Tema 3. La Ley

Tema 3
Fuentes del Ordenamiento Jurídico Español
La ley
Índice
Esquema 3
Ideas clave 4
3.1. ¿Cómo estudiar este tema? 4
© Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
3.2. Evolución histórica y concepto actual de ley 4

3.3. El concepto de ley en la Constitución 8
3.4. Tipos de ley 20
3.5. El reglamento parlamentario 25
A fondo 27
Test 29
Esquema

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Tema 3. Esquema
Ideas clave
3.1. ¿Cómo estudiar este tema?
Para estudiar este tema, lee el capítulo 14 «La Ley» (páginas 333-372) del manual de
referencia de la asignatura: Manual de Derecho Constitucional de Aparicio Pérez y
Barceló i Serramalera (coords.).
En este tema continuamos con la fuente básica del ordenamiento jurídico español, la
ley, que se sitúa en el escalón inmediatamente inferior a la Constitución. También
estudiaremos que, al lado del concepto genérico de ley, el constituyente incorporó al
sistema de fuentes el de ley orgánica, una categoría de ley reforzada a la que se
encomienda el desarrollo de la Constitución en materias de singular relevancia.
3.2. Evolución histórica y concepto actual de ley
La ley en el Estado liberal
La atribución del término ley a las normas dictadas por el órgano de representación
popular con arreglo a un determinado procedimiento, y solo a ellas, forma parte de
la tradición del derecho público occidental desde la Revolución francesa.
Ahora bien, una descripción más completa del concepto liberal de ley exige partir de
la distinción entre los dos grandes sistemas de legalidad que coexisten en la Europa
continental en esta época: el monismo parlamentario de origen francés, basado en
la soberanía única de la nación; y el dualismo germánico, fundamentado en la doble
legitimidad del principio monárquico y del principio representativo.

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Tema 3. Ideas clave
Las tres principales notas definitorias de la ley son en el sistema monista: la
supremacía, la uniformidad formal y la generalidad.
La supremacía implica que no puede oponerse a la ley ninguna otra fuente normativa
y que ésta se impone a todos los órganos estatales y a los ciudadanos. El fundamento
de este rasgo de la ley se encuentra en su procedencia del órgano de representación
popular donde reside la soberanía.
En segundo lugar, la uniformidad formal de la ley impide el establecimiento de

distinciones entre los productos del poder legislativo.
Y, en tercer lugar, la generalidad de la ley surge en los sistemas monistas por

oposición al particularismo y a la idea de privilegio, que había regido la creación del
Derecho en el Antiguo Régimen. La generalidad se conecta con el principio de
igualdad formal ante la ley, incorporando a esta fuente una función garantista en
unos ordenamientos que no cuentan con un catálogo constitucional vinculante de
derechos individuales, asegurando la imparcialidad del Estado respecto de los
ciudadanos.
Diversamente, el modelo dualista hunde sus raíces en el sistema político vigente en

los Estados alemanes durante el siglo XIX, inspirado en el principio monárquico, y
producto de un compromiso entre el absolutismo y el parlamentarismo liberal. En
efecto, la sustitución del esquema institucional del Antiguo Régimen no conllevó,
como en Francia, la monopolización de la producción normativa por parte del
Parlamento, sino que el monarca conservaba un poder normativo originario y
residual, expresado por medio de reglamentos, por lo que resultaba necesario definir
el ámbito propio de estos y el de la ley parlamentaria. En este sistema, pues, ley y
reglamento no son normas de rango jerárquico diferente, sino que son básicamente
tipos normativos que operan en campos materiales distintos. En este contexto surge
la distinción formulada por la Escuela Alemana de Derecho Público (Laband) entre ley
en sentido formal y ley en sentido material. De acuerdo con ella, ley material es,
exclusivamente, toda norma o mandato que contiene proposiciones jurídicas (esto

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Tema 3. Ideas clave
es, que tiene por objeto incidir en la esfera jurídica de los individuos); cuando, en
cambio, el mandato emitido por el Parlamento no tiene dicho objeto, sino que se
limita a fijar reglas de organización o funcionamiento interno del Estado, de sus
órganos o agentes, carece de carácter jurídico y es, por ello, calificable de ley formal
(esto es, ley por su forma, en cuanto emanación del órgano legislativo, pero no por
su contenido). En principio, el concepto de ley material es equivalente al de objeto
de la competencia del poder legislativo: cualquier proposición jurídica es, por
naturaleza, materia de ley, y no puede ser dictada, por tanto, más que por el órgano
legislativo. Las disposiciones del ejecutivo, los reglamentos, no tienen otra posibilidad
que dictar reglas relativas a la organización y funcionamiento de los órganos del
Estado; pero también pueden dictar proposiciones jurídicas (leyes materiales), si bien
solo en ejecución de la ley, esto es, cuando el ejecutivo reciba de una ley del
Parlamento una habilitación expresa para ello. Por tanto, el concepto de ley material
abarca a todo mandato que contenga proposiciones jurídicas, ya sean leyes o
reglamentos.
La crisis del concepto liberal de ley
El anterior concepto liberal de ley subsiste como substrato histórico sobre el cual se
proyectarán importantes cambios, como consecuencia de las transformaciones del
propio estado acaecidas después de la Primera Guerra Mundial.
La doctrina suele referirse a este fenómeno como la crisis de la ley ya que, al quebrar
los presupuestos liberales sobre los que se asentaba el concepto, se desvirtúan los
atributos clásicos de esta categoría normativa.
Un primer estadio de esta evolución es la democratización del estado, fruto de la

ampliación progresiva del derecho de sufragio, que supone el fin del «estado
monoclase», basado en una homogeneidad social representada por la burguesía, que
sustentaba el dogma de la generalidad de la ley.

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Simultáneamente, el parlamento va perdiendo su primacía institucional en favor de
un ejecutivo legitimado democráticamente, que interviene de forma creciente en la
función legislativa como exigencia inherente al Estado social.
Otro conjunto de factores que contribuyen a la crisis del concepto clásico de ley se
vincula con la crisis del estado-nación unitario, afectado por fenómenos de
descentralización política interna y de integración creciente en la esfera
internacional.
Sin embargo, el elemento jurídico determinante para superar la noción tradicional de

ley es la afirmación del valor normativo de la Constitución, que se generaliza en
Europa después de la Segunda Guerra Mundial. La ley se ve así desplazada de su
posición de norma suprema e incondicionada, puesto que ha de respetar la
preeminencia de la norma constitucional.
Figura 1. Crisis del concepto clásico de ley. Fuente: elaboración propia.
El concepto actual de ley en el estado social
El concepto actual de ley debe ser reformulado en el marco del estado social. Este
contexto determina un concepto básicamente formal de ley, entendida como el acto
aprobado con este nombre por el parlamento (estatal o subestatal), de acuerdo con
el procedimiento prescrito, y publicado como tal en los boletines oficiales, que
expresa un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente
atribuido el poder legislativo.

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Asimismo, el concepto formal admite la diversificación presente de los tipos de leyes,
a partir del establecimiento por la norma constitucional de requisitos
procedimentales y materiales diferenciados.
3.3. El concepto de ley en la Constitución
El concepto y la posición de la ley en el ordenamiento jurídico
El concepto de ley
La importancia que el constituyente atribuyó a esta fuente se pone de manifiesto en

las casi doscientas menciones a la ley o a alguno de sus compuestos derivados en el
texto constitucional.
Ello permite afirmar que la ley sigue siendo la fuente básica del ordenamiento jurídico
español. Y dicha centralidad o preeminencia es indesligable del significado político de
la ley, que acoge el preámbulo al calificarla de «expresión de la voluntad popular».
Pese a la pluralidad de tipos legales previstos, es posible formular una definición de

la ley como categoría normativa unitaria a partir de una serie de elementos que se
extraen del propio texto constitucional.
En primer lugar, según su artículo 66.2, la potestad legislativa, esto es, la capacidad
jurídica para dictar leyes se ejerce por las Cortes Generales, formadas por el Congreso
de los Diputados y el Senado.
Asimismo, se prevé la atribución de potestad legislativa plena a las asambleas

legislativas de las comunidades autónomas. El Parlamento ve así confirmada su
preeminencia en el ejercicio de la función legislativa. No obstante, este monopolio
legislativo del Parlamento se rompe en el propio texto constitucional mediante la

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atribución al Gobierno de la capacidad para dictar actos normativos que por su rango
y fuerza se equiparan a las leyes.
Un segundo elemento esencial del concepto constitucional de ley viene dado por su
procedimiento de elaboración. Para la aprobación de una norma con este nomen iuris
es preciso seguir un determinado procedimiento regulado, en sus líneas generales,
en el título III de la Constitución, y desarrollado por los reglamentos parlamentarios.
En tercer lugar, la Constitución atribuye a la ley una posición estructural preferente

en el conjunto del sistema normativo, al encomendarle las tareas normativas
fundamentales dentro del ordenamiento.
Figura 2. Definición de la ley en la Constitución. Fuente: elaboración propia.
La posición de la ley en el ordenamiento jurídico
 El sometimiento a la Constitución:
La ley es la categoría normativa que se sitúa en el escalón normativo

inmediatamente inferior a la Constitución y jerárquicamente superior a las otras
normas del ordenamiento. En la relación entre ley y Constitución puede
distinguirse una doble faceta de sometimiento y de libertad de la ley dentro del

marco constitucional.

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En cuanto al sometimiento formal, la Constitución como fuente de fuentes define
qué sujetos tienen capacidad legislativa, ciertos aspectos procedimentales y las
materias regulables por determinados tipos de leyes.
Figura 3. Orden de las normas. Fuente: elaboración propia.
Figura 4. Sometimiento de la ley dentro del marco constitucional. Fuente: elaboración propia.
El sometimiento material se expresa por la necesidad del legislador de respetar

los mandatos de carácter sustantivo recogidos por el texto constitucional.
El sometimiento o subordinación a la Constitución implica que la validez de la

ley viene determinada por aquella. De modo que una ley que contradiga
formal o materialmente la Constitución incurrirá en inconstitucionalidad y
puede ser anulada por este motivo por el Tribunal Constitucional.
La segunda vertiente de la relación entre la ley y la Constitución, que destaca la

libertad del legislador, expresa que la subordinación inmediata a la Constitución

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no se traduce en una relación de ejecución o desarrollo de los preceptos
constitucionales.
Estos, por su propia generalidad y abstracción, admiten concreciones muy

diversas, que pueden variar en función de los criterios políticos de la mayoría
parlamentaria.
 El imperio de la ley y la legitimidad democrática directa:
La primacía respecto de las normas infralegales. Conceptos de fuerza y rango de

ley.
El rango de ley, como expresión del principio de jerarquía normativa (art. 9.3 CE),
significa que las leyes están supraordenadas a los reglamentos dentro de la escala
normativa. De manera que el reglamento no puede contradecir la ley,
independientemente del contenido de esta, sancionándose tal contravención con
la nulidad de la norma reglamentaria.
El rango legal implica la atribución a las leyes de una determinada fuerza que se
manifiesta en su relación con las otras fuentes del derecho. Se distingue, así, una
fuerza activa de ley, que alude a la capacidad de modificar o derogar los
reglamentos y normas de rango legal. Y una fuerza pasiva de ley, que le confiere
resistencia frente a las normas inferiores posteriores que la contradigan.

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Figura 5. Fuerza de ley. Fuente: elaboración propia.
La presunción de constitucionalidad de la ley
En relación con su posición directamente infraordenada al texto constitucional, la ley

goza de un privilegio jurisdiccional, por el cual la potestad de enjuiciar las leyes y de
expulsar del ordenamiento aquellas que contradigan los mandatos constitucionales
corresponde al Tribunal Constitucional.
En cambio, el resto de los órganos jurisdiccionales se encuentran vinculados por las

leyes y el único tipo de control que pueden ejercer sobre ellas es el que se halla
implícito en la decisión de aplicarlas o, contrariamente, de plantear una cuestión de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Además, fruto de la especial conexión de la ley con el principio democrático, rige en

favor de las leyes una presunción de validez, de carácter iuris tantum, que se
mantendrá mientras que la inconstitucionalidad de la ley examinada por el Tribunal
Constitucional no resulte clara e inequívoca.

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El procedimiento legislativo: fases
Concepto y características generales
El procedimiento parlamentario de elaboración de las leyes está formado por un

conjunto de trámites enlazados entre sí que integran un íter lógico, que comienza con
la presentación del texto ante una de las cámaras y finaliza con la publicación del
texto en el Boletín Oficial del Estado.
Figura 6. Características del procedimiento legislativo. Fuente: elaboración propia.
Figura 7. Regulación del procedimiento legislativo. Fuente: elaboración propia.
La Constitución fija ya algunos aspectos básicos del procedimiento legislativo en el

capítulo II, «de elaboración de las leyes» del título III, relativo a las Cortes Generales,
que es regulado principalmente por los reglamentos parlamentarios y por otras
normas.

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Las fases del procedimiento legislativo
Figura 8. Fases del procedimiento legislativo. Fuente: elaboración propia.
La iniciativa legislativa
El artículo 87 de la Constitución identifica como titulares de la iniciativa

legislativa al Gobierno, el Congreso y el Senado, las asambleas legislativas de
las comunidades autónomas y los ciudadanos.
La relación del Gobierno con la mayoría parlamentaria y los medios técnicos de que
dispone le convierten en el principal impulsor del programa legislativo parlamentario.
Las iniciativas gubernamentales, que gozan de prioridad en la tramitación frente a las

de cualquier otro origen, reciben el nombre de proyecto de ley y han de ser
aprobadas formalmente por el Consejo de Ministros, que los remitirá al Congreso
acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre ellos.
La iniciativa parlamentaria se materializa con la presentación de proposiciones de ley

por los grupos parlamentarios, supuesto más común, o por varios parlamentarios
(quince diputados o veinticinco senadores).
La tramitación de las proposiciones de ley debe superar en todo caso la toma en

consideración por la cámara. Este trámite consiste en un debate de totalidad, al que
sigue una votación en el pleno, favorable o de rechazo, que no requiere motivación.

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Tema 3. Ideas clave
Si la iniciativa arranca del Senado no es necesario repetir la toma en consideración
en el Congreso, al que se remitirá la proposición para iniciar la tramitación
substantiva.
Figura 9. Iniciativa legislativa atribuida a las Comunidades Autónomas. Fuentes: elaboración propia.
Finalmente, el artículo 87.3 de la Constitución identifica como titular de la iniciativa

legislativa a una fracción del cuerpo electoral, integrada por quinientos mil electores.
Se excluyen constitucionalmente de la iniciativa popular las materias propias de ley

orgánica, las tributarias, las de carácter internacional, las referentes a la prerrogativa
de gracia (art. 87.3 CE), así como las que el propio texto constitucional reserva a la
iniciativa gubernamental (arts. 131 y 134.1 CE), además de la reforma constitucional
(art. 166 CE).
La tramitación en el Congreso de los Diputados
Los proyectos o proposiciones de ley son presentados ante la Mesa, la cual ordena su
publicación en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, la apertura de un plazo
de quince días (ampliable por la Mesa) para la presentación de enmiendas y el envío
a la comisión legislativa permanente correspondiente.
Figura 10. Enmiendas a un proyecto de ley.

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Tema 3. Ideas clave
Estas últimas, que solo pueden ser presentadas por los grupos parlamentarios,
conllevan un debate de totalidad en el pleno que deberá aprobarlas, supuesto en que
el proyecto se ve totalmente rechazado o sustituido por el texto alternativo o, en
caso contrario, rechazarlas y remitir el texto a la comisión para proseguir su
tramitación.
No pueden presentarse enmiendas a la totalidad respecto de las

proposiciones de ley.
Finalizada la fase de enmiendas, la comisión correspondiente en función de la

materia nombra en su seno una ponencia, formada por un grupo reducido de
diputados, para que, a la vista del texto y las enmiendas presentadas, redacte un
informe sobre el que se producirá la posterior discusión.
Posteriormente, en la comisión legislativa se debate artículo por artículo y las

enmiendas son votadas, con lo que formalmente son aceptadas o rechazadas. La
discusión concluye con la adopción de un dictamen, que se eleva al presidente de la
cámara a efectos de la tramitación que proceda.
En el Pleno del Congreso tiene lugar la deliberación y aprobación del texto.
Los grupos deben comunicar de antemano al presidente de la cámara las enmiendas

y votos particulares no aceptados por la comisión que pretenden defender ante el
Pleno. Este deberá pronunciarse a favor del texto del dictamen o del texto alternativo
propuesto en la enmienda, o bien puede asumir un texto de transacción entre
aquellos.
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por mayoría simple del
Congreso, su presidente lo remite al Senado, donde sigue la tramitación.

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Tema 3. Ideas clave
La tramitación en el Senado
La tramitación en el Senado reproduce, con la limitación del plazo de dos meses

impuesta por el artículo 90.2 de la Constitución, las mismas fases que en el Congreso.
Figura 11. Pronunciamiento del Senado. Fuente: elaboración propia.
En estos dos últimos supuestos, el texto vuelve al Pleno del Congreso, que debe
pronunciarse sobre las enmiendas introducidas por el Senado, aceptándolas o
rechazándolas por mayoría simple.
En caso de veto, tras un debate de totalidad, se someterá a votación el texto inicial

remitido al Senado y el veto quedará levantado si vota a favor de este la mayoría
absoluta de los miembros de la cámara. Si no obtuviera esta mayoría, transcurridos
dos meses, el Congreso podrá levantar el veto aprobando el texto por mayoría
simple.
La formalización
Esta fase comienza en el momento en que el texto de la ley ya ha quedado

definitivamente aprobado e incluye tres actos de distinta naturaleza, contemplados
en el artículo 91 de la Constitución, que establece: «El rey sancionará en el plazo de

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Tema 3. Ideas clave
quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará
su inmediata publicación».
La sanción y promulgación constituyen un requisito constitucionalmente

necesario para que la ley adquiera plena validez y eficacia obligatoria.
La sanción es un acto debido, que debe producirse automáticamente dentro del plazo
señalado, y en la práctica se efectúa en el mismo acto que la promulgación.
Esta última consiste en la comprobación y proclamación de que la ley ha sido

aprobada por las Cortes Generales y cumple con los requisitos constitucionalmente
exigidos, y se exterioriza con una declaración solemne que formaliza la incorporación
definitiva de la misma al ordenamiento jurídico.
La publicación se reduce a la inserción de la ley en un diario o publicación oficial (para

las leyes estatales es el Boletín Oficial del Estado). Desde el momento de la
publicación se inicia el período de vacatio legis, o plazo temporal que transcurre hasta
que la ley entra en vigor, fijado por el artículo 2.1 del Código Civil en veinte días, en
defecto de previsión expresa de la propia ley que amplíe o reduzca este plazo.
El ámbito material de la ley
La fuerza activa y pasiva de ley implica que esta puede derogar cualquier norma
inferior y no puede ser derogada por ninguna norma inferior. Ello unido a que el
constituyente rechazó el establecimiento de un principio de reserva de reglamento,
que comportaría acotar un ámbito material que debiera regularse necesariamente
por el Gobierno o la Administración, sin que la ley pueda incidir en él, nos conduce a
afirmar que el ámbito material de esta no tiene límites en su relación con las normas
infralegales.
Ahora bien, la fuerza de ley resulta inoperante cuando nos movemos dentro de los
tipos específicos de ley por el juego que comporta la manifestación del principio de

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Tema 3. Ideas clave
competencia dada la articulación Estado-comunidades autónomas, que ciñe la
capacidad legislativa de las Cortes Generales y de los parlamentos autonómicos a las
materias propias de su competencia; y, por otro lado, la atribución de la regulación
de determinadas materias a tipos legislativos concretos mediante el sistema de
reserva material (por ejemplo, ley orgánica).
Igualmente, otros fenómenos de alcance general, como la transferencia de facultades

legislativas a organismos supraestatales o la acción del Tribunal Constitucional, que
acota mediante una jurisprudencia vinculante el ámbito de acción del legislador,
circunscriben el ámbito real de la ley.
Las reservas de ley
Con el establecimiento de una reserva de ley el constituyente pretende que la

materia sea objeto de una decisión del titular ordinario de la potestad legislativa,
quien no puede remitirla a otras fuentes, y en concreto al reglamento.
De este modo, los principios de pluralidad y debate entre los distintos grupos políticos
y la estructura del procedimiento parlamentario legitimarían a la ley para adoptar las
decisiones más relevantes política y socialmente.
Sin embargo, no puede excluirse completamente la posibilidad de que la regulación

primera de la materia sea establecida por normas gubernamentales de rango legal
(decreto legislativo o decreto ley), en el caso de que la reserva no afecte a las materias
expresamente prohibidas a estas categorías normativas.
La institución de la reserva de ley presenta una gran pluralidad interna en la

Constitución. Así, existen reservas de ley establecidas mediante cláusulas generales

que definen un ámbito que debe ser regulado por ley (arts. 53.1 y 81.1 CE) o bien
reservas sobre materias concretas (por ejemplo, arts. 25.1, 32.2, 57.5, 93, 103.2 ó
105 CE).

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Tema 3. Ideas clave
También se distinguen las reservas en favor de tipos de leyes definidos por su especial
procedimiento de aprobación (por ejemplo, reserva de ley orgánica), de los casos en
que la Constitución menciona la ley sin adjetivarla.
El establecimiento de una reserva legal no veda absolutamente la intervención del

reglamento sobre el ámbito reservado, es decir, la ley puede remitir al reglamento la
regulación de ciertos aspectos complementarios, instrumentales o de detalle.
Finalmente, además de la existencia de reservas de ley expresas, el Tribunal

Constitucional parece admitir una reserva general para la creación de derechos y la
imposición de obligaciones, cuando señala que la reserva de ley «pretende asegurar
que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos
dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes».
3.4. Tipos de ley
Las leyes ordinarias. Las leyes estatales y autonómicas
Como su propio nombre indica, las leyes ordinarias (a las que la Constitución se
refiere simplemente como «leyes») constituyen el tipo genérico y común de todas las
disposiciones legislativas.
En función del origen subjetivo, se distinguen las leyes ordinarias del Estado y las
leyes ordinarias de las comunidades autónomas, que tienen acotado un campo
material distinto.
Las relaciones entre estas leyes no se rigen por el principio de jerarquía —ya
que ambos tipos poseen idéntico rango y fuerza—, sino por el principio de
competencia.

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Tema 3. Ideas clave
Las leyes orgánicas
Junto al concepto genérico de ley, el constituyente incorporó al sistema de fuentes

el de ley orgánica, una categoría de ley reforzada a la que se encomienda el desarrollo
inmediato de la Constitución en materias de singular relevancia.
Figura 12. Distinción respecto de las leyes ordinarias. Fuente: elaboración propia.
Elemento formal
El procedimiento concreto de elaboración de las leyes orgánicas presenta las

siguientes singularidades frente al procedimiento legislativo ordinario (arts. 130 y ss
RCD):
En primer lugar, la necesaria calificación del proyecto o proposición de que se trate –

o de parte de él– como orgánico, que realiza la Mesa del Congreso, en el momento
de admitirlo a trámite, o que puede suscitarse durante la tramitación en ponencia o
comisión.
En segundo lugar, los textos calificados de orgánicos se sujetan a una votación final
de conjunto en el Pleno del Congreso, antes de su remisión al Senado, en la que

deberán obtener como mínimo la aprobación por la mitad más uno de sus miembros
de derecho (es decir, 176 votos). En caso de no conseguirse esta mayoría, y previo
nuevo dictamen de la comisión legislativa competente, se prevé una segunda
votación dentro del período de un mes.

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Tema 3. Ideas clave
En tercer lugar, si durante la tramitación por el Senado se introdujeran enmiendas,
éstas deben ser aprobadas o rechazadas en el Congreso por mayoría simple (90.2 CE)
y, en caso de ser aprobadas (si no, se entiende ratificado el texto aprobado por el
Congreso), proceder a una nueva votación de conjunto en la que se precisa la mayoría
absoluta.
En el caso de veto del Senado, para su levantamiento se requerirá siempre la mayoría

absoluta del Congreso (no cabe aquí la previsión del art. 90.2 CE).
Otros procedimientos constitucionales imponen determinados límites

procedimentales a las leyes orgánicas: así, el artículo 75.3 de la Constitución prohíbe
las leyes de comisión en materias objeto de reserva de ley orgánica; el artículo 82.1
impide la delegación legislativa; y el artículo 87.3 rechaza la iniciativa legislativa
popular sobre dicho tipo de leyes.
Elemento material
La caracterización constitucional de esta fuente se fundamenta en la reserva que el

artículo 81.1 de la Constitución —y otros preceptos a los que este remite— le hacen
de unas determinadas materias.
Concretamente, según reza dicho artículo: «Son leyes orgánicas las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que
aprueben los estatutos de autonomía y el régimen electoral general y las demás
previstas en la Constitución».
Sin embargo, el diseño constitucional de los supuestos que deberán regularse por ley
orgánica a menudo dista de ser preciso.
Respecto a las leyes orgánicas relativas al desarrollo de los derechos fundamentales

y de las libertades públicas, un primer interrogante se refiere a la identificación de

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Tema 3. Ideas clave
los derechos y libertades del catálogo constitucional que deben considerarse
incluidos en la reserva.
Conforme a una interpretación restrictiva, el Tribunal Constitucional consideró que

comprende únicamente los artículos de la sección primera del capítulo segundo del
título primero, cuya rúbrica coincide literalmente con la fórmula constitucional.
Por otro lado, y en cuanto al régimen electoral general, el Tribunal Constitucional ha

concretado el tipo de elecciones cubiertas por la reserva orgánica. Así, se engloban
no solo las llamadas elecciones generales (Congreso de los Diputados y Senado), sino
todas aquellas consultas que tengan un alcance territorial general y que se celebren
simultáneamente en todo el territorio del Estado (por tanto, también las elecciones
municipales y las elecciones al Parlamento Europeo).
El resto de las leyes orgánicas previstas en la Constitución están básicamente dirigidas

a la regulación de las instituciones y órganos constitucionales, la organización
territorial del Estado, aspectos relacionados con los derechos fundamentales y otros
supuestos considerados de singular relevancia.
Las materias conexas y la articulación de la ley orgánica y la ley ordinaria.
La fijación de los límites materiales de las leyes orgánicas plantea, además, el tema
de las materias conexas, es decir, aquellas materias que sin estar dentro del efectivo
ámbito material reservado a las leyes orgánicas guardan una conexión más o menos
directa con los contenidos propios de esta clase de ley.
La primera doctrina constitucional aceptó, con un criterio flexible, la inclusión en las

leyes orgánicas de cuestiones susceptibles de ser reguladas por ley ordinaria.
Ahora bien, el Tribunal Constitucional en su sentencia 5/1981 declaró que «la reserva
de Ley Orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a
dicha reserva por el hecho de estar incluida en una Ley Orgánica haya de gozar

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Tema 3. Ideas clave
definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría
cualificada para su ulterior modificación (art. 81.2 de la C.E.), pues tal efecto puede y
aún debe ser excluido por la misma Ley Orgánica o por Sentencia del Tribunal
Constitucional que declaren cuáles de los preceptos de aquella no participan de tal
naturaleza». Dos años más tarde, en su sentencia 76/1983, adoptó una postura más
rígida incluso, al imponer al legislador la obligación de especificar mediante
disposiciones adicionales o finales qué artículos tienen carácter orgánico y qué
artículos tienen carácter ordinario.
Como puede apreciarse, dicha doctrina tiene notables consecuencias en orden a la

modificación o derogación de las leyes orgánicas y su relación con las leyes ordinarias.
De modo que, la relación entre las leyes orgánicas y las leyes ordinarias es de
distribución de campos de materias, es decir, competencial. De ahí que la ley orgánica
solo se impone a la ley ordinaria cuando la primera se mueve en el campo material
que le es propio. Pero también sucede lo contrario: la ley ordinaria se impone a la ley
orgánica cuando ésta se excede en la regulación de su ámbito material.
Dicho de otro modo, si una ley ordinaria invade el ámbito material de las leyes
orgánicas será nula por inconstitucional, concretamente, por vulnerar el artículo 81.1
de la Constitución. Ahora bien, cuando la ley orgánica regula en algunos de sus
artículos materias propias de ley ordinaria (materias conexas), ello no conlleva vicio
de nulidad, sino que respecto de dichos preceptos funcionará como una ley ordinaria.
Otros tipos de leyes
Tanto respecto a las leyes orgánicas como a las ordinarias la Constitución contempla
procedimientos diferenciados que dan lugar a tipos especiales de ley.
Así, entre las leyes orgánicas se encuentran los Estatutos de Autonomía que son leyes
orgánicas que tienen un carácter especial, determinado por la configuración de estos
como la «norma institucional básica de cada comunidad autónoma».

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Tema 3. Ideas clave
Entre las leyes ordinarias, la Ley de Presupuestos también posee un procedimiento
de elaboración específico constitucionalmente previsto.
Por otro lado, la Constitución introduce determinados tipos de leyes que, pese a no
contar con modificaciones procedimentales, sí han de poseer un determinado
contenido o una peculiar estructura, como las leyes básicas ex art. 149 CE, las leyes
marco (art. 150.1 CE), las leyes de armonización de normas de las Comunidades
Autónomas (art. 150.3 CE) –leyes que, además, requieren como requisito previo que
las Cortes aprecien su necesidad–, o, entre las leyes orgánicas, las de transferencia o
delegación de facultades a las Comunidades Autónomas (art. 150.2 CE).
Cuestión distinta es la previsión de variantes del procedimiento que conduce a la

elaboración de una ley ordinaria (leyes de comisión, procedimiento de lectura única,
procedimiento de urgencia y acelerado), que no califican de ninguna manera las leyes
objeto de una u otra tramitación.
3.5. El reglamento parlamentario
De acuerdo con una definición general, los reglamentos parlamentarios constituyen

normas jurídicas primarias y necesarias que contienen y expresan la voluntad
autónoma de las cámaras, con el fin de regular su organización y funcionamiento y
ejercer sus poderes en los ámbitos materiales que la Constitución establece.
Si bien la autonomía normativa para regular su organización y funcionamiento puede

considerarse inherente a la posición institucional de las Cortes Generales, la
Constitución la reconoce expresamente en su artículo 72.1 al decir: «Las cámaras

establecen sus propios reglamentos. Los reglamentos y su reforma serán sometidos
a una votación final sobre la totalidad, que requerirá la mayoría absoluta».

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Tema 3. Ideas clave
También los parlamentos de las comunidades autónomas, de acuerdo con sus
respectivos estatutos de autonomía, tienen atribuida esta potestad de
autorregulación.
En la actualidad los reglamentos parlamentarios se conciben con normas jurídicas in

totum y son excluidos de la categoría de los interna corporis acta (categoría hoy
claramente residual que incluiría aquellos actos o decisiones singulares de las
cámaras con trascendencia meramente interna y excluidos de cualquier control
jurisdiccional en virtud de la independencia parlamentaria).
En cuanto a su rango jerárquico, en nuestro ordenamiento los reglamentos

parlamentarios se consideran disposiciones normativas con fuerza de ley, y como
tales se introducen entre las normas que son objeto del control de la
constitucionalidad.
La relación entre el reglamento parlamentario y la ley no se basa en el principio de

jerarquía, al ocupar el mismo lugar como normas directamente subordinadas a la
Constitución. Por el contrario, rige el principio de reserva material, que prohíbe al
resto de normas invadir el ámbito material de regulación constitucionalmente
reservado a esta fuente.
Figura 13. Principio de reserva material. Fuente: elaboración propia.
Finalmente, en cuanto norma reguladora del procedimiento de producción

legislativa, los reglamentos parlamentarios devienen parámetro de
constitucionalidad formal de las leyes.

26
Tema 3. Ideas clave
A fondo
La ley
En esta lección magistral se explican las distintas posturas doctrinales que han
intentado dilucidar la naturaleza jurídica de la ley orgánica, esto es, su modo de existir
dentro del ordenamiento y sus relaciones con las demás fuentes, y especialmente
con la ley ordinaria.
Accede al vídeo a través del aula virtual


27
Tema 3. A fondo
Congreso de los Diputados
Congreso de los Diputados. Gobierno de España, 2021 [consulta 9-4-2021]. Disponible

en: http://www.congreso.es
Desde esta página web podrás acceder a su reglamento, que es importante que
consultes para el estudio del tema.
Senado
Senado de España. Gobierno de España, 2021 [consulta 9-4-2021]. Disponible en:

http://www.senado.es
También desde aquí, podrás consultar su reglamento.
Procedimiento legislativo ordinario
«Procedimiento legislativo ordinario». Senado de España. 9 de abril de 2021, 13:25.

Disponible en:
https://www.senado.es/web/conocersenado/temasclave/procedimientosparlamentari
os/detalle/index.html?id=PROCLEGORD
«El procedimiento legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o

proposición de ley que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado».
Bibliografía
MOLAS, I. Derecho Constitucional. Madrid: Tecnos, 2008.

28
Tema 3. A fondo
Test
1. ¿Tienen iniciativa legislativa las asambleas de las Comunidades Autónomas?
A. Sí, al igual que el Gobierno.
B. Sí, solicitando del Gobierno la adopción de un proyecto de ley.
C. La B es correcta, pero además podrán remitir a la Mesa del Congreso una
proposición de ley.
D. No.
2. Señala cuál de las siguientes afirmaciones respecto a las leyes orgánicas no es

cierta:
A. La iniciativa popular no procede en materia propia de ley orgánica.
B. Son leyes orgánicas las que aprueban los Estatutos de Autonomía.
C. La aprobación de una ley orgánica exige mayoría absoluta del Senado.
D. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales.
3. En caso de veto por parte del Senado a un proyecto de ley, ¿qué mayoría necesita
el Congreso para levantarlo?
A. Mayoría absoluta.
B. Mayoría de tres quintos.
C. Mayoría cualificada.
D. No se presupone mayoría alguna.
4. ¿Qué órgano o institución ha de aprobar los proyectos de ley?

A. El Consejo de Ministros.
B. El rey.
C. El presidente del Gobierno.

D. El Consejo de Estado.

29
Tema 3. Test
5. ¿Cuál de las siguientes notas no define al concepto liberal de ley en los sistemas
monistas?:
A. Supremacía.
B. Distinción entre ley formal y ley material.
C. Generalidad.
D. Uniformidad formal.
6. El control de constitucionalidad de las leyes está atribuido:

A. A las propias Cortes.
B. Al Tribunal Constitucional.
C. A los jueces y tribunales ordinarios.
D. A ninguno de los anteriores.
7. Señala la respuesta incorrecta:

A. El Senado dispone de un plazo de dos meses para oponer su veto o introducir
enmiendas al texto remitido por el Congreso.
B. Las proposiciones de ley gozan de prioridad frente a los proyectos de ley.
C. La tramitación de las proposiciones de ley debe superar en todo caso la toma
en consideración por la cámara.
D. La sanción se efectúa en el mismo acto que la promulgación.
8. Señala la respuesta incorrecta:

A. La Constitución atribuye a la ley una posición estructural preferente en el
conjunto del sistema normativo.
B. Para la aprobación de una ley es preciso seguir un determinado
procedimiento regulado en la Constitución y desarrollado por los reglamentos
parlamentarios.
C. El rango de ley indica que una norma de este carácter solo puede ser
modificada o derogada por otra ley.
D. El concepto actual de ley es un concepto básicamente formal.

30
Tema 3. Test
9. ¿Cuál de las siguientes afirmaciones no puede predicarse de los reglamentos
parlamentarios?
A. No pueden ser objeto del control de constitucionalidad.
B. En cuanto regulan el procedimiento de producción legislativa, se erigen en
parámetro de constitucionalidad formal de las leyes.
C. La relación entre el reglamento parlamentario y la ley se basa en el principio
de reserva material.
D. Se consideran disposiciones normativas con fuerza de ley.
10. Señala la respuesta correcta:

A. Las leyes no pueden regular las materias reservadas al reglamento.
B. La Constitución española no contiene reservas de ley expresas.
C. La subordinación inmediata de la ley a la Constitución no se traduce en una
relación de ejecución o desarrollo de los preceptos constitucionales.
D. Todas son correctas.

31
Tema 3. Test

Tema 3. La Ley

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Tema 3

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La posición de la ley en el ordenamiento jurídico

La ley es la categoría normativa que se sitúa en el escalón normativo

distinguirse una doble faceta de sometimiento y de libertad de la ley dentro del

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Figura 3. Orden de las normas. Fuente: elaboración propia.

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El sometimiento o subordinación a la Constitución implica que la validez de la

puede ser anulada por este motivo por el Tribunal Constitucional.

La segunda vertiente de la relación entre la ley y la Constitución, que destaca la

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Estos, por su propia generalidad y abstracción, admiten concreciones muy

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Concepto y características generales

El procedimiento parlamentario de elaboración de las leyes está formado por un

Figura 6. Características del procedimiento legislativo. Fuente: elaboración propia.

Figura 7. Regulación del procedimiento legislativo. Fuente: elaboración propia.

La Constitución fija ya algunos aspectos básicos del procedimiento legislativo en el

Fuentes del Ordenamiento Jurídico Español

Figura 8. Fases del procedimiento legislativo. Fuente: elaboración propia.

El artículo 87 de la Constitución identifica como titulares de la iniciativa

Las iniciativas gubernamentales, que gozan de prioridad en la tramitación frente a las

La iniciativa parlamentaria se materializa con la presentación de proposiciones de ley

(quince diputados o veinticinco senadores).

La tramitación de las proposiciones de ley debe superar en todo caso la toma en

Fuentes del Ordenamiento Jurídico Español

Finalmente, el artículo 87.3 de la Constitución identifica como titular de la iniciativa

Se excluyen constitucionalmente de la iniciativa popular las materias propias de ley

La tramitación en el Congreso de los Diputados

Figura 10. Enmiendas a un proyecto de ley.