Bloque 1 Tema 3

CUERPO ADMINISTRATIVO DE LA ADMÓN. GRAL.
DEL ESTADO
I. Organización del Estado y de la Administración pública Tema 3- 1
EDITORIAL
EZCURRA
TEMA 2
Las Cortes Generales. Composición, atribuciones y funcionamiento del Congreso de los Dipu-
tados y del Senado
LAS CORTES GENERALES

Si la Constitución española consagra el régimen político parlamentario se trata simple-
mente de una aplicación flexible del principio de la división de poderes en la organización
del Estado, mediante la configuración de la Corona como poder moderador, la ubicación del
poder legislativo en las Cortes Generales, del poder ejecutivo en el Gobierno, y de la función
jurisdiccional en el poder judicial.
El Título III lo dedica la Constitución a las Cortes Generales, comprendiendo un total de
31 artículos –del 66 al 96, ambos inclusive–, divididos en tres capítulos, bajo la denominación
genérica respectiva “De las Cámaras”, “De la elaboración de las leyes” y “De los tratados in-
ternacionales”.
Según se configuran en la Constitución, las Cortes Generales pueden conceptuarse como
Prohibida su reproducción total o parcial. Hecho el depósito que marca la ley. Copyright by: Editorial Ezcurra
un órgano o, mejor, como un conjunto de órganos legislativos de naturaleza representativa,

deliberante, inviolable y continua, esto es:
a) Las Cortes son órganos legislativos, es decir, creadores de Derecho, de normas superiores
a cualquier otra, que no pueden ser enjuiciadas más que por el Tribunal Constitucional.
b) La naturaleza representativa de las Cortes se afirma de forma rotunda en el art. 66.1 de
la Constitución, al decir que las Cortes representan al pueblo español, lo cual indica que
es el pueblo, y sólo el pueblo, quien a ellas envía a sus representantes legítimamente
elegidos. Las Cortes son, en este sentido, la institución que encarna de forma más directa
el ejercicio de la soberanía nacional que, como se sabe, corresponde al pueblo español.
c) El carácter deliberante de las Cortes Generales viene dado por cuanto sus decisiones se
llevan a cabo por un proceso de discusión en el que participan miembros de diversas ten-
dencias que dan un cierto grado de racionalidad a los acuerdos adoptados por las Cámaras.
A estos efectos, la Constitución establece el régimen de votaciones, el de posibilidad de
vetos, el de acuerdos de delegación legislativa, el de convalidación o derogación de ante-
riores acuerdos, el de autorización para la celebración de tratados internacionales, etc.,
dejando bien sentado que todo este repertorio de decisiones deben producirse previo de-
bate o deliberación.
d) Al igual que cuando la Constitución señala que la persona del Rey es inviolable, el mismo
calificativo emplea nuestra Carta Magna, en su art. 66.3, para las Cortes Generales, lo
cual indica que la institución, como tal, no puede estar sometida a ninguna clase de con-
trol o represión1.
e) Finalmente, la naturaleza continua de las Cortes Generales indica que sus órganos
ejercen sus funciones de forma ininterrumpida, esto es, no sólo durante las vacaciones
parlamentarias, sino incluso en los casos de disolución o extinción del mandato, a tra-
vés de las respectivas Diputaciones Permanentes.
LAS CÁMARAS
A) COMPOSICIÓN, ATRIBUCIONES Y FUNCIONAMIENTO
Sabido es que nuestra actual Constitución ha establecido un sistema bicameral asimétrico,
1 Como afirma un clásico principio del derecho político británico, «el Parlamento lo puede hacer todo, excepto con-
vertir un hombre en mujer».
CUERPO ADMINISTRATIVO DE LA ADMÓN. GRAL. DEL ESTADO
Tema 3 - 2 I. Organización del Estado y de la Administración pública
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formado por el Congreso de los Diputados y el Senado, el primero como Cámara de represen-
tación directa de los ciudadanos y con mayor protagonismo en el quehacer parlamentario, y el
Senado como Cámara de representación territorial llamada a ser órgano de segunda reflexión
y deliberación.
Tanto los miembros del Congreso o Cámara Baja (Diputados) como los del Senado o Cámara
Alta (Senadores) son elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Una vez
elegidos, se agrupan en el hemiciclo según su ideología o afiliación política. En este sentido,
los Grupos Parlamentarios son la expresión de la representación de las distintas fuerzas po-
líticas en las Cortes Generales, exigiéndose un determinado número de miembros para poder
formar Grupo, de tal forma que aquellos Diputados o Senadores que no deseen integrarse en
ningún Grupo determinado o que, aun deseándolo no lleguen a los mínimos exigidos, pasarán
a formar parte de un Grupo residual denominado mixto.
Ambas Cámaras tienen una estructura y funcionamiento similar. En las dos hay una Mesa,
como órgano rector de la misma, compuesta por el Presidente, los Vicepresidentes y los Se-
cretarios, elegidos por las propias Cámaras. Al Presidente le corresponde ejercer los poderes
administrativos y facultades de policía en el interior del recinto, convocando las sesiones y
fijando el orden del día.
Como facultades propias del Presidente del Congreso de los Diputados –tercera autoridad
del Estado, después del Rey y del Presidente del Gobierno– caben señalarse las siguientes:
• Presidir, cuando tengan lugar, las reuniones conjuntas del Congreso y Senado.
• Refrendar la disolución de las Cortes en el supuesto de que ningún candidato a Presidente
del Gobierno obtuviera la confianza del Congreso y hubieran transcurrido dos meses des-
de la primera votación de investidura.
• Refrendar los actos del Rey proponiendo Presidente del Gobierno.
Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, reuniéndose anualmente en dos períodos
ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio,
lo cual indica, en principio, que las tareas legislativas se interrumpen tres meses al año –en
julio, agosto y enero–. No obstante, las Cámaras podrán reunirse en cualquier momento, en
sesiones extraordinarias, a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayo-
ría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras.
Las Cámaras funcionan en Pleno –todos sus miembros– y en Comisiones –grupos de miem-
bros–. Estas últimas son una especie de parlamentos dentro del propio Parlamento. De forma más
concreta, las Comisiones son grupos de trabajo especializados en distintas materias –Hacienda,
Defensa, Industria y Energía, Asuntos Exteriores, etc.–, elegidos por las Cámaras de entre sus
miembros, en proporción a la importancia numérica de los distintos grupos parlamentarios.
Las Comisiones pueden ser permanentes –para toda una legislatura–, especiales –para un
caso o asunto específico– y de investigación –para indagar a fondo sobre cualquier asunto de
interés público–. Sin duda alguna, las más importantes son las Comisiones Legislativas Per-
manentes, a las que el art. 75 de la Constitución confiere la potestad de aprobar proyectos y
proposiciones de ley sin necesidad de que se sometan a la aprobación del Pleno. No obstante,
el Pleno podrá recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o
proposición de ley que haya sido objeto de delegación. Por su parte, el apartado 3 del mismo
artículo prohíbe que puedan delegarse en las citadas Comisiones la aprobación de reformas
constitucionales, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases, y los Presu-
puestos Generales del Estado.
Otra característica común a ambas Cámaras es la de contar con una Diputación Permanen-
te, compuestas por un mínimo de 21 miembros, que representan a los grupos parlamentarios
en proporción a su importancia numérica y que están presididas por el Presidente de la Cáma-
ra respectiva. Entre sus funciones se encuentran la de solicitar reuniones extraordinarias de
las Cámaras, la de asumir las facultades de éstas una vez expirado su mandato o haber sido
disueltas, así como la de velar por los poderes de las Cámaras en período vacacional.
B) ADOPCIÓN DE ACUERDOS
Según el art. 79 de la Constitución:
1. Para adoptar acuerdos, las Cámaras deberán estar reunidas reglamentariamente y con
la asistencia de la mayoría de sus miembros.
2. Dichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros
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presentes, sin perjuicio de las mayorías especiales que establezcan la Constitución o las
leyes orgánicas y las que para la elección de personas establezcan los Reglamentos de las
Cámaras.
3. El voto de Diputados y Senadores es personal e indelegable.
Se observa, por tanto, que en el momento de las votaciones se exige un quórum de asistencia
de la mitad más uno de los miembros que componen cada Cámara.
En segundo lugar, para que los acuerdos se consideren válidos, basta por lo general con que
sean aprobados por la mayoría simple de los miembros presentes de la Cámara correspon-
diente, esto es, con más votos afirmativos que negativos, ya que los miembros que se abstienen
no entran en juego en la votación. No obstante, en la aprobación de leyes orgánicas y en otros
casos previstos en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras, se exigen mayorías
cualificadas para su validez –mayoría absoluta, tres quintos, dos tercios. etc.–.
La prohibición de que un Diputado o Senador delegue su voto en un compañero tiene un
doble fundamento:
• Por una parte, es consecuencia del principio contenido en el art. 67.2 de la Constitución, se-
gún el cual los miembros de las Cortes Generales no están ligados por mandato imperativo, lo
que pone de manifiesto que el elegido por el pueblo es el Diputado o Senador y no el partido
político al que pertenece. Por esta razón, los miembros de las Cámaras tienen derecho a votar
según su propia conciencia, con total independencia de la denominada disciplina de partido.
• Por otra parte, tiende a evitar el desolador espectáculo que ofrecería una Cámara semide-
sierta con apenas una docena de portavoces o representantes de los distintos partidos políti-
cos o coaliciones electorales desempeñando el triste papel de simples recaderos o voceros de
sus compañeros de partido o coalición.
C) CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD E INELEGIBILIDAD
En el art. 67 de la Constitución se establece que nadie podrá ser miembro de las dos Cáma-
ras simultáneamente, ni acumular el acta de una Asamblea de Comunidad Autónoma con la
de Diputado del Congreso, de lo que cabe deducir que sí es posible, en cambio, compatibilizar
el cargo de Senador con el de miembro de una Asamblea de Comunidad Autónoma, cosa lógi-
ca, por otra parte, dado el carácter territorial que tiene el Senado.
De conformidad con el art. 6 de la vigente Ley Orgánica del Régimen Electoral General de
19 de junio de 1985, pueden ser elegidos Diputados o Senadores todos los españoles mayores
de edad que, poseyendo la cualidad de elector, no se encuentren incursos en alguna de las
siguientes causas de inelegibilidad:
• Los miembros de la Familia Real Española, así como sus cónyuges.
• Los Presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Esta-
do y del Tribunal de Cuentas.
• Los Magistrados del Tribunal Constitucional, los Vocales del Consejo General del Poder
Judicial, los Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del Tribunal
de Cuentas.
• El Defensor del Pueblo y sus Adjuntos, el Fiscal General de Estado, los Subsecretarios, Secre-
tarios generales, Directores generales de los Departamentos ministeriales y los equiparados
a ellos, así como los Jefes de Misión acreditados con el carácter de residentes ante un Estado
extranjero u organismo internacional.
• Los Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situación de servicio activo.
• Los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad y Policía que se hallen en situación de servicio activo.
• Los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales.
• Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Subdelegados del Go-
bierno en las provincias y las autoridades similares con distinta competencia territorial.
• El Presidente de RTVE y de las sociedades que la integran.
• Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con com-
petencia en todo el territorio nacional, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.
• Los Presidentes y Directores generales de las entidades gestoras de la Seguridad Social
con competencia en todo el territorio nacional.
• El Director de la Oficina del Censo Electoral.
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• El Gobernador y Subgobernador del Banco de España y los Presidentes y Directores del
Instituto de Crédito Oficial y de las demás entidades oficiales de crédito.
• El Presidente, los Consejeros y el Secretario General del Consejo General de Seguridad
Nuclear.
Asimismo son inelegibles:
• Los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, durante el período que
dure la pena.
• Aunque la sentencia no sea firme, los condenados por sentencia, por delitos de rebelión,
de terrorismo, o contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado
cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho
de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo
o cargo público en los términos previstos en la legislación penal.
Expuestas las características comunes a ambas Cámaras, veamos a continuación las pecu-
liaridades propias de cada una de ellas.
EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
El Congreso de los Diputados es el órgano parlamentario por excelencia, el de mayor prota-
gonismo en la vida política y, además, el principal órgano en la elaboración de las leyes, sin
perjuicio de la participación del Senado, la cual, como veremos, tiene un carácter secundario
y subordinado respecto del Congreso.
En la Constitución se establece que el Congreso lo integran un mínimo de 300 y un máximo
de 400 Diputados, elegidos en los términos que establezca la ley. La circunscripción electoral
es la provincia, con las excepciones de las ciudades de Ceuta y Melilla que contarán, cada
una, con un Diputado. La ley establecerá el número total de Diputados, asignando una repre-
sentación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la
población (art. 68).
El Congreso es elegido por cuatro años. El mandato de los Diputados termina cuatro años
después de su elección o el día de la disolución anticipada de la Cámara. Las elecciones ten-
drán lugar entre los treinta y sesenta días desde la terminación del mandato. El Congreso
electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las
elecciones.
A estos efectos, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985 fijó el número de Dipu-
tados en 350. Dicha Ley, por lo que al Congreso respecta, establece:
a) A cada provincia le corresponde un mínimo inicial de dos Diputados. Las ciudades de
Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado.
b) Los 248 Diputados restantes se distribuirán entre las provincias en proporción a su po-
blación, conforme al siguiente procedimiento:
• Se obtiene una cuota de reparto resultante de dividir por 248 la cifra total de la pobla-
ción de derecho de las provincias peninsulares e insulares.
• Se adjudican a cada provincia tantos Diputados como resulten, en números enteros,
de dividir la población de derecho provincial por la cuota de reparto.
• Los Diputados restantes se distribuyen asignando uno a cada una de las provincias cuyo
cociente, obtenido conforme al apartado anterior, tenga una fracción decimal mayor.
Pero una cosa es la distribución provincial del número total de Diputados –en la que a Soria,
como provincia menos poblada, pueden corresponderle, por ejemplo, 3 Diputados, y Madrid y
Barcelona dispondrán de alrededor de 33 Diputados cada una–, y otra muy distinta la asigna-
ción de los escaños que corresponden a cada provincia entre los partidos o coaliciones que se
presenten a las elecciones en tal circunscripción.
A tales efectos, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone en síntesis que:
• El sistema de candidaturas será el de listas cerradas, y cada partido o coalición deberá
incluir tantos candidatos como puestos a cubrir y, además, tres candidatos suplentes, con
la expresión del orden de cada uno de ellos.
• Cada uno de los electores sólo podrá dar su voto a una sola lista, sin poder introducir en
ella modificación ni alteración alguna.
• No se tendrán en cuenta aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3
por 100 de los votos válidos emitidos en la circunscripción.
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• Se divide el número de votos de cada candidatura por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual
al de escaños correspondientes a la circunscripción, asignándose los escaños a las candi-
daturas que obtengan los cocientes mayores, atendiendo a un orden decreciente.
• Cuando en la relación de cocientes coincidieran dos correspondientes a distintas candi-
daturas, el escaño se atribuirá a la que mayor número total de votos hubiese obtenido. Si
hubiera dos candidaturas con igual número total de votos, el primer empate se resolverá
por sorteo y los sucesivos de forma alternativa.
• Los escaños correspondientes a cada candidatura se adjudicarán a los candidatos inclui-
dos en ella, por orden de colocación en que aparezcan.
Este procedimiento de atribución de escaños, criticado por amplios sectores porque favorece
a los partidos mayoritarios, y consecuentemente fomenta las coaliciones electorales, se conoce
con el nombre de sistema D’Hondt, en memoria del matemático belga que lo ideó.
Ejemplo
Supongamos que en la provincia de Zaragoza, a la que por población le corresponden siete
Diputados, los datos electorales han sido los siguientes:
–– Población, 950.000
–– Censo electoral, 715.000 (sólo los que tienen derecho a voto)
–– Votos emitidos, 520.000
–– Abstención, 195.000
Los cuatro partidos o coaliciones que han obtenido, al menos, el 3 por 100 de los votos váli-
dos emitidos, han sido:
–– PP-PAR, 178.000 votos
–– PSOE, 124.000 votos
–– PODEMOS, 103.000 votos

–– C’s, 86.000 votos
En estas condiciones, dividiremos ahora los votos obtenidos por 1, 2, ... hasta 7, que es el
número de Diputados a distribuir, lo que da lugar al siguiente Cuadro:
1 2 3 4 5 6 7
PP-PAR ....... 178.000 89.000 59.333 44.500 35.600 29.666 25.428
PSOE ........... 124.000 62.000 41.333 31.000 24.800 20.666 17.714
PODEMOS .. 103.000 51.500 34.333 25.750 20.600 17.166 14.714
C’s ................ 86.000 43.000 28.666 21.500 17.200 14.333 12.285
Hecho esto, los siete Diputados se van asignando sucesivamente a los partidos o coaliciones
cuyas cifras más altas aparecen en el Cuadro:
1.º Diputado: 178.000 (PP-PAR)
2.º Diputado: 124.000 (PSOE)
3.º Diputado: 103.000 (PODEMOS)
5.º Diputado: 86.000 (C’s)
6.º Diputado: 62.000 (PSOE)
Por tanto:
• La coalición PP-PAR habrá obtenido tres Diputados.
• El PSOE habrá obtenido dos Diputado.
• Y PODEMOS y C’s habrán obtenido un Diputado cada uno.
EL SENADO
Nuestra Constitución califica al Senado de Cámara de representación territorial (art. 69),
disponiendo asimismo que en cada provincia se elegirán cuatro Senadores, en los términos
que establezca la ley.
En las provincias insulares, cada isla o agrupación de islas, con Cabildo o Consejo Insular,
constituirá una circunscripción a efectos de elección de Senadores, correspondiendo tres a
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cada una de las islas mayores –Gran Canaria, Tenerife y Mallorca– y uno a cada una de las
siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro,
Lanzarote y La Palma.
Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una dos Senadores.
Las Comunidades Autónomas designarán, además, un Senador y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea legislativa o,
en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que es-
tablezcan sus Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional.
Al igual que el Congreso de los Diputados, el Senado se elige por cuatro años. El mandato de
los Senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara.
Vemos, por tanto, que así como el número total de Diputados es invariable, 350, no ocurre
lo mismo con el de Senadores. De forma aproximada, y que en cada momento dependerá de la
población de las Comunidades Autónomas, el número de Senadores se obtendrá así:
• 47 provincias peninsulares, a 4 cada una, dan una cifra de 188 Senadores.
• Ceuta y Melilla: 4 Senadores entre ambas.
• La provincia de Santa Cruz de Tenerife, que comprende Tenerife, La Palma, Gomera y
Hierro: 6 Senadores.
• La provincia de Las Palmas, con las islas de Gran Canaria, Lanzarote y Fuerteventura:
5 Senadores.
• Baleares: 5 Senadores.
La distribución anterior arroja, como vemos, un total de 208 Senadores, a los que habremos
de añadir los designados por las Comunidades Autónomas.
A tenor de lo dispuesto en la Constitución, las Comunidades Autónomas que no lleguen al
millón de habitantes, como es el caso de La Rioja, Navarra y Cantabria, designarán cada una
un Senador; las que sobrepasen el millón de habitantes (casos de Aragón, Asturias, Baleares,
Extremadura y Murcia), sin llegar a los dos millones, dos Senadores; y así sucesivamente, hasta
llegar a Andalucía que, por tener más de ocho millones de habitantes, sin llegar a nueve, desig-
nará nueve Senadores.
De esta forma, con la población actual, el número total de Senadores es de 266, de los que
208 corresponden siempre de forma invariable a la representación provincial y a las ciudades
de Ceuta y Melilla, y 58 a los representantes de las Comunidades Autónomas, éstos últimos
en número que varía en cada momento en función de su población.
Por consiguiente, la designación de los Senadores representantes de las Comunidades Au-
tónomas se configura como una elección en segundo grado, en la que el único requisito que la
Constitución exige es el de asegurar la adecuada representación proporcional. Cada Comuni-
dad Autónoma regula en su Estatuto, Ley autonómica o Reglamento de la Cámara el procedi-
miento de elección, destacando los siguientes requisitos:
1. Ser miembro del Parlamento designante, aunque este requisito no se exige en las Comu-
nidades Autónomas del País Vasco, Galicia, Principado de Asturias, Región de Murcia,
Navarra y Comunidad Valenciana2.
2. Reunir la condición política de miembro de la Comunidad Autónoma, condición que no se
regula específicamente en Galicia.
3. Declaración de aceptación del cargo, condición exigida en las Comunidades Autónomas
de Murcia, Asturias, Valencia y Aragón.
4. Ser propuesto como candidato.
Por otra parte, así como la elección de Diputados al Congreso se realiza mediante listas ce-
rradas, sin que los electores puedan modificar o variar el orden de candidatos que figuran en
las mismas, con la elección de Senadores de representación provincial no ocurre lo mismo. A
este respecto, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone que:
a) Los electores pueden dar su voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones
provinciales, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las res-
tantes circunscripciones insulares.
2 En esta última Comunidad Autónoma se exigen, para ser designado Senador, los mismos requisitos que para ser
Diputado de las Cortes Valencianas.
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b) Serán proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos has-
ta completar el de Senadores asignados a la circunscripción.
Vemos, pues, que en este caso los electores pueden escoger los candidatos que prefieran de
entre los propuestos en las listas de los distintos partidos o coaliciones, y que los candidatos que
obtengan escaño de Senador serán los que individualmente hayan conseguido mayor número de
votos en su correspondiente circunscripción.
Por lo que a las funciones del Senado se refiere, participa de las atribuciones que la Consti-
tución concede genéricamente a ambas Cámaras, como son la potestad legislativa, la aproba-
ción de los Presupuestos Generales del Estado y el control de la acción del Gobierno, aunque
a decir verdad esta última atribución se encuentra muy limitada para el Senado, toda vez que
sólo puede reclamar información, solicitar la presencia de los miembros del Gobierno, some-
terlo a preguntas e interpelaciones y formar Comisiones de Investigación, pero carece de la
facultad de presentar una moción de censura y tampoco participa en la cuestión de confianza
que puede plantear el Presidente del Gobierno ante el Congreso de los Diputados.
Y, como a continuación veremos, también en la elaboración de las leyes el papel del Senado
se encuentra en un segundo plano con respecto al del Congreso en la inmensa mayoría de las
ocasiones. De aquí que si quisiéramos destacar algunas funciones del Senado en las que, de
alguna forma, posee cierta prioridad sobre el Congreso, nos tengamos que conformar con un
sólo caso que la Constitución señala: el de aprobar, por mayoría absoluta y sin participación
alguna del Congreso, la adopción de medidas propuestas por el Gobierno para obligar a las
Comunidades Autónomas a cumplir las obligaciones que la Constitución y las leyes les im-
pongan. La participación del Senado tendrá lugar cuando no haya sido atendido el previo re-
querimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autónoma en cuestión (art. 155.1),
sin perjuicio de que para la ejecución de tales medidas, el Gobierno pueda dar instrucciones
no sólo al Presidente de la Comunidad Autónoma, sino incluso también a cualquier otra Au-
toridad de la misma.
ELABORACIÓN DE LAS LEYES
En el proceso formativo de la ley es preciso distinguir cinco etapas o fases claramente dife-
renciadas:
1.º Iniciativa legislativa.
2.º Deliberación, discusión y votación final.
3.º Sanción.
4.º Promulgación.
5.º Publicación.
1.ª LA INICIATIVA LEGISLATIVA
Se refiere a la facultad de poner en marcha el proceso legislativo mediante la presentación
de un texto que más tarde será sometido a debate y votación en las Cortes.
En nuestro país, al igual que en la mayoría de los sistemas parlamentarios, es el Gobierno
quien habitualmente inicia el proceso legislativo. Este proceder se justifica, como es lógico,
por la necesidad que tiene el Gobierno de llevar a cabo sus fines concretos, razón por la cual
solicita del Parlamento que legisle sobre ciertas materias y en un determinado sentido, puesto
que de poco le serviría al Gobierno orientar una determinada política si no pudiera proponer
al Parlamento las leyes que considera necesarias para llevarla a la práctica.
En estos casos, a los textos que el Gobierno remite a las Cortes para su debate y votación se
les da el nombre de proyectos de ley.
Pero, lógicamente, no es sólo el Gobierno quien tiene la facultad de iniciar el proceso legis-
lativo, sino que la iniciativa puede partir de cada una de las Cámaras (Congreso y Senado) al
tomar en consideración las propuestas formuladas en este sentido por Diputados, Senadores
o grupos parlamentarios, denominándose en estos casos proposiciones de ley.
Junto a estas dos formas más frecuentes de iniciativa legislativa, nuestra Constitución tam-
bién confiere potestad a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, las cuales, según el
art. 87.2, podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa
del Congreso una proposición de ley.
Finalmente, en la Constitución se autoriza también la llamada iniciativa popular, mediante
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la cual el pueblo llano podrá presentar en las Cortes proposiciones de ley, si bien se exigen
para ello no menos de quinientas mil firmas. No procede dicha iniciativa cuando se trate de
materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni tampoco en lo re-
lativo a la prerrogativa de gracia. La iniciativa popular está regulada actualmente por la Ley
Orgánica 3/1984, de 26 de marzo.
2.ª DELIBERACION, DISCUSION Y VOTACION FINAL EN LAS CORTES
Esta segunda fase no está totalmente regulada en la Constitución, la cual distingue entre
tramitación de proposiciones y proyectos de ley, limitándose a decir que:
• La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cáma-
ras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa
legislativa conferida a las Cortes, Asambleas de las Comunidades Autónomas e iniciati-
va popular (Art. 89).
• Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Con-
greso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre ellos (art. 88).
• Aprobado un proyecto de ley ordinaria y orgánica por el Congreso de los Diputados, su
Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo somete-
rá a la deliberación de éste (art. 90.1).
• El Senado, en plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede,
mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto
deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey
para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el tex-
to inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición
del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple
(art. 90.2).
• El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se
reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno
o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3).
De lo anterior se deduce, en primer lugar, que la Constitución concede preferencia a los
proyectos de ley, si bien, como a continuación veremos, su tramitación en las Cortes es prácti-
camente análoga a la de las proposiciones de ley.
En segundo lugar, destaca a todas luces el papel hegemónico del Congreso respecto al Sena-
do. De ambos aspectos nos ocupamos a continuación.
1. Tramitación de las leyes en el Congreso
Como acabamos de decir, la tramitación de los proyectos y proposiciones de ley apenas di-
fieren en lo sustancial. El proyecto de ley es presentado por el Gobierno en la Mesa del Con-
greso, ordenando ésta su inmediata publicación en el Boletín Oficial de las Cortes para que
los Diputados tengan conocimiento del mismo y puedan presentar sus enmiendas. Después
de transcurridos ciertos plazos para presentarlas, plazos que varían según sean enmiendas
parciales o a la totalidad, el proyecto, de no ser devuelto al Gobierno por aprobarse enmiendas
a la totalidad, se debate por el Pleno o en Comisión y, de resultar aprobado, es remitido por el
Presidente del Congreso al del Senado.
La tramitación de las proposiciones de ley es similar a la de los proyectos de ley, con la
única diferencia de que estos últimos se tramitan siempre –la Mesa del Congreso no puede
negarse–, mientras que para las proposiciones de ley se requiere previamente su toma de con-
sideración por parte del Congreso; primero se debate y vota su conveniencia o no, y si resulta
favorable se publica en el Boletín Oficial de las Cortes para que dé comienzo un procedimiento
de enmiendas y votaciones sustancialmente análogo al seguido por los proyectos de ley.
2. Tramitación de las leyes en el Senado
Recibido del Congreso el proyecto o proposición de ley aprobado, el Senado, en el plazo de
dos meses o en el de veinte días en los declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso,
puede tomar, como hemos visto, una de las tres decisiones siguientes:
1. Aprobarlo tal como llega, esto es, sin ninguna enmienda adicional. En este caso, lógicamen-
te, la ley queda definitivamente aprobada sin necesidad de que vuelva de nuevo al Congreso.
2. Presentar enmiendas al texto aprobado por el Congreso. En este supuesto, el Congreso po-
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drá aceptarlas o no, por mayoría simple, y la ley quedará aprobada con la última palabra
del Congreso de los Diputados.
3. La tercera posibilidad es que el Senado vete el proyecto o proposición de ley, veto que no
puede ser adoptado si no es por mayoría absoluta. Como puede comprenderse, el veto es
un rechazo total al proyecto o proposición de ley recibido. En este caso, a su vez, el Con-
greso tiene dos opciones:
a) Ratificar el texto inicial, por mayoría absoluta, en el plazo de dos meses desde la inter-
posición del veto por parte del Senado.
b) De no lograr la mayoría absoluta en ese plazo, el Congreso puede someter de nuevo a
votación el texto inicial, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del
veto, quedando aprobado si se logra la mayoría simple3.
Por tanto, aunque en la elaboración y aprobación de la ley intervienen las dos Cámaras,
resulta evidente que el papel del Senado es bastante más pobre que el del Congreso, pues
son las decisiones de este último las que al final prevalecen, incluso con la frontal oposición
del Senado, como ocurre en el caso del veto.
En definitiva, el Senado carece en nuestros días de una verdadera y propia potestad legisla-
tiva, puesto que su función en la práctica es meramente asesora, cuando formula enmiendas, o
entorpecedora o dilatoria, en los casos de interposición de veto, que solamente tiene, como ve-
mos, carácter suspensivo, dado que el Congreso puede dejar transcurrir dos meses y aprobar
la Ley por mayoría simple, e incluso, si lo considera oportuno, no dejar transcurrir ese tiempo
y aprobarla por mayoría absoluta.
3.ª SANCION
El acto jurídico que emana de las Cortes no es perfecto como ley mientras no lo ratifique el
Jefe del Estado. En este sentido, la sanción es el acto mediante el cual el Jefe del Estado, en
nuestro caso el Rey, perfecciona o aprueba la ley.

Por ello, la fecha de las leyes coincide con la del momento de su sanción. Así, cuando decimos
que la actual Constitución es de 27 de diciembre de 1978 lo que queremos indicar es que en
ese día fue sancionada, con independencia de la fecha en que fue aprobada por las Cortes o del
día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Tal como se dispone en el art. 91 de la Constitución, el Rey sancionará en el plazo de quince días
las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.
4.ª PROMULGACION
La promulgación es el acto solemne por el que el Jefe del Estado atestigua la existencia de la
ley y ordena a las Autoridades que la cumplan y la hagan cumplir a los súbditos. Actualmente,
la promulgación y publicación de las leyes suelen ser coincidentes, dado que no se necesita so-
lemnidad alguna para testimoniar su existencia, a no ser que se trate de leyes excepcionales,
como es el caso de la Constitución de cualquier país. En nuestro caso concreto, la actual Cons-
titución fue sancionada por el Rey el 27 de diciembre de 1978 en el Congreso de los Diputados
y en ese mismo instante tuvo lugar su proclamación solemne por parte del Monarca.
5.ª PUBLICACION
Es el hecho material de insertar la ley en el Boletín Oficial del Estado. No es un acto jurídi-
co, propiamente dicho, pero tiene suma importancia por ser a partir de tal inserción cuando
empieza a contarse el plazo de entrada en vigor. Así, como preceptúa el art. 2 del Código civil,
las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del
Estado, si en ellas no se dispusiere otra cosa.
CLASES DE LEYES
1. Leyes formales y materiales
La ley, como suprema manifestación de la voluntad del Estado, tiene una acepción formal
y otra material. En sentido formal, ley es todo acto emanado, según el procedimiento estable-
cido, del órgano u órganos en que reside la potestad legislativa; en su acepción material, se
entiende por ley a toda norma jurídica de carácter general y obligatorio.
3 Como bien puede comprenderse, no hay en principio razones para que esta mayoría simple no se consiga en el
congreso, puesto que ya se logró en una primera votación antes de remitirse el texto al Senado.
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Esta doble acepción de la ley nos lleva a la conclusión de que no todas las leyes formales lo
son en sentido material, y viceversa. Así, no todos los actos del poder legislativo tienen la mis-
ma naturaleza y contenido de verdaderas leyes, en cuanto, en ocasiones, no establecen normas
jurídicas generales sino actos singulares o particulares, siendo en este caso simples actos
administrativos realizados por el legislador. Sería el caso, por ejemplo, de la concesión por ley
de una pensión extraordinaria a la viuda de un glorioso militar, o de un título nobiliario a un
ex-presidente del Gobierno en reconocimiento de su labor al frente del ejecutivo.
De la misma forma, existen normas jurídicas generales, esto es, leyes materiales, que no
han sido dictadas por el órgano u órganos del poder legislativo, como son los Reglamentos
que dictan la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, y las Ordenanzas y
Bandos dictados por las entidades locales.
No obstante la distinción, en nuestros días predomina la acepción formal de la ley, empleán-
dose solamente tal vocablo para las normas jurídicas emanadas del poder legislativo y toman-
do otros nombres si provienen de otros órganos de la Administración Pública.
Garrido Falla, conjugando los puntos de vista formal y material, define la ley como norma
jurídica de carácter general dictada por los órganos a los que el ordenamiento jurídico atribuye
el poder legislativo.
2. Leyes orgánicas y ordinarias
En los regímenes políticos anteriores podía decirse que todas las leyes emanadas del Par-
lamento eran de igual naturaleza y características, pero una de las innovaciones de la Cons-
titución actual, inspirándose sin duda en la Constitución francesa, fue la implantación de las
llamadas leyes orgánicas, en cuyo concepto se integran dos características plasmadas en el
art. 81 de la Constitución.
a) Por una parte, versan sobre un conjunto de materias especificadas en dicho precepto
constitucional: son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamenta-
les y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen
electoral general y las demás previstas en la Constitución.
b) Por otra, su aprobación, modificación o derogación exige la mayoría absoluta de los miem-
bros del Congreso.
Se observa, por tanto, que la diferencia entre leyes orgánicas y ordinarias viene dada por
las materias que ambas regulan y por la exigencia de que las primeras deben ser aprobadas
por mayoría absoluta del Congreso –la mitad más uno del total de sus miembros–, requisito
que no debe darse en las leyes ordinarias, las cuales pueden serlo por lo general por mayoría
simple –más votos afirmativos que negativos–, siempre que exista quórum de asistencia.
3. Leyes estatales y leyes de Comunidades Autónomas
A raíz de la implantación del Estado de las Autonomías que la Constitución consagra, la
potestad legislativa ya no pertenece en exclusiva a las Cortes Generales, sino que queda com-
partida con las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, las cuales podrán
dictar leyes aplicables en su territorio dentro del marco de competencias asumidas por ellas
en sus respectivos Estatutos.
LOS TRATADOS INTERNACIONALES
Si a los tratados internacionales se les dedica en la Constitución un Capítulo incluido en el
Título III, que trata de las Cortes Generales, no cabe duda de que en el ánimo del legislador
existía la convicción de que Parlamento debería estar cuando menos al corriente de todo lo que
concierne a esta importante parcela del mundo exterior. Por otra parte, tampoco puede ex-
trañar esa ubicación, por cuanto los tratados internacionales forman parte del ordenamiento
jurídico interno desde que son publicados en el Boletín Oficial del Estado.
Aun cuando la elaboración de los tratados internacionales es competencia del Gobierno,
fundamentalmente a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, pudiendo intervenir otros
Departamentos afectados, como son los de Economía, Agricultura, Industria y Energía, etc.,
las Cortes Generales intervienen de manera decisiva en la celebración de los mismos. En este
sentido, del articulado de la Constitución se deducen los siguientes supuestos:
1. Tratados que precisan de ley orgánica previa
Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya
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a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución (art. 93).
Este supuesto está pensado para tratados como el de adhesión de España a la Unión Eu-
ropea, puesto que los órganos comunitarios –Parlamento, Consejo de Ministros, Tribunal de
Justicia, etc.– podrán crear normas de obligado cumplimiento en España, en materia laboral,
de comercio, tributarias, etc.
2. Tratados que requieren previa autorización de las Cortes
Dicha autorización es un puro acto formal de las Cortes por el que presta su consentimiento.
Según el art. 94 de la Constitución, la previa autorización se requiere en los siguientes casos:
• Tratados de carácter político.
• Tratados o convenios de carácter militar.
• Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y
deberes fundamentales establecidos en el Título I.
• Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
• Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan me-
didas legislativas para su ejercicio.
3. Tratados que requieren reforma constitucional
La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la
Constitución exigirá la previa revisión constitucional (art. 95).
Para ello, el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucio-
nal que declare si existe o no tal contradicción.
4. Tratados que no necesitan ningún requisito previo
Los restantes tratados o convenios no comprendidos en los apartados anteriores no precisan

requisito previo alguno, si bien el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de
su conclusión (art. 94.2), cosa lógica, por otra parte, por cuanto no sería lícito que el Gobierno
no tuviera informado al Parlamento de todo cuanto concierne a nuestros compromisos con el
mundo exterior, por poca importancia que éstos pudieran tener en comparación con los trata-
dos o convenios contemplados en los apartados anteriores.

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CUERPO ADMINISTRATIVO DE LA ADMÓN. GRAL.

LAS CORTES GENERALES

un órgano o, mejor, como un conjunto de órganos legislativos de naturaleza representativa,

–– PODEMOS, 103.000 votos

nuestro caso el Rey, perfecciona o aprueba la ley.

Los restantes tratados o convenios no comprendidos en los apartados anteriores no precisan

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