PARTE I

› DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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 CAPÍTULO I
PROLEGÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTItATIVO

S W8TO: 1. 5urg4mienY o del De rech0 odministr0tiV o. I ,1. Aritece dentes remotos. 1.2. Ñlop o
de formación: or ígenes. T .3. Consolidación como dísc]píIno ur ídlco. Aportes de lo doc-
trina. I.d. Influencia de |o urisp rudencio del Consejo de Estodo froncés. [Link]. Orígenes del
De recho odminístrotivo en Centroomér ico. 1.5.1. Instituciones odministrotlvos colonia les.
} .5.2. |nstIfuciones odministroflv os poster iores o lo jndependencío. 1.5.3. Consolldoción
de lo Re público de El Solvodor como Estodo unitario y lo o porición tordío de los leyes
cidmlnistrotivos. T .5.4. Instituciones y leyes odmlnistrollvos surg Idos d espués de los Acuer-
dos de f'oz de 199 2. 1.ó. Concepciones doMrlnoles paro definir el Derecf+o Administra-
tivo. I .7. Apro ximocTón concepluol paro delimitar el ob¡eto y contenido de I Der echo ad-
ministrativo. I .8. P orticulo rid od es propios de I Derecho Administrotivo. 1.8.1. Ubiculdo d.
1.8.2. Equilibrio entre el poder y los libertades públicos. í .8.3. Abundancia normotlv a.
1. g.4. Concre tiza los políticos púb licos. 1. 9. Autonomía del Derecho odministrotiyo.

T. T. Surgimiento del Derecho odministrotivo

1.1.1. Antecedenfies remotos
La Administración del Estado aparece desde que el ser humano se orga-
niza en sociedad. En etla se distingue la presencia de una autoridad que subor-
diría y rige las actividades del resto del grupo, encargada de satisfacer necesi-
dades colectivas de orden esencial. Es por ello que desde los inicios de la civi-
lización encontramos algunos antecedentes remotos de la Administración pú-
blica, que vendrían de organizactones políticas antiguas fpolis).
El jurista italiano CnsESE2’ alude que en la antigüedad, como en China,
India, Egipto2', Mesopotamia y en el mismo imperio romano, existieron algu-
nas esnucturas administrativas y potentes burocracias para dominar los ele-
mentos de la naturaleza (ríos y lagos), limitar la propiedad privada, construir
ciudades, hacer obras pubñcas, e incluso someter y afectar las libertades de 1as
personas en tales organizaciones administrativas.
Por su parte, el jurista colombiano RODRÍGUEZ" manifiesta que en la
Edad Media existan instituciones públicas que requerían un mínimo de nor-
mas para regular el funcionamiento de las monarquías de la misma forma que
en la colonización española de América. Era evidente que en esas épocas, a

2’ CASSESE, S. , Las bases del Oereclio admiyisfmtiva, OfAP•TtIAR, edición en español, Madrid, 1994,

" En Egipto bajo el régimen de Ramses, existió un manual de jerarquía ¡ en China 500 A.C., había
uno de organisación y gobierno, Véase la voz "Administración Pública", en Encialopedio jurídica forinonme-
ricano, Tomo J, UNAM•Rubinzat Cu4soni, México-Buenos Aires, 2009, pág. 241.
'" Ronniousz, Ronniousz, L.. fp/rmñó« úúróric« drf Derrc/io Adeiiristrotivo, Tomo I, en [Link].,
"EsRidio homenaje al Dr. Jorge FRRNÁNDHZ RuIZ, Derecho adminisoativo", (coordinadores David CfPN-
FUBGOs SALGaI' O y Miguel Alejandro £ÓPEZ OLVFRA) Instituto de hivestigaciones Jurídicas, Ciudad de
México, 2005, pág. 293.

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44 HEN f'tY ALERAN DER Mfi{ÍA P RO LEGÓMFN0 S D EL DCR ECHO ADMI NIST RATIUO 45

parte de la necesidad práctica de tener algunas reglas para organizar la actua- Derecho Administrativo. La formación de ese conjunto especial de normas ju-
ción del poder, no existía la más mínima intención de conformar un cuerpo rídicas para la Administración se vio determinada inicialmente por un hecho
sistemático de normas que regularan esa actuación y que, ademfis, fueran obli- histórico muy párticular, a saber: un especial temor de los revolucionarios fran-
gatorias y efectivas para las mismas autoridades administrativas. De ello se ceses frente a los jueces, pues estos se habían convertido en un obstáculo para
concluye que la existencia de las instimciones administrativas no es nueva, la aplicación de las nuevas políticas del rey en el pasado, cuando estaban en
sino algo que ha acompañado a la humanidad desde hace siglos, y que lo se- desacuerdo con ellas; por ello los revolucionarios temían que aplicaran la
guirá haciendo, porque mientras exista el Estado o cualquier forma de organi- misma esoategia con las decisiones de los nuevos gobernantes.
zación venidera siempre se requerirá de Administración. Esa situación los llevó a realizar una decisión contradictoria con la filoso-
fía revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asun-
I .1.2. Elopo de formo•ién: orígenes tos de la Administración. Eso terminó afectando gravemente la concepción del
Estado de Derecho, en el sistema de pesos y contrapesos acogido por medio de la
Sin embargo, el Derecho administrativo, como sector del Derecho espe-
concepción estricta de la "división depoderes", fundada por Charles Louis MON-
cializado que regula a la Administración, es una creación relativamente mo-
i£SQUmU “Barón de Secondat". Esta prohibición fue expresamente consa-
derna, cuyo origen se remonta aproximadamente a dos siglos. Su inicio deriva
grada en la ley de 16-24 de agosto de 1790, ea la cual se estableció que “las funciones
de la consolidación de 1a Revolución francesa de 1789’0, donde los principios de
judiciales serón separadas de las funciones administrativas”.
legalidad y división de poderes reconocidos coetáneamente en la Declaración de
los Derechos del Hombre del Ciudadano, fueron elementales para construir lo que En efecto, “los jueces no podrían, bajo pena de prevaricoto,entrometerse de
se denominaría como Estado de Derecho. manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante
esos a los funcionarios de Ía Administración por razón de sus funciones”. Era
Es decir, su origen está ligado a la implementación del Estado de Derecho. el mecanismo ideado “Administración-j ’, donde las eventuales reclamacio-
Se trata entonces de la sujeción de todos los ciudadanos a las normas jurídicas, nes contra la Administración debían ser presentadas ante ella misma y resuel-
pero no solo estos, sino también todo el aparato estatal, ya que este no podría tas por el Poder Ejecutivo.
actuar con total arbitrio como lo hacía el Estado absolutista, pues desde ahí
estaría sometido a los lineamientos que la ley permitiera. Esta vendría a ser la Lo anterior se complementó en 1799, por inspiración napoleónica, quien
habílitacíón y el límite del actuar de los funcionarios de la Administración, creó un órgano especial denominado Consejo de Estado, que tenía alguna seme-
quienes en adelante solo podrían hacer lo permitido expresamente por ella". janza con el Consejo del Rey existente en la época monárquica. La función“de
este ente era servir de asesor del Poder Ejecutivo, redactar los proyectos de ley
Pese a los nuevos valores jurídicos y políticos que Oajo consigo la Revolu- y reglamentaciones adrninistrasvas y asesorar respecto de los conflictos en ma-
ción francesa, de racionalización y limitación del ejercicio del poder, RODRI- teria administrativa, proponiendo la decisión a tomar al Ejecutivo33.
umZ- A32 nos recuerda que ello no significó la aparición inmediata del
El Consejo de Estado, en palabras de Libardo RoDsiGUEZ °‘, consolidó
su influencia y desarrolló su labor con sentido creativo, en aras de equilibrar el
• En este sentido, autores franceses tales como: HAueion, DUoUiT y WPJL; alemanes como Voz poder de la Administración con los derechos de los ciudadanos a través de
y MERKL e italianos como Santi ROMANO, ZAFfOBINt y GtANNINI, comparten la opinión de que el Derecho decisiones que no siempre correspondían a la aplicación de soluciones tradi-
Adminisfraóvo nace de la Revolución Francesa. Asimisrrio, el espnfiel Grá pp ;yp ba formulado
y defendido esta tesis, afirmando que no sólo el Derecho Administrativo, sino todo el Derecho Publico cionales, sino que, en ocasiones, impticaban la adopción de principios especiales
contemporáneo ha nacido de ahí. AI respecto, véase a C1mICHILLA MARÍN, C., PeJexíones en remo a la por tratarse de la solución de conflictos entre el Estado y sus ciudadanos.
poíém*rn ioám eí arigen del derecha odrriíniiirotivo, nuevas perspectivas del Derecho Administrativo. Tres Estu-
dios, Civitas, Madrid, 1992, págs. 21-22.
" Sin embargo, debemos destacar, que, frente a esta concepción ahora dominante, no han faltado
autores, tales como: GALrEco AisABITARTB, Jean-louis MesTes, Carnada BASTDLI, que han defendido
una tesis contraria, afirmando que los límites al poder y la división del mismo son anteriores a la Revolución
liberal de 1789 y que el Derecho administrativo, existió en tiempos anteriores a esta fecha; y que la ínstau-
izcióix del denominado Estado de Derecho es la condenación de algo que ya exisda. Véase a Tocqurvn£fl,
A., El antigua régimen y la devolución, Ediciones Guadarrama, Madrid, 1969, pág. 87 y ss.
" ROnRiGUeZ-ARAYA , MUÑOZ, J., (coord.), Manual de derecho adrii»istratio apagar, goms›, viuda a 1994, pág. 50.
de México, 2005, pfig. 4. "RODRÍGuzz, Ronsíeljpz. L., op. cit. pág. 4.
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Posteriormente, mediante la Ley del 24 de mayo de 1872, se reconoció al i . .3. consolidación como discipTino ¡vrídico. Aportes de To docfirino
Consejo de Estado el carácter de órgano jurisdiccional, otorgándole compe- Los aportes de 1a Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
tencias como juez de la Administración y no ya como Simple ente asesor. y7B9, dio paso a la formación del Derecho público y en particular al Derecho
De tal manera comenzó el abandono de la concepción de la Adminisva- d strativo, por la contribución doctrinal de los nuevos pensadores y juris-
ci'ón-juez y de la justicia retenida, para entrar en la época de la justicia-delegada; tas de la época.
nombre que se justíficaba porque ya no era etjefe del Ejecutivo quien adoptaba para el caso, en 1808 se publica el libro: ”Pnncipes d'Administration Pulí-
las decisiones, sino que ellas eran tomadas directamente por el Consejo de Es- gpf!', cuyo Autor, Jean BOtOf, separa por vez primera el Derecho administra-
tado “ru nombre del pueblo”. uvo del Derecho constitucional, ya que ambas disciplinas estaban siendo nu-
En este orden de acontecimientos, se creó el Tribunal de Conflictos para re- tridas por !°s mismos acontecimientos y las nuevas doctrinas políticas que
solver las dudas que se presentaran en relación con la competencia entre los trajo el liberalismo”.
tribunales comunes y los tribunales administrativos. Fue a consecuencia de
Por el lado de la autonomía didáctica, se instituye en 1819 1a primera cá-
eko que aparece el sistema de dualidad de jurisdicciones, consistente en que 1a
tedra de la nueva disciplina, bajo la denominación de Derecho público y ad-
Administración de justicia quedaba en manos de dos órdenes jurisdiccionales
ministrativo en la Universidad de París, bajo la dirección del maestro Joseph-
diferentes a saber:
Marie DE GE o, quien posteriormente publicó en 1829, con la colabora-
a) 1ay«risdicrión común, encargada de resolver las controversias entre partí- ción de Louis-Antoine MACAREL; una obra constituida en cuatro tomos, titu-
cutares, y lada: “Ínstitutes du Droit AdminutratifFrançais os Elemnts du Code Adminisfratif’.
b) la jurisdicción administrativa, competente para resolver las controversias Dicha obra trataba de una amplia compilación de leyes de la época; en 1846
con la Administración pública. se publica la segunda edición ampliada en cinco tomos”.
Eso trajo como resultado la emisión del famoso L'Arrét Blanco, pronun- Luego vieron la luz obras tales coaio: “Éléments de Droit Public et Adminis-
ciado por el Tribunal de Conflictos francés en febrero de 1873, que constituye matif”, de FoocmT en 1832; “Droit Administratif’, de Louis-Marie de la HACE
para muchos iusadministrativistas la insignia del nacimiento del Derecho admi- de Cormenin en 1840; ”Príncipes de competence et de jurisdiction administratives”,
nistrativo", al consagrar el principio consistente en que la actividad de la Admi- de Adolphe CHAYEAU en 1841, En 1842 el Consejero de Estado, Louis-Anto-
nistración debe regirse por normas y principios especiales propios del Derecho público”. ine MACAREL, publica su “ coursde Administrati'onet Droit Administratif", el tal
siguiendo un criterio legalista da Iugar a una dtstinguida obra, pero eminente-
Finaknente, el referido Tribunal dictó el “Fallo Cadot" de 1889, mediante
el cual el propio Consejo de Estado consolidó su carácter de juez de la Admi- mente del Derecho positivo de su tiempo. Finalmente, con el aporte de LAFE-
nistración al expresar que, no obstante la ley reconocía ese carácter sólo para RRIRE se edita e1 “ Cours théorique etpratique de Droit Administrat’ifeo 1847, y en
resolver directamente algunos asuntos específicos, en lo sucesivo sería el juez 1850 “Course de Droit Publique et Administratif”, que se apartan del espíritu le-
común en materia de controversias de la Administración con los particulares. gista que caracterizó a los primeros libros de Derecho administrativo.
En el siglo decímonónico se publican las obras de Maurice HAURIOU —
padre de la escuela de Toulouse o puissance publique- que consideraba que la
solidaridad social está por encima de los derechos individuales, denominadas
” FMüAs MATA., L. H., El Consejo de Estada Fmncés.’ juez de la Aditiinistioctán Ñ6íicn y' gerente de la
continuidad revolucionaria, en ”Re¥ism de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales” número 78, Univer- Précis de Droit administratif y de Droit public general de 1929.
sidad Central de Venezuela, pfig. 14.
" CA66ESB, S., op. cit., pág, 19 y 20. Relata que esta sentencia se originó a partir de una demanda
incoada por el padre de la niña de nombre Agnes Blanco, que fue lesionada por un camión cargado de tabaco
por empleados de una empresa estatal. El eiosto de la demanda fue por cuarenta mil francos. El Consejo
de Estado fi-aneés al respecto resolvió que, en la responsabilidad por dafios ocasionados por empleados del
Estado, éste responderá de manera solidaria cuando aquellos presten un servicio público. Además, deter- •'YANbcAs Áivmz, S.,f•ni•»ido y'urss def decidio ‹rdmJsísfroí*rnmexicana en el sigla XKI, en "Revista
minó que las reglas de la responsabilidad del Estado no podían ser reguladas en ese entonces por el Código Cultura Jurídica", número 3, julio-septiembre, UNAM, Ciudad de México, 2011, pag. 38.
Civil napoleónico. Lo cual originó a que las reglas de la responsabilidad del Estado, no estén sometidas en
su totalidad al Derecho civil.
48 HENRY ALELAND ER MEJIA P RO LEGÓMENOS D EL D ERECHO A 0 M INISTRATlUO 49

Coetáneamente surge la llamada “Escuela de Burdeos”, cuyos precursores del MktOdOJUfídico. También Vittorio EMANuELLE hizo el primer Tratado
fueron León DUGUIT” y Gastón JÉzE, quienes desarrollaron sus teorías de completo de Derecho administrativo italiano con veinte volúmenes en 1897,
Derecho administrativo desde Ía perspectiva de los serviÜaspú6/icos, al afirmar p Qtnoviéndose las primeras cátedras en Roma y Palermo.
que toda actividad administrativa constituía un servicio como fundamento En e1 siglo XX le siguieron 1os profesores Santi ROMANO, FmNZE, RA-
esencial de nuestra disciplina (ver capítulo IX). r£ETi, Z oBmi y CrlANNINJ, con sus tratados de Diritto amministrativo
Todas las obras anteriores, hicieron un gran aporte al Derecho adminis- quiengs dieron grandes aportes para fundar las bases del Derecho administra-
trativo al abandonar el enfoque estrictamente exegético" y acoger uno más tivo en Italia“.
libre, más doctrinal. Es por ello que estas dos últimas obras se tradujeron en c) España. La doctrina española se vio inftuenciada por la francesa, pese a
diversos idiomas para expandir en aquel entonces la incipiente doctrina fran- que la COnStitución de Cádiz de 1812 creó un sistemaJudicio/isi4. Pero en 1823
cesa del Derecho administrativo, concebido como el regulador de los sewicios
se acogieron consejos provinciales y reales, especies de Consejo de Estado.
públicos.
Además, se oadujeron para su enseñanza las obras de Derecho adminis-
La doctrina francesa ínfluenctó a 1os demás países europeos, tales como: trativo francés de BONNIN, GERANDO, FAUcwT y MCAREL, posterior-
a) Alemania. El desarrollo del Derecho administrativo fue gradual y mu- mente surgen autores españoles como Javier de BHGOS {Ideas de administra-
cho más Iento que la del Derecho administrativo kancés, además se caracte- ción, 1841), Manuel ORTIZ DE ZUíiIGA (Elementos de Derecho administrativo,
rizó por apoyarse más en tecnicismos científico-doctrinarios en lugar de la ca- 1842), Pedro GÓMSZ DE LA SERNA (Instituciones de Derecho administrativo espa-
suística propia de su análogo francés. Es con la Constitución de 1870, que uni- ñol, 1843), el gallego Manuel COrMEmO [Derecho administrativo español, 1850)
ficó a los Lánders germánicos, la que propició el desarrollo del Derecho admi- yS AMARÍA DE Pl\REDES (Curso de Derecho administrativo, 1885).
nistrativo como área del Derecho positivo y como ciencia. La figura más im- Desde inicios hasta mediados del siglo XX, las obras y manuales de GAR-
portante en la articulación sistemática del Derecho administrativo fue Robert cñ OVIEDO, Álvarez GENDÓ, Fernández de VELAsCO y Luis JORDANA DE
von MOHL (Verwaltnglehre, 1831). PozAs, contribuyeron grandemente a la enseñanza del Derecho administra-
tivo, posteriormente 1a generación académica de la Revista de Administración
Además, aparecen los nombres de von San, GERBER, STHAL y ANs-
Pública de España (RAP), que nació en 1950, ha producido el pensamiento
c z. Finalmente aparecen los juristas de Otto AYER (Deutches Ver-
jurídico administrativo en la otra mitad del siglo XX y parte del siglo XXI,
waltstungsrechts, 1895-1896) y Paul LABAND (Das Staatsrechts des Deutchen
gracias al legado de los profesores: VILLAR PHAsí, los hermanos Sebastián y
Reiclis, 1901-1905), el primero de los cuales es calificado como el verdadero
Lorenzo MARTOf-RETORT1LLO, Gnesmo FILA, GONZÁLEZ PÉREZ, BA-
creador y autor clásico del moderno método jurídico-administrativo en Ale- rLBÉ padre, BASOLS TOMA, ENTRENA CUESTA, Me tOZ MnCitADO, MAR-
mania4l yfi cyEo, Gwctn de ENTERRíA, LLAVERO two, Alejandro NmTO
6j Italia. El precursor de la ciencia del Derecho administrativo fue Domi- Gwcñ, y MEILAN Gm4°, entre otros, los cuales han íncidido para fundar las
nico Ron Oct, que en 1g14 publicó Principi%ndamentali del din'tto amminis- bases del Derecho administrativo contemporáneo en Iberoamérica“.
trativo, que explica la necesidad de autonomía de la disciplina de otras especia-
lidades. Con estas bases se funda la Scuela italiana di Diritto Pubbli'co o Escuela • cssSE P, s. , ri estado pusente del duecho pdmfnisrraifvo ffafinno, en “Revista de Administración Pú-
blica”, número 183, Madrid, 2010, páfi., 289
" Es máxime revisionista del Derecho adminisbativo clásico en los primeros quince años del siglo
" Al respecto, DUGUrr, L. , Manual de Derecho canstitucianal, traducción de José G. Acuña, Editor XXI, donde ponen en el centro del Derecho al ser humano, sobre la misma administración. Al respecto
Francisco Beloan, Madrid, t92t, págs. 70-71. kegó más lejos, al afirmar "Et Estado no es, como se ha vease su obra Derecho administratiyo revisado, Andavira Editora, $an'pago de Compostela, 2016.
pretendido hacerle, y como durante algíín tiempo se ha creldo que era, un poder de mando, una soberanía¡ '• WiiirA Como, A., op. cit. págs. 186 y siguientesi afirma que en la década de 1840 se acogió la
es una cooperación de servicios p6bLieos organisados y connolados por los gobernantes. frirerrs«, por mero, aparición de los estudios de Derecho Administrativo en sede universitaria espaflola e incluso, en un desdo-
pferirnr erro rioríóri de serfícío público, gue es ropífnf, en komo de fo gr#virn indo ed derrrúo público moderno”. blamiento inreresanre, fuera del ámbito propiamente universitario peninsular. Por el Decreto de 15 de junio
•" MA11£1.A CORnEA, A., dos primems pros de fe ciencio drf derec7io administrativa en fei Este de Cuba, de 1842 se dispuso que las entonces existentes Facultades de Leyes y Cánones se refundieran en una Facul-
Dikynson, Madrid, 2011, pàg. 117 y ss. tad, que con el Decreto de t de octubre de 1842 hubo de ser la Facultad de Jurisprudencia. Por esa misma
disposición de octubre de 1842 se introducen cambios en el plan de estudio y aparecen. en vimid de su
" Véase FossTHoPe, E., "rnfodo de derecha admírustrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, artículo 5, para el tercer curso de la carrera unos "Elementos de derecho penal, de procedimientos y de
1958, págs. 71 y siguientes. derecho adminiszaMvo”. Por lo tanto, esta es la señal originaria de la eoseñansa del Derecho Administrativo
50 H EN RY ALEXAN DER ME]ÍA PROLEG ÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTRAT IVO 51

Es de aclarar que la incidencia en Europa continental quedó marcada por en dOs cursos: el primero de leyes administrativas y leyes patrias, con un estudio
la recepción de las instituciones adrninisoativas y categorías jurídicas kance- g getico de las Leyes Patrias, Ley Única del Régimen Político, Ley sobre Re-
e t•
sas. Ello no ocurrió así, por ejemplo, en Inglaterra que tuvo un desarrollo di- ClamaCiCines Pecuniarias de Extranjeros y Nacionales contra la Nación, Ley
ferente, ya que ahí el juez ordinario es el único órgano de Derecho responsable de EX rOpiación y de Ocupación de Bienes por el Estado, Leyes del Instituto
de controlar a la Adminisoación que no tiene prerrogativas tan incisivas sobre Salvadoreño del Seguro Social, Ley de Ramo Municipal, Ley de Suministros
la ciudadanía (rule oflaw)”. y Ley de Servicio Civil, entre otras, según el orden cronológico de promulga-
ción. El segundo de Derecho administrativo general, tuvo como contenido te-
En América latina, como lo apunta FERNÁNDEZ RUIZ", el estudio siste-
mático los siguientes: funciones del Estado, ciencia de la administración, or-
matizado del Derecho administrativo fue iniciado en México, gracias a la ilus-
ganiZacióri ádlTiiriiStrativa, actos y hechos administrativos, servicios públicos
tre labor del jurista mexicano Teodosio LARES, que impartió la primera cáte-
y bienes de dominio público”.
dra antes de establecerse dicha asignatura en cualquier otro país independiente
de la Corona Española en el continente. Esfuerzo que se concretó en 1852 con Hasta el plan de estudios de la Licenciatura en Ciencias Jurídicas de 1980
la publicación de su libro “Lecciones de Derecho administrativo”, ea la imprenta en la Universidad de El Salvador se impartjeron dos asignaturas de Derecho
de don Ignacio Cumplido. Sin embargo, resáltese que unos años antes el doc- administrativogeneral, siempre bajo una perspectiva exegética¡ de igual forma
tor lose María MOPOLA instauró la asignatura de Derecho administrativo, en el plan de estudio 1993, con la diferencia que se incorporó en el pensum el
todavía bajo la potestad española en la Real Universidad Literaria de La Ha- curso de procedimi'entos administrati'vos integrado con el de procedimientos cons-
bana. El citado profesor escribió el libro “Breve Tratado de Derecho administrativo titucionales. Con el plan de estudio de 2007 el estudio mejora, ya que siguen
español general del reíno4’ , primero de esta disciplina bajo una perspectiva de ’ impartiéndose dos cursos de Derecho administrativo general, pero con un
las instituciones españolas en 1847”. /' curso autónomo de Derecho procesal administrativo. También se agregaron
los cursos de Derecho administrativo especial, tales como: municipal, ambien-
Por otra parte, la enseñanza del Derecho administrativo salvadoreño ha
tal, financiero y consumidores. Este perííl de enseñanza, también ha sido adop-
sido muy exigua, pese a que se creó la primera escuela de Derecho en El Sal-
tado por las universidades privadas en El Salvador.
vador en la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales en la Universidad
de El Salvador en 1841. El estudio y enseñanza del contenido de la ciencia de
T .4. Influencia de To jurisprudencia del Conse¡o de Estado francés
la administración y el Derecho administrativo inició con las cátedras de His-
toria de 1as Instituciones jurídicas, Derecho constitucional, Derecho político, El aporte de la doctrina fue importante para que el Derecho administrativo
Teoría del Estado y Leyes Patatas en 1890. alcanzara su autonomía didáctica y su distinción de otras disciplinas afines,
Fue hasta 1911" que se impartieron las primeras cátedras como asignatura tales como: el Derecho político y el Derecho constitucional". Pero el aporte
de la jurisprudencia del Consejo de Estado en su consolidación fue medular,
autónoma en el Plan de Estudios de la carrera de Doctorado en Jurisprudencia
y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador, La cátedra fue dividida
por eso se dice que el Derecho administrativo es de origen pretoriano, al nacer
', de las grandes decisiones de ese Consejo.
como disciplina docente en la España decimonónica, bajo la denominación de Elementas de Derecha adoiinís- Así lo sostiene el ilusoe profesor español GwcíA DE ENTERRÍA'2, ya que
rrar‹vn, configurada como matena ‹wpúófíca diferente a la también asignatura Derecho pofidco constitucio- dicha jurisprudencia dio paso a erigir principios propios para controlar la ac/i'-
nal, con aplicación a España, que se destacaba en el séptimo curso de ese plan.
“ TRAYNHR JlMtNE2, 1. M. , Derecho Administrativo. parte general. Ateher, Barcelona, 2015, pág. 59.
vidad administrativa y dar lugar a la apariéión de reglas y normas jurídicas que
•° Frío zzRuiz, J. , coord., Derecho ad+un+istrativo e» Mérito. dos siglos (78/0-20/02, Tomo m, Uni- conformarían un cuerpo sistemóti'co que permitió que la idea original se consoli-
versidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, 2010, págs. 58-59. dara con el tiempo como una verdadera rama del Derecho público. Enoe los
"Publicado en la Ha bana, Tipografía de don Vicente de Torres, en 1847.
"El ilustre profesor cubano MATILLA CORREA, hace un prolijo y destacado análisis de las aportacio-
" Véase los archivos adminls0-ativos que se encuentran en la Administración Académica de la Faeul-
nes del connotado jurista José María MosnLA, en su libro “Los pri'iiicms pasas de la cieno'a del derecho admi-
tad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales, de Ía Universidad de Et Salvador.
" Véase sobre esta diferenciación ROIAS ARBELÁEZ, G., ú/ espíritu &f Derecho administrativo, Temis,
” Véase la Revista Universidad, Serie VHI, Numero 5, San Salvador, mayo de I9J 1, pág. 1, que, a
Bogotá 1972, pág. 8, y ABAD HERNANDO, f. L. , Estudios de Derecha administrativa, Ciudad de Argentina,
propuesta del señor Recior, la Facultnd de Jurisprudencia y Ciencias Sociales nombra como profesor al
Buenos Aires, 1985, pág. 33 y ss.
doctor Be larmino Suarez corno catedrático de las asignaturas en Leyes Administrativas y Derecho Admi-
nistrativo, y Ciencias de la Administración, fungió como profesor por veinte años en la Facultad en las ”GARCÍA ENTERRÍA, E. y T. R , FERNÁNDEz, T., Cuco dr Derecho adini'oirrrariro, Tomo 1, 9‘ edición,
referidas asignamras. Civitas, Madrid, 1999, póg. 83.
 52 PROLCGOMBNOS DEL DERCCHO ADMINISTRATIVO

prÚcipios que emanaron de las importantes resoluciones del Consejo de Es- La organización administrativa de este período encontraba la cúspide en
tado" pueden destacarse: ¡ propio rey, quien repartía competencias en los territorios situados en el
e

a) el pn'ncipio de legalidad; que propugna una vinculación positiva, at poder Reino de España y en las indias”. Se constituyó así una esnuctura institucio-
realizarse todo lo que esté permitido; ¢g que hacía imposible el gobierno absoluto. Ninguna autoridad ejercía todo
b) el de la presunción de legalidad; que se concreta que los actos públicos se el podery este se desprendía en aquellos tiempos de la fuente nominal del mo-
reputan conformes a la legalidad, salvo prueba en contrario. narCa,desplegada en una vasta organización propia que nos permite hablar de
tina especie de "localismo institucional", ya que existan fiincionarios y organis-
c) el de la culpa o falla del servicio,para sustentar la responsabilidad patrimo- mos que se desempeñaban con cierta autonomía.
nial de la Administración pública o sus agentes;
d) el de 1a duali'dad de contratos de la Administración, que permite diferen- Uno de los organismos con sede en España fue la Casa de Contratación de
ciar los contratos adminisoativos y de los contratos de Derecho privado de la Sevilla creada en 1503 por la Reina Tsabel, organismo rector del comercio ge-
Administración; asular que tenja competencias políticas, de orden fiscal y de Administración
de juStiCia; a su vez, el Consejo Real y Supremo de las Indias, cuya competencia
e) los pnúcipios de la función pública, que permiten un tratamiento especial a fundamental era nombrar servidores de la Corona, las expediciones de descu-
las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores públicos, los principios
del servicio público; y, brimientos,la Hacienda Pública colonial y el trato de los indios. Además, co-
nocía en última instancia de los asuntos judiciales originados en las Audiencias
fi el de la dualidad de bienes del Estado, para distinguir los bienes de natu- d Indias. La organización de las Indias" se instauró a partir de las Audiencias,
raleza pública de aquéllos que si bien importan al Estado, se asirnilan a los Yirreyes y Capitanías. Las primeras tenían competencias judiciales, lo que no
bienes de los particulares, entre otros”. Lo anterior dio como resultado que
obstó a diferenciarlas de las Audiencias de la Metrópoli a medida que se le
buen aumero de países constitucionalizaran en sus ordenamientos los princi-
entregaron funciones gubemativas. Los segundos eran representantes del Rey
pios que regirían la actividad administrativa, con sus propias particularidades
supremo de la Corona española en América, y tenían a cargo el estableci-
impuestas por las necesidades y conveniencias del tráfico jurídico administra-
tiva miento de ciudades, obras públicas, el mantenimiento del orden público en su
territorio y eran superíntendentes de la Real Hacienda”.
1 .S. Orígenes del Derecho odminislrofiivo en Centroamérica El jurista salvadoreño lose María MÉHEz padre" nos recuerda que la
.8. f • fnsfituciones odminisfrofivos coToniofes división política de América comprendía los Virreinatos de Nueva Esparta o
México, Santa Fe de Bogotá o Nueva Granada, el Perú, Buenos Aires o la
En los tiempos de la Colonia el territorio centroamericano se enconoaba Provincia del Río de la Plata y las Capitanías Generales de Guatemala, Vene-
sometido a las instrucciones dictadas por la "Corona española", entre estas las zuela y Chile. Ambos se dividían en Intendencias y Provincias. El Poder Judicial
relativas a la Administración pública, establecida principalmente sobre la base
estaba ejercido por las Audiencias que se estructuraban de un presidente y oi-
de instituciones peninsulares importadas al istmo centroamericano, como las dores; así llamados porque eran los que escuchaban los alegatos de las partes;
Audienci'as, los Cabildos y las intendenciH’. los presidentes residían donde estaban las Audiencias.

Cumbres, creado o aceptado por los reyes de Castilla, para organizar el gobierno espiritual y te jporaI del
” VEDEL, G., ha aseverado: “que, si abrogasen todas las leyes adminisnatiyas, lo elemental del Derek
CPO aümizjjsoaüvo quedaría, por ser urt Derecho de origen jurisprudencial, puede lograr sobreyivú, sin ua

tar, t980, pág. 4d.}

CAssAGNE, 5. C., Derecho adn iiiistiatívo, Tomo I, 7‘ edición, reñnpresión, Lexis Nexis Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 2002, pág. ty4.
" Ro Ricucz N. #), Ñisforí0 de las In4titi!cíones]utid!cas solvadore5as Publicación de la Corte
Suprema de Justicia, San Salvador, 2006, pags. 51 y siguientes.
 54 HENRY ALERAN DFR MEJÍA PRO LEGÓM É NO5 DEL D ER£CHO AD M INISTRA'FIVO

Estas entidades existieron en: México, Guadalajara, Guatemala, Caracas, Se ese a todo lo anterior la promulgación de la Constitución de Códíz de
Santa Fe, Chile, Lima, Cuzco y Buenos Aires. La primera Audienci'a de Cen- ygy@°, que ejerc'ió gran influencia con el reconocimiento de las libertades a
troamérica fue la de los “ Confines”, que comprendía el teHitorio desde Guate- todas sus colonias españolas. Esta Constitución dio la oportunidad a cada pro-
mala hasta Nicaragua. Tuvo una gran importancia porque creó un régimen vincia centroamericana de enviar a su representante eri las Cortes Generales.
legal que sustituyó a los regímenes que impusieron los conquistadores con la como diputado por El Salvador para integrar las Cortes de Cádiz fue electo el
fuerza de sus ejércitos. El territorio donde ejerció jurisdicción fue el mismo que presbítero Ignacio Á\/ILA“.
comprendió la primera Constitución Federal de Centro América en 1824. Las In- Pero fue hasta el 15 de septiembre de 1821 que se declaró la independencín
tendencias tenian las funciones de policía y de justicia. En 1786 se crearon tres
de la fiOrOHtt FSpai‘iola, cuando grandes multitudes ocuparon el Palacio de los
Intendencias: la de Nicaragua, que comprendía lo que es hoy Nicaragua y
capitanes Generales hasta abarrotarlo; el General Gabino GAINZA, rodeado
Costa Rica; la de Chiapas que abarcaba Socoousco y Chiapas; la de Honduras de todas las autoridades, después de ordenar la lectura de los documentos, so-
que incluía lo que es hoy San Salvador y Honduras; todos estos territorios que- g¢tiú a discusión el asunto sobre si las provincias deberían ser declaradas in-
daron después bajo la Capitanía General de Guatemala. dependientes o no. El prócer, don José Cecilio del VALLE, fue el primero en
Debajo de las anteriores estructuras adminisoativas se encontraban los go- proclamarla en las provincias de Centroamérica y redactó el “Acta de Inde-
bernadores, corregidores y alcaldes mayores, los cuales debían consultar a las pendencia”, fijando para el día 16 de septiembre la juramentación de los nue-
Audiencias antes de adoptar decisiones de interés. El régimen municipal es- vos funcionarios"
taba a cargo de los alcaldes y cabildos. El alcalde era el funcionario más im- Pero inmediatmente después de proclamada la independencia del Reino
portante de los cabildos, les correspondía en primera instancia el ejercicio de de España, Centroamérica, por diversas razones, fomó parte del Imperio me-
la jurisdicción civil y militar. Eran una especie de gobierno urbano, tenía fun- xicano de Agustín de ITtJRBlDE con el Plan Iguala (enero, 182—
2 marzo, 1823),
ciones de poñcia, higiene, salud entre otr estas instituciones administrati- periodo caótico y de gran confusión para la población centroamericana. A esa
VIS COnstituirían la génesis de la Admi'nistración Local. anexión se resistió la provincia de San Salvador, propiciando sangrientos com-
bates con las fuerzas armadas mexicanas lideradas por el general Vicente FILi-
T.5.2. Tnstifiuciones odministrafiivos posteriores o [o independencia SOLA. Esto llevó a tomar una acción desesperada por las autoridades de San
Salvador, al enviar una comitiva hacía los Estados Unidos de América para
Previo a la independencia los criollos tuvieron conocimiento de las ideas pedir su incorporación a la Unión Americana, siendo negada dicha soticitud“.
nuevas del continente europeo, respecto a la no “divinidad del poder de los reyes”
y los nuevos ideales que trajo la Revolución francesa; la Declar«cián de los Derek Pero al derrumbarse el Imperio mexicano y proclamarse la República, se
chos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y la independencia de los Estados Uni- declaró nulo e ilegal por los Generales Antonio LÓPEZ, Vicente GuEsRERO y
dos de América con la Cada de Filadel a de 7776. Lo anterior, aunado a1 ma- Nicolás BRAvO, todo 1o instautado por ITURBIDE. Nuevamente el 1 de julio
de 1823 los próceres se reunieron en Guatemala para ratificar la independencia
lestar ocasionado por los peoinsulares hacia los mestizos, propició la búsqueda
y rechazar la monarquía como forma de gobierno, dando como resultado la
de la anhelada libertad, gestándose movimientos emancipadores.
constitución de una nación soberana bajo el nombre de Provincias Unidas de
El primero ocurrió el 5 de noviembre de 1811, con el así llamado “primer Centroaméri'ca, en ese mismo acto se convocó a una Asamblea Constituyente
grito de independencia”, protagonizado por el doctor losé Lris Dxr
LADO, dicho acto consistió en el toque de campanas de la Iglesia de la Merced,
en San Salvador, acción que resultó insuficiente a lo pretendido por el movi- • La Constitución de Cádiz fue aprobada el 13 de enero de 1812, y promulgada el t9 de paarzo de ese
miento aI ser sofocado por las autoridades de la Corona. tenor. Representó la ruptura con el ariterior régimen de Espafia. Desapareció 1s rnonarquia absoluta apo-
yada por et derecho divino de los reyes, que constituye uno de los pilares fundamentales del constituciona-
lismo moderno, cirnenrada en las nuevas ideas liberales de la época.
“ BfiNEYTO PÉRBZ ffisroria de f‹ diet 'riúrrnfíóu esporiofc e li
õrid, 1958, pág. 5g I.
“FORT1r1 MAoANA Consrifuciii7ies Reropinrrir#

”RODÓG ZAI,[Link] ,op,y;papspyp

56 HüNRY ALEXANDER I IE}ÍA PROLEGÓM8NOS DEL DCRECHO ADMINISTRATIVO 57
cuyo primer decreto de 1 de julio de 1823, fue proclamar de nuevo la indepen- gobierno sería “republicano, popular y representativo”. El presidente constituci -
dencia de España y de México“. Como resultado de todo este periodo se cons- p@ Juan LBHO, por medfo de Decreto Ejecutivo cieb la Universidad de El Sal-
tituyó la República Federal de Centroamericana por medio dé la Constitución de vador, siendo la tercera universidad pública fundada en la región centroameri-
noviembre 1824 (conformada por Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa gana, precedida de las Universidades de León en Nicaragua y San Carlos en
Rica y El Salvador). La Constitución federal otorgó facultades a cada Con- yq temala. Además, organizó el Órgano Ejecutivo estructurado por cuatro
greso de las provincias centroamericanas para que dictaran sus propias consti- Secretarías de Estado, a saber: Hacienda, Relaciones, Guerra y Marina, con el
tuciones y sus poderes públicos. Además, se reconoció un elenco de derechos ¡¡n de prestar los sewicios publicos. A partir de esta fecha El Salvador inició una
civ'des, destacándose la “abolición de la esclavitud”. de las páginas más grises para el constitucionalismo, primero impulsada por la
En cuanto a la organizarán administrativa el artículo 106 erigió el Poder Oligarquía criolla y luego por la casta militar con el afán de perpetuarse en el

Ejecutivo como la Adminisoación Federal, electo por el pueblo de todos Es- poder, el protagonista de la época fue el fenómeno político de los golpes de
tados de la Federación, para tales efectos el artículo 113 reconoció una serie Estado, que quebrantaroo el orden constitucional y el principio de legalidad
de atribuciones administrativas y políticas. Dentro de las elementales encon- que conllevó a una diversidad de Constituciones en 18d4, 1871, 1872, 1880,
trarnos: i8 s, 188d, 1939, 1945, 1950, 19ó2“, hasta llegar a la vigente Constitución de
a) la creación de secretarios y subsecretarios de Despacho, los que hoy se
i983.
denominan “Ministros y Vicemiriistros de Estado”,- y, Por otra parte, el surgimiento de la legislación administrativa fue tardío ya
b) la promulgación del Reglamento Federal del Poder Ejecutivo, para comple-
que, pese a la consolidación como Estado unitario, se siguió aplicando el De-
mentar las atribuciones administrativas conferidas para ejercer la Adminisoa- recho indiana. Las instituciones jurídicas administrativas propias nacen desde
ción Federal. Sin embargo, la República Federal sucumbió por las pugnas in- la promulgación de las leyes patatas y el Código Civil de 1860.
terna s enrre las elites económicas de los liberales, representados por Francisco El referido Código estableció la regulación de los “bienes nacionales” en el
MorAzU, quien fungiera como presidente de la Federación (1830-1838), y Título III, artículos 571 al 586; comprendiendo los bienes de uso público, cuyo
los conservadores, que eran separatistas y propugnaban apoderarse de los mer- dominio le pertenece a toda la nación y su uso y goce a todos los habitantes;
cados locales de las provincias centroamericanas. En consecuencia, el Con- además distinguió los bienes de “uso privado delEstado”, denominándolos como
greso Federal en !938 eaútió el Decreto que derogó la Constitución federal”. bienes fiscales, donde el Estado es titular de esos, pero su uso y goce están
destinados para el cumplimiento de actividades propias de la Administracion.
T.5.3. ConsoTidocién de To República de El Salvador como Esfodo La primera ley administrativa importante que se dicta es la £ey de Policía en
unitario y Ig aparición tardío de las leyes odminisfirotivos 1879", que tenía por objeto procurar a la sociedad una vida cómoda y tran-
Al disolverse la federación El Salvador decretó su primera Constitución quila por medio de disposiciones para reprimir los abusos a la libertad y casti-
en febrero de 1841, convirtiéndose el Estado en forma unitaria y conformado gar todo tipo de faltas contra del bienestar social, higiene, aseo, ornato, salu-
por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judictal. Se estatuyó que su forma de bridad, convivencia comunitaria, entre otras.
Las potestades de podria eran ejercidas por los gobernadores, jefes de dis-
* Pecopi/ación de las Leyes Del Salvodar, en Centtoamerico, compilada por el Presbitero, Dr. y Lic. Isidro
trito, alcaldes, inspectores de policía rural, auxiliares de barrio, comisionados
Menéndez, Publicación del Ministerio del Interior, Guatemala, 1855, págs.13-22. de cantón y guardias civiles; esa ley fue derogada en el año 2011 con la Ley
* Se realizaron intentos para propiciar el fedemlismo que tanro defendió el czudillo Francisco Mora- Marco para /a Convierta Ciwladana y Contravenciones Administrativas, que
zán en Ceneoaménea, dentro de ley cuales siempre estuvo presente nuestro país. BI primero fue en 1898,
enbe los Estados de J-Honduras, Nicaragua y RI Salvador, los cua)es conformaron por medio de una Consti- otorgó las facultades de policía adminisvativa a las [Link], para
tución los “Estados Unidos de Centroamérica”, sin que la unión pudiera consolidarse. El ííltimo intento se
produjo el 9 de septiembre de 1921, afio del primer centenario de la independencia, donde los Estados de
Guatemala, Honduras y El Salvador, reunidos en Asamblea Constituyente, decretaron )a Constitución de
la República de Centroamérica, siendo de dies meses de duración. Actualmente la Consñtucíón de la Re- “zan yan› t«ez y aoaúzaz el cooteoido de las f3 Jas Co:nsnrucJanes de gl Salvador y Ceno oaosérica
publica en el articulo 89, reconoce que puede formar parte de los proyectos de formación de Estados Con- consúltese en: Comrimooes de fe nrpúóíico de £í Salvador, 2 Tomos, en “Diez años de la Constitución
federados y Federales, estando vigente la posibilidad de ser parte de nuevo de un nuevo intento de Isiaao de1983”, Publicación de la Uaidad Técnica Ejecutiva, San Salvador, 1993.
Federal. Véase a BRR GALBHo, F., er a/ Ma final de derecho ronsfirocionnf, Tomo II, Centro de Infor- " Dicha ley fue derogada por la marca para 7o coiivitencie ciudadano y' confrn vencíoiim odmi'riis9on'vm,
mación Jurídica del Ministerio de Justicia, San Salvador, 1992, pág. 1035. de 30 de abril de 2011.
58 HENRY ALEX4 N0CR JvIEJÍA R0 L GÓMsNOS Dsr 0 £Rs Ch O A MINiSTRATI VO 59
organizar y regular las aoibuciones de las gobemaciones departamentales y las El art:BIO 142 de la Constitución de 1950 estableció la prohibición de los
municipalidades, se dictó la Ley Única del Régimen Político de 1885. Cada una de q zopoúos, salvo a favor del Estado y de los municipios; para cumplir la pres-
ellas estaría precedida por un gobernador y un vicegoberñador, nombrado por tación de los servicios públicos de electricidad, vivienda popular, seguro social,
el presidente de la República, durando en sus funciones el mismo periodo del Agua potable y alcantarillado, puertos, aeropuertos y ferrocarriles.
presidente. También demarcó el territorio en catorce departamentos treinta y
nueve distritos y doscientas cincuenta y nueve demarcaciones municipales. Se crearonInstituciones ci'ales Autónomas entre las que se destacan: la Co-
misión Hidroeléctrica del Río Lempa (1949), Instituto de Vivienda Urbana
Actualmente esta ley está vigente únicamente para la regulación de las (1950), Instituto Salvadoreño del Seguro Social (1954), Asociación Nacional
potestades administrativas de las Gobemaciones Departamentales, ya que la de Acueductos 2 Alcantarillados (1961) y Comisión Ejecutiva Portuaria Autó-
gran mayoría de disposiciones han sido derogadas por la Constitución de 1983 noma (1965). Además, el citado artículo determinó que cuando los servicios
y el Código Municipal de 1986, que otorgan a las municipalidades la autono- públicos fuesen prestados por particulares, las tarifas y vigilancia serían auto-
mía en lo técnico, económico y administrativo; por tanto, son independientes rizadas por El Estado.
de las Gobernaciones y del Órgano Ejecutivo. En 1910 se decretó la Ley de
En 1960 se decretó la Ley del Sewici'o Civil (LSC) COn la finahdad de regular
sobre Reclamaciones Pecuniarias de Extranjeros y Nacionales contra la Nación, con el
los derechos, deberes, prohibiciones y formas de ingreso a la Administración
fin de establecer la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos y
de los empleados de los órganos de gobierno y de las municipalidades. Para
de la Nación, mandato que se originó con la Constitución de 1886. En ella se
ello creó en la Adminisnación del Estado y MunicipallaS COmisi'ones del Servicio
determinó los presupuestos legales por los cuales la Nación era responsable
Civil, competentes para la imposición de las sanciones a los empleados públi-
civilmente. Dicha ley fue derogada hasta 2019.
cos, además de un Tribunal del Servil para revisar o anular las actuaciones de
En el régimen de la dictadura militar del general Maximiliano Hernández Ía Comisión, resolver conflictos de competencias entre las Comisiones, entre
Martínez (1931-1944), se promulgaron muchas leyes administrativas de ,gran otras facultades.
importancia. La primera con los Decretos Legislativos números 64 y 65, que
dieron existencia legal a1 Banco Central de Reserva de £'1 Salvador, encargado de Esa Ley todavía se encuenoa vigente, aunque con muchas derogaciones y
emitir billetes, monedas y valores convertibles en dinero. Lo anterior fue im- modificaciones. La mayor de tales modificaciones fue la creación de la Ley
portante para impulsar una política monetaria propia y dar estabilidad a la mo- Carrera Administrativa Munici'pal en 2006 (LCAM), para los servidores públicos
neda. municipales. Actualmente existe un proyecto de Ley de la Función Pública, que
pretende sustituir la referida Ley del Servicio Civil.
Otra ley administrativa importante fue la Ley de Expropiaci'ón y de Ocupaci'ón
de Bi'enes por el Estado de 1939, con el fin de adquirir bienes por causas de utili- Por parte del Derecho procesal administrativo, tenemos que el uno de
dad pública e interés social de los particulares, bajo un proceso judicial sujeto enero de 1979 entró en vigor la Ley de la Jurisdicción Contencioso Admini'stratiyo,
que creó el único tribunal especializado de orden judicialista en la Corte Suprema
al Derecho Privado, dicha ley aún se encuentra vigente. También se dictó la
de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativa. Dicha Ley fue un paso
tercera L de SuminiStf’OS RD 1939, derogada por 1a cuarta de 1945, que deter-
minó los procedimientos de contratación administrativa, otorgando dicha atri- importante para que los conflictos de la Administración se resolvieran en un
bución a una Proveeduría General de la República, como ente gestor de dichas fuero especializado. En 1990 se dictaron dos leyes importantes.
conoataciones. La primera fue Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
En 1948 se inició un proceso de reforma impulsado por el coronel Óscar no Comprendidos en la Carrera Administrativa, para garantizar a los empleados no
Osorio e intelectuales de la época que dio paso por medio de una Asamblea comprendidos en la Ley del Servicio Civil el derecho constitucional de audien-
Ctrl del artículo 11.
Constituyente a la Constitución de 1950, instaurando el modelo económico
intervencionista, continuado posteriormente por la Constitución de 1983, pero La segunda í:ae la Ley de Procedimiento para la Imposi'ción de Multas y Arrestos
modificado luego de la reforma al artículo 110, que dio paso al modelo neoli- Adlftíyistrativos,aplicable a los casos que no tenían procedimiento admiriistra-
beral en la economía, lo que ha dado lugar a una especie de modelo híbrido tiVO Sancionador previsto en las leyes sectoriales, pero sí sanciones a imponer
económico. por la Administración pública.
60 HENRY ALEXANDgIt ME}IA
PROLEGÓ 5NOS DEL DERECHO ADMINISTRATI V0 61
I .5.4. tnstifiuciones y leyes odministrofiiyos surgidos
dicta en el 2011 la Le y de Supervisión y Regulación del sistema F1'nanciero, que fu-
después de Tos Acuerdos de Paz de 1992 s›enó a las Superíntendencias de Pensiones, de Valores y Financiera en un solo
Al formarse los Acuerdos de Paz et 16 de enero de t992 se efectuaron re- ente y, finaLnente, la Dirección General de Medicamentos con la Ley & Medica-
formas constitucionales medulares, que originaron nuevos entes de la Admi- mentos de 2012.
nistración pública. Así tenemos la creación de la Policía Nacional Civil, como Lo anterior era necesario para enmarcar al Estado Salvadoreiio en el mo-
ente encargado de velar por la seguridad pública, y la transformación de la delo neoliberal, que, en palabras del otrora defensor de achicar el Estado, ne-
Fuerza Armada para funciones de defensa de la soberanía nacional. De hecho, cesitaba de reformas estructurales tales coaio: a) privatización, b) concesión, c)
se promulgaron leyes especiales para regular el ingreso a la carrera administra- licencia y permiso, d) muniCipahzación, e) programa de propiedad participada,
tiva policial y militar, respectivamente. y cooperativización, g) locación, h) administración y i) desregulación. Esa des-
Asimismo, se Sustituyó el Tribunal Supremo Electoral por medio de la re- regulación reclama de entes en teoría independíentes de control".
forma al artículo 208 de la Constitución, en sustitución del Concejo Central de Posteriormente, se díctaron leyes para promover el buen gobíemo y la
Elecciones, como el ente encargado de realizar los procesos electorales y resol- buena Admint8traciÓn: la Zey de Aca so a la InformaciónPúblim del año 2011,
ver las controversias que se originen de ellos; además se fundó la Procuraduría que se crea el Instituto de Acceso a la Información Pública, la Ley de Ética Gu-
De ensa de los Derechos Humanos, con la reforma al artículo 194 romano bemamental de 2006, esa última sustituida por una nueva en el año 2012, que
primero de la Constitución, como ente competente para velar por la promo- ya había creado el Tribunal de Ética Gubernamental, cada una con sus respec-
ción y cumplimiento de los derechos humanas, cuando un funcionario o una tivos reglamentos de ejecución. En 2013 de eNóó la Ley Especial de Asocio Pu-
autoridad administrativa los vulnere; para ello se dictó la Ley Orgánica de la blico y Privado (LEAPP), que regula los contratos públicos de dicha naturaleza
Institución que desarrolla las aoibuciones que la Constitución le coN ere. para fomentar la inversiones gubernamentales y privadas, las concesiones de
También se fortaleció la independencia presupuestaria del Órgano Judicial y servicio público y bienes de uso público.
se fortaleció los procedimientos de selección y formación de jueces y magistra- En el 2017, después de varios estudios, la Asamblea Legislativa decretó
dos de la república. una nueva Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativo (UCA), que amplió
Seguidamente se da un proceso de modernización y reforma de la Admi- el ámbito de competencia del fuero contencioso admínistrativO y la implemen-
nistración pública, consecuencia de ello fue la creación de leyes administrati- tación de procesos por audiencia orales, tai como se instauró en el 2010 en la
vas específicas, entre las cuales se encuentran: lat ydel Medio Ambiente de 1998 jurisdicción civil y mercantil, que siguió la estela de la oralidad penal de 1Ó98
y sus reglamentos de ejecución (2000); Ley de Adguisiciones y Contrataciones de la y, antes de ellos, el proceso de familia en 1994.
Administración Pública de 2000 y leyes que dan existencia legal a los “Entes re- La nueva UCA enoó en vigencia el 31 de enero de 2018, paralelamente
guladores”; por imperativo de la reforma al artículo 110 de la Constitución que a ella también lo hicieron 1as Disposici'ones Transitorias del Procedimiento Admi-
consolidó el modelo neoliberal e impulsó los procesos de privatización de los niSffcttÍtD y del Régimen de la Admiitiytración Pública eoa vigencia hasta el 13 de
servicios públicos de telecomunicaciones, electricidad, jubilaciones y pensio- febrero de 2019, fecha en que eco:ó en vigor la esperada úry de Procedimientos
nes“. Admin'tstrativos(LPA), después de un año de vacatio legis, que propició en el país
un estatuto jurídico uniforme en la Administración.
El entramado normativo de ese nuevo Estado se apoyó en la creación de
los siguientes entes: Superintendencia del Si'stema Fi'nanciem {I 990), 2uperinten-
dencie de Electricidad y TeleCOmf4HicD£iDttes ! 996); Superintendencia de Valores
(1996), Superintendencia del Sistema de Ahorro y de Pensiones (1997); Defensoría de
Protección al Consumidor (2005); Superintendencia de la Competencia (2007); se
Para mayor aclaración, el profesor argentino DRom, R . Nu m s› •v• como Derecho, Ciudad Ar.
8 88¢a, Buenos Aúes, 1999, pág. 105, expresaba que la fiscalisación y control de las actividades y servicios
* Para impulsar las privatisaciooes se dictaron las leyes siguientes: Ley de Privatisación de los Dancos
Comerciales y de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo de 1990, Ley de Priva ficación de Jngenios y Plan-
de marcos regulatorios y entes de coqDol, sia peguicio del régúqen juridico privado
tas de Alcohol de 1994, Ley Transitoria para la Gestión del Servicio Público de Distribución de Energía temo del sujeto, a¢hfi›o un coyítulo de raencauce def derecf¡o
Plectrica de f994 y Ley de Privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones de t997.
62 HENRY ALEXANDER MEJÍA PROLEGÓMENOS OEL DERECHO ADMINISTRATINO 63

En el fnismo aíío 2019, se dictaron la Ley de Mejora Regulatoria (LMR) y la a) como el conjunto de normas reguladoras de la Administración pública
Ley de Eliminación de Barrera Burocráticas (LEBB), todas con el fin de moderni- Como fiinción, es decir, aquella que regula el ejercicio de laJiición administra-
zar la Administración pública salvadoreña.
En el 2020, con motivo de la pandemia del Covid 19, se dictó la Ley de fj como aquella rama del Derecho Público del ordenamiento jurídico re-
Regulación del Teletrabajo para implementar esa modalidad de trabajo pdrá 105 Curador de la Administración pública, como sujeto o complejo orgánico com-
privados y los funcionarios públicos, basada en el uso de las nuevas tecnologías puesto por varios organismos administrativos.
para la prestación de los servicios adminlstratiVOS. @ primer grupo de teorías se les denomina habitualmente “objetivas fiin-
Y finalmente, en el 202t se realizan sendas reformas a la Administración cion0! RS”E. ntre los autores que se destacan con esta concepción se encuenoan
pública municipal, se dicta la Ley de creación la Dirección Nacional de Obras los profesores: LAFARRIERS, DUGUIT y VEDfiL en Francia; MnnR y
Municipales (LDOM), como un sáper ente regulador encargado de aprobar, con- roRiaorv en Alemania; ZwoBnii en Italia; por su parte, GORo+LLo, Julio
oatar y ejecutar 1as diferentes inversiones en los municipios; la Ley Simplifi- como y Gato FmcA, se han sumado por la doctrina latinomeri-
cada de Adquisiciones de Obras Municipales (LSAOM), y para hacer efecnvas cana. Mientas que las del segundo reciben el nombre de “orgánicas o subjeti-
las expropiaciones de bienes inmuebles erige la Ley del Dominio Eminente de ¢es”, denoo de esta se destacan los profesores Gro Fn£A y Lorenzo
Inmuebles para Obras Municipales e Institucionales, las cuales derogaron par- MM -RETORTILLOBE9mR en España. Además, en este orden de ideas
cialmente una buena parte del contenido de la LACAP y del Código Munici- GARCÍA DE ExRRin y todos sus discípulos académicos han caracterizado
pal. Para tal efecto, también se dictó la Ley de Liquidación y Disolución del al Derecho administrativo como un Derecho es/sfuario’2.
Instituto Salvadoreño de Desarrollo MuniCipal (ISDEM), para su extinción y
absorción de las competencias administrativas de parte de la DOM. Pero las anteriores teorías no agotaron el amplio abanico de posturas para
definir el Derecho administrativo, puesto que a finales del siglo XX profesores
} .6. Concepciones docfirinoTes pero definir eT Derecho odminisfrativo tales como: Martín MATEo, GmciA-TREVIJANO FOS por España, y VEDEL y
La historia del Derecho administrativo es la historia de la búsqueda de su RiVERO, por Francia, comenzaron a conceptualizarlo no solo con un criterio,
y se mostraron partidarios de nociones eclécticas, resaltando la necesidad de
concepto’°. En los escasos siglos de existir como disciplina jurídica han desfi-
combinar 1os criterios objetivos y subjetivos para precisar y ampliar su objeto y
lado una serie de definiciones como autores parece haberlas encontrado, y nos
contenido. •
atrevemos afirmar que todavía no se cuenta con un concepto uoánímemente
aceptado; aunque hay aproximaciones conceptuales útiles para la enseñanza No obstante que todavía en el siglo XXI, encontramos autores que se iden-
del Derecho administrativo general en las universidades. tifican indistintamente con cualquiera de las concepciones, “orgónicns y funcio-
Este problema en la doctrina latinoamericana ya lo planteaba hace más de nales”, hay un sector de la doctrina que se aparta de estas concepciones y define
cuarenta años el profesor venezolano BREWER CSS", quien sostenía que el Derecho administrativo bajo una concepción teleológico, es decir, se pregunta
esto se derivaba de la concepción del objeto de la disciplina: la “Administración ¿cuál es la finalidad del Derecho admin'istrativo1 En consecuencia, 1o conciben
pública”, y los diferentes planteamientos teleológicos de lo que se entiende por " como un sistema de normas jurídicas para cumplimiento de intereses y fines piió/icos”.
eha, lo ha influido en no tener una definición unánime. En este sentido el ju- Es innegable que el Derecho admínisnativo se identifica con tales finali-
rísta español Mm PUIGPeLAy,se ha referido que en principio las definiciones dades, incluso con los conceptos de interés general, buena administración y
de Derecho administrativo suelen ser clasificadas en dos grandes grupos, a sa- libertades públicas, piedras angulares del Derecho administrativo moderno,
ber: donde la centralidad es el ser humano. De hecho, RODníGuEz-AnANA, define

^ GéRCif DE fiNiEnnia, P., y T. R., Feraéndez, T., Cra:o de Derrame Adniinütratieo, yolnmea £, 8’
edición, Civitas, Madrid, 1999, pég. 215
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gíco, en ”Derecho administradvo: perspectivas contemporáneas”, Porríia-UP, Ciudad de México, 2010,
eqero-diciezabr¢, 1983, gág. 685.
 PROLEGÓJuEN0 S DEL DERECHO ADMINfSTRATIVO 65

pjggjpJiffQ juf‘Ídica delpoder para libertad solida- ppyoximooiÓn conceptual paro delimifior eT
corriente doctrinal basada en e1 Derecho Administrativo de la díg- ob¡efo y confienido del Derecho odminisfirofiivo
ridad ft +«••, que perfectamente puede encajar con las anteriores tesis tradi- En el apartado anterior señalamos que se han adoptado múltiples concep-
ppz5 para de ]O. Volviendo al análisis de las concepciones eclécticas es-
tas se entendieron en la doctrina latinoamericana, destacándose desde los al- ¢¡ nes para definir el Derecho administrativo, no teniendo unanimidad el eri-
bores de la enseñanza del Derecho administrativo en El Salvador. En este sen- t •rio a segutr. Sin embargo, pese a dicha problemática nos concierne hacer una
tido acogimos en principio la definición dada por el profesor argentino M- gpt ximación conceptual para delimitar el contenido del Derecho administra-
nmNHOFF, que a nuestro parecer ha sido ilustrativa para orientar histórica- Uso salvadoreño, lo cual partiremos desde una concepción ecléctica.
mente a los estudiantes en las "Escuelas de Derecho”, que lo definió de la ma- Así, la Administración pública puede verse desde un punto de vista orgá-
nera siguiente: nicocomo En conjunto de sujetos que la personifican y la previsión de medios
el conjunto de normas y de principios de derecho público interno que para su funcionamiento y, en segundo lugar, desde el punto de vista material,
tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la Administración pú- ¢omo el ejercicio de una función administrativa, es decir, como una de las fun-
blica, corno así1a regulación de las relaciones ínterorgánicas, interadministra- ciones del Estado que realiza la actividad administrativa7‘. En conclusión de-
tivas y las de las entidades administrativas con los adminístrados”’4. También ¡lnimos al Derecho admínisoativo como el conjunto de normas y principios del
fue muy habitual de parte de los profesores salvadoreños sugerir los libros de Derechopúblico que regulen: a) la estructura, 0I’ anización y Jocioaamienfo de los
texros de los autores argentinos Manuel María Dez, CwASÍ, y BIELSA; los entes que conforman a la Administración pública, b) las relaciones de estas entre
mexicanos AcosTA ROwRO, SERRA ROJAS; y los españoles EmRENA y y las demás órganos del Estado, c) las relaciones con los pai'ticulares concretadas en
CUESTA, GARCíA DE ENTES yRamón FEwÁNDEZ Y GARRIDO FALLA. diferentes actividades administrativas,’ y, d) control de los servicios públicos,’ todo lo
La referida definición fue trascendental para la enseñanza del Derecho ad- anterior con el fin de satisfacer los intereses particulares y generales.
minisoativo, al precisar que la Administración pública no sólo es un ente ar- De la anterior definición podemos inferir que el objeto del Derecho admi-
mÓlliCO COHfOrmado por diversos órganos administrativos que se relacionan nistrativo es por antonomasia de la Administración pública en sus diferentes
entre sí, sino que están dotados de recursos materiales y personales para su manifestaciones, en su contenido material y académico puede moldearse en
funcionarrijento con el fin de satisfacer las necesidades de los administrados. los siguientes bloques de:
Pero esta definición tiene hoy un defecto que ha caracterizado al Derecho a) El régimen de la Administración pública como complejo orgánico del
administrativo comO uff0 disciplina jttrídica de alcance interno,’ noción que hoy en Estado al cual está atribuido, en general, al Órgano Ejecutivo como la AdAt-
día ha sido superada por la aparición del Derecho administrativo globaP’. Ade- nisoación pública cenoal; en particular, a los entes públicos territoriales como
más, el Derecho administrativo no solo regula, vigila o se relaciona con entes las municipalidades y organismos descentralizados, tales como las institucio-
de la Administración, sino también con entidades privadas que prestan servi- nes oficiales autónomas, entes desconcentrados, incluyendo a los Órganos Le-
CíOs públicos. Esto ha conllevado a que el Derecho administrativo deje ser un gislativo, Judicial y demás órganos constitucionales, pero solo y únicamente
Derecho estatutuario de la Administración. Por tanto, veamos en el siguiente apar- cuando e’ercen función administrativa”;
tado una aproximación del concepto y el contenido del Derecho admínissa-
ój El Derecho administrativo también regula el funcionamiento de las Ad-
tivo salvadoreño.
ministraciones públicas, en lo que concierne a los recursos necesan'os para hacer-
las actuar, como los regímenes de los sewidores públicos, de los bienes de domi-
nio público y de los recursos financi'eros necesarios para su funcionamiento; la
" MAR&NHOFP, M. S, Tratado de Derecho Adminisy•iivo, Tomo I, 5‘ edición, Abeledo-Perrot, Buenos eficacia, eficiencia y transparencia del manejo de los fondos públicos y en ge-
Aú-es, 2003, pfig. iao. neral del funcionamiento de la Administración”;
Ro°njcunz-la MuFioz, J., zI de cho ad„,inistrat¡ p
Derecbo Público de 1a 5aWtad de Jurisprudencia y Cieacias Sociales, Universidad de El Salvador, número
3, pfig. 6, Sostiene que: ”el surgimiento del DH°°ha odmIIIisttaIivo 8laIioI, es a consecuencia de los sistemas " BREWER-CARíAs, A. R, Curva de denicha admin'utrotivo, Tomo I, 3’ edición, Universidad Central de
transnacionales de regulación o cooperación regulatoria que se producen a través de tratados internacionales o Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políñcas, Caracas, 1984, pág. 34.
y redes íntergubernamentales de cooperación informales que, en efecto, han desplazado muchas decisiones
” Véase ardculo 2 incisos 1 y 2, LPA.
hasta ahora residenciadas en el espaeio nacional al espacio global". "• Véase artículos l de la Ley de Servicio Civil y 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Estado.
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cj Asimismo, es campo propio de la disciplina jurídica el régimen del ejer- Con sus garantías. Esto es, no todas las normas se mueven o se incardinan en
cicio de las funciones de la Administración pública, no solo la actividad admi- la ló gica de la autoridad-libertad, o en 1as relaciones jurídicas bilaterales y asi-
nistrativa, sino que, por excepción, forma parte de su e$tvtáo las potestades re- yetricas entre 1a Administración y el ciudadano. Por ejemplo, existe todo en
glamentarias, y la actividad de política de gobierno del Estado”. Caudal de normas cuyo objeto inmediato reside en organizar la sociedad: normas
d) También es objeto del Derecho administrativo el régimen de la actividad estarias, normas de seguridad alimentaria, normas sobre crecimiento de la
administrativa en todas sus formas, en particular, el régimen de la policía admi- ciudad, o la ubicación, alejada del núcleo de población, de un cementerio”.
nistrativa, de los servicios públicos, de fomento y de la ordenación de las acti- En virtud de lo anterior, PARADA” y Pero ArrouSO'3 han determi-
vidades particulares consideradas como de interés o utilidad general, por ejem- nado que dentro del contenido académico en las universidades encontramos
plo, Código de Salud, Ley General de Tránsito, entre otros. un Derechoadministrati'vo especial, en el cual se estudia la actividad admíriístra-
ej Es propio del Derecho administrativo, el régimen de la actividad admi- dva respecto a la intervención en 1os diversos sectores de la sociedad humana,
nistrativa en cuanto a su materialización en hechos, actos y contratos adminis- dentro de las cuales tenemos: regulación económica y financiera del mercado,
trativos, y en cuanto a los procedimientos para su formación y ejecución. La urbanismo, sanidad, medio ambiente, turismo, consumidores, entre otros. La
regulación de la responsabilidad patrimonial de los funcionarios y de la Adminis- anterior división es convencional, pero desde luego útil en la medida en que el
tración por sus acciones u omisiones kente a los administrados"'; desarrollo de las instituciones generales permita la sistematización y el manejo
seguro de la enorme y cambiante masa de normas que integran el ordena-
y Es necesario aclarar que si bien el Derecho adminisoativo es el Derecho
miento juríd’ -administrativo. Pero no debe olvidarse, que, pese a dicha divi-
de la Administración pública, ello no significa que sea un Derecho exclusivo
sión, se encuentran estrechamente ligada por el desarrollo y transformaciones
y excluyente. Su ámbito de aplicación es comúnmente extensible a otros entes
que se derivan de su objeto de estudto.
conformados por particulares, tales como: las empresas o entidades concesio-
narias, sociedades de economía mixta, entes que administran fondos púbhcos Finalmente, es de señalar que el ámbito académico hace mucho tiempo
y a los asocios públicos-privados. De igual manera es propio del objeto del que las Escuelas de Derecho se ha desvinculado el Derecho administrativo del
Derecho admínísoativo la regulación y el control de entidades privadas que Derecho Procesal Administrativo, que incluye el estudio del control judicial
prestan servicios públicos, fenómeno que se originó a raíz de 1os procesos de de las actuaciones de la Administración ante tribunales contenciosos adminis-
privatización a nivel global. trativo, para tutelar los derechos de los ciudadanos antes las ílegalidades o,ar-
bitrariedades (artículo 1 iaaíso 1, parte 1“ de la UCA). Ver capítulo XIH.
De hecho, la colaboración de los particulares con la Administración no es
un fenómeno nuevo, sino que desde hace mucho se ha reconocido como fuga Aunque ya se sabe que esta disciplina pertenece al Derecho procesal han
o huida delDrrechoadministrativo. En tales situaciones proliferan técnicas donde sido los iusadministrativistas los que impulsan su desarrollo. No obstante, lo an-
1os intereses públicos y privados convergen, tal como ocurre con los asocios terior, incluimos su contenido en nuestra obra, sea porque en muchas univer-
públicos y privados. Sin embargo, la inBuencia del Derecho privado no se re- sidades aún 1o contienen en las asignaturas de Derecho administrativo, sea
duce a la configuración original de las categorías propias del público, sino que porque el mismo se nutre para su mejor aplicación de la doctrina jurispruden-
en ocasiones la Administración pública actúa sometida al Derecho común, por cial que emite los tribunales contenciosos administrativos, Sala de lo Consti-
ejemplo, celebra contratos privados, posee bienes sujetos al dominio privado y tucional, incluso de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
utiliza personal regido por la legislación laboral. Pero la prevalencia de lo pú- Humanos.
blico implica que la Administración está sometida a los controles de fiscaliza-
ción que 1a Constitución y las leyes mandan.
Q Derecho administrativo no solo contiene normas dirigidas inmediata o " BAPNñS, J., Of Orrrrfio adiiinúfrpfiro coito el vctdodero derecho de Jr seriedad deso9os p conocerte císsyrn
el siglo XKI, en “Revista Digital de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo”, 2016, pág. I.
directamente a la Administración —dotada de prerrogativas— y al ciudadano —
" PARAoA, R., Ocampo y Fuenru del derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid-Barcelona-Buenos

* Véase articulos 159 al J62, de ]a LPA y artículo 5 de la Ley de Mejora Regulatoria * PRO AifONsO, L., melones de &meúo adm*riírnniivo, 4’ edición reyisada y aetualisada, Tirant lo
* Ver artículos 55 al 63, de ía LPA y 1 de la LACAP Baozh,VMmia,20I1,pa.7?