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Apuntes de Derecho Administrativo II, curso 2021/2022

Profesor: Germán Valencia Martín

TEMA 12. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES PÚBLICOS

Sumario: 1. Adquisición de los bienes públicos. 2. Protección de los bienes

públicos: esquema general. 3. Deberes instrumentales. 4. Las potestades de
autotutela para la protección de los bienes públicos. 5. La inembargabilidad de los
bienes públicos. 6. Régimen de uso de los bienes de dominio público.

Como ya se anticipó en el apartado 2 del tema anterior, en éste vamos a

estudiar en paralelo los principales aspectos del régimen jurídico de las dos
grandes categorías de bienes públicos (bienes de dominio público y
patrimoniales), mostrando sus analogías y diferencias. Empezaremos por el
régimen de adquisición, que es común a ambos; continuaremos con el régimen de
protección, que presenta algunos rasgos comunes y otros distintivos; y
terminaremos con el régimen de uso, en el que los dos regímenes se separan ya
claramente. En relación con esto último, estudiaremos exclusivamente el régimen
de uso de los bienes de dominio público, bastando en relación con el régimen de
uso (y disposición) de los bienes patrimoniales con lo ya dicho a este respecto en
aquel apartado del tema anterior.

1. ADQUISICIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS

1.1. Introducción

Las Administraciones públicas pueden adquirir bienes (o derechos sobre

bienes), en primer lugar, por todos los medios civiles de adquisición de la
propiedad y demás derechos reales (art. 609 CC).

Artículo 609 del Código Civil:

“La propiedad se adquiere por la ocupación.
La propiedad y los demás derechos sobre los bienes se adquieren y transmiten
por la ley, por donación, por sucesión testada e intestada, y por consecuencia de
ciertos contratos mediante la tradición.
Pueden también adquirirse por medio de la prescripción”.

Pero, además y en segundo lugar, por otros medios de Derecho público, no

regulados en el Código Civil, como son algunas formas de adquisición por ley, la
expropiación forzosa y la adjudicación de bienes en procedimientos
administrativos o judiciales.

La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante,

LPAP1) recoge todas estas modalidades posibles de adquisición,

1
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
 2

sistematizándolas de la manera siguiente: (1) adquisiciones por ley o por

ministerio de la ley, (2) adquisiciones a título oneroso, (3) adquisiciones a título
gratuito o lucrativo, (4) otras formas civiles de adquisición, y (5) adquisición por
adjudicación de bienes en procedimientos administrativos o judiciales (arts. 15 y
sigs. LPAP).

De cada una de ellas, la LPAP regula lo que resulta procedente (por eje.,
especialidades, cuando se trata de un modo civil de adquisición), remitiendo en lo
demás a las disposiciones correspondientes de la legislación civil o administrativa.

A título introductorio, la LPAP (art. 16) establece otra regla adicional, la de

que los bienes adquiridos por cualquiera de los medios indicados se entienden
adquiridos en principio en calidad de bienes patrimoniales, salvo que la ley
disponga en algún caso lo contrario (es decir, su adquisición directa como bienes
de dominio público).

1.2. Adquisiciones por ministerio de la ley

En primer lugar, se adquieren por ley o por ministerio de la ley, como ya

sabemos (y en este caso, además, directamente como bienes demaniales), los
bienes integrantes del dominio público natural (aguas continentales, etc.).

Pero, además, las Administraciones públicas también adquieren por

ministerio de la ley ciertas clases de bienes vacantes o sin dueño conocido
(también llamados bienes mostrencos) que no son susceptibles de adquisición por
ocupación (art. 610 CC), a saber: los inmuebles vacantes, los saldos o depósitos
abandonados y los buques naufragados o hundidos también abandonados.

A) Inmuebles vacantes o sin dueño conocido

Cuando un inmueble se encuentra vacante o sin dueño conocido, su

propiedad corresponde al Estado (a la Administración General del Estado) (art. 17
LPAP).

La adquisición de la propiedad del inmueble por parte del Estado tiene

lugar desde el momento mismo en que produce la situación de vacancia o se
pierde noticia de quién es su dueño. Generalmente, el conocimiento de esta
circunstancia resultará del ejercicio de la potestad de investigación que
estudiaremos en un apartado posterior. Una vez declarado el inmueble en
situación de vacancia, la Administración General del Estado podrá tomar posesión
del mismo en vía administrativa (sin necesidad de acudir a los tribunales), salvo
que el inmueble esté siendo poseído por alguien a título de dueño, en cuyo caso
tendrá que ejercitar una acción reivindicatoria frente al poseedor ante los
tribunales civiles.

Como la regulación de los modos de adquirir la propiedad (aunque sea por parte
de las Administraciones públicas) es, desde el punto de vista competencial, un
tema perteneciente al ámbito de la legislación civil (art. 149.1.18 CE y
concordantes estatutarios), las Comunidades Autónomas con Derecho civil propio
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(Derecho foral) pueden atribuir la propiedad de los inmuebles vacantes a la propia

Comunidad Autónoma en lugar de al Estado. Así lo han hecho, entre otras, la
Comunidad Foral de Navarra y Aragón, y el Tribunal Constitucional ha declarado
constitucionales esas atribuciones (SSTC 40 y 41/2018, de 26 de abril).

B) Saldos o depósitos abandonados

También corresponden al Estado por ministerio de la ley los saldos de

cuentas bancarias o los depósitos en entidades bancarias que han sido
abandonados por sus titulares (art. 18 LPAP).

La ley presume que un saldo o un depósito ha sido abandonado cuando su

titular lleva más de veinte años sin realizar ninguna operación de gestión en
relación con los mismos.

Para hacer operativa esta forma de adquisición, la Ley impone a las

entidades bancarias la obligación de comunicar a la Administración General del
Estado la existencia de los saldos o depósitos abandonados, castigando su
incumplimiento con sanciones administrativas.

Por las mismas razones antes indicadas, las Comunidades Autónomas con
Derecho civil propio (Derecho foral) pueden atribuir la propiedad de los saldos o
depósitos abandonados a la propia Comunidad Autónoma en lugar de al Estado.
Así lo ha hecho la Comunidad Foral de Navarra, lo que ha recibido el aval del
Tribunal Constitucional (STC 40/2018, de 26 de abril).

C) Buques naufragados o hundidos abandonados

Por último, también pertenecen al Estado por ministerio de la ley los

buques u otros bienes naufragados o hundidos (en aguas territoriales españolas,
salvo que se trate de buques de Estado extranjeros, o en aguas internacionales si
son de bandera española) que hayan sido abandonados (arts. 373 y sigs. de la
Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima).

Un buque se entiende abandonado cuando su dueño (armador) no insta su

extracción en el plazo de tres años desde su hundimiento o naufragio.

1.3. Adquisiciones a título oneroso

Las adquisiciones de bienes a título oneroso por las Administraciones

públicas se pueden producir por medios voluntarios (por eje., un contrato de
compraventa) o por medios coercitivos (es decir, por expropiación forzosa) (arts.
19 y 24 LPAP).

1.4. Adquisiciones a título gratuito

Las Administraciones públicas también pueden adquirir bienes a título

gratuito o lucrativo, es decir, por herencia, legado o donación (arts. 20 y sigs.
LPAP).
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La aceptación de herencias por parte de las Administraciones públicas

(sean testamentarias o abintestato) se produce siempre, según dispone la LPAP,
“a beneficio de inventario”, sin necesidad de hacer ninguna declaración expresa
en este sentido2. En cambio, en las donaciones o legados (en los que no existe la
figura del beneficio de inventario), si incluyen alguna carga o condición, la ley
prohíbe a la Administración aceptarlos sin examinar primero el alcance de tales
cargas o condiciones, para evitar que puedan suponer un perjuicio para las arcas
públicas.

Tradicionalmente, en la sucesión abintestato (cuando alguien fallece sin

testamento), a falta de otros herederos legales preferentes, el último heredero
legal es el Estado (art. 956 del CC3). En las Comunidades Autónomas con
Derecho civil propio (Derecho foral), el heredero legal último es la propia
Administración autonómica en lugar de la estatal.

Así lo indicaba también la Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la

Generalitat Valenciana (art. 43). Aunque este precepto no ha sido derogado, el
Tribunal Constitucional ya ha dicho que la Comunidad Valenciana carece
prácticamente de competencia para legislar en materia civil, declarando
inconstitucionales otras leyes civiles valencianas (SSTC 82/2016, de 28 de abril –
régimen económico matrimonial- y 192/2016, de 16 de noviembre –custodia
compartida)

1.5. Otros medios civiles

Aunque resulte menos frecuente, las Administraciones públicas también

adquirir bienes por prescripción adquisitiva o usucapión y por ocupación,
cumpliendo en ambos casos los requisitos previstos en el Código Civil para estas
modalidades adquisitivas (arts. 22 y 23 LPAP).

1.6. Adquisiciones por adjudicación de bienes en procedimientos

administrativos o judiciales

Finalmente, las Administraciones públicas también pueden adquirir bienes

por adjudicación de los mismos en procedimientos administrativos o judiciales
(arts. 25 y sigs. LPAP).

Como ejemplos de esta modalidad de adquisición cabe citar: (1) los

procedimientos de apremio sobre el patrimonio, mecanismo de ejecución forzosa
2
En cambio, en el ámbito privado, para acogerse al beneficio de inventario el heredero ha de hacer una
declaración en este sentido ante Notario y preparar, por supuesto, un inventario de los bienes de la herencia
(art. 1010 y sigs. Código Civil).
3
“A falta de personas que tengan derecho a heredar conforme a lo dispuesto en las precedentes Secciones,
heredará el Estado quien, realizada la liquidación del caudal hereditario, ingresará la cantidad resultante en el
Tesoro Público, salvo que, por la naturaleza de los bienes heredados, el Consejo de Ministros acuerde darles,
total o parcialmente, otra aplicación. Dos terceras partes del valor de ese caudal relicto será destinado a fines
de interés social, añadiéndose a la asignación tributaria que para estos fines se realice en los Presupuestos
Generales del Estado” (art. 956 CC, en la redacción dada al mismo por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la
Jurisdicción Voluntaria).
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de los actos administrativos que ya estudiamos el curso pasado; (2) el comiso o

decomiso de bienes en procedimientos penales (especialmente en el caso de
delitos de tráfico de drogas4); y sobre todo, (3) los procedimientos de
reparcelación en el caso de realización de nuevas urbanizaciones, a través de las
cuales los Ayuntamientos obtienen los suelos de cesión obligatoria y gratuita
impuestos en estos casos por la legislación urbanística.

2. LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS: ESQUEMA

GENERAL

La protección de los bienes públicos, entendida en sentido amplio, incluye

tres grandes capítulos.

A) En primer lugar, la protección de la integridad física (o conservación) de

los bienes, que presenta especial interés en el caso de los bienes de dominio
público natural, y de la que no vamos a ocuparnos en este tema (al ser materia
más propia del Derecho ambiental).

B) En segundo lugar, la protección de la integridad jurídica de los bienes o,

lo que es lo mismo, la defensa de su titularidad y posesión pública, la cual se
puede llevar a cabo por medios de Derecho privado (acciones reivindicatorias,
etc.) o de Derecho público.

Dentro de los medios de Derecho público, que son lógicamente los que
aquí más nos interesan, cabe distinguir entre: (1) privilegios sustantivos (las notas
de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, que en principio son
exclusivas de los bienes de dominio público, salvo la última que, como luego
veremos, es predicable también de algunos bienes patrimoniales); (2) deberes
instrumentales (los de formación de inventario e inscripción de los bienes en los
registros oportunos); y (3) potestades de autotutela (investigación, deslinde,
recuperación de oficio y desahucio), aplicables a ambos tipos de bienes con las
diferencias que luego estudiaremos con más detalle.

Y, finalmente, en tercer lugar, C) las servidumbres o limitaciones a la

propiedad de los terrenos contiguos a cierta clase de bienes públicos. De esta
temática, que no tiene alcance general, sino que afecta tan sólo a ciertos tipos de
bienes públicos (ribera del mar, ribera de los ríos, carreteras, aeropuertos, etc.) no
nos vamos a ocupar tampoco en este tema. La estudiaremos en un tema posterior
en relación con uno de esos tipos de bienes (la ribera del mar, es decir, el dominio
público marítimo-terrestre).

En resumen, en los siguientes apartados vamos a estudiar los deberes

instrumentales, las facultades de autotutela y el privilegio de inembargabilidad.

4
Ley 17/2003, de 29 de mayo, por la que se regula el Fondo de bienes decomisados por tráfico ilícito de
drogas y otros delitos relacionados.
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3. DEBERES INSTRUMENTALES

Se trata de deberes que la ley impone a las Administraciones públicas para

la mejor protección de su patrimonio, y son dos: el deber de formar inventario de
sus bienes, y el de inscripción de los mismos en los registros oportunos (en
particular, el Registro de la Propiedad).

3.1. Inventario

Todas las Administraciones públicas están obligadas a formar un inventario

de sus bienes que los identifique suficientemente desde el punto material (por
eje., lindes de un terreno) y jurídico (por eje., si son de dominio público o
patrimoniales) y a mantenerlo actualizado (arts. 32 y sigs. LPAP).

De acuerdo con la legislación básica, el inventario de bienes de la

Administración General del Estado debe comprender tanto los inmuebles como
los muebles, y los de las restantes Administraciones públicas, al menos los
inmuebles.

El inventario es un simple instrumento de gestión (para una mejor

administración del patrimonio), sin los efectos jurídicos propios de un registro. Así,
la inclusión de un bien en el inventario no genera ninguna presunción de
titularidad a favor de la Administración, ni su falta de inclusión genera ninguna
presunción en contrario. Ahora bien, la ley, para reforzar la obligatoriedad de su
mantenimiento, prohíbe (a la Administración General del Estado) la realización de
actos de gestión o de disposición sobre bienes no incluidos en el inventario (art.
35 LPAP).

3.2. Registro

Hay distintas clases de registros de bienes o derechos sobre bienes, que

se clasifican normalmente en (1) jurídicos o de Derecho privado (como el Registro
de la propiedad) y (2) administrativos o de Derecho público (como el Registro de
Aguas, el Catálogo de Montes de utilidad pública, etc.). Aquí vamos a ocuparnos
únicamente de los primeros, en concreto, del Registro de la propiedad, pues los
segundos, como puede verse por los ejemplos citados, tienen un carácter
sectorial (es decir, tienen interés cuando se estudia el régimen particular de
ciertos bienes públicos: aguas, montes, etc.).

La Ley (art. 36 LPAP) obliga a las Administraciones públicas a inscribir en

los registros pertinentes, y en concreto en el Registro de la Propiedad, los bienes
de su titularidad que sean susceptibles de inscripción en los mismos
(concretamente, el Registro de la Propiedad es un registro de inmuebles y
derechos reales sobre inmuebles); inscripción que, en cambio, para los
particulares es, en principio, facultativa.

Hasta la reforma parcial del Reglamento Hipotecario efectuada en 1998, los

bienes (inmuebles) de dominio público no tenían acceso al Registro de la
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Propiedad, quizás porque se pensaba que dado su régimen jurídico (inalienables,

imprescriptibles, inembargables, etc.) no precisaban de la protección del Registro,
es decir, que la inscripción en el mismo no les aportaba ningún plus de protección.

Sin embargo, tras la indicada reforma del Reglamento Hipotecario se ha

levantado esa prohibición, de modo que los inmuebles de dominio público (por
eje., una calle o una playa) también son susceptibles ya de inscripción5; lo cual
tiene mucho sentido, no sólo por las ventajas que ofrece la inscripción registral,
que ya estudiaréis en Derecho hipotecario (protección del tercero hipotecario,
presunciones posesorias, acciones judiciales preferentes y sumarias, etc.), sino
también, y fundamentalmente, porque así se evitan inscripciones de esos bienes
(o de porciones de los mismos) a nombre de otros, que luego no resulta fácil ni
cómodo combatir.

4. LAS POTESTADES DE AUTOTUTELA PARA LA PROTECCIÓN DE

LOS BIENES PÚBLICOS

Además de los instrumentos de Derecho privado (por eje., la mencionada

inscripción en el Registro de la Propiedad), la legislación de patrimonio de las
Administraciones públicas dota a éstas de importantes facultades de autotutela
para la protección de la integridad jurídica de sus bienes (es decir, para la defensa
de su titularidad y posesión públicas), concretamente cuatro: las de investigación,
deslinde, recuperación de oficio y desahucio, que vamos a estudiar a continuación
(arts. 41 y sigs. LPAP).

El sentido de la autotutela administrativa en esta materia coincide con su

significado general, que ya conocéis, es decir, se trata de la potestad que tienen
las Administraciones públicas de decidir en primer término, en vía administrativa y
con fuerza ejecutiva, lo que entienden ajustado a Derecho, desplazando así hacia
el particular afectado que no esté de acuerdo la carga de recurrir tales decisiones
en vía judicial.

Como ya hemos indicado en diversas ocasiones, la legislación española atribuye

a la Administración estas facultades de autotutela para defender la integridad
jurídica tanto de sus bienes de dominio público como patrimoniales, con las
diferencias que veremos en cada caso.

4.1. Potestad de investigación

La potestad de investigación es la facultad que tienen las Administraciones

públicas para indagar la posible existencia de bienes de su titularidad cuando ésta
no conste todavía de un modo cierto (arts. 45 y sigs. LPAP).

Por eje.: herencias yacentes, inmuebles vacantes, etc.

Como ocurre con todas las facultades autotutela, la de investigación ha de

ejercitarse a través de un procedimiento administrativo, que se inicia siempre de
5
Art. 5 del Reglamento Hipotecario, aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947, en la redacción dada al
mismo por el Real Decreto 1867/1998, 4 septiembre.
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oficio (por propia iniciativa de la Administración interesada o en virtud de

denuncia), y que incluye la realización de distintos trámites, entre ellos, un periodo
de información pública. El plazo máximo para concluir el procedimiento es de dos
años, y si dentro del mismo no hay resolución expresa, se produce la caducidad
del procedimiento (y el consiguiente archivo de las actuaciones).

Si las indagaciones tienen éxito (es decir, se llega a la conclusión de que

los bienes son en efecto de titularidad pública), se adoptará una resolución
expresa en este sentido, se procederá a la inclusión de los mismos en el
inventario y se dispondrá lo necesario para su toma de posesión en vía
administrativa, salvo que (como ya sabemos) estén siendo poseídos por alguien a
título de dueño, en cuyo caso la ley ya no concede autotutela a la Administración
y ésta (para tomar posesión de los mismos y, si se trata de inmuebles, poder
inscribirlos a su nombre en el Registro de la propiedad) deberá interponer la
correspondiente acción reivindicatoria ante los tribunales civiles.

Si el procedimiento se inició en virtud de denuncia y concluye con éxito, el

denunciante tiene derecho a la obtención de un premio por importe del 10% del
valor de tasación de los bienes (art. 48 LPAP).

4.2. Potestad de deslinde

La potestad de deslinde (o deslinde administrativo) es la facultad que

tienen las Administraciones públicas para fijar inicialmente en vía administrativa
(aunque exista oposición de los colindantes) los límites de sus bienes inmuebles
(de dominio público o patrimoniales) cuando éstos sean imprecisos o existan
indicios de usurpación (arts. 50 y sigs. LPAP).

El deslinde es una facultad que el Código Civil (arts. 384 y sigs.) otorga a todo
propietario de bienes inmuebles en las circunstancias indicadas (imprecisión de
los límites con los inmuebles vecinos o indicios de usurpación). El deslinde civil se
puede llevar a cabo de forma voluntaria, es decir, por acuerdo entre los
colindantes (que, si quiere llevar al Registro de la Propiedad, habrá que formalizar
ante Notario o ante el Secretario judicial, según los casos; lo que se conoce como
actos de jurisdicción voluntaria6); pero si no hay acuerdo, quien pretenda llevarlo a
cabo tendrá que presentar una demanda ante los tribunales (deslinde
contencioso). En esto reside la autotutela administrativa, que implica que en casos
similares (oposición del colindante), la Administración puede tomar la primera
decisión en vía administrativa y con fuerza ejecutiva sin necesidad de acudir a los
tribunales.

En Derecho privado, la acción de deslinde se distingue de la acción reivindicatoria

en que en aquélla sólo se discute sobre la interpretación de los títulos de
propiedad (de los colindantes), sin poner en cuestión su existencia ni su validez,
mientras que toda acción reivindicatoria implica poner en cuestión la existencia o
la validez del título de propiedad de otra persona.

6
Art. 200 de la Ley Hipotecaria de 1946, en la redacción dada al mismo por la Ley 15/2015, de 2 de julio, de
la Jurisdicción Voluntaria; y arts. 104 y sigs. de esta última.
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La potestad de deslinde se ejerce también a través de un procedimiento

administrativo, que se inicia de oficio (por propia iniciativa de la Administración
interesada o a iniciativa del colindante, que habrá de correr en este caso con los
gastos), que incluye igualmente distintos trámites (audiencia de los colindantes,
información pública, etc.), y que tiene un plazo máximo de tramitación de 18
meses, al término del cual, sin resolución expresa, se produce también la
caducidad del procedimiento. Si hay resolución expresa, tras el deslinde, si es
necesario, se procederá a señalar los límites de los inmuebles sobre el terreno (lo
que se llama “amojonamiento”).

Finalmente es importante tener en cuenta el alcance (o efectos) de la

potestad de deslinde. Por regla general (como ocurre con la acción de deslinde en
el Derecho privado), la Administración sólo puede practicar un deslinde en vía
administrativa si el resultado del mismo no contradice los títulos de propiedad de
los colindantes (por eje., lo que resulte de las inscripciones registrales a favor de
éstos).

Pero en algunos supuestos, la ley otorga a la Administración una potestad

de deslinde reforzada (que encierra una auténtica autotutela reivindicatoria), que
le permite llevar a cabo en vía administrativa el deslinde aun cuando éste
contradiga los títulos de propiedad de los colindantes y provocar la rectificación de
las inscripciones registrales contradictorias, desplazando hacia el colindante que
no esté de acuerdo la carga de recurrir. Se trata, concretamente, de tres
supuestos: los deslindes en materia de costas (de la ribera del mar), aguas
continentales (de la ribera de los ríos) y vías pecuarias7.

4.3. Potestad de recuperación de oficio

La potestad de recuperación de oficio (también denominada reintegro

posesorio o interdicto propio) es la facultad que tienen las Administraciones
públicas para recobrar en vía administrativa (sin necesidad de acudir a los
tribunales) la posesión indebidamente perdida de sus bienes frente a quienes los
están ocupando sin título que legitime esa posesión, es decir, frente a los
usurpadores (arts. 55 y sigs. LPAP).

Esta potestad es ejercitable respecto tanto de bienes inmuebles como

muebles. Y también tanto si se trata de bienes de dominio público como de bienes
patrimoniales, pero con una importante diferencia. Si se trata de bienes de
dominio público, la potestad se puede ejercer en cualquier momento, es decir, con
independencia del tiempo que haya durado la posesión de otro; mientras que si se
trata de bienes patrimoniales, la Administración sólo puede ejercerla si la
posesión del tercero no ha durado más de un año, pues, superado el plazo de un
año, para recuperar la posesión habrá de ejercitar una acción reivindicatoria ante
los tribunales civiles.

7
Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (art. 13); Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (art. 95); y Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (art. 8).
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La explicación es la siguiente. En el Derecho privado, el plazo de prescripción de

los interdictos (o juicios posesorios sumarios) es de un año (art. 1.968, en relación
con el art. 460, ambos del Código Civil). Por eso, tratándose de bienes
patrimoniales (o de propiedad privada de la Administración), la ley, aunque exime
a la Administración de la necesidad de plantear un interdicto, lo hace por ese
mismo espacio de tiempo (por eso, esta facultad se llama también “interdicto
propio”). En el caso de los bienes de dominio público, la potestad no tiene límite
temporal porque en relación con los mismos no cabe posesión en sentido civil (art.
437 del CC).

El ejercicio de la potestad de recuperación exige también la apertura de un

procedimiento administrativo en el que, con audiencia del presunto usurpador, la
Administración tomará la decisión que estime oportuna. Si decide que los bienes
le han de ser reintegrados y la orden no se cumple voluntariamente, la
Administración podrá utilizar su potestad de ejecución forzosa.

4.4. Potestad de desahucio

La potestad de desahucio (o desahucio administrativo) es la facultad que

tienen las Administraciones públicas para recuperar en vía administrativa (sin
necesidad de acudir a los tribunales) la posesión de sus bienes (inmuebles) frente
a quienes, habiendo contado con título para disfrutar de ella, carecen ya del
mismo o, dicho de otra forma, a la expiración del título que en su momento
legitimó esa posesión (arts. 58 y sigs. LPAP)

La LPAP limita esta potestad a los bienes de dominio público, de modo que
en principio no cabe ejercerla si se trata de bienes patrimoniales.

Supuestos de ejercicio de esta potestad son los que se derivan de la extinción de

los títulos que permiten la ocupación de los bienes de dominio público
(autorizaciones o concesiones demaniales, por eje., para un chiringuito de playa),
que estudiaremos en un apartado posterior, cuando al vencimiento del título el
ocupante no desaloja el dominio público.

Para poder ejercer esta potestad la Administración ha de declarar previa o

simultáneamente la extinción del título que legitimaba la ocupación. En caso de
resistencia al cumplimiento de la orden de desalojo, la Administración podrá
utilizar su potestad de ejecución forzosa.

4.5. Jurisdicción competente

Para la impugnación de los actos administrativos dictados en el ejercicio de

las potestades de autotutela para la protección de bienes públicos que acabamos
de examinar (por eje., para la impugnación de un deslinde administrativo), la
legislación española ha establecido tradicionalmente (y lo sigue haciendo) una
dualidad jurisdiccional: si la impugnación se basa en motivos de competencia o de
procedimiento, el interesado debe interponer el recurso ante los tribunales de la
jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que si la impugnación se basa en
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motivos de fondo (se invocan, por eje., títulos de propiedad contrarios al deslinde
practicado), ha de acudir a los tribunales civiles (art. 43 LPAP).

5. LA INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES PÚBLICOS

En Derecho español, el privilegio de la inembargabilidad tradicionalmente

se ha extendido a todo el patrimonio de las Administraciones públicas en sentido
amplio, es decir, tanto a sus bienes (de dominio público y patrimoniales) como a
los recursos financieros de la Hacienda pública (dinero en efectivo, cuentas
bancarias, etc.)8.

En 1998, una Sentencia del Tribunal Constitucional (la STC 166/1998, de

15 de julio) declaró la inconstitucionalidad de este privilegio en relación con los
bienes patrimoniales, por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del
art. 24.1 CE (en su vertiente de derecho a la ejecución de las Sentencias en sus
propios términos), salvo que estuvieran “materialmente afectados a un servicio
público o a una función pública específica”.

La Sentencia no cuestionó, por supuesto, la inembargabilidad de los bienes de

dominio público, que constituye una exigencia constitucional (art. 132.1 CE); ni
tampoco la de los recursos financieros de la Hacienda pública (dinero en efectivo,
cuentas bancarias, etc.), por entenderla necesaria para garantizar la continuidad
en la prestación de los servicios públicos (principio de eficacia de la actuación
administrativa del art. 103.1 CE).

La vigente LPAP (art. 30.3) se ha hecho eco, lógicamente, de esta

jurisprudencia, y ya no extiende el privilegio de inembargabilidad a todos los
bienes patrimoniales, sino sólo a aquellos que “se encuentren materialmente
afectados a un servicio público o a una función pública” o cuando “se trate de
valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten
políticas públicas o presten servicios de interés económico general”.

Así, por eje., el patrimonio de Correos, aun teniendo el carácter de bien

patrimonial, sigue siendo inembargable (porque se trata de una sociedad estatal
que presta un servicio de interés económico general). Pero sí es embargable, por
eje., un simple solar de propiedad de un Ayuntamiento en tanto no se destine a un
uso o servicio público (bien patrimonial sin ninguna singularidad).

8
Una de las fórmulas usadas por nuestra legislación al consagrar este privilegio era, por eje., la siguiente:
“Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni
dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local”
(art. 154.2 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales).
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6. RÉGIMEN DE USO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

Como hemos señalado en distintas ocasiones, el régimen jurídico de los

bienes de dominio público se separa completamente del régimen de los bienes
patrimoniales en lo relativo a sus formas de uso o utilización. Los bienes de
dominio público cuentan a este respecto con un régimen propio (de Derecho
público) distinto del régimen civil de uso (y disposición) de los bienes de
propiedad privada (que es el aplicable, con algún matiz, a los bienes
patrimoniales), basado en una serie de conceptos y técnicas tradicionales en
nuestro Derecho, que se mantienen en la legislación vigente y cuyos aspectos
esenciales vamos a estudiar en este apartado.

A efectos sistemáticos, al tratar el régimen de uso o utilización de los

bienes de dominio público, la primera distinción que hay que hacer es entre los
bienes destinados a la prestación de un servicio público y los restantes (esto es,
todos aquellos cuyo usuario principal es el ciudadano, entre los que se
encuentran los destinados a un uso público, como playas o calles, pero también
otros, como las aguas continentales o las minas, cuyo uso normal es, como
veremos, el uso privativo), que son los que presentan mayor interés a este
respecto y en los que la ley centra su atención (arts. 84 y sigs. LPAP)

La LPAP (arts. 84 y sigs.) no contiene una regulación completa de esta materia, y

la que contiene es sólo parcialmente básica. La síntesis que vamos a ofrecer a
continuación contiene, pues, elementos tomados de distintas fuentes (legislación
general del patrimonio de las Administraciones públicas y legislación sectorial).

6.1. Bienes destinados a la prestación de un servicio público

En el caso de los bienes de dominio público destinados a la prestación de

un servicio público (por eje., el edificio del Ayuntamiento, las instalaciones de un
colegio público o de un hospital público), el usuario principal de dichos bienes es
la propia Administración, que los emplea para prestar el servicio de su
competencia.

La utilización que realizan los ciudadanos de dichos bienes, en calidad de

usuarios de los servicios públicos (las personas que van a hacer trámites al
Ayuntamiento, los alumnos del colegio o los pacientes del hospital), se rige por la
normativa reguladora de los correspondientes servicios y no por la legislación de
patrimonio de las Administraciones públicas (art. 87 LPAP).

En cambio, sí se rige por esta legislación (es decir, por las clases de uso que
veremos en el apartado siguiente) la utilización de esas mismas instalaciones por
otras personas. Por eje., la colocación por una empresa de máquinas de café en
la Facultad de Derecho (que sería, como veremos luego, un uso privativo).

6.2. Los restantes bienes de dominio público. Tipología de usos

En el caso de los restantes bienes de dominio público (tanto de dominio

público natural como artificial) el usuario principal de los mismos es el ciudadano,
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cuya utilización de estos bienes puede ser de distintas clases, conforme a las dos
tipologías que vamos a estudiar a continuación: la principal, la que distingue entre
usos comunes (generales o especiales) y usos privativos, y otra complementaria,
la que distingue entre usos normales o anormales. Cada uno de estos usos tiene
su propio régimen jurídico, como también veremos seguidamente.

Pero, antes, conviene advertir que la Administración titular de esta clase de bienes
también puede reservarse en ocasiones (cuando esté legalmente previsto) ciertas
porciones de ellos para su propio uso, excluyendo su utilización por los
ciudadanos. Es lo que se conoce como reservas demaniales, esto es, porciones
de bienes de dominio público destinados en principio al uso por parte de los
ciudadanos que la Administración se reserva para el cumplimiento de alguna de
sus funciones (art. 104 LPAP). Así, por eje., la reserva de un tramo de costa para
la construcción de un puerto o de una instalación militar (arts. 47 y sigs. de la Ley
22/1988, de 28 de julio, de Costas). Cuando la reserva se hace en favor de una
Administración distinta de la titular del bien, se habla de adscripciones
demaniales. Así, por eje., la adscripción de un tramo de costa para la construcción
de un puerto de competencia autonómica (arts. 49 y sigs. de la Ley de Costas).

A) Usos comunes (generales o especiales) y usos privativos

Como hemos dicho, la tipología fundamental de usos (por parte del

ciudadano) de los bienes de dominio público es la que distingue entre el uso
común (general o especial) y el uso privativo. Se trata, pues, de ver a
continuación en qué consiste cada una de estas clases de usos y cuál es su
régimen jurídico respectivo, es decir, si es necesario o no algún título habilitante
(autorización o concesión) para su realización (arts. 84 y sigs. LPAP).

a) Usos comunes (generales o especiales)

El uso común es aquel que no excluye la utilización de bien (de dominio

público) por otras personas.

(1) Si ese uso común no presenta ninguna característica singular o

cualificación especial, se trata de un uso común general (el uso público por
antonomasia). El uso común general es libre (no requiere ningún título
habilitante), igual y gratuito (no conlleva el pago de una tasa).

Por eje.: pasear por la calle, bañarse en la playa, etc.

(2) Cuando el uso común presenta alguna característica singular o

cualificación especial (por eje., peligrosidad, intensidad o rentabilidad) se
transforma en un uso común especial, el cual sigue siendo igual (por no
excluyente), pero ya no es necesariamente libre (suele precisar una autorización
administrativa) ni gratuito (suele conllevar el pago de una tasa).

Por eje.: la circulación de vehículos (peligrosidad), el aparcamiento en la calle

(intensidad de uso), etc.
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b) Usos privativos

El uso privativo, a diferencia del uso común, es un uso excluyente de la

utilización del bien de dominio público (de una porción de ese bien) por otras
personas.

Por definición, los usos privativos ya no son iguales (por su carácter

excluyente) y, en consecuencia, tampoco son libres (precisan siempre un título
habilitante: autorización o concesión) ni gratuitos (conllevan el pago de tasas).

Dentro de los usos privativos conviene distinguir entre los usos consuntivos
(los que implican un consumo o agotamiento del bien) y los no consuntivos u
ocupaciones del dominio público.

(1) Los usos consuntivos (que sólo caben en relación con ciertos tipos de
bienes de dominio público, como las aguas continentales o las minas) requieren
siempre una concesión (concesión de aguas para el regadío o el abastecimiento
de poblaciones, concesiones mineras, etc.).

(2) Por su parte, las ocupaciones del dominio público pueden ser de dos
clases, que podemos denominar temporales y duraderas. Las ocupaciones
temporales, esto es, con bienes muebles o instalaciones desmontables y de corta
duración (como máximo hasta cuatro años), sólo requieren una autorización;
mientras que las ocupaciones duraderas, es decir, con instalaciones fijas o de otro
tipo, pero de larga duración (más de cuatro años) precisan en todo caso una
concesión (art. 86 LPAP).

Así, por eje., un quiosco de prensa en la calle es una ocupación estable, que
requiere una concesión, mientras que un mercadillo navideño es una ocupación
temporal, que precisa una autorización por parte del titular del dominio público,
que en ambos casos sería el Ayuntamiento.

B) Usos normales y anormales

Usos normales de un bien de dominio público son todos aquellos que

resultan conformes con su destino (o afectación) principal; mientras que
anormales son los disconformes con ese destino (o afectación) principal.

Esta distinción, que sólo recoge la legislación de régimen local (el

Reglamento de bienes de las entidades locales9), presenta, no obstante, un
interés general. Aunque lo que dispone la legislación de régimen local es que los
usos anormales requieren siempre una concesión, la consecuencia más habitual
de la calificación de un uso como anormal es sencillamente su prohibición.

Así, por eje., tirar basura en la calle es un uso anormal, como lo sería también dar
un paseo (uso normal si se trata de una calle) por una carretera.

9
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (art.
75).
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6.3. Distinción entre autorizaciones y concesiones demaniales

Conviene cerrar este apartado relativo a los usos del dominio público con
una breve referencia a las diferencias entre las dos clases de títulos en ocasiones
necesarios para llevarlos a cabo (autorizaciones y concesiones), que cuando
habilitan para la utilización del dominio público se denominan autorizaciones y
concesiones demaniales.

El régimen que vamos señalar a continuación (arts. 91 y sigs. LPAP) se refiere

fundamentalmente a las autorizaciones y concesiones para las ocupaciones del
dominio público (usos privativos no consuntivos).

Simplificando mucho las cosas, se puede decir que las autorizaciones

demaniales son, por regla general, más fáciles de obtener y más baratas que las
concesiones demaniales, pero a cambio tienen menor duración y se encuentran
menos protegidas que estas últimas.

En efecto, las autorizaciones demaniales, salvo que exista una limitación

de espacio, se otorgan a todo aquel que las solicite y cumpla los requisitos en
cada caso establecidos, mientras que las concesiones demaniales se otorgan por
regla general a través de procedimientos de concurrencia competitiva
(concursos); y las tasas a pagar por una autorización son por regla general
menores que las de una concesión10.

Por el contrario, las autorizaciones demaniales tienen, como vimos, una

duración máxima de cuatro años, mientras que la duración máxima (incluidas
prórrogas) de las concesiones demaniales es de 75 años (art. 93.3 LPAP). Y si el
título habilitante se ha de revocar o suspender por causas de interés público (por
eje., obras en la calle), el titular de una simple autorización no tiene derecho a
indemnización, mientras que sí lo tiene el de una concesión.

También tiene interés distinguir las autorizaciones y concesiones demaniales de

otro tipo de autorizaciones y concesiones. Simplificando las cosas, una
autorización demanial se diferencia de la típica autorización enmarcada en la
actividad de policía (por eje., una licencia de obras) en que aquélla es en principio
discrecional mientras que esta última es reglada. Y una concesión demanial se
diferencia de una concesión de servicios (contrato administrativo) en que aquélla
se encuentra menos protegida que esta última (el concesionario de servicios tiene,
como vimos en un tema anterior, el derecho al mantenimiento del equilibrio
económico del contrato, del que carece el titular de una concesión demanial).

10
“La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público” constituye uno de los hechos
imponibles típicos de las tasas. Vid., por eje., la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos (art.
6).