Tribunal; Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS)

Fecha: 10/12/1987
Partes: Se n o k y otros
Publicado en: LA LEY 1990-C, 573 - ED 127, 420
Cita Fallos Corte: 310:2682

SUMARIOS:

1. De conformidad con lo dispuesto en el art. 12 de la ley 19.549 (Adía, XXXIX-C,

2339), y 48 de Cód. Civil, la apelación interpuesta en los términos del art. 16 de la ley
22.315 (Adía, XLI-D, 3988), no produce la suspensión del acto administrativo
cuestionado. ;

TEXTO COMPLETO:

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL SUSTITUTO

Suprema Corte:

Las asociaciones denominadas a través de las siglas SENOC y OIKOS y la fundación FADES
interpusieron el recurso previsto en el art. 16 de la ley 22.315 contra la resolución 2363/85 del
Ministerio de Educación y justicia, que resolvió que estas estructuras asociativas no satisfacen el
interés público que pudo justificar sus creaciones y, en consecuencia, dispuso el retiro de la
autorización para funcionar, su disolución y liquidación.

Ante el pedido de los apelantes en el sentido de que el a quo suspenda la ejecutoriedad del acto
impugnado, la Sala B de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, por mayoría,
estableció que se hacía innecesaria la provisión de una medida cautelar, toda vez que el recurso
intentado tenia efecto suspensivo.

Contra esta decisión interpuso recurso extraordinario la representación del Estado nacional, que,
denegado por el a quo, ha dado origen a la presente queja.

Dada la índole de la medida impugnada, estimo que, en primer lugar, corresponde que me
expida acerca de su definitividad en orden a la apelación federal. A mi modo de ver, el auto que
otorga carácter suspensivo al recurso en sede judicial, en el caso y dadas sus especiales
connotaciones, debe ser asimilado a una sentencia definitiva, toda vez que enerva
temporariamente el ejercicio de facultades de las que está dotado el órgano administrativo,
dificultando la consecución del interés público que determinó la disolución de las entidades. En
ese sentido, estimo que resultan altamente significativas las graves imputaciones que se
formulan respecto del manejo de fondos estatales en los considerandos que motivan la
resolución impugnada, a la vez que se da cuenta de la promoción de acciones penales,
investigaciones administrativas y procedimientos llevados a cabo por el Tribunal de Cuentas de
la Nación y la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas. Estas circunstancias, que
ponen de relieve el presunto desvío de los subsidios otorgados por organismos estatales y su
incorporación al patrimonio de las entidades en liquidación, podrían agravarse en el caso de
impedirse la pronta ejecución del acto impugnado, e, incluso, tomar ilusoria la eventual
reparación del perjuicio, situación que se configura ante el efecto suspensivo dispuesto por el
tribunal apelado. Estimo que, por ende, la decisión apelada trae a la quejosa un agravio de muy
difícil o imposible compensación ulterior, que permite, como dije, equiparar a definitiva la
decisión en recurso.

En cuanto al fondo de la cuestión, entiendo que los agravios propuestos suscitan cuestión
federal bastante para su tratamiento por la vía intentada, pues si bien el tema involucrado en el
recurso remite al examen de cuestiones de índole procesal, materia ajena, en principio, a la
instancia del artículo 14 de la ley 48, ello no impide a esta Corte conocer en un planteo de esa
naturaleza cuando la sentencia impugnada se aparta de las normas conducentes para su debida
solución, todo lo cual redunda en evidente menoscabo de la garantía de la defensa enjuicio y de
la correcta fundamentación exigible a los pronunciamientos judiciales.

En tal sentido, tiene dicho el Tribunal que la doctrina de la arbitrariedad autoriza a revisar fallos
que versen sobre cuestiones de derecho común y local, cuando éstos consagren una
interpretación de las normas con relación a las circunstancias del caso, en términos que
equivalgan a su prescindencia, pues ello configura una lesión al derecho constitucional de la
defensa en juicio (Fallos: 297:100; 299:226 y sentencia del 15/10/87 en autos: "Compañía
Financiera Munro S.A. s/pedido de quiebra por el Banco Central de la República Argentina").

Entiendo que el reproche formulado contra el pronunciamiento en recurso debe prosperar,

habida cuenta de que el a quo, al sostener el carácter suspensivo del recurso previsto en el art.
16 de la ley 22.315, por aplicación de la norma genérica contenida en el art. 243 del código
ritual del fuero, ha prescindido totalmente de lo dispuesto en el art. 18 de la ley citada en primer
término, que consagra ese efecto sólo para los casos de resoluciones que impongan las
sanciones de apercibimiento, con publicación, y de multa, lo que lleva a sostener que las
restantes -como las analizadas en autos- deben recibir un tratamiento procesal diferente, en
atención a la ejecutoriedad del acto administrativo que fluye del artículo 12 de la ley 19.549.

En la especie, el argumento que sostengo se impone por aplicación del art. 48 in fine del Código
Civil, que acuerda la viabilidad de los recursos judiciales del art. 45 del mismo ordenamiento
respecto de la decisión administrativa sobre retiro de la personería a personas jurídicas que
necesitan expresa autorización estatal para funcionar, estableciendo que "el juez podrá disponer
la suspensión provisional de los efectos de la resolución recurrida", de lo cual se deriva, sin
hesitación, que la medida cautelar que eventualmente pueda disponerse en sede judicial debe
constituir un pronunciamiento fundado, con arreglo a las circunstancias de la causa, y no ser
constituida por el efecto automático suspensivo del recurso previsto en el art. 16 de la ley
22.315.

Por las razones expuestas, opino que corresponde hacer lugar a la presente queja, anular la
resolución de fs. 403 y vuelta, apartado II, de los autos principales agregados por cuerda, y
disponer que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento. Buenos Aires, 6 de
noviembre de 1987. Jorge Tomás Médici.

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 10 de diciembre de 1987.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por el Estado nacional - Ministerio de Educación
y justicia en la causa SENOC, OIKOS y FADES s/resolución I.G.J.", para decidir sobre su
procedencia.

Considerando:

1°) Que el Ministro de Educación y Justicia de la Nación dictó, con fecha 12 de septiembre de
1985, la resolución n° 2363 por la cual declaró que las "estructuras asociativas" denominadas
Asociación para la Promoción de Sistemas Educativos no Convencionales (SENOC), Fundación
Argentina de Estudios Sociales (FADES) y Asociación para la Promoción de los Estudios
Territoriales y Ambientales (OIKOS) no satisfacían el interés público que pudo justificar la
creación de éstas (art. I o). Sobre esa base, retiró a esas personas jurídicas las autorizaciones
oportunamente conferidas y dispuso que se las disolviera y liquidara, con incorporación de la
totalidad de sus bienes al Estado Nacional, ”en cabeza del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET)" (arts. 2° y 3o).

2
En la mencionada resolución se hizo una detallada reseña de las anomalías que fundamentarían
la decisión. Esas irregularidades motivaron diversos informes y sumarios originados en el
CONICET, una investigación y posterior dictamen de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas, una auditoría del Tribunal de Cuentas practicada en el CONICET -a la que
siguió un sumario de responsabilidad y la presentación de una denuncia ante el juzgado nacional
de Primera Instancia en lo Criminal y Correccional Federal N° 4-, la instrucción de un sumario
por la Procuración del Tesoro y, por fin, el expediente administrativo agregado por cuerda, en el
cual se dictó, después de diversas actuaciones, la resolución n° 2363/85 (v. fs. 120/121 del
citado expediente).

Las referidas investigaciones habrían permitido constatar que algunas asociaciones y

fundaciones contribuyeron a pervertir el sistema de subsidios que el CONICET otorga con el fin
de promover el desarrollo científico nacional, todo ello facilitado por un actuar permisivo y
complaciente de las anteriores autoridades del mencionado ente. De ese modo, hubo
asociaciones y fundaciones que se apropiaron de fondos públicos, con conocimiento del
CONICET, "a través de una intrincada trama de adquisiciones, subsidios y donaciones,
obviándose procedimientos y controles" (fs. 123). Además, esas entidades estaban integradas
mayoritariamente por agentes del CONICET, que actuaban en un doble carácter, lo que
determinaba una duplicación de sus beneficios y ventajas y, por otra parte, en muchos casos las
asociaciones y fundaciones estaban vinculadas entre sí (fs. 124). En ese cuadro de situación
estaban comprendidas, según la decisión ministerial, SENOC, OIKOS y FADES, las que no se
habrían limitado a la indebida apropiación de rentas, que ingresaron a sus patrimonios, sino que
también habrían recibido fondos sin la debida justificación académica (loe. cit.). En suma, que
de conformidad con la resolución n° 2363, se habría demostrado que las mencionadas entidades
"fueron utilizadas fuera del marco legal de sus constituciones, contrariando manifiestamente los
fines para los que fueron creadas, con afectación de fondos públicos sin contralor legal y ético"
(fs. 137).

2o) Que contra la resolución n° 2363/85, las entidades afectadas interpusieron el recurso que
autoriza el art. 16 de la ley 22.315, al que denominaron la "vía ordinaria prevista por el art. 48
del Código Civil" (fs. 224 del expediente n° 018831). En él pidieron que se revocara la
resolución recurrida, a la que calificaron como manifiestamente nula por violación de la garantía
constitucional de la defensa en juicio y, además, arbitraria, por estar fundada en hechos
inexistentes o en notorias falsedades. Argüyeron que no se les había dado la oportunidad de ser
oídos en el expediente administrativo que culminó con la resolución n° 2363, proceder que
consideraron violatorio de la ley 19.549. A todo evento dejaron planteada, para el caso que se
entendiera que dicho derecho no resulta garantizado por la ley 22.315, la inconstitucionalidad de
este último cuerpo legal. En cuanto a las aducidas irregularidades que enumera la resolución n°
2363, cuestionaron en forma pormenorizada que aquéllas pudieran revestir tal carácter (v. fs.
226/266 del expediente n° 018831). Debe señalarse que, además de la revocación de las ya
tantas veces citada resolución n° 2363/85 del Ministerio de Educación y Justicia de la Nación
que se solicitó en el escrito inicial, posteriormente las recurrentes pidieron que, como medida
cautelar, se ordenara la suspensión del acto administrativo impugnado en el recurso (fs. 394).

3o) Que la Sala B de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Capital Federal

resolvió a fs. 403/404, por mayoría, que el recurso previsto en el art. 16 de la ley 22.315 se
encontraba alcanzado por la regulación supletoria del art. 243 del Código Procesal y que, en
consecuencia, la mera concesión del recurso de apelación tenía efecto suspensivo, lo que
tomaba innecesario decidir sobre la medida cautelar solicitada por los recurrentes. Sostuvo,
además, que en su carácter de tribunal judicial "imperativamente se rige por las normas de aquél
ordenamiento legal y no por la ley 19.549" (fs. 403 vta.).

4o) Que a fs. 416/425 el apoderado del Ministerio de Educación y Justicia de la Nación
interpuso recurso extraordinario contra la decisión mencionada en el considerando precedente.
Previo traslado a la contraparte, la Sala B de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de
la Capital Federal, resolvió a fs. 461 no conceder el remedio federal intentado, lo que motivó

3
que el Estado nacional -Ministerio de Educación y Justicia de la Nación- interpusiera el recurso
de hecho que aquí se considera.

5o) Que, en primer término, corresponde analizar si el recurso plantea una cuestión federal que
habilite la instancia extraordinaria del Tribunal. La respuesta debe ser afirmativa, atento a que el
Estado nacional sostiene que la decisión apelada -que resulta equiparable a una sentencia
definitiva, pues ésta es la ocasión pertinente para la tutela del derecho que se estima vulnerado
(confr. doctrina de Fallos: 241:371 y 256:283)- lesiona la presunción de legitimidad de que goza
el acto administrativo en virtud de lo establecido en el art. 12 de la ley 19.549. Esta última ha
sido caracterizada como norma federal (Fallos: 301:953; 302:545; 304:898) y sus alcances se
hallan discutidos en el sub lite, además de haber sido la resolución apelada contraria al derecho
que el recurrente pretende sustentar en aquélla. A lo dicho no obsta el contenido de la resolución
n° 2363/85 del Ministerio de Educación y Justicia de la Nación, puesto que, si bien es cierto que
el otorgamiento o retiro de la autorización que requieren las personas jurídicas se produce en el
ámbito local de las diversas jurisdicciones, no lo es menos que el acto de un ministro de la
Nación es el propio -en cuanto a su forma, consecuencias y virtualidades- de una autoridad
nacional que, como tal, sólo puede estar reglado por la citada ley 19.549, cuya, naturaleza
federal queda así evidenciada (doctrina de Fallos: 278:240). Dicho cuerpo legal contiene, por lo
demás, y al margen de que haya recibido la denominación de "ley de procedimientos
administrativos", normas de fondo, junto a otras de estricto carácter procesal administrativo.
Entre las primeras se halla, justamente, el mentado art. 12.

6o) Que, por otra parte, resulta conveniente recordar que al encontrarse en discusión el alcance
que cabe asignar a una norma de derecho federal, la Corte Suprema no se encuentra limitada en
su decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una
declaratoria sobre el punto disputado (sentencia de fecha 29 de abril de 1986 in re
"Municipalidad de Laprida c/Universidad de Buenos Aires - Facultad de Ingeniería y Medicina
s/ejecución fiscal", M.376.XX, consid. 5o) y su cita, entre otros). A esto cabe añadir que el
análisis e interpretación de normas de derecho común no le está vedado al Tribunal cuando éstas
aparecen íntimamente vinculadas a aquéllas que, por su índole federal, abren la instancia
extraordinaria (doctrina de Fallos: 202:93).

7o) Que, desde esta perspectiva, una correcta hermenéutica del art. 12 de la ley 19.549, que
establece, en lo que aquí interesa, que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad
y que su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios
medios, obliga a concluir que la mera interposición del recurso que contempla el art. 16 de la
ley 22.315, que dispone la posibilidad de apelar ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Civil las resoluciones del Ministerio de Educación y Justicia de la Nación que se refieran a
asociaciones civiles y fundaciones, no produce per se y de modo automático efectos suspensivos
respecto del acto administrativo atacado. Tal consecuencia no se compadecería con los
caracteres que el legislador atribuye a las resoluciones administrativas en el ya recordado art. 12
de la ley 19.549, ni tampoco con lo que surge del art. 48 del Código Civil, según el cual, cuando
la decisión administrativa sobre retiro de la personería o intervención de la entidad es
impugnada judicialmente, "el juez podrá disponer la suspensión provisional de los efectos de la
resolución recurrida". Con relación a esto último, carecería de sentido que la ley otorgase esa
facultad al órgano jurisdiccional si la mera deducción del recurso produjera por sí sola tal
consecuencia.

8o) Que, por otra parte, el art. 18 de la ley 22.315 establece que "el recurso contra las
resoluciones que impongan las sanciones de apercibimiento con publicación y de multa será
concedido con efecto suspensivo". El sentido de esta norma no es claro, sobre todo si se tiene en
cuenta que su antecedente, el art. 7 de la ley 18.805, después de un primer párrafo casi idéntico,
disponía que "en los demás supuestos lo será con efecto devolutivo, salvo que el Tribunal de
Apelaciones, en atención a la naturaleza especial del caso, disponga la suspensión de la
resolución recurrida", parte que en el texto de la ley 22.315 ha sido suprimida.

4
Sin embargo, a la luz del principio de presunción de legitimidad del acto administrativo, cuyo
carácter genera! tan enfáticamente subraya la ley 19.549, y de las pertinentes disposiciones del
Código Civil, todo lo cual se ha analizado en el considerando precedente, sólo cabe interpretar,
en consonancia con la regla que impone dar alcance restrictivo a las excepciones a las normas
que sientan principios generales, que el art. 18 de la ley 22.315 exclusivamente atribuye efecto
suspensivo a los recursos por los que se atacan resoluciones que imponen apercibimientos con
publicación o multas. Ello lleva a concluir que, en los demás casos, los recursos contemplados
en el art. 16 carecerán de dicho efecto.

9o) Que, por fin, la peculiar naturaleza de recursos como el previsto en el art. 16 de la ley
22.315, que pese a denominarse de apelación presentan perfiles muy diferentes a los de aquellos
por los cuales se recurre de la sentencia de un tribunal de instancia inferior, obliga a tener en
cuenta primordialmente las normas que específicamente los reglan y los principios propios de la
rama del derecho a la que pertenecen, lo que impide una remisión simplista y mecánica a las
normas del Código Procesal Civil y Comercial, como la hecha por el a quo en la resolución
apelada.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la
queja, se declara procedente el recurso extraordinario de fs. 416/425 y se deja sin efecto la
sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que dicte nuevo
pronunciamiento con arreglo al presente. Agregúese la queja al principal.

Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Enrique S. Petracchi. - Jorge A. Bacqué.