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> • CASA DEL LIBRO (Esposa Ca/pe, S. Al Avenida de José Antonio, 29 MAORIO·J3

CASA DEL LIBRO

(Esposa Ca/pe, S. Al Avenida de José Antonio, 29

MAORIO·J3

SEMILLA

Y

SURCO

Colección de Ciencias Sociales

SERIE

DE

CIENCIA

POLITICA

Dirigida por

Catedrático de

MANlJEL
MANlJEL

JIMÉNEZ

DE

PARGA

Derecho

Político

de la Universidad de Barcelona

ANDERSON. Robert W.: Gobierno y partidos uoliticos en Puerto Rico. ARoN. Rayrnond: Dimensiones de la conciencia histórica. BAINTON. Roland H.: Actitudes cristianas ante la guerra y la paz. BELL. Daniel: El fin de las ideologías. BERGER. G .• Y otros: Federalismo y federalismo europeo.

BtSCARETTI

DI RUFFlA.

Paolo:

Derecho

constitucional,

BREWER-CAR/AS. A.-R.: Cambio político y rejorma del Estado en Venezuela. BUTLER. D. E.: Estudio del comportamiento politico.

CIERVA.

R.

DE LA. RAMíREZ

JIMÉNEZ.

M.,

y

otros:

Estudios

sobre

CHAMBRE. Henri : De Carlos Marx a

CHAMBRE. Henri: El marxismo en la Unión Soviética (2.' ed.),

FERRANDO BAD/A. J.: La democracia en transformación. FIJALKOWSKI. Jürgen: La trama ideológica del totalitarismo. FINER. Hermann: Teoría y práctica del Gobierno moderno. FINER. S. E.: El imperio anónimo.

Mao

Tse

Tung:

Introducción
Introducción

la 11 República

Española.

crítica

al

marxismo-leninismo.

FOGARTY. Michael P.: Historia e ideología de la democracia cristiana en la Europa occidental. FRIEDRICH. C. J.: La democracia como forma política y como forma de vida (2.' ed.), FRIEDRICH. C. J.: El hombre y el Gobierno. HIRSCH-WEBER, W.: La política como conilicto de intereses. HIRSCH-WEBER. W.: Los sindicatos en la política. HOFFMANN. Stanley H.: Teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales. JENN.NGS. Sir Ivor: El régimen político de la Gran Bretaña. JIMÉNEZ NIETO. J. I.: Política y Administración. JIMÉNEZ NIETO. J. l.: Teoría general de la Administración.

KELLER. Suzanne:

Más

allá de la clase dirigente.

Elites estratégicas en

la

sociedad moderna.

LASSWELL. Harold D.: El futuro de la Ciencia Potitica.

LÓPEZ PINA, Antonio:

Estructuras

electorales contemporáneas.

Alemania

y

Estados

Unidos.

LÓPEZ PINA, Antonio: Poder y clases sociales. MAcIvFR, Robert M.: Teoría del Gobierno. MACKENZIE. W. J. M.: Elecciones libres. MARTlN. Kingsley: Harold Laski, teórico del laborismo. MF.HDEN. Fred R. von der : Política de las naciones en vías de desarrollo. MEYNAUD, Jean: Introducción a la ciencia política (2.' ed.), MEYNAUD. Jean: La tecnocracia, ¿milo o realidad? MOUSKHELY, M., y JEDRYKA. Z.: El Gobierno de la U.R.S.S.

NEuMAN"'. Sígmund : Partidos Sígmund : Partidos

PH1L1P. André: La democracia industrial. RAMfREZ PH1L1P. André: La democracia industrial. JIMÉNEZ, Manuel: Los grupos de presión en la Segunda Rep';b;ica Española. JIMÉNEZ, Manuel: Los grupos de presión en la Segunda Rep';b;ica Española. RAMfREZ JIMÉNEZ, Manuel: Supuestos actuales de la Ciencia Política. REYES HEROLES, J.: México: historia y política. Ros'row, W. W.: Los Estados Unidos en la palestra mundial.

políticos modernos.

SCHATTSCHNEIDER,

E.

E.:

Régimen de

partidos.

 

STRAusz-HuPÉ.

R.,

y

HAZARD.

H.

W.:

La

idea

del

colonialismo.

TIERNO

GALVÁN,

Enrique:

Tradíción

y

modernismo.

TOUCHARD. Jean: Historia de las ídeas políticas (3.' ed.), TREADGOLD. D. W.: El desarrollo de la U.R.S.S. TUSELL. Javier: La Segunda República en Madrid: elecclones 'y partidos polítícos.

VEDEL, G.: La despolitizaclón. VERNEY, Douglas V.: Análisis de los sistemas politicos,

'y partidos polítícos. VEDEL, G.: La despolitizaclón. VERNEY, Douglas V.: Análisis de los sistemas politicos,
'y partidos polítícos. VEDEL, G.: La despolitizaclón. VERNEY, Douglas V.: Análisis de los sistemas politicos,

TEORlA ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO

TEORlA ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO COLECCION DE CIENCIAS SOCIALES SERIE DE CIENCIA POLITICA

COLECCION DE CIENCIAS SOCIALES

SERIE DE CIENCIA POLITICA

CLA5If.

ADOUIS.

fECHA
fECHA

PROCED.

PRECIO S

- :- ) '/
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I

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21775

,.,

e

R E C I O S - :- ) '/ I : > 21775 ,., e

Las ideas presentadas en este libro son de la exclusiva responsabilidad de su autor, y de ningún modo compro- meten las de la organización internacional a la que sirve.

Juan Ignacio Jiménez Nieto TEüRIA ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO Volumen Primero: MACROADMINISTRACION EDITORIAL TECNOS

Juan Ignacio Jiménez Nieto

TEüRIA

ADMINISTRATIVA

DEL GOBIERNO

Volumen Primero:

MACROADMINISTRACION

EDITORIAL TECNOS

La edición:

Universidad del Pacífico, Lima, 1977.

2. a

edición:

Editorial Tecnos,

Madrid,

1978.

© by

JUAN

IGNACIO JIMÉNEz

NIETO,

1978

EDITORIAL

TECNOS,

S.

A.

O'Donnell, 27. Madrid-9

ISBN: 84-309-0766-1 Depósito Legal: M. 15561-1978

Printed

in Spain - Impreso

en

España

por

Gráficas Lormo.

Isabel Méndez,

15. Madrid-1978

Al Colegio Mayor "César Carlos" de Madrid. donde una generación española trató de desci- frar el enigma de su tiempo con las claves de la convivencia interdisciplinaria y bajo el signo de una amistad sin fronteras ideológicas.

INDICE

INTRODUCCION;

El

altar de Perogrullo

 

'"

11

I.

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL EN LA TEORIA GENERAL DE LA ADMINISTRACION

l.

Estructura y

función

en

el análisis sistémico

 

,

27

2.

Admínístracíón y Sociedad

 

,

'"

,

,

'"

37

 

A. El sistema

social general

 

y

el

grupo

 

intermedio

 

37

B. Base

social

de

las

estructuras

y

funciones

 

administrativas

 

46

 

3.

Ciencias

sociales generales

y particulares

 

,

,

52

4.

Ciencias

sociales

 

estructurales

y

funcionales'

 

,

,

,

59

 

A. Economía

,

,

,

,

.,.

,

,

66

B. Politologia

,

,

,

,

,

73

C. Psicología social

 

'"

,

'"

,

,

"

81

D. Derecho

 

,

'"

,

,

,

"

87

 

5.

Ambito

científico

de

la

macro

y

la

microadministración

,

95

 

A.

Carácter

nacional

y

conducta

institucional

 

,

101

B.

Derecho macro y mícroadminístratívo

 

,

,

'"

,

109

C.

Política

nacional

e

institucional

'"

,

.,.

'"

128

D.

Macro y microeconomía

 

,

,

,

135

 

6.

El

gobierno

en perspectiva

,

,

'"

142

 

A.

El gobierno

y

su

circunstancia

'"

,

,

142

B.

Macro

y

microadministración

gubernamental

 

148

C.

Síntesis

doctrinal

y

analítica

del

sistema

gubernamental

 

156

11.

MACROADMINISTRACION

 
 

l.

La

estructura

macroadministrativa

 

163

 

A.

Bases estructurales

 

'"

,

,

163

B.

Nación como cultura

 

,

,

,

,

,

173

C.

Estado como orden

jurídico

 

'"

'"

,

180

D.

Nación-estado

como

continuo

sociológico

y

macroadministrativo

197

 
2.
2.

La función

macroadministrativa

 

'"

 

,

'"

214

 

A. Bases funcionales

 

,

,

,

'"

 

,

,

,

,

214

B. Retroalimentación

como

insumo

político

 

gubernamental

,

233
233
 

a. El continuo democracia-autocracia

 

233

b. Participación como

libertad

positiva:

demandas

y

apoyos

políticos

,

,

,

,

,

,

242

c. Poliarquía,

descentralización

y

desconcentración

,

,

252

10

INDICE

 

C.

Condicionamiento

como

producto

 

gubernamental

 

255

a. El continuo

del

anarquismo-totalitarismo

 

,

.,.

,

258

b. Liberalismo como punto de partida

.,.

,

,

274

c. Intervencionismo

versus

liberalismo

 

,

282

d. Desarrollismo y socialismo

 

,

,

.,.

,

290

e. Extensión del

condicionamiento

 

,

.,.

 

,

,

304

f. Instrumentación

del

condicionamiento

.,.

 

322

g.

Eficacia

del

condicionamiento

.,.

,

,

,

350

3.

Síntesis:

estructura

y función

 

en

el

análisis

macroadminístratívo

354

OBRAS

RESEFJ'ADAS
RESEFJ'ADAS

,

,

,

'"

,

383

INDICE ANALITICO

,

 

,

.,

,

,

401

INDICE ONOMASnCO

.,.

,

.,.

'"

415

IN DICE

DE

FIGURAS:

Figura

1.

Estructuras

y funciones

macro y microadministrativas

,

47

Figura

2.

Estructuras

y funciones

macroadministrativas

 

,

.,.

'

164

Figura

3. Los

continuos

de

la

retroalimentación y

del

condicionamiento

228

Figura

4.

Sectores de

gobierno

,

 

'"

321

Figura

5. Extensión e intensidad del

 

condicionamiento

 

349

Figura

6. El sistema macroadministrativo

 

,

361

lNTRODUCCION:

EL ALTAR DE PEROGRULLO

Este libro qui.ere ser, al mismo tiempo, una obra completa y la con-

Cuando tal se proclfra el peligro de am-

se brinda al

lector un cuerpo integral de ideas, o se le remite a una necesaria lectu-

bigüedad se esconde en cada rasgo de la pluma

tinuación

de otra más amplia.

en cada rasgo de la pluma tinuación de otra más amplia. porque, o ra previa; e

porque, o

ra previa; e injusto fuera dejarle pensar que tiene entre manos un texto

acabado y quitarle luego la alfombra,

a

la

vuelta

porque

de cada hoja, con

fueron

re-

desarrolladas

ferencias

en

primera página, si está ante el Tomo

Administrativa

diendo

o ante

a

ideas

que

se

dan

por

sabidas

un

libro anterior.

El lector

una Teoría

tiene derecho

a

del Gobierno

preguntarse, desde esta

Segundo de un Tratado de Ciencia

a secas, porque,

depen-

de

de la respuesta que

reciba, él decidirá sobre el sí y

el cómo

seguir leyendo. El autor contesta, pues, que este libro es ambas cosas. Se escribe a continuación de la Teoría General de la Administración, * como Parte Especial de la misma e integra, con aquella y un tercer tomo a publicar- se, un tratado de ciencia administrativa; de modo que todas las ideas generales que sostienen esta parte especial han sido desarrolladas, o cuando menos, apuntadas, en el libro anterior. En tal sentido esa lec- tura previa no puede por menos de ser 'útil para la comprensión cabal de ésta, amén de imprescindible para la visión global que se postula del tema administrativo. Sin embargo, y tal como se dijo en el prólogo de la Teoría General, aunque nacidos los tres tomos de un solo borrador inicial, se pensó después que cada uno debía de tener su propia audien- cia especializada y representar un cuerpo integrado de doctrina.

Re tratado por ello de compatibilizar,

hasta donde

me

ha sido po-

sible, ambos objetivos.

Doy

por

supuesto

que

no

resulta

inevitable

la

lectura de la Teoría

General

para enterarse

de

lo

que

ahora hay

que
que

decir sobre la Administración Gubernamental, porque todos los elemen-

tos administrativos

Teoría General será siempre brevísima, pues no se trata tampoco de rei-

pero la referencia a la

básicos serán aquí

repetidos;

o Colección da como "Teoría

de

Ciencia

General"

Política,

Tecnos,

y

referenciada

en
en

Madrid,

:las

citas

1975.

En

adelante

como "T. e."

abrevia-

12

INTRODUCCION

terar lo

este contenido especializado.

ya escrito,

sino de convocarlo

fugazmente como trasiondo de

Próximos también a aparecer

bajo el título de "Concepto y Méto-

do

abrevian las líneas principales de la obra completa: son las dos ponen- cias citadas en el prólogo y bibliografía de la Teoría General, que fue-

Congreso Internacional de Ciencias Administra-

tivas y al Primer Seminario del Centro Latinoamericano de Administra- ción para el Desarrollo, y el Resumen de Relatoría del ciclo de confe- rencias pronunciadas en el Centro Nacional de Estudios y Documentación de México en Septiembre de 1975. En ellos se bosquejan las ideas ge-

nerales que son aquí objeto de mayor desarrollo y, en algunos casos, de

rectiiicación.

y ~u lectura anticipa también el tema central del próximo

ron presentadas al XVI

que se

de la Administración

Pública"

figuran

tres trabajos

en

los

Administración Pública" figuran tres trabajos en los tomo en el que se presentará un nuevo concepto
Administración Pública" figuran tres trabajos en los tomo en el que se presentará un nuevo concepto

tomo en el que se presentará un nuevo concepto de Administración Pú- blica.

La presente Teoría del Gobierno, que comprende dos volúmenes, es el nexo de la Teoría General de la Administración con esa Teoría de la Administración Pública. Es, naturalmente, una teoría administrativa, en

la que el objeto del conocimiento sistémico -la

las estructuras que la sostienen-

das impuestas por la referencia a sus aspectos operativos en la Ciencia de la Administración. Esa ciencia quedó ya definida como sincrética, a partir de una iden- tificación elemental de conceptos y métodos selectivamente identificados del acervo de las cuatro ciencias básicas que la soportan -seconomla, de- recho, psicología social y politología-, haciendo de la odministracién una ciencia de segundo grado. No sorprenderá, pues, que extensos y funda- mentales aspectos de los que las distintas ciencias particulares se ocu- pan en sus respectivas teorías del gobierno no sean ni aún barruntados aquí. Hay una -o varias- teorias sociológicas del gobierno, como las hay jurídicas, antropolágicas y economlcas, que responden a ciertos prin- cipios epistemológicos validados o validables por los respectivos sistemas teóricos de las ciencias particulares; y por más que en ellas la versatili- dad de los métodos conduzca a profundas diferencias de tratamiento den- tro de cada una -como ha mostrado, por ejemplo, BUTLER (1961) una teo- ria política del gobierno elaborada según las exigencias del método his- tórico puede utilizar ingredientes y llegar a conclusiones sustancialmen- te distintas a una teoría política elaborada por el método deductivo, o por el estadístico- siempre estaremos en presencia de una teoría mo- nista, es decir, de una manera de entender y discurrir sobre Ea función de gobierno en términos que, en ese caso, serían los políticos de una teo- ria del poder. Lo mismo ocurre cuando son los sociologo«, o los psicó- logos (J los antropálogos. los que entran al tema: una teoria jurídica del

función de gobierno y

se mantiene dentro de las coordena-

los que entran al tema: una teoria jurídica del función de gobierno y se mantiene dentro
los que entran al tema: una teoria jurídica del función de gobierno y se mantiene dentro
los que entran al tema: una teoria jurídica del función de gobierno y se mantiene dentro

EL ALTAR DE PEROGRULLO

13

Gobierno - que es, creemos, la última "ratio" del Derecho Administra- tivo latino- estará lógicamente amarrada a los temas del origen, alcan- ce, estructura formal, vigencia y validez de la normatividad jurídico-pú- blica, por más que la versatilidad de los métodos lleve en unos casos a enfocar ese universo desde el punto de vista de sus transformaciones históricas, en otros del de su lógica racional, o en otros del de .sus con- notaciones iusnaturalistas. Pero al hacer teoría administrativa del gobierno cambian los térmi- nos de referencia, puesto que decimos en la Teoría General que lo ad- ministrativo carece de epistemología propia; la teoría administrativa na- ce de la interacción primaria entre unos elementos generados por esas

se reduce a identi-

cuatro ciencias sociales, y su quehacer gnoseolágico

ficar primero e interrelacionar después Íos fragmentos sistémicos -los

que en cada una de esas ciencias tienen dimensión admi-

nistrativa; y si esto es válido al nivel más general del contenido total de la ciencia administrativa, no lo es menos al de cualquiera de sus com- ponentes relevantes, con tal de que exista en ellos una potencialidad sin- crética. De modo que si el gobierno es un concepto interdisciplinario -es decir, un concepto capaz de saltar de uno a otro de los compartimentos epistemológicos de las ciencias particulares y operar en cada uno de esos

recintos como elemento endógeno del respectivo sistema teórico- esta- remos en condiciones de elaborar una teoría administrativa del gobier- no siempre que podamos identificar, en el seno de la ciencia jurídica,

en el de la economía, en el de la psicología social y en el de la politolo-

gía,

las categorías analíticas capaces de destilar, en el alambique inter-

disciplinario, un precipitado administrativo de las funciones y estructu- ras de gobierno.

Pero estos enunciados han sido ya objeto de desarrollo preliminar en las citadas publicaciones anteriores y lo serán de nuevo en la pos-

terior de esta serie como parte de una teoría interdisciplinaria de la Ad-

De modo que, al formular ahora, como paso pre-

ministración Pública.

subsistemas-

ahora, como paso pre- ministración Pública. subsistemas - vio a tal desenlace, esta Teoría del Gobierno,

vio

a

tal desenlace,

esta Teoría del

Gobierno, lo

hacemos reclamados

por la primordial importancia que tiene el deslindar, estructural y

cionalmente, la esencia sistémica de la institución administrativa dedica- da a condicionar las decisiones políticas, económicas, jurídicas y, hasta cuando es del caso, las éticas o religiosas de los gobernados. Y tal cons- trucción sistémica no puede ser monista, sino sincrética, construida en

base a los ingredientes propios que, como materias primas, elaboran las ciencias sociales básicas de acuerdo con su peculiar alquimia epistemo16-

gica y

producen un preci-

pitado administrativo.

Teoría

fun-

y producen un preci- pitado administrativo. Teoría fun- que, al entrar en reacción interdisciplinaria, Esos

que, al entrar en reacción

interdisciplinaria,

Esos

materiales primarios son, como

ya

los unos y estructurales

se

los otros.

expresó en

la

General, funcionales

Y precisamen-

14

INTRODUCCION

te la confusión a que nos lleva el examen comparativo de los conceptos de gobierno elaborados por las distintas opciones disciplinarias dimana, en primerísimo lugar, de no haber dejado en claro cuáles de esos con- ceptos fragmentarios son de raigambre estructural y cuáles de estirpe funcional; porque, desde el punto de vista administrativo, ni a la psico- logía social ni al derecho incumbe asignar funciones, ni a la economía o la politología discernir estructuras, por más que unas y otras ciencias se hayan visto apremiadas a hacerlo para armar sistématicamente sus objetos gnoseológicos. Pero el problema no empieza ahí, en esa sepa- ración y reparto apriorístico de contenidos estructurales y funcionales entre las distintas ciencias sociales básicas; empieza, en realidad, un pa- so antes, en la definición precisa de lo que debe entenderse por estruc- tura y por función, porque ocurre aquí lo que con todo otro universal de la cultura: que estructura y función, a fuer de ser conceptos aprio- rísticos, se prestan a innúmera variación de acepciones y han de rigo- rizarse los términos en que cada investigador los usa si quiere hacerse entender. El libro empieza. por ello, con una discusión de los concep- tos de estructura y función, tanto en su sentido más general como en el específico de la vida social, para derivar de ahí a una precisión de la

naturaleza, estructural o funcional,

de los nucleos epistemológicos de las

ciencias particulares que la administración hace suyos en su labor sin- crética.

En efecto, una Teoría Administrativa del Gobierno, en los términos en que hemos definido el concepto y objeto de la Ciencia de la Adminis- tración, supone entender al gobierno romo un subtipo de institución ad- ministrativa, y a ésta, a su vez, como el prototipo de sistema interdisci- plinario formado por la interacción primaria de estructuras y funciones decantadas por las diferentes ciencias sociales básicas. Una Teoría Ad- ministrativa del Gobierno no puede ser, por tanto, ni una simple teoría funcional del poder, ni una simple teoría estructural de la organización, ni siquiera una yuxtaposición de esos y otros elementos funcionales y estructurales relevantes: ha de ser, si quiere permanecer dentro de las exigencias postuladas en la Teoría General, una teoría estructural-fun- cional que concite los fragmentos relevantes de las estructuras y fun- ciones propias de ese tipo de institución administrativa que llamamos

gobierno

que sea capaz

tífica, de la interacción de tan heterogéneas categorías.

de la interacción de tan heterogéneas categorías. nacional o local y de nacer, como teoría cien-
de la interacción de tan heterogéneas categorías. nacional o local y de nacer, como teoría cien-

nacional o

local y

de tan heterogéneas categorías. nacional o local y de nacer, como teoría cien- Nunca ha sido

de

nacer,
nacer,

como teoría

cien-

nacional o local y de nacer, como teoría cien- Nunca ha sido así entendido, hasta ahora,

Nunca ha sido así entendido, hasta ahora, el concepto de

gobierno,

como tampoco - y quizás porque tampoco - lo ha sido el concepto de administraci6n. Bajo el predominio de una u otra de las ciencias socia- les básicas, la teoría del gobierno ha discurrido a veces por los vastos senderos de la teoría e historia del poder político, frecuentemente in- crustada en contenidos éticos y apologéticos; otras ha derivado en el estudio de las relaciones e implicaciones econámices de su ejercicio, ha-

otras ha derivado en el estudio de las relaciones e implicaciones e c o n á

EL ALTAR DE PEROGRULLO

15

ciendo de las Finanzas Públicas el punto central de interés; otras ha gi- rado en torne a la proteica versatilidad de un Derecho Público (Consti- tucional, Político o Administrativo) dedicado a reglar la organización y funciones de la acciÓn política; y otras ha buscado en el estudio de los comportamientos típicos y atípicos de burocracias y clientelas las bases mismas de la organización informal como sinónimo de organización real. La generalización formulada en la Teoría General sobre la impor- tancia decisiva de estos esfuerzos presincréticos para la actual concep- ción interdisciplinaria (T. G.: 17, 70) es igualmente válida aquí: no nos resultaría posible formular hoy una Teoría Administrativa del Gobierno si no hubiésemos contado con la labor pionera de politicólogos, hacen- distas, economistas, juristas, antropólogos, sociólogos y psicólogos en la configuración progresiva de una teoría de la organización y funciones gubernamentales. Pero el precio que ha habido que pagar por la re- cepción de esos aportes monistas es altísimo: consiste nada menos que en la desoladoramente estéril, por no decir nefasta, configuración del actual concepto de Administración Pública, porque nada tiene que ver el contenido y ámbito material y formal de lo que unos llaman Admi- nistración Pública con lo que para otros es Sector Público, para otros Hacienda Pública, para otros Estado o para otros Burocracia, por más que abunden los esfuerzos de homologación y reconciliación. La construcción de una teoría de nueva planta requiere dos labo- res previas, una de desbroce y otra de derribo. Hay que meter la pi- queta a esas construcciones estériles o nefastas para liberar el suelo que ocupan, y hay que talar la fraga circundante para que el bosque no nos impida ver la ermita. Expliquemos cada una. En el prólogo de la Teoría General anticipamos la primera: derri- bar los templos levantados a los ídolos administrativos de los últimos cincuenta años para restaurar a los viejos penates en sus antiguos al- tares. La empresa, con todo, es bien modesta, porque el primer dios restaurable no es otro que Perogrullo, en el dintel de cuya ermita se leerá: "Un gobierno es un artefacto cuya función es gobernar desde una estructura gubernamental"; y unos pasos más adentro, cuando el pere- grino haya podido reponerse del impacto y asimilar tan profundo lema, encontrará otro, no menos lapidario: "Cuando un gobierno no gobierna no es gobierno y cualquier otra cosa que haga deberá hacerla donde corresponda" . Para caminantes no avezados en gobiernos, inscripciones alternati- vas de la ermita pueden ser estas: "Un carpintero es un señor que tra- baja la madera en la carpintería; cuando no trabaja la madera - por ejemplo, cuando paga tributo a su vida conyugal- no es carpintero, y ese tributo no debe pagarlo en la carpintería". ¿O si? Porque la cosa no está nada clara. Por ahí anda una doctri- na sosteniendo lo contrario, a saber, que el carpintero lo es "in aeter-

está nada clara. Por ahí anda una doctri- na sosteniendo lo contrario, a saber, que el
está nada clara. Por ahí anda una doctri- na sosteniendo lo contrario, a saber, que el

16

INTRODUCCION

num", que sólo se realiza íntegramente como hombre en su trabajo y en .su taller y que el altar adecuado para sacrificar a Venus es el ban- co de pinotea, entre garlopas, trinchas y serruchos. Esto no es ningún chiste; yo lo he oído en los últimos años muchas veces. Por supuesto, todos hemos visto, oído y vivido mucho más a menu- do esa misma doctrina en el gobierno. Los gobiernos lo son Hin aeter- num" e "in tato" y todo lo que hacen o tocan se les vuelve, como al rey Midas, función pública, realizable desde estructuras públicas. Ese es el templo del Sector Público que tanto irrita a Perogrullo; decir que todo lo que hace el gobierno es público es convertir en madera a la mujer del carpintero. Pero así nos 10 vienen diciendo, en voz cada vez más al- ta, desde hace cerca de medio siglo y si no organizamos pronto el culto

a Perogrullo acabaremos por creérnoslo. La esencia de nuestra concepción ha sido ya anticipada en textos anteriores y será resumida de inmediato para relegar, acto seguido, su desarrollo a un volumen posterior: entendemos que la distinción públi- co-privada ha desorbitado el campo teórico de la administración y de- sarticulado casi universalmente su praxis, porque la dicotomía público- privada ni es válida a escala multidisciplinaria (cada ciencia social bá- sica usa criterios de distinción irreconciliables con las demás) ni sirve para operar ambos miembros de la ecuación como conjuntos sistémicos, porque el ámbito material y formal de la Administración Pública no es sino yuxtaposición asistémica de dos tipos de funciones, las normativas

y las productivas, incapaces de generar un todo holístico, no ya esencial,

sino ni siquiera incremental (T. G.: 43-44, 70-72). La distinción relevan-

te, pues, no es la público-privada, sino la normativo-productiva, esto es, la distinción entre la función de gobierno, entendida como condiciona- miento macroadministrativo de decisiones ajenas a escala nacional y, por extensión contingente, a escala municipal o local *, y la función econó- mica de producción de cualesquiera otros bienes y servicios más o me- nos divisibles o indivisibles. Sólo una vez aceptada la radical diferen- cia que existe entre la función política de gobernar y la económica de producir tiene sentido diseñar la estructura idónea para la una y para la otra, concluyendo así en que lo que llamamos Administración Públi- ca no es un sistema, sino un repertorio de dos tipos de funciones estruc- turables separadamente: las de gobierno, que son ontolágicamente pú- blicas, y las de producción que no 10 son, por más que lo parezcan y que

hasta, a veces,

comparadas se llama Estado, Gobierno, Administración Pública, Sector Público, etc., etc., es una confusa amalgama de instituciones administra-

tivas que ni tienen claramente definida y separada su función macroad-

tienen claramente definida y separada su función macroad- sea útil tenerlas por tales. Lo que en
tienen claramente definida y separada su función macroad- sea útil tenerlas por tales. Lo que en

sea útil tenerlas por tales. Lo que en teoría y práctica

• Mientras expresamente no se diga lo contrario, el concepto de gobierno na- cional es funcionalmente extensible al de gobierno local o estaduaJ.

EL ALTAR

DE

PEROGRULLO

17

ministrativa de gobernar (porque la tienen confundida con la función de producir cualesquiera otros tipos de bienes y servicios microadmi- nistrables) ni adoptan una estructura propia y característica de tal fun- ción de gobierno.

El otro templo que entorpece la construcción es el del Servicio PÚ-

blico. Aquí la cosa es al revés, porque durante el último medio siglo se ha enseñoreado de la doctrina administrativa el "telas" del servi-

cio público, como si la idea de prestar servicios más o menos divisibles

a la comunidad fuere el verdadero fin y razón de ser del gobierno y de

la administración a su servicio. Parece como si la idea del poder des- nudo, la "realpolitlk'', tuviese un desagradable sabor despótico, dictato- rial, in-gerente o totalitario que tiene que ser endulzado, distraido o anestesiado con el regaliz de la prestación pública de bienes y servicios en condiciones mejores, más atractivas o más viables que por cualquier otro tipo de entidades no gubernamentales. Cuando Lean Duguit rever- deció, al alborear el siglo, el término "servicio público" para represen- tar, en un sentido amplísimo, toda realización, conforme a derecho, de actos del gobernante destinados a asegurar el cumplimiento de su mi- sión, estaba probablemente muy lejos de pensar que, años más tarde y a manos de las doctrinas liberales, el concepto iba a quedar reducido al estrechísimo cometido de producir unos cuantos bienes y servicios más o menos divisibles a unos precios más o menos diferentes de los del mercado. Es como si la profesión de carpintero no fuese bien vis- ta por sus suegros yola hora de describir su oficio dijesen de él todo menos que trabaja la madera con sus manos. "¿Qué hace el marido de Paquita? - Es un chico estupendo". "Pero ¿a qué se dedica? - A pes- car los domingos". "Quiero decir que cómo se gana la vida -Nues- tra hija le ayuda mucho en casa". "Por favor, ¿cuál es su profesión? -En todas sus actividades es honrado y eficiente".

-En todas sus actividades es honrado y eficiente". A Perogrullo se lo llevan todos los demonios.

A Perogrullo se lo llevan todos los demonios.

Y con buena razón,

porque esto no puede ser, en modo alguno, así. El gobierno no ha sido creado para administrar escuelas u hospitales, hacer caminos, canales

o puertos, distribuir correspondencia, alumbrar ciudades, atender huér-

fanos, fabricar acero, manufacturar cloruro de sodio o pescar los do- mingos, sino para gobernar, que es el único servicio ontológica y con- sustancialmente público. El que, además de gobernar, tenga por opor- tuno o conveniente asumir la gestión de hospitales, orfanatos, escuelas. correos o teléfonos bajo cualquier régimen de precios, ni sustituye, ni

explica, ni justificaría la ausencia de su primordial e indelegable fun- ción de condicionar, por razones de interés público, el desempeño de esas y cualesquiera otras funciones por las entidades privadas. Por eso esta teoría administrativa implica un modelo normativo que obliga a la separación tajante de la función macroadministrativa de go- bernar un ámbito político y la microadministrativa de gerenciar o "ma-

macroadministrativa de g o - bernar un ámbito político y la microadministrativa de gerenciar o "ma-

18

INTRODUCCION

nejar'' un proceso productivo, por más que ambas cosas vengan siendo desempeñadas conjuntas y revueltas desde antiguo por los mismos su- jetos, entidades, personas o titulares gubernamentales y en el seno de las mismas estructuras organizativas. La perogrullada de este volumen consiste en postular que por "gobierno" hay que entender toda y sola la entidad gubernamental que gobierna, especificando el cómo, el cuán- do y el con qué de esa función y de esa estructura; y la del próximo li- bro consistirá en postular que cuando alguna entidad pública realiza cualquier función que no sea de gobierno deberá estructurarse en una organización que tampoco lo sea, con lo que iremos a dar en una nueva manera de entender y de reformar la Administración Pública. Porque es cierto que administrar ambos tipos de cosas es Admi- nistración Pública, como también lo es que el cuidado del perro y del canario es Administración de Animales Domésticos y podemos englobar el estudio de ambos bajo el sugestivo título de "Pet Administration" (suena mejor!). Sin embargo, apenas registradas ciertas consideracio- nes comunes sobre el amor a los animales, la invocación a San Francis- co de Asís o el encargo a tía Eduvigis de que cuide a ambos cuando nos vamos de vacaciones, el tratado de "Pet Administration" se nos va a que- dar en simple yuxtaposición del cuidado del perro y del canario: cada

uno come a horas diferentes cosas distintas que se adquieren en dispa- res centros de abastecimientos, la limpieza de sus cuarteles no tiene na- da en común, al perro hay que entrenarlo para guardián y al canario para cantar con sus respectivos maestros, etc., etc. Al final podríamos llegar, con la tía Eduvigis, a la disparatada conclusión de que la admi-

nistración del

y sentirnos tentados a resumir el libro del Dr. Spock como apéndice del

perro es más

similar

a

la

del

niño que

a

la del

canario,

que lim-

piar el terreno administrativo de toda valoración ideológica, ética o fi-

losófica que obnubile, desvirtúe o sesgue la construcción científica. La

conta-

minación con categorías éticas, valoraciones normativas y juicios apolo- géticos o morales: para ello trazó su frontera seleccionando como ele- mentos primarios unas cuantas categorías objetivas y positivas y dejan- do fuera -no para olvidarse de ellas, sino para dejarlas reducidas al papel de intercambio o retroalimentacián extrafronteriza- todas las ca- tegorías filosóficas, iusnaturalistas, históricas o morales que influyen en el fenómeno administrativo, pero que no pueden ser - que no deben ser- administrativas. Esta "deshumanización" de la administración re- sulta especialmente penosa referida a la institución gubernamental, por- que la teoría del gobierno viene flotando de antiguo en el magma de la filosofía política, la ética social y la sociología normativa; las prime- ras e inevitables cuestiones o plantearse son, en tales casos, lag de por

La

segunda operación

Administrativa del

previa

es

la

de

de

desbroce.

evitar todo

Tenemos

peligro

Teoría

Gobierno ha

de

La segunda operación Administrativa del previa es la de de desbroce. evitar todo Tenemos peligro Teoría
La segunda operación Administrativa del previa es la de de desbroce. evitar todo Tenemos peligro Teoría

EL

ALTAR DE

PEROGRULLO

19

qué alguien gobierna, con qué derecho lo hace, cuáles son las condicio- nes de legitimidad de su investidura, cómo se justifica la fuerza, cuán- do es lícita y hasta dónde la desobediencia, dónde debe acabar el inte- rés social y salvaguardarse los derechos individuales, cómo se define el bien común, cuáles son las excelencias o los crímenes morales de la democracia o de la dictadura o, en fin y para englobarlo tocIo, cómo se compagina la noción de estado o la de gobierno con la de justicia. Pero la ciencia administrativa, tal como está acotada en el desarrollo de es-

ta teoría, es cínica en su sentido vulgar y en su acepción filosófica: ca-

rece de criterio positivo

sobre la virtud, el placer o el deseo. A la teo-

positivo sobre la virtud, el placer o el deseo. A la teo- ría administrativa no le

ría administrativa no le interesa si la democracia o la dictadura es bue- na o mala forma de gobierno, ni si sus concreciones históricas han sa- tisfecho o frustrado, en mayor o menor medida, las aspiraciones de los pueblos; sólo nos importa conocer las condiciones de su administrabili-

dad y, siendo aquí la administración sistémica, cuáles son los requisitos mínimos de una teoría sistémica del gobierno, sin los cuales la acción de gobierno resulta asistémica.

Esa es la razón de examinar en este libro el anarquismo, el libe- ralismo radical, la dictadura y el totalitarismo como malformaciones del estado y del gobierno; no porque nos parezcan ética, moral, filosófica o iusnaturalistamente perjudiciales o antisociales, sino porque, como ve- remos, no cumplen con las condiciones objetivas del análisis sistémico. Son, en realidad, casos límite de esclerosis o, por el contrario, de elimi- nación, de las fronteras del sistema gubernamental; y tanto en un ex- tremo como en el otro del continuo de la porosidad fronteriza los C0l2- juntos mueren como sistemas. No tienen cabida aquí juicios de valor como el de JHERING que considera la anarquía como "el peor de los ma- les sociales, hasta el punto de que el déspota que la ponga fin debe ser tenido por benefactor de la humanidad" (J 870). Aquí no tenemos nada

en contra del anarquismo ni del despotismo

vamente

bunal del método. Esta Teoría Administrativa del Gobierno no conlleva, en absoluto, jui- cio de valor alguno (ético, moral, sociológico apolítico) sobre la legiti- midad, justicia u oportunidad de su aplicación; sino que es simple inter- pretación positiva y ordenación racional de los juicios fácticos que han de soportar toda teoría empírica. Nuestra única pauta es la consisten- cia del análisis sistémico en términos de la existencia y porosidad de unas fronteras institucionales, de unos elementos primarios en interne- cián, de una retroalimentación exágena, de un holismo del todo respec- to de sus partes, de un cambio incremental y, eventualmente y en el lí- mite, de una mutación radical, más allá de la cual podemos estar, o bien en presencia de un sistema nuevo que no hereda la homeéstasis del an- terior, o bien ante el "vacuum" (o "agujero negro", por usar un término

excepto verificar obieti-

su naturaleza antisistémica

ante

las pruebas presentadas al tri-

20

INTROf)l)CCIO/l¡

de moda en astronomía) de un sistema que desapareció como sistema social abierto para dar origen a cualesquiera de las malformaciones que resultan patológicas para el análisis sistémico. Salvados los requisitos sistémicos, la teoría administrativa queda libre de toda constricción o com- promiso histórico, ideológico o político. Aprovechemos este prólogo perogrullesco para referir Ull par de casos que nos sirvan de revulsivo y de vacuna contra toda penetración ética )' subjetiva en el recinto estrictamente científico de la administra- ción. El exterminador nazi ]oseph Mengele fue, de estar a lo que nos cuentan, un modelo de administrador: eliminó, con máxima eficiencia mi- croadministrativa, a unos cientos de miles de hombres, mujeres y niños, maximizando los rendimientos alternativos d.e la operación: organizó un matadero a tono con la tecnología disponible, disminuyó los castos de manipulación de toneladas de carne humana llevando a las víctimas des-

nudas y por su pie hasta las cámaras de gas, aprovechó

gar nuevas drogas sobre materia viva y dicen que utilizó hasta la piel para confeccionar objetos artísticos. Todos los epítetos e invectivas que despierta esta monstruosidad, pocas veces igualada en la historia de la bestialidad humana, se quedan del otro lado de la frontera administra- tiva; el juicio administrativo empieza y acaba en la eficacia con que cum-

plió el fin encomendado, en la eficiencia con que usó para ello los re- cursos humanos, materiales y financieros a su disposición, en la orga- nización formal que dio al matadero, en los artilugios psicológicos con que manipuló las reacciones y comportamientos de sus colegas y de sus víctimas, y en la medida en que adecuó todas esas decisiones al condi-

cionamiento político del II1 Reich. Así de limitada ha de ser la ciencia

administrativa en sus

ca, i qué le vamos a hacer! Ahí va el otro. Hace pocos años, la revista Time injormá de un ca- so de canibalismo descubierto por las autoridades federales del Brasil

entre los aborígenes del Matto Grosso. La tribu, presidida por sus pro-

pias autoridades,

fermedad

banquete comiendo el primer bocado. La argumentacion del jefe de la tribu frente a los agentes federa- les fue rica en reflexiones interdisciplinarias que interaccionaron como sistema. No se había cometido crimen alguno, de acuerdo con su cádigo moral tradicional; el acto fue decidido conjuntamente por el poder po- lítico y por los padres como propietarios del bien de consumo; resulta- ba económicamente irracional renunciar a la utilizaci6n de unos kilos de carne fresca en favor de buitres o gusanos cuando la dieta de la tri- bu era reconocidamente insuficiente en proteínas; tal acción era, en fin, la ley del grupo. Desde el punto de vista economico -aplicación racio- nal de medios limitados a fines alternativos - la conducta resulto más

para investi-

alternativos - la conducta resulto más para investi- valoraciones si quiere ser rigurosamente científi- había

valoraciones

si

quiere

ser

rigurosamente

científi-

había comido

el cadáver de una niña

fallecida de en-

no contagiosa;

había comido el cadáver de una niña fallecida de en- no contagiosa; los padres de la

los padres de

la niña iniciaron ritualmente el

había comido el cadáver de una niña fallecida de en- no contagiosa; los padres de la

EL ALTAR DE PEROGRULLO

21

racional que

porcino o el iudeo-cristiano que no con-

de

distribuir la carne entre toda la tribu significó un acto del poder legí-

rara una-

timo,

nimidad, comparada con la dinámica de conflicto-consenso que caracte-

riza el ejercicio del poder democrático. La ley de la costumbre se pre-

metano que no consume ganado

sume sus cadáveres.

la del

hindú que no consume sus

la

Desde

el

aceptación

ángulo

político,

unánime

de

los

la

vacas sagradas, el maho-

decisión

del

gobernados;

jefe

la vacas sagradas, el maho- decisión del gobernados; jefe avalado por servaba desde tiempo inmemorial En

avalado

por

servaba

desde

tiempo

inmemorial

En

fin,

el

gobierno

brasileño de-

cidió,
cidió,

con

el

mejor

criterio,

no

procesar

a

los

caníbales.

Por

nuestra

parte añadiremos que el tal

jefe

era un

gran administrador

 

Así lo hubiera entendido también GURVITCH. Porque él escribió en las 'Últimas lineas de su último libro sobre sociología general - y, por ende, con alcances testamentarios- que su afán fue "liberar, a la so- ciología' de todo compromiso ideológico. político o filosófico, liberar de dogmatismos a la sociología, liberar de dogmatismos a la historia, libe- rar de dogmatismos a las ciencias sociales particulares. para obligarlas a colaborar juntas eficazmente" (1962, última página). Esa es también la aspiración alfa y omega de este libro.

Pero somos bien conscientes de la dificultad para que esto se en- tienda así. Esta teoría viene siendo atacada desde posiciones doctrina- les antagónicas; para unos aparece como camuflaje del totalitarismo di- rigista, que pretende justificar la marcha hacia la absorción paulatina del hombre por el estado; para los otros es el mismo viejo y desacre- ditado vino liberal, enemigo del Socialismo de Estado o del Estado-Em- presario, que se presenta encabezado con socialismo y desarrollismo in- terventor. Y, por supuesto que, a su manera, ambos tienen razón y aceptamos el cargo: porque en tanto que el gobierno se defina como condicionamiento resulta proclamada, en igual medida, la liquidación del liberalismo y la inoportunidad de la gestión gubernamental de multitud

de procesos microadministrtuivos (empresas públicas centralizadas o des- centralizadas) cuya ampliación progresiva y muchas veces injustificada es la característica más acusada de las Administraciones Públicas con- temporáneas, como diremos en el libro subsiguiente. Entretanto en és-

todavía las bases objetivas, por científicas, de la dis-

cusión. Este es el punto de arranque de las propuestas de reforma a que se destina esta trilogía, el "deber ser" de la Administración Pública. Pero no podemos llegar a él sin expresar antes cómo entendemos la esencia de la administración y la del gobierno. Dice un comentarista, por demás profundo y generoso, de la Teoría General, que "aunque hay que reconocer que en el csmpo de la Ciencia de la Administración es más difícil separar el "ser" del "deber ser" que en otros estudios y reflexiones, porque la diferencia entre entender algo e imaginar cómo mejorarlo parece mucho menos marcada que en otros campos, no pa-

entre entender algo e imaginar cómo mejorarlo parece mucho menos marcada que en otros campos, no
entre entender algo e imaginar cómo mejorarlo parece mucho menos marcada que en otros campos, no
entre entender algo e imaginar cómo mejorarlo parece mucho menos marcada que en otros campos, no

te

hay

que sentar

entre entender algo e imaginar cómo mejorarlo parece mucho menos marcada que en otros campos, no

22

INTRODUCCION

rece que el autor se plantee claramente el problema" (BELTRAN, 1976:

412). Si el comentarista tiene razón, ello significa que he dado la impre- sión en la Teoría General de estar postulando un "sistema administra- tivo deseable", (ibld.), cuando mi intención era precisamente la contra- ria. Ni.en la Teoría General ni en esta Teoría del gobierno pretendo formular ninguna propuesta de reforma, fuera de anticipar en los pró- logos o en frases fugaces cuál ha de ser la naturaleza de las que se pro- pondrán en el próximo trabajo sobre la base de la distinción normativo- productiva, tema al que aún no se llega aquí. Sí creo, pues, haberme planteado claramente el problema, aunque haya podido fracasar en el empeño: este libro )' el anterior no pretenden contener todavía el mode- lo normativo de la reforma administrativa, sino ser sólo un preámbu- lo, tal vez demasiado prolijo y tedioso, para el ulterior desarrollo de esa 'normatividad. No hay todavía soluciones, sino recopilación de datos .v planteamientos de hipótesis sobre el verdadero ser de la administra- ción y del gobierno; y porque no hemos querido escoger los datos que nos lleven a soluciones de "deber ser" preestablecidas, sino llegar a és- las a través de un análisis objetivo de aquellas, es que tratamos de dar entrada, en estos dos primeros libros, a toda la información teórica a nuestro alcance para que, en el próximo, caigan las soluciones por su peso lógico, en vez de forzarlas por planteamientos sesgados en una di- rección pre concebida. El lector interesado sólo en el "deber ser" de las pretendidas soluciones de mejora administrativa puede, probablemen- te, ahorrarse la lectura de todo este texto y esperar al siguiente, por- que, como decíamos en el prólogo anterior, cada uno de estos libros as- pira a tener su propia audiencia especializada. El presente es todavía, .\' como el precedente, teoría pura y libre de toda orientación apologé- tica, y tiene su habitat natural en las distintas facultades universitarias y posgrados en ciencias sociales más que en los organismos y entidades dedicadas, en los distintos países, a la reforma administrativa. Hasta dón- de sea precisa la lectura previa de estos dos tomos para enjuiciar ca- balmente el tercero es iuicio abierto a la apreciación de cada lector. Es éste un libro sobrecargado de citas bibliográficas, lo que no pa- rece ser del gusto de todas las audiencias, en particular después de ha- berles dicho en el prólogo de la Teoría General que esta trilogía esta- ba ya en borrador, en 1972, con un criterio eminentemente pragmático y no académico. Si la Teoría General ha sido acusada, con justicia, por algunos de saturación de referencias que dificultan la lectura, mucho me temo que su paciencia se colme ante esta ingente masa de libros - apenas hay cita de artículos, porque siempre he creído que, salvo hon- rosas excepciones, cualquier artículo de revista con mensaje perdurable no tarda mucho en convertirse en libro propio o compilado. Pero ya he explicado en aquel prólogo y en el anterior de "Política y Administra- ción" f.v sigo citando) el por qué de esta constante llamada de atención

de "Política y Administra- ción" f.v sigo citando) el por qué de esta constante llamada de
de "Política y Administra- ción" f.v sigo citando) el por qué de esta constante llamada de
de "Política y Administra- ción" f.v sigo citando) el por qué de esta constante llamada de

EL ALTAR DE

PEROGRULLO

23

a los libros relevantes que, en este contexto administrativo, resultan in- numerables. Se trata no sólo de llevar a los alumnos graduados y uni- versitarios a las fuentes positivas de todo lo que aquí se dice - no prac- tico la cita negativa habitual (HCf. en contra") cuya utilidad entiendo pero me parece secundaria- sino, sobre todo, de acentuar el hecho de ~ que esta teoría administrativa, tenida por muchos como iconoclasta y re- volucionaria, no es, en realidad, tal, sino sólo un ensamblaje interdisci- plinario de ideas que están en los libros antiguos y modernos, con profu- sión, según parece, de los primeros, que son, por suerte, los más pero- grullescos. Por eso hablaba en el prólogo anterior de rescatar de sus rescoldos los aportes de pioneros olvidados y por eso hay aquí sistemá- tica referencia a primeras ediciones de obras que tienen entre uno y me- dio siglo de escritas - un eon de tiempo en ciencias sociales- aunque sea usual verlas citadas por la última edición disponible, con lo que pue- de darse la falsa impresión de que se acaban de escribir. Yo podría dejar el tema bibliográfico aquí, expresando, como lo acabo de hacer, mi opinión personal sobre el asunto, y habría cumpli- do con la misión principal del párrafo que es dar mi idea sobre el uso, abuso o desuso de las citas. Pero resulta que esa opinión personal es- tá, de alguna manera, influida por el virulento ataque de un maestro como Carnelutti contra la bibliografía; y que otro maestro como Her- nández Gil ha recogido esos argumentos y comentado la opini6n del pro- fesor italiano para decirnos hasta dónde está de acuerdo con la diatri-

para decirnos hasta dónde está de acuerdo con la diatri- ba y desde dónde discrepa. Es,
para decirnos hasta dónde está de acuerdo con la diatri- ba y desde dónde discrepa. Es,
para decirnos hasta dónde está de acuerdo con la diatri- ba y desde dónde discrepa. Es,

ba y desde dónde discrepa.

Es, pues, razonable, y supongo que de utili-

dad para el lector que, al opinar yo ahora sobre el tema, llame su aten- ción, a costa de distraerla, sobre lo que dos ilustres y prolíficos auto- res contemporáneos tienen que decir en pro y en contra de las citas, ha- ciendo una tan escueta como ésta (CARNELUTTI, 1939, cit. HERNÁNDEZ GIL, 1971) Y dejando al lector interesado que busque la' reseña al final del libro, donde encontrará el título de la obra, editorial, lugar de publica- ción y, hasta donde las conozco o las he usado, las traducciones castella- nas disponibles. Con todo, pido perdón al lector apresurado por el en- gorro que, en efecto, supone encontrar las páginas sembradas de nom- bres y años. Espero que haga con ellos lo que el general victorioso con los cadáveres de sus enemigos: dejárselos a los cuervos. Una pregunta culpable tremoló por muchos meses en este escrito- rio: ¿Para qué tanta teoría? Los problemas de la Administración Públi- ca son de un pragmatismo espeluznante y a mí me pagan por ayudar a resolverlos aquí y ahora, no por encerrarme a desgranar las horas con- vocando al aquelarre de los espíritus de la epistemología. He sentido muchas veces remordimiento por la entrega sensual de la pluma a este pecado solitario, gozado en el silencio inaccesible del rincon limeño, con las torcaces arrullándose frente a la ventana y el suche y las madresel- vas reventando en la eterna primavera del jardin. Porque s610 unos

frente a la ventana y el suche y las madresel- vas reventando en la eterna primavera
frente a la ventana y el suche y las madresel- vas reventando en la eterna primavera

24

INTRODUCCION

metros más allá de los libros antiguos crepita la gran urbe, esperando soluciones administrativas inmediatas a problemas interdisciplinarios que rebasan cualquier modelo de laboratorio. Si esta teoría, que empieza por negar todo sentido a la Administración Pública tradicional, no sirve para eso, será pura sodomía del Pero Eduardo Adsuara me contó el otro día el cuento del honde- ro balear: apuntaba cuidadosamente y disparaba cada noche una bolsa de guijarros a la luna. Nunca la alcanzó, por cierto; pero llegó a ser el mejor hondero de Mallorca. Releí entonces el "Bosquejo de Europa" de Madariaga, donde cuenta el cuento al revés: el hombre pragmático es el norteamericano, que no permite volar a su imaginación: sigue, con la vista clavada y los pies en el suelo, la trayectoria de la pelota de golf, y nunca apunta a la luna, sino al "green", Días más tarde, Adsuara re- firió el diálogo entre el pragmático, que insiste en tener siempre los pies en el suelo, y el idealista que asiente, agregando que la cabeza no tiene por qué estar necesariamente a la altura de los pies. Después de estas tres hipótesis de trabajo decidí seguir teorizando.

altura de los pies. Después de estas tres hipótesis de trabajo decidí seguir teorizando. ,. l.

,. l.

t.

Lima, Navidad 1976

1

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL EN LA

TEORIA GENERAL DE LA ADMINISTRACION

este-

la. El que repite sin entusiasmo, un f i- listeo.

"El que

no

sabe

repetir es un

Sólo

el

que

sabe

siasmo continuamente

hombre".

repetir,

con

renovado,

entu-

un

es

(KIERKEGAARD)

t. ESTRUCTURA y

FUNCIÓN

EN

EL ANÁLISIS

SISTÉMICO

Visión sistémica y análisis estructural-funcional son una y la misma cosa: percepción de cualquier conjunto holístico como interacción prima- ria de estructuras y funciones en la configuración y acotamiento de un todo dinamizado por su "conexión de fin", es decir, dotado de alguna forma propia de "vida" (T. G.: 113-114). Por encima de toda connotación específica y más o menos aceptada de los términos, el método estruc- tural-funcional se nos aparece como aquel que reclama, como exigencia necesaria, la referencia cruzada a las fuerzas, vectores o categorías fun- cionales. utilitarias o teleológicas y a las estructuras que las ordenan y sostienen. Prevalecen aquí las categorías de estructura y función como con- ceptos previos o postulados apriorísticos de la especulación científica, en su más elemental, vulgar o, si se quiere, banal significado (T. G.: 61- 63) : función es la acción y estructura la posibilidad, límite, condición y referencia de 'la acción. La función es la realización histórica de la estructura, la estructura en movimiento, la teleología estructural; la es- tructura, el conjunto estable de la distribución y orden de un programa de funciones. En términos sistémicos ia estructura es el orden vigen- te y cohesión homeostática de los elementos dinámicos de un sistema, el conjunto estabilizado de un núcleo de funciones; la función es la ac- tividad cuyo fin linda con los límites de la estructura, la que actúa por ella y es vivificada en ella. Eso es, en esencia, todo y cualquier sistema y, por supuesto y como luego diremos, cualquier sistema social; como apunta RAoCLIFFE-BROWN en una necesaria analogía: "usamos el térmi- no función para indicar que la vida del sistema se concibe como el fun- damento de su estructura y la continuidad de ésta se mantiene por la ' continuidad de la función" (1952: 176). NADEL, que abre su libro con la dudosa afirmación de que "el con- traste entre estructura y función es demasiado conocido para tener que ilustrarlo aquí" (1957: 35), 10 cierra concluyendo en la necesidad de aro ticular ambos, 'lOS datos de la estructura social y las tareas u objetivos que tienen que cumplir, para poder captar la totalidad de la existencia social. "Toda estructura -dice en su última página- tiene una tarea que cumplir, facilitar la vida, satisfacer cualesquiera deseos y necesi- dades que se imponen a las organizaciones humanas en condiciones da- das. La trama, red o esquema de la estructura social afecta de un roer do u otro a las tareas que tiene que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar la articulación en-

que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar
que hacer 'la sociedad y a los objetivos que exige una acción eficiente. Es necesario buscar

28

EL

SISTEMA

GUBERNAME'iTAL

tre los criterios del análisis estructural y los conceptos de objetivo, fi- nalidad y utilidad. Hay que buscar una vinculación necesaria entre la teoría de la estructura social y el universo social de la finalidad", El rasgo más característico de toda estructura, tal como se des- prende de lOS calificativos anteriores, es su estabilidad o permanencia relativa, esto es, su caracter estático respecto de la función. Esta pro- piedad define la entraña misma de todo sistema dinámico, cuya trayec- toria vital supone una constante interacción entre estructuras y funcio- nes en los términos descritos en la Teoría General: la dinámica del sis- tema incluye tanto el cambio o adaptación continuo, incremental o en- dógeno de la estructura por mor del actuar y erosionar constante de la función sobre ella, como el cambio discontinuo, originado en altera- ciones o mutaciones de la estructura que rompen la homeóstasís del sistema anterior y dan paso, en su caso, a un sistema nuevo; pero sub- yaciendo el cambio y preservando la identidad del sistema ha de man- tenerse la continuidad relativa de la estructura para poder servir de apoyo a la función. Todo cambio lo es siempre con relación a unos pa- rámetros, y ya hicimos nuestra la precisión de Parsons de que "el con- cepto de estructura no se refiere a ninguna estabilidad ontológica en los fenómenos, sino sólo a una estabilidad relativa, a uniformidades su- ficientemente estables en los resultados de los procesos subyacentes como para que su permanencia constituya un supuesto operativo" (T. G.:

su permanencia constituya un supuesto operativo" (T. G.: 61). Al predicar, pues, la permanencia de la

61). Al predicar, pues, la permanencia de la estructura, de ningún mo- do se le está atribuyendo inmovilismo alguno "per se", sino tan sólo la continuidad necesaria para referencial' a las funciones que operan en su seno. Como decía DEWEY: "designara los acontecimientos de ritmo más lento y regular como estructura y a los más rápidos e irregulares como proceso supone un buen sentido práctico. Expresa el cometido de cada dinámica con respecto a la otra" (1925: 62). Hemos reclamado como necesario el uso vulgar del término estruc- tura para construir con él, junto con el de función, un concepto opera- tivo de sistema administrativo. Huimos, así, tanto de las acepciones en que ambas se confunden indiferenciadamente en la unidad del todo co- mo de las que privilegian a una de ellas sobre la otra, haciendo unas veces de la función, y otras de la estructura, la variable independiente de la concepción sistémica. Porque nuestro punto de partida -la ad- ministración como sistema científico de segundo grado- no sólo impli- ca ayuntamiento de elementos previamente díferenciables - porque sólo a partir de una individualización ontológica de los elementos sistémicos es posible derivar un precipitado en que el todo sea holístico-esencíal, es decir de naturaleza diferente a la de cada uno de los componentes- sino que exige también interacción primaria e interdependencia de to- dos 106 elementos constitutivos entre sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es preciso dejarpre-

sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
sí. De modo que, a.l definir al sis-- tema como interacción de estructuras y funciones, es
ESTRUCTURA Y FUNCION EN EL M~.ALblS SISTEMIClJ 2 9 \' iarnenre sentado lo que haya

ESTRUCTURA Y FUNCION

EN

EL

ESTRUCTURA Y FUNCION EN EL M~.ALblS SISTEMIClJ 2 9 \' iarnenre sentado lo que haya de

M~.ALblS SISTEMIClJ

29

\'iarnenre

sentado

lo

que

haya

de

entenderse por

unas

y otras

y hacer-

las

operar

después,

simultánea

e

interdependientemcnte,

como

variables

en interacción dinámica durante toda

la vida

del

sistema.

Esa doble amenaza a la visión sistémica es hoy patente, como en se- guida se reseñará. Resulta oportuno, por ello, remontarse al uso más general, popular y difundido de los términos estructura y función, por- que es del uso vulgar, perpetuamente enriquecido y decantado, de tér- minos que representan universales de la cultura, de donde debe extraer- se cl polen de la reelaboración científica.

Nada más popular que la fiesta, el espectáculo. el circo, el fútbol, el teatro o los toros. Aunque tenemos de ellos una visión integral, es decir estructural-funcional, podemos separar fácilmente los ingredientes conceptuales de ambas categorías analíticas antes de reunirlas en la vi- sión sistémica de su totalidad. Todo espectáculo organizado tiene una estructura, formada por sus reglas de juego, sus normas consuetudi- narias o escritas, sus valores éticos, su trabazón y su escenario, y en ellos cobra sentido la función. La función es el desarrollo del espectácu- lo mismo, único e irrepetible en su esencia histórica, en el que los ele- mentos estructurales cobran vida o vigencia de realización. La arena circense, el ruedo taurino y las normas de actuación son siempre las mismas o lo son al menos durante el tiempo necesario para asegurar la identidad de la función, pero el espectáculo siempre es nuevo, por- que encama y renace en cada liza. El aficionado a los toros oal fútbol entra una y otra vez en la misma estructura para ser parte, cada vez, de una función diferente. Las corridas de toros son unas "buenas" y otras "malas", de acuerdo a cómo funcionan los actores (toros, toreros y público) en cada una, por más que la estructura del festejo sea la mis- ma siempre y precisamente porque lo es. No ocurre así con una pro- yección cinematográfica, porque en ella la función y la estructura que- dan indiferenciadas: quien "vio" una película la vio ya para siempre y no aspira a encontrar nuevas sensaciones al repetir el mismo film, a me- nos que [a primera vez no haya sido capaz de captarlas todas; no es este un espectáculo estructural-funcional, porque no hay en él una es- tructura que permita vivir su vida a cada función, sino una irremedia- ble repetición invariante de secuencias prefijadas y cada proyección es

igual a la anterior porque la función de cinc toria.

En el espectáculo vivo, en cambio, la función y la estructura se re- crean incesante y recíprocamente. A lo largo de once siglos han cam- biado sustancialmente las reglas del toreo, por el cambio imperceptible que origina la erosión de la función al repetirse una y otra vez en la operación del sistema y por los cambios discontinuos que innovan o muo tan su estructura. La estructura taurina de hoyes otra que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de principios

que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de
que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de
que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de
que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de
que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de

vive fuera de su propia his-

que la del me- dievo; tampoco son hoy iguales las reglas del fútbol a las de

30

EL

SlSTEMA GUBERNAMENTAL

de siglo y nada impide aceptar que, en su día, cambie la estructura del

-cada realización histórica del sis-

tema - opera dentro de las reglas estructurales que lo definen como acto propio de un sistema organizado, permanente, continuo e inmuta- ble que lo referencia, porque la función es la realización de la estruc- tura en el tiempo. No es casualidad, pues, el que la gente diga que va a presenciar una función de toros o de circo, porque eso es en verdad lo que presen- cia o más bien lo que vive; la concreción histórica del sistema. Cuando LEVY define la estructura como "una uniformidad observable de acción o de operación" (1952: 57) parece claro que lo observable es la acción en operación y que la uniformidad ha de inferirse estadísticamente. La estructura ha tiene presencia, aunque se la sabe presente en las reglas del juego; sólo se percibe por introspección trascendente, más allá de cada función historificada. Cuando yo expreso mi desagrado o desilusión por una determinada corrida o partido de fútbol digo que hubo "una mala tarde", con 10 que, al mismo tiempo que demuestro mi disconfor-

midad

cuando digo que, después de treinta años de afición

los toros, lo que indico es mi desinterés por la estruc-

en

situación trascendente de

"aficionado";

. juego de. ajedrez.

trascendente de "aficionado"; . juego de. ajedrez. Pero cada "juego" 11 con esa particular función,

Pero cada "juego"

11

con

esa

particular función,

ratifico

mi

pero

ya no me gustan

tura, es

que se desarrolla la liza. En este mismo sentido vulgar, de estructura estática y dinámica de una máquina y d~ su función como identificación del fin que se propone y evaluación de sus resultados, establece CAR- NELUTTI la diferencia entre lo que él 'considera estructura y función del derecho (1939).

se reclaman on-

acción sistémica entendida como géne-

tológicamente. sis y desarrollo

te, como proceso perpetuo de cambio endógeno a lo largo de una secuen- cia temporal de sucesos concatenados, como flujo de alfa a omega, CO'TIO vida misma del sistema, configurada por estímulos y respuestas en in- cesante tejer y destejer de ensayos, dudas, hipótesis, experimentos, in-

la función escribe la biogra-

vestigaciones, invenciones

fía y la historia del sistema. La estructura es la caja de resonancia de la función, su intrínseca sustancia, basamento, principio rector, ley vi- tal y esencia trascendente; enmarca, acota y estabiliza la función y de-

fine el ámbito del sistema. La estructura se oculta tras la evidencia apriorística de la función y sólo puede ser observada analíticamente en

la es-

de modo que sólo por la funci6n

decir, por el

marco mismo (cultural,

sólo por la funci6n decir, por el marco mismo (cultural, histórico y normativo) En el pensamiento

histórico y normativo)

En

el

pensamiento

sistémico estructura y

es

la

función

La función

de actividades y relaciones controladas

homeostáticamen-

de actividades y relaciones controladas homeostáticamen- y verificaciones; su funcionamiento, se accede a tructura;

y verificaciones;

relaciones controladas homeostáticamen- y verificaciones; su funcionamiento, se accede a tructura; La función es

su funcionamiento,

se accede a

tructura;

La función es actividad teleo16gica y económica del sistema, logro eri- caz de sus fines y uso eficiente de los medios involucrados en su proce-

pero
pero

ésta

es

la

que

explica,

justifica

y racionaliza a

y uso eficiente de los medios involucrados en su proce- pero ésta es la que explica,

aquella.

ESTRUCTURA Y FUNCION EN

ESTRUCTURA Y FUNCION EN EL A~ALlSIS SIS rEMIca 3 1 so vital de transformación de insumas

EL A~ALlSIS SIS rEMIca

31

so vital de transformación de insumas en productos "; estructura es la pauta rectora de esa transformación funcional, marco de vigencia y per- manencia de la acción y eje de coordenadas que ponen a la función en una perspectiva trascendente. De aquí a aplicar el concepto matemático de "integral" y "deriva- da" no hay más que un paso. La estructura es la integral de la función social y ésta la función derivada de aquella. El campo estructural de la vida social queda acotado por las coordenadas de tiempo-espacio his- tórico y por la pendiente positiva o negativa -" cufuncional" o "dis-

funcional" en el lenguaje de LEVY

acción social que, en

nuestro caso, es la política y económica. La estructura social sería, en ese lenguaje matemático, el sumatorio de las pautas que rigen la infi- nidad de hechos históricos acotados por los límites de una cultura y afin- cados, esclarecidos y asegurados por ella. Una estructura es una abs-

y asegurados por ella. Una estructura es una abs- (1952) - de la tracción y una

(1952) -

de

la

tracción

y

una

organización

de

rasgos

presentes

en

el universo de los

datos históricos.

 

Pero,

por

más

que

este uso

vulgar

de los

términos nos resulta su-

ficientemente

sim-

plicidad inmutable de las categorías absolutas y universales de la cultu- ra desaparece cuando las grandes escuelas del pensamiento filosófico ha- cen bandera de uno u otro de esos términos para predicar su primacía sobre el otro y abrir así, en términos del privilegiado, una vía al cono- cimiento lógico, biológico o social. Y así, 10 que hoy puede llamarse "Es- tructuralismo" - dejando de lado la acepción peculiar y más refinada de este término que lo convierte en un subtipo de sistema y que englo- ba conjuntamente a la estructura y a la función (T. G.: 63) - no es sino la supervivencia del pensamiento clásico, o pre-darwiniano, que hace de la estructura el buey y de la función la carreta: todo devenir histórico

es necesariamente referido a una ley rectora y a una sustancia o esen- cia eterna e inmutable que la condiciona y explica, con 10 que el objeto

iluminador,

los

"ismos"

que

de

él

se

derivan

parecen

Esa

los "ismos" que de él se derivan parecen Esa - a fuer de refinamiento gnoseológico -

-

a

fuer

de

refinamiento gnoseológico -

haberlos

obnubilado.

a fuer de refinamiento gnoseológico - haberlos obnubilado. de la ciencia es el descubrimiento de

de

la

ciencia

es

el

descubrimiento

de

las

estructuras;

sólo

a

través

de-

ellas las funciones develan su sentido y en ellas encuentran su sitio;

na-

develan su sentido y en ellas encuentran su sitio; na- da cambia sino en relación con

da cambia sino en relación con 10 que permanece. El centro del siste- ma vivo es su alma, espíritu, instinto o facultad trascendente, y el deve- nir histórico de su biografía resulta caótica coyuntura o disgregado hi- perfactualismo a menos que logre refugiarse en categorías inmutables, metafísicas y apriorísticas, válidas más allá de toda hipótesis sujeta a ex- perimentación. Todo proceso de transformación vital es reconducible <l

proceso de transformación vital es reconducible < l El término función no es ambiguo por el

El término función no es ambiguo por el hecho de significar unas veces los procesos de transformación y otras los fines de esos procesos. Como ya indicó CARR (1930), el oonceptomatemático de función implica una relación contingente, 5(';1

fin.

de acto

de función implica una relación contingente, 5(';1 fin. de acto a estructura o sea de medio
de función implica una relación contingente, 5(';1 fin. de acto a estructura o sea de medio
de función implica una relación contingente, 5(';1 fin. de acto a estructura o sea de medio
de función implica una relación contingente, 5(';1 fin. de acto a estructura o sea de medio
de función implica una relación contingente, 5(';1 fin. de acto a estructura o sea de medio

a estructura o sea

de medio

a

EL

SISTEMA GUBERNAMENTAL

los datos estructurales de un sistema ordenador que aclara, convalida, referencia, interpreta, da sentido y cata liza las funciones. El "Funcionalismo", a su turno, viene a hacer lo contrario: la fun- ción arrastra a la estructura como variable independiente del sistema. El sistema sólo es tal en cuanto capaz de vivir su vida, asimilar sus acon- tecimientos, experimentar el magma de su entorno, seleccionar o recha- zar sus insumas y redefinir sus productos, decidir su comportamiento aleatorio, optar, elegir, priorizar, ensayar, rectificar, consolidar, abando- nar, superar y relacionar para sobrevivir. Los conceptos de verdadero

y falso, o de malo y bueno, no son categorías metafísicas para el funcio-

nalismo, sino juicios de valor pragmático en términos de supervivencia. Eficacia, eficiencia, acción, ritmo, desarrollo, conflicto. consenso, nego- ciación y pacto son las categorías centrales de la vida del sistema, que obnubilan o posponen todo esfuerzo por trascender el hiperfactualismo en la búsqueda de categorías de ordenación estructural. Frente a estas tendencias a la priorizacíón, ora de la estructura,

ora de la función, el análisis sistémico pregona la simultaneidad de am- bas. Y así, la idea de que al conocimiento de la estructura se accede só- lo a través de la función y de que aquella permite entonces entender

a ésta en su pleno sentido es fundamental para postular la naturaleza

su pleno sentido es fundamental para postular la naturaleza holística del sistema. El concepto de "Gestalt",
su pleno sentido es fundamental para postular la naturaleza holística del sistema. El concepto de "Gestalt",

holística del sistema. El concepto de "Gestalt", tal como fue formulado inicialmente por la psicología (KOFFKA, 1935), resaltó la primacía del con- junto sobre sus elementos constitutivos y la necesidad de arribar a es- tos previa parada en la significación de aquel. Una melodía no solamen- te es algo más que una yuxtaposición de sonidos, sino que solo nace co- mo tal por la interacción simultánea de todos ellos; la música se estruc- tura por una interconexión de tonos y no aparece como tal estructura hasta que la secuencia de notas forma .un conjunto tal que cada una de

ellas se explica con relación a las demás,

Golpear al azar un piano pro-

duce

un
un

repertorio

de

notas, esto es,

un

conjunto

asistérnico,

donde el

oído y el cerebro captan individualmente el valor de cada una; -

la

pero en

hay un con-

producción de

la

melodía

en

la

estructura musical-

junto funcional que agrega a cada nota unas propiedades de las que ca- rece en la simple relación física de causa a efecto que produce el pul-

sar

de cada tecla.

 

Este

concepto

de

"Gestalt" coincide

adecuadamente

con

el

nuestro

de

sistema, y

es

a

partir de

él que hemos distinguido, frente a los con-

juntos asistémícos,

tres

posibles sentidos

o

significados del

asistémícos, tres posibles sentidos o significados del holismo sis- témico, el incremental, el esencial y el

holismo sis-

témico, el

incremental, el

esencial y el

radical,

según

el

valor relativo

que tengan

entre sí el

todo con las

partes

(T. G.:

42-45). Pero el que

ahora nos importa seguir, según ya queda dicho, es el sistema holísti- co-esencial, donde 'las partes son lo que son previamente a su entrada en la diferente esencia del todo, es decir, que tiene cada una de ellas su entidad propia y característica, manipulable de acuerdo con sus priva-

todo, es decir, que tiene cada una de ellas su entidad propia y característica, manipulable de

ESTRUCTUR.-\ y

FUNCION EN

EL AN,\L1SIS SISTEMICll

33

tivos parámetros conceptuales y metodológicos e identificables como uni- dades categorizadas y científicamente rigorizables. Porque en la Teoría General fue nuestro postulado genérico que la ciencia de la adminis- tración nace, como sistema holístico esencial, del ayuntamiento de dos ciencias de núcleo estructural -psicología social y derecho- y de otras

dos de núcleo funcional

entrada a la sínte-

sis administrativa',

es nuestro postulado espe-

les vale

-politología y economía->, cada una de las cua-

vale -politología y economía->, cada una de las cua- de por sí antes de y con

de por

sí antes de y con prescindencia de su

y

en

esta

Teoría Especial

cífico que

la

administración gubernamental nace, consecuentemente y co-

mo

no

podía

ser

por

menos,

del

ayuntamiento entre

los

elementos

re-

levantes proporcionados por cada una de esas mismas 'cuatro ciencias.

Y

para ello es obviamente necesario reconocer la preexistencia conceptual -

la na-

de esas

ción, el estado,

el poder político y la adecuación de medios a fines gu-

bernamentales - y precisar su significado antes de abordar la esencia

diferenciada de la administración gubernamental como sistema sincrético.

oculta

partes

que

aquí

serán,

como en su momento veremos,

Nos

importa

resaltar

la

afirmación

de

que

la

estructura

se

tras

de la función

y

sólo cobra

sentido

real

al manifestarse o historifi-

carse

en

ésta,

porque

ello

será

también

tema

central

de

nuestro

pos-

terior

discurso

sobre

el

sistema

administrativo y porque no

siempre

es-

opinar

10 contrario al afirmar que "para descubrir la estructura de una fuga o

claro

en

la

literatura

relevante.

NADEL,

por

ejemplo,

parece

tina sonata no necesitamos producir sonidos musicales"

porque

"las

estructuras

pueden

trasponerse

sin

tener

en

cuenta

los

datos

concretos

que

las

manifiestan"

(y)

"el carácter concreto de

las partes

quecom-

ponen

una

estructura

puede

cambiar

sin

alterar

la

identidad

de

ésta"

(1957:

36).

Ello es posible,

ciertamente, a la escala conceptual del sis-

y es así como hoy podemos pasar juicio sobre

tema teórico (T. G.:

el circo romano sin haber visto jamás a un grupo de leones devorar a

los cristianos:

21)

por

abstracción

de

los

elementos

relevantes

y

supresión

de

toda

connotación circunstancial.

Pero

10 que

está

por ver

es

si hoy

coincidiríamos

con

los

romanos

en

qué

era

lo

relevante

de

tal

espec-

táculo,

gal sobre esa "arena" difiere tan diametralmente del de quienes pre- senciaban o participaban en la función, que se trata, en realidad, de dos

le-

porque

probablemente

nuestro

juicio

ético,

estético,

moral

y

so-

cial real como parte de "su" sistema histórico y la que hoy nosotros ela-

no

nues-

ya fue

comparados

ese enjuiciamiento

ciada

tra

borarnos

estructuras diferentes:

la que

los romanos destilaron de

partir

de

una

e

una función

como

sistema

teórico a

Esto

es

descripción

referen-

empíricamente.

ulterior

tanto más grave

importante para

como

línea de

las

raciocinio administrativo cuanto que,

jurídicas

de

multitud

de

análogos a

los

sistemas

de

reiterado,

han

sido

estructuras

elaboradas con criterios

circense contemporáneo:

en

base

a especulaciones intelectuales sobre

un

34

EL SISTHIA c;UBERNA:\\ENTAL

ordenamiento jurídico ideal y de espalda a la realidad política y econó- mica del sistema histórico en cuestión (JIMÉNEZ, 1970; T. G.: 84-85). Es pues nuestro tema que las estructuras culturales, psicológico- grupales, antropológicas, ética~ y jurídicas que forman parte y sostie- nen al sistema administrativo - y, por lo que a este libro hace, al siste- ma gubernamcntal- sólo pueden describirse, analizarse, entenderse y ordenarse a través de la operación reiterada de funciones políticas y eco- nómicas concretas e historificadas, y que fuera de tal contexto real y vi- vificador quedan reducidas a arquetipos formales, desprovistos de vigen- cia o vida, a modo de trofeo cinegético disecado en la pared. En esto tu-

vo Marx su buena dosis de razón, por más que nos sea ahora ajena la dis- cusión del cuánto. Afirmemos también, desde ahora, la relatividad de los conceptos de estructura y función. Ninguna categoría conceptual es necesariamente

estructural o funcional "per se", sino que puede ser una u otra depen- diendo de la naturaleza y ámbito del sistema en que se inserta. Tal vez

la característica previa más intuitiva del concepto de estructura sea, co-

mo se acaba de decir, el de su permanencia con relación a la función. permanencia que no significa esencia estática, sino sólo estabilidad re- lativa y necesaria para dar sentido cabal a la acción. Sólo es válido ha- blar de condiciones estructurales cuando de inmediato predicamos la fun- cionalidad de algún contenido específico, porque las cosas, los objetos, las ideas o los conceptos no son, en mismos, ni estructurales ni fun- cionales, sino que sólo pueden serlo respecto de otros que juegan el papel antitético. Por ejemplo, la geografía puede ser estructural res- pecto de la cultura si entendemos ésta, al estilo de RATZEL (1900), como forma de vida determinada por parámetros geofísicos; la cultura, a su vez, puede entenderse como estructura de la conciencia colectiva; ésta, a su vez, como estructura del orden jurídico y así sucesivamente, sin más que verificar respectivamente: 1) la funcionalidad de la norma positiva respecto del consenso grupal, la de éste respecto de 'los valores cultu- rales arraigados y la de estos respecto de una determinada configura- ción gecgráfica; 2) la permanencia relativa de lo geográfico sobre lo cultural, el poder estabilizador de la cultura sobre el voluntarismo gru- pal o el límite que este núcleo de valores comunitarios impone a la vi- gencia del derecho. De aquí resulta que, antes de categorizar elemento alguno de un hipotético sistema como estructural o funcional, es necesario definir el ámbito material y formal del sistema en cuestión; porque es sólo en ra-

zón de tal ámbito y frontera que podemos atribuir a, algunos elemen- tos las citadas características estructurales o funcionales. La educación del niño puede ser un elemento funcional del sistema social general

o del sistema cultural; pero resulta estructural respecto del sistema

cultural; pero resulta estructural respecto del sistema económico y del político porque esa educación va a
cultural; pero resulta estructural respecto del sistema económico y del político porque esa educación va a

económico y del político porque esa educación va a condicionar 'las op-

ESTRUCTURA

Y FUNClON

DI EL ANALI8IS SISTl"\1lCu

35

clones productivas y consuntivas y el ejercicio del poder político del edu- cando. Puede ligarse así una cadena de referenciaci6n progresiva de elementos conceptuales sucesivamente estructurales y funcionales, depen- diendo del orden en que, a efectos específicos, se vinculen los distintos ámbitos científicos entre sí. Al principio de la cadena pueden apare- cer, si se quiere, las estructuras geográficas, demográficas y étnicas con las que Ratze1 constituy6 la antropogeografía. La función de esas pro- toestructuras podría ser la validación de una tecnología que, a su vez. sería coestructural con aquellas en las configuración de una morfología social o estructura de los grupos sociales y en la que se apoyarían las funciones sociales específicas (economía, moral, derecho, vida familiar. administraci6n pública, etc.). Este es, por ejemplo, el plan de trabajo del libro de CUVILLIER (1956), que, examinando el tema a escala del sis- tema social general y siguiendo un esquema muy similar al propuesto por DURKHEIM (1910-11, 11,: 278) divide su estudio en dos partes: un], que llama Morfología Social, Sociología Estructural, Ecología o Anatomía Social -- estudio de los hechos sociales en: su relación con su sustrato material, tal como la demografía, el asentamiento rural y urbano etc.·- y otra, que llama Fisiología o Sociología Funcional, que abarca los es- tados de alma colectivos, representaciones y sentimientos en los que con- siste la vida social y cuya operaci6n está predelimitada por la anterior Morfología. Se puede seguir avanzando así, en esa trabazón sucesiva de elementos que se referencian como estructuras respecto a otras funcio- nes subsiguientes y como funciones de estructuras precedentes, hasta situarse en el ámbito sistémico propio de la investigación emprendida; yeso es justamente 10 que aquí intentamos al señalar qué elementos tienen rango estructural y cuáles funcional en el ámbito sistémico que nos ocupa. Así, en las citas precedentes, Durkheim y Cuvillíer, que tie- nen frente a sí la totalidad sociológica que constituye el sistema social general, asignan rango funcional a esos mismos estados de alma colee- tivos, representaciones grupales y sentimientos compartidos que para no- sotros tienen, en el ámbito más reducido (subsistémico) del sistema ad- ministrativo, naturaleza estructural. La cultura política es, como resu- miremos al fin de este libro, un continuo sociológico de la función hist6- rica de politizaciün social (desarrollo o evoluci6n política) y un paráme- tro macroadministrativo para el funcionamiento de cada sistema políti- co concreto. Lo mismo le ocurrirá al derecho. Y s610 bajo este postula- do de categorizaci6n relativa podrá entenderse nuestra distribuci6n de estructuras y funciones en el sistema administrativo como concepto cien-

tífico y en la institución

administraci6n.

Esta simplicidad de los conceptos previos de estructura y funci6n se patentiza en ejemplos elementales que conviene dejar sentados por delante. Pasemos de los toros, que veo esporádicamente, a esta mesa

por delante. Pasemos de los toros, que veo esporádicamente, a esta mesa administrativa como objeto de
por delante. Pasemos de los toros, que veo esporádicamente, a esta mesa administrativa como objeto de
por delante. Pasemos de los toros, que veo esporádicamente, a esta mesa administrativa como objeto de
por delante. Pasemos de los toros, que veo esporádicamente, a esta mesa administrativa como objeto de

administrativa como objeto de la ciencia

de la

36

EL

SISTEMA GUBERNAMENTAL

de trabajo que tengo mucho más próxima. En ella escribo todas las no-

ches

a

la

luz de

la lámpara.

La lámpara es una estructura que se co-

necta

a

la

roo
roo

general

de:

energía.

Esa red es otra¡ estructura. Lám-

para

y

red

forman

la

estructura

total,

porque

son coestructuras cada

una

de las

cuales no vale nada

sin la

otra;

sólo juntas permiten la rea-

lización del sistema de alumbrado. Pero con lo que yo veo no es con la estructura, sino con esa infinidad de vibraciones luminosas que se in- terponen cada instante infinitesimal entre mis ojos y las cuartillas y que están en moción perpetua a través de la inmovilidad de la lámpara y de la red. Cada corpúsculo agota su vida en el fin de la estructura y es tan irrepetible como la gota de agua que sólo fluye una vez bajo cada puen- te. El fluir de la función significa la instantaneidad de cada vibración eléctrica, mientras la estabilidad de la estructura está dada por la per- manencia de la lámpara y de la red que producen la energía funcional, limitan su potencia, regulan su emisión y ordenan su funcionamiento. Esos corpúsculos luminosos son fuerza, poder y acción; los puedo con- tar y medir vectorial y continuamente y puedo establecer un continuo funcional de intensidades luminosas, tal como hago al regular la inten- sidad de la luz del panel del automóvil. La estructura eléctrica sólo tie- ne sentido o conexión de fin si funciona -si vive-, porque en reposo no es una estructura, sino un conglomerado de hilos, tubos y postes; por su parte, J2 función eléctrica desestructurada es descarga incontrolada de energía que en vez de alumbrarme me electrocuta. La energía eléc- trica, que es poder, es también un producto elaborado eficientemente en el ámbito de un programa económico que adecúa para su producción los necesarios insumas humanos, materiales y financieros. La lámpara desenchufada de la red es una lámpara a secas y podríamos hacer de su conocimiento racional una hipotética ciencia monodisciplinaria -la "lam- parología' - cuyo objeto material empieza en la pantalla y termina en el enchufe de conexión. En su estudio estarán necesariamente referen- ciados los demás elementos del sistema total -la red, la fuerza eléctri- ca, los insumas, etc.- y, si no existiesen otras ciencias cuyo objeto especí- fico fuese estudiar cada una de esas otras cosas, correríamos el peligro de llamar "lamparología" a todo ese sistema teórico, en vez de llamar-

lo por su nombre adecuado que sería el de "sistema estructural-funcio- nal de alumbrado eléctrico". Pero supongamos que tenemos una cien-

cia general y básica que se ocupa de todo el sistema y, además,

cuantas ciencias especializadas que se reparten monodisciplinariamente el estudio de cada uno de esos elementos estructurales y. funcionales:

pediríamos entonces a los fabricantes de lámparas que se pusiesen a tra- bajar en esos artefactos, a otros especialistas que se ocupasen de la red, a otro de la producción de energía y a otros de las relaciones de insu- mo-producto implicadas. Tendríamos entonces una ciencia básica para todo el sistema y cuatro ciencias particulares entroncadas con ella, vin-

unas

ADMINISTR!\ClON

y

SOCIEDAD

37

culadas entre sí a través de esa necesaria referencia común y dueña, ca- da una, de su propio objeto material, con lo que cada una estaría en con- diciones de asignar el objeto formal respectivo y determinar sus méto- dos de trabajo. Es probablemente inevitable que los lamparólogos, al ocuparse seriamente de su objeto, traten de ir más allá de los límites materiales asignados, alegando, con toda razón desde su punto de vista.

que de nada vale estudiar la lámpara si no se estudia

eléctrica y la energía. Pero la administración sincrética tiene que decir- les a estos lamparólogos que su objeto científico termina en el enchufe y no debe ir más allá, ni estructural ni funcionalmente, de ese límite gnoseológico, porque para relacionar todas esas cosas está el usuario. yo en este caso, que administro el sistema de alumbrado de mi mesa en base al conocimiento que me suministra tanto el sistema general co- mo cada uno de los cuatro sistemas particulares y al destino específico que quiero dar a "mi" sistema. Como administrador escojo una u otra lámpara de entre las muchas fabricadas por los lamparólogos, sin qui- tarle ni ponerle nada, porque no es mi misión fabricar las lámparas ~j­ no escoger la que me conviene; tampoco construyo mi red de distribu- ción ni digo cómo deben construirlas los especialistas, ni fabrico la ener- gía, ni digo cómo se fija su costo de producción. Manejo, racional y em- píricamente, mi sistema doméstico de alumbrado creando, con todas esas cosas, un conjunto holístico-esencial en el que todos esos elementos es-

tructurales y funcionales, sin dejar de ser lo que son cada uno, producen como resultante un sistema eficaz de alumbrado de mi mesa. Con todo esto ejemplificaremos a lo largo de este libro muchas de las cosas a decir sobre estructuras y funciones administrativas y sobre el conocimiento científico, general y especializado, que las sostiene.

también la red

y especializado, que las sostiene. también la red 2 . ADMINISTRACIÓN y SOCIEDAD A. El sistema
y especializado, que las sostiene. también la red 2 . ADMINISTRACIÓN y SOCIEDAD A. El sistema

2. ADMINISTRACIÓN y

SOCIEDAD

A. El sistema social general y el grupo intermedio

La vida social en su unidad histórica se compone de - o se descom-

pone en - estructuras y

pauta de la acción; las segundas, la acción misma. La comprensión de la vida social sólo cabe por interacción de ambas, cuando a través de las funciones sociales se . descubren las estructuras que las sustentan y a partir de las estructuras se ordenan las funoiones que las vivifican, modifican, erosionan o consolidan. El punto de confluencia real y esencial de la estructura y de la fun- ción social es el grupo social, exactamente en la misma medida - y no por analogía, sino por identidad sustancial- en que ambas confluyen real- mente en la unidad biológica o mecánica de un ser vivo o de una máqui-

funciones. Las primeras son la guía, marco y

38

EL SISTEM!\

CLBERNAMEYfAL

na.

por el sociólogo y el sujeto colectivo de un núcleo de funciones. Toda estructura de grupos es así, necesariamente, estructura de funciones; en

"El grupo social es -dice TIERNü-- la estructura inicial. observable

el ámbito material del grupo social las estructuras viven en interdepen-

dencia conceptual con las funciones"

(1966:

137).