UNIVERSIDAD NACIONAL

DE PIURA
Facultad de Economía

CURSO : DESCENTRALIZACIÓN Y
RELACIONES GUBERNAMENTALES

• Córdova Calle, Carlos

MODULO I : ANTECEDENTES
HISTORICOS
I. ANTECEDENTES y
SITUACIONES PREVIAS
• Perú como los demás países de América
latina, se forma, a partir de los sucesos en
el siglo XVI, cuando las coronas española,
primero, y portuguesa, inauguran nuevas
rutas oceánicas.(La conquista de América).
• En los últimos años se acostumbra a decir
es de encuentro de dos mundos. El
indígena, autóctono, en cierto sentido
original y único con sus particularidades, y
el occidental (España y Portugal).
• Los avances colonizadores fueron muy distintos a
los que se llevaron a cabo, sobre todo, en el África,
durante el siglo XIX, y bastante alejados de lo que
fue la colonización inglesa en el norte de América.

• las tierras descubiertas por España, fueron

divididas territorialmente y en forma muy gruesa en
dos grandes espacios geográficos: el norte que
será el Virreinato de Nueva España en 1534
(México y los países centroamericanos) y en el sur,
el Virreinato del Perú en 1543, que cubría toda la
América del Sur.

• En 1717 el virreinato de nueva granada y en 1777

el virreinato de rio de la plata.
II.- Dilema de la época
• El proceso independentista que se inicia, por
así decirlo, bastantes años antes, y del que se
muestra evidente la carta a los españoles
americanos que escribe el jesuita Juan pablo
Vizcardo y Guzmán (1792). Y que divulgara su
amigo Francisco Miranda.

• Los Estados Unidos de América, fue la primera

nación moderna que apostó por la República, y
que además creó el federalismo como forma de
Estado, que tuvo muchos imitadores (adoptado
por México, Venezuela, Brasil y la Argentina).
III.-La confederación Perú-
boliviana
• El virreinato del Perú estuvo siempre unido
a lo que se llamo la Audiencia de Charcas,
mas conocida como Alto Perú, que ahora
es prácticamente el territorio que ocupa la
república de Bolivia.
• El alto Perú siempre perteneció, por
razones históricas, al bajo Perú.
• El virrey del Perú, antes de la
proclamación de la independencia, José de
Abascal, reincorporó el territorio del Alto
Perú a su jurisdicción, y ahí acantonó parte
de sus tropas.
 Tiempo mas tarde, cuando el general san
Martin proclama la independencia del Perú
(julio de 1821), la mitad del territorio seguía
ocupado por tropas españolas.
 Caso por el cual Simón Bolívar fue invitado a
venir al Perú, para consumar la obra iniciada
por San Martín.
 La confederación Perú-boliviana, compuesta
por tres repúblicas: el Estado Nor Peruano,
el Estado Sur Peruano y el Estado de
Bolivia, todos bajo el mando de Andrés de
Santa Cruz.
V.- La Federación de los Andes
• la Federación de los Andes que Bolívar
ideó para unir a todos los pueblos
liberados de España.
1).- el primero fue preparar un proyecto de
Constitución, que sería aprobado en los
nuevos países (aprobado por Bolivia y
el Perú en 1826).
2).- el Congreso Anfictiónico que convocó
en Panamá con el mismo objeto.
VI.-El siglo XIX
 Perú a partir de 1821 (a partir de la
independencia)
 el Virreinato del Perú estaba dividido, a
ese momento, en siete (7) Intendencias,
como unidades políticas. De ellas, San
Martín hizo la conversión a
Departamentos, que fueron los
siguientes: Arequipa, Ayacucho, Cusco,
Junín, Lima, La Libertad y Puno.
• Se siguió un modelo francés
 El Perú republicano nació, pues, como
país unitario, dividido en siete
departamentos. A su vez, cada
departamento se dividía en provincias y
éstas en municipios. Y esta distribución
política es la que permanece hasta
ahora, con la salvedad que han
aumentado en número (hoy en día son
24 los departamentos)
• El Perú tuvo las constituciones de 1823 y la
de 1826 ninguna de las dos tuvo vigencia
efectiva.

• Las “Juntas Departamentales” que no

llegaron a funcionar. Fueron nominales,
fueron reiteradas en la Constitución de 1828,
que es en realidad la primera constitución
operativa que tiene el Perú independiente.
• La característica de estas Juntas
Departamentales eran básicamente, las
siguientes:
• a) Constituían un eslabón entre el Estado y
los municipios, y que coincidían con los
departamentos existentes,
• b) Eran elegidas por el voto popular,
• c) Apoyaban a las autoridades locales, y
promovían los intereses del departamento,
• d) Emitían opinión, obligatoria algunas veces
y otras no, sobre aspectos de desarrollo del
respectivo departamento.
• Estas juntas tuvieron un funcionamiento
irregular; no fue constante ni lineal; fue efectiva
de 1828 a 1834, y se repite en 1856 y 1867,
pero en forma recortada.

• lo que propicia el presidente Pardo en 1873, es

lo que se llamó “descentralización fiscal,”
reiterada en 1886, y que tuvo gran éxito, y que
daría nuevo nacimiento a las Juntas
Departamentales, que se mantuvieron hasta
1919.
VII.-AVANCES Y
RETROCESOS
• En 1920 entró en vigencia una nueva
Constitución, que propició un régimen
autoritario que regiría durante once años.

• La Constitución de ese año, lo que hizo fue

crear congresos regionales; que fueron el
Congreso Regional del Norte, del Centro y
del Sur. Tenían capacidad para dictar
leyes sus miembros eran designados por
elección popular.
• Caído el régimen en 1930, se convocó a una
constituyente que dio lugar a la Constitución de
1933, la más larga del siglo.

• Este interesantísimo proyecto quedó aprobado

en la Carta de 1933, y la correspondiente ley de
desarrollo se dio el mismo año. Pero los
sucesivos gobiernos que se instalaron en 1939,
1945, 1948, 1956, 1962, 1963 y 1968, algunos
democráticos y otros simplemente de facto,
jamás hicieron nada para hacer efectivo este
esquema descentralizador.
VII.- La constitución de 1979 y su
secuela
• En el siglo XIX, la Constitución de 1828
es la que sienta las bases
institucionales de la República.
• la Constitución de 1979, que inicia un
segundo periodo de nuestra historia
constitucional.
• la Constitución de 1979 acertó al
diseñar el municipio democrático.
• Fujimori había llegado al poder en 1990, en
elecciones limpias indiscutibles, pero decidió
convertirse en un gobernante de facto en
1992. Más tarde, con el consenso general y
por presión de la OEA, convocó a un
congreso constituyente, precisamente para
legitimar su gestión.
• Ganó las elecciones nuevamente en julio de
2000, en forma por demás discutida.
finalmente, abrumado por la critica y la crisis,
renunció en noviembre del mismo año.
 Fujimori convocó a un Congreso
Constituyente Democrático, que finalmente
sancionó la Constitución de 1993,
actualmente vigente, con algunas
modificaciones.
 a) Lo relacionado con los derechos humanos
 b) Con los poderes del Estado, así como
ciertas instituciones, estableciendo una
Cámara única.
 c) Eliminando totalmente cualquier propósito
descentralizante.
• Es cierto que la Constitución de 1993
mantuvo los municipios-que fueron un
baluarte democrático de oposición al
fujimorismo.

• Fujimori, tan pronto se descubren sus

vínculos con la corrupción y con la endeble
situación de Montesinos, decide viajar al
Oriente en una gira política, y aprovecha
para renunciar a la presidencia de la
Republica en noviembre de 2000.
VIII.- la transición democrática y
lo que viene después.
• Con la caída de Fujimori, la presidencia
transitoria de Valentín Paniagua, y la
posterior elección de Alejandro Toledo a
la presidencia de la República por el
período 2001-2006.

• Toledo mostraba demasiado respeto

hacia los logros de Fujimori-al que
aparentemente había combatido.
• Así, con fecha 6 de marzo de 2002, se
sancionó la Ley 27680 que modificó el título
sobre la descentralización de la Constitución
vigente de 1993, modificándolo
sustancialmente, e introduciendo, esta vez,
un modelo regional más definido.
• La modalidad adoptada es la siguiente:
sobre los 24 departamentos que existen
actualmente en el país, se constituye una
región, y sobre el puerto del Callao, una
población muy activa con 800,000 de
habitantes, otra región, con lo cual suman un
total de 25 regiones en todo el país.
• Las regiones tienen un órgano que es el
Consejo Regional, que es el ejecutivo de la
región, que tiene un Presidente y consejeros
elegidos por lista en elección popular.

• En el momento actual, están ya instalados

25 gobiernos regionales, y han empezado a
funcionar normalmente en el país.
MODULO II : ASPECTOS
SOCIOECONOMICOS DE LA
DESCENTRALIZACION
II.1 DIVERGENCIA Y
DESIGUALDAD
 TENDENCIAS DE LA PRODUCCION
 Recién desde 1970 podemos tener a mano
datos mas o menos fiables publicados por el
INEI, según los cuales el PBI de Lima habría
constituido mas del 50% en los años70, para
luego estabilizarse alrededor de 48% en los
anos ochenta, disminuyendo a 46% en los
noventa y partir del 2000 observar una
tendencia ligeramente creciente. En 2008
Lima contaba con el 47,5% del PBI nacional.
 Por otro lado, la población de Lima
Metropolitana3 paso de constituir
el 23% del total nacional
en 1970 al 31,1% en el 2008. Con
sus 8,6 millones de habitantes
constituye la
demanda aglomerada mas grande
del pais.
 Obsérvese que, en promedio el PBI
per cápita de Lima es dos veces
mayor que el PBI del resto del país.
 Si tomamos en cuenta departamento
por departamento, la diferencia
puede llegar a ser de 8 a 1, como es
la diferencia entre el PBI, de
Apurímac y el de Moquegua para el
año 2008.
 Perú: PBI per cápita Lima y el resto del país 1970-2008 ( aprecios de1994)

Fuente: INEI

• se observa que a partir de 1992, la tendencia a la

divergencia entre Lima y el resto de regiones se ha
acentuando.
•Pero han emergido algunas regiones que están creciendo
y transformándose rápidamente, sobre todo en la costa,
entre Tumbes e Ica.
• Sin embargo, cuando agrupamos los departamentos por regiones naturales
la situación es menos neta. Los departamentos de sierra y selva convergen en
un crecimiento de bajo nivel, mientras que los departamentos de costa (sin
Lima-Callao) tienen un crecimiento divergente con respecto a sierra y selva,
pero no parecen tener la suficiente fuerza para converger con Lima.

Perú: PBI per cápita por regiones naturales 1970-2008

Fuente: INEI
• TENDENCIAS DE LA POBLACIÓN Y EL EMPLEO

• El crecimiento de la población por

departamentos ha ido disminuyendo
progresivamente y las tasas de crecimiento
demográfico han tendido a la convergencia.
• Estas tendencias pueden favorecer al
proceso de descentralización, pues por un
lado si la población esta creciendo a menos
de 1,5% en términos absolutos y la PEA en
2,5%, entonces el crecimiento productivo
tendrá mayores efectos en el bienestar y en
la productividad.
Desigualdades y desarrollo
humano
 El Perú es un país desigual desde hace
mucho tiempo y sus tendencias a que esto
persista son altas, sobre todo cuando la
economía tiene fluctuaciones aleatorias.
 El Gini mide la desigualdad de ingresos por
departamentos y tiene un promedio
relativamente bajo y en los anos analizados el
promedio nacional no parece moverse.
 Por otro lado, tenemos el IDH que mide, por
un lado, el grado de progreso del desarrollo
humano.
 En el cuadro tenemos el índice Gini para los
anos 2004, 2007, por departamentos y
tenemos los índices de desarrollo humano
(IDH) del 2000 al 2007, también por
departamentos.

 Lima, Callao, Ica, La Libertad o Lambayeque

ha habido retroceso o estancamiento en el
desarrollo humano.
 Perú - desigualdad y desarrollo humano
Gini IDH
  2004 2007 var (%) 2000 2003 2005 2007
Perú 0,35 0,36 0,3 0,62 0.59 0,598 0,623
Amazonas 0,35 0,37 4,1 0,515 0,502 0,554 0,574
Ancash 0,37 0,39 4,9 0,577 0,558 0,578 0,600
Apurímac 0,36 0,32 -11 0,457 0,488 0,521 0,561
Arequipa 0,35 0,36 2,6 0,635 0,653 0,646 0,648
Ayacucho 0,33 0,37 9,7 0,488 0,509 0,528 0,562
Cajamarca 0,34 0,38 10 0,495 0,491 0,540 0,563
Callao 0,32 0,29 -9.6 0,747 0,720 0,710 0,679
Cusco 0,41 0,41 0,2 0,537 0,511 0,538 0,580
Huancavelica 0,34 0,42 20,7 0,460 0,464 0,492 0,539
Huánuco 0,37 0,39 3 0,494 0,476 0,531 0,566
Ica 0,32 0,26 -18.9 0,667 0,662 0,648 0,653
Junín 0,34 0,36 7,7 0,578 0,595 0,592 0,600
Lambayeque 0,34 0,36 -3.7 0,625 0,616 0,627 0,621
La Libertad 0,4 0,44 9,5 0,613 0,585 0,605 0,618
Lima 0,39 0,36 3,7 0,716 0,712 0,703 0,679
Loreto 0,35 0,4 14,1 0,563 0,525 0,566 0,589
Madre de Dios 0,28 0,31 14,4 0,621 0,601 0,600 0,630
Moquegua 0,36 0,35 -1.8 0,666 0,650 0,643 0,653
Pasco 0,36 0,38 4,4 0,575 0,591 0,575 0,589
Puno 0,37 0,37 0,6 0,512 0,550 0,547 0,561
Piura 0,34 0,37 8,4 0,551 0,556 0,571 0,598
San Martin 0,35 0,38 6,4 0,553 0,525 0,553 0,590
Tacna 0,35 0,33 -5.6 0,681 0,665 0,669 0,647
Tumbes 0,3 0,28 6,4 0,62 0,609 0,617 0,649
Ucayali 0,4 0,42 -4 0,565 0,563 0,576 0,602
Fuente: Banco Mundial (2007), INEI (2009), PNUD (2002, 2004, 2006, 2009).
 Moquegua, Ica, La Libertad, Lambayeque y
Piura, que han observado tasas de
crecimiento elevadas. Sin embargo, sus
tendencias no logran superar drásticamente
a Lima, lo que deja en tela de juicio si estos
cambios económicos e institucionales
estarían revirtiendo la vieja tendencia hacia
la divergencia regional.
La descentralización estatal
 La descentralización estatal es la
desconcentración y transferencia de las
funciones del Estado de los niveles mas
altos a los mas bajos, basadas en los
principios de subsidiariedad, equidad y
responsabilidad fiscal.
 el principio de subsidiariedad establece que
el nivel mas alto de gobierno no debe hacer
lo que puede hacer el nivel mas bajo
 El principio de equidad establece que el
Estado debe ser un promotor de la
igualación de oportunidades
 Los intentos de descentralización en general
se han dado como parte, o al compas, de los
periodos democráticos que ha tenido el Perú
durante su época republicana y la
centralización ha sido el resultado del
retorno a gobiernos autoritarios o militares.
La pendular dad ha sido también una
característica de las descentralizaciones
estatales.
 La descentralización estatal es la
desconcentración y transferencia de las
funciones del Estado de los niveles mas
altos a los mas bajos, basadas en los
principios de subsidiariedad, equidad y
responsabilidad fiscal.
 Perú: Ingresos por niveles de gobierno, 2004-2008

  Gobierno Centrall Gobiernos Municipales Total

Años % del PBI % ing. Gob. % del PBI % ing. GOB % del PVI

2001 12,4 98,1 0,2 1,9 12,7

2002 12,1 97,8 0,3 2,2 12,4

2003 12,8 97,9 0,3 2,1 13,1

2004 13,1 97,8 0,3 2,2 13,4

2005 13,6 98 0,3 2,0 13,9

2006 15,0 98,4 0,2 1,6 15,2

2007 15,6 98,3 0,3 1,7 15,9

2008 15,6 97,8 0,4 2,2 16,0

Fuente: Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales: Propuesta técnico legal de descentralización fiscal.
Documentos Debate 4, ANGR, Lima 2010

Como se puede observar en el cuadro, durante el periodo de inicio de

la descentralización los ingresos corrientes totales corresponden en
mas del 97% al gobierno central y solo el 3% a los gobiernos locales
y los gobiernos regionales no tienen ingresos propios todavia. La
presión tributaria ha aumentado en casi 4 puntos desde el inicio de la
descentralización.
Problemas y retos de la
descentralización
 Todo indica que la descentralización se ha hecho
cíclica y dependiente de las exportaciones.
 Por otro lado, la estructura productiva ha ido
cambiando con una tendencia a la
desconcentración económica en algunas regiones
como:
 Ica, Ancash, La Libertad y Lambayeque, vinculadas
a la agro exportación.
 Moquegua, Tacna, Ancash, Arequipa y Cajamarca,
vinculadas a la minería y el Cusco, vinculado al
turismo.
 Lima en sectores como construcción, finanzas,
servicios y comercio tanto o mas con respecto a
aquellas regiones.
 la descentralización ≪a la peruana≫ tiene varios
problemas:
 Los problemas de origen
 1).- Haber iniciado la descentralización estatal sin
haber resuelto el problema de la regionalización.
 2).- no haberse planteado una estrategia de
descentralización con metas políticas, fiscales y
administrativas.
 3).- No haber tomado en cuenta que el principal
problema que tiene que enfrentar la
descentralización es la desigualdad de los
desarrollos regionales.
 Los problemas de proceso:

 1).- Débil descentralización administrativa

llevada a cabo.
 2).- No tener una instancia de coordinación
económica y administrativa de los distintos
niveles de gobierno.
 3).-La distorsión generada por el gran
incremento del impuesto a la renta, bajo la
forma del canon, en el sector minero y
Petrolero.
 4).- La tensión entre la tendencia a la
corrupción en todos los niveles de gobierno y
las normas para evitarla han generado un
proceso muy lento en la toma de decisiones de
gasto e inversión publicas.
Descentralización sin regionalización: la
necesidad de regiones de tamaño
crítico
 Se requiere de regiones con ≪tamaño critico ≫ para que
la descentralización sea sostenible en el largo plazo
(Gonzales, 2003b)
 Las regiones con tamaño critico son aun mas importantes
por lo que es necesario establecer la siguiente secuencia:
 1. Revelación de las necesidades y preferencias de los
ciudadanos por funciones y bienes y servicios que
suministra el Estado, a través de las elecciones.
 2. Esto se debe traducir en mayores impuestos,
transferencias o prestamos definidos por el gobierno
regional.
 3. Proveer los pedidos de la población a través del gasto,
lo que da legitimidad al gobierno y le permite ir ganando
credibilidad sobre la acción del Estado a este nivel.
La ausencia de un plan de
descentralización: una reforma con metas
políticas antes que con objetivos
económicos
 El problema del proceso de descentralización
es que ha sido concebido como parte de la
reforma del Estado peruano.
 Por ello, es preciso tener una estrategia y,
quizás, un plan para que la descentralización
evolucione y no vuelva a naufragar. Esta
estrategia debería estar sustentada por las
siguientes políticas:
 1. Establecer un fondo de estabilización de los recursos
provenientes del canon, para repartir equitativamente a
todas las regiones para la inversión.

 2. Los recursos del canon deberían ser exclusivamente

utilizados en asociación con el capital privado.

 3. Establecer metas de autonomía fiscal en función al

incremento de la base económica en cada región. La meta
debe ser que en la mayor parte de regiones los ingresos
tributarios y no tributarios financien los gastos corrientes.

 4. Las transferencias no deben generar pereza fiscal

(Carranza & Tuesta 2004).

 5. Se debe establecer un plan de inversiones publicas con

metas locales, regionales y nacionales, con prioridades.
La divergencia Lima-resto de
regiones y la inversión
 La descentralización del gasto corriente y de
la inversión publica puede contribuir a este
proposito si se regula su aplicación en los
siguientes términos:

 1. El gasto corriente debe fijarse metas de

compra de l producción local o regional en
altas proporciones, al como lo hacen varios
programas alimentarios de alivio a la
pobreza que compran sus insumos.
 2. La inversión publica debería asociarse a
la inversión privada en proyectos de mutuo
beneficio.

 si Lima mantuviera la tasa de crecimiento

promedio de los quince últimos anos de
manera permanente (4%), se requeriría de
entre 55 anos y 65 anos de crecimiento de
los departamentos a una tasa de 6% anual
para que el PBI
 Perú: Convergencia del PIB per cápita (1970-2070)

Fuente: INEI
El azar y la necesidad. Los tres niveles de
la descentralización: política,
administrativa y fiscal
 La descentralización política
 Es necesario completar nítidamente las
funciones del gobierno central en relación a su
papel en la descentralización y regionalización.
Luego, es imprescindible crear un sistema de
coordinación horizontal de los tres niveles de
gobierno y, al mismo tiempo, establecer una
jerarquía de fiscalización de las acciones
gubernamentales.
 La descentralización fiscal
 requiere de una consolidación, ampliación y
perfeccionamiento de lo hasta ahora
avanzado, tomando en cuenta en la parte
tributaria la experiencia adquirida durante los
anos del ≪boom del canon≫.
 la descentralización es la parte
administrativa
 Explica en buena medida porque no se ha
avanzado con mayor velocidad y efectividad,
dado que no hay restricción fiscal.
Los problemas de coordinación y
la eficiencia
 la inexistencia de mecanismos
institucionales de coordinación entre los
tres niveles de gobierno.
 La eliminación del Consejo Nacional de
descentralización fue un error. En lugar
hacerlo evolucionar hacia un organismo
politico-tecnico.
 No hay de manera explicita coordinación
entre las metas de la política
macroeconómica con las metas de las
políticas sectoriales o con las políticas
sociales.