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¿~IRVE
PARA ALGO
LA POLITICA EDUCATIVA?

Probablemente ya ha pasado la época en que las políticas

edu cativas eran consideradas materia prima para la inge-
niería social. Han quedado atrás las épocas de los grandes
experimentos en este ámbito y la confianza ciega tanto en el
valor reformista de la educación , es decir, en su capacidad
de promover el cambio social, corno en la posibilidad de do-
minar desde presupuestos científicos su marcha, ha dejado
paso a un cierto sentimiento de desencanto. Ni las políticas
educativas parecen ser hoy el eje sobre el que gravitan nues-
tros sistemas económicos y políticos -más bien al contra-
rio- ni la Política Educativa como ámbito de estudio de es-
tas políticas públicas goza de mucho predicamento. Aunque
sea dudoso que unas y otra sirvan para algo, aquí haremos
lo posible para demostrar que es preciso recuperar la con-
fianza perdida. La Política Educativa (así, en mayúsculas)
es una, es la Ciencia Política en su aplicación al caso con-
creto de la educación, pero las políticas educativas (ahora
en plural y minúsculas) son múltiples, diversas y alternati-
vas. La Política Educativa es, por tanto, la re8exión teórica
sobre las políticas educativas 1 y a ello se _dedican las páginas
siguientes.

1. En la lengua inglesa la disrinción es más fácil porque hay un térmi-

no específico para cada cosa. Policy es la Ciencia Política. Policy Studies
son, por lo tanto, los estudios de Política y, en par ticular, Educalimwl Po-
licy es la ciencia de la Política Educativa. En cambio, politics es la política
del día a día. Y, por tanto, educational politics son las políticas educativas.
Todos ellos son términos relacionados pero diferentes.

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1

1 • ~

.- LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS COMO POLÍTICAS PÚBLICAS
22
I.l. Política Educativa versus políticas educativas
Política Educativa y políticas educativas cambian y evo-
lucionan con el tiempo: la primera porque la Ciencia Políti-
ca cambia y evoluciona; las segundas, en camb~o, porque
cambia el contexto, cambian los actores, o cambran los su-
jetos destinatarios de las políticas. Así, por ejemp~o, en el si:
glo pasado un gran analista político de la educación, Agust1
Sarda (1836-1913), catalán, abogado, republicano y pro-
fesor de escuela normal, utilizaba los recursos que en su
época la Ciencia Política ponía as': alcan~e para analizar
las reformas educativas de otros paises y smgularmente de
Francia. Y consideraba como una aportación suya muy per-
sonalla necesidad de juzgar una política educativa concre-
ta -la francesa contemporánea, en su caso- no sólo leyen- · -
do la le¡tislación,
b
sino visitando el país.2 Hoy; si Sarda desease
' .
hacer el mismo estudio dispondría de un aparato teonco y
metodológico muy importante que le ayudaría a analizar la
política educativa francesa, por ejempl?, sobr~ la for:mación
profesional de una manera mucho _m~s preCisa y fiable e~
cuanto a su gestación, puesta en practica y efectos. La Poh-
tica Educativa, como saber, pues, se beneficia de los avan-
ces de la Ciencia Política.
Pero veamos ahora qué pasa con las políticas educati-
vas. En este caso, la evolución es rápida y, de vez en cuando,
vertiginosa. Un cambio de consejero o de ministro de_ edu-
cación - y no digamos ya un cambio del color del gobierno
o un cambio de régimen político- originan inmediatamen-
te un cambio de orientación de la política educativa oficial
y, de rebote, un reposicionamiento de todos los actores. Ya
se ve, pues, que cuando hablamos de una política educativa
concreta (así, en minúsculas) nos referimos a una línea de
actuación específica, adoptada por una autoridad con com-
petencias educativas, que se dirige a resolver una determi-
nada cuestión. Dicho de otra manera, una p_olítica _ed~1cati~á\
es el resultado de la actividad de una autondad publzca (m- \
2. Estudios Pedagógicos, Madrid, Vda. áe Hernando, 1892, pág. 52.
Sobre la figura de Sarda y sus aportaciones al estudio de las políticas edu-
catiYas comparadas, puede verse nuestra obra Los precursores españoles
de la Educación Comparada, Madrid, MEC, 1987.
• ¡
¿SIRVE PARA ALGO LA POLíTICA EDUCATIVA?
23
vestida de po~er público y de legitimidad gubernamental) en ezj
sector educatzvo.
Es ~~erto q~e los partidos políticos tienen unos programas
•1
¡
d~ acci?n que mcluyen grandes orientaciones sobre la política
f e uc~:IVa que_ adop~an si llegasen al gobierno -y; a veces,
i
'l
tambien un Cierto numero de propuestas muy puntuales-
pero no lo es menos que es dando respuesta a las necesidade~
que en cada. momento va evidenciando el sistema escolar
como_se configuran las políticas educativas concretas.
Asi, ~ues~ ;e ha de considerar la Política Educativa como
una a~hcac10n de la Ciencia Política al estudio del sector
ed~c~tivo Y; p~r su parte, las políticas educativas como unas
pol~ticas publicas que se dirigen a resolver cuestiones edu-
c~:Ivas. En ~esumen, estas políticas públicas constituyen el
o Jeto esencial de estudio de la Política Educativa. .
1.2. Lo~ elementos constituyentes de una política
educativa
Hoy ~~ día existe un cierto consenso entre los politóloo-os
Y 1os soci~logos d~ la educación en el sentido que una polfti-
ca educativa contiene por lo menos los elementos siguientes:
A. Un con~enido: una política educativa se adopta para
·¡ consegmr unos resultados o productos concretos, no im-
porta que se trate de aumentar el número de titulados de
una rama de f~rmaci_ón profesional en la que hay déficit
o de ~acer posible 1~ mtegración escolar de los niños con
necesidades educativas especiales en todas las regiones 0
1 departamentos sin excepción.
B. Un progr~a: en principio una política educativa no es
~na suceswn de actuaciones o de decisiones inconexas
1 smo que se debe presuponer que unas y otras se adopt~
con 1~ coheren~ia de un programa político, en el sentido de
f una _línea consistente de actuación mantenida a lo largo
del tiempo Yno tanto de una lista de cosas concretas a ha-
f cer. ~1 programa político, tal como aquí debe entenderse
se refiere a unos ~alares y opciones ideológicas concretas ;
no tant~, necesanamente, a las realizaciones prácticas que
un Partido concreto en el gobierno espera producir. No

LAS poLITICAS EDUCATIVAS COMO POLÍTICAS PÚBLICAS
24
3
hay otra defirúción mejor de programa que la que Eas~on
propuso: «Las intenciones más gener~es ~e las a~tonda­
des de las cuales puede ser una expenencia parcial cual-
quier actuación o resultado específico». De lo que hace un
ministro de educación un día sobre un te~a con~~eto n?
puede desprenderse necesariamen~e una onen~c10n poh-
tica definida; har:e falta un seguir~nento en_ ~1 tiempo para
poder averiguar cuáles son los eJe.s especifico; Y progra-
máticos que evidencian un denommador comun en la ac-
tuación del ministro, es decir, cuáles son los ~~ores Y las
opciones ideológicas que apoya con s':l ~ctuacion.
c. Una orientación normativa: las declSlones que se adop-
tan y que configuran una políti~a educativa presup~nen
en los decisores una voluntad onentada a establecei_ x:or-
mas, a aprobar leyes. A menu~o •. las grandes ~~htlcas
educativas tienen como gran objetivo la aprobac10n, ~?n
el máximo consenso posible, de una ley de educac10n;
otras veces, lo que configura una política educativa es,
más bien, el desarrollo normativo de una ley. , .
D. Un factor de coerción: quien adopta una pohtic.a, par~
garantizar que se llevará a la práctica, debe estar mve~t~­
do de autoridad suficiente y, por tanto, de~e tener le~ttl­
midad para hacerlo. Toda política educativa, P~~s, n~­
plica una autoridad educativa, ya sea el mi~Isteno
central; un departamento regional o un ayuntam1en~o "t•
en cada caso, el alcance de la política será el que. ~ehml­
te la competencia del decisor. El factor de coerc10n pre-
supone que las políticas, lógicamex:~e, pu.ed.en llegar a
ser impuestas y, por supuesto, tambien resistid~~ ·
E. Una competencia social: finalm~nte, undayohtlcaf edtu-
cativa se define por su competencia.' es .e~Ir, po~ a e~ ar
a un sector concreto. Los actos y disposiciones Implica-
dos por una política educativa afectan a la .si~ación, los
intereses y comportamientos de los admm1str~d.os, es
decir, de cualquier persona o grupo ~fectados directa o
indirectamente por la política educatiV~: ~umx:?s Y pr~­
fesores, pero también personal de admm1strac10n, fami-
lias, titulares de cer!tros privados, etc.
3. J. Easton, A Systems An.a lysis of Política[ Life, Nueva York, John Wi-
ley & Sons, 1965.
.:
1
¿SIRVE PARA ALGO LA POLÍTICA EDUCATIVA ? 25
1.3. Actividades públicas y políticas educativas
Cuando decimos que un gobierno o, más específicamen-
te, una autoridad educativa actúan y, por tanto, desarrollan
una política educativa concreta, en realidad, nos estamos
refiriendo a dos actividades distintas, íntimamente rela-
cionadas: una gestión interna o administrativa y una ges-
tión externa o propiamente política. Veámoslas por sepa-
rado.
1.3.1 . La gestión administrativa
En efecto, lo que hace primeramente una autoridad edu-
cativa no es otra cosa que ejercer competencias adminis-
trativas y, por tanto, gestionar internamente los recursos
propios de que dispone a fin de producir unos resultados
concretos. Es por esta razón que nos referimos a la gestión
interna como a la actividad propia no de las autoridades
¡ educativas, sino de las administraciones educativas. Los
medios de que disponen las administraciones educativas
1 son, esencialmente, recursos económicos y financieros, re-
i cursos de personal, recursos de patrimonio, etc. Y los resul-
t tados que el público espera son también varios por lo menos
en dos ejes diferentes:
j
• cuantitativamente, la opinión pública quiere más edu-
cación, .es decir, más oportunidades de educación duran-
te más tiempo, y es fácil ver que esto se traduce en la de-
manda de más puestos escolares, ya sea, por ejemplo, de
educación infantil o universitaria, en el sector público o
en el privado;
cualitativamente, el público siempre quiere una educa-
ción mejor y lo que esto pueda significar no es nada claro
porque el concepto de calidad de la educación no es ni
unívoco ni fácilmente cuantificable. Puede significar me-
nos alumnos por aula o una ratio de alumnos por profe-
sor más baja; puede significar aprender más y mejor len-
guas extrajeras; puede significar que se reduzca el riesgo
de paro al terminar los estudios; p uede significar escuelas
más cerca del domicilio, etc.
 . ~

.-
¿SIRVE PARA ALGO LA POLíTI CA EDUCATIVA?
26 LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS COMO POLÍTICAS PÚBLICAS 27

El trabajo en ambos ejes consume una buena parte de los Por tanto, la autoridad educativa, administrando los re-
esfuerzos de las administraciones educativas en gestión in- cur~os de que <:llspone (presupue~to, patrimonio y personal)
terna, para la que disponen de regulaciones (normas y re- pro uce, e;n prrmer lugar, unos bienes y servicios concretos,
glamentos) y herramientas (gestión de personal, sistemas los educativos, como por ejemplo los 3·ardines d inf ·
1 · ·d d e anc1a o

l
informáticos, contabilidad pública, etc.) concr etas . Y, en
este sen tido, es muy importante considerar que dado que la
gestión interna es un proceso de adminfstración de recursos
orientada a la producción de bienes (como, por ejemplo,
puestos escolares) o servicios (por ejemplo, educación in-
fantil) también puede ser examinad a, estudiada y analizada
en función de los parámetros a los que someteriamos cual-
quier proceso administrativo y/o de producción. Podemos
plantearnos si una administración educativa tiene suficien-
te productividad, si es eficiente, qué costes tiene o qué re-
formas deberian introducirse para hacerla m ás productiva y
eficiente y m enos gravosa.
!.3.2. La gestión política
De acuerdo con ello, pareceria que la administración edu-
cativa puede ser examinada como una empresa cualquiera,
utilizando los mismos criterios. En realidad, hay una gran
diferencia entre una y otra. Así como una empresa privada
busca, primordialmente, la satisfacción de una necesidad in-
terna de sus propie tarios y de las personas que trabajan en
ella y que no es otra que la rentabilidad y, por tanto, el bene-
ficio económico, la adminislración pública, en general, pre-
tende la satisfacción de necesidades qu e le son ajenas: las ne-
cesidades del público. De hecho, cabe decir que mucha gente
piensa que el trabajo que hacen las administraciones, en su
totalidad o e n parte, lo harían mejor empresas privadas, y
con un coste menor. Es decir, la gestión de los bienes y de los
servicios públicos no tiene por qué ser llevada a cabo nece-
sariamente siempre por empresas públicas. Se puede, por
4
ejemplo, concertar la prestación de servicios.
4. Pero, ¿esto es también aplicable a los bienes y servicios educativos?
Hay un libro excelente del que se dice haber sido libro de consulta del pre-
sidente Clinton porque parece haber inspirado buena parte de las refor-
mas de la administración norteamericana. Aunque el libro es una obra so-
~s umversi ~ . es; pero, además, y en segundo lugar, estos
bren~s Y servrcws educativos deben producir a su vez efec-
tos directos o indirectos sobre el público satisfaciendo su
deman~a de educación. Así como en el primer caso se pue-
d~- considerar que la a u toridad educativa administra educa-
cron, en_~1 segundo caso, la autoridad educativa desarrolla
una .:r:ohtica concreta d e la educación que prioriza la satis-
faccion _?~ unas necesidades en lugar de otras. Así se refleia
en el grafico 1: J
dGráf~~o 1. La actuación de la autoridad educativa como función de pro
UCCIOn. -
Administración
educativa
·-
Efectos e
Medios y Bienes y impactos sobre
recursos servicios el público
educativos (familias,
alumnos, etc.)
Gestión interna Gestión externa
Fuente: Adaptación libre de Gibert, 1985.
b Es po~ e~ta r~zón que al estudiar políticas educativas de-
~mos d1stm~ ~uy claramente aquello que es muy pro-
prame~te gestwn mterna y p roducción de bienes y servicios
educativos, .d~ los e_f~ctos e impactos que esta gestión inter-
na -o admimstracion de la edu cación- puede producir en
bre Polít.ica YAdministración en general, está lleno de ejemplos que hacen
referencJa al sector educat!vo. E~ ~na obra muy recomendable: David Os-
borne Y Ted Gaebler, La reznvencton del gobierno. La influencia del es íritu
empresanal en el sector público, Barcelona, Paidós, 1994. En la sei:mda
parte ?e e~~a obra se a?ord_a n con mayor detalle los debates acerca de la
pnvat¡zacwn del sel'VlcJo publico de la educación
r~-·--- - - - -- - - - - -·- - --- ----·----- - - - ----,.----,-- - - -• -
LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS COMO POLÍTICAS PÚBLICAS
28
los sujetos de la política. Porque la autoridad educativa no
tiene como horizonte final la adminis.tración de recursos per
se, sino la satisfacción de las necesidades de unos sujetos, el
público -los alumnos y sus familias- y los agentes profe-
sionales, sociales y económicos implicados directamente o
indirectamente en la educación.
Por tanto, si en lugar de una función de producción, que- ,
remos estudiar la actuación de la autoridad educativa en
el tiempo, la secuencia temporal sería otra, la que muestra el
gráfico 2.
Gráfico 2. Secuencia temporal teórica en la actuación de la autoridad
educativa.
. Políticas •· ·.. Administración
. educativas ·· ·· educativa
Efectos e
Bienes y
impactos deseados
sobre el público 1----~ servicios
Medios y
recursos
(familias,
alumnos, etc.)
educativos
Estrategia á seguir Diseño del presupuesto
En teoría -pero no en la práctica, como veremos más
adelante-, hay una secuencia temporal lógica en la actua-
ción de la autoridad educativa. Bajo esta visión, probable-
mente algo ingenua, la autoridad educativa dispone de un
aparato teórico y programático de aquello que debe hacerse
para lograr el bien público; dicho de otra forma, en primer _
lugar hay una formulación clara de los efectos e impactos
que la autoridad desea producir sobre el público. De acuer-
do con estos efectos deseados se dibuja una estrategia a se-
guir, en términos de bienes y servicios educativos que será
necesario producir, aumentar, reducir o suprimir. Final-
mente, y de acuerdo con esta estrategia, se diseña el presu-
puesto como un instrumento privilegiado para poner en
práctica la política educativa deseada. La realidad, en este y
en otros casos, es mucho más compleja y rica en matices
que la teoría.
l
- - -- - - - - -- - - - - -- - -
¿SIRVE PARA ALGO LA POlÍTICA EDUCATIVA?
1.4. Los efectos de las políticas educativas
A diferencia de lo que ocurre con los resultados de la ges-
tión interna o administración educativa, los efectos de las
políticas educativas no son objetos simples de estudio. En
general, comparten un cierto número de características en-
tre las que destacan las siguientes:
l . Generalmente, se enuncian de forma abstracta, en tér-
minos cualitativos y a menudo difíciles de medir. Así,
por ejemplo, un pretendido efecto de una política edu-
cativa puede ser la democratización del acceso a la uni-
versidad .
1 2. No se dan, de hecho, sino bastante tiempo después de
puesta en marcha la actuación de la autoridad educativa.
'
Por ejemplo, la creación de una nueva universidad a tra-
vés de la promulgación de una ley no se traduce en una
descongestión o desmasificación de las aulas de las de-
J más universidades hasta bastantes años más tarde.
l 3. La relación entre los bienes y servicios producidos por la
administración educativa y sus efectos no es siempre,
por principio, directa, lineal o mecánica. El aumento de
los recursos económicos para becas universitarias no se
traduce necesariamente en una mejora de la democrati-
zación del acceso a la universidad. Su distribución puede
primar, queriéndolo o no, otros criterios aparte de la ex-
tracción socioeconómica.
4. Los efectos de una política educativa no se circunscriben
solamente al sector educativo y, conlrariarnente, los efec-
tos de otro tipo de política pública pueden ser también
apreciables en el sector educativo. Por ejemplo, una polí-
tica dirigida a la democratización de la universidad pue-
de tener efectos sobre la política de reclutamiento para el
servicio militar, y viceversa.
Estudiar los efectos de las políticas educativas, saber por
qué a veces los productos suministrados por la administra-
ción educativa no generan los efectos previstos por la auto-
ridad educativa y prescribir cómo se pueden lograr es una
tarea esencial de la Política Educativa. En cambio, analizar
cómo puede mejorar la eficiencia de la administración edu-
 •¡

.- 30 LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS COMO POLÍTICAS PÚBLICAS

cativa es una cuestión típicamente estudiada por la Ciencia II

de la Administración o, si se quiere, por la Administración EL ANÁLISIS
Educativa (de nuevo así, en mayúsculas). Veamos, a conti- DE POLÍTICAS EDUCATIVAS
nuación, cómo se estudian las políticas educativas y cómo
trabaja, por tanto, la Política Educativa. 5
J
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4
i
~
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1t
~
1

~ El estudio de las políticas educativas requiere un marco

:
conceptual y un aparato metodológico que permita interpre-
~ tar por qué, cómo y cuándo se genera una nueva política edu-
!
cativa y cómo evaluar sus resultados. En última instancia, se
.
~
~
~
tr~~a de ~onseguir políticas educativas más consistentes y
1•
~
"
eficientes. Esta es una tarea que asignamos a la Política Edu-
cativa, que dispone, como punto de partida, del marco con-
ceptual y el aparato m etodológico de la Ciencia Política.

11.1. Las políticas educativas como sistema

de actuación de la autoridad educativa

Desde este punto de vista, se puede ensayar la adapta-

S. Las cuestiones tratadas en esta primera parte casi no tienen tradi-
ción académica en nuestro país. Esto hace que sea conveniente recurrir,
por un lado, a manuales clásicos de políticas públicas como, por ejemplo,
Meny, Y. , y Thoenig, J.-C., Politiques publiques, París, PUF, 1989. La se-
gunda posibilidad consiste en examinar obras anglosajonas sobre política
educati,·a; en esta segunda línea un par de obras muy recomendables. son
Iannacone, L., y Cistone, P. J., The Politics of Education, _Eugene, Uruv~r­
sity ol' Oregon, 198 1, y Sergiovanni, Thomas, J., Burhngame, Martu~,
Coomhs, Fred S., y Thurston, Paul W., Educational Governance and Admz-
IIÍStrw i<>n, Boston, Allyn and Bacon, 1992.
ción de los marcos conceptuales que se han desarrollado
para el estudio de las políticas públicas en general. Uno de
los más reconocidos y utilizados ha sido el de Jones ( 1970), 6
que define el proceso de configuración de una política como
una secuencia de actividades de la autoridad pública, desde
que identifica un problema hasta que, a través de su actua-
ción, consigue resultados.
6. Hay visiones complementarias, como, por ejemplo, la de Brian Hol-
mes, que fue catedrático del I nstituto de Educación de la Universidad de
Londres, donde desarrolló una ingente labor de promoción de los estudios
comparativos de políticas educativas. Su metodología particular -el pro-
b!em-solving approach-, inspirada en Karl Popper y en John Dewey, se di-
ngía a examinar las políticas educativas desde la perspectiva de lo que él
llamaba la ingeniería sociaL En esencia, tal como se expresaba en su obra