A C U E R D O

En la ciudad de La Plata, a 7 de diciembre de

1999, habiéndose establecido, de conformidad con lo

dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el

siguiente orden de votación: doctores Pisano, de Lázzari,

Hitters, Pettigiani, Laborde, se reúnen los señores jueces

de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para

pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 53.040,

“Buján, Carlos Héctor contra Municipalidad de Tigre.

Demanda contencioso administrativa”.

RESUMEN:

SCJBA 1999 -Buján contra Municipalidad de Tigre.

Buján demanda a la Municipalidad solicitando anulación del decreto del Intendente

que dispuso su cesantía en un cargo de planta. Impugna también el decreto que

rechazó el recurso interpuesto. Pide anular esos actos y reintegrarse.

Los agentes que estatutariamente se encuentran amparados por normas que

garantizan su estabilidad, no pueden ser cesanteados sin previo sumario.

El empleado que se desempeñó por un prolongado lapso, donde puede decirse que

cumplió varias veces con el periodo de prueba de 12 meses, puede considerar tal paso

del tiempo como ingrediente natural de su estabilidad en el empleo. El período de

prueba conlleva facultad de la Administración para decidir si sigue o no, pero también

un deber de diligencia y buena fe propias de un buen administrador. La oposición

fundada que pudiere plantear, debe hacerla en tiempo oportuno.

La competencia revisora en materia contencioso administrativa se extiende a los

procedimientos administrativos solo en casos excepcionales donde hubo flagrante

atentado contra el derecho de defensa. En este caso el interesado tuvo oportunidad de

articular al menos un recurso frente a la Municipalidad, alegar, probar, etc.

El actor no acreditó la situación de invalidez que alegaba y por eso violó la obligación

básica de la relación de empleo público, otorgando sustento suficiente a la cesantía por

abandono de cargo dispuesta. No afecta el hecho de no haberse hecho sumario porque

ello se torna estéril cuando la falta se verifica por mera comprobación objetiva.

SCJBA rechaza la demanda de Buján.

A N T E C E D E N T E S

I. El señor Carlos Héctor Buján, promueve demanda

contencioso administrativa, solicitando la anulación del

decreto 6257 del 28-XII-89 dictado por el Intendente de la

Municipalidad de Tigre, mediante el cual se dispusiera su

cesantía en el cargo de planta que ocupaba.

Hace extensiva su impugnación al decreto 128 del

22-I-90 sancionado por la misma autoridad por el cual se

rechazó el recurso administrativo interpuesto contra su

anterior.

Pide la anulación de los actos administrativos

mencionados, se lo reincorpore al cargo que revistaba, y se

le abonen los salarios dejados de percibir, con

actualización monetaria e intereses hasta su efectivo pago.

II. Corrido el traslado de ley, la Municipalidad

de Tigre se presentó a juicio, sosteniendo la legitimidad

de los actos impugnados, por lo que solicitó el rechazo de

la demanda.

III. Agregadas las actuaciones administrativa

remitidas y los cuadernos de prueba y encontrándose la

causa en estado de ser resuelta, corresponde plantear y

votar la siguiente

C U E S T I O N

¿Es fundada la demanda?

V O T A C I O N

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor

Pisano dijo:

I. El señor Carlos Héctor Buján, promueve demanda

contencioso administrativa, solicitando la anulación tanto

del decreto 6257 del 28-XII-89 dictado por el Intendente de

la Municipalidad de Tigre -mediante el cual se dispusiera

su cesantía en el cargo de planta que ocupaba- como del

decreto 128 del 22-I-90, sancionado por la misma autoridad

—que rechazó el recurso administrativo interpuesto contra

su anterior-.

Pide la anulación de los actos administrativos

mencionados, se lo reincorpore al cargo que ocupaba, y se

le abonen los salarios dejados de percibir, con

actualización monetaria e intereses hasta su efectivo pago.

Manifiesta que el día 13-IX-89 le fue otorgada

una licencia médica con motivo de una dolencia física -la

cual padecía desde hacía tiempo-, por lo cual solicitó la

integración de una junta médica -con arbitraje de la

Subsecretaría de Trabajo provincial-.

Relata que el 1-XII-89 acudió a las dependencias

municipales pertinentes a fin de renovar su licencia

médica, encontrándose con una junta médica constituida, la

cual determinó la inexistencia de su incapacidad física.

Añade que tal comisión fue reunida sin habérsele

notificado, circunstancia que le impidió exhibir las

prescripciones y estudios médicos que obraban en su poder.

Señala, además, que dicha junta médica

-constituida sin un especialista- realizó tan solo un

estudio superficial de su dolencia, omitiendo ordenar la

realización de exámenes complementarios.

Recuerda que los cuerpos asesores de la comuna,

estimaron conveniente la remisión de lo actuado a la

Subsecretaría Provincial de Trabajo, en tanto el Secretario

de Gobierno municipal lo intimó a reintegrarse a sus

tareas.

Apunta que replicó la intimación de la comuna,

pues se hallaba en uso de licencia médica, se encontraba

pendiente la resolución de la Subsecretaría Provincial del

Trabajo y pidió una nueva junta médica.

Por·último destaca que el decreto que dispuso su

cesantía resulta nulo al violentar el principio de

congruencia entre hechos y normas, a la vez que fue dictado

sin la sustanciación del pertinente sumario disciplinario.

II. Corrido el traslado de ley, se presentó a

juicio la Municipalidad de Tigre, sosteniendo la

legitimidad de los actos impugnados.

Señala que el actor no pertenecía al plantel de

planta permanente municipal, pues su ingreso se concretó en

violación a la carrera administrativa.

Afirma que el señor Buján fue designado mediante

el decreto 1237/80 directamente como Jefe de Departamento,

sin haber cumplido los pasos escalafonarios exigidos por el

art. 6 de la Ordenanza Municipal 380/86.

Añade que al tiempo de su incorporación, éste

contaba con más de 45 años de edad, siendo que ese resulta

ser el tope máximo para acceder a los planteles.

Colige que al tratarse de una designación

irregular, el actor no puede valerse de los derechos que el

ordenamiento le confiere a los empleados comunales, y ante

esa circunstancia la comuna no se encuentra obligada a

sustanciar el pertinente sumario.

Por último, destaca que al encontrarse apto para

realizar sus tareas, tal como dictaminó la junta médica

constituida a esos efectos, el actor fue intimado a

reintegrarse al servicio y como no lo hizo fue dejado

cesante.

III. 1. De los escritos postulatorios surgen

nítidamente dos planteos liminares.

El primero de ellos está ceñido al hecho

controvertido, cual es la configuración -o no- de la falta

motivo de la cesantía decretada, es decir el abandono del

cargo.

El restante -introducido por la Municipalidad de

Tigre-, se fundamenta en el ejercicio de la potestad

revocatoria de la Administración, a partir de la supuesta

irregularidad en la designación del señor Buján en los

cuadros de planta permanente, argumento que impacta

-elípticamente- en su estabilidad como empleado público.

2. Tanto en los considerandos como en su parte

dispositiva, el decreto 6257/89, mediante el cual se

dispuso la cesantía del actor, se encuentran motivados en

su abandono del cargo (v. fs. 10/11, expte. adm.

4112-8814/89; esp. considerandos y art. 1º).

Asimismo el decreto 128/90, que rechazó el

recurso de revocatoria intentado por el señor Buján, contra

el antes citado, aborda igual fundamentación (fs. 24,

expte. adm. cit.; esp. sus vistos).

3. Los actos administrativos cuestionados no

hacen siquiera mención a los aspectos tocantes a la

regularidad en la designación del actor -sobre quien no

pesaba la carga de tal impugnación-.

Sin perjuicio de ello, corresponde abordar dicho

planteo, toda vez que el representante de la demandada

puede válidamente introducir argumentos novedosos en su

escrito de responde -de hecho o de derecho- que se opongan

a la pretensión actoral.

Ello es así pues este Tribunal, al decidir en

juicio pleno, se halla facultado para examinar los hechos y

el derecho invocados en la demanda y su contestación, aún

cuando éstos difieran de los que fundan la resolución

cuestionada (conf. doctr. causas B. 50.484, “Ulrich”, sent.

25-X-88; B. 50.677, “Cooperativa de Electricidad General

Balcarce”, sent. 28-VI-88; B. 55.704, “Mastandrea”, sent.

6-VIII-96).

4. Se estructura la legitimidad de la decisión

expulsiva a partir de que el actor no se hallaba amparado

por la garantía de estabilidad en el cargo de planta

permanente que ocupaba, a la fecha de su cesantía, pues su

ingreso no habría sido en la categoría inicial (art. 6,

Ord. Municipal 380/86).

Tales extremos no surgen -como se dijo- de los

decretos enjuiciados, o acreditados en las actuaciones

remitidas por la accionada o bien constituyó objeto de

probanza en la presente causa.

Por otra parte no existe controversia en cuanto a

que el señor Buján ingresó a los cuerpos comunales mediante

el decreto 1237/80 directamente como Jefe de Departamento —

Nivel 18, Personal Jerárquico- (fs. 30 y 52, expte. jud.) y

hasta la fecha en la cual su cesantía adquirió firmeza —

22-I-90- (fs. 24, expte. adm. 4112-8814/89).

Tal detalle marca, en otro aspecto la

inaplicabilidad de la Ordenanza 380/86 para el juzgamiento

del caso, pues ella no se encontraba sancionada, al

dictarse el decreto 1237/80.

Tampoco surge elemento alguno que permita

determinar que al tiempo de disponerse el traslado del

actor a otra dependencia comunal -a través del decreto

5302/89- o bien si en alguna otra ocasión el actor halla

merecido reproche en este aspecto.

IV. 1. Sin abrir juicio sobre la regularidad o no

del ingreso a los planteles municipales del actor, pienso

que en las condiciones en que ha sido vertido el planteo de

la demandada, éste no puede ser atendido como fundante de

la legitimidad del obrar comunal.

En efecto, esta Corte ha sostenido que los

agentes municipales se encuentran amparados

estatutariamente por normas que garantizan su estabilidad,

motivo por el cual, si su separación (o cesantía) se

produce sin cumplirse con la etapa obligatoria del previo

sumario sin fundamentación que lo justifique, la decisión

debe ser revocada (“Acuerdos y Sentencias”, 1965-555;

causas B. 45.467, sent. 4-XI-69; B. 48.384, sent.

18-II-86).

2. La potestad anulatoria de la Administración se

halla necesariamente vinculada a la dilucidación de la

regularidad del acto administrativo objeto de la misma

(doct. arts. 5, C.P.C.A.; 113, 114, 117, dec. ley 7647/70;

causas B. 53.726, “Lauria”, sent. del 5-X-93; B. 49.638,

“Freidenberg”, sent. 30-X-90, y las allí citadas), habiendo

entendido que el vicio que torna al acto irregular

-sometiéndolo a la anulación oficiosa-, radica en la

afectación grave de todos o algunos de los elementos

esenciales, entre los que se destaca el vicio grave en el

contenido u objeto del acto, o en la causa del acto en

tanto inexistencia de un presupuesto de hecho esencial para

su validez (v. causa B. 49.638 y sus citas).

Tales detalles debieron ser acreditados por la

representación municipal, quien se limitó a su sola

invocación en lugar de asumir un comportamiento diligente

en su acreditación a los autos.

Nótese que siquiera la accionada ha aportado a la

causa el legajo personal del señor Buján.

En consecuencia, corresponde desestimar dicha

defensa.

3. Sin perjuicio de lo dicho, a mayor

abundamiento, diré que el art. 117 de la Ordenanza General

267 (id. art. 117, dec. ley 7647/70) impide el ejercicio de

la potestad anulatoria, cuando “...por prescripción de

acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su

ejercicio resultase contrario a la equidad, al derecho de

los particulares o a las leyes”.

Así, y tal como sostuviera en mi voto en la causa

B. 54.310, “Martínez”, aquella norma obliga a buscar un

equilibrio entre la preservación del orden jurídico

comprometido ante la vigencia de un acto para cuyo dictado

no hubo un estricto ajuste a la ley y la equidad frente a

los derechos emergentes de ese acto que se viene cumpliendo

(conf. doctr. causa B. 54.310, “Martínez”, sent. 21-IV-98).

El factor tiempo desempeña un papel esencial en

la ponderación de las circunstancias que justifican el

ejercicio de la potestad anulatoria en defensa del interés

público que lo autoriza (conf. Fiorini, “Teoría Jurídica

del Acto Administrativo”, p. 252; Comadira Julio, “La

Anulación de Oficio del Acto Administrativo”, ps. 40 y 152

y sus citas).

4. El legislador ha consagrado la aplicación de

los principios equitativos en consonancia con el transcurso

del tiempo -incluyendo expresamente en tal magnitud a la

prescripción de acciones-, debiendo el juzgador frente al

caso concreto apreciar sus singulares características, de

suerte que en vistas de éstas interprete y aplique la norma

legal redactada en términos abstractos y generales.

 Por otra parte el empleado que se ha desempeñado

por un prolongado lapso, como acontece en autos, y en el

cual puede decirse que ha cumplido varias veces el período

de prueba (doce meses, art. 7, Ord. Gral. 207; art. 10,

Ord. 292/, t.o., Ord. 380/86), bien puede considerar a tal

transcurso del tiempo ingrediente natural de una

estabilidad en el empleo así alcanzada.

5. En tal sentido, destaco que el período de

prueba, conlleva no sólo una mera facultad de la

Administración para decidir sobre la prosecución, o no, del

agente que ha nombrado, sino también su deber de actuar con

la diligencia y buena fe propias del buen Administrador,

surgiendo así el carácter atributivo prescriptivo de tal

actividad, toda vez que la oposición fundada que pudiere

plantear debe inscribirse en un tiempo oportuno, sobre todo

cuando tratándose de personal jerárquico el Legislador ha

duplicado el período expresado con carácter general para

los empleados municipales. Es mayor el período de prueba

para el agente designado y, por consiguiente también mayor

el tiempo que dispone la autoridad para resolver lo

concerniente, en razón de importar -aún más- que tal

nombramiento haya sido en verdad ajustado y conveniente al

interés público.

6. Sentado ello y frente al caso traído, juzgo

que cabe ubicar la remisión que hace dicha norma en la

prescripción bianual del art. 4030 del Código Civil (doct.

art. 171, Const. prov.).

La Administración, al designar al actor

directamente en un cargo jerárquico ha dejado de lado las

pautas relativas a la carrera administrativa y el proceso

de selección, condicionando el nombramiento al período de

prueba y, no mediando oposición fundada conduce a la

adquisición de estabilidad en el cargo por parte de la

agente.

Los motivos del acto administrativo son los

antecedentes que lo preceden y provocan, constituyendo así

su razón de ser, no puede aparecer caprichosamente

desvinculado de toda relación precedente, sino que, por el

contrario, debe reconocer, como antecedente, la existencia

de circunstancias de hecho y de derecho tenidas en cuenta

al originarse el acto (conf. Escola, “Tratado General de

Procedimiento Administrativo”, y sus citas, ps. 52 y

sigtes.).

Y en el caso de que en el acto de designación

pueda alegarse una irregularidad que permite su revocación

por la misma autoridad que lo dictó, no puede obviarse, lo

estableciendo por el art. 4030 del Código Civil, en punto

al término de prescripción bienal de la acción por nulidad

de los actos jurídicos emitidos con violencia,

intimidación, dolo, error, o falsa causa, desde que la

violencia o intimidación hubiese cesado, y desde que el

error, el dolo, o falsa causa fuese conocida, norma que a

mi juicio guarda íntima correspondencia con el art. 117 de

la Ord. Gral. 267.

En autos, el mencionado instituto prescriptorio

vedaba el obrar de la Administración cuando ésta postuló —

en el responde a la presente demanda- la anulación oficiosa

de su propio acto, resultando de esa forma contrario a la

equidad y a la ley (art. 117, Ord. Gral. 267).

7. Por todo lo expuesto juzgo que la defensa de

los actos municipales enjuiciados, articulada en la

presente causa, en este punto debe ser rechazada.

V. El señor Buján impugnó el decreto del

Intendente Municipal de Tigre 6257/89 mediante el cual se

lo halló incurso en abandono de servicio, disponiéndose su

cesantía.

1. De las actuaciones administrativas agregadas a

la causa sin acumular se desprende que el actor solicitó el

21-IX-89, la realización de una Junta Médica a fin de

determinar su incapacidad laboral. Asimismo pidió que ese

dictamen fuese remitido a la Subsecretaría Provincial del

Trabajo, a los fines de que ésta realizara un arbitraje

sobre la cuestión (fs. 1, expte. adm. 4122-8814/89).

En la presentación referida, el accionante expuso

los detalles de su dolencia, explicando tanto la

prescripción de su médico particular, como los detalles que

le impedían prestar servicios.

2. El 4-XII-89, la Comisión Médica reunida para

evaluar la incapacidad laboral del señor Buján, informó que

éste no había presentado ningún estudio médico -tan sólo

algunos certificados de su proctólogo particular-, y que

éste no presentaba la enfermedad alegada u otra que

justificase reposo o incapacidad laboral (fs. 5, expte.

adm. cit.).

3. La accionada, a partir del informe de la Junta

Médica, envió -el 27-XII-89- un telegrama al actor

intimándolo a reincorporarse al servicio dentro de 48 horas

subsiguientes, bajo apercibimiento de cesantía (fs. 9/9vta.

y 20, expte. adm. cit.).

4. El día 28-XII-89, el Intendente comunal, dictó

el decreto 6257, por el que dispuso la cesantía del señor

Buján al encontrarlo incurso en abandono de servicio (fs.

10/11 y 22, expte. adm. cit.).

5. Surge además que el actor, en fecha 29-XII-89,

replicó, mediante carta documento, la intimación a prestar

servicios que recibiera -según éste- el día 28-XII-89.

6. Finalmente, el señor Buján concretó su recurso

de revocatoria el 9-I-90, que fue rechazado a través del

decreto 128/90 (fs. 13/16 y 24, expte. adm. cit.).

VI. 1. A partir de la reseña efectuada, surge que

la Municipalidad de Tigre, hubo de dictar la sanción antes

del vencimiento del plazo de intimación, dado al actor para

su reintegro al servicio.

Sin perjuicio de que la misiva que éste enviara a

la accionada -insistiendo en su padecimiento- no fue

ponderada o integró el acto administrativo sancionatorio,

corresponde abordar el tratamiento de la cuestión

sustancial de la presente controversia.

Es decir el thema decidendum consiste en

determinar si se ha configurado o no el abandono de

servicio endilgado al señor Buján.

2. A tal respecto diré que la competencia

revisora en materia contencioso administrativa no se

extiende a los procedimientos cumplidos en el ámbito

administrativo, salvo circunstancias excepcionales (causa

B. 54.851, “Solari”, sent. 11-III-97 y sus remisiones) que

se configuran cuando ha mediado un flagrante atentado al

derecho de defensa determinado -genéricamente- por la

comprobación de deficiencias insusceptibles de corregirse

en la oportunidad que la actora tiene de defenderse, probar

y alegar en juicio pleno ante el Tribunal (doc. prec.

cit.).

3. En el caso no se advierte la trascendencia de

la omisión apuntada pues, a pesar de ello, la accionante

tuvo oportunidad de articular al menos un recurso frente a

la comuna, y de reponer dichas defensas -para alegar y

probar la inexistencia de los supuestos caracterizantes de

la falta motivo de expulsión-, en esta instancia

contencioso administrativa.

VII. 1. Ahora bien, como se expuso, el señor

Buján se exculpó de reintegrarse al servicio, alegando el

padecimiento de una enfermedad que le impedía cumplir

tareas.

El agravio contenido en demanda, descalifica el

dictamen de la junta médica realizada por la comuna (fs. 5,

expte. adm. cit.), pues su falta de notificación previa, le

impidió adjuntar distintos estudios y prescripciones

médicas que certificaran su dolencia.

2. El dictamen referido, alude que el actor había

presentado en aquella oportunidad distintos certificados de

su médico tratante, en los que le indicaba reposo por

prolapso hemorroidal y diverticulitis sigmoideas (pto. 2,

fs. 5 cit.) y que a esa fecha -luego de examinado- no

presentaba el cuadro clínico descripto (pto. 3, fs. cit.).

3. La prueba documental que se acompañara al

escrito inicial, resulta sustancialmente análoga a la

tenida en cuenta por la comisión médica, pues consiste

-precisamente- en distintas prescripciones médicas de su

proctólogo.

Por otra parte, las probanzas de autos se

limitaron a determinar la autenticidad de las firmas

obrantes en las prescripciones médicas, sin abordar

estrictamente lo relativo al efectivo padecimiento de su

incapacidad (fs. 139 y 212, expte. jud.).

Es decir, que el actor no aportó a la causa otro

elemento de juicio que el tenido en cuenta por la

Administración, al tiempo de intimarlo a prestar servicios.

4. En consecuencia, no resultan acreditados los

extremos exculpatorios alegados por el señor Buján, en

cuanto a la presencia de una enfermedad que determinara su

incapacidad laboral, que le permitiera válidamente repeler

la intimación a prestar servicios.

De tal modo, no acreditada la situación extrema

invocada por el demandante, su conducta se torna violatoria

de la obligación básica de la relación de empleo público,

deber esencial que constituye el objeto de la función

(conc. causa B. 48.983, “Volpi”, sent. 5-XI-91, su citas y

remisiones) y así otorga sustento suficiente a la cesantía

por abandono de cargo dispuesta.

5. El estricto cumplimiento del deber de

dedicación de los agentes públicos comprende el desempeño

del cargo en el tiempo, forma y lugar establecidos. Este

deber fundamental constituye el objeto de la función y el

abandono de cargo significa el no cumplimiento de la

obligación básica de la relación de empleo (causa B.

48.807, “Imbelloni”, sent. 28-II-89).

VIII. Por último, resulta insustancial el pedido

de arbitraje del actor a la Subsecretaría de Trabajo

provincial, con el fin de restar efectos a la intimación

cursada, pues tal detalle no responde a un procedimiento

reglado por la ordenanza 380/86, ni se inscribe en el marco

del procedimiento seguido por la accionada.

Tampoco conmueve las conclusiones expuestas, la

circunstancia de que la comuna no instruyera un sumario

disciplinario, pues su sustanciación -que ofrece al

particular la posibilidad de formular descargo y probar en

contrario la imputación- resulta lógicamente vinculada a

supuestos en que la falta disciplinaria no se verifique por

la mera comprobación objetiva (causa B. 54.743, “Quaglia”,

sent. del 6-V-97).

Encontrándose objetivamente comprobada la falta

disciplinaria, deviene estéril la sustanciación de sumario

administrativo previo (causa B. 54.743 cit.).

IX. Por todas la razones expuestas, juzgo que el

actuar de la Municipalidad de Tigre, en cuanto halló

incurso al actor en la falta de abandono del servicio,

disponiendo su cesantía, se ajustó a derecho.

Voto por la negativa.

Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).

Los señores jueces doctores de Lázzari, Hitters y

Pettigiani, por los fundamentos del señor Juez doctor

Pisano, votaron por la negativa.

A la cuestión planteada, el señor Juez doctor

Laborde dijo:

Comparto el desarrollo efectuado por el señor

Juez doctor Pisano a partir del punto V de su voto respecto

a que el señor Buján incurrió en abandono del servicio,

causal en la que se sustenta el decreto 6257/89 que dispuso

su cesantía. Ello hace innecesario expedirse acerca de la

eventual irregularidad de la designación del agente

invocada en su responde por la Municipalidad (doc. arts.

62, 64 y conc. del C.C.A.).

Con tal alcance, adhiero al voto del doctor

Pisano y doy el mío también por la negativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la

siguiente

S E N T E N C I A

Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que

antecede, se rechaza la demanda interpuesta.

Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A.).

Difiérese la regulación de honorarios.

Regístrese y notifíquese.