DOCUMENTO FINAL

ESTUDIO:
“Compras Estatales vinculadas a la
provisión de productos
agroalimentarios: Puntos Críticos y
Potencialidades para la inserción
de los Pequeños Productores en
Bolivia”

La Paz – Bolivia
2012
Antecedentes .

La existencia de un marco normativo que promueve una mayor

participación de pequeños productores en Compras Públicas: Ley
1551(PP), 1654 (DA), 2028 (M), 2235 (Dialogo) 144 (RPCA).
Los Decretos Supremos 28233 (IDH), 29190 (NB SABS), D.S. 0181
Anteproyecto de Ley de Alimentación Complementaria Escolar.
La experiencia de aplicación de la política de “Compro Boliviano”
El potencial abierto por el “Compro y Como Boliviano”
Un cumulo de estrategias y experiencias de participación de pequeños
productores en compras públicas, desarrolladas por Gobiernos
Municipales, Gobernaciones, Programas y Proyectos Públicos y Privados
(GM: Tarija, La Paz, Tupiza, Padcaya y otros).
Investigaciones sobre la temática promovidos por el Ministerio de
Desarrollo Productivo y Economía Plural (PROPAIS, 2009), FAM
(SADEL, 2008), CIOEC (2008), AIPE (2008). G DRU (Bedrow &
Garafulic, 2006), PRO RURAL (Soriano, 2006 ) y otros.
 Hallazgos .
Compras publicas de productos agroalimentarios:

El crecimiento del presupuesto público para la adquisición de productos Alimentos y Bebidas para
Personas, Desayuno Escolar y Otras (partida 311), se atribuye a un mayor protagonismo de la estado
en la provisión de alimentos a la sociedad civil, en específico a las poblaciones más vulnerables, al
incremento de los desastres naturales y a la consolidación del derecho a una mejor alimentación en
parte de población civil.
Hallazgos .
Participación de los Niveles Nacional, Departamental y Local en Compras
públicas de productos agroalimentarios:
Hallazgos .
Distribución de compras municipales en productos agroalimentarios:
Hallazgos .

Cobertura de Desayuno Escolar por número de Gobiernos Municipales:

Departamento 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
TOTAL 178 210 265 280 276    283 243 285
Fuente: Min. Educación 2003. FAM 2005, 2006, 2007, 2008.
Elaboración propia 2010, 2011, 2012.

Asignación presupuestaria en el Desayuno Escolar (En Bs.)

Departamento 2003 2005 2006 2007 2008 2010 2011 2012
Chuquisaca 25.141.644 8.163.520 9.164.411 13.155.528 21.697.055 31.118.863 8.232.757 39.771.589
La Paz 6.637.862 46.292.228 40.716.445 69.190.725 75.932.973 113.410.384 123.787.633 138.094.472
Cochabamba 5.858.745 28.544.245 10.795.897 41.629.063 54.372.447 69.933.410 79.138.124 98.684.595
Oruro 24.569.784 10.186.819 12.784.446 19.224.863 22.949.500 24.570.583 32.943.897 39.100.469
Potosí 5.616.701 6.832.139 6.459.794 14.170.592 19.202.397 31.151.033 24.807.262 34.163.783
Tarija 1.654.639 2.981.936 7.974.560 20.512.702 28.294.476 24.453.268 33.829.146 48.371.494
Santa Cruz 29.709.823 5.901.067 23.961.132 52.313.296 74.284.213 81.182.502 85.400.356 91.370.240
Beni 976.737 1.152.981 6.206.550 11.484.369 16.057.066 19.949.738 21.380.190 29.466.075
Pando 248.335 400.721 6.207.674 8.921.693 0 12.312.188 10.118.779 10.755.540
TOTAL 100.414.270 110.455.656 124.270.908 250.602.829 312.790.127 408.081.969 419.638.144 529.778.257
Porcentaje incremental 10% 13% 102% 25% 30% 3% 26%
Crecimiento acumulado             199%
Fuente: Min. Educación 2003,
FAM 2005, 2006, 2007, 2008.
Elaboración propia 2011, 2012.
Hallazgos .
Fuente de Financiamiento :

El análisis histórico muestra la predominancia del IDH, como fuente de financiamiento,

sin embargo en los últimos años, se ha visto una mayor combinación de recursos de
diferentes fuentes y un leve crecimiento de los recursos de donación.
Los recursos de la participación popular, son utilizados fundamentalmente por las
categorías A, B y C, como complemento a los recursos del IDH.
Los recursos de donación cubren en un 79 % a municipios de las categorías “B” y “C”,
por el monto de inversión también es importante para algunos municipios de la categoría
“D” (El Alto, Cochabamba, Oruro, Potosí), sin embargo, se observa una baja incidencia en
municipios categoría “A”.
Hallazgos .
Inversión absoluta en desayuno escolar

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Municipios 694.473 895.010 1.133.298     1.726.906 1.858.871
Porcentaje incremento 29% 27%     52% 8%
Crecimiento acumulado       116%
Fuente: Elaboración propia

14%
Esta relación nos muestra, que
verdaderamente los municipios están 12%
14%
invirtiendo más en productos 10%
agroalimentarios, sin embargo el
8% 10%
incremento se esta dando mas en Series1
cobertura, que en el precio unitario de 6%
los productos. 4%
1%
2%

0%
Hallazgos .
Participación de pequeños productores en compras publicas.

La FAM (2008), en su estudio de

sobre compras pública, destacaba que
los Gobiernos municipales en la
gestión 2006 realizaron compras a
productores/as organizados/as en
asociaciones, en una proporción del
17,4 %, sin embargo esta relación ha
bajado a un porcentaje no mayor del
10 % en el 2011.
La pregunta del millon .

¿Qué PASO?
Supuestamente hay mayor inversión en los municipios en compras
estatales para productos agroalimentarios
Se cuenta con una normativa que reconoce a las OECAs y OPEs, y
les da preferencias al momento de las adquisiciones.
PERO!!!
Hay menos OECAs y OPEs vendiéndole a los Gobiernos
municipales
Hallazgos .
Participación de pequeños/as productores/as en compras publicas.

Estos datos se cruzaron con las opiniones levantadas por las OECAs y OPEs entrevistadas en
el presente estudio, quienes mencionan que en el periodo 2007 – 2009, se abrieron una serie de
oportunidades para el acceso de pequeños productores a compras públicas.
En algunos casos, esas oportunidades se dieron en forma la alianzas democráticas como en la
alianza COMUVA + CAC Tiraque + APARK (Tiraque), o subcontratos, como el de Francesa
con Banabeni, CORACA Irupana y otros (La Paz).
En las entrevistas, 8 de 12 organizaciones entrevistadas participaron en ese periodo, de la
provisión del desayuno escolar o alimentación complementaria escolar (COMUVA, CAC
Tiraque, PROTAL, INLACH, Sumaj Sara, CORACA Irupana, APME y CECAOT), sin
embargo, en los siguientes años 2010-2011 dejaron el servicio debido a las siguientes razones,
ordenadas por jerarquía:
• Bajos precios unitarios de la raciones, en contradicción con una subida de los precios de
la leche, azúcar y harina.
• La Baja tecnología y la Alta carga laboral en la preparación y distribución de los
alimentos, que en muchos casos debería ser cubierta con recursos propios.
• Cambios organizacionales al interior de las OECAs y OPEs.
Decreto Supremo 0181 .
Oportunidades y limitaciones del DS 0181
OPORTUNIDADES LIMITACIONES
 Reconoce a las OECAs y OPEs En las modalidades de Licitación Pública y
 Prioriza las contrataciones de bienes ANPE (59 % CP), en el Documento Base de
producidos a nivel nacional. Contratación se especifica en forma explícita
 Otorga márgenes de preferencia a los los siguientes requisitos legales,
productos y productores nacionales, administrativos y técnicos:
hasta un 20 %.  Poder legar del representante
 Especifica el margen de Preferencias para  Capacidad de propuesta técnica y
MyPEs, Asociaciones de Productores y económica
OECAS, hasta un 20 %.  Número de Identificación Tributaria (17%)
 Establece que los alimentos destinados al  Balance general
desayuno escolar y programas de  Boletas de garantía
nutrición, independientemente del  SENASAG (15 %)
monto de la contratación, se deberá  IBNORCA, BPM, CADECO, RAI
prever que los productos sean elaborados  Factura (2%)
con materias primas de producción
nacional.
Lecciones aprendidas .
Buenos y estables precios del subsidio escolar y contratos de largo plazo
La experiencia de ANPRABOL muestra por un lado la capacidad de los pequeños
productores de organizar el acopio y comercialización de miel orgánica.
Por otro lado, es importante el haber ligado el costo de los productos al salario
mínimo, ya que este responde a la dinamica económica del mercado, es decir, el
incremento del costo de subvención ha sido en todos los años igual o mayor al
incremento de los costos de los alimentos, lo cual ha permitido mantener la provisión
en forma estable y ampliar la demanda sobre el producto.
Descentralización del servicio de desayuno escolar a las Unidades Educativas
Rebaja la carga administrativa del Gobierno Municipal
Establece una variedad de productos en lotes menores que están al alcance de los
pequeños productores.
Las compras menores permiten el acceso de pequeños productores, con monitoreo
sanitario de parte del GA; de Tarija
Lecciones aprendidas .
Alianzas entre pequeños productores
La COMUVA + APARK + CAC Tiraque han demostrado que las alianzas entre
pequeños productores para la provisión del Desayuno Escolar a los Gobiernos
Municipales de Tiraque y Arani, es posible, con permanencia (3 años) y diversidad
(galletas, pan fortificado, papas fritas).
La mas fortalecida y formal (COMUVA) ha liderado el proceso, a través del acopio,
distribución y control de calidad.
Las debilidades fueron de carácter organizativo, baja tecnologia y débil transparencia
en el manejo de recursos.
Alianzas entre pequeños productores y empresas
La relación entre empresas proveedoras y distribuidoras con pequeños productores en
el GMA de La Paz, muestra capacidad de asocio y diversidad al momento de prestar el
servicio cumpliendo con toda la normativa sanitaria y de entrega.
La debilidad es la dependencia de los pequeños productores a los costos que impone
el intermediario
Lecciones aprendidas .
Entorno auspicio para agro negocios
La provisión del desayuno escolar se mueve en una relación entre pequeños
productores de los Distritos rurales y urbanos y el GMA de Tupiza, sin embargo esta
exitosa y duradera relación no fuese posible sin la existencia de un entorno auspicio
de otros actores, quienes esta apoyando a las OECas en su formalidad, asistencia
técnica, capacitación, y provisión piloto de ciertos insumos
La presencia del Food Facility, PMA, EMPODERAR DETI, FAUTAPO y otros
actores que fortalecen a los pequeños productores, han generado un espacio de agro
negocios apto para ello.
Puntos críticos .

A nivel nacional:

Se observa una estrategia con un marcado enfoque reformista de la normativa

existente y un discurso político favorable a los pequeños productores rurales y sus
organizaciones comunitarias, con escasas operaciones e inversiones reales en
campo.
El acceso a datos estadísticos claves sobre los procesos de compras públicas a nivel
nacional es restringido. La limitada disponibilidad de esta información dificulta la
planeación estratégica y desemboca en procesos de compras públicas realizados
apresuradamente, lo cual reduce los beneficios e incrementa los costos.
Las políticas estatales no están focalizadas de manera que pueda viabilizar el acceso
de los/as pequeños/as productores/as a todos los medios y factores productivos que
se requieren para hacer una oferta variada y de calidad, con volúmenes adecuados y
que pueda responder a la lógica de producción local.
Puntos críticos .

A nivel regional:
Escasas oportunidades de apoyo y asistencia técnica en la mayoría de las
Gobernaciones, con excepción de Santa Cruz, Sucre y Tarija, donde, estas
subvencionan ejercicios conjuntos con Gobiernos Municipales, facilitando el acceso
de pequeños productores, a compas publicas en estos ejercicios.
Puntos críticos .

A nivel municipal:
Limitaciones económicas para financiar el desayuno escolar, aspecto que va de la
mano de bajo precios asignados a las raciones alimentarias.
Las compras públicas se siguen considerando como una función administrativa y no
como un instrumento estratégico de desarrollo económico local.
Oferta de contratos anuales, que no permite una planificación económica de
mediano plazo, en los productores. El mercado del desayuno escolar es temporal
pues existe solamente durante los 200 días del año lectivo. Esta falta de continuidad
disminuye su atractivo, pues los productores pierden su cliente principal durante
casi un tercio del año y no tienen la seguridad de poderlo recuperar al año siguiente.
Débil transparencia en los procesos de adquisición de bienes y servicios
Limitado control a los procesos y calidad de la dotación y entrega del desayuno
escolar en las unidades educativas.
Puntos críticos .

A nivel pequeños productores:

Escasa capacidad de los productores locales para ofertar productos en cantidad, calidad,
diversidad y sanidad suficientes para poder satisfacer la demanda del desayuno escolar, con la
puntualidad necesaria y a un precio competitivo.
A esto se suma que las limitaciones en equipamiento necesario para transformar alimentos o
conservar productos perecederos.
Requerimientos legales y normativos que los pequeños productores tienen dificultades de
cumplir. Estas dificultades aumentan en los municipios más alejados del eje La Paz—
Cochabamba—Santa Cruz, pues varios trámites deben realizarse en las capitales de
departamento.
Los productos y su variedad no son adecuados para la provisión de estos para los fines
nutricionales demandados en el desayuno escolar, dietas hospitalarias, refrigerios y otros.
Informalidad de los productores, en el incumplimiento de la oportunidad de entrega del
servicio y la homogeneidad del producto.
Limitado capital de operación en los pequeños productores.
Escasa capacidad de logística para la distribución de los alimentos.
Puntos críticos .
Otros retos:
Altos precios de los productos agroalimentarios a nivel global.
Concentración del mercado en municipios del eje, lo que sitúa a los municipios
pequeños o rurales de forma marginal en aspectos como mercado poco atractivo,
con altos costos y problemas de distribución, de acceso a insumos, tecnología,
recursos y otros.
La dispersión de las unidades educativas en los municipios rurales dificulta la
llegada del programa a las localidades más alejadas.
Las expectativas de los consumidores finales (estudiantes, funcionarios públicos,
pacientes y otros), con la variedad del menú requerido incrementa las desventajas
para el productor local, ya que su producción generalmente está centrada a uno o
dos productos de temporada que necesariamente en el próximo ciclo agrario no son
los mismos, por tanto su oferta está limitada por las propias circunstancias y
características de la agricultura.
La presencia de ONGs, que favorecen con donaciones compras baratas de alimentos
a empresas privadas en 50 municipios (2011), en lotes mayores. La presencia de
Empresas Publicas.
Oportunidades .
Un ambiente político gubernamental auspicioso para el planteamiento e implementación de
propuestas de política a favor de los pequeños productores..
La presencia de CIOEC y AOPEB, y sus esfuerzos en el fortalecimiento de las capacidades de
sus socios. Un grupo ide OECAs y OPEs, se cuenta con conocimientos y experiencias sobre la
atención de compras públicas de productos agroalimentarios, que bien pueden ser sujetas de
sistematización y socialización entre sus pares menores.
Las experiencias de trabajo en alianzas entre OECAs para atender el servicio, con variedad de
productos aprovechando las capacidades diferenciadas de cada uno de los socios, considerando
además, que algunas organizaciones ya cuentan con infraestructura, equipamiento y
mecanismos de comercialización,.
Las experiencias de Tarija, Padcaya y Tupiza, en la administración del servicio por compras
menores con pequeños productores, que interactúan a partir de las demandas de la Unidades
Educativas, con una alta variedad de productos, pequeños volúmenes, pagos mensuales, y un
activo rol de los municipios, en el fortalecimientos técnico y administrativo de sus socios.
La experiencia de La Paz, con resultados muy valiosos en el campo del desarrollo humano y el
trabajo en alianzas entre privados (empresa y pequeños productores).
La experiencia de los Gobiernos Municipales de Bermejo y de los municipios de la
Mancomunidad de Chuquisaca Centro, quienes han incorporado en sus cartas orgánicas
elementos que promueven el acceso de los PP a compras estatales de productos
agroalimentarios
Conclusiones .
Las compras públicas de productos agroalimentarios ofrecen una importante
oportunidad de mercado para los pequeños/as productores/as bolivianos/as. Este
mercado está en el orden de 530 millones de bolivianos anuales (SIGMA, 2012),
con tendencia a crecer y está ocupado principalmente por empresas medianas y
grandes.
Un incremento de los recursos y cobertura de compras de productos
agroalimentarios, no necesariamente beneficia la economía de los municipios, ni
de los pequeños productores locales debido a que estos últimos, todavía no tienen
la capacidad de responder a una demanda creciente.
Pese a los importantes esfuerzos normativos y de direccionamiento de las políticas
públicas y el apoyo de las instituciones extraterritoriales al sector productivo, aún
no se ha logrado que los productores locales se conviertan en actores importantes y
dinámicos en las compras públicas municipales destinadas a productos
agroalimentarios, por una serie de limitaciones de los actores involucrados y por el
desencuentro entre altos precios de los productos agroalimentarios en el
mercado, precios conservadores en las entidades públicas y limitada capacidad
productiva en los pequeños productores.
Conclusiones .
Al momento de analizar las perspectivas de una nueva política que mejore las
condiciones de participación de los pequeños productores en las compras públicas y
sus beneficios en el marco del “Compro y Como Boliviano”, es importante
reconocer que la actual política ha logrado en forma limitada sus objetivos después
de años de su implementación: la mayoría de los gobiernos municipales no dan la
preferencia debida en sus compras a los pequeños productores locales y los propios
productores no desean participar en estas compras.
No ha sido suficiente la flexibilización de las condiciones de acceso y la creación de
márgenes de preferencia para los pequeños productores en la Norma Básica del
Sistema de Adquisiciones de Bienes y Servicios, se deben crear también las
condiciones para la implementación de una política y crear los estímulos necesarios
para que los actores involucrados las implementen.
La flexibilización y permanente adecuación de una norma de corte liberal, no solo
le está restando calidad a su esencia comercial, adecuada para proceso de
interacción comercial entre el estado y las grandes empresas, sino más bien está
facilitando el aprovechamiento de estas condiciones y preferencias, por otros
actores.
Conclusiones .
Las compras públicas son una oportunidad para generar desarrollo económico en
los pequeños productores organizados, sin embargo, ésta oportunidad debe ser
tratada en forma específica, bajo una política diferenciada para este grupo social y
complementada con otros factores para hacerla efectiva. Para ello, es importante
cambiar el enfoque reformista en la aplicación de políticas públicas, hacia un
enfoque de innovación de un sistema único y diferenciado para pequeños
productores.
Buenas y duraderas relaciones público privadas en compras de productos
agroalimentarios demandan la concurrencia de muchos actores y de grandes
esfuerzos de coordinación.
Los productores independientes o asociados participan en compras públicas bajo
diversas modalidades: vendiendo directamente a los gobiernos municipales,
pequeñas y grandes empresas, a las entidades co financiadoras que realizan compras
o vendiendo sus productos al mercado libre de donde otros compran para vender a
los gobiernos municipales o los co financiadores.
GRACIAS POR SU ATENCION…..
Metodología de investigación .

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Contenidos
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REVISION DOCUMENTAL
(normas, políticas, estudios, datos)
Metodologia de investigación .
Entrevistas a actores clave

Nivel Esencia Actor Muestra Característica

actores
Nacional Publico Ministerio de Desarrollo 1 1 hombre o 1
Productivo y Desarrollo Rural mujer por
Privado AOPEB 2 institución
CIOEC 2
VASF 3
Departamental Privado CIOEC / AOPEB 5
Regionales
Programa Mundial de 2
Alimentos
Y otros
Local Publico Municipios 12 9 parte de la
muestra y 3
adicionales
Privado OECAs, OPEs, PyMEs, 12 3 a profundidad
ONGs como parte del
estudio de caso y 9
complementarias
Metodología de investigación .

Delimitación de la investigación:

• Compras publicas locales de productos agroalimentarios (municipales y

subsidio lactancia)
• Gestiones 2011-2012
• Focalización en Desayuno Escolar (ACE) por disponibilidad de datos
históricos.
• Categorización de los municipios por población

Limitaciones de la investigación:

• Limitaciones en datos estadísticos (2009)

• Muestra intencional pequeña, destinada a validar el desempeño registrado
por otros estudios.
• No considera las compras de entidades privadas, entregadas a gobiernos
municipales.
• Limitada memoria institucional en las OECAs