LAS INSTITUCIONES Y LA

REGULACIÓN DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS

Mario Bergara

ECONOMÍA DE LA REGULACIÓN
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
 PLAN DE LA PRESENTACIÓN

• Conceptos básicos del análisis institucional

• La economía de los costos de transacción
• La política de los costos de transacción
• Algunas referencias empíricas
• El problema de la credibilidad regulatoria
• El problema de la captura regulatoria
• Acerca de la independencia del regulador
• Algunas referencias empíricas
CONCEPTOS BÁSICOS

DEL

ANÁLISIS
INSTITUCIONAL
 INSTITUCIONES Y CAMBIO
INSTITUCIONAL

• Restricciones a la interacción humana

• Política
• Social
• Económica
• Incentivos y reglas de juego
• Reglas formales e informales según grado
de complejidad de las sociedades
 RESTRICCIONES

FORMALES INFORMALES

Normas jurídico-políticas Matriz cultural

Reglas económicas No reaccionan de
inmediato a los cambios
Contratos formales
 DERECHOS DE PROPIEDAD

• Enfoque de contratos incompletos

• Problemas de especificación
• Costos de transacción
• Dependen de:
• Normas legales
• Formas de organización económica
• Capacidad de hacer cumplir los contratos
• Normas de conducta dominantes
 MARCO INSTITUCIONAL

• Instituciones legislativas y ejecutivas

• Sistema judicial
• Costumbres y normas informales
• Naturaleza y balance de los intereses sociales
• Capacidad administrativa y calidad burocrática
 LA ECONOMÍA

DE LOS

COSTOS DE TRANSACCIÓN
 ASPECTOS GENERALES

• Transacción como unidad de análisis

• Enfoque contractual de la organización
económica
• Costos comparativos de planear, adaptar y
monitorear el desempeño bajo formas de
organización alternativas
• Identificar, explicar y mitigar los riesgos
contractuales: dependencia bilateral, derechos
de propiedad débiles, riesgos de medición, etc.
MARCO INSTITUCIONAL

ORGANIZACIÓN
ECONÓMICA

INDIVIDUOS
SUPUESTOS DE COMPORTAMIENTO INDIVIDUAL

• Racionalidad limitada
• Oportunismo

• Principales implicancias
• Los contratos son inherentemente
incompletos
• Distinguir modos de factibles y no factibles
CONTRATOS INCOMPLETOS

EX ANTE
• Contingencias no previstas
• Costos de escribir el contrato

EX POST
• Monitoreo costoso
• Costos de hacer cumplir el contrato
 IMPLICANCIA METODOLÓGICA

EX ANTE EX POST
• Información: • Llenar brechas,
selección adversa y resolver disputas y
riesgo moral adaptación
• Alineamiento de • Formas de
incentivos organización
• Reglas de juego • Cómo se desarrolla
el juego
ATRIBUTOS DE LAS TRANSACCIONES

• Frecuencia
• Grado de incertidumbre
• Especificidad de activos
• De lugar
• De activos físicos
• Humana
• Temporal
• De marcas
FORMAS DE ORGANIZACIÓN ECONÓMICA

• Mercados, empresas y modos híbridos: formas

alternativas de organización de transacciones
• Costos y competencias:
• Intensidad de los incentivos
• Utilización de aparatos de control
• Adaptación autónoma y cooperativa
• Utilización de la legislación contractual
• Arbitraje externo vs. autoridad
 HIPÓTESIS DE ALINEAMIENTO
DISCRIMINATORIO

“El objetivo de la organización económica es

alinear las transacciones (que difieren en sus
atributos) con las formas organizacionales (que
difieren en sus costos y competencias) de
manera de minimizar los costos de transacción”
 COMPETENCIAS DE LOS MODOS DE
ORGANIZACIÓN

PRINCIPALES FORMAS ORGANIZACIONALES

ATRIBUTOS MERCADOS HÍBRIDOS JERARQUÍAS
INSTRUMENTOS
Intensidad incentivos Fuerte Intermedio Débil
Controles administrativos Débil Intermedio Fuerte

PERFORMANCE
Adaptación autónoma Fuerte Intermedio Débil
Adaptación cooperativa Débil Intermedio Fuerte

LEY CONTRACTUAL Fuerte Intermedio Débil

 MODELO BÁSICO
• Formas de organización óptima según
especificidad de activos (k)
• Para una cantidad fija de producción:
• Costos de organización interna: B(k)
• Costos de organización de los mercados: M(k)
• B(0) > M(0) por efectos de incentivos y
burocracia
• M’(k) > B’(k) por efectos de adaptación
 MODELO BÁSICO
• Diferencia de costos de organización:
G = B(k) - M(k)

• Mercados permiten agregar demanda y realizar

economías de escala y alcance.
• Diferencia de costos de producción en la firma
vs. en el mercado: C > 0

• Costos totales = G + C
MODELO BÁSICO
G+C

G C

k1 k2 k

Mercados Empresas
 MODELO BÁSICO

• Introducción de modos híbridos:

• Costos de organización: H(k)

• B(0) > H(0) > M(0)
• M’(k) > H’(k) > B’(k)
 MODELO BÁSICO
Costos de M(k) H(k) B(k)
organización

B(0)
H(0)
M(0)

k1 k2 k
CRITERIO DE REMEDIABILIDAD

“Un modo de organización debe presumirse

eficiente si no es posible describir e
implementar una alternativa superior con
ganancias netas”

• Impacto del entorno institucional

• Consideraciones de poder
 LA POLÍTICA

DE LOS

COSTOS DE TRANSACCIÓN
 POLÍTICAS ECONÓMICAS Y
COSTOS DE TRANSACCIÓN

• Costos en el diseño y la implementación de

políticas y medidas económicas
• Restricciones institucionales
• Problemas de múltiples principales y agente en
el proceso político
• “Marco constitucional”: contrato incompleto
que define las reglas de juego
• Reglas generales y políticas individuales
 PROCESO POLÍTICO Y OPORTUNISMO

• Necesidad de mecanismos que den credibilidad

• Múltiples intereses en juego
• Múltiples objetivos (difusos) en las decisiones
• Aplicar el criterio de remediabilidad en las
políticas económicas
• Salvaguardas contra riesgos contractuales:
• Bureaus públicos y privados
• Incentivos débiles, exceso de reglamentos
 ALGUNAS

REFERENCIAS

EMPÍRICAS
 TRABAJOS EMPÍRICOS

• Historia económica: relación entre

instituciones y desempeño económico

• Revolución industrial en Inglaterra

• North y Weingast (1989)
• Mokyr (1993)
• DeLong y Shleifer (1993)
 TRABAJOS EMPÍRICOS

• Marco institucional e inversión

• Mauro (1995): importancia de instituciones
políticas
• Henisz (1998): riesgos políticos y riesgos
contractuales afectan magnitud y formas de la
inversión multinacional
• Stone et al. (1996): comparación de entornos
institucionales de Brasil y Chile
EL PROBLEMA DE LA

CREDIBILIDAD

REGULATORIA
 SERVICIOS PÚBLICOS

CARACTERÍSTICAS CONSECUENCIAS

• Grandes inversiones
altamente específicas  Pocos agentes
• Economías de escala,
alcance y densidad  Alta politización
• Consumo masivo
 SERVICIOS PÚBLICOS

• Componente de monopolio natural

• Segmentos potencialmente competitivos
• Ventajas de la desagregación de la industria
(unbundling) en función del grado de
competencia: determinantes informacionales
• Perspectivas de la regulación
• Control de abusos monopólicos
• Promoción de la competencia
 CONDUCTAS OPORTUNISTAS

• Incentivos a expropiación administrativa

– Cambios de propiedad
– Fijación de precios o requerimientos de inversión
– Políticas de compra o empleo
– Restricciones a movilidad de ganancias

• Efecto reputación
INCENTIVOS A LA “EXPROPIACIÓN”

• Mayores en países con:

• Escasos requerimientos para la toma de
decisiones regulatorias
• Política regulatoria centralizada en la
administración
• Falta de tradición de revisión judicial
• Visión cortoplacista de los gobiernos
 CREDIBILIDAD REGULATORIA

• Necesidad de mecanismos de salvaguardia

• Calidad de las instituciones

• Diseño del marco institucional para dar credibilidad

• Propiedad estatal: solución “por defecto”

 MECANISMOS PARA REDUCIR
DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA

• Restricciones sustanciales en la
discrecionalidad del regulador
• Restricciones formales e informales en el
cambio del sistema regulatorio
• Instituciones que aseguren el cumplimiento
formal (de sustancia y de procedimientos) de
tales restricciones
 MARCO INSTITUCIONAL

• Instituciones legislativas y ejecutivas

• Sistema judicial
• Costumbres y normas informales
• Naturaleza y balance de los intereses sociales
• Capacidad administrativa y calidad burocrática
 MARCO INSTITUCIONAL

• Relación entre órganos legislativos y ejecutivos

• Capacidad de reversión de políticas
• Gobiernos divididos o unificados
• Presidencialismo con o sin mayorías
• Necesidad de coaliciones
• Rol y desarrollo de los partidos políticos
• Grado de federalismo
• Número de cuerpos legislativos
 MARCO INSTITUCIONAL
• Sistema judicial: garantiza restricciones formales
• Profesionalismo
• Independencia
• Balance de intereses sociales
• Estabilidad política y social
• Pugna redistributiva
• Capacidades burocráticas
• Sofisticación del régimen regulatorio
• Más o menos sujeto a conductas oportunistas
INSTRUMENTOS REGULATORIOS
• Legislación específica
• Acción legislativa costosa y sistema
judicial independiente
• Procedimientos administrativos
• Dificultades cuando la toma de decisiones
es muy descentralizada
• Contratos
• Otorgan diferentes grados de compromiso en
función del marco institucional
EL PROBLEMA DE LA

CAPTURA

REGULATORIA
TRANSACCIONES REGULATORIAS

• Alto grado de especificidad de activos

• Asimetrías informacionales
• Entre regulador y regulado
• Entre empresas competidoras
• Entre sociedad, sistema político y regulador
• Elevados riesgos contractuales y politización
 CAPTURA REGULATORIA
• Empresa regulada captura el proceso a su favor

• Problemas de agencia: agendas privadas

• Interacción intensa, frecuente y de difícil

observabilidad y verificabilidad

• Demanda por regulación

 CAPTURA REGULATORIA

• Problemas de acción colectiva

• Ganadores y perdedores
• Costos de transacción: hacer cumplir los
contratos es costoso

• “Puerta giratoria”
 MECANISMOS DE CONTROL
• Información para mitigar problemas de agencia
• Contraposición de intereses
• Intervención de grupos de interés
• Procesos de consulta pública
• Control político
• Variabilidad del entorno
• Tamaño de mayorías y separación de poderes
• Revisión judicial
• Niveles de apelación
ACERCA DE LA

INDEPENDENCIA

DEL REGULADOR
 HACIA EL ANÁLISIS DE LA
INDEPENDENCIA REGULATORIA

• Credibilidad vs. Captura regulatoria

– Enfoques complementarios para el análisis y el

diseño de la institucionalidad regulatoria

• Equilibrio dado por el marco institucional

 INDEPENDENCIA “IDEAL” E
HIPOTÉTICA (I)

• Independencia con respecto a:

– Sistema político

– Otras entidades de gobierno

– Operadores principales
 INDEPENDENCIA “IDEAL” E
HIPOTÉTICA (II)

• Autonomía en las diversas áreas:

– Institucional
– Financiera
– Administrativa
– Técnica

• Supuesto implícito: el regulador representa

fielmente el interés de la sociedad
 NIVEL “ADECUADO” DE
INDEPENDENCIA

• “Escasez” de autonomía:
– Supeditación a políticas no regulatorias
– Incapacidad operativa

• “Exceso” de autonomía:
– Discrecionalidad y credibilidad regulatoria
– Evitar actividades de operadores no registrados
 ENFOQUE DE MÚLTIPLES
PRINCIPALES - AGENTE

• Regulador: agente de principales con intereses

diversos
• Manejo de múltiples intereses: sistema político,
sistema judicial, consumidores, operadores
incumbentes, potenciales entrantes, distintos
organismos gubernamentales
• Compiten por influenciar las decisiones
regulatorias
 MONOPOLISTA
INCUMBENTE

SISTEMA COMPETIDORES
JUDICIAL

ORGANISMO POTENCIALES
CONSUMIDORES ENTRANTES
REGULADOR

PODER
AUTORIDADES
EJECUTIVO
FISCALES
PODER
LEGISLATIVO
 INDEPENDENCIA Y
TRANSPARENCIA

• Transparencia de los intereses en juego

– Factor de ética regulatoria
– Requisito de “independencia”
• Objetivos nítidos y capacidad de enforcement
• Evitar captura regulatoria
• Consulta pública
– Uso de información y capacidad de los agentes
CÓMO LOGRAR INDEPENDENCIA

• Dialéctica entre:
– Concepción no “ideal” de la autonomía
– Búsqueda sistemática de autonomía

• Transición vs. Autonomía en el largo plazo

– “Liderar” la transición

• Factores políticos y personales

 ALGUNAS

REFERENCIAS

EMPÍRICAS
 TELECOMUNICACIONES

• Henisz y Zelner (1998): relación entre calidad

institucional e inversión en infraestructura
• Spiller y Vogelsang (1995): Reino Unido
• Galal (1995): Chile
• Esfahani (1995): Filipinas
• Spiller y Sampson (1995): Jamaica
• Hill y Abdala (1995): Argentina
 SECTOR ELÉCTRICO

• Bergara et al. (1998): relación entre calidad

institucional e inversión en infraestructura
• Zelner (1998): estrategias de incorporación
tecnológica
• Bergara y Spiller (1997 y 1998): impacto del
cambio en las reglas de juego (acceso directo)
en Nueva Zelandia
 OTROS SECTORES

• Servicios de agua
• Savedoff y Spiller (1999): América Latina

• Política ambiental
• Vogel (1986): estilos nacionales de
regulación
LAS INSTITUCIONES Y LA
REGULACIÓN DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS

Mario Bergara

ECONOMÍA DE LA REGULACIÓN
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES