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Sistemas
Administrativos

Sistema Nacional de Adquisiciones y Contrataciones del Estado

La determinacin del valor referencial en los

Procesos de Seleccin Qu criterios debe considerar
un Comit Especial para hacer las bases?
Jess Crdova Schaefer(*)

ndice

Resumen Ejecutivo

1. Introduccin

2. El Expediente de Contratacin
2.1 Caractersticas tcnicas
2.2 El estudio de posibilidades que ofrece el mercado

3. El Valor referencial
3.1 Determinacin del Valor referencial
para la ejecucin y consultora de
obras
3.2 El Valor referencial en cobranzas o
recuperaciones y en servicios con
honorarios de xito
3.3 Antigedad del valor referencial
3.4 Publicidad o reserva del valor referencial
3.5 Disponibilidad presupuestal

El tema del valor referencial es una de las mayores complicaciones que ha generado en las
Entidades, dado que ni la LCE ni su Reglamento establecen la forma de determinarlo como
tampoco lo haca la norma anterior, slo sealan algunas luces para efectos de estimarlo.

1. INTRODUCCIN
La Ley de Contrataciones del Estado (en
adelante, LCE) regula distintos mecanismos
de contratacin que las Entidades pueden
realizar, las cuales se diferencian en funcin
del monto que se va a contratar, y de acuerdo al objeto del proceso.
Sobre los primeros, los montos, el tipo
de proceso variar en cuanto al valor referencial determinado por el Comit Especial
en las Bases, las cuales estarn establecidas
de acuerdo a las normas presupuestales
asignadas durante el ao fiscal. En cuanto
al objeto del proceso, stos se dividirn en
bienes, servicios y obras.
Los procesos de seleccin, tambin denominados procesos clsicos, son los siguientes: licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin directa (la cual se divide en
adjudicacin directa pblica y adjudicacin
directa selectiva), y adjudicacin de menor
cuanta. Estas, pueden optar por realizarse a
travs de modalidades de seleccin como la
Subasta Inversa o el Convenio Marco.

(*) El autor cuenta con estudios de Maestra en

Derecho de la Empresa en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha sido Director
Ejecutivo de la Revista de Anlisis Especializado
de Jurisprudencia. Ha desempeado funciones
en la Oficina General de Asesora Jurdica de la
Presidencia del Consejo de Ministros, autor de
diversas publicaciones y ponente en eventos
acadmicos.

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Ahora bien, la LCE no otorga un concepto sobre los procedimientos clsicos, pero s
indica para qu son utilizados. As, el artculo
16 de la LCE establece que la licitacin pblica se convoca para la contratacin de bienes, suministros y obras. El concurso pblico
se convoca para la contratacin de servicios
de toda naturaleza.
Un buen planeamiento, una buena administracin y logstica garantiza, a las Entidades, de proveerse de los bienes y servicios
que requiera en la oportunidad y plazos que
ha determinado, sin crearle ningn problema de transparencia o de cualquier otra n-

dole. En la fase de programacin y formulacin del Presupuesto Institucional, cada una

de las dependencias de la Entidad determinar, dentro del plazo sealado por la normativa correspondiente, sus requerimientos
de bienes, servicios y obras, en funcin de
sus metas presupuestarias establecidas, sealando la programacin de acuerdo a sus
prioridades.
Para esto, las Entidades utilizarn el Catlogo nico de Bienes, Servicios y Obras
que administra el OSCE a travs de su pgina web, siendo el rgano encargado de las
contrataciones de la Entidad responsable de
esta actividad.
Los requerimientos sern incluidos en el
cuadro de necesidades que ser remitido
al rgano encargado de las contrataciones
para su consolidacin, valorizacin y posterior inclusin en el Plan Anual de Contrataciones.
Una vez aprobado el Presupuesto Institucional, el rgano encargado de las contrataciones revisar, evaluar y actualizar
el proyecto de Plan Anual de Contrataciones (PAC), sujetndolo a los montos de los
crditos presupuestarios establecidos en el
citado Presupuesto Institucional.
Lo expuesto en los prrafos anteriores
es el procedimiento que debe seguir toda
Entidad para registrar su PAC en el SEACE.
Esto, permite que los proveedores puedan
prever su stock a fin de venderle el Estado,
pero qu sucede cuando la Entidad cambia constantemente o modifica su PAC.
Incluso, en la prctica, hemos podido observar a Entidades modificar su PAC ms
de 200 veces en un ao!. Estos problemas
son comunes, pero an existen otros ms

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graves, como el no publicar el PAC o recin hacerlo en el mes de agosto cuando
debieron hacerlo en enero, y ya realizaron
diversos procesos.
2. El Expediente de Contratacin
Antes de referirnos propiamente a las
Bases, es necesario hacer una referencia
breve sobre el expediente de contratacin, ya que algunas veces se suscita el
problema de saber cundo nace el Expediente de Contratacin. De acuerdo con el
artculo 10 del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado (RLCE) se inicia
con el requerimiento del rea usuaria. Dicho Expediente, debe contener la informacin referida a las caractersticas tcnicas
de lo que se va a contratar, el mismo que
debe contener:
i)

El estudio de las posibilidades que ofrece el mercado

ii) El valor referencial
iii) La disponibilidad presupuestal
iv) El tipo de proceso de seleccin
v) La modalidad de seleccin
vi) El sistema de contratacin
vii) La modalidad de contratacin a utilizarse
viii) La frmula de reajuste, de ser el caso
El citado artculo indica que, en todos
los casos en que las contrataciones estn
relacionadas a la ejecucin de un proyecto
de inversin pblica, es responsabilidad de
la Entidad:
i) Que, los proyectos hayan sido declarados
viables, en el marco del Sistema Nacional
de Inversin Pblica.
ii) Que, se tomen las previsiones necesarias
para que se respeten los parmetros bajo
los cuales fue declarado viable el proyecto, incluyendo costos, cronograma, diseo u otros factores que pudieran afectar
la viabilidad del mismo.
En el supuesto que se trate de obras, se
debe adjuntar la declaratoria de viabilidad
conforme al Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP). Mientras que en la modalidad de concurso oferta no se requerir el
Expediente Tcnico, debindose anexar el
estudio de preinversin y el informe tcnico que sustent la declaratoria de viabilidad, conforme al Sistema Nacional de
Inversin Pblica.
Por otro lado, en el caso de obras bajo la
modalidad de llave en mano, si stas incluyen la elaboracin del Expediente Tcnico, se
deber anexar el estudio de preinversin y el
informe tcnico que sustent la declaratoria
de viabilidad, conforme al Sistema Nacional
de Inversin Pblica.
Ahora bien, cuando sea aprobado el
Expediente de Contratacin, se debe incorporar todas las actuaciones que se realicen, lo cual va desde la designacin del
Comit Especial hasta la culminacin del

contrato, pasando por la inclusin de las

ofertas no ganadoras. Debe entenderse
por ofertas no ganadoras, aquellas que
fueron admitidas y a las que no se les otorg la Buena Pro.

Es necesario tener en cuenta, tambin, para la descripcin de los bienes y servicios a contratar no se har
referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseos o tipos
particulares, fabricantes determinados, ni descripcin que oriente la
adquisicin o contratacin de marca,
fabricante o tipo de producto especfico. Ello, con el objetivo de no
restringir la competencia entre los
proveedores. Slo ser posible solicitar una marca o tipo de producto
determinado cuando ello responda a
un proceso de estandarizacin debidamente sustentado, bajo responsabilidad del Titular de la Entidad.

En adicin a lo establecido en el
Artculo 13 de la Ley, sern obligatorios los requisitos tcnicos establecidos en reglamentos sectoriales
dentro del mbito de su aplicacin,
siempre y cuando cuenten con el refrendo del Ministro de Economa y
Finanzas, de acuerdo a lo dispuesto
por los Decretos Leyes N 25629 y N
25909.

Las normas tcnicas nacionales, emitidas por la Comisin competente de

Reglamentos Tcnicos y Comerciales
del Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Proteccin de
la Propiedad Intelectual (INDECOPI),
podrn ser tomadas en cuenta como
referencia para la definicin de los
bienes, servicios u obras que se van
a contratar mediante los procesos de
seleccin regulados por la Ley y el Reglamento.

Tmese en cuenta que el rgano encargado de las contrataciones, tiene a su cargo

la custodia y responsabilidad del Expediente de Contratacin, salvo en el perodo en el
que dicha custodia est a cargo del Comit
Especial. Adicionalmente, es responsable
de remitir el Expediente de Contratacin
al funcionario competente para su aprobacin, de acuerdo a sus normas de organizacin interna.
En el caso que un proceso de seleccin
sea declarado desierto, la nueva convocatoria deber contar con una nueva aprobacin
del Expediente de Contratacin slo en caso
que haya sido modificado en algn extremo
y se llevar a cabo por una Adjudicacin de
Menor Cuanta.
2.1 Caractersticas tcnicas


El rea usuaria es la responsable de
definir, con precisin, las caractersticas, condiciones, cantidad y calidad
de los bienes, servicios u obras que
requiera para el cumplimiento de sus
funciones, debiendo desarrollar esta
actividad de acuerdo con la formulacin de las especificaciones tcnicas,
las cuales debe ser realizada en coordinacin con el rgano encargado de
las contrataciones de la Entidad, evaluando, en cada caso, las alternativas
tcnicas y las posibilidades que ofrece
el mercado para la satisfaccin del requerimiento. Esta evaluacin deber
permitir la concurrencia de la pluralidad de proveedores en el mercado
para la convocatoria del respectivo
proceso de seleccin, evitando incluir
requisitos innecesarios cuyo cumplimiento slo favorezca a determinados postores.

Las especificaciones tcnicas deben

cumplir, obligatoriamente, con los reglamentos tcnicos, normas metrolgicas y/o sanitarias nacionales, si las
hubiere. Estas, podrn recoger las condiciones determinadas en las normas
tcnicas, si las hubiere.
Por su parte, el artculo 13 de la LCE
aade que en el caso de obras, adems,
se deber contar con la disponibilidad
fsica del terreno o lugar donde se ejecutar la misma y con el expediente
tcnico aprobado, debiendo cumplir
con los requisitos establecidos en el
Reglamento. La Entidad cautelar su
adecuada formulacin con el fin de
asegurar la calidad tcnica y reducir, al
mnimo, la necesidad de su reformulacin por errores o deficiencias tcnicas
que repercutan en el proceso de ejecucin de obras.

2.2 El estudio de posibilidades que ofrece el mercado

Una vez definida las caractersticas tcnicas por el rea usuaria, corresponder al rgano encargado de las contrataciones, la obligacin de evaluar las
posibilidades que ofrece el mercado
para determinar lo siguiente:
El valor referencial.
La existencia de pluralidad de marcas y/o postores.
La posibilidad de distribuir la Buena Pro.
Informacin que pueda utilizarse
para la determinacin de los factores de evaluacin, de ser el caso.
La pertinencia de realizar ajustes a
las caractersticas y/o condiciones
de lo que se va a contratar, de ser
necesario.
Otros aspectos necesarios que tengan incidencia en la eficiencia de la
contratacin.

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tems considerados. En las Bases deber
especificarse tanto el valor referencial
de los tems cuanto el valor referencial
del proceso de seleccin.

A efectos de establecer el valor referencial, el estudio debe tomar en cuenta,

los siguientes elementos:
i) Presupuestos y cotizaciones actualizados, los que debern provenir de
personas naturales o jurdicas que
se dediquen a actividades materia
de la convocatoria, incluyendo fabricantes cuando corresponda, a
travs de portales y/o pginas web,
catlogos, entre otros, debiendo
emplearse como mnimo dos (2)
fuentes.

El Comit Especial puede observar el

valor referencial y solicitar su revisin o
actualizacin al rgano encargado de las
contrataciones de la Entidad, de acuerdo
con el artculo 27 de la Ley.

Cuando el valor referencial es observado

por los participantes, el Comit Especial
deber poner en conocimiento del rgano encargado de las contrataciones para
su opinin y, si fuera el caso, para que
apruebe un nuevo valor referencial, verificando que se cuente con la disponibilidad presupuestal y poniendo en conocimiento de tal hecho al funcionario que
aprob el Expediente de Contratacin.
En caso el nuevo valor referencial implique la modificacin del tipo de proceso
de seleccin convocado ste ser declarado nulo.

ii) Cuando la informacin est disponible: precios histricos, estructuras

de costos, alternativas existentes
segn el nivel de comercializacin,
descuentos por volmenes, disponibilidad inmediata de ser el caso,
mejoras en las condiciones de venta, garantas y otros beneficios adicionales.
iii) la vigencia tecnolgica del objeto
de la contratacin de las Entidades.
3. El Valor referencial
El tema del valor referencial es una de
las mayores complicaciones que ha generado en las Entidades, dado que ni la LCE
ni su Reglamento establecen la forma de
determinarlo como tampoco lo haca la
norma anterior, slo sealan algunas luces
para efectos de estimarlo. El RLCE indica,
por ejemplo, que el valor referencial es el
monto determinado por el rgano encargado de las contrataciones, de acuerdo a
lo establecido en el Artculo 27 de la Ley,
como resultado del estudio que hemos detallado en el punto anterior.
Asimismo, el artculo 13 del RLCE indica que:

() el valor referencial se calcular incluyendo todos los tributos, seguros,

transporte, inspecciones, pruebas y, de
ser el caso, los costos laborales respectivos conforme a la legislacin vigente,
as como cualquier otro concepto que le
sea aplicable y que pueda incidir sobre
el valor de los bienes y servicios a contratar. Las cotizaciones de los proveedores debern incluir los mencionados
componentes.
Para la determinacin del valor referencial, el rgano encargado de las contrataciones est facultado para solicitar el
apoyo que requiera del rea usuaria, la
que estar obligada a brindarlo bajo responsabilidad.
En el caso de los procesos de seleccin
convocados segn relacin de tems, el
valor referencial del conjunto se determinar en funcin a la sumatoria de los
valores referenciales de cada uno de los

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Conviene ahora, precisar que el valor

referencial ha tenido un cambio radical en
cuanto a su determinacin en las Bases,
as para todos los procesos de seleccin.
Aquellas propuestas que excedan el Valor
Referencial sern devueltas al Comit Especial. Con la norma anterior, se permita
que las propuestas puedan llegar hasta
un mximo del 110%; en dichos casos, era
necesario contar con la aprobacin del Titular de la Entidad, siempre y cuando existiesen fondos en la partida presupuestal,
salvo para el valor referencial en ejecucin
de obras en el cual el lmite superior era
el de 110%.

las caractersticas de la obra, sustentndose en anlisis de precios unitarios por cada partida y subpartida,
elaborados teniendo en cuenta los
insumos requeridos en las cantidades
y precios o tarifas que se ofrezcan en
las condiciones ms competitivas en
el mercado. Adems, debe incluirse
los gastos generales variables y fijos,
as como la utilidad.

El presupuesto de obra deber estar

suscrito por los consultores y/o servidores pblicos que participaron en su
elaboracin y/o aprobacin, segn corresponda.

En la ejecucin de obras bajo la modalidad de concurso oferta, el valor

referencial deber determinarse teniendo en cuenta el objeto de la obra
y su alcance previsto en los estudios
de preinversin que dieron lugar a la
viabilidad del correspondiente proyecto, as como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de
mercado.

3.1.2 Consultora de obras

El presupuesto de obra o de la consultora de obra, deber incluir todos los

tributos, seguros, transporte, inspecciones, pruebas, seguridad en el trabajo y los costos laborales respectivos,
conforme a la legislacin vigente; as
como cualquier otro concepto que le
sea aplicable y que pueda incidir sobre
el presupuesto.

Cuando el valor referencial es observado por los participantes, el Comit

Especial deber poner en conocimiento de la unidad orgnica competente
para su opinin y, si fuera el caso,
para que apruebe un nuevo valor referencial, verificando que se cuente
con la disponibilidad presupuestal
y poniendo en conocimiento de tal
hecho al funcionario que aprob el
Expediente de Contratacin. En caso
el nuevo valor referencial implique la
modificacin del tipo de proceso de
seleccin convocado, este ser declarado nulo.

Asimismo, respecto a los lmites inferiores, no existe monto o porcentaje alguno,

en comparacin con la normativa anterior
se estableca como lmite el 70% del valor
referencial.
Sin embargo, para el caso del lmite
inferior en materias de ejecucin y consultora de obras, se han establecido las
reglas que estudiaremos en los puntos
siguientes.
3.1 Determinacin del Valor referencial
para la ejecucin y consultora de
obras


En el caso de ejecucin y consultora de
obras la determinacin del valor referencial se sujetar a lo siguiente:

3.1.1 Contratacin para la ejecucin

de obras
En la contratacin para la ejecucin
de obras, corresponder al monto
del presupuesto de obra establecido
en el Expediente Tcnico. Este presupuesto deber detallarse considerando la identificacin de las partidas y
subpartidas necesarias de acuerdo a

En el caso de consultora de obras deber detallarse, en condiciones competitivas en el mercado, los honorarios del
personal propuesto, incluyendo gastos
generales y la utilidad, de acuerdo a los
plazos y caractersticas definidos en los
trminos de referencia del servicio requerido.

3.2 El Valor referencial en cobranzas o

recuperaciones y en servicios con
honorarios de xito

En el caso del valor referencial en cobranzas o recuperaciones y en servicios con honorarios de xito, por ser

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proceso de seleccin, es que el valor referencial no deba tener una antigedad
mayor a los seis (6) meses, tratndose
de ejecucin y consultora de obras, ni
mayor a tres (3) meses en el caso de
bienes y servicios.

un supuesto especial para su determinacin, el artculo 18 del RLCE ha

sealado que:

el valor referencial en la contratacin de servicios de cobranzas o recuperaciones deber ser determinado

aplicando el porcentaje que se fije en
las Bases, sobre el monto mximo a
cobrar o recuperar. Dicho porcentaje incluye todos los conceptos que
comprende la contraprestacin que
le corresponde al contratista. Para la
contratacin de servicios ser posible
considerar honorarios de xito, siempre y cuando stos sean usuales en
el mercado, debiendo justificarse la
necesidad y su monto a travs de un
informe tcnico emitido por el rgano
encargado de las contrataciones de la
Entidad. En caso que se considere el
pago de honorarios de xito, el valor
referencial estar conformado por la
suma del honorario fijo ms el honorario de xito. Para efectos de la inclusin de este ltimo en el valor referencial, se tomar en cuenta el monto
mximo que la Entidad pagara como
honorario de xito.
La determinacin de este valor referencial es usual en contratos de comisin, o de patrocinio legal, donde se
otorga un honorario de xito si el proceso llevado a cabo resulta favorable a
la Entidad.

3.3 Antigedad del valor referencial

Una regla establecida para efectos de
determinar, adicionalmente, el valor referencial al momento de convocar a un

Para efectos del cmputo en el caso

de ejecucin de obras que cuenten
con Expediente Tcnico, la antigedad del valor referencial se cuenta
desde la fecha de determinacin del
presupuesto de obra consignada en
el Expediente Tcnico. Mientras que
en el caso de bienes, servicios y consultora de obras, la antigedad del
valor referencial se computar desde
la aprobacin del expediente de contratacin.

3.4 Publicidad o reserva del valor referencial

La regla general es que el valor referencial es pblico. Sin embargo, en
determinados casos podr ser reservado cuando la naturaleza de la contratacin lo haga necesario, previo
informe del rgano encargado de las
contrataciones de la Entidad, el cual
deber ser aprobado por el Titular de
sta. La reserva del valor referencial
deber ser establecida en el Expediente de Contratacin. No obstante,
ste cesar cuando el Comit Especial
lo haga de conocimiento a los participantes, en el acto de apertura de los
sobres.

En los procesos de seleccin con valor

referencial reservado, no ser de aplicacin los lmites mnimos y mximos

para admitir la oferta econmica, que

hemos mencionado en los puntos anteriores.

A pesar que el valor referencial sea

reservado, es obligacin de la Entidad registrarlo en el SEACE, debiendo garantizarse los mecanismos de
confidencialidad en el caso de ser
reservado.

3.5 Disponibilidad presupuestal

En muchas ocasiones, se han dado casos en que las Entidades no cumplen
o pagan el bien o el servicio a aquellos proveedores que cumplieron su
prestacin. Por ello, es que se debe
solicitar a la Oficina de Presupuesto
o la que haga sus veces, la certificacin de disponibilidad presupuestal a
fin de garantizar que se cuenta con el
crdito presupuestario suficiente para
comprometer un gasto en el ao fiscal
correspondiente. Para su solicitud, deber sealarse el perodo de contratacin programado.

En caso que las obligaciones de pago

a cargo de la Entidades se devenguen
en ms de un (1) ao fiscal, la Oficina de Presupuesto o la que haga sus
veces, deber otorgar la certificacin
por el ao fiscal vigente, as como la
constancia sobre que el gasto a ser
efectuado ser considerado en la programacin y formulacin del presupuesto del ao fiscal que corresponda;
como, tambin, debe sealar la fuente
de financiamiento, a fin de garantizar
al proveedor que existen fondos para
pagar la prestacin.

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