten." El carcter general de esta obligacin
est bastante claro. Para reducirlo a trminos practicables, la Comisin
Industrial del Estado fue autorizada a dar normas razonables (es decir, a
ejercer la funcin de formular reglas) y a prescribir rdenes razonables.
Medio siglo de experiencia con xito demostr que con un servicio civil
competente este mtodo de intervencin gubernamental es preferible a las
exigencias legales rgidas y detalladas en campos como el de la administra-
cin del trabajo.
Las ventajas de la legislacin administrativa en vez de detallada legislacin
legal son importantes. La regla es redactada por expertos del departamento
competente que estn familiarizados con las circunstancias reales. La regla
puede prepararse ms fcilmente en consulta con las partes interesadas que
una ley, aunque la diferencia slo es de grado. Igualmente importante es
que la regla puede escribirse a la luz de lo que es administrativamente
factible. "Si una regla legislativa es a la vez especfica e impracticable, el
administrador se encuentra ante un dilema. Tiene que tratar de practicar
lo impracticable, suscitando as litigios y la frustracin del propsito real
de la ley, o tiene que burlar o ignorar la letra de la ley".476 Al entrar en
campos nuevos, las primeras reglas administrativas pueden ser relativamen-
te innocuas, con rigidez cada: vez mayor hasta que se logra la plena
&7. Legislative Functions 01 National Administratives Authorities, por John P. Comer,
p.50.
ut "The Exercise of Rule-Making Power", por James Hart, en Report with Special
Studies, de la Comisin Presidencial sobre Gestin Administrativa (1937), p. 324 ef. la Ley
Federal del Control de la Patata, de 1935,49 Stat. 782 (24 agosto 1935), que de hecho fue
ignorada por el Departamento de Agricultura, hasta que fue revocada.
intencin de la ley. Entre tanto, el inters que va a reglamentarse se va
adaptando por s mismo, y la mezcla de persuasin y mando puede pro-
ducir mejores resultados que la insistencia inmediata sobre todos los requi-
sitos. Esta poltica la sigui en parte la Comisin de Valores y Cambio.
Cuando legal y prcticamente puede hacerse una regla, tambin tiene
ventajas sobre la orden de aplicacin individual. La regla da noticia anti-
cipada de la obligacin; la orden no la da, a menos que se suspenda su
aplicacin. La regla da informacin relativamente completa sobre el alcance
y naturaleza de la obligacin; la orden no cubre ms que un solo caso,
quizs nico. La redaccin de la regla puede permitir, y con frecuencia
permite, conversaciones entre el gobierno y las partes interesadas, y, en con-
secuencia, un amplio acuerdo que tiende a la observancia voluntaria; la
orden no siempre favorece este proceso, aunque puede favorecerlo.
La regla permite un enunciado definido de una poltica sin litigio ni
imposicin; la orden implica inevitablemente imposicin a un individuo
o una corporacin, que slo puede oponerse a ella por un procedimiento
formal. La evitacin del litigio en cuanto sea posible es una ganancia defi-
nitiva. Finalmente, las enmiendas a una regla tienen el mismo conocimiento
y publicidad generales que acompaan a su formulacin, mientras que un
cambio de poltica escondido en una orden puede pasar inadvertido para
todas las partes interesadas, menos para una. Por estas razones la regla es
un medio til y cmodo de ayudar a conseguir la observancia. La regla a
su vez, servir de apoyo a rdenes de aplicacin individual lo mismo que
a la inspeccin y posiblemente a la concesin de una licencia, y la mera
existencia de la regla no destruye la necesidad de la orden. Ambas son
ventajosas, y, en realidad, muchas veces son medios complementarios de
accin administrativa.
Contra esas ventajas pueden presentarse peligros potenciales y a veces
peligros reales. La flexibilidad puede parecer inestabilidad y acercarse al
caos. La multiplicidad de reglas y de enmiendas puede agotar la paciencia
y desafiar el aguante de quienes las comprenden. En algunos casos los
medios de dar publicidad a las reglas son totalmente insuficientes o aun
pueden no existir. Los que formulan las reglas, lo mismo que los legisla-
dores, pueden estar sometidos a presiones polticas, y orientar las reglas
hacia fines especiales o privados en vez de hacia fines pblicos. Los expertos
pueden carecer del sentido de lo que es polticamente factible, aunque sepan
- bien lo que es administrativamente posible.
Las precauciones para evitar esas consecuencias fueron expuestas por pri-
mera vez en un pequeo clsico ingls sobre reglas administrativas en forma
de cinco proposiciones: 1) que la delegacin de poder legislativo debe
hacerse a una autoridad digna de confianza y que cuente con la de todo
el mundo; 2) que los lmites dentro de los cuales haya de ejercerse el poder
delegado deben ser definidamente sealados; 3) que si han de resultar afee-
tados intereses particulares, la autoridad legisladora debe consultarlos antes
de formular sus leyes; 4) que deben tomarse medidas adecuadas para ga-
rantizar la publicidad; y 5) que debe haber medios para enmendar o re-
vocar la legislacin delegada.v" En los Estados Unidos la experiencia con-
firma la importancia de cada una de esas sugestiones y se han tomado dos
medidas importantes para realizarlas: la Ley del-Registro Federal y la Ley
del Procedimiento Administrativo.
La falta de conocimiento pblico de las reglas y reglamentos oficiales
y de la organizacin y la distribucin internas de la autoridad en las ofi-
cinas del gobierno federal ha sido un defecto duradero y grave. En una
causa ante el Tribunal Supremo el acusado se quej de que no haba tenido
conocimiento oportuno de la regla que se alegaba haba violado, y el go-
bierno se vio obligado a admitir ante el Tribunal que haba sabido que la
regla no estaba en vigencia en el momento en que se deca haber ocurrido
la violacin. La primera reforma lleg con la Ley del Registro Federal de
1935.
478
Esta ley exiga la publicacin en el recin creado Registro Federal
de los decretos presidenciales y las rdenes ejecutivas, de todo documento
u orden que prescribiera una pena, notificaciones de audiencias o de opor-
tunidades para hacerse or, documentos que el presidente determinase que
eran de aplicabilidad general y tenan efectos legales, y los documentos re-
queridos para ser publicados por el Congreso. La legislacin posterior aa-
di varias categoras nuevas, tales como certificados para la suspensin de
las leyes contra los monopolios, planes de reorganizacin, y la redistribu-
cin de funciones de la agencia. Estos documentos ejecutivos tambin se
publican ahora en forma sistemtica en el Cdigo de Reglamentaciones
Federales) con suplementos de bolsillo. m
La Ley de Procedimientos Administrativos llev ms lejos la regla de
la publicidad exigiendo que todas las agencias publicasen en el Federal
Register descripciones de su organizacin y delegaciones central y de campo
con autoridad decisiva, exposiciones de la marcha general y los mtodos de
trabajo, las reglas esenciales, y exposiciones de su poltica general o inter-
pretaciones de la misma. Tambin se exigi a las agencias que publicasen
(no necesariamente en el Federal Register) todas las opiniones u rdenes
decisivas en la solucin o fallo de casos, as como una noticia general de la
propuesta formulacin de reglas.v? En el gobierno federal qued resuelto
as el problema de la publicidad de la organizacin, reglas y rdenes ofi-
ciales; en los Estados se hizo relativamente poco. La exigencia de notificar
la formulacin de la regla propuesta resolvi el problema que planteaba la
falta de oportunidad para hacerse or. Todos los grupos importantes de
*17 Delegated Legislation, pOT Ceeil T. Carro
na 49 Stat. 500 (26 julio 1935).
<71 Code 01 Federal Regulations (Washington, Government Printing Ofliee).
.so 60 Stat. 287 (11 junio 1946).
intereses tienen representantes en Washington y forma parte de su habitual
rutina leer todos los das el Federal Register en busca de noticias que afecten
a sus miembros.
4. Fallos administrativos
El tipo ms formal de accin administrativa es el juicio o fallo. Super-
ficialmente, el trabajo de los tribunales administrativos parece casi igual
al de un tribunal, separado por un ancho abismo de los tipos relativa-
mente informales de accin administrativa que describimos en el captulo
anterior. La importancia de la propiedad o de los intereses personales en
cuestin es a veces de primera fila; la autoridad moral de las determina-
ciones administrativas y el prestigio del cuerpo administrativo se elevan a
altos niveles; y es extraordinariamente reforzada la espectacularidad de la
accin ofical.s La sala de audiencias de la Comisin del Comercio Inter-
estatal equivale en su apariencia a la de los altos tribunales.
Pero un tribunal administrativo no es un tribunal judicial. La mayor
parte de aquellos tribunales actan con un grado de informalidad adecuado
a la naturaleza de las cuestiones tratadas. No es necesario observar reglas
formales de pruebas, tal como se hace en los tribunales comunes de derecho;
no se necesita asesoramiento jurdico en muchas de las materias ms humil-
des que exigen un reajuste; en algunos tipos de causas los hechos pueden
substanciarse rpidamente por preguntas y respuestas y llegarse sin dilacin
a una conclusin. Adems, las decisiones las toman personas expertas en la
materia tanto como en la ley. Por ejemplo, todos los aos se resuelven
definitiva y rpidamente miles de casos discutidos que afectan a indemni-
zaciones a obreros, mediante esas audiencias o vistas informales. Pueden
evitarse, as, los complicados requisitos de la prueba judicial, con apelacio-
nes a tribunales superiores y gastos desproporcionados con los beneficios
decretados en definitiva. Por otra parte, hay una fuerte tendencia a forma-
lizar procedimientos ante los grandes tribunales administrativos hasta hacer-
los equivalentes a los procedimientos de los tribunales judiciales.
Un ejemplo caracterstico de juicio administrativo es el laudo en recla-
maciones de indemnizaciones de trabajadores por las comisiones industria-
les. Hasta 1910 la indemnizacin por daos recibidos en el trabajo slo
poda conseguirse por pleito contra el patrono ante el tribunal competente,
donde el patrono poda alegar las defensas tradicionales del derecho con-
suetudinario relativas a la asuncin del riesgo, a la regla del "compaero
m Vase The Administrative Process, por James M. Landis (New Haven, Yale Univer-
sity Presa, 1938). La exposicin clsica en este campo es el Informe de la Comisin del
Fiscal General sobre Procedimientos Administrativos: Administrative Procedure in Gooem-
ment Agencies, Senate Doc. 8, 77' Cong., Ier, perodo de sesiones (1941). Un estudio va-
lioso es Administration and the Rule 01 Laur, por J. Roland Pennock. La obra clsica
de JoOODickinson: Administrative ]ustice and the Supremacy 01 Law in the United StateJ
(Cambridge, Harvard University Press, 1927), est dedicada en parte a estos problemas.
de trabajo"* y a la negligencia cooperante. No haba agencia administra-
tiva de ninguna clase, aparte de la recin creada Comisin de Indemniza-
ciones de los Empleados de los Estados Unidos (1908), que ayudase a obte-
ner la indemnizacin o a tasar los daos.
Los resultados eran tan deplorables, que se produjo una fuerte agitacin
para que se siguiera el ejemplo de algunos pases europeos creando un
remedio administrativo. El primer intento consisti en reducir la vieja ley
de obligaciones a una forma practicable, pero fracas. Dudas relativas a la
constitucionalidad de leyes de indemnizaciones obligatorias a los trabaja-
dores condujeron a la promulgacin de varias leyes optativas, pero tambin
fracasaron. En 1917 el Tribunal Supremo valid una ley de indemniza-
ciones oblgatorias.w y al cabo de unos aos se haba generalizado en el
pas el nuevo procedimiento administrativo para determinar los daos.
La funcin semijudicial de las comisiones industriales, o comisiones de
indemnizaciones, en este campo comprende audiencias y discusin de las
reclamaciones; aprobacin o desaprobacin de arreglos a base de una can-
tidad alzada; y revisin del fallo de indemnizacin por examinadores a fin
de aumentar, disminuir o aprobar la concesin. Es este aspecto del traba-
jo de las comisiones de accidentes industriales el que aqu nos interesa.
Aunque hay gran diversidad de procedimientos de juicio en los diferentes
Estados, Walter F. Dodd resumi la forma usual de accin en cuatro etapas:
1. Audiencia por un rbitro, examinador o individuo del cuerpo admi-
nistrativo.
2. Revisin, con la posibilidad de presentar testigos nuevos, ante una
junta de varias personas o ante un funcionario de ms categora que
el que celebr la primera audiencia.
3. Apelacin a un tribunal de primera instancia o a un tribunal de re-
visin intermedio, en la mayor parte de los casos oyendo las cuestiones
el tribunal a base del registro hecho en la revisin administrativa.
4. Nueva revisin judicial por el tribunal de ms categora del Estado,
basada tambin en el registro hecho en la audiencia ante el cuerpo
administrativo, y limitada, habitualmente, a cuestiones de derecho o
a la confirmacin de la prueba substancial para apoyar el fallo adm-
nistratvo.sw
De hecho, los fallos administrativos sobre reclamaciones de indemniza-
ciones son casi siempre definitivos.. La inmensa mayora de los casos no
pasan de la comisin de indemnizaciones, y en los que llegan. a los tribuna-
.En el derecho laboral ingls y norteamericano son "compaeros sirvientes" (fellow
servants) los trabajadores de un mismo patrono, que actan en tales condiciones que la
seguridad de uno depende del cuidado y la destreza de los otros.-N.del T .
88 N. Y. Central Railroad Co. contra White, 243 U. S. 188 (1917).
osa Administration 01 Workmen's Compensation, por Walter F. Dodd,
les casi siempre es ratificado el fallo de la comisin. Despus de haber des-
pejado los tribunales los problemas jurdicos, los fallos reales los dan agen-
cias oficiales.
El nacimiento de la justicia administrativa y la multiplicacin de tribuna-
les administrativos reflejaron en parte la insatisfaccin con los tribunales, y
en parte implic una reasignacin fundamental de las funciones de gobierno
entre legislaturas, tribunales y agencias ejecutivas, en la responsabilidad de
hacer cumplir las leyes. Razones especiales explicaban el alejamiento de los
tribunales. Durante medio siglo haba existido un creciente disgusto con
los procedimientos de los tribunales. Los litigantes se encontraban ante dila-
ciones desesperantes debidas en parte al gran nmero de causas pendientes,
y en parte a un excesivo derecho de apelacin a tribunales superiores; a
veces encontraban inapropiadas las reglas tcnicas de la prueba, conducen-
tes a disputas entre abogados y no a una solucin justa y pronta; dudaban
del valor del jurado en muchos tipos de casos; y las costas de la accin
judicial, incluidos los honorarios de los abogados, reducan muchas veces
la victoria a un triunfo vaco. La evidencia de ese disgusto se propag a
toda la literatura jurdica; la creacin del arbitraje comercial, que impli-
caba el abandono parcial de los tribunales como autoridades juzgadoras en
ciertos tipos de causas, fue sintomtica. La difcil tarea de reconstruir el
sistema judicial para satisfacer las nuevas demandas de soluciones rpidas
en una actuacin en gran escala (como en las causas de indemnizaciones a
obreros), fue abandonada para crear un sistema secundario de juicio ad-
ministrativo.
Otra consideracin importante fue el deseo de que dictasen los fallos
expertos en la materia del litigio y no expertos en derecho. El carcter de
las cuestiones que empezaron a aparecer ante los tribunales al ampliar el
Estado sus actividades reguladoras y de control, era nuevo, y muchas veces
no de naturaleza totalmente jurdica en el sentido tradicional. Cul es la
base adecuada para la valoracin de la extensa propiedad de un ferrocarril?
Cul es la ganancia justa de una inversin? Cundo es suficientemente
segura una fbrica? Cul es el salario mnimo adecuado? Cundo requieren
la comodidad y la necesidad pblicas un permiso para organizar un servicio?
stos y otros muchos problemas se planteaban a tribunales y administrado-
. res perplejos, mas pareca indudable que podran tenerse mejores soluciones
si los problemas se planteaban a una corporacin de individuos que eran, o
podan llegar a ser, expertos en aquel campo.
En la base de estas consideraciones estaba el deseo de poner la autoridad
para la interpretacin de las disposiciones generales de la ley en un cuerpo
capaz de conceder peso a consideraciones de poltica pblica y decidido a
hacerlo. Una experiencia temprana demostr que cuando los tribunales se
encontraban ante la necesidad de dar un sentido a las amplias generalidades
comunes en mucha legislacin vigente de importancia vital, con frecuencia
encontraban aquel sentido en las mximas del derecho consuetudinario o en
precedentes. Pero toda la importancia de la legislacin estaba en salir de
las concepciones de las generaciones pasadas y hacer leyes nuevas en las que
alentara el espritu de nuevas aspiraciones sociales. Los tribunales vacilaban
ante esta empresa y naci el juicio administrativo para modificar las acti-
tudes de los tribunales.
Aqu est el sentido ms profundo de la ampliacin del juicio adminis-
trativo en el ltimo medio siglo. As se reconoce en las siguientes palabras
de John Dickinson:
"...Con el viejo sistema de juicio por tribunales de derecho nicamente, el
proceso del juicio se realizaba en una celda o compartimiento separado, por
decirlo as, hermticamente cerrado a la esfera de la accin gubernamental.
As se haca posible una atencin concentrada en los derechos individuales
de las partes que comparecan ante el tribunal, slo con alguna consideracin
accidental para los intereses del pblico en general, y con una indiferencia
absoluta para las exigencias de la poltica social que haban sido caracters-
ticas del individualismo ingenuo encarnado en la filosofa de nuestro derecho.
Por otra parte, la creacin de la justicia administrativa, 'con la oportunidad
resultante para que la poltica y las facultades discrecionales afecten a la
determinacin de los derechos individuales, es uno de los modos en que
la filosofa ms reciente de la solidaridad social ha hecho sentir su influencia.
Seala el reconocimiento del hecho de que en la determinacin de los dere-
chos de los individuos, as como en la direccin de las empresas del Estado,
deben ser consultados los intereses de toda la comunidad.t'<s-
Sin embargo, la sociedad no ha cambiado hasta el punto de que los viejos
derechos y libertades deban rendirse por completo ante nuevas formas de
intervencin social. Esos derechos y esas libertades representan, adems, un
aspecto esencial de la vida en sociedad y no deben ser abandonados, sino
slo adaptados a nuevas circunstancias. En qu medida haya que dar la
precedencia a las fuerzas que trabajan por el cambio sobre las reglas anti-
guas, es el interminable problema con que se encuentran todas las institu-
ciones del Estado y al que todas contribuyen.
Realmente, en el decenio de los 1930 haba un fuerte sentimiento en la
familia jurdica de que se haban desarrollado defectos graves en los cuerpos
juzgadores federales. Se deca que los defectos eran la revisin judicial in-
suficiente de sus fallos, materia que estudiamos en el captulo 34; fallos
basados en los datos de 10$ archivos del cuerpo juzgador, no descubiertos
en el curso de los procedimientos; y una mezcla fatal de funciones investi-
gadoras, acusadoras y juzgadoras en el mismo cuerpo. Estos problemas fueron
resueltos en lo esencial por la Ley de Procedimientos Administrativos.
Esta ley exigi que las copias de los testimonios y los documentos de
prueba, juntamente con todos los papeles y solicitudes archivados durante
m Administrative [ustice and the Supremacy 01 Law, por Jobn Dickinson, pp. 29-30.
el procedimiento, fuesen base exclusiva para el fallo. Si el fallo de una agen-
cia descansaba sobre un hecho material no registrado, las partes tenan
derecho a una oportunidad para demostrar lo contrario. Quedaron prohib-
das las conversaciones privadas entre empleados investigadores y acusadores
y los funcionarios que dictaban el fallo, as como todas las dems materias
no registradas.
Quizs la artillera ms pesada de la Asociacin del Foro Norteameri-
cano, que declar la guerra al juicio administrativo, se dirigi contra la
combinacin del poder de formular reglas, de investigar supuestas violacio-
nes de las mismas, de acusar a los transgresores y de dictar sentencia, todo
en una sola agencia. Se arga que era difcil, si no imposible, una vista
justa en tales circunstancias, y que las funciones de investigacin y de acu-
sacin deban separarse de la funcin semijudicial. Este problema, como se
dijo en un captulo anterior, fue examinado en 1937 por la Comisin Pre-
sidencial sobre Gestin Administrativa. La Comisin propuso recoger las
funciones de investigacin, acusacin y formulacin de reglas (de formular
la poltica) de las diferentes comisiones reguladoras en un departamento
adecuado, y establecer dentro de l, pero independientemente de su in-
fluencia o control, la funcin semijudicial de dictar sentencia.
El fracaso de esta propuesta oblig a buscar otra solucin. El fiscal ge
neral mostr una capacitada Comisin sobre Procedimientos Administrat-
vos, que recomend, y el Congreso acept en la Ley de Procedimientos
Administrativos, un plan para garantizar la plena independencia de los
interrogadores de las audiencias respecto de los funcionarios acusadores de
cada agencia. La situacin est expuesta en tres proposiciones relacionadas
entre s: 1) Los mismos funcionarios (habitualmente los interrogadores de las
audiencias) que presiden toda la recepcin de pruebas dictarn el fallo
inicial; 2) ninguno de esos funcionarios ser responsable ante ninguna pero
sona empleada en la investigacin o acusacin de la agencia ni estar some-
tido a su inspeccin; 3) ninguna persona ocupada en la investigacin o la
acusacin de un caso (o de otro caso relacionado con aqul) tomar parte
en el fallo ni en la revisin, salvo como testigo o asesor en procedimientos
pblicos.w Con estas proposiciones se relacionaba el requisito de que
deban interrogar los que fallan.
A fin de proteger ms la independencia de los interrogadores de las au-
diencias, la Ley de Procedimientos Administrativos especificaba que no se
les obligara a realizar deberes incongruentes con su trabajo como interro-
.... 60 Stat. 234, seco 5 (c) (ll junio 1946). Las disposiciones relativas a los interroga-
dores de las audiencias tuvieron una historia tormentosa que abarca al Congreso y tam.-
bin a los tribunales. Vanse "The Administrative Law of Federal Hearing Examiner
Personnel", por Simon Tucker, eh George Washington Law Review, XXI (1952), 38;"Tbe
HearingExanJiner Fiasco under the Administrative Procedure Act", por Ralph F.Fucijs,
en Hrvard Law Review, XLlli (1950), 743; "The Politics ol Adjudication", por Marver
H. Bernstein, en ]oumo.l of Poltica, XVI (1954), 299; Yla causa ante el Tribunal Supremo
Federal Trial E:mminers Conference contra Ramapeck, 845 U. .$. 128 (1953).
gadores; que se les asignen casos en rotacin "hasta donde sea practicable";
que su sueldo lo fijar la Comisin del Servicio Civil, independientemente
de las recomendaciones de la agencia; y que slo podrn ser destituidos por
causa justificada determinada por la Comisin. La tenencia del cargo y la
situacin estaban as ms plenamente protegidas que las del empleado de
filas.
Muchos Estados promulgaron leyes de procedimientos administrativos
desde que seal el camino el gobierno federal, y algunas de ellas restrin-
gen las agencias oficiales en grado importante. Esas leyes estn destinadas a
proteger a los individuos y las sociedades contra el excesivo celo oficial, con-
tra procedimientos que dificultan la defensa de las partes privadas, y contra
la limitacin de las oportunidades para el control judicial definitivo de la
accin administrativa adversa. La finalidad de esas leyes es, pues, plena-
mente defendible porque los cuerpos administrativos no son la ley por s
mismos. Sus disposiciones particulares pueden ser discutibles.
5. Sanciones
En toda comunidad establecida existe una predisposicin a obedecer las
leyes, lo cual es, en s mismo, una de las bases principales de toda actividad
administrativa. Esta expectativa normal de observancia y conformidad slo
falla cuando la ley va mucho ms all de las convicciones consagradas del
pueblo (como en la enmienda de la prohibicin), o cuando existen marca-
das diferencias entre grupos opuestos (como en las relaciones de trabajo
obrero-patronales), o cuando aparece un movimiento inconciliable o revo-
lucionario. En las situaciones ordinarias de la vida, la obediencia a la ley
es la reaccin normal de la inmensa mayora. El nmero de casos diarios
en que ms de 6.000,000 de funcionarios y empleados pblicos, federales,
estatales y locales, entran en contacto con ms de 160.000,000 de ciudadanos
supera todos los clculos. En la enorme proporcin de casos, la autoridad
moral de los funcionarios y el hbito de obediencia de los ciudadanos evita
la necesidad de toda sancin formal. En un sentido muy real, el pueblo
norteamericano est practicando un sistema de autogobierno.
En otras zonas menos aceptadas de accin gubernamental, la mera gua
es insuficiente. Se neesitan algunos medios de coaccin, grandes o peque-
os. Los medios ordinarios son las multas o el encarcelamiento por viola-
cin de la ley, cuya severidad puede ser proporcionada a la gravedad del
delito y al clculo de cul ha de ser la cuanta o la duracin de la multa
o del encarcelamiento para conseguir el cumplimiento de la ley. El deco-
miso de mercancas o de bienes, la prdida del derecho del sufragio, la in-
capacidad para desempear cargos pblicos son sanciones menos comunes.
Desde 1938 se ha acudido con frecuencia al retiro o la denegacin de
beneficios proporcionados por el Estado, como en los programas de reduc-
cin de las cosechas. Siguen algunos ejemplos.
\
La mayor parte de las sanciones corrientes aparecieron en la primera
dcada del gobierno federal. El cdigo estaba lleno de multas, desde la de
dos dlares impuesta a un extranjero por no registrarse hasta la de 10,000
dlares por ejercer el corso contra el comercio exterior. En muchos casos se
aada la crcel a las multas, como cuando se haca un juramento falso a
un recaudador de aduanas, o cuando se hacan con los indios negociaciones
no autorizadas, o se serva a un traficante de esclavos extranjero. El deco-
miso de mercancas y bienes se especificaba principalmente en relacin con
las violaciones de los derechos de aduanas y los reglamentos de descarga. La
incapacidad para desempear un cargo de confianza o de lucro era el cas-
tigo por dejarse sobornar. La primitiva prctica condonaba tambin la pena
de muerte por el robo de correspondencia, e impona no ms de treinta
azotes por apoderarse de correspondencia con engao.
Una sancin ms civilizada y ms sutil, desarrollada en su mayor parte
en el medio siglo ltimo, es el retiro de beneficios o privilegios. La exclu-
sin del servicio de correos es un ejemplo temprano. La exclusin del
privilegio de licitar para contratos pblicos la introdujo la Ley Walsh-
Healey, aplicada a contratistas que no cumplan las normas especificadas
de trabajo. El retiro de la indemnizacin POI; lesiones a los trabajado-
res es un medio subsidiario de obligar a los obreros a someterse a exme-
nes mdicos regulares, o para evitar las costumbres insanas que retrasan el
restablecimiento.
La aplicacin ms extensa de esta sancin tuvo lugar en el decenio de
los 1930, en conexin con el programa de Administracin del Reajuste
Agrcola. En esencia, se hizo girar un programa nacional de control de
cultivos sobre los contratos entre granjeros individuales y la Secretara
de Agricultura, regulando el nmero de hectreas que el agricultor poda
dedicar a determinados cultivos. Se hicieron millones de tales contratos. En
compensacin por el acuerdo de reducir los cultivos, la Secretara de Agri-
cultura se comprometa a ciertos pagos, condicionados por el cumplimiento
del contrato. Este sistema estuvo vigente en 1954 para media docena de
cultivos fundamentales. El retiro de los beneficios era la principal sancin
para el incumplimiento; la intervencin judicial, ya para obligar al cum-
plimiento o bien para la concesin de una indemnizacin por daos, o para
imponer multas, hubiera sido notoriamente imposible en la gigantesca es-
cala de las operaciones de la Administracin de Reajuste Agrcola.
Las posibilidades de encontrar sanciones en el poder administrativo para
negar o retirar beneficios estn todava relativamente inexploradas. En casos
en que estn afectados grandes nmeros de individuos, como por ejem-
plo en las controversias de obreros y patronos, esta tcnica puede resultar
la nica til. Las viejas formas de coaccin, como las multas o la crcel,
fracasan cuando resultan afectados cinco mil o cincuenta mil trabajadores.
La extrema dificultad de hacer cumplir la ley en casos de apoderamiento
injusto de bienes en una huelga de brazos cados, ilustra los desconcertantes
problemas con que se encuentran las agencias encargadas de hacer cumplir
las leyes, ya sean judiciales o administrativas. Las bombas de gases lacri-
mgenos y los revlveres, puestos en juego por la polica en la huelga contra
la Republic Steel, en Chicago, no son un mtodo de imposicin en masa
de la ley que el pueblo pueda tolerar.
Hasta qu punto pueden los funcionarios o los tribunales administrati-
vos imponer sanciones para obligar a cumplir la ley? La regla general de la
jurisprudencia norteamericana es que slo los tribunales de justicia pueden
imponer penas, no los funcionarios ni los tribunales administrativos. En
nuestra primera historia administrativa, esta regla fue casi universal. Hay
ahora algunos casos en los que una agencia del ejecutivo puede imponer
en primera instancia algunas formas de sancin (excluida la crcel). Pero en
la gran mayora de tales casos la parte agraviada puede conseguir la revisin
y el fallo final por un tribunal judicial.
En algunos casos excepcionales, los funcionarios son autorizados a im-
poner penas sin posibilidad de revisin judicial. El apoderamiento y la
destruccin de bienes ilegalmente habidos o usados puede ser un ejem-
plo: pueden destruirse las pesas y medidas falsas, y decomisarse drogas de
contrabando, oro y plata guardados, petrleo de contrabando y licores ile-
galmente posedos. La negativa a admitir extranjeros es otro ejemplo de
poder administrativo que generalmente est fuera de la jurisdiccin de los
tribunales. Carlos S. Hyneman cita otros ejemplos y da una lista considera-
ble de multas administrativas efectivamente impuestas.w
Por lo tanto, en algunos casos los funcionarios tienen facultades para
imponer sanciones de diferentes grados de severidad, que toman, caracters-
ticamente, la forma de concesin o denegacin de beneficios o privilegios
previstos por la ley. En casos excepcionales puede imponerse un castigo su-
mariamente, con o sin revisin judicial definitiva. Pero, por regla general,
el administrador ocupa un lugar secundario en la imposicin de sanciones.
Al contrario de lo que opinan algunos, no es Jpiter, que elige un rayo u
otro para castigar a un pueblo contumaz. En caso de resistencia a su auto-
ridad, muchas veces se encuentra inerme hasta que un tribunal acude
en su auxilio, valida su accin y aporta el poder de obligar de que ca-
rece. El "nuevo despotismo" es mucho menos desptico de lo que han
dicho algunos.
Pero cuando estn afectados grandes intereses en bienes, cuando los re-
quisitos de la ley no tieneri amplia aceptacin, cuando la tensin social es
alta, y cuando se trata de individuos de ndole desmandada, las sanciones
de la ley asumen un papel mayor. Queda primordialmente la funcin de
los tribunales de imponer penas, la funcin de la administracin de pedir
'SI "Administrative Adjudcatonr An Analysis", por Charles S. Hyneman, en Political
Science Quarterly, Ll (1936), 383, 516.
la ayuda de los tribunales cuando es necesario, y de ejecutar la orden del
tribunal cuando el juez ha hablado.
El descubrimiento de sanciones eficaces es un problema mucho ms em-
brollado ahora que en los das en que a este pas le preocupaban principal-
mente la agricultura, la pesca y el comercio de tiendas de aldea. Entonces
bastaban multas y crcel; ahora estn lejos de ser suficientes para garantizar
el respeto a la ley de las grandes empresas y de las grandes organizaciones
de masas obreras. Encontramos grandes dificultades en algunos aspectos del
cumplimiento de la ley, y muy bien puede ser que la accin administrativa
en la concesin o la denegacin de beneficios llegue a ser un medio ms
ampliamente usado de conseguir el respeto a la ley de lo que hasta ahora
lo ha sido. En la medida en que eso ocurra, el centro de gravedad del sis-
tema de imposicin de la ley tender a pasar de los tribunales a la rama
ejecutiva.
CAPITULO TREINTA Y TRES
PODER Y RESPONSABILIDAD
Es evidente que un sistema administrativo es una agencia que posee un
gran poder. Las tendencias expansionistas del Estado y la creciente necesi-
dad de confiar en las facultades discrecionales oficiales ms que en preceptos
legislativos no sugiere ninguna disminucin de la autoridad administrativa,
sino antes al contrario. En una sociedad democrtica el poder requiere
control, y cuanto mayor es el poder, mayor es la necesidad de control. Uno
de los dilemas histricos del gobierno popular es cmo conceder poder su-
ficiente para los propsitos que se persiguen y mantener al mismo tiempo
los controles adecuados sin mutilar la autoridad.
El control acta en dos direcciones principales. Un aspecto se dirige a
conseguir que el poder se use para fines debidamente autorizados y apoya-
dos por el asentimiento de los gobernados. El otro aspecto se dirige a pro
teger los derechos constitucionales y otros derechos legales de las personas
contra el abuso o el uso no autorizado del poder en casos especficos. A estos
dos aspectos corresponden dos agentes principales de control externo: los
cuerpos legislativos y los tribunales.
Ya se han sealado desde otros puntos de vista dos medios de control
dentro del sistema administrativo: la estructura del mando poltico en los
grandes departamentos y agencias, y la estructura jerrquica del mando en
el servicio permanente. Ambas son importantes, pero en este momento en-
focaremos la atencin sobre los medios externos de control: la rama legisla-
tiva en este captulo, y la rama judicial en el captulo siguiente. Como
es imposible estudiar uno por uno de los cuarenta y ocho Estados," aun-
que la prctica es muy parecida entre ellos, usaremos como prototipos el
Congreso y las agencias federales, con referencias ocasionales a las prc-
ticas estatales.v"
Antes de examinar las formas legislativas de control, es importante tomar
nota de restricciones ms evasivas que actan sobre el ejercicio del poder.
Una de ellas es la influencia generar de la opinin pblica. Se eligen cente-
nares de miles de funcionarios ejecutivos de ciudades y distritos, habitual-
mente por dos aos. Estos funcionarios estn peculiarmente sometidos a la
opinin de sus comunidades y responden a ella con sagaz prudencia. El
Vase la nota de la pgina 422.
~ . , Para la situacin correspondiente en los Estados, vase American State Legislatures.
por Belle Zeller (Nueva York, Crowell, 1954), cap. 11.
515
pblico inmediato cuenta menos en los crculos estatales y federales, pero
la opinin expresada en la prensa diaria y en las urnas juega su papel en
estos niveles un poco ms protegidos.
En algunos sectores del servicio pblico las normas profesionales actan
como gua de la conducta oficial y como freno de desviaciones de las nor-
mas aceptadas. Nos vienen a las mentes las viejas profesiones: derecho, me-
dicina, enseanza, ingeniera y otras; pero se encuentra la misma influencia
benfica en las llegadas ms recientemente al campo de la administracin.
Su importancia crece a medida que madura el servicio pblico.s'"
Detrs de esas influencias, oficiales y no oficiales, est el carcter de la
sociedad en que actan los funcionarios. Son un producto de esa sociedad, .
viven y se mueven y sustentan en ella, se acomodan a ella. Hace ms de
cien aos escribi Alexis de Tocqueville: "Un funcionario pblico en los
Estados Unidos es uniformemente sencillo en sus maneras, accesible a todo
el mundo, atento con todos los ruegos, y amable en sus contestaciones. Me
agradaron estas caractersticas de un gobierno democrtico; admir la varo-
nil independencia que respeta al cargo ms que al funcionario y piensa
menos en los emblemas de la autoridad que en el hombre que los lleva".489
La sociedad y el servicio pblico estaban bien adaptados entre s, y lo estn
ahora. La calidad nica de la burocracia norteamericana todava refleja
una sociedad serena, fluida, tolerante, y que se mueve por sus propios im-
pulsos, pero con evidentes seales de tensin y de esfuerzo. En ltimo an-
lisis, el servicio pblico es gobernado por un dominio de s mismo que es
imagen del mundo con que tiene que tratar.
1. El Congreso y el sistema administrativo federal
Hace mucho tiempo declar John Adams que los poderes legislativo y
ejecutivo eran enemigos naturales. Mucha historia apoya esa opinin. El
Congreso y la rama ejecutiva empezaron a competir con el poder aun antes
de que los partidos polticos exagerasen la competencia y antes de que se
hubiesen formulado filosofas antagnicas de sus respectivos papeles. No
tardaron en aparecer esas filosofas. Los federalistas eran partidarios de la
supremaca ejecutiva en materias polticas, de la autonoma ejecutiva en
materias de administracin, y de amplias facultades discrecionales en el uso
del poder administrativo y de 'los fondos consignados. Sus adversarios los
republicanos, como ense con suma consecuencia Albert Gallatin, defen-
dan la iniciativa legislativa y su predominio en la poltica, la subordina-
cin del ejecutivo en la administracin, las menos facultades discrecionales
m Vase "Public Poliey and the Nature of Administrative Responsability", por Carl J.,
Friedrich, en Public Policy, 1940 pp. 3-24; "Administrative Responsability in Democratic
Government", por Herman Finer, euPublic Administraiion Reuieui, 1 (1941), 335.
ss Democracy in Americe, por Alexis de Tocqueville (ed. de 1863), 1, 262-63.
Poder y Responsabilidad 517
posibles en el uso de un poder oficial limitado, y consignaciones detallada-
mente pormenorizadas. Los republicanos desarrollaron una teora conse-
cuente, pero su prctica se apartaba mucho de sus ideas.
490
El curso de la historia sigui un equilibrio variable. Como presidente,

Jefferson actu casi como un federalista convencido, pero Madison fue
arrollado por un Congreso dirigido por hombres ms fuertes que l. Du-
rante todo el siglo XIX, excepto los aos de la Guerra Civil, slo dos presi-
dentes tuvieron xito en el papel forjado para ellos por la teora federal:
Jackson y Polk. Por lo dems, el Congreso sigui ampliando su influencia
sobre la administracin. En el decenio de los 1880 Woodrow Wilson consi-
der el resultado histrico como Gobierno del Congreso. Cambi el equi-
librio cuando subi al poder Teodoro Roosevelt. La rama ejecutiva fue
asumiendo progresivamente la primaca legislativa, y progresivamente
fue siendo cada vez ms el amo de su propia casa. Pero pudo argirse que
los presidentes ganaron ms en el campo de la jefatura poltica que en la
exclusin del Congreso de la gestin de los asuntos federales.
Hay una razn fundamental en apoyo de la conservacin de la influencia
del. Congreso y su control decisivo del sistema administrativo. Esa razn es
la garanta constitucional del control democrtico del gobierno, control
tanto del poder militar como de la autoridad civil. Ni aun los federalistas
ms fervorosos negaron la teora de la responsabilidad del ejecutivo ante
la rama legislativa, y el mismo Hamilton se someti fcilmente a una inves-
tigacin legislativa de sus propios actos oficiales.
Pero el acuerdo sobre el principio oculta mucho desacuerdo en su aplica-
cin, desacuerdo que empez en el decenio de los 1790 y que no se ha
resuelto nunca del todo. El problema estriba en el hecho de que el pleno
ejercicio de la autoridad legislativa para controlar el sistema administrativo
dificultara tanto la administracin que paralizara su capacidad para eje-
cutar la poltica pblica. En realidad, se mantiene un equilibrio dinmico
por medio del cual las necesidades del control se equilibran con las necesi-
dades de accin. La magnitud, la complejidad y la urgencia en los negocios
pblicos no facilitan el control, y a veces los miembros del Congreso se
sienten frustrados en la realizacin de su papel. Una excesiva indulgencia
en controles insignificantes es la alternativa comn al empleo efectivo de
procedimientos ms generales.w-
2. Medios legislativos de control
Estas consideraciones suministran el fondo para una breve exposicin de
los medios normales por los cuales el Congreso y otros cuerpos legislativos
procuran representar su papel constitucional en los negocios de la adminis-
no Se explotan estas materias en los estudios del autor The Federalists, The ]etJerson-
ians y The ]acksonians.
n1 Bureaucracy in a Democracy, por Charles S. Hyneman.
tracin, y para algunos comentarios sobre la actuacin prctica de cada
uno de ellos.w-
1) Determinacin de la poltica pblica. Los objetivos principales de la
poltica pblica se enuncian en la ley, y pueden ser modificados o revocados
a voluntad por el Congreso. Las agencias administrativas no se sealan sus
propias metas, no se dirigen ni se sostienen a s mismas, y encuentran
su autoridad para la accin en las leyes orgnicas y en la legislacin suple-
mentaria. A veces tienen influencia en dar forma a la poltica del Congreso,
pero no les pertenece la decisin.
Pero cada vez ocurre con mayor frecuencia que el Congreso no puede
formular una clara directiva poltica. Sus individuos pueden discrepar de
tal manera, que la ley resultante es deliberadamente ambigua y brinda posi-
bilidades a todos los matices de opinin. O quizs estn de acuerdo en el
propsito principal, pero les resulta imposible redactar una frmula precisa
para expresarlo. O quizs, en casos desacostumbrados, estn de acuerdo en
que hay que hacer algo y dejan al ejecutivo determinar con exactitud,
dentro de amplios lmites, lo que hay que hacer. En todos esos casos, la
determinacin real de la poltica es confiada en gran medida a las agencias
ejecutivas. El nacimiento de la formulacin de reglas administrativas y del
juicio administrativo es la contrapartida de la incapacidad de los cuerpos
legislativos para legislar con precisin.
La iniciativa poltica, discutida siempre entre las dos ramas, gravit hacia
el jefe del ejecutivo. Realmente, ya en 1898 declar Henry Jones Ford: "Es
regla de nuestra poltica que ninguna cuestin batallona se resuelva si no
es por la poltica del ejecutivo't.v" La funcin poltica del Congreso consiste
cada vez ms en la aceptacin, modificacin o rechazo de programas ejecu-
tivos, y en poner lmites a las facultades discrecionales que encuentra nece-
sario conceder a las agencias oficiales. Son funciones importantes, bastantes
en s mismas para mantener la responsabilidad legislativa por las decisiones
polticas.
Tanto el Congreso como muchas legislaturas estatales van mucho ms
all de su papel til, fijando muchos detalles secundarios en forma legal.
El resultado habitual es embarazar la administracin. En el campo del
personal el Congreso no slo cre el sistema, sino que impuso muchos
detalles especficos en multitud de leyes especiales o de frmulas de las
consignaciones. Un ejemplo extremo fue la colocacin del cargo de jefe
del presupuesto del Departamento de Comercio en el grado LG-17 "men-
tras desempee el cargo su actual ocupante't.v- Fue un ejemplo poco
.... Para un punto que no se trata en estas pginas, vase "The Control of Federal
Administration by Congressonal Resolutions and Commttees", por Robert W. Ginnane,
en Haruard. Law Reoieui, LXVi (1953), 569.
... The Rlse and Growth 01 American Politics, por Henry Jones Ford (Nueva York,
Macmillan, 18!l8), p. 283.
65 Stat. 601, seco 606 (22 oct. 1951).
frecuente, pero no aislado. A consecuencia de tales disposiciones, la legis-
lacin sobre el personal federal era muy confusa en 1954 y necesitaba
mucho ser codificada.
La situacin llega a lo peor en Estados como Massachusetts, donde la
administracin local est gobernada por multiplicidad de leyes locales pro-
mulgadas por el Gran Tribunal General. Ilustran esta anomala histrica
leyes recientes que autorizan a la poblacin de Bourne a gastar no ms
de tres mil dlares anuales para anunciar sus excelencias como lugar de
veraneo.w al distrito de Franklin a emplear 10,000 dlares en un fondo
de rehabilitacin de posguerra para reparar la techumbre del palacio de
justicia del distrito;496 a la poblacin de Saugus y a pagar a un maestro
de escuela gastos mdicos debidos a una lesin que sufri mientras ense-
aba a sus alumnos.wt y permitiendo al departamento de parques de la
ciudad de Malden traspasar tierra al departamento .escolar.ws La legislacin
de este tipo equivale a rdenes de aplicacin individual, o a excepciones de
los procedimientos generales, con ninguna de las garantas de congruencia
y competencia tcnica que son caractersticas de la accin administrativa.
2) Consignaciones. El poder del Congreso para controlar la marcha de la
administracin mediante su autoridad para conceder o negar fondos, o
poner condiciones a las consignaciones, qued reconocido en las primeras
batallas entre Alejandro Hamilton y sus adversarios de la Cmara de Repre-
sentantes. Los debates clsicos que tuvieron lugar de 1790 a 1800 sobre
la cuestin de las facultades discrecionales para la aplicacin de los fondos
consignados an merecen ser ledos. Hamilton y los federales insistan en
que los trminos de las consignaciones dejasen facultades discrecionales
a la rama ejecutiva; Alberto Gallatin y los republicanos queran, sin pleno
xito, conceder "no ms facultades discrecionales que las que pareciesen
estrictamente necesarias't.wv La lucha entre las dos ramas del Estado sobre
la forma y grado del control de las consignaciones dur todo el siglo XIX y
todava humea. No se trata de una cuestin de derecho, sino de conve-
niencia. El congreso podra paralizar las facultades discrecionales del eje-
cutivo por la forma y lenguaje de las leyes de consignaciones, pero se lo
impide el sincero reconocimiento del inters pblico.
500
El Congreso, las legislaturas de los Estados y los cabildos municipales
ejercen, sin embargo, autoridad sobre la administracin mediante las con-
slgnaciones.w- La cuanta total de las consignaciones determina el volumen
.ea Leyes y Resoluciones de Massachusetts, 1952, cap. 124.
e" lbid.; cap. 133.
m tu, cap. 882.
m lbId., cap. 609.
... Vanse The Federalists, cap. 26, The ]eDersonians, cap. 8, y The ]ac1csonians, cap. 7,
del autor. ~
'00 Vase especialmente The Spending Pouier, por Lucius Wilmerding, Jr.
101 "The Budget as an Instrument of Legislative Control and Executive Management",
por Harold D. Smith, Public Atlministration Review, IV (1944), 181.
de la actividad oficial. Los objetivos designados fijan la direccin y las
finalidades del servicio pblico. Una ley de consignaciones por partidas
puede no dejar, o dejar muy pocas facultades discrecionales administrativas.
La reduccin de las consignaciones es, con frecuencia, seal de indiferencia
o de hostilidad por parte del Congreso, y cualquier programa puede ser
liquidado sbitamente por falta de consignacin. Tal fue el destino de
la prometedora Junta de Examinadores Jurdicos, proyectada en 1942
como un medio para crear un servicio de carrera en las oficinas jurdicas
federales.
Las Comisiones de Consignaciones de la Cmara de Representantes y
del Senado juegan un papel importante en las relaciones entre las nume-
rosas agencias federales y el Congreso, as como las comisiones especiales,
tales como la de Agricultura o la de Asuntos Extranjeros. Los jefes de los
departamentos, los subsecretarios y los funcionarios de los presupuestos
comparecen anualmente ante las subcomisiones correspondientes para expli-
car y defender sus estimaciones presupuestarias. Los interrogatorios giran,
no slo en torno de la poltica y del xito o el fracaso, sino que pueden
implicar controversias sobre organizacin, sobre procedimientos, sobre rela-
ciones con el campo, sobre el tratamiento de un caso particular, o sobre
los problemas personales de un empleado individual. Los miembros mayo-
ritarios y minoritarios de la comisin toman parte en el interrogatorio, que
rara vez deja de suscitar aprensin en los crculos oficiales. Unas organiza-
ciones se encuentran con comisiones hostiles, otras comisiones son indife-
rentes, y otras aun son amigas. La poltica de partido juega con frecuencia
un papel importante en el destino de las estimaciones de la agencia. En
suma, la funcin consignadora es uno de los medios ms poderosos y pene-
trantes de control legislativo sobre las actividades administrativas.
3) Organizacin. La trama fundamental de la estructura administrativa
depende del Congreso. l crea los departamentos ejecutivos (menos el
Departamento de Salubridad, Educacin y Bienestar, que fue creado en
1953 por cooperacin del Congreso en un Plan de Reorganizacin del
ejecutivo; l crea otras agencias y comisiones, y con frecuencia autoriza y
exige la organizacin de negociados y otras unidades secundarias. Toda
base legal es inevitablemente inflexible, ya que es difcil, a veces imposible,
conseguir la reorganizacin por accin legislativa.
La necesidad de reajustes y de cambios es incesante, y urgente en tiempo
de crisis. No es sorprendente, pues, ver que, como medida de tiempo de
guerra, el Congreso concediera al presidente Wilson autoridad completa, en
lo esencial, para redistribuir las funciones de guerra; slo se le pidi que
informara de sus acciones. En tiempo de paz, el Congreso no concedera
tales poderes. El presidente Hoover fue autorizado a presentar rdenes
ejecutivas sobre reorganizacin ante las dos Cmaras; dentro de un trmino
de sesenta das cualquiera de las dos Cmaras poda desaprobar las rde-
nes en todo o en parte. Una Cmara demcrata rechaz todas las propuestas
de Hoover.
En 1933, un Congreso demcrata dio al presidente Franklin D. Roosevelt
poderes de emergencia para reorganizar, sin especificar ningn mtodo de
desaprobacin y sin exigir el plazo de sesenta das por el calendario del
Congreso. Esta legislacin, la ms completa, retirada del campo adminis-
trativo, realizada por el Congreso, expir en dos aos, y la autorizacin
concedida en 1939 fue prueba de la intencin del Congreso de tener voz en
dicho campo.w- Un nuevo instrumento, el Plan de Reorganizacin substi-
tuy entonces a la orden ejecutiva como medio de accin; el Congreso se
reserv el derecho de rechazar cualquier plan por resolucin concurrente
(la mocin para desaprobar requera la mayora de los votos emitidos en
cada Cmara, arreglo que protega a un plan presentado si una de las
Cmaras era favorable al presidente); y un plan slo poda ser desaprobado
en su integridad.w- La ley de 1939 dej, pues, la iniciativa al presidente
y le garantiz el xito si poda contar con el apoyo de una mayora en
cualquiera de las Cmaras. La Ley de Reorganizacin de 1945, que susti-
tuy a los poderes de guerra, prolong este arreglo durante 1948.
5 04
El Congreso dio otro paso adelante al reasumir el control de los Planes
de Reorganizacin por la Ley de Reorganizacin de 1949. A consecuencia de
complicadas maniobras destinadas a proteger a ciertas agencias contra los
riesgos de la reorganizacin, en especial el Cuerpo de Ingenieros, la ley
nueva especific que un plan estara sujeto a desaprobacin por votacin
hostil de la mayora absoluta de cualquiera de las Cmaras. As, pues, el
veto de una sola Cmara sustituy al veto de las dos Cmaras.w" Un
intento de debilitar ms an la posicin del jefe del ejecutivo fracas
totalmente en las primeras semanas de la administracin del presidente
Eisenhower. La ley de Reorganizacin de 1953 fue aprobada al fin en la
misma forma que la de 1949.
506
La experiencia de veinte aos revela, pues, una tenaz repugnancia por
parte del Congreso a renunciar al control directo y efectivo de la organi-
zacin de la rama ejecutiva. Su posicin refleja el aforismo de John Adams.
Tambin revela el cuidado protector de algunos miembros del Congreso
por algunas agencias ejecutivas preferidas, y detrs de esto, las convicciones
relativas a la poltica pblica en el campo en que operan las agencias. El
presidente no tiene otra alternativa que tratar con el Congreso sobre los
aos 53 Stat .. 561 (3 abril 1939).
aOI "The Legislative Veto and the Reorganization Act of 1939", por Jobn D. Millett y
Lindsay Rogers, en Public Administration Review, 1 (1941), 176.
ao& 59 Stat. 613 (20 dic. 1945).
ooa 63 Stat, 203 (20 junio 1949); "The Reorganization Act of 1949", por Ferrel Heady,
en Public Adnnistratlon Reuieur, IX (1949), 165.
a04 67 Stat. 4 (11 febo 1953).
Planes de Reorganizacin en sus propios trminos, condiciones que tienden
a hacerse. ms bien ms exigentes que menos.
4) Personal. El requisito constitucional de la confirmacin senatorial de
los altos funcionarios ejecutivos obliga a la rama ejecutiva a tener en
cuenta al Congreso en el campo del personal. El poder de confirmar fue
concebido originariamente como un freno de la corrupcin, del nepotismo
y de la indebida concentracin de poder, no como un medio de meter al
Senado o a la Cmara de Representantes en el curso ordinario de la selec-
cin del ejecutivo. La Ley de Tenencia de Cargos de 1820 aument el
nmero de funcionarios para cuyo nombramiento se requera la confirma-
cin, y la iniciativa de los nombramientos pas en gran parte a los senado-
res y a los individuos del Congreso al subir Jackson al poder en 1829.
507
El nmero de funcionarios civiles que requeran confirmacin senatorial
en 1953 era aproximadamente de 23,000. De ellos unos 21,000 eran admi-
nistradores de correos, y unos 1,300 eran funcionarios comisarios del Servicio
de Salubridad Pblica. Los dems eran jefes de departamento y de agencia,
comisarios, jueces federales, fiscales y jefes de polica federales, jefes de
misiones en el extranjero y algunos (28) jefes de negociado.
La prctica contempornea en los nombramientos reconoce la gran auto-
ridad de las opiniones de los senadores y los representantes. El nombra-
miento de un ciudadano de un Estado para un cargo federal con jurisdic-
cin nacional (negociados, subsecretaras, consejero general, embajador)
requiere consultar con el principal senador del partido en el poder por
aquel Estado; si el nombramiento necesita confirmacin senatorial, el
senador normalmente debe quedar satisfecho y en ltimo anlisis puede
bloquear un nombramiento presidencial por la regla del beneplcito sena-
torial. Los nombramientos para cargos que tienen jurisdiccin slo dentro
de un Estado tambin necesitan que se consulte con el senador ms impor-
tante del partido; los nombramientos, como por ejemplo, el -de adminis-
trador de correos, por lo general se "arreglan" con el representante del
distrito o con la organizacin local del partido.
Con frecuencia tienen lugar complicadas negociaciones sobre tales mate-
rias, y es bien sabido que un medio importante de influencia ejecutiva sobre
los legisladores renuentes es el favoritismo o padrinazgo. Se ha dicho, cierta-
mente, que sin la influencia del favoritismo el jefe ejecutivo se vera seria-
. mente comprometido. La presin acta en las dos direcciones. Un senador
bien atrincherado puede obligar a un presidente a licitar alto cuando los
cargos son importantes; y un jefe del ejecutivo puede conseguir cierto
grado de acatamiento con la amenaza de retirar su padrinazgo. Los indivi-
duos del Congreso que propenden al favoritismo han tratado constante-
.07 "senatorial Confirmation", por Arthur W. Maonahon. en Public Administration
Review. III (1948), 281; The ]acksonians, por Leonard D. White. cap. 8: The Advice and
CfWUnt 01 the Senate, por Joseph P. Harris (Berkeley. University of California Press, 1958).
mente de aumentar sus oportunidades aumentando el nmero de los
empleos que necesitan confirmacin, y se resisten tenazmente a toda tenden-
cia reformadora que reducira aquel nmero ampliando el sistema de
mritos. Bajo la presin de una opinin pblica despierta, el Congreso
permiti al presidente Truman poner a los recaudadores de renta interior
dentro del sistema del servicio civil, pero se neg a secundar un plan an-
logo para los recaudadores de derechos de aduanas y los administradores
de correos.
El problema no termina con el nombramiento. No es raro que los em-
pleados federales que se encuentran en dificultades acudan a sus amigos
del Congreso, y es frecuente con exceso que stos acudan en su ayuda. Por
lo general, son los que tienen menos xito los que buscan esta clase de
proteccin. A la inversa, algunos miembros del Congreso usan a los emplea-
dos federales como fuentes para obtener informacin confidencial. Aqu
tienen lugar muchos de los "escapes" que perturban a la administracin. Se
dijo en su tiempo que el senador Reed Smoot, de Utah, tena una amplia
red de informadores secretos de las agencias. La invitacin pblica hecha
en 1954 por el senador Joseph R. McCarthy, de Wisconsin, a todos los
empleados federales para que le diesen informacin sobre sospechosos de
ideas subversivas, sin tener en cuenta el secreto oficial de los documentos
que pudieran verse implicados, suscit serias cuestiones sobre las relaciones
entre el ejecutivo y el Congreso. Es fama que el senador John L. McClellan
exclam que si el senador McCarthy estableca semejante prctica, no ten-
dramos un buen gobierno o un mal gobierno: "No tendramos gobierno
en absoluto".
5. Comisiones de la Cmara de Representantes y del Senado. Las com-
siones de asuntos de la Cmara y del Senado mantienen estrechas y activas
relaciones con las agencias ejecutivas correspondientes, primordialmente
sobre cuestiones de poltica, pero tambin sobre problemas cotidianos de la
administracin. Los miembros antiguos del Congreso con largos servicios
en determinadas comisiones permanentes adquieren gran familiaridad con
las funciones de las agencias y ejercen mucha influencia en la poltica y
actividades de las mismas. Esas comisiones suelen consultar a la agencia
correspondiente sobre la legislacin pendiente; las recomendaciones de esta
ltima, como ya se ha dicho, se justifican a travs del Negociado de Presu-
puestos. Tanto las cabezas polticas como el personal permanente compa-
recen ante las comisiones para explicar la legislacin pendiente y para
defender sus acciones. Realmente, ha habido muchas quejas de los ejecutivos
por el tiempo que consumen los interrogatorios de las comisiones.
La influencia de estas comisiones llega a todas partes. Es formal en
parte, y toma forma en sus recomendaciones a la Cmara o al.Senedo o en
sus interrogatorios e investigaciones. Es en parte informal, y toma forma
en entendimientos privados entre la comisin y la agencia. El presidente
de una comisin o cualquiera de sus individuos influyentes puede formular
dictmenes incidentales amonestando a las agencias para que hagan o dejen
de hacer determinadas cosas; y una agencia prudente recordar que proba-
blemente la interrogarn sobre aquellas materias en una ocasin posterior.
Uno de los primeros deberes de un jefe nuevo de agencia es establecer
relaciones, todo lo amistosas posible, con los presidentes, los consjeros y
los escribientes de las comisiones.
La Ley de Reorganizacin Legislativa de 1946 subray el papel histrico
de las comisiones de no perder de vista el sistema administrativo.50S Cada
comisin permanente fue encargada de "ejercer constante vigilancia" sobre
la ejecucin de las leyes dentro de su jurisdiccin. Gran parte de esa vigi-
lancia tiene lugar informalmente, a lo largo del ao, en forma de conferen-
cias privadas entre los representantes de la agencia y los presidentes o
individuos de las comisiones. En realidad, muchas agencias tienen un fun-
cionario de enlace que emplea todo su tiempo en averiguar los problemas
que se plantean en las alturas. Unos son meras cuestiones de informacin,
otros implican materias discutibles que pueden acabar necesitando la aten-
cin del jefe de la agencia. Cuando se trata de miles de casos individuales,
uno tras otro, como en el trabajo de la Comisin del Servicio Civil, el
funcionario de enlace es valiossimo, tanto para el servicio de los miembros
del Congreso como para la proteccin de la Comisin y ahorrar tiempo
a todos los afectados.
El Senado y la Cmara de Representantes tienen comisiones permanentes
sobre Actividades del Gobierno, sucesoras de las Comisiones para Gastos
del Gobierno. Esta ltima, organizada en 1814 y ampliada en 1816, tuvo
una larga historia de xitos y fracasos. En su origen se dedic principal-
mente a los caractersticos problemas administrativos de eficacia y econo-
ma; pero su trabajo era espordico, careca de continuidad y a veces era
un medio para maniobrar en poltica.
Una de las obligaciones actuales de las Comisiones de Actividades del
Gobierno es recibir y revisar los informes del contralor general y presentar
recomendaciones para legislacin correctora. Las consecuencias han sido
mejoras, tanto fiscales como administratvas.s'" Otra funcin de las comi-
siones es recibir los planes de reorganizacin del ejecutivo e informar sobre
ellos, obligacin que acta directamente sobre uno de los equilibrios cam-
biantes entre las ramas ejecutiva y legislativa.
6) Investigaciones legislativas. La legislatura tiene indudable autoridad
para investigar con vista a la legislacin futura.
51 o
Una investigacin Iegs-
508 60 Stat, 812, seco 136 (2 agosto 1946).
5011 Comisin del Senado sobre Actividades del Gobierno: Audit Reports of Government
Corporaons and Agencies, Senate Report 861,83 Cong. 2
0
perodo de sesiones (20 enero
1954).
110 Congressional lnvestigating Committees, por Marshall E. Dimock (Baltimore, Jobns
Hopkins Press, 1929); "Legislative Oversigbt of Administration in Kentucky", por Gladys
lativa, o la mera amenaza de una investigacin, tiene efectos de gran alcan-
ce, y las investigaciones son suficientemente numerosas para que un fun-
cionario inteligente deje de reconocer sus posibilidades y, en consecuencia,
de proteger sus actos oficiales. El resultado es quizs garantizar regularidad
y cautela, y no audacia y energa, pero no puede haber duda en que la
posibilidad de una investigacin es un elemento del control de la accin
oficial.
La frecuencia de las investigaciones legislativas indica su importancia
como medio de control, aunque muchas investigaciones no tienen ms
objeto que la legislacin futura. En 1929 dijo Dimock que los Departa-
mentos de Hacienda y del Interior haban sido investigados unas cincuenta
veces. Muchas investigaciones del Congreso son espectaculares, pues versan
sobre materias de gran inters pblico, como la investigacin de Teapot
Dome, la de Pearl Harbor, y la investigacin de la delincuencia hecha
por la comisin del senador Kefauver. Otras se dedican a problemas de
competencia administrativa, como la Comisin Especial del Senado para
Investigar el Programa de Defensa Nacional, de la que fue presidente
el senador Truman, o la Comisin para Investigar el Destino de los Ar-
tculos Sobrantes. Algunas se dedican a investigar a los ciudadanos, como
la investigacin de las libertades civiles hecha por La Follette, y la Comi-
sin sobre Actividades Antinorteamericanas.
Hay quien ha puesto en duda la utilidad de las investigaciones legisla-
tivas. A veces estn inspiradas por motivos polticos y se exponen a ser
atacadas por ese motivo, con justicia o sin ella.
5u
Aunque las comisiones de
investigacin tienen facultades para citar a testigos y obligar a presentar
documentos, no siempre son capaces de descubrir los hechos por falta
de asesoramiento competente. Con frecuencia pierden tiempo y se pierden
en detalles irrelevantes o sin importancia. No estn obligadas por las
reglas tcnicas de la prueba, lo cual tiene sus ventajas y sus inconvenientes.
Algunas audiencias de comisiones en 1953 y 1954, acompaadas de luces
de Keig, de emisiones de radio y de televisin, y no distinguidas por el
sentido de responsabilidad de algunos individuos de las comisiones, susci-
taron tantas crticas, que obligaron a pensar en reglas mejores de proce-
dimiento y en una salvaguardia ms adecuada de los derechos y la dignidad
de los testigos.
A pesar de esas limitaciones, algunas de grave importancia, la utilidad
de las investigaciones legislativas es esencial. Con frecuencia ponen al
descubierto situaciones de gran importancia pblica y contribuyen a enfocar
M. Kammerer, en Public Administration Review, X (1950), 169; "Congressional Investiga-
tons; a Symposium", University 01 Chicago Law Reuieui, XVIII (1951), 421.
611 Para un caso escandaloso de irresponsabilidad de una comisin, para no hablar de
casos recientes, vase la historia de la investigacin del diputado Cox sobre la Comisin
Federal de Comunicaciones, como la refir Robert D. Leight en "Politicians vs. Bureau-
crats", Harpers Magazine, vol. 1901945), p. 97.
la atencin sobre la necesidad de reformas. Son tiles para educar a los
miembros de la legislatura. Son, indudablemente, un buen elemento de
disuasin para los funcionarios, que les aparta de una conducta a la que
quizs se ven incitados, pero que no resiste la luz del da.
En los ltimos aos han aparecido nuevas tcnicas de investigacin
que suplementan las investigaciones legislativas con sus connotaciones
polticas ms o menos inevitables. Hay, por una parte, investigaciones y
estudios hechos por comisiones investigadoras especiales nombradas por el
presidente, como, por ejemplo, las comisiones que terminaron los estudios
preparatorios para la Ley del Seguro Social, las Comisiones Hoover y otras
muchas. Por otra parte, hay investigaciones no oficiales, o semioficiales,
como la Comisin Presidencial para la Investigacin de las Tendencias
Sociales y la Comisin de Investigacin sobre el Personal del Servicio
Pblico. Aunque son corporaciones tiles, difcilmente pueden sustituir
a las comisiones investigadoras del Congreso, con su poder para obligar y
su adecuacin para estudiar situaciones que implican una alta tensin social.
7) Procedimientos administrativos. En medida no siempre apreciada, el
Congreso prescribe el modo en que deben llevarse los asuntos pblicos.
Por muchas dcadas se amontonaron requisitos uno sobre otro, y la con-
secuencia evidente es muchas veces disminuir la eficacia y retrasar las
actividades. Dos razones explican el volumen de legislacin sobre proce-
dimientos. Una es la intencin del Congreso de prohibir las malas prcticas
oficiales, ejemplos particulares de las cuales salen de vez en cuando a la
atencin pblica. As, para poner un ejemplo antiguo, la recaudacin
de contribuciones ilegales por los empleados de contribuciones fue com-
batida por la exigencia legal de que se expusiera pblicamente, en lugar
muy visible, la tarifa de las contribuciones permitidas. La otra razn es
proteger los intereses de los ciudadanos, por lo comn, exigiendo notifica-
cin previa y audiencias, as como otras formalidades, antes de que una
corporacin oficial d un fallo adverso.
El campo de la contratacin pblica es un campo en el que los requi-
sitos legales de procedimiento son abundantes. Su finalidad es garantizar
la competencia abierta y los precios bajos, para evitar favoritismos y
desalentar las transacciones clandestinas para beneficio privado. Esos desea-
bles objetivos suelen conseguirse, pero muchas veces los procedimientos
de compra son muy engorrosos. El proceso de hacer nombramientos y de
realizar otras transacciones personales es tambin complicado, debido en
parte a los requisitos legales.
Consideraciones de ese tipo dan por resultado el papeleo; y en una
organizacin grande son esenciales procedimientos formales y fijos. Una
universidad tambin tiene su papeleo, lo mismo que los negocios y que
el Estado, Infortunadamente, parece aumentar constantemente su canti-
dady ningn gobierno tiene medios adecuados para reducirlo. La orga-
nizacin y los mtodos especialistas a veces disminuyen y a veces aumentan
su volumen.
En trminos generales, el Congreso ha ido ms all de los lmites conve-
nientes en el control de las actividades administrativas creando procedi-
mientos legales. Todos ellos pueden haber sido motivados por el loable
deseo de evitar la repeticin de algn error o algn escndalo, pero en
muchos casos es mejor dejar el remedio a la discrecin ejecutiva.
3. Un problema de mtodo
Que los cuerpos legislativos son agencias adecuadas para controlar las
actividades administrativas es cosa que no discute nadie. Que tienen la
responsabilidad de apoyar y mantener el sistema administrativo es algo
que no se comprende tan bien, pero tambin fuera de discusin. Que
pueden ejercer sus funciones propias de inspeccin y control por medios
que recuerden menos los siglos XVIII YXIX Yms en armona con las neceo
sidades de la segunda mitad del siglo XX, es algo que an se comprende
peor.
512
Es deber del Congreso y de otros cuerpos representativos estar siempre
en guardia contra la negligencia, la estupidez, la arrogancia o la corrupcin
oficiales. Pero el poder administrativo puede ser, y normalmente es, bene-
ficioso, y en una democracia se supone que se dirige hacia fines benficiosos,
En consecuencia, el Congreso tiene ante si un delicado problema de
equilibrio. Debe controlar con suficiente seguridad de tacto para garantizar
un servicio pblico responsable y dcil, pero debe abstenerse de disminuir
la capacidad del servicio pblico para realizar los grandes fines sociales
a que est dedicado.
El sistema actual de control del Congreso es defectuoso. Es fundamen-
talmente un control sobre detalles, no sobre lo esencial. Es negativo y
represivo, y no positivo y constructivo. Refleja miedo y no confianza. A
veces es irresponsable. Se basa menos en un plan racional que en un cmulo
de detalles. El Congreso se mueve a la accin atendiendo a quejas, y como
negociado de quejas puede tomarse a s mismo menos seriamente de lo
que en ocasiones se toma. Se le ha visto perder tiempo y energas en trvia-
lidades mientras pasaban inadvertidos derroches y torpezas graves. El
Congreso ha hecho al mismo tiempo demasiado mucho y demasiado poco
como instrumento de control administrativo.
En realidad, el Congreso trabaja con serios impedimentos. Es una asam-
blea numerosa cuyos miembros y comisiones hacen resistencia a la disciplina
interna. Las actividades de las comisiones y de sus miembros individuales
en ambas Cmaras sobre la administracin, son ms importantes y mucho
menos responsables que las acciones del Congreso como tal. Muchos indio
BU Esta seccin se basa en "Congressional Control of tbe Public Service", artculo del
autor en American Political Science Review, XXXIX (1945), 1.
viduos de las dos Cmaras son ciudadanos de pequeas poblaciones no
familiarizados con el carcter y las necesidades de una administracin
en gran escala, y, en algunos casos, demasiado familiarizados con la influen-
cia personal y de partido en asuntos de gobierno. La presin de los intereses
locales y personales sobre los individuos del Congreso es grande, y muchas
veces, no en conformidad con normas administrativas adecuadas. El sistema
federal es tan vasto y tan complicado, que los miembros nuevos del Con-
greso hallan difcil conocerlo y ponerse en relacin con l.
Esos son verdaderos impedimentos para un sistema eficaz de control. El
Congreso slo puede realizar su funcin necesaria y propia con un grado
importante de abnegacin, abandonando la costumbre de criticar detalles
a favor de la inspeccin general conseguida mediante unos pocos controles
administrativos verdaderamente eficaces, la mayor parte de ellos dentro
de la rama ejecutiva. El Congreso no puede convertirse en una junta de
ingenieros de eficacia. Ningn consejo de directores de una gran organiza-
cin de negocios tratara de resolver sus problemas de funcionamiento. Los
directores hacen bastante cuando exigen un sistema de administracin
destinado a producir resultados y a conseguir ejecutivos competentes de
negocios.
Por analoga, el Congreso, y en general los cuerpos legislativos, deben
dedicarse a perfeccionar el sistema administrativo como tal, y a crear las
condiciones de trabajo que atraigan a un tipo superior de empleado pbli-
co. El Congreso necesita contribuir a crear un sistema que tienda a producir
competencia y no incompetencia, responsabilidad y no irresponsabilidad.
No puede organizar un servicio pblico eficaz publicando errores o fracasos
individuales.
Los medios esenciales estn a mano: la revisin presupuestaria anual
de la poltica y las actividades; la vigilancia de las comisiones esenciales,
informadas por su personal profesional; las funciones adecuadas de las
Comisiones sobre Actividades del Gobierno, informadas por los reportes
del contralor general; y las comisiones de investigacin seleccionadas. Los
cambios necesarios son primordialmente dos: un sentido ms fuerte de
moderacin por parte de los individuos y las comisiones y una mayor
determinacin por su parte de crear un sistema que pueda dar resultado; y
la- eliminacin de un cmulo de requisitos de procedimiento que supone
que el control slo puede basarse sobre una moderacin especfica.
5u
.Los tiempos piden una nueva interpretacin del papel de las asambleas
populares en el campo de la administracin, que yo suger en 1945:
m Una interpretacin importante de las relaciones entre el Congreso y el ejecutivo
se encuentra en Congress: Its Contemporary Role, por Emest S. Griffith (Nueva York,
New York University Press, 1951). Vase tambin The Legislative Process in Congress,
valioso estudio de Geo:rge B. Galloway (Nueva York, Crowell, 1953), en especial los ca-
pitulos 47.
El siguiente hecho importante en el perfeccionamiento de la administra-
cin depende de la reforma de las legislaturas norteamericanas. La gran
necesidad de la administracin pblica es librarse de la camisa de fuerza
legislativa que se ha desarrollado lentamente en el transcurso de muchos
aos...
Todo el mundo pide un gobierno eficaz. Mi tesis es que no podemos tener
ese gobierno esterilizando la capacidad directiva de nuestros servidores pbli-
cos. Necesitamos, por el contrario, darles libertad para usar sus talentos y
proporcionarles incentivos que liberen su energa y su imaginacin.
Alcanzar ese fin requiere casi una revolucin en el concepto que los legis-
ladores tienen de sus deberes con la administracin. El concepto dominante
en la mayor parte de nuestra historia ha sido el de un amo vigilante y
suspicaz de un sirviente prdigo y derrochador a quien no se puede perder
de vista.
El concepto que necesitamos reconoce el sistema administrativo como un
socio de la empresa: como un cuerpo organizado de funcionarios profesio-
nales y tcnicos bien preparados, con el sentido de la responsabilidad y del
deber, y con una capacidad colectiva para servir el inters pblico, nica
y absolutamente indispensable...
La funcin de un cuerpo legislativo... hacia su sistema administrativo ha
cambiado al cambiar el carcter de nuestra economa; y es importante per-
cibir el rasgo esencial del cambio. Es ste. Los detalles de los asuntos del
Estado han escapado a la competencia de las comisiones legislativas y sus
presidentes; la posibilidad de formular una poltica sealando detalles, quizs
factible en otro tiempo, ha desaparecido; y, en lo futuro, las legislaturas
deben tratar por fuerza la administracin sobre la base de principios y
generalidades si han de tratarla eficazmente en inters pblico.
51 4
Difcilmente podr decirse que los acontecimientos han marchado en
esta direccin en la ltima dcada.
IU "Legislative Responsabilityfor tbe Pubtic Service", por Leonard D. White, en New
Horir.01IS in Public Administration (University of Alabama Presa, 1945), pp. 1-2, 56.
CAPITULO TREINTA Y CUATRO
LA ADMINISTRACION y LOS TRIBUNALES
El ejercicio de la autoridad oficial puede en ocasiones invadir los derechos
individuales reconocidos en la Constitucin y en las leyes, ya por error, por
una falsa interpretacin o por celo excesivo. En consecuencia, ha sido una
funcin histrica de los tribunales ordinarios, en las jurisdicciones anglo-
americanas, examinar, previa queja, los actos oficiales y determinar su vali-
dez. "Poderes administrativos mayores -escribi en otro tiempo Ernst
Freund- piden salvaguardias mayores contra sus abusos, y mientras haya
la posibilidad de error, parcialidad o exceso de celo oficiales, la proteccin
del derecho privado es un objetivo tan importante como la ejecucin de
cualquier poltica gubernamental." Las dos cosas son esenciales y los tribu-
nales representan un papel en cada una de ellas mucho ms importante
que el espacio que podemos dedicarles aqu. A la administracin incumbe
primordialmente la realizacin de la poltica pblica; a los tribunales les
concierne primordialmente la proteccin de los intereses privados.
1. Tendencias
En el medio siglo ltimo la tendencia fue hacia mayores facultades dis-
crecionales y mayor autoridad oficiales. Muchas nuevas agencias regula-
doras, empezando en la escena federal por la Comisin del Comercio
Interestatal y siguiendo con la Comisin del Comercio Federal, la Comisin
de Valores y Cambio y la Junta Nacional de Relaciones Obrero-Patronales
(para citar slo cuatro de esta galaxia) recibieron poderes de largo alcance
para conceder licencias, expedir rdenes de cesar y desistir, formular reglas
y reglamentar de otras maneras los intereses econmicos y los derechos
de propiedad de gran magnitud. Aunque el grado de poder oficial no ha
excedido en principio al concedido al Presidente por las Leyes de Extran-
jera y Sedicin de 1798, el impacto de la autoridad administrativa sobre
la economa es mucho mayor a mediados del siglo xx que a comienzos del
siglo. Tendencias anlogas pueden observarse en los Estados, en todos los
cuales, prcticamente, la accin administrativa preventiva ha sustituido en
gran escala a la accin judicial post hoc.
El volumen de controversias arregladas por fallo administrativo excede
ahora mucho al que manejan los tribunales. Durante el ao que termin
de junio de total de causas civiles y criminales (aparte
de las quiebras comerciales) vistas en todos los tribunales federalesTue
580
La Administracin y los Tribunales 531
de 73.448. Al mismo tiempo la Administracin de Veteranos sola fall
unas 100,000 causas y la Junta del Seguro Social (ahora Administracin) unas
900,000.
515
En la mayor parte de los casos, pero no en todos, se dispone
de un ltimo recurso a los tribunales judciales.rw Slo en una minora
muy pequea de casos piden los partidos a los tribunales que corrijan
fallos dados por el procedimiento administrativo.
Pero, de vez en cuando, los tribunales son invitados a invalidar o corre-
gir la accin administrativa. Las principales clases de causas son cinco:
abuso de facultades discrecionales oficiales; falta de jurisdiccin; error de
derecho; error en la determinacin de los hechos; y error de procedimiento.
Estas categoras no son taxativas; en su aplicacin a causas reales son
difciles de diferenciar en los mrgenes, pero sealan los cinco puntos
centrales en que es comn la revisin de los tribunales.
Se comete abuso de poder en los casos raros en que un funcionario usa
su autoridad vindicativamente para perjudicar a otra persona por motivos
privados. Estos casos suelen ser difciles de probar, pero piden indudable-
mente una correccin judicial. Por ejemplo, el uso de la facultad de inspec-
cionar las construcciones y de ordenar cambios en ellas puede convertirse
en un instrumento de castigo en manos de una maquinaria poltica sin
escrpulos.
Los alegatos de falta de jurisdiccin proporcionan una causa frecuente
de apelacin a los tribunales. Todo funcionario tiene ciertas facultades
especficas dentro de cierto campo; si acta ms all de esos poderes o fuera
de los limites geogrficos de su gobierno, no tiene jurisdiccin y sus actos
no tienen fuerza ni efectos. La interpretacin de la jurisdiccin oficial con-
duce directamente a cuestiones de derecho y cuestiones de hecho, otra
categora sobre la cual se apoyan muchas apelaciones.
Si un funcionario interpreta malla ley que est llamado a hacer cumplir
e impone as a los ciudadanos una obligacin o responsabilidad que no est
en la ley, ha cometido un error de derecho que los tribunales no dudan en
corregir. As, un inspector excesivamente celoso puede ordenar una escalera
de salvamento en un edificio de ladrillo de dos pisos cuando la ley exige
esas salidas slo en construciones de madera o de ladrillo que tengan tres
pisos o ms.
Constantemente surgen cuestiones de hecho por cuya virtud pasan a los
tribunales rdenes administrativas. Un caso comn es el de la confiscacin
de ganado enfermo. Un inspector de sanidad puede ordenar que ese ganado
&15 Comisin del Fiscal General sobre Procedimientos Administrativos Administrative
Procedure in Gouernment Agencies, Senate Doc. 8, 77
9
Cong., Ier, perodo de sesio-
nes (1941), p. 17. Sobre la materia de ese capitulo vase "Judicial Control of Administra-
tive Discreton", 1932-1952", por Foster H. Sherwood, en Wesiern Political Quarterly, IV
(1953), 750.
516 Excepciones a la regla, cuya exposicin nos apartara demasiado de nuestro prop-
sito, aparecen analizadas en Administrative Laur, por Kenneth Culp Davis (St, Paul, West
Publishing Company. 1951), cap. 19.
sea sacrificado; la cuestin de hecho que se discute es si determinado ani-
mal estaba en realidad enfermo. Si no lo estaba, el inspector puede estar
obligado a indemnizar el dao causado por matar a un animal sano. Y si
el animal no estaba enfermo, el inspector no tena jurisdiccin!
Finalmente, los tribunales insistirn en que los funcionarios administra-
tivos sigan el procedimiento que estipula la ley como requisito previo para
la accin. Los requisitos de procedimiento son con frecuencia muy detalla-
dos y especficos, y suelen referirse a la notificacin previa adecuada y a las
audiencias. Si el expediente muestra alguna laguna o error en el procedi-
miento, la corte por lo comn considerar la accin nula y sin fuerza.
stas son las principales clases de casos que llevan a los funcionarios ante
los tribunales por quejas de partes privadas. Pero a la inversa, los funcio-
narios pueden acudir, y con frecuencia acuden, a los tribunales en solicitud
de mandamientos judiciales para obligar a cumplir la ley. Desde el agente de
polica ms humilde hasta los ms altos tribunales administrativos, los fun-
cionarios solicitan rdenes judiciales para hacer que se cumplan sus propias
decisiones. Aqu, tambin, el tribunal puede expedir o no el mandamiento
deseado, segn sea su opinin sobre la legalidad y la justicia de la accin
oficial.
En consecuencia, los jueces y la administracin chocan entre s a inter-
valos frecuentes. Los funcionarios se dan cuenta siempre de que sus actos
pueden ser discutidos en los tribunales y que, en determinadas circunstan
cias, pueden ser responsables de daos si cometen un error. En la seccin
siguiente se exponen las formas acostumbradas de accin judicial contra
los funcionarios.
2. Formas y mtodos de control judicial
La autoridad de los tribunales para contener a los funcionarios ejecutivos
descansa en parte en el derecho consuetudinario, en parte en el derecho
escrito, y en este pas, en parte, sobre la Constitucin. Dentro de determi-
nados lmites, las leyes pueden anular, restringir o ampliar la autoridad
judicial para revisar la accin oficial. Desde luego, est fuera del alcance
de la legislatura cercenar o denegar la revisin de una accin que se supone
que viola las garantas constitucionales. Dejando a un lado las cuestiones
constitucionales, el Congreso y las legislaturas de los Estados tienen consi-
derable libertad para proteger las facultades discrecionales oficiales, si as
lo desean.
En tiempos muy antiguos, el derecho consuetudinario ingls cre la teo-
ra de la responsabilidad civil y de daos de los funcionarios por sus actos
injustos, debiendo reclamar el ciudadano ante los tribunales ordinarios.
En aquel tiempo se produjeron tambin muchos de los antiguos manda-
mientos o autos -mandamiento, interdicto, avocacin, habeas corpus, quo
warranto y otros- que todava pueden usarse en una' sociedad ms com-
pleja. Todas ellas son acciones restrictivas. Por otra parte, hay un cuerpo
de derecho escrito cuyo objeto es proteger a los funcionarios en el cumpli-
miento de sus deberes y estimularlos a la accin.>" Tambin es importante,
pero cae fuera del campo de este libro. El espacio no permitir ms que
una recapitulacin sumaria de la naturaleza de las acciones y mandamientos
judiciales, cuyo funcionamiento es un sector del campo del derecho admi-
nistrativo. Un tratamiento ms completo de este tema abarcara los juicios
declaratorios, los pleitos de contribuyentes y los autos de prohibicin, como
medios bien fundados de intervencin judicial. Los juicios declaratorios son
cada vez ms importantes.
1) Litigio por daos y perjuicios. Esta forma tradicional de reparacin
ha venido perdiendo importancia. La prctica regular de afianzar a los
funcionarios convirti el pleito contra el afianzador en una accin suple-
mentaria muy usada por el Estado para protegerse contra los funcionarios
o empleados delincuentes. La situacin financiera de la clase de los funcio-
narios y empleados en su conjunto, hace improbable la recaudacin de
daos y perjuicios en escala importante, como no sea de los fiadores. Ade-
ms, es de dudosa utilidad pblica hacer a los funcionarios responsables de
daos que no sean debidos a faltas puramente personales. Un litigio para
recaudar daos ya causados no evita la accin daosa, y la evitacin es
con frecuencia el nico remedio til. Pero a pesar de estas limitaciones, el
pleito por partes privadas para obligar a la responsabilidad civil y criminal
de los funcionarios sigue siendo una de las formas consagradas de control
judicial.vs
2) Mandamiento. Este auto lo expide un tribunal, normalmente a peti-
cin de un individuo particular, para obligar al cumplimiento de un deber
ministerial; es decir, un deber en el que el funcionario no tiene facultades
discrecionales. El mandamiento se usa ahora principalmente en relacin
con actos u omisiones de funcionarios pblicos. Tambin se usa para obli-
gar al cumplimiento de un deber discrecional, pero sin especificar el mtodo
particular de cumplirlo; esto es, el tribunal obligar al funcionario a actuar
de una manera o de otra.
1519
3) Interdicto. El propsito de este auto de equidad es prohibir una accin
cuyo resultado sera causar un dao irreparable a derechos creados. Se usa
para proteger derechos discutidos en litigios privados; para restringir la
accin ilegal de ciudadanos a peticin de funcionarios; y, a la inversa, para
detener la accin oficial a peticin de particulares. Los acusadores han con-
seguido interdictos, por ejemplo, contra garitos de juego y tabernas, de ah
la frase de "interdicto de candado". La peticin de un interdicto contra
accin oficial inminente suele estar encaminada a iniciar la revisin judicial
&17 Se estudian estas materias en The Federalists, del autor, caps, 88-36.
&18 Puede llevarse ms adelante el estudio de los mtodos de control judicial de actos
administrativos en los libros clsicos de causas sobre derecho administrativo.
..8 "Mandamus", por Emst Freund, en Enryclopaedia 01 the Social Sciences, X, 84.
de la orden, y se usa con frecuencia en el curso de la regulacin de negocios
y en la confeccin de tarifas. La concesin de un interdicto permanente pone
trmino a la accin oficial en cuanto est especificado en la orden. La freo
cuencia de los interdictos expedidos por jueces federales contra la Comi-
sin del' Comercio Interestatal indujo al Congreso en 1913 a exigir que la
peticin de dichos interdictos fuese atendida por tres jueces y no por uno
so10.
5 2 0
En 1932 el Congreso prohibi la expedicin de interdictos en una
serie de leyes resultantes de conflictos de trabajo, tales como el negarse
a trabajar, ingresar en un sindicato obrero y pagar cuotas para ayudar a
huelguistas.e>
4) Avocacin. En las jurisdicciones estatales el uso de este auto se ha
convertido en un mtodo comn para revisar las rdenes de las comisiones
de servicios pblicos, las comisiones del servicio civil, las juntas de acciden-
tes de trabajo y otras agencias analogas.v El auto tiene por efecto trans-
ferir una causa de un tribunal inferior a un tribunal de jurisdiccin supe
rior para revisar el expediente y la sentencia. El tribunal toma jurisdiccin
en lugar de la autoridad administrativa (o del tribunal inferior) que en-
tiende en la causa.
5) Habeas corpus. Este antiguo mandamiento de derecho consuetudinario
tiene por objeto efectuar la liberacin de un individuo ilegalmente dete-
nido. Exige la presentacin inmediata de la persona detenida ante un tri-
bunal para determinar la legalidad de su detencin.w' Se usa mucho el
habeas corpus para determinar la legalidad de la detencin de individuos
por departamentos policacos. Los abogados de individuos sospechosos de
un delito, incomunicados por la polica, suelen poder "soltar" a sus clientes
tras un corto intervalo, a menos que el departamento sea suficientemente
grande para ocultar el paradero del sospechoso a su abogado trasladndolo
rpidamente de un lugar a otro. Pero este juego llega pronto a su trmino.
En los gobiernos estatales el auto se us para determinar la legalidad de la
detencin por cuarentena o por los reglamentos de sanidad. En el servicio
federal se usa principalmente en la expulsin de extranjeros y en casos de
deportacin. El efecto del auto en cualquiera de los casos es hacer que la
persona detenida sea presentada ante el tribunal para determinar la lega-
lidad de la detencin.
6) Quo warranto. Este antiguo auto, que apareci por primera vez en el
derecho escrito en el Estatuto de Gloucester, 6 Eduardo 1 (1278), ha sido
620 38 Stat. 220 (22 oct. 1913); vase adems Administrative Legislation and Adjudica.
tion, p. 191, por Frederick F. Blachly y Miriam E. Oatman; "Injuncton", por Zechariah
Chafee, en Encyclopaedia oj the Social Sciences, VIII, 53.
621 47 Stat. 70 (23 marzo 1932).
6U "Judicial Control of Administrative Discretion", por John Dickinson en American
Political Science Review, XXII (1928), 275, Y "Certorar", del mismo autor, en Encyclo.
paedia 01 the Social Sciences, 111, 317.
628 "Habeas Corpus", por Pendleton Howard, en Encyclopaedia 01 the Social Sciences,
VII, 238.
reemplazado en muchas jurisdiciones por un sustituto de derecho escrito,
la "informacin del carcter de quo warranto". Su propsito sigue siendo el
mismo: probar el derecho a una exencin o a un cargo. El auto de quo
warranto es el principal remedio directo para demostrar el derecho a un
cargo pblico. Se usa en casos de elecciones discutidas (salvo para cargos
legislativos) a no ser que existan otros procedimientos especiales. Tambin
suele usarse para comprobar cargos de falta de requisitos y actos que impli-
can decomiso. El derecho al cargo se falla con frecuencia en una demanda
por el pago de sueldo reclamado por el peticionario; tanto la causa Myers
como la causa Humphrey, sealadas arriba, se fallaron sobre este punto.
3. Revisin judicial de fallos administrativos
Los autos judiciales consagrados por el tiempo tenan por consecuencia
proporcionar la revisin judicial de la mayor parte de los fallos oficiales.
Pero las facultades de las grandes comisiones reguladoras parecan requerir
adems un derecho legal ms directo, autorizando a las partes a obtener
reparacin judicial, o una obligacin por parte de los cuerpos administra-
tivos de acudir a los tribunales para obligar al cumplimiento de sus propias
rdenes o decisiones. En todas las leyes reguladoras federales, empezando
por la Ley de la Comisin del Comercio Interestatal, hay una clusula que
prev la revisin judicial, aunque los trminos varan de una comisin
a otra.
La primera Ley de Comercio Interestatal, de 1887, prescriba que si una
agencia de transportes no cumpla o descuidaba el cumplimiento de una oro
den legal de la Comisin, sta poda acudir al tribunal de circuito como
petente para que obligara a cumplirla. Si, despus de las audiencias, el
tribunal fallaba que la orden haba sido regularmente dada y debidamente
entregada, y que la agencia de transportes haba dejado de obedecerla, el
tribunal obligaba a la obediencia por un mandamiento de embargo u otro
procedimiento adecuado. En tales casos, la agencia de transportes contra
quien se diriga la orden tena que negarse a cumplir, o descuidar el cum-
plimiento, antes de que empezase el proceso; la negativa a cumplir no
implicaba exposicin a castigo, y el demandante era el cuerpo adminis-
trativo.
5
:14
En el caso de una orden de la Comisin Federal de Comercio, el asunto
poda ser llevado ante un tribunal federal de apelacin de circuito, bien
por la Comisin para que se cumpliese su orden, o bien por la parte contra
la cual se diriga la orden.
525
Las disposiciones relativas a la apelacin de la
Ley de Comunicaciones de 1934 eran desacostumbradamente amplias.
5 26
Todo solicitante de licencia para instalar una estacin de radio, de reno-
520 24 Stat. 379 (4 febo 1887).
m 38 Stat. 717, 720 (26 sept. 1914).
In 48 Stat, 1064, 1093 (19 junio 1934).
vacin de licencia o de modificacin de la misma, y no atendido en su peti-
cin, as como cualquiera otra persona cuyos intereses fuesen afectados ad-
versamente, puede apelar al Tribunal de Apelacin de Circuito del Distrito
de Columbia. Una vez registrada una apelacin, poda intervenir y tomar
parte en los procedimientos cualquier persona interesada.
La Ley Nacional de Relaciones Obrero-Patronales declar ilegal la inter-
vencin de un patrono en la organizacin de sus empleados con fines a la
contratacin colectiva.F" Tras una investigacin en un caso en que se ale-
gase dicha intervencin, la Junta Nacional de Relaciones Obrero-Patronales
estaba autorizada a dar de lado al caso o a expedir una orden de cesar y
desistir. Pero esta orden no tena fuerza ni efecto en y por s misma. Si el
patrono no la cumpla, la Junta poda pedir a un tribunal de apelacin de
distrito que lo obligase a cumplirla. El patrono, por su parte, poda tambin .
pedir al tribunal que revisara la orden.
La cuestin importante y discutida era: Hasta dnde puede llegar el tri-
bunal, autorizado por la legislacin, en la revisin de una decisin adminis-
trativa, o hasta dnde cree el tribunal que es deber suyo proteger los dere-
chos constitucionales de la persona o de la propiedad? El tribunal puede
ver el caso de novo} y no aceptar nada de la actuacin y la orden admins-
trativas; puede dar "deferencia", es decir, puede acatar las actuaciones ante-
riores; puede conceder consideracin de suficiente a la comprobacin de los
hechos; puede aceptar como concluyente la comprobacin administrativa
del hecho, si en el expediente hay pruebas razonables para apoyarla; o pue-
de renunciar a entrar en la consideracin de la sentencia. En este ltimo
caso puede simplemente "ver el proceso", es decir, inquirir si se observ el
procedimiento prescrito.
La diferencia en el tratamiento de los fallos administrativos depende en
parte de las actitudes de los jueces y en parte de las orientaciones legislati-
vas dadas a los tribunales, relativas al valor legal pretendido de los fallos
y las acciones oficiales. Muchas veces, la legislacin guardar silencio en
cuanto a la autoridad que deba darse a dichos fallos, pero en la legislacin
del medio siglo ltimo las legislaturas hicieron un esfuerzo para proteger
en cierta medida los fallos administrativos. La tendencia se advierte compa-
rando la Ley del Comercio Interestatal de 1887 con la Ley de Comunica-
ciones de 1934 y la Ley Nacional de Relaciones Obrero-Patronales de 1935.
En el primer caso, no se daba originalmente ninguna situacin de prefe-
rencia a los fallos de la Comisin del Comercio Interestatal en su peticin
de rdenes de los tribunales para que se cumplieran sus decisiones.
528
Pero,
en los casos en que un remitente perjudicado confiase en las actuaciones de
la Comisin en un pleito contra una agencia de transportes para obtener
una indemnizacin en dinero, el tribunal estaba obligado a aceptarlas como
m 49 Stat, 449 (5 de julio 1935).
tille 24 Stat, 1I79, seco 16 (4 febo 1887).
"prueba suficiente de las materias enunciadas en ellas". Por otra parte, a las
actuaciones de la Comisin Federal de -Comunicaciones se les daba conside-
racin especial cuando las certificaba la revisin judicial. La ley dispona
que "las determinaciones de los hechos realizadas por la Comisin, si esta-
ban apoyadas en pruebas substanciales, sern concluyentes, a menos que
sean manifiestamente arbitrarias o caprichosas't.ew La misma regla se aplic
a las determinaciones de hecho de la Junta Nacional de Relaciones Obrero-
Patronales: "Las determinaciones ... sern concluyentes si las apoyan las
pruebas".53o Este lenguaje no exime a dichas determinaciones del escrutinio
judicial, y el Tribunal Supremo se mostr hostil a dicha exencin, pero re-
presenta un cambio esencial desde una posicin anterior.
El rigor de la revisin judicial de las determinaciones de hechos adminis-
trativas va cediendo en general, con algunas contracorrientes en campos
o jurisdicciones particulares. Esto se debe en parte a las estipulaciones de la
ley, que prescriben hasta dnde pueden o no pueden llegar los tribunales.
Se debe tambin a que los jueces se dan cuenta de que las agencias admi-
nistrativas estn bien calificadas por lo comn para juzgar los hechos, y de
que la funcin propia de los tribunales es proteger contra la accin oficial
arbitraria o sin fundamento, o contra la transgresin del procedimiento
prescrito, y no sustituir las conclusiones administrativas con conclusiones
judiciales.
Este punto fue bien expuesto por el juez Rosenberry, del Tribunal Supre-
mo de Wisconsin. "Manifiestamente -escribe el juez Rosenberry- la deter-
minacin del punto hasta donde puede llegar una revisin implica cuestio-
nes de poltica pblica de la mayor importancia ... Uno de los argumentos
ms persuasivos contra el empleo demasiado generoso del derecho a la revi-
sin judicial es que los tribunales no estn preparados para revisar deter-
minaciones de hechos en muchos campos tcnicos. Un juez, a fin de estar
adecuadamente preparado para hacer una revisin inteligente de determi-
naciones de evaluacin de un servicio pblico, adems de ser abogado ten-
dra que ser un experto en contabilidad, ingeniera, explotacin y finanzas.
Cualquier juez puede admitir sin avergonzarse que no est preparado de
esa manera. Por otra parte, un cuerpo administrativo ininteligente, impro-
piamente equipado, ignorante de los principios jurdicos fundamentales,
puede hacer con sus fallos y rdenes tan grandes injusticias, que quienes las
sufren deben tener derecho, de acuerdo con las concepciones de la justicia
que prevalecen entre los pueblos angloamericanos, a que se revisen. Entra-
mos aqu en un callejn sin salida ... ".531
El distinguido jurista de Wisconsin contina: "El punto en que la fuer-
za irresistible de un derecho administrativo en desarrollo choca ms direc-
U8 48 Stat. 1064, 1094 (19 junio 19M).
580 49 Stat. 449, seco 10 (e) (5 julio 1935).
581 "Administrative Law and the Consttution", por Marvin B. Rosenberry, en American
Political Science Reoiei, XXIII (1929). 4142.
tamente con el cuerpo inamovible del derecho, es el relativo al derecho que
asiste a una parte a que se revise una determinacin hecha por un tribunal
administrativo." Tal revisin existe normalmente; la cuestin est princi-
palmente en lo que los tribunales pueden aceptar, si es que pueden aceptar
algo, como concluyente en el trabajo preliminar de una agencia adminis-
trativa.
La justificacin de dar a los tribunales facultades completas de revisin,
no dejando as finalidad ninguna a los fallos ni determinaciones de una
autoridad administrativa, se apoya en la importancia de preservar intacta
la determinacin judicial de derechos y obligaciones legales de conformidad
con el procedimiento judicial. Los tribunales administrativos no siempre
estn obligados a seguir formas judiciales y pueden apartarse en cierto gra-
do de las reglas judiciales de la prueba, aunque la tendencia sea a seguirlas
cuando estn en juego grandes intereses. Los miembros de los tribunales no
siempre son doctos en derecho, aunque suelen ser abogados. La tenencia del
cargo no est protegida en muchas jurisdicciones, y en algunos casos los
nombramientos se hicieron por razones evidentemente polticas. La posibi-
lidad de interpretar mal la ley, de dar demasiada importancia a considera-
ciones de especialista, de exceso de celo y de partidismo poltico, no puede
desconocerse. "Los tribunales, como agencia encargada de la aplicacin y
perfeccionamiento de todo el derecho, que por fuerza tiene la misma ampli-
tud que las necesidades de la sociedad, parecen bien preparados para aco-
modar el juicio ms estrecho de los especialistas a consideraciones ms am-
plias ... "
La amplia meta a la que hay que tender es la conciliacin de los derechos
de la pericia tcnica que en general da la administracin, y de la protec-
cin adecuada de los derechos privados, para la cual existen los tribunales.
Por lo tanto, nos vemos llevados a inquirir cules son las consecuencias
sociales de una situacin legal en que los fallos administrativos de hechos
son revisados sin restriccin por los tribunales, comparadas con las conse-
cuencias sociales que nacen de una situacin legal en que los tribunales
aceptan los fallos de los hechos dados por la agencia administrativa como
prueba bastante o como decisivos, reservando su control a cuestiones de juris-
diccin, procedimiento y abuso de poder. Aunque no se dispone de datos
para resolver esta cuestin, directa ni definitivamente, ciertas sugestiones
sealan el camino de la solucin.
1) Muchas de las cuestiones que pueden ser llevadas ante los tribunales
para su revisin comprenden hechos de carcter cientfico o tcnico: de inge-
niera, qumicos, biolgicos, mdicos, geolgicos y otros. Los cuerpos admi-
nistrativos, con personal tcnico adecuado, estn mejor pertrechados que los
tribunales para dar fallos sobre hechos y sacar de ellos conclusiones cien-
tficas.
2) Una comisin administrativa puede ser por s misma un cuerpo de
expertos cuando se la nombra, y suele adquirir informacin propia de ex-
pertos en el curso natural de su trabajo. Una agencia administrativa es nomo
brada para el propsito especfico de tratar una clase dada de hechos y
maneja slo una clase de asuntos. De la otra parte, un tribunal, aunque
experto en derecho, no es ni puede ser experto en los diferentes campos
en que nace la accin administrativa. El tribunal trata muchos tipos de tra-
bajo judicial, de los cuales slo es uno la revisin de fallos administrativos.
La mentalidad del juez se dirige de manera natural a los precedentes para
buscar la solucin, y noa enunciados relativamente vagos acerca de con-
secuencias sociales. En realidad, la preparacin del abogado-juez no suele
ser conducente a la estimacin de las consecuencias sociales de la accin
pblica.
3) En la tcnica de recoger pruebas, una agencia administrativa es indu-
dablemente superior a un tribunal. Un tribunal acta slo previa demanda
y slo tiene en cuenta las pruebas que le presentan las partes. Una agencia
administrativa puede actuar por s misma y con frecuencia tiene un perso
nalnumeroso y bien preparado para recoger pruebas. Ejemplo de esto es la
prctica de la Comisin Federal de Comercio, de formular propuestas co-
merciales.
4) Algunas cuestiones que llegan a los tribunales para ser juzgadas impli-
can el examen de las pruebas y la formacin de opinin en campos donde
no hay normas establecidas de juicio y donde son guas tiles las opiniones
de "hombres razonables". Aqu, las conclusiones a que llegan los cuerpos
administrativos parecen justificar gran respeto por parte de los tribunales.
La determinacin de lo que es un "salario de subsistencia plena" ofrece un
buen ejemplo. Es adecuado incluir en l una partida para recreos, y si lo
es, de qu cuanta? Un nio que empieza a vivir necesita dos o tres pares
de zapatos al ao? Cul es el monto justo de un seguro para un trabajador
con una familia de tres hijos? Son cuestiones stas que suponen el estudio
de lo que es y de sus consecuencias, y una decisin en cuanto a lo que debe
ser. Ningn sistema de lgica judicial es enteramente adecuado para resol-
verlas.
5) El carcter de la prueba presentada para definir normas en algunos
campos de reglamentacin social es tambin de un tipo cuya consideracin
tampoco es facilitada por la preparacin jurdica. Decidir si un salario mni-
mo obligatorio despoja a un patrono del debido procedimiento legal, o si, a
la inversa, es una aplicacin adecuada del poder policaco, plantea cues-
tiones intrincadas en cuanto a los efectos de tarifas bajas de salarios: la quie-
bra de la vida familiar, inadaptaciones personales, irregularidad social. des-
viaciones de la vida infantil, y la tendencia a la delincuencia. tstas son
materias que no pueden decidirse por precedentes. Para validar una limita .
cin de la jornada de trabajo de las mujeres, un tribunal tiene que pesar
complicados problemas de fatiga, de estructura fsica y de reacciones feme-
ninas, asesorado (o desorientado) por el testimonio de mdicos, neurlogos,
psiclogos y trabajadores sociales.
Por todas esas razones, las consecuencias sociales de un sistema legal en
que los tribunales dan gran autoridad a los fallos administrativos de hechos,
probablemente son superiores a las consecuencias de una revisin judicial
completa. Esta conclusin no excluye la revisin judicial, pero indica que
los tribunales, en el ejercicio de sus facultades, "hacen uso de un tacto y
moderacin extraordinarios".
4. La Ley de Procedimientos Administrativos
Esos y otros problemas que nacen de las relaciones de las agencias admi-
nistrativas con los tribunales llegaron a su culminacin en el gobierno
federal el ao 1940 con la aprobacin y el veto del Proyecto de Ley Walter
Logan, respaldada por la Asociacin del Foro Norteamericano, con el
inteligente y amplio informe de la Comisin del Fiscal General sobre Proce-
dimientos Administrativos en 1941,532 y con la aprobacin de la Ley de Pro-
cedimientos Administrativos de 1946.
533
Posteriormente un nmero conside-
rable de Estados promulgaron legislacin equivalente a sta, basada en gran
parte en la Ley Modelo de Procedimientos Administrativos Estatales.Ps
Esta legislacin estaba destinada a satisfacer la generalizada censura de la
"justicia administrativa" y de los procedimientos vigentes en los fallos admi-
nistrativos.F" Las crticas ms importantes pueden formularse en los trmi-
nos siguientes: 1) oposicin general a la justicia administrativa; 2) falta de
conocimiento pblico suficiente de la organizacin administrativa y 'de las
reglas administrativas que obligan a los individuos; 3) falta de oportunida-
des de las partes privadas para hacerse or antes de la promulgacin de
nuevas leyes o enmiendas que afecten a sus intereses; 4) ausencia de proce-
dimientos sencillos y uniformes; 5) uso de material no incluido en el expe-
diente para llegar a decisiones administrativas; 6) combinacin en la misma
agencia de poderes para investigar, acusar y sentenciar; y 7) insuficiencia
de la revisin judicial.
Los preceptos de la Ley de Procedimientos Administrativos relativos a
casi todas estas materias ya fueron sealados al estudiar la formulacin de
reglas y los fallos en el captulo anterior. Antes de estudiar el efecto de esta
882 Administrative Procedure in Government Agencies, Sena te doc. 8, 77 Cong., ler.
perodo de sesiones (1941).
688 60 Stat, 237 (11 junio 1946).
88< Esta ley modelo y la legislacin estatal se estudian en Iowa Law Reoiew, XXXIII
(1948), 196.
&88 Vanse los Informes de la Asociacin del Foro Norteamericano (American Bar Asso-
ciation [ournal, passim; "The American Bar Association's Administrative Law Bill", por
O. R. McGuire, en Louisiana Law Review, I (1939), 550; "The Administrative Law Bill:
Unsound and Unworkable", por Alfred Jaretzki, ibd., 11 (1940), 294: "The Administra-
tive procedure Act", por Vctor S. Netterville, en George Washington Laui Reoietu, XX
19512), L
ley sobre la revisin judicial en los tribunales federales, es importante obser-
var que la oposicin a la justicia administrativa per se no supo hacer su
alegato. Segn las palabras de Carl McFarland, miembro de la Comisin
sobre Procedimientos Administrativos, "no puede negarse que, indudable-
mente, el Congreso quiso reconocer la justicia administrativa. El reconoci-
miento forma parte de la ley tanto como la La experiencia de
medio siglo no fue abandonada por la Comisin ni por el Congreso.
La Ley de Procedimientos Administrativos formul de nuevo, pero no las
modific substancialmente, las disposiciones vigentes para la revisin judi-
cial.
5 37
Pero estableci una norma comn para todas las agencias a las que
abarca la ley. Los tribunales fueron autorizados a resolver las cuestiones per-
tinentes de derecho, a interpretar los preceptos constitucionales y legales, y
a determinar el sentido o la aplicabilidad de la accin de las agencias. Fue-
ron autorizados a imponer la accin de las agencias, ilegalmente detenida
o indebidamente retrasada. Se les requiri a dejar a un lado las acciones
de las agencias que considerasen: 1) arbitrarias; 2) contrarias a los derechos
o las inmunidades constitucionales; 3) que rebasan la jurisdiccin legal;
4) que no observaron el procedimiento exigido por la ley; 5) sin apoyo de
prueba de hecho; 6) injustificadas por los hechos en la medida en que esta-
ban sujetos a ser vistos de novo. Quedaron excluidas dos clases de causas:
1) aquellas en que las leyes prohiban la revisin judicial; y 2) aquellas en
que la accin de la agencia estaba confiada por la ley a la discrecin de la
misma.
Los adversarios de la Ley de Procedimientos Administrativos argan que
por algunos de sus preceptos resultaran perjudicadas la energa y la efica-
cia de las comisiones reguladoras. La experiencia de un decenio indica que
dichas comisiones supieron adaptar sus procedimientos a las exigencias de
la ley sin gran dificultad. Muchas secciones de la ley, en especial las que
exigen la publicidad de las propuestas y las decisiones administrativas, fue-
636 T'he Federal Administrative Procedure Act and the Administrative Agencies, dir.
por George Warren (Nueva York, New York University School of Law, 1947), p. 28.
7 Pueden citarse dos juicios autorizados acerca de los resultados netos de los preceptos
de la Ley de Procedimientos Administrativos sobre la revisin judicial de la accin adm-
nistrativa. John Dickinson dedujo que la ley no creaba nuevas oportunidades para la rev-
sn, pero que poda ser reforzada la efectividad de la revisin por el precepto que ordena
al tribunal revisar todo el expediente y las partes de l que pueden ser citadas por ambas
partes. Federal Administrative Procedure Act, dir. por George Warren, pp. 577, 589.
Kenneth C. Davis coment que la ley no modificaba el alcance de la revisin, salvo
disipar la duda en cuanto a que la revisin debe ser de todo el expediente y salvo indicar
la inclinacin del Congreso a que algunos de los tribunales federales inferiores asumieran
una responsabilidad mayor en cuanto a lo razonable de la accin administrativa. Adm
nistrative Laui, por Kenneth C. Davis, p. 855. Vase el fallo del juez Frankfurter en
Universal Camera Corporation v. National Labor Relations Board, 840 U. S. 474(1951).
Vanse tambin "The Administrative Procedure Act: a Study in Overestimatioo", por
Regioa1d Parker, en YaleLaw [oumal, IX (1951), 581: y "The Politics of Adjudicadoo",
por Marver H. Bernsten, en [ournal 01 Politics, XVI (1954), 299.
ron ampliamente alabadas. Las cuestiones que se plantearon en el decenio
de los 1930 quedaron en general bien resueltas por esta ley.
La definicin de las zonas de discrecin administrativa y de control judi-
cial es, a pesar de todo, un problema que renace sin cesar al cambiar las
circunstancias de una generacin a otra y al preferir la opinin, ya un cami-
no ya otro. Los derechos de la autoridad judicial fueron inteligentemente
enunciados por Ernst Freund en el pasaje citado al principio de este ca-
ptulo.
Los derechos de las facultades discrecionales oficiales se reflejan en la obra
de otro autor de prestigio internacional, Frank J. Goodnow: "Lo que nece-
sita destacarse no son ya los derechos naturales inherentes al individuo, sino
la importancia, en realidad la necesidad, de la eficacia administrativa. Por-
que de la eficacia administrativa depende la eficacia del control social, sin
el cual es imposible un desarrollo sano en las circunstancias existentes."
El transcurso de los aos parece subrayar la solidez de la opinin de
Goodnow. Pero si los funcionarios van a representar un papel mayor en la
redencin social, deben ser cuidadosamente seleccionados, ampliamente pre-
parados, adecuadamente protegidos contra las presiones partidistas o de
otra clase, escrupulosamente imbuidos del sentimiento de justicia y equidad,
y apoyados por el reconocimiento pblico de su integridad personal y su
competencia oficial. Con un servicio pblico as, ser cada vez menor, aun-
que no desaparecer nunca, la necesidad de vigilancia y control judiciales.
INDICE ALFABETICO
Accin administrativa, formas no coercitivas
de, 484-90; declaracin de poltica pbli-
ca, 484; normas voluntarias, 484-87; de-
mostracin, 487-88; conciliacin y arbitra-
je' 488; publicidad, 488-89; reglamentacin
de rasero, 489-90; utilidad de las formas
administrativas no coercitivas, 489-90
Adams, Brooks, sobre la administracin, 2
Adams, John, sobre la rivalidad ejecutivo-
legislativa, 47, 516.
Administracin, ayudas a la, 86-90; ayudan-
tes personales, 86; ayudas polticas, 86-88;
ayudas administrativas, 86-90
Administracin cientfica, 20-23
Administracin del Seguro Social, oficinas
de campo, 104; relaciones federales-esta-
tales, 151-55
Administracin de Servicios Generales, 71-72
Administracin fiscal, organizacin para la,
234-48; alcance y carcter, 234-36; orga-
nizacin, 236-42; tendencias, 242-45; ad-
ministracin del erario pblico, 245-48
Administracin media, 91-102; componen-
tes, 91; tareas, 91-93; legos, generalistas
y especialistas, 93-95; estructuras, 95-98;
movimiento de asuntos, 98-100; fuerzas
de dispersin y medios de control, 100-
1; importancia, 102
Administracin pblica: definicin, 1-3;
propsito y alcance, 3-6; sistemas de, 5-6;
la poltica y la, 6-8; ciencia o arte, 9-
10; estudio de la, 10-12; forma y espritu
en los Estados Unidos, 13-26; bases, 13-
14; teora y prctica federales, 14-16; era
democrtica, 16-19; reforma moral, 19-20;
tecnologa y administracin, 20-23; rasgos
fundamentales de la, 23-26; vase tam-
bin Organizacin
Administracin, la - y los tribunales, la,
vase Control judicial
Administradores de ciudades: tipo de eje-
cutivos municipales, 59; cdigo moral,
478-81
A.eropuertos, construccin de, 166-67
Agencia auxiliar, definicin, 32-33
Agencia de lnea, definicin, 32
Agencia de plana mayor administrativa,
definicin, 33-36; del Presidente, 52-55;
de los gobernadores, 5S; de los jefes de
departamentos, 85-86
Agencias administrativas, 6375; Negociado
de Presupuestos de los Estados Unidos,
64-68; Comisin del Servicio Civil de los
543
Estados Unidos, 68-71; Administracin de
Servicios Generales, 71-72; relaciones con
la lnea, 72-75; Hogan sobre las, 73; Stahl
sobre las, 74
Agencias administrativas de servicio am-
plio, 63 ss.
Agricultura, Departamento de: reorganiza-
cin: 193-96; planificacin en el, 194-95;
relaciones con los Estados, 195-96; y los
referenda sobre cultivos, 211-12
Alabama; control ejecutivo de gastos, 296-
97
Albacea de Humphrey contra Estados Uni-
dos, 119-20
Alcalde, cargo de, 58-59
Antigedad en los ascensos, 400-1
Ao fiscal, 251-52
Apelaciones: sobre hojas de servicios, 409-
10; por veteranos, 414-15; en Michigan,
415; en casos de seguridad nacional,
415-; evaluacin de, 418-19
Appleby, Paul H., sobre estrategia, 83-;
sobre las caractersticas de la jefatura o
liderato, 215-16
Arreglo de cuentas, 310-11
Asamblea del Servicio Civil, 427
Ascensos, 396-402: oportunidades y limi-
taciones, 396-98; mtodos, 398-402; ex-
menes para ascender, 359
Asociacin del Foro Norteamericano, y los
poderes administrativos, 510
Asociacin de Servidores Civiles de la Pri-
mera Seccin, sobre servicio administra-
tivo, 220
Asociaciones de salubridad pblica, 426
Asociacin Internacional de Administrado-
res de Ciudades; cursos de preparacin,
393; nacimiento y desarrollo, 427; cdigo
moral, 479-80
Asociacin Municipal Norteamericana, 421
Asociacin Nacional de Educacin, 425
Asuntos, movimiento de los 98100
Auditora: de las empresas del Estado, 138-
39; carcter de la, 306-7; auditora de
comprobacin, 311; y la Oficina de Con-
tabilidad General, 314-18
Autoridad del Valle del Tennessee: agencia
de campo, 104; autoridad regional, 115-
16; ley orgnica. 137; planeacin en la,
223; y el contralor general, 314; valora-
cin por categoras, 363; prctica de la
certificacin, 363-65; negociacin colecti-
va, 441-42; relaciones obrero-patronales,
544 Indice Alfabtico
446-49; poltica de empleos, 447-48; rela-
ciones entre empleados y gerencia, 447-
49
Autoridad, distribucin y delegacin de,
38-40; organismos centrales y de campo,
105-8; para la administracin del perso-
nal, 334-35
Autoridad regional, ll5-l7
Aval, de proyectos de ley o de rdenes eje-
cutivas, 66-67
AVT. Vase Autoridad del Valle del Ten-
nessee
Avocacin, auto de, 534
Ayudantes polticos (departamentales), 83
Banco de los Estados Unidos, 246
Bane, Frank, presupuesto de ejecucin en
Virginia, 255
Bailey contra Richardson, 461
Belsley, G. Lyle, sobre nivel poltico, 77-78
Block, Hugo, en TPUEU contra Mitchell,
348-50
Blandjord, John, administrador general,
AVT, 198
Botn de los empleos pblicos, sistema del,
nacimiento y muerte, 320-29
Brogan, D. W., sobre las fuentes de los fon-
dos de los partidos, 329-30
California, organizacin fiscal en, 241; pre-
paracin en, 391
Camarillas del Congreso, 17
Campo de control, 41
Carr, Ceci1 T., sobre el poder de formular
reglas, 504-5
Carreteras, construccin de, relaciones fe-
derales-estatales, 149-50
CEA. Vase Comisin de la Energa At-
mica
Centralizacin: definicin, 38-39; tcnicas de,
174-78; asesoramiento, 175; informes, 175;
inspeccin, 175-76; revisin, 176; subsi-
dios, 176-77; normas, 176; prioridad de
permiso, 177; nombramientos y ceses, 177-
78; rdenes, 178; asuncin de actividades,
178; fuerzas que la afectan, 178-80; vanse
tambin Relaciones federales-estatales, fe-
derales-municipales, estatales-municipales,
Subvenciones
Centro de Investigaciones de la Opinin Na-
cional, estudio del prestigio, 471
Certificacin, 363-65
Ciencias, servicios de carrera en, 339-41
Cincinnati, Comisin de la Carta constitu-
tiva de la Ciudad, 330
Clarck, Jane P., sobre cooperacin federal-
estatal, 15556
Clasificacin de empleos, 366-81; desarrollo
histrico, 366-68; confeccin de un plan
de clasificacin, 369-75; sistema de valo-
racin por puntos, 375; distribucin de
los empleos, 375-79; usos de la, 379-81
Clasificacin, Ley de (1853), 366; (1923),
366-67; (1949), 370
Clasificacin, Ley de, y las empresas del
Estado, 140
Clusula de exclusin en el servicio pbli-
co, 443
COI. Vase Congreso de Organizaciones In-
dustriales
Colegio de Personal Administrativo, 389
Colegio Nacional de Guerra, 394
Comisin de Eficacia y Economas de Illinois,
Vase Illinois
Comisin de Investigaciones sobre Personal
del Servicio Pblico, 337
Comisin de la Energa Atmica, relaciones
de trabajo, 449-53
Comisin del Comercio Interestatal, creada
como agencia independiente, ll8-19; de-
cisiones de la, 121-22; relaciones con los
Estados, 156
Comisin del Fiscal General sobre Procedi-
mientos Administrativos, 510
Comisin del Servicio Civil de los Estados
Unidos, 68-71; como ayuda para el Pre-
sidente, 55; actividades de la, 98-99;
oficinas regionales de la, llO; no es
organismo independiente, 121; - Y los
procedimientos en tiempo de guerra, 326-
27; organizacin de la - (1949), 333, 335-
36; Y la clasificacin de empleos, 371-73;
programa de preparacin, 391; valoracin
de la eficacia de los empleados, 406-9;
procedimientos de quejas, 447; Junta de
Trabajo Justo, 447; procedimientos para
comprobar la lealtad en tiempo de gue-
rra, 457, 459
Comisin del Servicio Civil de los E. U.
(Presidente Grant), 323
Comisiones del Congreso, un obstculo para
la unidad, 81
Comisiones investigadoras, 524-26
Comisiones reguladoras independientes, 118-
29; desarrollo de las, ll9-21; argumentos
a favor y en contra de su independencia,
121-24; dos soluciones del problema, 124-
26; naturaleza del problema, 126-29
Comisin Hagen, sobre procedimientos de
apelacin, 416
Comisin Mixta del Congreso sobre Recla-
sificacin, 368
Comisin Mixta de Refugiados Antifascis-
tas contra el Fiscal General, 461
Comisin Presidencial sobre Gestin Admi-
nistrativa: sobre la unidad en la admi-
Indice Alfabtico
545
nistracin, 31; sobre el cargo de Presi-
dente, 51-52; sobre ayudantes administra-
tivos, 53; sobre la Comisin del Servicio
Civil de los E. U., 69; sobre las comisiones
reguladoras independientes, 124-25; sobre
las empresas del Estado, 135; sobre la
necesidad de reorganizacin, 201; sobre la
Oficina General de Contabilidad, 288-90,
314; sobre ampliacin del sistema de m-
ritos, 325; recomienda un comisario indi-
vidual del servicio civil, 333
Comisin Pblica del Secretario de Estado
sobre Personal, sobre administracin, 190-
91
Comisin sobre Actividades del Estado, 302,
524
Comisin sobre Gastos Pblicos, 303
Comisin sobre Organizacin de la Rama
Ejecutiva del Estado (primera Comisin
Hoover): sobre la unidad de la adminis-
tracin, 31; sobre un secretario de perso-
nal, en la oficina del Presidente, 56; sobre
la Comisin del Servidp Civil, 69; so-
bre compras federales, 71; sobre confusin
en las agencias, 82; sobre confusin en
la atribucin de facultades, 84; sobre
terminologa uniforme, 96; sobre las co-
misiones reguladoras independientes, 122,
126-27; sobre las empresas del Estado,
137; composicin de la, 185; informes de
la, 185; sobre el Departamento de Estado,
188-89; sobre el proceso presupuestario,
261; sobre la Oficina de Contabilidad
General, 289; sobre repartimiento de
fondos, 292; sobre la reduccin de con-
signaciones, 293; sobre el contralor gene
ral, 315; partidaria de la valoracin por
categoras, 363; estudio del prestigio, 471
Comisin Wriston. Vase Comisin Pblica
del Secretario de Estado sobre Personal
Compaa de Aguas Interiores, 136
.compaa Financiadora de la Reconstruc-
cin, S. A., 136-37
Compaia para el Fomento de la Ruta
Martima del San Lorenzo, S. A., Vase
Fomento de la Va Martima del San
Lorenzo, S. A.
Conferencia de Gobernadores, 42122
Conferencia de Minnesota sobre Prepara-
cin, 384
Confirmacin senatorial de empleados, 522
23
Congreso de Organizaciones Industriales,
el - y los sindicatos del servicio civil,
432-33
Congreso, el: y las presiones sobre gastos,
275; y el control de gastos, 301-5; formas
antiguas, 3012; ejemplos de, 3023; "en-
tendimieritos" o arreglos, 303-4; contabi-
lidad y auditora. 305-18; y la subversin,
463; y el control del sistema administrati-
vo, 517-27; determinacin de la poltica,
518-19; consignaciones, 519-20; control de
la organizacin, 520-21; influencia sobre
el personal, 522-23; a travs de las comi-
siones, 523-24; investigaciones, 524-26;
prescripcin de procedimientos adminis-
trativos, 526-27; otros mtodos, 527-29
Consejero general, 88
Consejo de Gobierno de los Estados, 421-22
Consejo de Presupuestos: de la ciudad de
Nueva York, 54-55; de los Estados Unidos:
como ayuda para el Presidente, 54; filo-
sofa del -, 64; organizacin del-, 65,
237; funciones, 65-67; fiscales, 66; aval 66
67; estudios administrativos, 67; control
estadstico, 68; tendencias en las prcticas
presupuestarias, 249-51; Ley de Presupues-
tos y Contabilidad de 1921, 250-51; Ley
de Presupuestos y Procedimientos Con-
tables de 1950, 251; repartcin de fono
dos, 291-92
Consejo de Seguridad Nacional, 54, 188
Consejos asesores o consultivos, 200
Consejos o juntas, y ejecutivos individuales,
196-99; experiencia de la AVT, 198
Consignaciones, Ley de, 26267: en Mary
o land, 262; en el gobierno federal, 263; veto
de partidas, 264; un medio de control del
Congreso, 264; tipo por partidas, 26466;
tipo por tanto alzado, 266-67; efectos so-
bre la intervencin o auditora, 267
Contabilidad, 28791; objetivos, 28788; con-
tabilidad de costos, 28889; la Comsin
Hoover sobre, 290; Ley de Procedimientos
Presupuestarios y de Contabilidad, 1950,
290-91
Contralor General; vase Oficina de Con-
tabilidad General.
Contrato colectivo. Vase Negociacin colee-
tiva, 441-42; Franklin D. Roosevelt sobre,
441-42; AVT sobre, 442; en New Jersey,
442
Contratos, autorizaciones de, 1045
Contratos, entre la autoridad pblica y
empleados pblicos, 443
Contratos escritos en la AVT, 442
Control de las Empresas del Estado, Ley
para el, 13840
Control judicial de la administracin, 530
42; tendencias, 53032;fonnas y mtodos,
53235; revisin judicial, 535-40; Ley de
Procedimientos Achninistrativos, 54042
Coolidge, Calvino, sobre presupuestos, 282
Coordinacin, 4041, de agencias regulado-
ras independientes. 126-27
Correos, sindicatos de, 429-30
Credo de Servicio del Empleado Federal,
481
Curtis, Jorge Guillermo, sobre el sistema
del botn, 324
Cushman, Roberto E., sobre las comisiones
reguladoras independientes, 123
Chicago, ceses en, 417; prestigio del servicio
municipal, 469-70
Daos y perjuicios, pleitos contra funciona-
rios por, 533
Daois, Jefferson, sobre la clusula de ex-
clusin, 437
Datoes, general Charles G., director, Conse-
jo de Presupuestos, 65
Decisiones, adopcin de, funcin de la l-
nea, 204-5
Decisiones sobre anticipos, Contralor Gene-
ral, 311
Defensa civil, 167-68
Defensa, Departamento de, reorganizacin,
191-93; control civil, 192-93; servicios de
suministros, 192-93; preparacin del pre-
supuesto, 257-58
Delegacin de autoridad, 105-8; para clasi-
fi.car empleos, 372-73
Departamentos: formacin, 31-32; organiza-
cin y administracin, niveles poltico y
de carrera: 75-S0; obstculos para la
unidad departamental, SO-S3; fuerzas uni-
ficadoras, 83-S6; ayudas a la alta adminis-
tracin, S6-90; reorganizacin, 186-96:
Estado, lS7-9l; Defensa, 191-93; Agri-
cultura, 193-96; organizacin para fines
fiscales, 238-39
Destituciones: en el gobierno federal, 414;
de veteranos, 414-15, en Michigan, 415;
en casos de seguridad nacional, 415; en
Chicago, 416-17; en Massachusetts, 418;
en la ciudad de Nueva York, 4lS; por
lealtad y seguridad, 456-67
Deuie, John, 4.
Dickinson, John, sobre sentencias adminis-
trativas, 509
Dimock, Marshall E., sobre el cargo de Pre-
sidente, 56
Directivo, poder, 500-2; tcnica de cesar
y desistir, 501
Director regional, funciones del, 11013
Disciplina, 41120: tendencias, 411; anlisis
de la 41113; Ley Lloyd-La Follette, 414;
y las apelaciones de veteranos, 414-15; y la
seguridad nacional, 415; informe de la
Comisin Hagen, 416; en Chicago, 416
17; en Massachusetts, 41S; en la ciudad
de Nueva York 418; valoracin, 418-19;
vase tambin Destituciones.
Dispersin, fuerzas de, 4649; en la admi-
nistracin departamental, SO-S3; en la ad-
ministracin media, 100-l.
Distribucin de empleos en clases, 375-79
Dodd, Walter F., sobre indemnizaciones a
trabajadores, 507
Eastman, Joseph B., sobre la independencia
de la Comisin del Comercio Interestatal,
122
Eficacia, registros de, 402-11; registros de
produccin, 403; escala grfica de valo-
racin, 403-7; sistema federal de 1950,
4067; sistema de Probst, 407-S; evalua-
cin, 40S-1l.
Ejecutivos individuales y juntas o consejos,
196-99
Ejecutivos polticos y ejecutivos de carrera,
SO
Emmerich, Herbert, citado, 12, 77-7S
Empleados pblicos, su nmero, 4
Empleos, la busca de, 18
Empresas del Estado, 13042; nacimiento y
carcter, 130-34; como instrumento admi-
nistrativo, 134-35; y el sistema adminis-
trativo, 136-37; decadencia de la autono-
ma de las empresas, 13740; auditora de
las, 313-14, 31617
Encuestas de la opinin pblica, 209-10
Enseanza, relaciones federales-estatales en,
150-51
Escala grfica de valoracin, 403-6
Escuela para Graduados del Departamento
de Agricultura de los Estados Unidos, 390
Especialistas en el servicio pblico, 9495
Estado, Departamento de, reorganizacin
del, IS7-91; y el Consejo de Seguridad
Nacional, ISS; estructura interna, ISS-89;
administracin en el, 190-91
Estimaciones presupuestarias: de la AVT,
116; preparacin, 25356; fuerzas implica-
das, 253-54; forma, 254-55; presupuesto
de actuacin, 255-56; revisin de, 256-61;
carcter de la revisin, 25657; en el De-
partamento del Ejrcito, 257-5S; revisin
por el Negociado de Presupuestos, 25S;
en los Estados y las ciudades, 259-60
Estimaciones presupuestarias por partidas,
254
Etica en los servicios pblicos, 478-81
Exmenes, 35661: justificacin, 356-57; fle-
xibilidad, 357-59; tipos de, 35S; pruebas
para tareas o para carreras, 359-61; con-
feccin de pruebas, 361-63; para ascensos,
399-400
Exmenes de ayudantes administrativos j-
venes, 343-44, 360
Exclusin, clusula de. Vase Clusula de
In dice Alfabtico
547
Fallos administrativos, 506-11; carcter de
los, 506; en indemnizaciones a trabajado-
res, 506-7; Walter F. Dodd sobre, 507; mo-
tivos para los, 508-9; John Dickinson so-
bre los, 509; y la Ley de Procedimientos
Administrativos, 509-11
Fayol, Henri, sobre el lugar de la plana ma-
yor, 34
Federacin Nacional de Empleados Fede-
rales: y la clasificacin, 367; poltica, 431-
32
Federacin Norteamericana de Empleados
de los Estados, los Distritos y los Munici-
pios, 432-34
Federacin Norteamericana del Trabajo, la,
y los sindicatos del servicio civil, 430-~ ; 2
Financiadora de la Reconstruccin, S. A.
Vase Compaa Financiadora de la Re-
construccin
Finer, Herman, sobre la prctica norteame-
ricana de exmenes, 365
Fiscales, los - y el sistema de mritos, 325-
26
Fiscal General, lista de organizaciones sub-
versivas, 460-61
Flemming, Arthur S., 333
FNT. Vase Federacin Norteamericana del
Trabajo
Fomento de la Va Martima del San Lo-
renzo, S. A., 136
Ford, Henry jones, sobre el predominio del
ejecutivo, 518
Formulacin de reglas, poder para la, 502-
6; tendencias, 502-3; ventajas e inconve-
nientes, 503-5
Freund, Ernest, sobre poder directivo, 500
Friedman contra Schuiellenbach, 460
Fuerzas armadas, preparacin en las, 393-
94
Fundacin Nacional para la Ciencia, 425
Gobierno o Gabinete, 46
Gallatin, Albert, sobre las fuerzas militares,
44; sobre el control de gastos por el Con-
greso, 301
Gastos, control de: ejecutivo, 285-300; des-
arrollo y carcter 285-87; control de cuen-
tas, 287-91; tipos de, en el gobierno fe-
deral, 29193; tipos de, en los gobiernos
estatales, 294-97; valoracin, 298-300, le-
gislativo, 301-18: tendencias en, 301-2;
formas de, 302-5; contabilidad, 3057; au-
ditora, 307-9; eontralor general, 309-14;
reforma de la auditora o intervencin,
31418.
Gastos, presiones a favor y en contra, 273-77
Gaus, Jobn M., citado, 27; sobre agencias
auxiliares, 33
Generalistas en el servicio pblico, 94-5
Gobernadores, Conferencia de. Vase Con-
ferencia de Gobernadores
Gobernador, el cargo de, 57-58
Gobiernos de los Estados: gobernadores, 57-
58; relaciones federales-estatales 143-62; re-
laciones estatales-locales, 168-74; reorga-
nizacin, 182; organizacin fiscal, 239-42;
sistema del botn, 321-23; sistema de m-
ritos, 327; comisiones del servicio civil,
332-33; sindicatos del servicio civil, 432-33
Goodnow, Frank J., sobre poltica y admi-
nistracin, 6; sobre revisin judicial, 542
Gulick, Luther, sobre especializacin, 36
Habeas corpus, 534
Hacienda, Departamento de, funciones fis-
cales, 237-38
Hacienda Pblica, administracin de la,
245-48; el cargo de tesorero, 245; Banco
de los Estados Unidos, 246; seguridad de
los depsitos, 247; inversin de fondos,
248
Hamilttm, Alejandro: Federalist Papen, 10,
14; delegacin de autoridad por, 40; ac-
tividades de, 71; sobre el ejecutivo in-
dividual, 197; como administrador, 216;
sobre el poder ejecutivo, 484-85; sobre la
facultad de conceder exenciones, 498
Hatch, Leyes, 347-48, 457
Hoan, Daniel W., 330
Hogan, Willard N., sobre agencias adminis-
trativas, 73
Ha lcombe, Arturo N., sobre poltica pre-
supuestaria, 271
Hoooer, Herbert: y la reorganizacin, 183,
185; recomienda el comisario individual
del servicio civil, 333; sobre la responsa-
bilidad por los ascensos, 399
Hospitales, construccin de, 165-66
Huelgas, en el servicio pblico, 444-46; pro-
hibidas en el gobierno federal, 444-45; en
los gobiernos de varios Estados, 444; en
los departamentos de polica y de bombe-
ros, 445; Franklin D. Roosevelt sobre, 445;
algunos casos, 445; actitudes hacia las,
446; en la CEA, 452
Hutchins, Robert M., sobre la preparacin
para la administracin pblica, 388
Hyneman, Carlos S., sobre sanciones, 513
Illinois: suspensin de subsidios del seguro
social, 152-53; Comisin de Eficacia y Eco-
nomas, 182; organizacin fiscal, 240; fon-
dos pblicos, 247; Cdigo Administrativo
Civil, disposiciones fiscales, 29495
Indiana, suspensin de subsidios del seguro
social, 153
548 ndice Alfabtico

Ingenieros, asociaciones de, 426
Inspeccin, 85: de oficinas de campo, 108;
dual, 113-15; de fbricas, 490-92; de ali-
mentos y de la leche, 492-93; carcter de
la -, 493
Inspeccin, 226-28; 490-93
Interdicto, 533-34
Intereses de los fondos pblicos, 247-48
Interior, Departamento del, delegacin de
autoridad en el, 106-7
Interrogadores de audiencias, 128-29
Investigaciones, las, y la Oficina de Conta-
bilidad General, 318
[ackson, Andrs, sobre la teoria de la ro-
tacin en los empleos, 321-22
Jefatura dual. Vase Inspeccin dual
Jefe ejecutivo: fuerzas de dispersin, 46-49;
fuerzas de unificacin, 49-50; estrategia
general de la organizacin, 50; el cargo
de Presidente, 50-57; gobernadores y eje-
cutivos municipales, 57-60
Jefferson, Toms; teora de la administra-
cin pblica, 16; sobre los principios para
los nombramientos, 320
Jerarqua, 36-38
.1ump, William A., 238
Junta o Consejo de Trabajo Justo, 447
Junta de Aeronutica Civil, independencia
de la, 125
Junta de Control de Actividades Subversi-
vas, 463
Junta de Examinadores Jurdicos, 325-26
Kendall, Ams, sobre la busca de empleo,
321
La Guardia, Fiorello, sobre las huelgas en
los servicios municipales, 45355
Lealtad y seguridad, 456-67: Tendencias en
el tratamiento de, 456-57; procedimientos
para la lealtad de 1953, 465-67; valoracin
de, 465-66; Junta Revisora de la Lealtad,
45960, 46162
Legos, en el servicio pblico, 9394
Leyes, interpretacin por el contralor gene-
ral, 312-13
Licencias, concesin de, 493-97; carcter de
la, 49395; en la regulacin de los nego
cios, 49596; en salubridad, seguridad y
moral, 496-97; poder para concederlas,
497
Liga Nacional para la Reforma del Servicio
Civil, 32324
Ligas municipales, 420-21
Linea, funcin de, nivel poltico, 203-17:
naturaleza de la, 203-4; adopcin de de.
cisiones, 204-5; asuncion de responsabili-
dad, 206-8; interpretacin de la poltica,
208-9; administracin de la opinin, 209-
12; gestin administrativa, 212-14; jefatu-
ra, 214-17; sector de carrera, 218-33: na-
turaleza del, 218-19; asesoramiento, 219-
20; planeacin de programas, 220-24; pro-
duccin, 225-28; organizacin y mtodos,
228-31; rendicin de cuentas, 231-33
Lista C, 79, 326-27
Los Angeles, presupuesto de ejecucin en,
255
Lloyd-La Follette, Ley: sobre destituciones,
414; la-y el derecho de peticin, 438; y
el derecho de asociacin, 438-39
Maass, Arturo, sobre el cargo de Presiden-
te, 54
Mucmahon, Arturo W., sobre jefatura dual,
43, 114
Mandamiento judicial, 533
Mnnsiield, Harvey C., sobre la Oficina de
Contabilidad General, 310-11, 313
Marina, Departamento de - y el contra-
lor general, 312-13; preparacin en, 31H
M assachusetts: organizacin fiscal, 241; des-
tituciones, 418; control legislativo de la
administracin, 519
McCarl, John R., Contralor General, 309; y
el Departamento de Marina, 312-13
McKinley, Carlos: sobre el Gabinete, 48;
sobre los negociados federales, 81; sobre
organizacin regional, 11In., 112
Mcl.ean, John, Administrador General de
Correos, 16
Mritos, sistema de, su desarrollo, 323-25
Merriam, Carlos E., citado, 12; sobre las
caractersticas de la jefatura, 215; sobre
los partidos y el favoritismo, 331
Michigan, apelaciones contra destituciones,
415
"1313", 42324
Moral 47378; bases de la, 474-76; impedi-
mentos a la, 477-78
Mordaza, regla de la, 438
Morgenthau, Hans J., sobre lasfuentes del
poder administrativo, 485
Mosher, Federico C., sobre los examinado-
res de presupuestos, 276
Mosher, Guillermo E., sobre preparacin
para la administracin pblica, 388
Municipios: sistema de mritos en los, 327
28; sindicatos del servicio civil, 433-31;
vase tambin Relaciones federales-muni-
cipales y relaciones estatales-municipales
Murray, Philip A., sobre huelgas en el fe-
rrocarril subterrneo de la dudad de
Nueva York, 454
Indice Alfabtico
549
Negociacin colectiva. Vase Contrato co-
lectivo
Negociado de Planeacin de los Recursos
Nacionales, 54
Negociado de Presupuestos. Vase Consejo
de Presupuestos
Negociados: autonoma, SO-SI; competencia,
SI; anlisis de, 95-96
New Jersey, derecho constitucional de los
empleados civiles a negociar, 437-3S
Niveles polticos de la administracin, 76-
SO; funciones, 76-77; componentes, 77-7S;
Emmerich y Belsley sobre, 77-7S; cambios,
7S-79; Lista C, 7S; en los Estados y las
ciudades, SO
Nombramientos, 320 ss., 346 ss., 353 ss.
Normas de produccin, 225-26
Nueva York, ciudad de: Negociado de Pre-
supuestos, 5455; Negociado de Investiga-
ciones Municipales, 3S3; destitucin de
policas, 41S; relaciones obrero-patrona-
les en el ferrocarril subterrneo, 45355
Nueva York, Estado de: relaciones estatales-
municipales, 170; organizacin fiscal, 241;
preparacin en, 39192; poder para con-
ceder exenciones, 499; poder directivo,
5001
Oficina de Caminos Pblicos, 149
Oficina de Contabilidad General: y las ern-
presas del Estado, 13S39; funciones nter-
ventaras, 304S; poderes, 30914; Iiqu-
dacin de cuentas, 310-11; interpretacin
de las leyes, 31213; custodia de documen-
tos, 313; intervencin de las cuentas de
las empresas del Estado, 31314; reforma
de los procedimientos de auditora o in-
tervencin 31418
Oficinas de campo, tipos de, 1035
Oficinas regionales, su emplazamiento, 107;
su estructura, 10913
Ohio, suspensin de subsidios del seguro
social, 153; control ejecutivo de gastos,
295
Oklahoma contra Comisin del Servicio Ci-
vil de los E. U., 349
Oklahoma, suspensin de subsidios del se-
guro social, 153
Opinin pblica, administracin de la, y
la rama ejecutiva, 20910; oposicin, 210
11; por el Departamento de Agricultura,
21112; y los administradores de ciudades,
212
Ordenes de cesar y desistir, 501
Ordenes de aplicacin individual, 5001
Organismos centrales: relaciones con los
organismos de campo, 10317; tpos de
oficinas de campo, 101l5; distribucin de
autoridad, 105-S; medios de control de los
organismos centrales, IOS9; dos tipos de
organizacin, 109-13; inspeccin dual en,
113-15; autoridad regional, 115-16; eva-
luacin, 117
Organizacin, 2745: autoridad para deter-
minarla, 30; teora de la unidad, 3031;
formacin de departamentos, 30-32; agen-
cias de lnea, auxiliares y de plana mayor
administrativa, 3236; jerarqua, 36-38;
ubicacin y delegacin de autoridad, 3S-
40; coordinacin, 4041; busca de princi-
pios, 4245; para la administracin fiscal,
23642; para la administracin de persa
nal, 332-34
Organizaciones de autoridades gubernati.
vas, 42024
Organizaciones del personal cientfico y pro-
fesional, 424-29
Organizaciones del servicio pblico, 420-35
Organizacin y mtodos, carcter de la, 22S.
31
Pacto nterestatal, 158-61
Partidos polticos, los - y el servicio po
blico, 32932
Patterson, C. Perry, citado, 51
Peruileton, Ley, 324
Personal, administracin del, 31936: na-
cimiento y decadencia del sistema del bo-
tn, 320-29; los partidos y la burocracia,
32932; organizacin para la administra-
cin del, 33234; distribucin de autor-
dad, 33435; organizacin de la Comisin
del Servicio Civil de los E. U., 33536;
vase tambin Servicio de carrera
Plana mayor general; 3336
Planeamiento de programas, 22024
Planeacin: en Agricultura, 194; naturaleza
de la, 22124; y la formacin de presu
puestos, 280-81
Poder ejecutivo, su desarrollo, 157
Poderes administrativos, 482519; tenden-
cias en los, 482S4; fuentes de los, 48486;
formas no coercitivas, 48490; inspeccin,
49093; concesin de licencias, 491197;
exenciones, 498500; instrucciones, 5002;
formulacin de reglas, 502-6; fallos, 506
11; sanciones, 51114
Polica, la - y los sindicatos del servicio
civil, 433; huelga de la - en Boston, 445
Poltica, actividad - por el servicio pbli-
co, 34651; en las fuerzas armadas, 346
47; en el servicio clasificado, ~ 4 7 4 8 ; .Le
yes Hatch, 34748; Trabajadores Pblicos
Unidos de los E. U. Contra Mitchell,
34849; Oklahoma contra la Comisi6n del
Servicio Civil. M9
Po/k, James K., 243
Premios Rockefel1er al Servicio Pblico,
394
Preparacin para el servicio pblico, 382-
95; tendencias, 382-85; enseanza para
el servicio pblico, 385-86; preparacin
dentro del servicio, 389-93; programas de
alto nivel; 393-95; vase tambin Prepa-
racin para el ingreso en el servicio p-
blico
Preparacin dentro del servicio, 389-93
Preparacin para el ingreso en el servicio
pblico, tipas de, 385-86: escuelas profe-
sionales y tcnicas, 386-87; escuelas para
graduados, 387-88; colegios de artes libe-
rales, 388-89; Hutchins sobre, 388; Mosher
sobre, 388
Presidente, deberes del, 51; el cargo de, 50-
57; como funcionario fiscal, 236; James
K. Polk, 243; y el presupuesto, 261; y el
control de gastos, 292-93
Prestigio, 468-73: en Chicago, 469-70; estu-
dio del Centro de Investigacin de la Opi-
nin Nacional, 471; estudio de la Comi-
sin Hoover, 471; elementos del, 472-73
Presupuesto de actuacin, 255-56
Presupuesto de los Estados Unidos; vase
Consejo de Presupuestos de los E. U.
Presupuestos, examinadores de, 476-77
Presupuestos y Contabilidad, Ley de (1921),
309
Presupuestos: procedimientos y prcticas,
249-69; tendencias en los, 249-51; un pro-
ceso continuo, 251-52; preparacin de es-
timaciones, 253-55; presupuesto de actua-
cin, 255-56; revisin de estimaciones,
256-61; aprobacin del ejecutivo, 261-62;
ley de consignaciones, 262-64; forma de la
ley, 264-67; realizaciones, 268-69; estrategia
y tctica presupuestarias, 270-84; el presu-
puesto como empresa arriesgada, 272-73;
el presupuesto como equilibrio de fuerzas
competidoras, 273-77; naturaleza de la
influencia presupuestaria, 277-79; presu-
puestos y planificacin, 280-81; tctica,
281-84
Presupuestos y Procedimientos Contables,
Ley de (1950), 290-91
Price, Don K., sobre el cargo de Presi-
dente, 54
Principios de administracin, busca de,
42-45
Pritchett, C. Herman, sobre las empresas
del Estado, 141
Probst, J. B., escala de valoracin de la per-
sonalidad, 407-8, 410
Procedimientos Administrativos, Ley de,
128; reglas de publicidad, 505; requs-
tos de procedimiento, 509-10; y la revi-
sin judicial, 540-42
Procedimientos semi-judiciales, autonoma
de los, 127-29
Produccin, tarea de lnea, 225-28; normas,
225; utilizacin del personal, 226; ins-
peccin, 226-28
Profesiones, servicio de carrera en las, 339
41
Pruebas; vase Exmenes
Pruebas, confeccin de, 361-63
Publicidad administrativa, 210-11
Quejas, procedimientos de, 447
Qua warranto, 534-35
Ramspeck, Ley, 325
Reclutamiento de empleados, 353-56; l-
mites de edad, 354-55; requisitos de ins-
truccin, 355; requisitos de experiencia,
355
Rejerenda, sobre control de cultivos, 211-
12
Reforma del servicio civil, 19-20
Registro de Extranjeros, Ley de (1940), 457
Registro Federal, Ley del, reglas de publi-
cidad, 505
Registros de cuentas, 239
Relaciones ejecutivo-legislativas, 47, 81, 120,
126, 138-39, 183-85, 249-51, 262-67, 301 ss.,
370-72, 517-29
Relaciones estatales-municipales, 168-74: en
finanzas, 169-71; en construccin de ca-
rreteras, 171; en polica, 171-72; en ense-
anza, 172-73; en auxilios, 173
Relaciones federales-estatales, 143-62; centra-
lizacin administrativa, 143-45; estructura
constitucional, 146-48; en la construccin
de carreteras, 149-50; en enseanza, 150-
51; en seguros sociales, 151-55; efectos de
la poltica tributaria, 154-55; cooperacin
federal-estatal, 155-57; subvenciones, 157-
58; pacto interestatal, 158-61; tendencias
futuras, 161-62
Relaciones federales-municipales, 163-68; en
la construccin de hospitales, 165-66; en
la construccin de aeropuertos, 166-67;
en la construccin de viviendas, 167; en
la defensa civil, 167-68
Relaciones obrero-patronales en el servicio
pblico, 436-55; derecho y poltica, 437-
46; cuatro casos: servicio federal, 447;
AVT, 447-49; Comisin de la Energa
Atmica, 449-53; ferrocarril subterrneo
de la ciudad de Nueva York, 453-55;
vase tambin Sindicatos, servicio civi.
Reorganizacin del Legislativo, Ley de
(1946), 524
Indice Alfabtico 551
Reorganizacin, en el gobierno federal, 183-
86; departamental, 186-96; Estado, 187-
91; Defensa, 191-93; Agricultura, 193-96;
ejecutivo individual contra junta o con-
sejo, 196-99; representacin de intereses,
199-200; observaciones generales, 200-2;
Leyes de, 184-85, 520-21
Reparticin de fondos, 291-93
Representacin de intereses, 199-200
Responsabilidad de los empleados de ca-
rrera, 231-33; responsabilidad y auditora,
305-7
Responsabilidad: funcin de la linea, 206-
8; naturaleza de la, 206-8; de la adminis-
tracin ante los cuerpos legislativos, 515-
29: equilibrio ejecutivo-1egislativo, 516-17;
medios legislativos de control, 517-27; va-
loracin de, 527-29
Revisin judicial de decisiones administra-
tivas, 535-40
Rooseuelt, Franklin D., sobre negociacin
colectiva en el servicio pblico, 441-42
Rooseoelt, Teodoro, y la regla de la mor-
daza, 438
Rosenberry, el juez, sobre revisin judi-
cial, 537
Rotacin en los empleos, Andrs Jackson
sobre la, 321-22
Sto Clair, Arthur, sobre el contralor, 277
Sanciones administrativas, 511-14: tenden-
cias, 511-12; denegacin de beneficios, 512-
13
Secretario ayudante para la administracin,
190-91; 344-45
Secretarios ayudantes, 87-88; Departamento
de Defensa, 192
Secretarios de departamentos federales, 82-
83, 85-86, 212-14
Seguridad, de los fondos pblicos, 246
Seguridad nacional; vase Lealtad y segu-
ridad
Servicio civil de mayores, 343
Servicio de carrera, 337-51; carcter del,
337-39; en las profesiones y las ciencias,
33941; en la administracin, 341-46; y
la poltica, 346-51; pruebas para, 359-61
Servicio pblico, fluctuaciones en el, 338;
mviles para ingresar en el, 338-39
Servicios Administrativos y de la Propie-
dad Federal, Ley de (1949), 71
Sherurood, Robert E., sobre el Negociado
de Presupuestos, 6465
Silcox, Ferdinand A., 340
Sindicatos: servicio civil, 429-35; tendencias
en la organizacin de, 42933; objetivos
y mtodos, 433-34; evaluacin. 434-35; de-
recho a organizarse, 43738; derecho a ges
tionar en el Congreso, 438; derecho de
asociacin; 438-40; actividad poltica, 440-
41; contrato colectivo, 441-42; contratos
o acuerdos escritos, 442-43; clusula de
exclusin, 443; cobro de cuotas sindica-
les, 443; reconocimiento exclusivo; 444;
derecho de huelga, 444-46; en la AVT,
447-49; en la CEA, 449-53; en el ferroca-
rril subterrneo de Nueva York, 453-55
Smith, Harold D., director, Negociado de
Presupuestos de los E. U., 64-65
Stahl, O. Glenn, sobre agencias administra-
tivas, 74
Sub-Secretarios. Vase Secretarios ayudantes
Subvenciones, 157-58
Swartwout, Samuel, 322
Tcit-Hartley, Ley, 444
Taylor, Frederick W., sobre jefatura dual,
113
Tecnologa y administracin, 20-23
Tendencias: en el estudio de la administra-
cin, 10-12; en el desarrollo de la ad-
ministracin, 14-23; en el cargo de jefe
ejecutivo, 46-60; en las agencias adminis-
trativas de servicio amplio, 63, 64-68,68-
71, 71-72; en la creacin de comisiones
reguladoras, 119-21; en las empresas del
Estado, 130-34; en la centralizacin ad-
ministrativa, 143-45; 161-62; en los Es-
tados, 168-74; en organizacin, 181-86; en
organizacin fiscal, 342-45; en proced-
mientos presupuestarios, 249-51; en el con-
trol de gastos, 285-87; en el control de
gastos por el Congreso, 301-5; en proced-
mientos de auditora o intervencin de
cuentas, 314-18; en la administracin del
personal, 320-29; en la clasificacin de
empleos, 366-68; en la preparacin para
el servicio pblico, 382-85; en las organ-
zaciones de autoridades pblicas, 420-22;
en las del personal cientfico y profesio-
nal, 424-27; en los sindicatos del servicio
civil, 429-34; en los procedimientos para
comprobar la lealtad, 45658; en los pode.
res administrativos, 482-84; en las relacio-
nes ejecutivo-legislativas, 516-17; en el con-
trol judicial de la administracin, 530-32
Tenencia del cargo, Ley de, 321
Teora y prctica federal, 14-16; sobre el
predominio del ejecutivo, 51617
Tesorera, sistema independiente de, 246
Tesoro, Departamento del. Vase Hacienda,
Departamento de
Tocqueoille, A1exis de, sobre la burocracia
norteamericana, 516
Toll, Henry W., sobre derechos de los Es-
tados, 158
Trabajadores Federales Unificados de los
Estados Unidos, 432
Trabajadores Pblicos Unidos de los Esta-
dos Unidos (COI), 433
Trabajadores Pblicos Unidos de los Esta-
dos Unidos contra Mitchell, 348-49
Tribunales, los, y el control ejecutivo de
gastos, 295-96
T'ruman, David B., sobre tctica presupues-
taria, 281
T'ruman, Harry S., sobre presupuestos y pla-
neacin, 280
T'uguiell, Rexford G., gobernador de Puer-
to Rico, 222
Tyler, John, citado, 45
Unidad, teora de la, 30-31; impedimentos
a la, 46-49; 80-83; medios para lograrla,
60-62; fuerzas unificadoras, 49-50, 83-86;
Y los consejos, 196-99. Vase tambin
Agencias administrativas de servicio am-
plio
Uruiick, L., sobre organizacin, 28
Utah, control ejecutivo de gastos, 296
Utilizacin del personal, 226
Valoraciones de ejecucin. Vase Eficacia,
registros de
Valoracin por categoras, 363
Valoracin por puntos, sistema de, 375
Veteranos, preferencia de, 355; la Ley de
Preferencia de los Veteranos y las desti-
tuciones, 414-15
Virginia Occidental, control ejecutivo de
gastos, 297
Vivienda, 167
Washington, Jorge, como administrador, 216
Webster, Daniel, sobre neutralidad polti-
ca de las fuerzas armadas, 346-47
Wilson, Woodrow, orden sobre lealtad de
1917, 457
Willoughby, W. F., citado, 9
Zander, Arnold, 433
Esta edicin, que consta de 3 500
ejemplares, se termin de imprimir
el da 15 de marzo de 1964 en los
talleres de la IMPRENTA NUEVO MUN-
DO, S. A., Calzada del Moral 396,
Ixtapalapa, Mxico 13, D. F.

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El curso de la historia sigui un equilibrio variable. Como presidente,

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