MODULO 1

D. Administrativo:
Concepto:
El derecho administrativo es el conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que tiene por objeto la
organización y el funcionamiento de la administración pública, como así la regulación de las relaciones interorgánicas,
interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados.
“El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los particulares, puede decirse
que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado”.
Derecho público y privado:
El derecho público, en cualquiera de sus ramas, se distingue del derecho privado en que en el primero se trata de relaciones
jurídicas entre el Estado y los particulares, o entre entes estatales entre sí.
Esto es así en nuestro derecho, ya que toda situación jurídica donde se encuentre involucrada alguna forma de actividad estatal
queda exenta de la aplicación de las normas de derecho común, y regida por normas específicas de derecho público, o al menos,
comprendida en un complejo normativo con predominio del derecho público sobre el privado.
Fuentes del Derecho Administrativo: concepto
El orden jerárquico de las fuentes del derecho administrativo es el siguiente:
 Constitución Nacional y Tratados Internacionales de Derechos Humanos: es la base de todo el ordenamiento positivo
nacional, de acuerdo con lo que ella misma establece.
 Tratados con potencias extranjeras: tienen jerarquía inferior a la Constitución, pero superior a las leyes.
 Leyes dictadas en consecuencia de la Constitución: se encuentran por debajo de la Constitución, son la fuente
cuantitativamente más importante del derecho administrativo. Se trata de normas generales obligatorias emitidas por el Poder
Legislativo.
 Reglamentos administrativos: constituyen una de las fuentes más importantes del derecho administrativo
 Principios generales del derecho: son tales la buena fe, la razonabilidad, la equidad, la proporcionalidad, etc.
 Jurisprudencia: dichos de los tribunales administrativos o de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
 Doctrina científica: conformada por la opinión autorizada de notables autores de derecho administrativo y de organismos
administrativos independientes tales como la Procuración del Tesoro de la Nación.
 Costumbre administrativa: se la llama práctica administrativa y consiste en aquellas reglas que se forman por la actuación
de las autoridades administrativas mediante un ejercicio constante y uniforme y se puede llegar a utilizar en lo sucesivo por esas y
otras autoridades.
Los reglamentos. Distintas clases. Análisis de la potestad reglamentaria:
De acuerdo con la organización de poderes determinada por nuestra Constitución, la función legislativa está encargada al Poder
Legislativo. Bajo ningún punto de vista, el Poder Ejecutivo puede arrogarse funciones legislativas, salvo en materias determinadas
de administración o de emergencia pública, y dentro de las bases de la delegación del propio Congreso, concordante con el art. 76
de la Constitución Nacional.
Es en ese reducido ámbito normativo, donde encontramos a los reglamentos, a los que se suele definir como “una declaración
unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa”. Por lo
expuesto, se desprende la importancia de los reglamentos como fuentes del derecho administrativo, ya que su campo vital se
da particularmente en esta área del derecho. Independientemente de lo antedicho en cuanto a la producción legislativa, debe
recordarse que, también por inspiración constitucional, el Presidente de la Nación tiene la facultad de dictar los reglamentos
necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu (art. 99 inc. 2 C.N.). Esta facultad es
conocida como Potestad Reglamentaria del Poder Ejecutivo.
En base a estas consideraciones previas, podemos decir que existen distintas clases de reglamentos:
1- De ejecución: se dictan con el objeto de hacer posible la aplicación de la ley.
2- Autónomos: son los que dicta el órgano ejecutivo sin someterse a una ley formal, no ejecutan una ley, sino que regulan materias
donde no existe ley.
3- Delegados: se dictan en virtud de una autorización legislativa.
4- De necesidad y urgencia: son los reglados en el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional.  
5- Internos: no tienen efecto con relación a terceros, sino que se producen únicamente en lo interno de la administración.
Régimen jurídico Exorbitante del Derecho Privado
El Régimen exorbitante es un sistema propio típico del derecho administrativo, que determina la existencia de ciertas
peculiaridades en torno al contenido del derecho en estudio.
Implica la concesión de una serie de potestades o prerrogativas jurídicas a favor del Estado, las cuales, en el ámbito del derecho
privado, convertirían a la relación jurídica en una relación viciada de acuerdo con los principios generales de aquel derecho.
Dichas potestades son medios jurídicos de los que se puede llegar a valer la administración para la realización de sus fines de bien
común. Es en este sentido que se dice que el Derecho Administrativo está dotado de un régimen especial, que “exorbita” al
Derecho Privado.
La función administrativa: concepto
La función administrativa, desde el punto de vista de su contenido, puede consistir tanto en el dictado de normas jurídicas
generales o concretas, como en la decisión de controversias entre partes, como en la actuación material en los casos concretos que
se le presenten, incluyendo actividades de control.
Teniendo en cuenta esto, podemos decir que la función administrativa es toda aquella actividad que realizan los órganos
administrativos (lo que podríamos considerar como actividad administrativa), así como también la actividad administrativa que
puedan realizar los poderes legislativo y judicial. En este punto, debemos entender que la actividad propia del Poder Ejecutivo es
la de administrar. Recordemos, de hecho, que el Presidente es el responsable político de la administración general del país (art. 99
 inc. 1 C.N.), siendo el Jefe de Gabinete de Ministros el que ejerce esa administración (art. 100 inc. 1 C.N.). Es por ello por lo que,
en realidad, toda la actividad del ejecutivo se considera como función administrativa. En cambio, las actividades propias del Poder
Legislativo y del Poder Judicial son respectivamente, legislar y juzgar. No obstante, podemos encontrar “función administrativa”
dentro de la actividad legislativa y judicial. Es así como se puede considerar en un concepto amplio la función administrativa,
entendiendo por tal, toda aquella actividad realizada por órganos en ejercicio de dicha función.
De todos modos, y sin dejar de lado lo dicho y expresado hasta acá, concentraremos el estudio de la función administrativa dentro
del área de actividad de la Administración Pública.
La administración desarrolla tres principales clases de funciones:
 Función activa: en este caso, los órganos que ejercen la administración activa serán los que actúan, los que forman la
voluntad que luego se imputará a la Administración Central, o al ente público del que formen parte. Su misión es decidir y
ejecutar. Estos órganos son permanentes y sus decisiones constituyen verdaderos actos administrativos. 
 Función consultiva: es la actividad de la administración que se dirige a aconsejar a los órganos activos sobre actos a
dictar por éstos. El órgano consultivo emite un juicio lógico referente al problema que se le consulta, y por ello tiene carácter
preparatorio y colaborativo, y es motivado generalmente, por el pedido del órgano activo.
 Función de control: es el nuevo examen que realiza un órgano expresamente autorizado, sobre actos de otro órgano,
teniendo como objetivo establecer la conformidad de dicho acto con otras normas o fines. El control administrativo puede darse a
través de recursos administrativos (forma de impugnación propiciada por el particular administrado), o puede darse en forma
espontánea por la propia administración, en cuyo caso estamos en presencia del llamado control interno. Este control puede ser
jerárquico si se efectúa en el interior de la administración centralizada, o administrativo si el control se realiza en el ámbito de un
ente descentralizado. El control se puede dar a través de: la autorización, la aprobación o el visto bueno. (Diez, 1997).
Además de estas funciones, la administración puede desarrollar su actividad de forma reglada o discrecional.
 Actividad reglada es aquella que se encuentra sujeta a textos legales que la contienen y limitan. 
 Actividad discrecional surge como consecuencia de la imposibilidad legislativa de prever todos los supuestos de
actuación administrativa. La discrecionalidad administrativa estará relacionada con aquellas situaciones donde la administración
deba optar por una decisión evaluando para ello criterios de oportunidad o conveniencia. Teniendo en cuenta la amplitud que
puede adquirir esta clase de actividad, es que se dice que la actividad discrecional debe desarrollarse dentro de ciertos límites,
fuera de los cuales puede aparecer lo ilícito. Dichos límites son la razonabilidad, la desviación de poder y la buena fe. 
Existe una forma más de actividad administrativa, que es la jurisdiccional.
Nuestro sistema constitucional reposa en el principio de la división de poderes. De esto se desprende, como ya se dijo
anteriormente, que existe una prohibición de que cualquiera de los poderes ejerza funciones propias de alguno de los otros.  En
este sentido, el Poder Ejecutivo tiene prohibido realizar funciones judiciales, ya sea por sí o por cualquier órgano que actúe en su
órbita. No obstante, existen organismos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional, con el objetivo de agilizar
y generar mayor eficacia en la resolución de conflictos.
Para estos casos, debe dejarse a salvo la imprescindibilidad del llamado control judicial suficiente, que implica:
 El reconocimiento a los litigantes, del derecho de interponer recurso ante los jueces ordinarios.
 La negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales.
Dentro del análisis de dicha doctrina, se desprende la diferenciación entre la función judicial, netamente a cargo de jueces o
tribunales imparciales, y la función jurisdiccional, a cargo de organismos administrativos centralizados o descentralizados. 
La postura finalmente adoptada por la Corte, y receptada por la doctrina contemporánea, consiste en aceptar la existencia de
organismos administrativos que ejerzan función jurisdiccional, siempre y cuando no seconstituyan en última instancia de revisión
de derechos. Esto se encuentra plasmado en nuestro derecho positivo, en la existencia de un Procedimiento Administrativo previo
(ley 19549) que, una vez agotado, habilita al particular administrado, para recurrir en defensa de sus derechos o intereses, ante un
juez o tribunal contencioso-administrativo, en el ámbito judicial.
¿Por qué el Derecho Administrativo debe entenderse y estudiarse como una rama autónoma del Derecho Público?
Durante mucho tiempo, el Derecho Administrativo se encontró relegado en el estudio de otras ramas de Derecho Público, tales
como el Derecho Constitucional, de quien recibe la mayor parte de su organización normativa, o aun del Derecho Privado, como
el Derecho Civil, en cuanto regula la responsabilidad por los hechos yactos. Si bien es innegable la estrecha vinculación del
Derecho Administrativo con aquellas áreas, y con otras ramas del derecho, tales como el Derecho tributario, el Derecho
Internacional, el Derecho de los Recursos Naturales, y aun el Derecho Penal, no podemos desconocer la existencia de una
normativa básica propia de esta rama, que hace a la regulación particular de las relaciones en las que el Estado se ve involucrado,
ya sea con particulares, o con otros órganos públicos. Y es precisamente en ese convencimiento que consideramos la absoluta
necesidad de entender y estudiar al Derecho Administrativo como una rama autónoma dentro del Derecho Público.
¿Cómo actúa el Estado, cómo se relaciona con los particulares administrados, puesto que es una ficción jurídica?
La Administración Pública: concepto. Distintas concepciones
El término Administración Pública puede entenderse en un sentido restringido, como conjunto de órganos encabezados por el
Poder Ejecutivo, o bien en sentido amplio, en cuyo caso deberíamos sumar a las entidades jurídicamente descentralizadas, a
aquella estructuración. De una forma u otra estamos hablando de órganos del Estado, encauzados bajo la forma de personas
jurídicas.
Habiendo llegado al acuerdo de que el Estado es una persona jurídica con una única personalidad, y que dentro de su estructura
encontramos a la administración pública, surge un nuevo interrogante, que es ¿de qué manera actúa el Estado en el ámbito
jurídico? Este interrogante se responderá a través del estudio de la Teoría del órgano.
Principios de la organización administrativa
La organización administrativa se encuentra asentada sobre la base de cuatro principios jurídicos esenciales. Debemos recordar en
este punto que el derecho administrativo está dotado de un sistema de principios y normas jurídicas propias que le otorgan ciertas
potestades al Estado sin las cuales no podría desarrollar su actividad.
 Los principios jurídicos de la organización administrativa son:
 La competencia.
 La jerarquía.
 La centralización.
 La descentralización.
Abordaremos el estudio de los dos primeros.
Persona Jurídica Pública en el Código Civil y Comercial. Ley aplicable a Personas Jurídicas Públicas
El viejo Código Civil de Vélez, en su artículo 32 establecía que "todos los entes susceptibles de adquirir derechos, o contraer
obligaciones, que no son personas de existencia visible, son personas de existencia ideal, o personas jurídicas".
Asimismo, el artículo siguiente disponía que "Las personas jurídicas pueden ser de carácter público o privado”, siguiendo a esta
sentencia, una enumeración dentro de la cual se encontraba por delante, el Estado (nacional, provincial y municipal).
El actual Código Civil y Comercial de la Nación, determina que las personas pueden ser humanas o jurídicas, siendo personas
jurídicas “todos los entes a los cuales el ordenamiento jurídico les confiere aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones
para el cumplimiento de su objeto y los fines de su creación" (art. 141).
Conserva la distinción entre persona jurídica pública y privada, y la determinación de que el Estado es una persona jurídica
pública.
A los efectos, el Código determina en el art 146: “Son personas jurídicas públicas:
 el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades autárquicas y las
demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter;
 los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público reconozca personalidad jurídica y
toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público resulte de su derecho aplicable;
 la Iglesia Católica.
El artículo 147 del Código Civil y Comercial determina que “las personas jurídicas públicas se rigen en cuanto a su
reconocimiento, comienzo, capacidad, funcionamiento, organización y fin de su existencia, por las leyes y ordenamientos de su
constitución”. A su vez, el artículo 149 agrega que “la participación del Estado en personas jurídicas privadas no modifica el
carácter de estas”. De esta forma, decimos que el Estado como persona jurídica es un centro de imputación de derechos y
obligaciones.
Existen diversos criterios doctrinarios para determinar si una persona jurídica es pública o privada. La importancia de ello reside
en la ley aplicable a cada figura jurídica.
Los criterios más utilizados son:
 Si la persona es creada por ley, es de naturaleza pública.
 Si la ley de creación le asigna carácter público en forma expresa.
 Si el fin que persigue la persona es de utilidad general, es persona pública.
 Si la persona tiene facultades o prerrogativas de derecho público, es persona pública.
 Si la persona se encuentra sujeta a un alto grado de control estatal, es persona pública.
Órgano y funcionario
Las personas jurídicas, entre ellas el Estado, necesitan de la actuación de una persona física que manifieste su voluntad, ejerciendo
derechos y contrayendo obligaciones. De este modo, queda configurada la voluntad del ente. El problema es determinar de qué
manera se imputa esa voluntad al ente de modo tal que produzca los efectos deseados.
En este sentido, se han elaborado una serie de teorías que han intentado explicar y contener jurídicamente esta situación. Entre las
más destacadas, podemos mencionar la teoría del mandato y la teoría de la representación (ambas tienen su origen en el derecho
privado). La primera intentó justificar el obrar legal del ente entendiendo que la persona física funcionario actuaba como
mandatario de la persona jurídica. La segunda se sustentaba en base a asimilar el rol del funcionario público con el de un
representante legal (tutor o curador) en cuanto a su actuación a favor del ente. La realidad jurídica y fáctica nos muestra que
ninguna de estas teorías es suficiente o eficaz para convalidar lícitamente la imputación de la voluntad del funcionario al órgano,
ni de éste al Estado.
Es en este orden de cosas donde surge la Teoría del Órgano, como forma de explicar la existencia material del Estado, partiendo
de la base de que aquel (el órgano) forma parte de la misma estructura constitutiva de este (el Estado). Así, cuando actúa el
órgano, es como si actuara la propia persona jurídica, sin atribución de mandato ni de representación.
Este tema adquiere vital importancia no solo en cuanto a la validez de los actos otorgados por la Administración, sino
particularmente, en cuanto a la responsabilidad proveniente de dichos actos.
Los órganos no son sujetos de derecho, por lo tanto, no están dotados de personalidad jurídica. Sin embargo, existen diversos
vínculos jurídicos que se tejen a su alrededor. Por un lado, tenemos las relaciones inter-orgánicas, que son aquellas que se dan en
el seno de una misma persona jurídica pública. Estas pueden ser: de colaboración, de conflicto, de jerarquía, consultivas o de
control. Además, podemos encontrar relaciones inter-administrativas cuando se plantean vinculaciones entre órganos ubicados en
distintas personas jurídicas públicas. 
“El concepto de órgano sirve para imputar a la entidad de que el órgano forma parte del hecho, la omisión o la manifestación de
voluntad de que se trate”. El órgano, como conjunto de competencias ejercidas por una persona física, no se diferencia del ente al
que pertenece. Sin embargo, la persona física funcionario, tiene dos voluntades y actúa en dos planos distintos según sea la
situación: su voluntad como persona humana con sus derechos y deberes como funcionario frente al Estado, y su voluntad
orgánica en cuanto está investido de la competencia estatal.
En conclusión, podemos decir que “el Estado es un sujeto de derecho con personalidad jurídica propia, capaz de adquirir derechos
y contraer obligaciones y que está integrado por órganos (es decir, personas físicas que son quienes dicen directamente cuál es su
voluntad)”
El principio de la competencia. Concepto y clasificación:
 La competencia es el conjunto de funciones que un agente puede legítimamente ejercer; el concepto de “competencia” da así la
medida de las actividades que de acuerdo con el ordenamiento jurídico corresponden a cada órgano administrativo: Es su aptitud
legal de obrar y por ello se ha podido decir que incluso formaría parte esencial e integrante del propio concepto de órgano.
El origen jurídico legal de la competencia concuerda con el desarrollo de las teorías de la separación de funciones.  De esta forma,
cada órgano tiene asignada una porción de las funciones que le corresponde al ente en el que se halla integrado. Pero ¿cómo
sabemos cuál es la competencia que le corresponde a cada órgano? Para eso tenemos que recurrir a las normas legales. En nuestro
derecho, la ley de Procedimientos Administrativos [LPA] nº 19549/72, establece que la competencia de los órganos
administrativos será la que resulte, según los casos de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su
consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos
que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma
expresa disponga lo contrario. (art. 3).
Teniendo en cuenta esto, podemos notar algunos caracteres jurídicos de la competencia, tales como:
 En principio no puede ser cedida a otro órgano.
 Es irrenunciable.
 Es inderogable.
 En principio es improrrogable.
 Es de orden público.
A su vez, la competencia puede clasificarse en base a los siguientes criterios:
En razón de la MATERIA
Se trata del contenido del acto o de las facultades estatales, es decir, las actividades que el acto puede legítimamente realizar.
En razón del TERRITORIO
Se trata de una delimitación física o geográfica, que depende de la organización política de cada país, en nuestro caso, se
organizará sobre la base de la distribución nacional, provincial o municipal.
En razón del TIEMPO
Es una forma de atribución de facultades por un plazo determinado. Por lo general, la atribución es permanente, en cuanto el
órgano puede ejercer las funciones en cualquier momento dentro de esa atribución. También puede otorgarse una facultad de
manera temporaria, por un lapso de tiempo determinado.
En razón del GRADO
Plantea la existencia de distintos niveles jerárquicos de los órganos. Este criterio de clasificación tiene especial relación con el
resto de los principios jurídicos, ya que dos órganos pueden tener igual asignación de competencia en razón de la materia, pero en
diferentes grados jerárquicos. Además, se relaciona con los principios de centralización y descentralización.
La jerarquía: noción conceptual:
La jerarquía es otro de los principios de la organización administrativa. Permite relacionar a los órganos entre sí, siempre que
estén contenidos dentro de una misma estructura administrativa. 
Podemos definir a la jerarquía como: El modo de relación jurídica entre órganos. Es decir, el Estado, como ya sabemos, está
estructurado por órganos que están ubicados en distintos niveles o grados, en posiciones relativas de poder y de modo piramidal, y
en cuya cúspide se encuentra el Presidente.
La jerarquía presupone la ordenación jerárquica. 
Podríamos graficarlo de la siguiente manera:

En este gráfico se observan con el mismo color los grados administrativos, y con flecha engrosada la línea jerárquica. En
consecuencia, observamos superioridad de grado (representada por cuatro órganos en diferentes colores) e igual competencia en
razón de la materia (todos los órganos se desprenden de la misma línea jerárquica).
 dirigir o impulsar la acción de sus inferiores mediante órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos;
 delegarles facultades;
 intervenirlos; y, por último,
 avocarse al conocimiento y decisión de los asuntos que tramiten ante ellos.
Asimismo, el superior puede inspeccionar de oficio la actividad del órgano inferior, tiene facultades de control y de intervención,
etc. La jerarquía se extiende sobre todos los órganos de la administración pública, pero existen algunos órganos que, por la
posición especial que ocupan o por la índole de las actividades que realizan, escapan a este poder jerárquico, y consecuentemente,
al deber de obediencia. Este es el caso del Presidente de la Nación, que se encuentra en la cúspide de la pirámide jerárquica (no
hay nadie por encima de él), y de los órganos consultivos o técnicos.
Competencia del órgano. Cuestiones de competencia. Contiendas negativas y positiva:
Muchas veces el legislador al reconocer potestades estatales, lo hace de forma expresa. Esto, por lo general, permite una
aplicación correcta de la potestad, ya que la extensión de ella está contenida y limitada en la misma norma. Sin embargo, otras
tantas veces, la actividad del legislador es confusa o incompleta. Esto puede generar situaciones donde la potestad, o su extensión,
son dudosas, y por lo tanto, esto puede traer aparejado una serie de conflictos interpretativos.
Cuando dos o más órganos creen que son competentes, entonces, existe un conflicto positivo entre ellos. Lo contrario ocurre
cuando los órganos entienden que no deben conocer sobre el asunto, entonces se tratará de un conflicto negativo.
La Ley de Procedimientos Administrativos ya citada, en su artículo 4, dice que el Ministro resolverá las controversias producidas
entre los órganos que dependen de él. Por su parte, el Presidente debe resolver los conflictos de competencia entre los ministros y
entre los órganos o entes que actúen en el ámbito de distintos ministerios.
La misma ley en su artículo 5 establece, en su primera parte, que "cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declare
incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad
habilitada para resolver el conflicto". En este caso, existe un conflicto negativo de competencias.
A su vez, la norma regula el modo de resolución de los conflictos positivos estableciendo que: "Si dos órganos se considerasen
competentes, el último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que
debe resolverla" (art 5, segunda parte).
Excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia:
La competencia, como ya vimos, es en principio improrrogable. Pero existen dos institutos que implican una transferencia de
competencia: la avocación y la delegación.
Avocación.
El órgano superior jerárquico puede ejercer la competencia atribuida al inferior. El artículo 3 LPA determina que la avocación es
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario. El principio establecido por la norma, entonces, es la
posibilidad de avocación. Una excepción a este principio puede darse en relación a la competencia atribuida a un funcionario por
razones técnicas. En este caso, no procedería la avocación del superior.
Delegación.
Es la figura inversa a la avocación. Procede cuando el superior jerárquico encarga la resolución de un asunto de su propia
competencia, a un inferior, aumentando de esta manera la esfera de las atribuciones del órgano inferior. En este sentido, la
delegación, de acuerdo con el mismo artículo 3, debe estar expresamente autorizada. El órgano delegante puede en cualquier
momento retomar el ejercicio de la facultad que había delegado. Existen figuras similares a la delegación, que son objeto de
comparaciones doctrinarias, por ejemplo, la delegación de firma y la suplencia. (Balbín, 2015) A su vez, también se puede
comparar la figura de la delegación con los otros principios de la organización administrativa, la desconcentración (dentro del
principio de centralización) y la descentralización.
DERECHO ADMINISTRATIVO

MODULO 2

Módulo 2: La actuación administrativa

En la presente unidad comenzaremos estudiando la composición del Poder Ejecutivo Nacional, como cabeza de la
administración centralizada. A su vez, será necesario analizar sus diferencias con los entes descentralizados, que también
forman parte de la Administración Nacional, pero se encuentran regidos por principios distintos en cuanto a su creación,
organización y control, entre otras cosas. A su vez, analizaremos las normas integrantes del sistema presupuestario y de
control del sector público nacional. Veremos de qué manera el Estado puede tener participación empresaria tanto en el sector
público como privado.
Por último, deberemos estudiar las causas, condicionantes y consecuencias de las declaraciones de emergencia económica en
nuestro país, y de qué manera repercuten en la actividad del Estado.  El material de lectura provee los contenidos mínimos
necesarios, que deben ser analizados y estudiados, para que con la posterior lectura de la bibliografía sugerida se complete el
espectro de conocimiento requerido para la correcta apropiación de los contenidos brindados en la unidad.   A través de las
actividades propuestas y de los recursos didácticos, profundizaremos en el conocimiento de algún tema particular, y
obtendremos, a partir del debate de una cuestión jurídica trascendental, la formación de un criterio conceptual adecuado al
pensamiento jurídico técnico, y enriquecido por el aporte crítico de los pares. Para ello se deberá recurrir a la lectura y estudio
de todo el contenido de la unidad.
Estructura y Organización del Poder ejecutivo
 Coincidente con ese criterio, dicha división de poderes permitió asignar a cada órgano de poder una serie de atribuciones o
funciones que limitara el ámbito de actuación propia. Pero a su vez, por el sistema de frenos y contrapesos constitucional,
cada poder limita también el ámbito de actuación de los otros dos. En este contexto, encontramos que, en su parte orgánica, y
bajo el título de “Gobierno Federal”,la Constitución determina la existencia de un Poder Ejecutivo Nacional, un Poder
Legislativo Nacional y un Poder Judicial Nacional. Tradicionalmente, se ha entendido que el Poder Ejecutivo administra, el
Poder Legislativo dicta leyes (legisla) y el Poder Judicial juzga (dice el derecho). En base a esto, comenzamos nuestro
análisis, centrándonos en el estudio de la estructura y organización del poder ejecutivo.
Constitucionalmente, el Poder Ejecutivo es un órgano unipersonal, ya que el artículo 87, determina que “será desempeñado
por un ciudadano con el título de “Presidente de la Nación Argentina”.
Sin embargo, y desde el punto de vista del Derecho Administrativo, podemos observar una organización que complementa la
actuación del Poder Ejecutivo, desde dentro mismo de la estructura administrativa. Así, encontramos al Jefe de Gabinete de
Ministros, los Ministerios, las Secretarías y subsecretarías, y las Direcciones. Este conjunto de órganos constituye la
denominada “Administración Central”.
Analizaremos a continuación cada uno de estos órganos, con sus principales funciones:
Presidente de la Nación: es sin duda el funcionario más importante de la Administración Nacional. Es quien de acuerdo con
la Constitución expresa la voluntad del P .E., frente a los demás sujetos de derecho. (Gordillo, 2013). Sus funciones están
determinadas en el artículo 99. Mencionaremos en particular , las siguientes:
 Es jefe supremo de la Nación.
 Es jefe del gobierno.
 Es responsable político de la administración general del país. En particular cabe decir al respecto, que este enunciado es producto
de la atenuación del sistema presidencialista producido con la reforma de 1994 a nuestra Constitución, que incorporó la figura del
Jefe de Gabinete de Ministros. Anteriormente, el presidente concentraba la totalidad de las funciones administrativas, con
exclusión de lo que les correspondía a los ministros. Con la reforma se partió la atribución reservándose la responsabilidad política
a cargo del presidente, y colocando el ejercicio propio de la administración en cabeza del Jefe de Gabinete.
 Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación.
 Nombra los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado.
 Puede indultar o conmutar penas.
 Concede jubilaciones, retiros, licencias y pensiones.
 Nombra y remueve embajadores.
 Nombra por sí solo al Jefe de Gabinete de ministros y a los demás Ministros del despacho.
 Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso.
 Supervisa el ejercicio de la facultad del Jefe de Gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su
inversión.
 Es Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas.
 Provee los empleos militares; entre otras funciones.
Jefe de Gabinete: la reforma constitucional de 1994 quiso limitar el centralismo del P .E.  y para ello optó por crear la figura
del Jefe de Gabinete de Ministros, con mayor responsabilidad parlamentaria y mayor autonomía. (Gordillo, 2013). Sus
principales funciones están determinadas en el artículo 100 de la Constitución:
 Ejercer la administración general del país.
 Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades atribuidas por la Constitución, y aquellas que le
delegue el Presidente.
 Efectuar los nombramientos de los empleados de la Administración, excepto los que correspondan al Presidente..
 Coordinar , preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros.
 Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y
aprobación del Poder Ejecutivo; etc.

Ministros y secretarios: Cada ministro es responsable de los actos que legaliza; y solidariamente de los que acuerda con sus
colegas (artículo 102 C.N.). La cantidad de ministerios se designa por ley presentada por el Jefe de Gabinete al Congreso. Por
su parte, “los secretarios de Estado firman los decretos del P .E., pero solo el ministro respectivo los refrenda, por lo cual un
 decreto que no tuviera firma del secretario, pero sí el refrendo ministerial, sería válido”. (Gordillo, 2013, p. XII-28). Los
secretarios son inferiores jerárquicos del Ministro respectivo.
Procurador del Tesoro de la Nación: es un funcionario con independencia técnica, que tiene jerarquía de ministro, dentro
del ámbito de la Presidencia de la Nación, a quien la ley da funciones consultivas de especial naturaleza y además
atribuciones para decidir ciertos conflictos administrativos. El Procurador también es Director General del Cuerpo de
Abogados del Estado, que comprende a todos los organismos de asesoramiento jurídico de la Administración Nacional. Como
tal sienta normas de interpretación y aplicación de las leyes y sus reglamentos, las que serán obligatorias para los abogados
que forman el cuerpo. (Gordillo, 2013)
Direcciones Generales y Nacionales: constituyen “la más alta jerarquía administrativa, o sea, meramente técnica y
desprovista de factor político” (Gordillo, 2013, p. XII-31). Gozan de estabilidad y no pueden ser removidos sino por las
causas que la ley establece.
Estructura administrativa en el Poder Legislativo y Judicial

Si bien la función legislativa consiste en el dictado de normas generales y obligatorias, podemos encontrar actividad
materialmente administrativa dentro de este poder , como es el caso de aquellas decisiones disciplinarias tomadas sobre su
personal, las contrataciones necesarias para adquirir bienes de uso del órgano, etc. En este caso diferenciamos la función
propia del Órgano legislativo, de la actividad administrativa que puede realizar.
De la misma manera, podemos extender este criterio sobre los actos materialmente administrativos que encontramos dentro
del Poder Judicial. Si bien la función del órgano Judicial es la de juzgar declarando el derecho al caso concreto, dentro de él
podemos encontrar actividad administrativa, en lo que concierne al desarrollo de la superintendencia dentro de los juzgados,
la disciplina de su personal, la compra de suministros, las contrataciones necesarias para cumplir su actividad, etc.
Principios de la organización administrativa. Centralización y descentralización administrativa

La organización administrativa está constituida sobre la base de cuatro principios:

 Jerarquía,
 Competencia,
 Centralización,
 Descentralización.
A continuación, analizaremos los dos últimos.

La centralización y la descentralización son formas de efectivizar la actividad de la Administración Pública

Gordillo explica que “la centralización implica que las facultades de decisión están reunidas en los órganos superiores de la
administración. Es el estadio más primitivo de la administración pública central, la consagración del cacicazgo”. (2013, p.
XIV-1). En nuestro caso, la administración centralizada corresponde a la estructura del Poder Ejecutivo. La centralización
implica que el Poder Ejecutivo se encuentra en la cúspide de la pirámide jerárquica. Aquí existe un único centro de poder ,
con una única personalidad jurídica, todo “centralizado” en el Poder Ejecutivo. Los órganos que forman parte de su estructura
(ministerios, secretarías, subsecretarías, direcciones) se obligan a través de aquella personalidad. 
La implicancia más directa de esto desde el punto de vista jurídico es que existe un único sujeto capaz de estar en juicio, tanto
como actor o como demandado, el Poder Ejecutivo.

La descentralización, por el contrario, implica la aparición de un nuevo Ente, dotado de personalidad jurídica propia, distinta
de la del órgano central. Este nuevo ente consta de sus propios órganos, que van a expresar su voluntad, obligándolo así. Y al
tener personalidad jurídica diferenciada, podrá estar en juicio.
Todos los entes estatales descentralizados tienen algunas características comunes, entre ellas podemos mencionar: (Gordillo,
2013) - Tienen personalidad jurídica propia.
- Son creados por el Estado.
-Tienen facultad de administrarse a sí mismos.
- Su patrimonio es estatal.
- Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos.
La organización administrativa descentralizada. Diversas modalidades

Podemos encontrar dos principales tipos de entidades dentro de la organización administrativa descentralizada:

“el caso típico de entidad descentralizada territorial lo constituye, en nuestro sistema, el Municipio” (Cassagne, 2006, p. 353).
Aplica sobre una base geográfica, lo que les permite tomar conocimiento efectivo de los asuntos locales

Cassagne las clasifica de la siguiente manera:

ENTIDADES AUTÁRQUICAS
Llevan a cabo funciones típicamente administrativas, con un régimen esencial de derecho público
 EMPRESAS DEL ESTADO
Desarrollan actividad comercial o industrial, combinando la aplicación del régimen de derecho público y privado.
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS AT...
Son formas jurídicas intermedias que presentan una regulación normativa específica en base a la necesidad del Estado al
momento de la creación. (Cassagne, 2006)
Por su parte, otros autores como Gordillo, realizan una clasificación un tanto más extensa de la Administración
descentralizada. Así encontramos:
 Entidades administrativas, que pueden ser: con competencia general (entes autárquicos territoriales: comunas o municipios); con
competencia especial (entes autárquicos institucionales: universidades nacionales, etc.); autoridades administrativas
independientes (las mencionadas en la Constitución Nacional: Defensor del pueblo, Consejo de la Magistratura, autoridades de
control de los servicios públicos, etc.; no tienen personalidad jurídica propia pero tienen legitimación procesal para actuar en sede
judicial); corporaciones regionales (entes interjurisdiccionales que se constituyen para atender problemas específicos de una
región determinada: CEAMSE) (Gordillo, 2013)
 Comerciales e industriales: comprende actividades que, en la modernidad, deben ser encaradas por el Estado bajo un régimen
similar al del derecho privado. Dentro de esta clase podemos encontrar: empresas del Estado y sociedades del Estado. (Gordillo,
2013)
Concentración y desconcentración administrativas. Autonomía y autarquía

Dentro de la Administración Centralizada, podemos observar como criterio rector , la división del trabajo y la unidad de
mando. Es por ello que encontramos aquí una figura particular , la desconcentración, como forma de distribución de las
competencias estatales entre los distintos órganos centralizados (Balbín, 2015). De esta forma, se atribuye parte de
competencia a órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización (Gordillo, 2013).
Es posible mencionar algunas diferencias entre la figura de la desconcentración y la delegación de competencia. Por ejemplo:
en la desconcentración, el traspaso de potestades es de titularidad y no simplemente de ejercicio, es general y es permanente;
mientras que, en la delegación, el traspaso de competencia es en cuanto a su ejercicio, no a su titularidad, se realiza de forma
específica y es de carácter no permanente. (Balbín, 2015).

A su vez, cabe diferenciar dos conceptos importantes que hacen a los criterios de administración descentralizada: autonomía
y autarquía.
Autarquía significa que un ente tiene capacidad para administrarse a sí mismo. La autonomía, en cambio, es un concepto que
complementa al anterior , otorgándole además, la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro de un marco normativo
superior. Se trata de una diferencia de grados. (Gordillo, 2013).
Las provincias son autónomas, dado que se dan sus propias instituciones, se rigen por ellas, eligen sus autoridades y dictan
sus propias constituciones. Todo esto en el marco de lo normado por la Constitución Nacional (artículos 5, 122 y 123).  Los
Municipios han sido reconocidos como entidades autónomas sin lugar aduda luego de la reforma constitucional de 1994 (art.
123). Anteriormente ya habíanadquirido ese reconocimiento por vía jurisprudencial (Fallo Rivademar c/ Municipalidad de
Rosario). Asimismo, la propia Constitución regula la existencia de otros órganos a los cuales se les ha asignado autonomía
funcional, tales como el Defensordel pueblo (art. 86), la Auditoría General de la Na ción (art. 85) o el Ministerio Público (art.
120).
Sistema presupuestario

El Estado, para poder cumplir sus fines, necesita fondos. La Constitución Nacional determina de qué manera se constituye el
patrimonio del Estado en su artículo 4:
El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos
de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y
operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.
El artículo 75 incisos 1 al 6 complementa esta norma estableciendo la Competencia del Congreso para fijar los derechos de
aduana, imponer contribuciones directas o indirectas, contraer empréstitos, emitir moneda, etc.
En cuanto a los gastos del Estado, también la Constitución establece que el Congreso fijará anualmente el presupuesto general
de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno (art. 75 inc. 8).
Para que todo esto pueda llevarse a la realidad, es necesario que el Estado cuente con una organización administrativo-
contable. La reforma de la Constitución de 1994 determinó que “el control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo” (art. 85) y para ello, se
sustentará en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, organismo de asistencia técnica del Congreso, con
autonomía funcional. La AGN tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
administración pública centralizada y descentralizada (art. 85 C.N.).
 Entre los principales objetivos de la LAF, mencionamos:
 Garantizar la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención
y aplicación de los recursos públicos.
 Sistematizar las operaciones de programación, gestión y evaluación de los recursos del sector público.
 Eficiente y eficaz sistema de control interno normativo, financiero, económico y de gestión.
 Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente de las actividades institucionales, etc.
La ley determina dos formas de control: la externa a cargo de la Auditoría General de la Nación (AGN), y la interna a cargo
de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
Para un mejor análisis de las funciones y la composición de cada organismo, se debe recurrir a la lectura de la ley 24156.
Actividad empresarial del Estado. La participación pública y privada. Ley 27328

A mediados del siglo XX nuestro país comenzó un proceso de traspaso de empresas prestatarias de servicios públicos del
sector privado al público. Para ello, el Estado creó distintos marcos jurídicos para contener el proceso, y así comenzaron a
surgir las empresas y sociedades del estado, como entes descentralizados no autárquicos. (Balbín, 2015).
De esta forma, se constituyeron las primeras sociedades de economía mixta (1946) integradas por el Estado y capitales
privados, que a los pocos años pasaron a denominarse genéricamente “empresas del Estado”.
Eran aquellas que realizaban actividades de carácter industrial, comercial o de explotación de los servicios públicos.
Más adelante, como consecuencia de las dificultades de estas empresas para competir con el sector privado en el mercado, se
fueron creando otras formas jurídicas para darle más flexibilidad y competitividad, naciendo así las sociedades del Estado y
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria. En este contexto se dicta, en 1974, la ley 20705 de Sociedades del
Estado. Estas sociedades se encontraban regidas en cuanto a su actividad por el derecho privado. Sin embargo, no puede
negarse que se trata de entidades que integranla organización estatal y que, como tales, se encuentran alcanzadas por las
normas del Derecho Público. En este sentido, la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional (24156) incluye expresamente a las sociedades del Estado entre las entidades comprendidas (art. 8). Durante
la década del noventa, el Estado traspasó las empresas y sociedades del Estado al sector privado, a través del proceso de
privatizaciones previsto en la ley 23696 (1989). (Balbín, 2015).
En las primeras décadas del siglo XXI, se observa la creación de nuevas sociedades del Estado.
En noviembre de 2016 se dicta la ley 27328, la cual dispone en su artículo 1°:   los contratos de participación público-
privada son aquellos celebrados entre los órganos y entes que integran el sector público nacional con el alcance
previsto en el artículo 8° de la ley 24.156 y sus modificatorias (en carácter de contratante), y sujetos privados o
públicos en los términos que se establece en la presente ley (en carácter de contratistas) con el objeto de desarrollar
proyectos en los campos de infraestructura, vivienda, actividades y servicios, inversión productiva, investigación
aplicada y/o innovación tecnológica.
De esta forma, se complementa el sistema de la participación del Estado en actividades industriales o comerciales,
particularmente la prestación de servicios públicos.
La emergencia económica en el Estado

Nuestro país tiene una larga historia alrededor de la llamada emergencia económica del Estado. En el famoso fallo Peralta, de
1990, la Corte entendió la doctrina de la “emergencia económica” de la siguiente manera:
"se trata de una situación extraordinaria que gravita sobre el orden económico-social, con su carga de perturbación
acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, que origina un estado de necesidad al que hay que ponerle
fin".
La postura central de los jueces fue que "la emergencia no crea potestades ajenas a la Constitución, pero sí permite ejercer
con mayor hondura y vigor las que ésta contempla, llevándolas más allá de los límites que son propios de los tiempos de
tranquilidad y sosiego". De modo que, sin perjuicio de reconocer el poder excepcional en la emergencia, éste está limitado
por las reglas del artículo 28 de la Constitución Nacional, y el control judicial. (Balbín, 2015).
En ese mismo fallo, la Corte reconoció la posibilidad de que el Poder Ejecutivo declarara el estado de emergencia, mediante
decretos de necesidad y urgencia. Luego de esta trascendente jurisprudencia, se sucedieron una serie de fallos que permitieron
desarrollar más acabadamente la doctrina. Entre otros criterios asumidos por la Corte, podemos mencionar: esperas, quitas,
esfuerzo compartido, etc.

Una administración centralizada es una administración cuyos órganos dependen en su totalidad del jerarca máximo. En
nuestro caso, la administración centralizada es aquella que deriva de la estructura interna del Poder Ejecutivo, cuya cabeza es
el Presidente de la Nación. La administración centralizada no posee personalidadjurídica diferenciada, por lo que existe un
 único centro de atribución de poder, el Poder Ejecutivo Nacional, quien es el único que puede estar en juicio como actor o
demandado. Una administración descentralizada posee una personalidad jurídica propia, diferenciada del ente al cual orbita.
Esto implica que no existen relaciones jerárquicas a su alrededor, ya que estructuralmente, no depende de ningún ente, y
además, puede estar en juicio por sí mismo. Diferenciar un órgano centralizado de uno descentralizado nos permite conocer el
origen o destino de una acción judicial, entre otras cosas.
Bibliografía
 Balbín, C.F. (2015). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial Lay Ley Thompson y Reuters. Capítulos 8, 10 y
12.
 Cassagne, J.C. (2006). Derecho Administrativo. Sexta edición. Buenos Aires. Editorial Lexis Nexis Abeledo Perrot. Tomo I Título
II Primera Parte Capítulos II, IV, V y VI.
 Constitución Nacional.
 Gordillo, A. (2013). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires. Fundación de Derecho Administrativo.
Tomo I Capítulos XII y XIV.
 Ley de Administración Financiera 24.156.
 Marienhoff, M. (2001). Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial Abeledo Perrot. Tomo I. Título VI, Capítu

Acto administrativo

Distinción entre acto y hecho. El acto administrativo: noción conceptual

La teoría del acto administrativo tuvo su origen en Francia.  El acto administrativo es una especie dentro del concepto
genérico de acto jurídico.
En este sentido, dice el Código Civil y Comercial que "el acto jurídico es el acto voluntario lícito que tiene por fin inmediato
la adquisición, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas" (art. 259). A su vez, "el acto voluntario es el
ejecutado con discernimiento, intención y libertad, que se manifiesta por un hecho exterior" (art. 260).
La Ley de Procedimientos Administrativos no nos da una definición concreta del acto administrativo, sólo menciona sus
requisitos esenciales. Por ello es por lo que existen diferentes definiciones de lo que se entiende por acto administrativo. Esas
diferencias se deben, en general, a lo que cada autor considera comprensivo del acto y de la función administrativa.
En este sentido, Diez nos da una definición reducida, entendiendo que el acto administrativo es “una declaración unilateral y
concreta del órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos” (1997, P . 177).
Por su parte, Cassagne dice que es “toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio de la función materialmente
administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, con
relación a los administrados o terceros destinatarios del acto” (2002, P . 52-53).
Balbín nos otorga una definición un tanto más sencilla, diciendo que es “una declaración unilateral de alcance particular
dictado por el Estado, en ejercicio de funciones administrativas, que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre
terceros” (2015, P . 334).
Por último, mencionaremos la definición elaborada por Gordillo, la cual expresa que el acto administrativo es una
“declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa apta para producir efectos jurídicos individuales en
forma inmediata” (2011, P . IV-32).
En general, la doctrina actual (con excusión de la definición mencionada de Diez) coincide, palabras más o menos, en
considerar al acto administrativo como una declaración emanada de un órgano en ejercicio de las funciones administrativas,
no limitando esa declaración a la procedencia exclusiva del Poder Ejecutivo.  La fundamentación legal de este criterio se
encuentra en el artículo 1 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) que determina que “las normas del
procedimiento que se aplicarán ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes
autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente
ley”. De esta manera, se entiende que el concepto que debe primar en la interpretación del actoadministrativo no es solo aquel
que proviene del Poder Ejecutivo(administración  centralizada), sino uno amplio, abarcando a todos los órganos de la
administración que ejerzan función administrativa.
Como dijimos, el acto administrativo es una especie del género acto jurídico. Como tal, es un medio para expresar una
voluntad, una decisión del órgano de la administración pública, y en esa condición, es productora de efectos jurídicos. Pero el
acto administrativo no es el único medio para ello. En este sentido, encontramos también el reglamento, el contrato y el
hecho, cada uno con caracteres distintos.
Teniendo en cuenta lo antedicho, y en base a las diferentes definiciones expresadas, podemos analizar algunas características
que hacen en particular al acto administrativo y que permiten diferenciarlo de los otros medios de expresión.
Los criterios más frecuentemente analizados y contrastados por la mayoría de los autores son dos:
Unilateral: el acto administrativo es unilateral, ya que proviene de la formulación de una única voluntad, la del funcionario
administrativo en ejercicio de la competencia del órgano, que, en definitiva, se imputa a la administración. Este criterio
permite distinguir el acto administrativo de las formas de declaración de voluntad estatal bilateral, como son los “contratos
administrativos”.
Individual o concreta: esta caracterización hace referencia al destinatario del acto, en este caso, un individuo concreto, el
particular administrado. De esta manera, se distingue de los reglamentos, otra forma de declaración de voluntad
administrativa, pero general, cuyosdestinatarios son todos aquellos particulares administrados que quedan encuadrados en las
consideraciones de la norma.
Una vez planteado el alcance del contenido del acto administrativo, es necesario distinguirlo del hecho administrativo. Ambos
permiten reconocer la voluntad de la administración.
 Sin embargo, acto y hecho no son conceptos similares. El acto implica una elaboración del pensamiento del funcionario que,
una vez exteriorizada, ya se encuentra en condiciones de producir efectos jurídicos (siempre y cuando el acto cumpla con los
requisitos esenciales que determina la ley). El hecho, por el contrario, es una actividad totalmente externa. Se trata de un
comportamiento material de la administración.
La LPA no determina qué requisitos debe cumplir el hecho administrativo, ni tampoco lo define. Solo establece de
quécomportamientos materiales debe abstenerse la administración: de comportamientos lesivos (art. 9 LPA)
Los actos inter-orgánicos e inter-administrativos, los actos de gobierno: concepto

Los actos de gobierno pueden definirse como “aquellos que tienen como fin la organización o subsistencia del Estado, y que,
por aplicación del principio de división de poderes, no están alcanzados por el control judicial” (Balbín, 2015, P . 339). Son
las llamadas “cuestiones políticas no justiciables”.
Requisitos esenciales del acto administrativo. Importancia de la forma

La LPA organiza la estructura del acto administrativo determinando una serie de elementos que deben concurrir a su
conformación.
Según el texto de la ley, en su artículo 7, son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
 Competencia.
 Causa.
 Objeto.
 Procedimiento.
 Motivación.
 Finalidad.
El artículo 8 agrega como elemento también a la forma. Más adelante, en el artículo 14, se menciona también a la voluntad, al
tratar los vicios del acto.
Analizaremos brevemente cada uno de estos elementos.
Competencia: el artículo 7.a determina que el acto debe ser dictado por autoridad competente. Podemos decir que la
competencia “es la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus fines” (Balbín, 2015, P . 341). Es
obligatoria y determinada por ley. Puede clasificarse en competencia en razón del tiempo, de la materia, del territorio y del
grado. Esta clasificación resulta importante a los efectos de determinar la posibilidad de saneamiento del acto dependiendo la
clase de vicio que pueda afectarlo.
Causa: deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable (art 7.b). Los hechos
son los antecedentes fácticos o circunstancias anteriores que tuvo en cuenta el órgano para darle sustento al acto. Deben surgir
claramente y en forma previa y precisa. El derecho constituye el marco jurídico que es fundamento para el acto. (Balbín,
2015)
Objeto: debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar
otras no propuestas previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos (art 7.c). Puede decirse
que el objeto de un acto es aquello que el acto decide, resuelve o declara (Balbín, 2015).
Procedimientos: antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que
resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase
también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere
afectar derechos subjetivos e intereses legítimos (art. 7.d). En este sentido, podemos entender el procedimiento como “un
conjunto de actos previos, relacionados y concatenados entre sí” (Balbín, 2015, P . 343). El artículo establece, en particular ,
la necesidad de la presencia de un dictamen jurídico con carácter obligatorio cuando el acto afecte o pudiere afectar derechos
subjetivos o intereses legítimos. El dictamen jurídico comprende el análisis detallado y reflexivo del marco jurídico aplicable
sobre el caso concreto, con el fin de garantizar los derechos de los particulares frente a las conductas del Estado. No obstante,
el dictamen no es vinculante (Balbín, 2015).
Motivación: deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando,
además, la causa (art. 7. e). “El Estado debe dar a conocer el acto, y en especial, sus razones” (Balbín, 2015, P . 344). En
general, este elemento se suele confundir con la causa, teniendo en cuenta que el mismo artículo referencia a uno en el otro.
Finalidad: habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano
emisor , sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y
objeto. “Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad” (art. 7.f). La finalidad
del acto surge de la norma que atribuye competencia al órgano. No puede perseguir otro fin que no sea el público, ni tampoco
un fin público distinto al establecido por la norma (Balbín, 2015).
Forma: el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y
contendrá la firma de la autoridad que lo emite; solo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una
 forma distinta (art. 8). El acto excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos. Además, se debe tener en cuenta en
este sentido lo normado por la ley 25506 de firma digital.
Voluntad: si bien no está expresamente contemplada como elemento, podemos decir que es imprescindible a los efectos de
obtener un acto. Balbín (2015) entiende que la voluntad estatal es un presupuesto del acto que debe integrarse con un
componente objetivo (asignación de competencia), y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente).

Tipos de actos administrativos. Escritos de mero trámite. Actos de alcance general y particular

Existen diferentes formas de clasificar los actos administrativos. De acuerdo con los distintos autores, podemos encontrar
diferentes criterios de clasificación.  A modo de ejemplo, mencionaremos una parte de la clasificación utilizada por Diez
(1997):
 De acuerdo con sus efectos: internos (al interior de la administración) y externos (con relación a terceros).
 De acuerdo con el órgano de que emana: unipersonal o colegiado.
 De acuerdo con la naturaleza de la decisión: actos preparatorios, actos interlocutorios o de mero trámite (son aquellos que no
resuelven el fondo de un asunto), actos definitivos.
 De acuerdo con el sujeto a que se refiere: singular (dirigido a un destinatario determinado) o general (dirigido a una pluralidad de
destinatarios identificados o identificables).
La LPA menciona en particular algunas clases de actos administrativos: actos preparatorios, actos interlocutorios o de mero
trámite, actos definitivos, informes o dictámenes.
Actos preparatorios son aquellos que no producen efecto jurídico directo y no son impugnables por recursos: informes,
dictámenes, etc. (art. 80 dec.1759/72). En cambio, los actos productores de efectos jurídicos directos reciben el nombre de
actos interlocutorios o de mero trámite, aunque dichos efectos no se dan en cuanto al fondo de la cuestión debatida, sino en
cuanto al trámite. (Gordillo, 2011)
El decreto 333/85 define, entre otros actos, a los siguientes: Informe: dato u opinión fundados que se da sobre un asunto
determinado y que se dirige de dependencia a dependencia; Dictamen: opinión que emite un órgano de consulta, basada en las
normas jurídicas de aplicación y, en su caso, en la jurisprudencia oantecedentes que pudieran existir, y que tiende a orientar a
la autoridad que debe resolver el caso.
Eficacia del acto: notificación y publicación. Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria

La existencia o no de los elementos esenciales del acto administrativo hacen a la validez o invalidez de ese acto. Pero es
necesario que se configure un extremo más para que el acto, además de ser válido, sea eficaz. Dicho extremo es la publicidad
del acto.
La publicidad puede darse a través de dos figuras: la notificación y la publicación. La notificación es“el hecho por el cual se
pone en conocimiento del interesado el acto y su contenido” (Balbín, 2015, P . 354).
En este sentido, el artículo 11 de la LPA dice que para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe
ser objeto de notificación al interesado, y el de alcance general, de publicación.
El acto administrativo, además de contar con los elementos esenciales que hacen a su validez, y la publicación que hace a su
eficacia, posee una serie de caracteres. Ellos son:
 Presunción de legitimidad.
 Ejecutoriedad.
 Retroactividad.
 Estabilidad.
El reconocimiento de estos caracteres implica una serie de “prerrogativas que traducen la supremacía estatal” (Cassagne,
2002, P . 209) El artículo 12 de la LPA establece que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza
ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios. De este artículo se desprenden los dos
primeros caracteres. La presunción de legitimidad implica que el acto administrativo es legítimo, y por lo tanto, el Estado no
debe probar su validez para hacerlo valer (Balbín, 2015). Este criterio se encontraba ya reconocido jurisprudencialmente con
los fallos “Los Lagos”, de 1941 y “Pustelnik”, de 1975. Las principales consecuencias de esto son que el juez no puede
declarar de oficio la invalidez del acto y que elparticular debe alegar y probar la existencia de un vicio en el acto, que lo torne
inválido (Cassagne, 2002). El principio de ejecutoriedad consiste en la facultad de los órganos estatales de disponer la
realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de los límites generales que establece el derecho
(Cassagne, 2002). El carácter ejecutorio de los actos proviene de la misma ley. Sin embargo, existen ciertos casos donde el
Estado debe requerir la intervención judicial, por ejemplo, cuando el acto afecte o pueda afectar derechos subjetivos o
garantías constitucionales, o cuando deba ejercerse coacción sobre el particular. Algunos autores llaman a esto “ejecutoriedad
impropia”.
El artículo 13 determina otro carácter del acto, el de retroactividad. Dice: “el acto administrativo podrá tener efectos
retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos adquiridos, cuando se dictare en sustanciación de otro, revocado o cuando
favoreciere al administrado”.  El fundamento de este carácter es consecuencia de la garantía genérica de no afectación de los
 derechos constitucionales incorporados al patrimonio del El último carácter mencionado es el de estabilidad. Su regulación no
proviene de la ley sino de la Jurisprudencia. En el Fallo “Carman de Cantón”, de 1936, el tribunal superior determinó que un
acto administrativo no puede ser revocado en sede administrativa cuando haya alcanzado ciertos requisitos, que son: tratarse
de un acto administrativo propiamente dicho, que hayan nacido derechos subjetivos, que el acto se encuentre notificado al
interesado, que se trate de un acto regular , y que no haya una ley que autorice la revocación (Gordillo, 2011).
Por su parte, en la LPA sí se encuentran algunas excepciones a la aplicación de este carácter. Se encuentran contenidas en el
artículo 18, que establece los casos en los que puede revocarse un acto regular, y en el artículo 22, que habilita la
interposición del recurso de revisión.
De más está decir que todo acto administrativo puede llegar a ser revocado en sede judicial. La aplicación del principio de
estabilidad es solo en la instancia administrativa.
Vías de hecho

Las vías de hecho están relacionadas con el hecho administrativo. Se trata de un comportamiento material de la
Administración que resulta lesivo de un derecho o garantía constitucional.

Silencio o ambigüedad de la Administración

Uno de los principios que rige el procedimiento administrativo es el debido proceso adjetivo, contenido en la LPA en su
artículo 1. Como consecuencia de éste, el particular tiene derecho a obtener una decisión fundada de la Administración.
Además, como parte de la motivación que debe contener todo acto administrativo, éste debe expresar en forma concreta las
razones que inducen a la Administración a emitirlo (art. 7.e).

La importancia de este instituto radica en la posibilidad de agotar la instancia administrativa, habilitando la vía judicial. En
aquellas situaciones donde la Administración tendría que haberse expedido de forma concreta, y no lo hace, entonces la ley
crea una ficción por la cual se le asigna a la voluntad de la administración un sentido negativo, permitiendo al particular dar
por cerrada la instancia administrativa.
La siguiente imagen grafica los plazos para configurar el silencio de la administración.

Nulidad y anulabilidad

Durante el siglo XX, el derecho administrativo utilizaba el sistema de las nulidades del derecho civil, con las apreciaciones
propias del régimen público. A partir de los fallos “Los Lagos” y “Pustelnik”, se fue formando una doctrina propia de las
nulidades administrativas, la cual fue completada con la sanción de la LPA. El sistema de nulidades administrativas está
contemplado en los artículos 14 y 15 de la LPA. Reposan básicamente sobre la descripción de los posibles vicios que
pudieran tener los elementos del acto administrativo.
El criterio utilizado por la LPA, y que lo diferencia de las nulidades del derecho civil, radica en la determinación de la
gravedad del vicio, de modo tal que, si el vicio de alguno de los elementos del acto es de tal magnitud que lo excluye
totalmente, entonces, ese acto es nulo; en cambio, si el vicio no llega a impedir la existencia del elemento afectado, el acto es
 anulable, lo cual implica la posibilidad de sanearlo. El sistema de nulidades administrativas no utiliza la diferenciación entre
nulidades absolutas y relativas. En su lugar, se expresa en términos de actos regulares o actos irregulares (Gordillo, 2011).
En el texto de la ley aparecen legislados dos tipos de vicios: los de la voluntad y los del resto de los elementos del acto
administrativo (Cassagne, 2002). En cuanto a los primeros es necesario recurrir a los principios básicos normados en el
Código Civil y Comercial de la Nación, dado que se trata del error , dolo, violencia o simulación.
Revocación del acto nulo y del acto regular

Al hablar de una de las formas de extinción del acto administrativo, una parte de la doctrina considera que es oportuno
diferenciar las causas por las cuales el acto se extingue. Así, podríamos decir que el acto administrativo puede extinguirse por
motivos de oportunidad, mérito o conveniencia, en cuyo caso estaríamos hablando de una revocación. Por otro lado, si se trata
de una extinción por ilegitimidad del acto, entonces estaríamos en presencia de una anulación (Gordillo, 2011).
De una forma u otra, la LPA establece bajo el término “revocación” a aquellos supuestos donde el acto es dejado sin efecto,
por decisión unilateral de la administración, diferenciando las distintas consecuencias en base a si se trata de un acto regular o
un acto irregular.  El artículo 17 determina que un acto administrativo afectado con una nulidad absoluta, es decir , nulo, se
considera irregular y debe ser revocado por razones de ilegitimidad en sede administrativa. En este caso, el principio que rige
para los actos irregulares es la obligación de la administración de revocarlo.  Sin embargo, el mismo artículo establece
algunas excepciones: si el acto estuviera firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo,
en este caso la Administración solo puede pedir una nulidad en sede judicial.  Por su lado, el artículo 18 establece la regla
general para los actos regulares (recordando que se trata tanto de actos sin vicios como con vicios leves), en el sentido de que
estos no pueden ser revocados en sede administrativa una vez que ya estén notificados (recordemos que la notificación del
acto le otorga eficacia).

El artículo 18 reconoce un supuesto más que es el de la revocación por oportunidad, mérito o conveniencia, previo pago de
una indemnización. El criterio utilizado en este caso es el mismo que fundamenta la expropiación, es decir , dejar equilibrado
el patrimonio del particular.
Existe un supuesto más de revocación, que se da cuando un acto nace válido, pero el cambio posterior del
ordenamiento jurídico lo torna ilegítimo. Este supuesto recibe el nombre de ilegitimidad sobreviniente (Gordillo,
2011).
Saneamiento. Ratificación. Confirmación. Conversión y caducidad

El saneamiento y la conversión de un acto administrativo implican la posibilidad de eliminar el vicio que puede contener un
acto, sin tener que extinguirlo, por la revocación.
El saneamiento puede darse, según el artículo 19 LPA, cuando tenemos un acto administrativo anulable, es decir , con un
vicio leve. “Supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos” (Balbín, 2015, P . 379). Puede darse a
través de dos medios: la ratificación por el órgano superior , cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón
del grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes; y la confirmación por el órgano que dictó
el acto subsanando el vicio que lo afecte.
Es necesario destacar que los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto original (el acto ratificado o
confirmado).

La caducidad del acto administrativo se da, de acuerdo con el artículo 21, cuando el interesado no cumpliere las condiciones
fijadas en el acto, pero debe mediar previa constitución en mora de parte de la administración y concesión de un plazo
 suplementario razonable. No debe confundirse esta forma de extinción del acto administrativo, con la caducidad del
procedimiento, del artículo 1 inc. 9 de la LPA.

Un acto administrativo es la forma jurídica como la administración se expresa sobre un determinado tema. Dicho de una
forma sencilla, es “su palabra”. El acto administrativo va a expresar la voluntad de la administración a través del órgano de
que se trate. Esto tiene considerable importancia, ya que, de esta manera, la administraciónpuede obligarse ante el particular,
o puede imponer una determinada obligación a éste. De ahí el motivo por el cual, el acto administrativo está rodeado de una
serie de requisitos o elementos que debe cumplir para ser considerado válido y eficaz. Por su lado, la existencia de algún vicio
en esos elementos puede generar su nulidad.
Procedimiento Administrativo: diferencias con el proceso judicial

Podríamos agregar a esta definición que el procedimiento cumple una función de elaboración de las decisiones estatales,
sirviendo de ese modo como un límite al ejercicio del poder estatal (Balbín, 2015).
Básicamente, se entiende por procedimiento administrativo al “conjunto de actos de la administración que tiene por objeto la
emanación de un acto administrativo” (Gordillo, 2013, P . 453). Dependiendo la clase de procedimiento será la clase de acto
administrativo de que se trate.
El procedimiento administrativo posee dos grandes objetivos: garantizar los derechos de las personas frente al Estado y
asegurar la legitimidad, racionalidad y eficacia de las conductas estatales mediante el cumplimiento de reglas (Balbín, 2015).
En este punto, debemos hacer una aclaración en cuanto al uso común de dos términos: procedimiento y proceso. Estos son
conceptos análogos y comúnmente pueden confundirse.  Ambos “implican el cauce formal de una de las funciones del
Estado” (Cassagne, 2002, P . 512).  Sin embargo, existen algunas diferencias esenciales entre ellos. Los autores coinciden en
su mayoría en cuanto a los criterios a tener en cuenta para diferenciarlos.
A modo de ejemplo, recurriremos a la contraposición desarrollada por Cassagne (2002):

Principios fundamentales del procedimiento administrativo. Aplicación de la ley 19549

En nuestro país, el procedimiento administrativo se encuentra regulado en la ley 19.549 (LPA) y su decreto reglamentario
1759/72. El artículo 1 de la ley determina su ámbito de aplicación: Administración Pública Nacional centralizada y
descentralizada, inclusive entes autárquicos, con exclusión de los organismos militares y de defensa y seguridad. A
continuación, el mismo artículo enumera una serie de requisitos sobre los cuales se estructura el procedimiento. La fuente de
esos principios es tanto la Constitución Nacional como la misma ley.

 Impulsión e instrucción de oficio.

 Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
 Informalismo.
 Debido proceso adjetivo.
 Doctrinariamente, estos requisitos del procedimiento se enrolan en los siguientes principios (Cassagne, 2002):
 Legitimidad: Respeto y observación de las normas legales.Comprende dos facetas: el obrar administrativo se debe ajustar al
ordenamiento jurídico positivo y esa actuación debe ser razonable.
 Verdad material: El órgano que dirige e impulsa el procedimiento administrativo debe ajustar su actuación a la verdad objetiva,
prescindiendo de lo alegado y probado por el administrado, a diferencia del proceso judicial donde el acuerdo de las partes obliga
al juez.
 Oficialidad: La Administración Pública debe actuar de oficio en la prosecución del interés público. Puede: revocar , ordenar
producción de medidas de prueba, etc. Comprende tanto la impulsión como la instrucción. De todos modos, se encuentra a salvo
el derecho del particular a participar en las actuaciones.
 Informalismo: Siempre a favor del administrado. La existencia de vicios de forma esenciales que configuran una nulidad
absoluta, no quedan excusadas.
 Debido proceso adjetivo: proviene de la garantía de defensa en juicio del art. 18 C.N. Está constituido por tres derechos
fundamentales: derecho a ser oído, derecho a ofrecer y producir prueba y derecho a una decisión fundada.
 Eficacia y gratuidad: El obrar administrativo debe alcanzar sus fines de interés público con eficacia, celeridad, sencillez y
economía. En base al interés público se reconoce existente el principio de gratuidad, aunque no está específicamente plasmado.
Procedimientos especiales excluidos. Régimen aplicable en CABA y provincia de Buenos Aires

La LPA es una norma de aplicación ante la Administración Publica Nacional, esto quiere decir , ante el Poder Ejecutivo
Nacional y todos sus órganos, centralizados o descentralizados. Cada provincia regula de manera particular su propia
organización administrativa. Esto es así ya que todo el derecho administrativo tiene carácter local. Las provincias no
delegaron en el Estado Nacional lo relativo a este tema.
En este sentido, se dice que la LPA regula un procedimiento general. Pero además de esta clase se procedimiento, existen una
serie de procedimientos que quedan excluidos de la aplicación general de la LPA. A estos se los denomina procedimientos
especiales.
El decreto 722/96, modificado de forma parcial por el decreto 1155/97, establece cuales son los procedimientos especiales:
 los correspondientes a la Administración Federal de Ingresos Públicos (Dirección General de Aduanas y Dirección General
Impositiva);
 los que regulan la actividad minera;
 el régimen de contrataciones del sector público nacional;
 los procedimientos que se aplican a las fuerzas armadas, seguridad, policiales e inteligencia;
 los regímenes de los derechos de reunión y electoral;
 los procedimientos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administración Pública Nacional;
 los regímenes de audiencias públicas; y
 los procedimientos ante los tribunales administrativos.
En todos estos casos, la ley 19.549 y el decreto 1759/72 se aplican con carácter supletorio.
Ante todo lo dicho, es necesario recalcar que la ciudad de Buenos Aires tiene su propia norma administrativa: la ley de
procedimientos administrativos de la Ciudad de Buenos Aires (decreto 1510/97) y lo mismo ocurre con la Provincia de
Buenos Aires.
El expediente administrativo: régimen del decreto 1759/72

Es el soporte material a través del cual se plasma el procedimiento. Puede iniciarse de oficio o por pedido de parte. El art. 7
del decreto 1759/72 establece que la identificación con que se inicia un expediente será conservada a través de las actuaciones
sucesivas cualesquiera fueren los organismos que intervengan.
A partir del artículo 8 el decreto determina una serie de requisitos con que debe contar el expediente:
 Deben compaginarse en cuerpos numerados que no excedan las 200 fojas.
 Todas las actuaciones deben foliarse por orden correlativo de incorporación.
 Podrán solicitarse desgloses verbalmente, bajo constancia.
Formalidades de los escritos. Documentos en la Administración Pública Nacional: decreto 333/85

El artículo 15 del decreto 1759/72 establece que los escritos deben ser redactados a máquina o manuscritos en tinta en forma
legible, en idioma nacional, salvando toda testadura, enmienda o palabras interlineadas.
También deben llevar en la parte superior un resumen del petitorio, deben estar firmados por los interesados o sus
representantes y en el encabezamiento debe indicarse la identificación del expediente.  
 Los contenidos de un escrito de inicio son los siguientes (art.16):
 Nombres, apellido, indicación de identidad y domicilio real y constituido del interesado.
 Relación de los hechos y si fuera pertinente, la norma en que el interesado funde su derecho.
 Petición concreta en términos claros y precisos.
 Ofrecimiento de la prueba, acompañando la documentación que obre en su poder , o mención de ella con su individualización.
 Firma del interesado o su representante legal o apoderado.
El decreto 333/85 establece las normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y
documentación administrativa. Comienza estableciendo una serie de definiciones acerca de distintos proyectos de normas,
tales como mensaje, proyecto de decreto, resolución, disposición, etc. A continuación, brinda una acabada explicación en
cuanto a la formalidad de cada uno de los posibles escritos a presentar ante la administración.
Es necesario destacar que los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto original (el acto ratificado o
confirmado).
El expediente digital. Ley 25506. Gestión Documental Electrónica (GDE)

La ley determina que el Estado nacional utilizará las tecnologías y previsiones de la presente ley en su ámbito interno y en
relación con los administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes. Y
agrega que, dentro de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artículo 8º de la Ley 24.156, promoverá el uso masivo
de la firma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes por vías simultáneas, búsquedas automáticas de
la información y seguimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la progresiva despapelización.  Además,
establece un plazo máximo de cinco años desde la entrada en vigencia para aplicar esta tecnología de firma digital a la
totalidad de las leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones y sentencias emanadas de las jurisdicciones y
entidades comprendidas en el art. 8 de la ley 24156.
El decreto 2628/02 reglamentó la ley de firma digital.
Partes en el procedimiento administrativo. Derecho subjetivo e interés legítimo. Representación

Las partes en el procedimiento administrativo deben reunir dos condiciones: capacidad y legitimación (Balbín, 2015).
La capacidad se rige por las reglas del derecho privado.  Así, el Código Civil y Comercial establece que todas las personas de
existencia visible son capaces. Es decir , "Toda persona humana goza de la aptitud para ser titular de derechos y deberes
jurídicos. La ley puede privar o limitar esta capacidad respecto de hechos, simples actos, o actos jurídicos determinados" (art.
22). Asimismo, "toda persona humana puede ejercer porsí misma sus derechos, excepto las limitaciones expresamente
previstas en este Código y en una sentencia judicial" (art. 23). 
Las personas por nacer, los menores que no cuentan con la edad y el grado de madurez suficiente y la persona declarada
incapaz por sentencia judicial son incapaces de ejercicio (art. 24).
Por su parte, 2la legitimación es la aptitud de ser parte en el procedimiento administrativo” (Balbín, 2015, P . 516). Para tener
legitimación, el sujeto debe ser titular de derechos subjetivos e intereses legítimos. Los interesados en un procedimiento
administrativo pueden actuar personalmente o por medio de representantes (Cassagne, 2002). Dice el artículo 31 del decreto
1759/72 que la persona que se presente en lasactuaciones administrativas por un derecho o interés que no sea propio, aunque
le competa ejercerlo en virtud de representación legal, deberá acompañar los documentos que acrediten la calidad invocada.
La personería se acredita con el instrumento público correspondiente o con copia del mismo suscripta por el letrado, o con
carta poder con firma autenticada.
Vista del expediente. Notificación

Tomar vista del expediente implica acceder y conocer el expediente y sus anexos (Balbín, 2015), con excepción de aquellos
actos que sean reservados o secretos. El decreto determina en su artículo 38 que las vistas pueden pedirse verbalmente o en
forma escrita. El derecho de tomar vista comprende la consulta directa y personal del expediente y la obtención de copias de
todas sus partes (Gordillo, 2016).
Por su parte, la notificación es “el conocimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo cierto y fehaciente, dando
certeza de que el particular conoce el contenido del acto, objeto de notificación, y la fecha de tal comunicación” (Balbín,
2015, P .522). La notificación implica un conocimiento cierto del acto, a diferencia de la publicación, que es un conocimiento
ficto de él (Gordillo, 2016). El artículo 39 establece cuales son los actos que deben ser notificados.
La prueba

Son las herramientas de que se valen las partes para sustentar sus pretensiones y derechos. Las pruebas pueden ser ofrecidas
por las partes o pueden ser ordenadas de oficio por el órgano estatal (Balbín, 2015).
El decreto 1759/72 reconoce como medios de prueba: informes y dictámenes, testigos, peritos, documental, y confesional
voluntaria.
La conclusión del procedimiento
En general, se clasifica los modos de conclusión de los procedimientos en normales y anormales. El modo de conclusión
normal del procedimiento administrativo es la resolución, mientras que el desistimiento, la renuncia y la caducidad pueden
entenderse como modos anormales de conclusión. (Cassagne, 2002).
La resolución es el acto que decide acerca de las cuestiones planteadas en el curso de un procedimiento administrativo
(Cassagne, 2002). En principio, la resolución debe ser expresa ajustándose a lo establecido en el artículo 1 inciso f apartados
3,7 y 8 de la LPA (art. 64 dec. 1759/72), aunque la misma norma determina la posibilidad de que sea tácita. Es el caso del
silencio de la administración. La caducidad consiste en “un acto por cuyo mérito la Administración declara, con efectos
provisorios, la terminación del procedimiento a causa de la inactividad del trámite imputable al interesado, disponiendo el
archivo de las actuaciones” (Cassagne, 2002, P . 580). La caducidad se genera por el transcurso del tiempo sin que el
administrado inste el procedimiento. De todos modos, la administración debe intimar al administrado (artículo 1 inciso e
punto 9 LPA).
El desistimiento o la renuncia implican “el desplazamiento voluntario de la parte interesada respecto del trámite promovido”
(Cassagne, 2002, P . 582). La diferencia entre uno y otro es que el desistimiento (del procedimiento) mantiene intacto el
derecho del administrado para plantear nuevamente la pretensión, mientras que la renuncia (desistimiento del derecho como
la llama el artículo 68 dec. 1759/72) impide volver a promover el procedimiento por el mismo objeto y causa.

El procedimiento administrativo y el proceso judicial no son lo mismo. Cuando hablamos del procedimiento administrativo,
estamos refiriendo a una instancia previa a la etapa judicial, que se desarrolla en el ámbito mismo de la administración. Como
consecuencia de esto, no podemos decir que se trate de unainstancia imparcial. Esto es así ya que la Administración resulta
ocupar una posición similar a la de juez y parte a la vez. Por eso mismo, es que ninguna decisión proveniente de la
tramitación de un procedimiento administrativo puede ser considerada como definitiva. En contraposición con lo expresado,
encontramos al proceso judicial, que se tramita por completo ante un juez imparcial e independiente de la situación planteada.
Las decisiones del juez
Gráfico del procedimiento La imagen grafica brevemente los plazos que hay que observar desde el inicio de un procedimiento
hasta la declaración de caducidad de este, generando la consiguiente conclusión.

Módulo 3: Las contrataciones administrativas

Contratos administrativos: concepto y elementos para su caracterización.
El Estado, para el cumplimiento de sus fines, puede actuar de dos formas distintas: puede realizar por sí mismo la actividad
que corresponda, o puede recurrir a la colaboración del administrado o particular. (Marienhoff, 2001) de ahí que algunos
autores entiendan que los contratos administrativos son formas de colaboración del Estado con los particulares. En este
sentido, también hay algunos autores que niegan la existencia del contrato administrativo como una categoría de contratos de
derecho público. Hay quienes consideran que contrato administrativo sería solo aquel celebrado entre el Estado y otro ente
administrativo. Sin embargo, la mayoría de la doctrina entiende y acepta que puede existir contrato administrativo entre la
Administración y otro ente administrativo, y entre la Administración y un particular (Marienhoff, 2001) Se han elaborado una
serie de definiciones de contrato administrativo, tanto desde la doctrina como de la jurisprudencia. Así. Por ejemplo, la Corte
Suprema ha dicho en el fallo Cinplast, de 1993, que contrato administrativo es aquel en que "una de las partes intervinientes
 es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o propio de la Administración y contiene,
explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado".
Marienhoff lo define como el “acuerdo de voluntades, generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del
Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o
administrado, para satisfacer finalidades públicas” (2001, p. 8).
Por su parte, para Balbín, contrato administrativo es “todo acuerdo celebrado por el Estado con terceros sobre una declaración
de voluntad común destinada a reglar sus derechos” (2015, p. 393).
Si bien son amplias las definiciones que los distintos autores nos acercan, entre todas ellas podemos coincidir en que los
elementos que integran el concepto de contrato administrativo son: sujeto, objeto, fin y cláusulas exorbitantes. Por supuesto, y
teniendo en cuenta que el contrato administrativo es un acto administrativo bilateral, también debemos tomar en
consideración a la voluntad. Concretamente, analizaremos los elementos mencionados:
 Objeto: el contrato debe perseguir obtener bienes, servicios y obras determinadas, con el menor costo y la mayor calidad
posible (Balbín, 2015). Debe ser cierto y física y jurídicamente posible (art. 7 LPA).
 Sujeto: dijimos que se trata de un acuerdo bilateral de voluntad, por lo que las partes serán el Estado u otro órgano en
ejercicio de funciones administrativas, por un lado, y un particular u otro órgano público, por el otro. Cabe tener en cuenta que,
dentro de este elemento, debemos aplicar todos los criterios referentes a la capacidad de las personas humanas cuando se traten de
cualquiera de las partes, regida por las leyes civiles, y a la competencia del órgano que corresponda, determinada en base a lo
establecido en el art. 3 de la LPA. (Balbín, 2015).
 Fin: a través de los contratos administrativos el Estado debe alcanzar los resultados requeridos por la sociedad.
 Cláusulas exorbitantes: los contratos civiles se caracterizan por la igualdad de las partes contratantes. En los contratos
estatales el principio no es la igualdad porque el Estado está ubicado un escalón por encima de la otra parte. Esto se manifiesta en
el poder exorbitante que ejerce el Estado en el proceso de formación, ejecución y extinción contractual, y que está reconocido por
medio de estas cláusulas. En base a estas, dentro de los contratos administrativos suele establecerse, por ejemplo, que el Estado
puede modificar unilateralmente el contrato, puede prorrogarlo o revocarlo, etc. (Balbín, 2015).
 Voluntad: debe integrarse juntamente con la capacidad de los sujetos, y por lo tanto, se rige por las normas civiles en el
caso de personas humanas (incluyendo al funcionario público en su calidad de persona) o por las normas administrativas,
aplicando la teoría del órgano, en cuanto a la conformación de la voluntad estatal.
Además de los elementos que permiten conformar a los contratos administrativos, debemos hacer mención de determinados
contenidos que hacen a la formación, ejecución y extinción de los contratos. Así, por ejemplo:
Evolución jurisprudencial del concepto de contrato administrativo
El criterio acerca de los contratos administrativos no fue siempre el mismo. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han ido
elaborando una teoría propia, que concluye en las consideraciones antes mencionadas.  De este modo, originariamente, la
discusión partía del hecho de no poder asegurar la existencia del contrato administrativo como una especie distinta del
contrato civil. Si bien el contrato administrativo es un “contrato” primeramente, los elementos específicos que lo hacen lo que
es nos muestran a simple vista que no podemos considerarlos como idénticos, desde la óptica jurídica.
En este sentido, la Corte, en el caso YPF, de 1992, dijo que “si bien la noción de contrato es común al derecho público y al
derecho privado, pues en ambos casos configuran un acuerdo de voluntades generador de situaciones jurídicas subjetivas, el
régimen jurídico de estos dos tipos es diferente”.
Por otro lado, también se discutió acerca del sujeto y del fin del contrato. Particularmente, al respecto, la Corte en el caso
Punte de 2006 estableció que “cuando el Estado en ejercicio de funciones públicas que le competen y con el propósito de
satisfacer necesidades del mismo carácter, suscribe un acuerdo de voluntades, sus consecuencias serán regidas por el derecho
público”, es decir, aplica el criterio del ejercicio de funciones administrativas, y de un fin de bien público, para caracterizar al
acuerdo como contrato administrativo.
Régimen de contrataciones de la Administración Nacional. Normativa aplicable
Las contrataciones de la Administración Pública Nacional se encuentran regidas por el decreto delegado 1023/01, el cual fue
reglamentado en varias oportunidades hasta llegar al decreto 1030/16. El régimen de contrataciones de la Administración,
como se lo llama, entonces, se encuentra estructurado a través de una normativa general que rige para determinados contratos.
Los contratos que no se encuentran contenidos en esta normativa general, están regulados por leyes propias específicas, como
es el caso de la Ley de Obras Públicas N°13064.
El objetivo principal del régimen es que las obras, bienes y servicios contratados sean obtenidos con la mejor tecnología
proporcionada a las necesidades, en el momento oportuno y al menor costo posible (art 1° dec. 1023/01). Asimismo, el mismo
artículo establece que toda contratación de la Administración Nacional se presume de índole administrativa, salvo que de ella
o de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen de derecho privado.
Además, el régimen determina que el sistema se estructura a través de la conformación de la Oficina Nacional de
Contrataciones (ONC) que funcionará como Órgano Rector (art. 23 dec. 1023/01).
El decreto reglamentario 1030/16 establece en su artículo 2° un orden de prelación en cuanto a la normativa aplicable
al régimen de contrataciones en caso de discrepancias, en los siguientes términos:
 Decreto Delegado N° 1.023/01 y sus modificatorios y complementarios.
 Las disposiciones del reglamento.
 Las normas que se dicten en consecuencia del presente reglamento.
 El Manual de Procedimientos del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional que dicte la Oficina
Nacional de Contrataciones o las normas que dicte dicha Oficina Nacional en su carácter de órgano rector del presente régimen.
 El Pliego Único de Bases y Condiciones Generales.
 El pliego de bases y condiciones particulares aplicable.
 La oferta.
 Las muestras que se hubieran acompañado.
 La adjudicación.
 La orden de compra, de venta o el contrato, en su caso.
Principios generales. Contratos comprendidos y excluidos.
El artículo 3 del decreto 1023/01 establece una serie de principios generales a los que debe ajustarse la gestión de las
contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada contrato. Esos principios son:
 Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público comprometido y el
resultado esperado: las contrataciones estatales deben ser razonables y eficientes. La razonabilidad implica satisfacer las
necesidades en tiempo y forma, cumpliendo con el principio de eficiencia (Balbín, 2015).
 Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes: implica garantizar la participación de la
mayor cantidad posible de oferentes (Balbín, 2015). En concordancia con este principio, el artículo 24 del decreto 1023/01
establece que la regla general para la selección del contratante es la licitación pública o el concurso público.
 Transparencia en los procedimientos: se relaciona con el principio de publicidad.
 Publicidad y difusión de las actuaciones: la publicidad hace referencia a la posibilidad de acceder a la información sobre
la licitación y sobre el trámite posterior. Es un principio constitucional derivado de la forma republicana de gobierno y de la
publicidad de los actos de Estado. En este sentido es fundamental el uso de los medios electrónicos, por ejemplo, a través de la
difusión de las convocatorias en la página web de la Oficina Nacional de Contrataciones (Balbín, 2015).
 Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones: el
principio de control es propio del Estado de Derecho. Una forma de garantizar el logro de este principio es a través de la
participación de la comunidad en el control social de las contrataciones públicas (Balbín, 2015).
 Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes: se apoya en el artículo 16 de la Constitución Nacional. Implica
evitar discriminaciones o tolerancias que puedan favorecer a unos y perjudicar a otros (Balbín, 2015).
Además, en este punto cabe mencionar los contenidos de la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción, por las cuales los Estados parte (en este caso, nuestro país) tienen el deber de
adoptar sistemas de contrataciones basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de decisión, tomar
recaudos relativos a la idoneidad e imparcialidad de los funcionarios intervinientes, implementar sistemas eficaces de
apelación, 
asegurar la publicidad, equidad y eficiencia de los sistemas, etc. Una vez examinados los principios que rigen las
contrataciones, es necesario determinar el ámbito de aplicación del régimen. Así, establece el artículo 2 del decreto 1023/01
que el presente régimen será de aplicación obligatoria a los procedimientos de contratación en los que sean parte las
jurisdicciones y entidades comprendidas en el inciso a) del artículo 8 de la ley 24.156 y sus modificatorias.
En cuanto a los contratos que se encuentran comprendidos en el régimen, son los siguientes, de acuerdo al artículo 4:
1. Compraventa, suministros, servicios, locaciones, consultoría, alquileres con opción de compra, permutas, concesiones de
uso de los bienes del dominio público y privado del Estado Nacional, que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en
su ámbito de aplicación y a todos aquellos contratos no excluidos expresamente,
2. Obras públicas, concesiones de obras públicas, concesiones de servicios públicos y licencias.
Por su parte, el artículo 5º añade que están excluidos los siguientes contratos:
 los de empleo público,
 las compras de caja chica,
 los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de derecho público internacional, con instituciones
multilaterales de crédito y los que se financien total o parcialmente con recursos provenientes de esos organismos.
 los comprendidos en operaciones de crédito público.
Órganos del sistema. La O.N.C.
El artículo 23 del decreto delegado determina que el sistema de contrataciones se encuentra organizado con un criterio de
centralización de políticas y normas y descentralización de la gestión operativa.
De esta forma, establece que los órganos del sistema son:
 La Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), que es el órgano rector del sistema. Debe proponer políticas de
contrataciones y de organización, proyectar normas legales y reglamentarias, diseñar e implementar un sistema de información,
etc. La oficina centralizará la información resultante de los planes anuales de contrataciones y los difundirá en su sitio de internet
o en el sitio de internet del sistema electrónico de contrataciones.
 Las unidades operativas de contrataciones, que van a tener a su cargo la gestión de las contrataciones. Deben elaborar el
plan anual de contrataciones, de conformidad con los créditos asignados en la ley de Presupuesto.
Personas habilitadas para contratar. SIPRO
El decreto 1023/01 determina que pueden contratar con el Estado las personas con capacidad para obligarse de acuerdo a las
normas del Código Civil y Comercial de la Nación, y que se encuentren incorporadas en la base de datos de la ONC.

Por otro lado, también determina que no pueden contratar con el Estado:
 las personas físicas y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su carácter de contratistas del Estado;
 los agentes públicos y las empresas en que éstos tengan una participación suficiente para formar la voluntad social, en
razón de la incompatibilidad o conflicto de intereses;
 los condenados por delitos dolosos, por un tiempo igual al doble de la condena;
 las personas procesadas por delitos contra la propiedad, la Administración, la fe pública y los delitos comprendidos en la
Convención Interamericana contra la Corrupción;
 las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones tributarias o de previsión;
 las personas físicas y jurídicas que no hubieren rendido cuentas respecto de fondos públicos otorgados en concepto de
subsidios, etc.
Por otra parte, el reglamento del régimen regula el sistema de información de proveedores (SIPRO), que es una base de datos
que diseñará, implementará y administrará la ONC. En el SIPRO deben inscribirse quienes pretendan participar en los
procedimientos de selección llevados a cabo en las jurisdicciones y entidades comprendidas en el ámbito de aplicación del
decreto 1023/01. Su objetivo es registrar información relativa a los proveedores, sus antecedentes, historial de procedimientos
de selección en los que se hubiere presentado como oferente, historial de contratos, incumplimientos imputables al proveedor,
sanciones, etc.
Transparencia. Anticorrupción. Publicidad y difusión.
El artículo 9 del decreto 1023/01 establece que la contratación administrativa debe realizarse en un contexto de
transparencia, entendiendo por tal, la publicidad y difusión de las actuaciones, la utilización de las tecnologías
informáticas que permitan aumentar la eficiencia de los procesos y facilitar el acceso de la sociedad a la información
relativa a la gestión del Estado, y la participación real y efectiva de la comunidad para favorecer el control social sobre
las contrataciones públicas.
En base a todo lo dicho, continúa explicando el artículo que la apertura de las ofertas siempre debe realizarse por acto
público.
A su vez, el artículo 10 establece que será causal de rechazo de la propuesta u oferta o la rescisión de pleno derecho del
contrato, dar u ofrecer dinero o cualquier dádiva a fin de lograr que, por ejemplo, funcionarios con competencia referida a la
licitación o contrato hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones, o que hagan valer su cargo ante otro funcionario
con la misma intención, etc.
Contrataciones públicas electrónicas.
El artículo 21 del decreto delegado establece que las contrataciones que se encuentran comprendidas en el régimen general,
también pueden realizarse en formato digital firmado digitalmente, utilizando los procedimientos de selección y modalidades
que correspondan, y con el mismo valor que aquellos documentos realizados en soporte papel con firma manuscrita.
Asimismo, el artículo 31 del reglamento del régimen establece que las contrataciones públicas electrónicas se realizarán
mediante medios tecnológicos que garanticen neutralidad, seguridad, confidencialidad e identidad de los usuarios. Para lograr
estos objetivos, la ONC deberá habilitar los medios para efectuar en forma electrónica los procedimientos prescriptos y
dictará los manuales de procedimientos que sean necesarios.
Cierre de la unidad
¿Por qué los contratos administrativos son tan trascendentes para la vida del Estado?
Los contratos administrativos son otra forma de expresión de la voluntad estatal. Podríamos decir que se trata de un acto
administrativo “bilateral”, ya que involucra dos voluntades contrapuestas. Ya no solo la de la Administración manifestada a
través de sus órganos, sino también la de un particular u otro órgano público, que resultan ser contratantes de la
Administración. A través de los contratos administrativos, el Estado puede canalizar todo un cúmulo de actividades que, en su
gran mayoría, apunta a la consecución del bienestar general. Esto ocurre, en particular, por medio de los contratos de obra y
servicios públicos. En otros casos, los contratos administrativos servirán como fuente de obligaciones laborales, como ocurre
con el empleo público. También, el Estado podrá recurrir a contratos como el de suministro o el de empréstito para
abastecerse de bienes o conseguir financiación.

Lesson 1 of 23
Introducción
Amparo por mora de la Administración
¿Qué es el Amparo por mora?
En el presente módulo analizaremos todo lo relativo a las impugnaciones de actos administrativos dentro del
procedimiento administrativo. Asimismo, estableceremos las condiciones en las que se puede entablar una
demanda en el proceso judicial, y sus principales características. De manera particular, estudiaremos los
principales recursos administrativos y sus diferencias con otras formas de impugnación. A su vez, veremos las
maneras de agotar la instancia administrativa, requisito establecido por la normativa jurídica para poder recurrir a
la instancia judicial, y sus correspondientes excepciones. Por último, analizaremos las principales formas de
responsabilidad del Estado, y sus implicancias en el mundo social y jurídico.
Defensor del pueblo de la Nación.
La presente página referencia el sitio de internet del Defensor del Pueblo de la Nación, órgano independiente
instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actúa con plena autonomía funcional. Su misión es la
defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos tutelados por la Constitución Nacional, ante
hechos, actos u omisiones de la Administración y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
Para ello, goza de legitimación procesal. Se encuentra regulado constitucionalmente en el artículo 86.
Recuperado de: www.dpn.gob.ar/
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Introducción a la unidad
¿Cómo se puede impugnar un acto en sede administrativa?
En la presente unidad estudiaremos los medios de impugnación de los actos administrativos. El sistema de la
LPA en su régimen actual coloca a los recursos como centro y eje del procedimiento de impugnación. En este
sentido, analizaremos los distintos recursos contemplados en la LPA y en su reglamentación, distinguiendo sus
principales consecuencias, formas de interposición, plazos y procedencias. Previamente a ello, deberemos
observar las legitimaciones necesarias para interponer cada forma de impugnación, debiendo para ello, distinguir
entre un derecho subjetivo, un interés legítimo, un interés simple y un interés difuso. El material de lectura provee
los contenidos mínimos necesarios, que deben ser analizados y estudiados, para que con la posterior lectura de
la bibliografía sugerida se complete el espectro de conocimiento requerido para la correcta apropiación de los
contenidos brindados en la unidad. A través de las actividades propuestas y de los recursos didácticos,
profundizaremos en el conocimiento de algún tema particular, y obtendremos, a partir del debate de una cuestión
jurídica trascendental, la formación de un criterio conceptual adecuado al pensamiento jurídico técnico, y
enriquecido por el aporte crítico de los pares.
Bibliografía
Balbín, C.F. (2015). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial La Ley Thompson y Reuters.
Capítulos 18 y 19.
Constitución Nacional.
Decreto reglamentario 1759/72.
Gordillo, A. (2014). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo II Capítulo III.
Gordillo, A. (2016). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo IV Capítulos III, IX, X, XI, XII y XIII.
Ley 19549 de Procedimientos Administrativos.
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Tema 1: Legitimación. Nociones, concepto.
Cuando hablamos de legitimación estamos haciendo referencia a la capacidad o aptitud para ser parte en un
expediente administrativo o un trámite judicial. Tradicionalmente, los autores identificaron dentro de este tema,
los conceptos de derecho subjetivo, interés legítimo, interés simple e interés difuso como distintos “grados” dentro
de la posibilidad de reclamar o proteger un derecho en la justicia. Siguiendo esta misma clasificación, las normas
jurídicas regulan las distintas posibilidades de legitimación frente a las distintas categorías jurídicas de actos, con
diferentes consecuencias o alcances.
El derecho subjetivo es el grado de legitimación más completo. Implica el reconocimiento de un poder en
favor de un sujeto concreto respecto de otro, en relación a un derecho particular más intensamente
protegido (Dromi, 1998).
Regula el interés del sujeto sobre un objeto particular, de modo exclusivo y excluyente. Tal es el caso del derecho
de propiedad (Balbín, 2015). Quien es titular de un derecho subjetivo puede reclamar su reconocimiento y
protección tanto ante la propia Administración como ante la justicia ordinaria.
Ahora, no todo interés jurídico trae aparejado para su titular un derecho subjetivo, sino que puede asumir
otras formas: interés legítimo e interés simple. “En el interés legítimo hay, por lo común, una
concurrencia de individuos a quienes el orden jurídico otorga una protección especial por tener un
interés personal y directo en la impugnación del acto” (Dromi, 1998, p. 427).
Así, en el interés legítimo existen varios sujetos con intereses concurrentes entre sí pero no en situación de
exclusividad en relación a la defensa de dicho interés (Balbín, 2015). Por su parte, el Interés simple es el que
pertenece al ámbito de las necesidades y conveniencias públicas. Es el interés que tiene todo particular en que la
ley se cumpla (Dromi, 1998). El marco de legitimaciones se completa hoy en día con la regulación constitucional
de los derechos de incidencia colectiva, relacionados con la protección de derechos de tercera generación tales
como el medio ambiente o los derechos de usuarios y consumidores. El derecho colectivo comprende cualquier
interés individual o social, divisible o indivisible, que afecte a una pluralidad de sujetos (Balbín, 2015). Es una
categoría más amplia que el derecho subjetivo o el interés legítimo, pero no tanto como el interés simple
(Gordillo, 2014). La Constitución, en su art. 43, establece la posibilidad de interponer acción de amparo contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al
usuario y al consumidor, y a los derechos de incidencia colectiva en general. La norma le otorga legitimación
procesal para ello al afectado, al defensor del pueblo y a las asociaciones cuya finalidad sea precisamente la
protección de dichos derechos, tales como asociaciones de consumidores u otras asociaciones intermedias. El
criterio sentado por el Constituyente en la reforma del ´94 sigue la línea de las modernas Constituciones
provinciales las cuales habían incorporado ya la tutela de los intereses difusos o colectivos dentro de sus
normativas.
La importancia en la determinación de la clase de derecho o interés que posee el sujeto reside en los medios que
le otorga el ordenamiento jurídico a cada clase para obrar en su defensa o protección.
La LPA en su articulado general hace mención expresa a la existencia o violación de derechos subjetivos como
forma, por ejemplo, para impugnar un acto de alcance general (artículo 24), o como excepción a la revocación
administrativa de un acto nulo (artículo 17). Sin embargo, el Reglamento de la LPA al regular los recursos
administrativos, establece como legitimación básica para interponerlos, el de la lesión de un derecho subjetivo o
de un interés legítimo (artículos 74 y 84). Por su parte, la mera existencia de un interés simple solo habilita a
quien lo detenta, para interponer una denuncia ante la autoridad administrativa correspondiente.
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Tema 2: Queja por defectos de tramitación e incumplimientos de plazos ajenos.
Puede ocurrir en la tramitación del procedimiento administrativo que, frente a la necesidad o urgencia del
particular en resolver el conflicto que motiva la conformación del expediente, se encuentre el lento transcurrir de
las distintas etapas, propias de dicho procedimiento (Gordillo, 2016). Tanto la LPA como su reglamentación
aportan posibles soluciones a este tipo de situaciones, en las figuras del amparo por mora y de la queja. A estas
 dos opciones se le podría sumar el instituto del silencio de la Administración. Cualquiera de ellas sirve para la
defensa del particular ante la inacción o demora del órgano administrativo.
El artículo 71 del Reglamento de la LPA se encarga de regular la figura de la queja por defectos de tramitación e
incumplimiento de plazos ajenos al trámite de recursos. Algunos autores entienden que la queja es una forma de
recurso. Otros, con más razón, interpretan que es una forma de reclamo y no de recurso. Llegan a esa conclusión
al observar el modo como el legislador ubicó la queja por fuera de la regulación de los recursos (a partir del
artículo 73 del reglamento).
Establece el artículo 71 que se podrá ocurrir en queja ante el inmediato superior jerárquico del órgano
que debe dictar el acto, contra los defectos de tramitación e incumplimiento de los plazos legales o
reglamentarios que pudieran producirse durante el procedimiento, siempre que tales plazos no se
refieran a los fijados para la resolución de recursos.
En cuanto a los defectos de tramitación se pueden incluir tanto el incumplimiento como el cumplimiento
defectuoso, o incluso la omisión de realizar trámites convenientes para la resolución de la cuestión que se está
tramitando (Gordillo, 2016). En relación a los plazos, se trata tanto de plazos legales como reglamentarios. Pero
quedan excluidos los plazos por tramitación de recursos, para cuyo caso el particular puede recurrir al silencio o
al amparo por mora. Se interpreta de esta regulación, que la queja no procede contra actos administrativos
propiamente dichos, sino contra hechos u omisiones de la administración. Esta es otra de las razones por las
cuales no se reconoce a la queja como recurso administrativo (Gordillo, 2016).
Aclara el artículo que la queja se debe resolver dentro de los cinco días, sin otra sustanciación que el
informe circunstanciado que se requerirá si fuere necesario.
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Tema 3: Recursos contra actos de alcance individual y contra actos de alcance general.
En un sentido amplio, recursos administrativos son aquellos medios de protección de los que se vale el
individuo para impugnar actos o hechos administrativos que lo afecten (Gordillo, 2016).
A través de la impugnación de un acto o hecho de la administración se busca restablecer la legalidad violada
(Dromi, 1998). La impugnación administrativa precede, en general, a la impugnación judicial, ya que, salvo ciertas
excepciones, es necesario agotar la instancia administrativa para poder recurrir a la instancia judicial. En un
sentido restringido, podemos hablar de recursos como un remedio o medio de impugnación, al igual que lo son
las reclamaciones y las denuncias.
Las diferencias entre estos tres medios de impugnación son básicamente las siguientes (Gordillo, 2016):
RECURSOS RECLAMACIONES DENUNCIAS
Atacan solo actos Atacan actos, hechos u Atacan actos, hechos u
administrativos omisiones omisiones
Defienden derechos Defienden derechos Defienden intereses simples
subjetivos o intereses subjetivos o intereses
legítimos legítimos
Tienen plazos de Pueden interponerse en Pueden interponerse en
interposición cualquier momento cualquier momento
La LPA regula una forma especial de denuncia, llamada “denuncia de ilegitimidad”, que opera cuando se han
vencido los plazos para interponer un recurso.
En este caso, dice el artículo 1 inciso e) punto 6° que el particular pierde el derecho a interponer su impugnación
bajo la forma de recurso (con las formalidades e implicancias que esto trae), pero sin embargo, su petición puede
ser tomada como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido entender en el recurso. En principio,
dicho órgano debe recibir la denuncia salvo que disponga lo contrario por motivos de seguridad jurídica o porque
se hubieran excedido razonablemente los plazos dando a entender que medió abandono voluntario del derecho
por parte del particular. El reglamento de la LPA regula todo lo relativo a los requisitos formales específicos que
deben reunir los recursos, independientemente de los requisitos que también deben cumplir como cualquier otro
escrito que se presente en el expediente administrativo. En este sentido, comienza el artículo 73 estableciendo
las pautas generales que van a regir los recursos administrativos contra actos de alcance individual y contra
actos de alcance general, los cuales podrán ser impugnados por dicho medio en las condiciones y con el alcance
que la misma norma establece a partir del mencionado artículo.
Los recursos pueden fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, mérito o
conveniencia del acto impugnado o al interés público. El artículo 74 aclara que la legitimación básica para
interponer un recurso es la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo. En cuanto a la formalidad del
recurso como escrito, debe respetar los requisitos establecidos en los artículos 15 y siguientes del reglamento,
indicándose además, de forma concreta, la conducta o acto que el recurrente estima como ilegítima para sus
derechos o intereses. Los artículos 78 a 82 regulan todo lo referente a la prueba, las medidas preparatorias y el
despacho y decisión de los recursos.
El artículo 83 establece la posibilidad de derogar un acto de alcance general y reemplazarlo por otro, de
oficio o a petición de parte.
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Tema 4: Suspensión de plazos para recurrir
El artículo 76 del reglamento establece que si a los efectos de interponer un recurso, el particular necesita tomar
vista del expediente, entonces quedarán suspendidos los plazos para interponer el recurso, durante el tiempo que
se le conceda para ello.
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 Tema 5: Recurso de reconsideración. Recurso jerárquico
El reglamento de la LPA regula desde el artículo 84 hasta el artículo 88 lo referente al recurso de
reconsideración.
Se lo puede definir como aquel que se presenta ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna,
para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Algunos autores consideran que
reconsiderar no es solamente reexaminar sino reexaminar atentamente (Gordillo, 2016).
Es un recurso optativo teniendo en cuenta que el particular puede recurrir directamente al recurso
jerárquico. Por su parte, el recurso jerárquico es el más relevante en el procedimiento de impugnación, ya
que su interposición permite agotar la instancia administrativa habilitando el planteo judicial (Balbín,
2015). Se encuentra regulado entre los artículos 89 y 93 del reglamento.
Es un recurso autónomo, es decir que no necesariamente debe interponerse juntamente con el de
reconsideración, pero el artículo 88, al regular este último recurso, establece que, si éste procede contra actos
definitivos o asimilables, entonces dicho recurso lleva implícito el jerárquico en subsidio. Esto quiere decir que el
particular no debe interponer un nuevo recurso, sino a lo sumo mejorar o ampliar sus fundamentos, si lo creyera
conveniente, una vez que el recurso jerárquico es elevado al superior.
Antes del dictado de la LPA y su reglamento, el recurso jerárquico se clasificaba en propio cuando se interponía
ante el Poder Ejecutivo por actos de sus órganos dependientes, o impropio cuando se interponía ante el
Ejecutivo, pero por actos de entes descentralizados (Gordillo. 2016). Como hemos visto, en la organización actual
del régimen de procedimientos administrativos, la configuración de este recurso quedó plasmada en otro sentido.
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Tema 6: Recurso de alzada
El actual recurso de alzada, antiguamente era conocido como recurso jerárquico impropio (Gordillo, 2016). Se
encuentra regulado en el artículo 94 y siguientes del reglamento. Este recurso es la expresión del deber de tutela
que existe entre el estado centralizado y el resto de los entes estatales (Balbín, 2015).
Se trata de un recurso optativo, que no agota la instancia administrativa, ya que el particular puede
recurrir directamente a la vía judicial. En este sentido, el artículo 95 determina que la elección de la vía
judicial hace perder la vía administrativa.
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Tema 7: Recurso de revisión
Si bien la LPA, al regular este recurso en su artículo 22, no lo califica como tal, la doctrina argentina ha
interpretado que sí constituye un recurso autónomo.
Podríamos decir que se trata de un recurso extraordinario, ya que implica la posibilidad de modificar un
acto firme en sede administrativa, aun cuando como consecuencia del carácter de estabilidad del acto
administrativo (Fallo Carman de Cantón) esta modificación solo podría darse judicialmente.
El artículo mencionado establece de forma concreta aquellos supuestos en los cuales procede la
revisión.
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Tema 8: Reclamo
Antes de la sanción de la ley 3952 de demandas contra la Nación, para poder demandar al Estado era necesario
obtener una “venia legislativa” previa. Al sancionarse dicha ley, se excluyó ese requisito reemplazándolo por un
reclamo administrativo previo. La letra de esta ley produjo dificultades en cuanto a su interpretación, por lo que
unos años más tarde fue necesario dictar una nueva ley, la 11.634, que aclarara que, en ningún caso, para
demandar al Estado era necesario solicitar la mencionada venia legislativa, sino únicamente la reclamación
administrativa previa. Al sancionarse la LPA 19.549 se mantuvo la idea principal de las leyes de demandas contra
la Nación, estableciendo algunas excepciones que habían sido ya consagradas por la jurisprudencia, pero
instituyó a los recursos administrativos como forma específica para agotar la instancia. La LPA fue reformada en
1977, ampliándose las excepciones a la necesidad del reclamo. Finalmente, hubo una nueva reforma en el año
2000 (ley 25.344) que modificó los artículos 30, 31 y 32, organizando el sistema del reclamo administrativo previo
en la forma como lo conocemos (Gordillo, 2016). El principio, entonces, de nuestro sistema, es el agotamiento de
la vía administrativa a través del reclamo administrativo previo (artículo 30), salvo aquellos casos en los que
exista reglado un recurso como forma de impugnar actos administrativos. En tales circunstancias, el mismo
recurso opera como reclamo agotando la instancia administrativa (Gordillo, 2016). Continúa diciendo aquel
artículo que el reclamo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial.
El artículo 32 LPA establece dos de las excepciones para el agotamiento de la vía administrativa, entendiendo
que el sistema de las excepciones entonces es el siguiente:
 el reclamo por daños y perjuicios por responsabilidad extracontractual (artículo 32);
 cuando se trate de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o repetir un gravamen pagado
indebidamente (artículo 32);
 las vías de hecho (artículo 23, inciso d);
 el silencio (artículo 23, inciso c).
Asimismo, el artículo 31 determina que el pronunciamiento del reclamo debe efectuarse dentro de los
noventa días de formulado. Vencido ese plazo sin respuesta de la Administración, el interesado debe
solicitar pronto despacho y si transcurrieran otros cuarenta y cinco días, entonces puede interponer la
demanda judicial.
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Tema 9: Rectificación de errores materiales. Aclaratoria
El artículo 101 del reglamento establece que en cualquier momento podrán rectificarse los errores
materiales o de hecho y los aritméticos, siempre que la enmienda no altere lo sustancial del acto o
decisión.
Asimismo, el artículo siguiente establece que dentro de los cinco días desde la notificación del acto definitivo
puede pedirse aclaratoria cuando exista contradicción en la parte dispositiva, o entre la motivación y la parte
dispositiva o para suplir cualquier omisión sobre alguna de las peticiones o cuestiones planteadas.
Algunos autores consideran que en realidad no hubiera sido necesario regular estos dos recursos de forma
particular, ya que ambos supuestos se encuentran incluidos en la posibilidad genérica del recurso de
reconsideración. Por lo tanto, alcanzaba con la regulación de este último recurso (Gordillo, 2016).
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Cierre de la unidad
¿Cómo se puede impugnar un acto en sede administrativa?
Una de las clases de procedimientos administrativos existentes es el procedimiento de impugnación. La
LPA y su reglamento establecen que los actos administrativos individuales y generales pueden ser
impugnados por medio de recursos administrativos. Los recursos administrativos son medios de
impugnación a través de los cuales se le solicita a un órgano administrativo que modifique un acto propio
o de un órgano inferior, por contrario imperio. El sistema actual de la ley organiza, entonces, a través de
los recursos, la forma principal, aunque no exclusiva, de agotamiento de la instancia administrativa.
Modelo recurso jerárquico.
El archivo presenta un modelo de recurso jerárquico. El escrito es un ejemplo básico del contenido de esta clase
de recurso, pero también puede servir de modelo para otras clases debiendo realizar las adaptaciones en el título
y en aquellos requisitos exigidos en forma específica por la ley para cada recurso.
EJEMPLO:
INTERPONE RECURSO JERÁRQUICO - PIDE SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO - FORMULA
RESERVA DE AMPLIAR FUNDAMENTOS.
Al Señor Ministro (XXX).
Dr. (XXX).
S. / D.
Ref: Expte. XXX/XX XXXXXXXXXXX.
N.N., con domicilio en la calle XXXXXXX, por derecho propio, (si se
tratara de un representante legal, debe explicar que se presenta en representación de….y acompañar el poder de
representación) constituyendo domicilio legal juntamente con la letrada patrocinante Dra. (N.N.), en la calle
(domicilio dentro del radio urbano de la autoridad administrativa), al Señor Ministro respetuosamente digo:
1. OBJETO:
Que en legal tiempo y forma vengo a interponer (nombre del recurso con
cita de la norma en que se funda) contra (designación del acto que se impugna, autoridad de quien emana, fecha
de notificación y fotocopia del mismo con número o letra del documento que se acompaña o bien mención del
expte. donde está incorporado). (La procedencia formal del recurso puede ir en este ítem)
Calidad del acto (definitivo o que impide totalmente la tramitación del
reclamo).
Petición de que se revoque o modifique. Derechos o intereses que
agravia. Causales de la revocación o modificación (Ilegitimidad = Facultades Regladas o Inoportunidad =
Facultades Discrecionales). Tipo de nulidad que acarrea.
2. HECHOS:
Relato objetivo de los actos y hechos con relevancia jurídica, en orden
cronológico, en numerales separados y, si es posible con indicación de los documentos que los prueben,
identificados con números o letras o bien con la mención de las fojas o exptes. a los que están incorporados.
3. PROCEDENCIA FORMAL DEL RECURSO:
Explicar por qué procede el recurso.
A) Tipo de Acto (Definitivo, Interlocutorio o de mero trámite).
B) Legitimación (Derecho subjetivo, Derecho de incidencia colectiva).
C) Notificación (explicar por qué el recurso está interpuesto dentro del
plazo reglamentario).
4. RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE APLICABLE A LOS ACTOS QUE SE IMPUGNAN:
Fundar todo lo actuado en el derecho que corresponda, con indicación expresa de numero de leyes, decretos y
artículos (fundo el derecho que me asiste en…)
5. NULIDAD DE LOS ACTOS QUE SE IMPUGNAN. (Poner vicios)
Enunciar separadamente cada uno de los elementos del acto (según el
decreto ley de procedimientos) que se encuentran viciados; señalar la intensidad del vicio y la consecuencia
jurídica que el mismo acarrea (nulidad o anulabilidad). Explicar en qué consiste el vicio.
6. SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO. (arts: 12 y 17)
Solicitar la suspensión de los efectos del acto hasta que se resuelva el
recurso, cuidando de demostrar los recaudos del art. 12 de la ley de procedimientos y señalando la
responsabilidad que puede acarrear para el Estado y los funcionarios intervinientes la no suspensión. (tomar en
cuenta el delito de incumplimiento de deberes de funcionario público)
 7. PRUEBA.
Ofrecer todas las medidas de prueba, reservándose el derecho a
ampliarlas si es que se pidió vista.
8. CASO FEDERAL.
Dejarlo planteado en el supuesto de que hubiera derechos o garantías
constitucionales en juego.
10. PETITORIO.
Petición que se efectúa en términos claros y concretos. En general, será que se
haga lugar al recurso y anule o deje sin efecto el acto impugnado.

Bibliografía.
Balbín, C.F. (2015). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial La Ley Thompson y Reuters.
Capítulos 18 y 19.
Constitución Nacional.
Decreto reglamentario 1759/72
Dromi, R. (1998) Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina. Capítulo XI.
Gordillo, A. (2014). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo II Capítulo III.
Gordillo, A. (2016). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo IV Capítulos III, IX, X, XI, XII y XIII.
Ley 19549 de Procedimientos Administrativos
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Introducción a la unidad
¿Para qué sirve agotar la instancia administrativa?
Lesson 14 of 23
Tema 1: Agotamiento de la vía administrativa. Excepciones
Agotar la vía administrativa significa transitar todos los pasos necesarios dentro del procedimiento
administrativo, a través de cualquiera de sus herramientas legales, hasta obtener un pronunciamiento de
la Administración, ya sea expreso o tácito, favorable o no.
Los recursos administrativos, el reclamo administrativo previo, el silencio de la administración y las vías de
hecho, configuran supuestos de agotamiento de la instancia administrativa. Una vez configurado el agotamiento
de la vía administrativa, nos encontramos en condiciones de iniciar la instancia judicial.
Como forma de excepción, el artículo 32 de la LPA, luego de su reforma por la ley 35.344, determina que no es
necesario agotar la vía administrativa cuando exista una norma expresa que así lo establezca, y cuando:
 Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
 Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.
Lesson 15 of 23
Tema 2: Impugnación judicial de los actos administrativos
Una vez agotada la instancia administrativa nos encontramos en condiciones de proceder a la
impugnación judicial de la conducta estatal lesiva. En este caso ya no tramitaremos un procedimiento
administrativo, sino un proceso contenciosoadministrativo. Dicho proceso tiene por objeto impugnar
conductas estatales ante un juez para que sea revisada su legitimidad y se declare, de corresponder, su
invalidez (Balbín, 2015).
Si bien no existe un código procesal contencioso administrativo a nivel federal, la LPA establece algunos
recaudos preliminares a tener en cuenta para proceder a esta clase de impugnación. Así, los artículos 25 y 30
establecen como condiciones de admisibilidad de la acción judicial, el agotamiento de la vía administrativa y el
plazo para deducir la impugnación. El juez debe verificar de oficio que estos recaudos se hayan cumplido. Por su
parte, es de aplicación analógica el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, adaptándolo al marco
específico del derecho público (Balbín, 2015).
Lesson 16 of 23
Tema 3: Plazo para interponer la demanda
Dice el artículo 25 LPA que la acción contra el Estado o sus entes autárquicos debe deducirse dentro del plazo
perentorio de noventa días hábiles judiciales. Se trata de un plazo de caducidad de la acción.
Asimismo, establece el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación que el plazo para contestar la demanda
cuando el Estado es demandado es de sesenta días.
Lesson 17 of 23
Tema 4: La demanda. Competencia. Ley de Demandas contra la Nación
Antes de 1900, para poder demandar a la Nación era necesario obtener una “venia legislativa” es decir, una
autorización del Congreso para poder cursar la acción judicial contra el Estado. Al dictarse ese año la ley 3.952,
de Demandas contra la Nación, se suprimió el requisito de la venia, reemplazándolo por el de un reclamo
administrativo previo. El problema se genera porque al momento de interpretar la letra de la ley, se entendía que
ella no era aplicable cuando el Estado actuaba como poder público, sino solo cuando actuaba como persona
jurídica. En 1932 se dictó la ley 11.638, que aclaró definitivamente este conflicto al establecer que en ningún caso
era necesario para demandar al Estado (ni en su carácter de persona jurídica ni como persona de derecho
público), solicitar la venia del Congreso, sino solo tramitar la reclamación administrativa previa (Gordillo, 2016). Al
dictarse la LPA, se consagró el mismo principio para autorizar la demandabilidad del Estado: el agotamiento de la
vía administrativa, a través de los medios regulados normativamente.
En este sentido, los artículos 23 y 24 LPA establecen la posibilidad de impugnación judicial de actos
administrativos. El artículo 23, para los actos de alcance particular y el 24 para actos de alcance general.
Un acto particular puede ser impugnado judicialmente cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado
a su respecto las instancias administrativas, cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida
totalmente la tramitación del reclamo interpuesto, cuando se diere el caso de silencio o ambigüedad, y cuando se
produjeren vías de hecho de parte de la Administración.
En cuanto a la competencia, los criterios para su asignación no son muy claros, dada la falta de una
norma específica única al efecto. En consiguiente podemos decir que los jueces contencioso-
administrativos federales van a entender en aquellos casos propios o preponderantes del derecho
administrativo, aplicándose así un criterio objetivo. Ejemplo de esta situación se da en la impugnación de
actos administrativos dictados por el Estado federal, los contratos administrativos del Estado Federal, los
servicios públicos federales, el poder de policía federal, la responsabilidad del Estado federal, etc. De
todos modos, existen importantes excepciones establecidas en distintas normas procesales (Balbín,
2015).
Lesson 18 of 23
Tema 5: Traslado de la demanda. Requisitos previos
Una vez habilitada la vía de impugnación judicial (por haberse agotado la instancia administrativa), se
debe interponer la demanda en los plazos establecidos en la LPA. Previo al traslado de la demanda al
organismo correspondiente, se encuentran establecidos una serie de pasos procesales previos.
En este sentido, la ley 25.344, en su artículo 6, establece el modo de tramitación de los juicios contra el Estado
Nacional. Dice el artículo que en todos los juicios deducidos contra organismos de la Administración Pública
Nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y
entidades financieras oficiales, fuerzas armadas y de seguridad, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, y todo otro ente en que el Estado
nacional o sus entes descentralizados posean participación total o mayoritaria de capital o en la conformación de
las decisiones societarias se suspenderán los plazos procesales hasta que el tribunal de oficio o la parte actora o
su letrado comuniquen a la Procuración del Tesoro de la Nación su existencia, carátula, número de expediente,
radicación, organismo interviniente, estado procesal y monto pretendido, determinado o a determinar. Aclara el
mismo artículo que la Procuración del Tesoro tiene veinte días para tomar intervención, y vencido ese plazo se
reanudarán los términos procesales. También establece que ese mismo órgano es el encargado de mantener
actualizado el registro de los juicios del Estado. El artículo 8 agrega que en todos los casos mencionados se debe
remitir por oficio a la Procuración del Tesoro de la Nación copia de la demanda con toda la prueba documental
acompañada y se le dará entonces vista al fiscal para que se expida acerca de la procedencia y competencia del
tribunal.
En cuanto al traslado de la demanda, la ley en cuestión establecía un plazo de treinta días o el mayor que
corresponda, para que se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la
demanda, pero al momento de reformarse el Código Civil y Comercial de la Nación, se unificó el término
para oponer excepciones con el plazo para contestar la demanda, por lo que la doctrina mayoritaria
interpreta que el plazo actual es de sesenta días para oponer excepciones dentro del mismo plazo de
sesenta días para contestar la demanda (Balbín, 2015).
El artículo 10 de la ley 25344 establece que en las causas en que no fuera necesario la habilitación de
instancia, igual se cursará la notificación a la Procuración del Tesoro de la Nación con una anticipación
no menor de treinta días hábiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo
pertinente.
Lesson 19 of 23
Tema 6: Acción de Amparo
El amparo es un proceso judicial rápido y breve. Para ello no permite ciertos trámites y acorta los plazos.
Como garantía de protección de derechos, encontramos su antecedente en los fallos “Siri” y “Kot”, al escindir la
figura del amparo de la del habeas corpus. Un tiempo después se dictó la ley 16.986, que reguló de forma
concreta esta clase de garantía, definiéndola como la acción que procede contra todo acto u omisión de autoridad
pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución Nacional. El
problema de esta regulación fue que establecía una serie de excepciones a la utilización de la medida, que en
definitiva terminaron desvirtuando su alcance (Balbín, 2015). Tiempo después, el Código Procesal Civil y
Comercial incorporó el amparo contra actos u omisiones de particulares.
Finalmente, la reforma constitucional del 1994, combinó las regulaciones legales ya existentes, y les
otorgó a las garantías rango constitucional, al incluir el texto del actual artículo 43, en los siguientes
términos:
Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio
judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma
actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos
y garantías reconocidas por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción
contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la
competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el
afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propenden a esos fines, registradas conforme a
la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.
Como consecuencia de la nueva disposición legal, se entiende que no es necesario agotar la vía
administrativa para servirse de esta acción (Balbín, 2015).
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Tema 7: Amparo por mora de la Administración
El amparo por mora es un proceso que tiene por objeto que un juez se expida acerca de la demora del
Estado en la contestación a un pedido concreto del particular. El juez en este caso no va a decidir sobre
la cuestión de fondo del reclamo, simplemente va a constatar la demora de la administración, si es que
existe, y le ordenara a través de un pronto despacho, que, en un nuevo plazo fijado al efecto, cumpla con
su obligación de otorgarle al particular una decisión fundada.
Se encuentra regulada en el artículo 28 LPA, el cual establece que el que es parte de un expediente
administrativo puede solicitar judicialmente que se libre orden de pronto despacho cuando la autoridad
administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de existir estos, se hubiere transcurrido un
plazo que excediere lo razonable, sin emitir el dictamen o resolución que requiere el interesado. Aclara el artículo
que la actividad del juez se limita a fijar un nuevo plazo para que la administración despache las actuaciones,
estableciendo el artículo siguiente que, en caso de desobediencia del funcionario administrativo a la orden
judicial, se podrá poner la situación en conocimiento del superior jerárquico para que este tome alguna medida
disciplinaria con aquel.
El amparo por mora no agota la instancia administrativa, ya que el juez no resuelve el fondo de la cuestión. Una
vez librada la orden de pronto despacho, el expediente sigue con su tramitación en el procedimiento
administrativo, hasta que este sea agotado.
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Tema 8: Responsabilidad del Estado. Ley 26944
Cuando un acto dictado por la Administración Pública resulta antijurídico, existe la posibilidad de impugnarlo por
la vía administrativa o al habilitarse la instancia judicial. Pero, además, puede existir la necesidad de indemnizar
el perjuicio que aquel acto haya podido producir, y para ello es necesario hacer efectiva la responsabilidad del
Estado o de sus funcionarios (Gordillo, 2013).
En términos genéricos se puede decir que existe responsabilidad del Estado cuando una persona ha sufrido un
daño causado por el Estado y deba ser indemnizada por él. En este sentido, no son de aplicación rigurosa los
principios de la responsabilidad civil, ya que el derecho público, en particular a través de la elaboración
jurisprudencial, ha ido estableciendo una serie de principios propios (Gordillo, 2013).
En doctrina se suele diferenciar la responsabilidad contractual del Estado, de la extracontractual. Asimismo,
dentro de esta última se observa la responsabilidad legislativa, la judicial y la administrativa (Gordillo, 2013). Sin
embargo, la ley 26.944 distingue la responsabilidad por actividad (o inactividad) ilegítima de la responsabilidad
por actividad (o inactividad) legítima. Originariamente, el Estado no era responsable en ningún sentido, ya que
directamente no podía ser demandado judicialmente. Con el tiempo y la conformación de un Estado de Derecho,
la doctrina y la jurisprudencia comenzaron a reconocer situaciones donde era necesario reconocer la
responsabilidad del Estado, en principio, por los daños causados por sus actividades ilícitas y más adelante, por
las lícitas (Balbín, 2015)
De acuerdo al artículo 43 del Código Civil original antes de la reforma de la ley 17.711, no se podían
ejercer acciones jurídicas, criminales o civiles por indemnización de daños contra las personas jurídicas,
y en el sentido de dicho código, el Estado lo era.
La ley 17.711 de 1968 modificó este paradigma estableciendo que las personas jurídicas respondían por los
daños que causaran quienes las dirijan o administren en ejercicio o con ocasión de sus funciones, respondiendo
también por los daños que causen sus dependientes o las cosas. El año 1933, constituyó un cambio en la línea
de pensamiento en relación a la responsabilidad del Estado, ya que la Corte Suprema reconoció dicha
responsabilidad en el famoso caso Devoto, al establecer la obligación de reparación de los daños causados por
un incendio generado en los campos del actor, como consecuencia de un obrar negligente o culposo de los
agentes del gobierno que se encontraban trabajando en el lugar bajo la dependencia del Estado. En este caso,
no solo se responsabilizó a los operarios que produjeron el incendio, sino también al Estado en virtud de la
aplicación de los artículos 1109 y 1113 del Código Civil (responsabilidad de la persona bajo cuya dependencia se
encuentra el autor del daño o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado). Otro caso emblemático fue
el de “Ferrocarril Oeste c/Provincia de Buenos Aires”, en 1938, donde se reconoció bajo la misma justificación
que el caso Devoto, la responsabilidad del Estado provincial como consecuencia de un certificado erróneo que
había sido expedido por el registro de la propiedad inmueble y por conducto de él, el actor había adquirido un
bien de quien no era su verdadero propietario. En estos supuestos, la base de la responsabilidad del Estado se
encontraba en criterios del principal/dependiente (artículo 1113 C.C.) y subjetivos (artículo 1109 C.C.) (Balbín,
2015). Con el tiempo, la Corte reemplazó dichos criterios por el de la responsabilidad directa y objetiva en base al
artículo 1112 C.C. (hechos y omisiones de funcionarios públicos) y a la aplicación de la Teoría del Órgano
(Balbín, 2015).
En 2014 se sancionó la ley 26.944 de responsabilidad estatal. Su artículo 1° establece que la presente ley rige la
responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de
las personas. Declara que dicha responsabilidad es objetiva y directa, y que las disposiciones del Código Civil no
 son aplicables en estos casos de manera directa ni subsidiaria (al sancionarse en 2015 en nuevo Código Civil y
Comercial de la Nación, se estableció igual norma).
El artículo 3 establece los requisitos para que exista responsabilidad del estado por actividad e
inactividad ilegítima en los siguientes términos:
 Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero.
 Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal.
 Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue.
 Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del estado.
A su vez, el artículo 4 determina los requisitos para configurar la responsabilidad estatal por actividad legítima:
 Daño cierto y actual debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero.
 Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal.
 Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño.
 Ausencia de deber jurídico de soportar el daño.
 Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la
afectación de un derecho adquirido.
Dice el texto legal que en el caso de responsabilidad por actividad legítima no procede la reparación del lucro
cesante, y la indemnización comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e
inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de
carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas. La actividad judicial legítima no genera derecho a
indemnización Además, la ley establece que el plazo para demandar al estado en los supuestos de
responsabilidad extracontractual es de tres años computados a partir de la verificación del daño o desde que la
acción de daños esté expedita. El interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de
nulidad de actos administrativos individuales o generales.
Por último, el artículo 9 declara que la actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el
ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las
obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen.
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Cierre de la unidad
¿Para qué sirve agotar la instancia administrativa?
El sistema de la LPA, elaborado luego de una larga evolución jurisprudencial y doctrinaria, establece la
posibilidad de demandar al Estado en diversos contextos, regulados de manera especial. Sin embargo, esa
posibilidad se encuentra delimitada, en la mayoría de las circunstancias, por la necesidad de tramitar y agotar el
procedimiento administrativo correspondiente. Una vez cerrada la instancia administrativa, la ley habilita al
particular para poder recurrir a la instancia judicial a través del fuero contenciosoadministrativo. Salvo casos
específicamente determinados por ley, necesitamos agotar la vía administrativa para poder iniciar una demanda
judicial.
Fallo Ferrocarril Oeste c/ Pcia. de Bs. As.
El presente fallo es uno de los antecedentes más importantes en la evolución jurisprudencial argentina de la
responsabilidad extracontractual del Estado.
VER EL MATERIAL
Bibliografia
Balbín, C.F. (2015). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial La Ley Thompson y Reuters.
Capítulos 17 y 20.
Constitución Nacional.
Gordillo, A. (2013). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo VIII Capítulo XVI.
Gordillo, A. (2016). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Buenos Aires: Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo IV Capítulo XII.
Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos.
Ley 26.944 de Responsabilidad estatal.