Lección 10.

Los bienes públicos (II):

1. Adquisición y enajenación de bienes y derechos.

A) Formas de adquisición de bienes y derechos.

Estas normas son de Derecho civil y, por ello, ceden ante lo que dispongan,
en su caso, los Derechos forales.

Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos de la Administra-

ción General del Estado y sus organismos públicos se entienden adquiridos
con el carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al
uso general o al servicio público (art. 16 LPAP).

La excepción está constituida, como ya sabemos, por los supuestos de

afectación implícita (expropiación, adquisición de bienes muebles), o
afectación tácita (usucapión cuando la posesión determinante de la
prescripción adquisitiva haya sido para uso público). En estos casos,
el bien adquirido por la Administración pasa a ser, simultáneamente,
bien de la Administración y bien demanial, sin pasar por la situación
intermedia de bien patrimonial.

Por atribución de la Ley:

Corresponde al Estado la propiedad de los inmuebles que carezcan de dueño:

En esta materia existen dos principios opuestos en el Derecho compa-

rado: la atribución al príncipe (es decir, actualmente al Estado) de los
bienes vacantes, de origen germánico y basada en el llamado «dominio
eminente», y la admisión de la ocupación (que consiste en que el bien
que carece de dueño es adquirido por quien lo “coge”, no necesaria-
mente por el Estado). Nuestro Derecho admite la ocupación para «los
bienes apropiables por su naturaleza que carecen de dueño, como los
animales que son objeto de la caza y pesca, el tesoro oculto y las cosas
muebles abandonadas» (art. 610 CC), pero atribuye a la Adminis-
tración General del Estado (no a otra Administración) la propiedad
de «los inmuebles que carecieren de dueño» (art. 17.1 LPAP).

Esta regla impide que un particular adquiera por ocupación inmue-

bles vacantes, pero no impide el juego de la ocupación respecto a otros
bienes, como los muebles en general y, en especial, el tesoro oculto y
los animales que son objeto de la caza y pesca (art. 610 CC).

Por otro lado, la regla que atribuye al Estado la propiedad de los in-
muebles vacantes (mostrencos) no impide a un particular adquirir
uno de estos por usucapión, ya que no se trata de bienes imprescripti-

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bles (son bienes patrimoniales). Para ello es necesario tener la pose-
sión del bien (con los requisitos legales de la usucapión) y mantenerla
durante el plazo legalmente previsto, antes de que intervenga la Ad-
ministración. La prescripción sirve para que el particular adquiera un
inmueble que previamente pertenecía al Estado en su condición de
propietario de los inmuebles que no tienen dueño.

Resumen de las reglas sobre la usucapión:

El dominio de los bienes muebles se prescribe con la posesión

no interrumpida de tres años con buena fe. También se pres-
cribe el dominio de las cosas muebles por la posesión no inte-
rrumpida de seis años, sin necesidad de ninguna otra condi-
ción (art. 1955 CC).

Para la usucapión de inmuebles, con buena fe y justo título, se

necesita una posesión de diez años entre presentes y veinte en-
tre ausentes (art. 1957 CC).

Por último, la posesión de treinta años permite la usucapión de

inmuebles sin necesidad de buena fe ni de justo título (art. 1959
CC).

La propiedad corresponde al Estado, no a la CA en cuyo territorio se

encuentre el bien. La STC 58/1982 declaró inconstitucional un precep-
to catalán por incumplir esta regla, en la medida en que decía que los
bienes vacantes corresponderían a la Generalidad. El TC dijo que la
Generalidad puede regular su propio patrimonio, no el del Estado.

“La adquisición de estos bienes se producirá por ministerio de la Ley,

sin necesidad de que medie acto o declaración alguna por parte de la
Administración General del Estado” (art. 17.2). Es decir, es una ad-
quisición automática.

“La Administración podrá tomar posesión de los bienes así adquiridos

en vía administrativa, siempre que no estuvieren siendo poseídos por
nadie a título de dueño, y sin perjuicio de los derechos de tercero” (art.
17.3). La Administración no necesita acudir al juez (civil), salvo que
tenga que privar de la posesión a otro sujeto.

“Si existiese un poseedor en concepto de dueño, la AGE habrá de en-

tablar la acción que corresponda ante los órganos del orden jurisdic-
cional civil” (art. 17.4). Si la posesión de ese otro sujeto es de menos de
un año, podrá utilizar la potestad de recuperación posesoria. En caso
contrario, tendrá que entablar una acción civil (reivindicatoria), con
fundamento en el hecho de que la Administración es propietaria del
bien inmueble en cuestión.

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También corresponden a la Administración del Estado (salvo que los Dere-
chos forales dispongan otra cosa) los valores, dinero y demás bienes muebles
depositados en la Caja General de Depósitos y entidades financieras (ban-
cos, cajas de ahorros), así como los saldos de cuentas e instrumentos simila-
res abiertos en estos establecimientos, respecto de los cuales no se haya
practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su
derecho de propiedad en el plazo de veinte años (art. 18.1).

La STC 204/2004 desestima una cuestión de inconstitucionalidad en

la que se afirmaba que ese precepto vulnera el art. 33 CE.

Mediante Ley 18/2015 (Disposición Final 4ª), se modifica este artículo

18 de modo que esos fondos vayan destinados a financiar programas
dirigidos a promover la mejora de las condiciones educativas de las
personas con discapacidad.

La Administración del Estado también adquiere bienes como consecuencia

del decomiso regulado en el art. 127 CP, que señala que «toda pena que se
imponga por un delito o falta dolosos llevará consigo la pérdida de los efectos
que de ellos provengan y de los instrumentos con que se haya ejecutado, así
como las ganancias provenientes del delito, cualesquiera que sean las trans-
formaciones que hubieren podido experimentar». Esta figura del decomiso se
prevé también para algunas sanciones administrativas (no con el mismo
carácter general), pero su aplicación es más compleja de lo que puede pare-
cer, puesto que en algunos casos esos «bienes» deben ser destruidos (droga),
y en otros deben ser vendidos y su importe está afectado en primer lugar a
la satisfacción de las responsabilidades civiles.

Las Administraciones Públicas pueden adquirir bienes por ocupación y por

prescripción de acuerdo con las reglas ordinarias (arts. 22 y 23 LPAP),
además de, lógicamente, por expropiación (art. 24).

Las Administraciones pueden adquirir bienes en procedimientos ejecuti-

vos, judiciales o administrativos, en cobro de deudas (art. 25, que se remite
a la LGT y a las Leyes procesales).

Para otras adjudicaciones, se aplica el art. 26. Como sucede en otros

apartados de la LPAP, el legislador establece medidas de precaución
(obligaciones de informe, intervención de determinados órganos, etc.),
para evitar que estas adquisiciones acaben perjudicando a la Admi-
nistración porque incluyan cargas “ocultas”.

La Administración tomará posesión en vía administrativa, utilizando

en su caso la potestad de desahucio (art. 27), lo que significa que no
necesita acudir al Juez civil. Obviamente, y como siempre sucede, si
para la toma de posesión en vía administrativa es necesario acceder a
lugares que son domicilio “o cuyo acceso requiera el consentimiento de

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 su titular”, la Administración necesitará obtener permiso del Juzgado
de lo contencioso-administrativo (artículo 8.6 LJCA).

A título oneroso:

Las adquisiciones de bienes y derechos a título oneroso y de carácter volun-

tario se regirán por la LPAP y, supletoriamente, por las normas de derecho
privado, civil o mercantil (art. 19).

Tengamos en cuenta que estas reglas se aplican a la adquisición de

bienes inmuebles, porque la adquisición de bienes muebles es un con-
trato de suministro sometido sin más a la legislación de contratos
(LCSP).

La LPAP regula el procedimiento de licitación y adjudicación, que es similar,

en cuanto a su finalidad, a los de la LCSP. De hecho, se aplica supletoria-
mente la LCSP (artículo 110).

Aunque el contrato que sirve para la adquisición (por ejemplo, compraven-

ta), se rige por el Derecho privado, y son competentes los tribunales civiles,
el procedimiento de licitación y adjudicación es un procedimiento adminis-
trativo y los problemas que surjan en él serán resueltos por los tribunales de
lo contencioso-administrativo. Se aplica la doctrina de los actos separables
para justificar que, aunque el contrato se rige por el Derecho privado, las
cuestiones de preparación y adjudicación son recurribles en vía contencioso-
administrativa.

Rige el principio de libertad de pactos en cuanto al contenido del contrato

(art. 111).

En cuanto a la selección del contratista, la regla general es la adquisición

mediante concurso. (Estamos hablando de un concurso para seleccionar al
vendedor, es decir, para seleccionar qué bien se compra para solucionar una
necesidad concreta). Se puede optar, en casos especiales, por la adjudicación
directa, normalmente cuando se adquiere a otra Administración, o cuando
ha quedado desierto un procedimiento anterior, o cuando sólo hay un posible
vendedor (por ejemplo, adquisición a un comunero de su cuota, o adquisición
en virtud de un derecho de adquisición preferente).

Lo normal es que la Administración adquiera terrenos o edificios (la adqui-

sición de bienes muebles se hace mediante un contrato de suministro some-
tido a la LCSP). Sin embargo, también se permiten las opciones de compra y
la adquisición de edificios en construcción (art. 117). Entre las fórmulas se
admite la adquisición de edificios mediante la entrega, total o parcial, de
otros inmuebles o derechos sobre los mismos (art. 117.3).

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La competencia corresponde siempre al Ministerio de Hacienda (en la Ad-
ministración del Estado). En las demás hay que estar a la legislación auto-
nómica o a la LBRL, que distinguen en función del importe del bien.

En cuanto a la permuta, ha sido muy polémica y se estudia en el apartado

relativo a la enajenación.

A título gratuito:

Se establecen en la LPAP normas de protección para evitar que esas adqui-

siciones supuestamente gratuitas acaben provocando gastos y perjuicios a
los intereses públicos:

La aceptación de herencias se entenderá hecha siempre a beneficio de

inventario (art. 20.1 LPAP).

Por lo que respecta a las donaciones, el art. 21.3 LPAP dice que «si la
adquisición llevare aneja alguna condición o modalidad onerosa, sólo
podrán aceptarse los bienes previo expediente en el que se acredite
que el valor del gravamen impuesto no excede del valor de lo que se
adquiere».

“Si los bienes se hubieran adquirido bajo condición o modo de su afectación

permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada
cuando durante 30 años hubieren servido a tales destinos, aunque luego de-
jaren de estarlo por circunstancias sobrevenidas de interés público” (art.
21.3 LPAP).

Al margen de los supuestos en los que una Administración Pública es nom-

brada heredera, o se le hace un legado o una donación, hay que estudiar el
supuesto, muy importante, de adquisición de bienes en concepto de suce-
sión hereditaria ab intestato (arts. 956-058 CC): a ella se refiere el art.
20.6 LPAP, remitiéndose al CC y llamándola, erróneamente, «sucesión legí-
tima».

El Estado es heredero en defecto de los otros herederos ab intestato:

hijos y descendientes; ascendientes; cónyuge y colaterales hasta el
cuarto grado (art. 956 CC).

El art. 956 CC prevé una distribución de los bienes (1/3 a institucio-

nes de caridad del municipio de domicilio; 1/3 a instituciones de cari-
dad de la provincia, 1/3 a amortización de la deuda pública, salvo que
el Consejo de Ministros decida otra solución), que conduce a la divi-
sión y enajenación de los bienes y que puede ser modificada por De-
creto-Ley, como se hace en ocasiones.

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 La aceptación de la herencia, tanto por el Estado como por parte de
otros sujetos que puedan resultar beneficiarios de ella, se entiende a
beneficio de inventario (art. 957 CC).

El Derecho foral puede regular esta materia de otra forma, llamando,

por ejemplo, a la Comunidad Autónoma (como se hace en Cataluña,
Ley 40/1991), a la Diputación Foral (como se hace en Vizcaya), o a
otro ente.

La Ley 15/2015, de Jurisdicción Voluntaria, modifica la LPAP (artícu-

los 20-20 quater), de modo que la propia Administración puede decla-
rar en vía administrativa su condición de heredera ab intestato.

Por prescripción:

De acuerdo con el art. 22 LPAP, la usucapión a favor del Estado se rige por
el Derecho civil.

B) Enajenación y gravamen. Permutas.

Son aplicables a los negocios jurídicos de enajenación las reglas generales

sobre libertad de pactos, actos separables, etc., de los arts. 110-114, que he-
mos visto al hablar de la adquisición.

Sólo se pueden enajenar o gravar los bienes patrimoniales, obviamente.

La regla tradicional es que sólo se puedan enajenar los bienes patrimoniales

que la Administración considere innecesarios (art. 131.1). Sin embargo, a
veces se utilizan en el mundo empresarial, negocios de sale and lease back
que permiten seguir utilizando el bien (en algún tipo de arrendamiento) y a
la vez obtener una inyección de capital. Aunque no son habituales en el ám-
bito administrativo, el art. 131.2 los admite con ciertos requisitos. 1

Las formas de enajenación son la subasta, el concurso (para aquellas catego-

rías de bienes en las que se estime que deben tenerse en cuenta también
criterios distintos del precio) y la adjudicación directa, esta última sólo en
los casos autorizados en el art. 137 (aplicable también a los bienes muebles
en virtud del art. 143), que son básicamente los siguientes:

- Razones de interés público: cuando se quiere enajenar el bien a un en-

te del sector público o a una entidad sin ánimo de lucro o cuando “re-
sulte innecesario para dar cumplimiento a una función de servicio
público o a la realización de un fin de interés general”. Este supuesto
lleva a preguntarse si está justificada la enajenación.

1Se realizaron en algunos casos en la crisis y ahora está habiendo alguna operación
de recompra de esos inmuebles para no tener que pagar renta por ellos (ver aquí).

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 - El supuesto típico (que aparece también en la legislación de contratos
públicos y en cualquier regulación de los procedimientos de licitación)
de fracaso de una subasta o concurso previos: “Cuando fuera declara-
da desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o
éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus
obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese
transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. En
este caso, las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores
de las anunciadas previamente o de aquellas en que se hubiese pro-
ducido la adjudicación”.

- Un supuesto específico de la venta de inmuebles: venta directa a co-

lindantes o comuneros, ya sea porque se considere la opción más ade-
cuada, o porque ostenten un derecho legal de adquisición preferente.

- En el caso de los bienes muebles, también se admite la venta directa

cuando estén obsoletos o deteriorados por el uso (es decir, cuyo valor
sea inferior al 25% del valor de adquisición), admitiéndose en esos ca-
sos también la cesión gratuita a otras Administraciones o institucio-
nes sin ánimo de lucro (el supuesto típico de entrega a una ONG de
ordenadores viejos). Nótese que la adquisición de bienes muebles está
sujeta a la LCSP (contrato de suministro), pero la enajenación de bie-
nes muebles no lo está (la LCSP sólo regula “compras públicas”, no
“ventas”).

El único supuesto de cesión (no exactamente enajenación) de bienes patri-

moniales a título gratuito es la cesión gratuita de los artículos 145 y sigs.,
que sólo puede hacerse en favor de Administraciones o de entidades sin
ánimo de lucro, siempre con la obligación de destinar el bien a una finalidad
de interés público no lucrativa. Esa finalidad debe respetarse en todo mo-
mento, de modo que su incumplimiento legitima a la Administración para
resolver la cesión y reclamar la devolución del bien.

En cuanto a la permuta como forma de enajenación y adquisición simultá-

nea de bienes públicos, se regula de forma restrictiva porque supone una
excepción a los principios de publicidad y concurrencia. “Los bienes y dere-
chos del Patrimonio del Estado podrán ser permutados cuando por razones
debidamente justificadas en el expediente resulte conveniente para el inte-
rés público, y la diferencia de valor entre los bienes o derechos que se trate
de permutar, según tasación, no sea superior al 50 por ciento de los que lo
tengan mayor” (art. 153). Se exigen, por tanto, dos requisitos:

- Razones debidamente justificadas que acrediten que es más favorable

para el interés público la permuta que otro procedimiento de adquisi-
ción o enajenación.

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 - Que la diferencia de valor de tasación entre los dos bienes no sea su-
perior al 50% del valor de tasación del bien más valioso. Por lo tanto,
puede permutarse un bien por otro que valga la mitad (o el doble), de-
biéndose abonar la diferencia en metálico o mediante la entrega de
otros bienes o derechos de naturaleza distinta (art. 154.3).

Superando dudas anteriores, el art. 153 dice que “la permuta podrá tener
por objeto edificios a construir”.

2. Utilización de los bienes de dominio público.

A) Tipos de usos del dominio público.

A diferencia de lo que ocurre con los bienes de propiedad privada, cuya utili-
zación es en buena medida asunto del propietario que el Derecho sólo regula
para establecer sus límites externos (arts. 348, 350 CC), en el caso de los
bienes de dominio público, esta calificación tiene como una de sus finalida-
des principales precisamente la de conseguir que esos bienes reciban el uso
más adecuado para el interés público, tal como lo valora el legislador. Lo que
justifica su calificación como bienes demaniales es justamente que el interés
público afectado es de tal relevancia que no se puede condicionar el uso del
bien a la voluntad de un propietario privado. De ahí la importancia de las
normas reguladoras del uso de estos bienes.

La utilización de los bienes de dominio público requiere casi siempre un títu-

lo jurídico (autorización o concesión), en función de una clasificación de los
distintos tipos de uso.

El uso puede ser común o privativo:

- El uso común es el que no es excluyente: “Se considera uso común de

los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma
indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no im-
pide el de los demás interesados” (art. 85.1).

- En cambio, el uso privativo se caracteriza por ser excluyente: “Es uso

privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio
público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por
otros interesados” (art. 85.3).

El uso común puede ser general o especial. “Es uso que implica un aprove-
chamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común,
supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o inten-
sidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una renta-
bilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización
sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste” (art. 85.2).

Esos tipos de uso determinan los requisitos aplicables en cada caso:

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 - El uso común general es el único que no requiere ningún título habili-
tante, tal como reconoce, a sensu contrario, el art. 84.1: “Nadie puede,
sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocu-
par bienes de dominio público o utilizarlos en forma que exceda el de-
recho de uso que, en su caso, corresponde a todos”. “El uso común de
los bienes de dominio público podrá realizarse libremente, sin más li-
mitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en los
actos de afectación o adscripción, y en las disposiciones que sean de
aplicación” (art. 86.1).

o El uso común general no requiere ninguna autorización del ti-

tular del bien demanial, pero puede ocurrir que la actividad
que se realiza exija una autorización en función de una norma
distinta. Ejemplo típico: circular en coche por una carretera es
uso común general y no requiere autorización de la Adminis-
tración titular de la carretera, pero sí del Ministerio del Inte-
rior (carnet de conducir) por razones de seguridad vial.

o Obviamente, el hecho de que no se exija autorización previa no

supone que la actividad no esté sujeta a norma alguna. Por
ejemplo, bañarse o hacer surf en la playa son ejemplos de uso
común general, pero están sujetos a las indicaciones de seguri-
dad, zonas prohibidas para el baño o la navegación, etc.

- El uso común especial exige una autorización demanial: “El apro-

vechamiento especial de los bienes de dominio público, así como su
uso privativo, cuando la ocupación se efectúe únicamente con instala-
ciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a autorización
o, si la duración del aprovechamiento o uso excede de cuatro años, a
concesión” (art. 86.2). Como puede verse, la LPAP utiliza también el
criterio de la exigencia de obras o la duración superior a cuatro años
para exigir concesión.

- El uso privativo exige concesión administrativa: “El uso privativo

de los bienes de dominio público que determine su ocupación con
obras o instalaciones fijas deberá estar amparado por la correspon-
diente concesión administrativa”. Como hemos visto, hay algunos
usos privativos residuales para los que basta una autorización.

Cuando un bien de dominio público es utilizado para la prestación de un

servicio público, se aplican con preferencia las normas reguladoras de éste
(art. 87).

En algunos casos, como las minas, se prevé que la Administración pueda

excluir determinados bienes del régimen normal de utilización (que prevé el
otorgamiento de autorizaciones y concesiones), reservándose ella misma su

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utilización directa. Esa figura se conoce como reserva demanial, reguladas
genéricamente en el art. 104.

B) Las autorizaciones y concesiones demaniales.

La autorización sirve para comprobar si el uso proyectado es compatible con

los intereses públicos determinantes de la utilización de ese bien, y su efecto
es levantar la prohibición general que pesa sobre esa utilización.

La autorización está sujeta a condiciones cuyo incumplimiento da lugar a su

revocación. También es revocable en caso de que surjan nuevas circunstan-
cias que habrían permitido a la Administración no otorgarla. Su plazo dura-
ción suele ser corto o incluso a veces se conceden en precario.

La concesión de la autorización obliga a su titular normalmente a abonar

una tasa por la utilización del dominio público, que no debe confundirse con
la tasa que eventualmente se exija por la tramitación del procedimiento de
autorización.

Es importante distinguir las concesiones demaniales de las concesiones de

obra y de servicio (contratos administrativos sometidos a la LCSP y, en ese
sentido, mucho más regulados). El criterio de distinción es claro: cuando la
Administración simplemente gestiona un bien, dando una importancia pe-
queña a lo que se va a hacer con él, se utiliza la concesión demanial. Cuando
lo que importa es la obra pública o el servicio público, y el bien es un simple
soporte, se utiliza la concesión “contractual” (de obra o servicio). En la prác-
tica, la línea es más fina (por ejemplo, porque en el dominio público, por de-
finición, la finalidad o afectación es importante). Hay figuras concretas, co-
mo la construcción y explotación de aparcamientos públicos subterráneos,
que se realizan a veces con concesión de obra y a veces con concesión dema-
nial o incluso de servicio público. El tema es relevante porque la concesión
“contractual” está sometida a la Directiva 2024/23, que excluye los contratos
y negocios sobre bienes inmuebles con ciertas condiciones.

La concesión demanial es un tipo de concesión administrativa, acto adminis-

trativo de gran tradición.

La concesión administrativa es un acto mediante el que la Adminis-

tración transmite a un particular el derecho a utilizar un bien o llevar
a cabo una actividad que pertenece a la Administración.

A diferencia de la autorización, que expresa la potestad de control

administrativo sobre actividades privadas, la concesión es constitutiva
y provoca la adquisición por el particular de un derecho que antes no
tenía.

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 La concesión demanial es un acto unilateral, mientras que la de
servicio público es un contrato. En realidad, ambas se basan en
la voluntad de las dos partes. La construcción como acto o con-
trato no carece de importancia.

Aunque históricamente se han otorgado y regulado concesiones perpetuas,

es de esencia a la concesión su condición de acto sometido a plazo, para ga-
rantizar el mantenimiento de la titularidad pública del objeto concedido. El
plazo máximo histórico era de 99 años para evitar la usucapión extraordina-
ria. Ahora el art. 93.3 establece un plazo máximo de 75 años salvo que se
prevea otro en una Ley especial.

La concesión es un bien inmueble (art. 334.10 CC), susceptible de inscrip-

ción registral y de hipoteca. Además, puede defenderse mediante interdictos.

La concesión tiene causas tasadas de extinción y de revocación, otorgando al

particular una posición de gran estabilidad, lo que la diferencia de la autori-
zación demanial.

Al término de la concesión se produce la reversión a la Administración,

gratuitamente, del objeto concedido y de las obras construidas por el conce-
sionario.

La concesión se otorga mediante procedimiento de licitación pública.

El concesionario no puede ceder libremente la concesión, sino que precisa en

todo caso la aprobación de la Administración.

La concesión se otorga siempre sin perjuicio de tercero, es decir, sin

merma de los derechos preexistentes, en particular los derivados de otras
concesiones. En otras palabras, la Administración no responde de que el ob-
jeto de la concesión esté efectivamente libre y pueda ser concedido. De ahí la
utilidad de los registros de concesiones.

Contenido de la concesión y posición de su titular:

La concesión no puede ir nunca en beneficio exclusivo del concesiona-

rio, sino que tiene que hacer posible la satisfacción del interés público
específico que motiva la calificación de un bien como demanial. Éste
es el criterio fundamental que tiene que tener en cuenta el legislador
o la Administración al fijar los derechos y deberes del concesionario. Y
es un criterio que se mantiene incluso en aquellos casos en que el dis-
frute de la concesión conlleva la desaparición física del bien, como
ocurre con las concesiones de aguas consuntivas y con las de minas.

La concesión tiene un régimen económico en el sentido de que el con-

cesionario queda obligado, con frecuencia, a abonar un canon que
compensa el beneficio que obtiene de la concesión (canon que hace de
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 alguna manera las funciones del precio que tendría ese bien en el
mercado, en caso de que no fuera un bien demanial).

Con frecuencia, el disfrute de la concesión requiere la construcción de

obras. La concesión regulará su ejecución y destino final, bien para
ordenar al concesionario que las elimine a su costa para que el bien
recupere el estado anterior a la concesión, bien para establecer la
obligación del concesionario de ejecutarlas y su reversión gratuita a la
Administración al final del período concesional.

Causas (generales) de extinción de las concesiones. En cualquier caso, la ex-

tinción la declara la Administración por medio de un acto administrativo.

Renuncia del concesionario. La Administración no aceptará la renun-

cia cuando perjudique al interés público, por ejemplo, porque con ella
se pretenda eludir las obligaciones que la concesión impone a su titu-
lar.

Rescate (con indemnización).

Incumplimiento de sus obligaciones por el concesionario. Cuando la

obligación incumplida es lo suficientemente importante, la Adminis-
tración declara unilateralmente la caducidad de la concesión.

Por cumplimiento del plazo.

Por desaparición física del objeto. Esto tiene importancia sobre todo
en aquellos casos en que el fin de la concesión es justamente la trans-
formación física de su objeto y la pérdida de las condiciones que lo
convertían en un bien demanial (por ej., concesión para la desecación
de marismas). Cuando el bien se transforme en patrimonial, el art.
102-103 LPAP regula la situación de los títulos concedidos y el dere-
cho de adquisición preferente del concesionario.

3. Aprovechamiento y explotación de bienes patrimoniales.

Ejemplo: hotel Reconquista.

Está regulada, para los bienes del Estado, en los arts. 105-109 LPAP, que se
remiten a las normas sobre gestión patrimonial (libertad de pactos, actos
separables).

Lo que se regula son los contratos por medio de los cuales se encomienda su
explotación a particulares (arrendamientos, etc.).

Se prevé con carácter general el concurso, aunque el Ministro puede optar

por la adjudicación directa. Las normas autonómicas tiene previsiones simi-
lares.
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Con carácter general, los contratos no podrán tener una duración superior a
veinte años. Se podrán prorrogar por un plazo que no supere la mitad del
inicial.

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