Las políticas educativas: aproximaciones conceptuales.

César Tello

La política educativa la concebimos desde la propia ciencia política, en primer lugar como
campo social (van Dijk, T. 2005), en tanto cognición política, procesos políticos, prácticas
políticas y discurso político. Ahora bien, Max Weber (1991) en “El político y el científico”,
sostuvo con énfasis la clara diferenciación que distingue a “las tomas de posición política”
del “análisis científico de los fenómenos políticos” (p. 83). Por tanto para ingresar a esta
dinámica es necesario tener en cuenta la conceptualización de campo político esgrimida por
Pierre Bourdieu (1997), entendiéndolo como un escenario social cruzado y constituido por
relaciones de poder y fuerzas entre sujetos que apuntan a dominarlo y a imponer sus
perspectivas, intereses, opciones y concepciones.

Dada su configuración constituida por dos grandes núcleos: de acción política (tomas de
posición) y de la ciencia política (análisis científico) la política educativa posee diversos
modos de abordarla y analizarla.

La política educativa sólo puede ser estudiada desde la singularidad de su configuración,

esto es, con los elementos esgrimidos anteriormente y considerando a las políticas
educativas como parte de las políticas públicas, lo cual presupone -en si mismas, en su
definición, en el modo de pensarlas- una toma de posición: el diseño y configuración de
estas políticas asumidas por el Gobierno de un Estado, y un modo de vinculación del
mismo en relación con la sociedad civil (Oszlak, O., y O´Donnell, G., 1984; Bourdieu, P.,
1997; Giroux, H., 2003). Es decir, las políticas públicas son traducciones de conceptos,
ideas, prácticas, tradiciones, que se articulan en propuestas, formulaciones y acciones del
Gobierno Político del Estado (Alonso Brá, M., 2006). Así es necesario introducir el
concepto de régimen político1 es UNO entre OTROS de los encargados de imprimir sentido
normativo y contenido valorativo a las políticas. Normativo desde la búsqueda por medio
de las políticas a generar un determinado sentido social y valorativo porque la búsqueda de
sentido no es neutro. Haciendo que las políticas públicas se enmarquen en lo que Torres

1
“Por su naturaleza el régimen político se define como la instancia en donde se producen y cohesionan “el
conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organización y el ejercicio del
poder político y que estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad”. A diferencia del régimen
político, el sistema político se define como la instancia que determina las formas y canales de acceso de los
ciudadanos a los cargos públicos”. (Medellín Torres 1997: 6)
expresa como: “un proyecto de dirección política del Estado y la sociedad que se gobierna
y un proyecto de dirección ideológica acerca de cómo debe moldearse el Estado para que
interactúe con la sociedad y viceversa” (1997:7).

Se podría graficar esquemáticamente del siguiente modo:

Estado------------------------------Gobierno político

Régimen Político

Políticas Públicas

Políticas sociales ---- Políticas de Salud

Políticas Económicas --- Políticas Educativas

Es clave la definición de Henry Giroux (2003) al conceptualizar las políticas educativas:

 Las preguntas con relación a cómo el poder trabaja a través de las
nociones relacionadas con hegemonía, resistencia y comodidad son
cruciales para reconocer cómo la política está orientada diferentemente en
múltiples sitios. Tales preguntas son también fundamentales para
reconocer que la política no puede ser tratada como un producto que
puede suministrar todas las respuestas o decirnos lo que tenemos que
hacer a quienes hacemos trabajo político. No hay nada puro ya sea sobre
el significado de la política, cómo se construye o cómo podría ser
asumida. (p. 17)

Una las principales discusiones de los primeros académicos en Argentina que reflexionaron
sobre la política educativa -Luzuriaga, Rivarola, Ghioldi, Cassani, entre otros- fue, si esta
disciplina abarcaba sólo la reflexión teórica o si también debía incluir orientaciones para la
acción. Esta cuestión fue salvada en su construcción como campo de estudio, en el que
ambos aspectos fueron abordados en el estudio y análisis del sistema educativo de manera
integrada.

Después de haber planteado estas cuestiones podemos decir que existe una distinción
definida por Theodore Lowi (1996) entre los términos política (ciencia) y políticas
(acciones) configurando la bidimensionalidad en el estudio de las políticas educativas. La
“política” incluye centralmente en su análisis temas como el poder, los acuerdos y
conflictos de intereses, los problemas de representación y legitimidad (Bourdieu, P., 1997).
Mientras que con el término “políticas” se hace referencia a los cursos de acción seguidos
en la resolución de problemas o cuestiones de orientación y dirección del sistema educativo
(Álvarez, M., 2007).

En fin, como afirma Ana Vitar (2006) “No debemos confundir los procesos políticos y
sociales con las herramientas para pensarlos” (p. 26).

Esta distinción permite describir los tres grandes momentos de los ciclos políticos-
educativos: la generación, la ejecución y el análisis de las políticas que supone una visión
dinámica y compleja de la acción de los actores-conflictos, coaliciones, movilización de
recursos, grados de autonomía y su poder relativo y el contraste con el estudio de la base,
material en que se inscriben los discursos y las acciones. En tal sentido este curso analiza la
“teoría” de las políticas educativas y en consecuencia sus acciones políticas. Dado que el
campo de la política educativa (Paviglianiti, N., 1996) como objeto de estudio supone
concepciones acerca del ser humano, la sociedad, el papel del Estado y de los actores en la
orientación y provisión de la educación al conjunto de la población. Esta perspectiva
problematiza el ejercicio del poder de determinados grupos como parte de cualquier análisis
político de los fenómenos sociales, considerando el análisis de la relación entre
dominación-educación y conformación de la subjetividad, dado que la educación es
claramente un instrumento para la constitución de las subjetividades (Lewkowicz, I., 2004).
En este sentido se asume que la escuela reproduce, divide y polariza de la misma manera
que también puede configurarse en un espacio de resistencia y de transformación (Tadeu
Da Silva, T., 1999) y por otro lado debe ofrecer horizonte desde la esfera del Estado (O
´Donnell, G., 2006).

Es necesario considerar a los efectos metodológicos del desarrollo conceptual el planteo de

Martín Legarralde (2005) en tanto afirma que existe un punto de tensión muy difícil de
resolver en el mundo de la política educativa ya que estas son políticas de comunicación y
transmisión. A diferencia de las obras públicas la educación está en el otro extremo: actúa
con personas y valores que se comunican.

En este sentido tomamos la afirmación de Marisa Alvarez (2007):

Establecer si una política fue "implementada" -es decir, si la cadena de

comportamientos condujo a los resultados anticipados- requiere reagregar
las acciones atomizadas para recuperar su sentido, para restablecer el
vínculo entre praxis y norma, entre acción y formulación (p. 7) (el
resaltado es nuestro).

Por eso es necesario tener en cuenta que la implementación de una política educativa no
sólo se corresponde con procesos administrativos o burocráticos de “traducción” de la
política en acción: involucra también la dinámica de los actores y los sentidos generada por
este proceso de implementación (Lagroye, J. 1991; Zizek, S., 1992).

En esta misma línea Marisa Álvarez (2007) expresa que para comprender el proceso de
implementación de las políticas públicas, se hace necesario ensanchar el campo de análisis
a la red de relaciones que se crea entre los actores implicados, tendiendo a reconstruir la
lógica de su funcionamiento. De este modo el diseño de las políticas públicas queda
enmarcado en el concepto de proceso de gobierno, Norberto Fernández Lamarra afirma
que:

...todo intento de conducir y/o transformar la realidad - incluso la

educativa - ofrece aspectos políticos, administrativos y de planificación
totalmente imbricados no a la manera de desarrollos yuxtapuestos, sino
como dimensiones del mismo proceso, que varían de acuerdo a la marcha
del proceso global de conducción y/o transformación de la realidad o
proceso de gobierno... (Fernández Lamarra, 2007).

En este sentido consideramos que las políticas educativas poseen dimensiones que son
parte del mismo proceso. Por lo tanto, entendemos la política educativa como un conjunto
de dimensiones que se entrelazan y se transforman cada una en relación a las otras. Lo
graficamos del siguiente modo:
 Políticas de
Investigación

Políticas de
Evaluación

Políticas de
Financiamiento Políticas
Universitarias

Políticas Docentes

Políticas de
desarrollo curricular

Algunas Dimensiones analíticas de las políticas educativas

Al concebir la política educativa como un conjunto entrelazado de dimensiones no se

podría diseñar y desplegar ninguna de ellas sin considerar a las otras. Así las políticas
docentes, universitarias o de evaluación educativa son parte de un tejido mayor, el de la
política educativa. Por esta razón, en el marco de este curso, es necesario evitar el riesgo de
“deslocalizar” las políticas específicas de su tejido más amplio y complejo.
 PROBLEMÁTICA DEL CAMPO

En los apartados anteriores y, en la medida que definimos de algún modo las políticas
educativas como campo de estudio se puede entrever lo que se considera en la actualidad
las “problemáticas del campo”. Podríamos afirmar que existen dos grandes dificultades
epistemetodológicas al momento del análisis de políticas educativas. Una tiene que ver con
la distinción entre “lo político” y “la política” que desarrollamos en el primer apartado.
La segunda dificultad tiene que ver con los modos de análisis de la acción política. Es decir
en cómo pensar o en cómo analizar las políticas educativas. Como se ha podido observar
existe una intensa complejidad de factores que intervienen en la arena política.
Tomaremos aquí un modelo de análisis de acción de política educativa para comprender el
proceso complejo del desarrollo de las mismas. Particularmente el que algunos autores
denominaron los “ciclos de políticas” (Bowe; Ball; Gold, 1992; Ball, 1994), categoría
propicia tanto para comprender los procesos políticos tanto como para abordar el estudio de
“la política educativa”.
Para estos autores existen diversos contextos desde el momento en que una política
comienza a ser pensada hasta su implementación, a saber: Contexto de influencia,
Contexto de Producción, Contexto de la Práctica, Contexto de resultados/Efectos y
Contexto de estrategia política.
En este sentido Ball (2006) plantea el abordaje de la “política como trayectoria”, del texto a
la práctica, captando así “las formas por las cuales las políticas evolucionan, se modifican
y decaen a lo largo del tiempo y espacio, así como de sus incoherencias” (p. 12)
Para comprender estas categorías es necesario revisar dos conceptos de Ball: la política
como texto y la política como discurso. Ambas se dan de modo imbricado, pero a los
efectos de la comprensión debemos entender que:
La política como texto es el producto del trayecto sinuoso e imprevisto impulsado por las
distintas arenas políticas, de cada contexto, mediante peleas, compromisos, interpretaciones
y reinterpretaciones de la autoridad pública que luego serán decodificadas por los actores
que aportarán diversos sentidos, elaborando ajustes secundarios al propio contexto de modo
complejo.
Al ser las políticas productos resultantes de influencias y agendas múltiples no se podrá
predecir como será su desarrollo en los diversos escenarios.
Y, la política como discurso se refiere a los actores que son los que crean el significado,
influyen, disputan, crean respuestas, tratan con contradicciones, intentan representaciones
de las políticas, a través de una serie de oposiciones discursivas. Se debe apreciar la forma
en que se construye la política, cómo se ejerce el poder a través de una producción de
verdad y conocimiento, sostenido por discursos que son aceptados y funcionan como
verdad.
La “política como trayectoria” está compuesta por tres contextos que corresponden a la
formulación de políticas y dos contextos que se refieren a los resultados de las mismas.
Los mismos son arenas de acción que abarcan la complejidad de flujos políticos producidos
por los actores que se entrecruzan e intentan imponer sus textos y discursos. Estos
contextos son:

 el contexto de influencia,
 el contexto de la producción del texto, y
 el / los contextos de la práctica

Fuente: Bowe et. Al 1922, p. 20

El contexto de influencia es donde generalmente las políticas educativas se inician, esto es,
se comienza a construir discursos políticos. En ese contexto actúan distintos actores pero
con diferente fuerza en la construcción discursiva de la política: partidos políticos, sectores
del gobierno, y hasta procesos legislativos con las pujas internas que se dan al interior de
este poder. En este contexto también es común que aparezcan los medios masivos de
comunicación habilitando, mostrando o inhabilitando y ocultando las diversas caras que se
dan en el debate. Comenzando a generar una percepción política sobre la sociedad civil,
acerca de la política educativa que se comienza a idear, por ahora como construcción
discursiva.
Aquí también entran en juego actores nacionales e internacionales, que en muchos casos
tiene que ver con las ideas que circulan en el ámbito académico internacional, y la sujeción
que en los últimos años han tenido las políticas educativas por ejemplo por los organismos
internacionales.
Considerando la diversidad de actores que participan y teniendo en cuenta los procesos de
concertación que se dan en la arena política es posible, explica Ball (2006), que esta
construcción discursiva, que generalmente se plasma en algún tipo de documento político o
legislativo -aquí es donde se da el contexto de la producción de un texto- no sea lo
suficientemente clara. Aún más pueden existir contradicciones internas en esa construcción,
debido a las negociaciones que se desplegaron a su interior.
El contexto de la práctica es el contexto donde la política está sujeta a la interpretación y re
creación de los sujetos en el nivel micro político, por ejemplo: la escuela. Desde la
perspectiva de los autores: la política no es simplemente implementada dentro del Contexto
de la práctica, están sujetos a interpretaciones, biografías escolares, concepciones
naturalizadas, y aquello que se cree se debe implementar como política. Esto es, aquello
que en el ámbito micropolítico de la educación se considera e interpreta como parte de la
política educativa de un Estado. Que en muchas ocasiones no lo son. Sucede, que la
intencionalidad política de una “nueva” política educativa en ocasiones es “corregida” por
quienes interpretan ese nuevo texto. Logrando que no se despliegue aquella política que
intentaba cambiar la anterior. Y en otros casos el proceso inverso, interpretar un cambio de
política educativa, respecto a la anterior, cuando no era la intención.
Por esta razón, es clave comprender el “contexto de influencia” en toda su complejidad
para abordar y analizar un trayecto de política educativa.
A estas categorías analíticas, Ball agrega - en el curso de sus investigaciones- dos
contextos más.
- el contexto de los resultados hace referencia a la relación entre los efectos de primer
orden (cambios en la práctica o la estructura) y los efectos de segundo orden (impacto de
esos cambios en los valores y orientaciones generales de la política o del gobierno).

- el contexto de la estrategia política, como la identificación de un conjunto de actividades

políticas y sociales que los actores ponen en funcionamiento durante su participación en el
juego en los diferentes momentos de la “trayectoria de la política”
Finalmente debemos considerar que una política educativa incluye de algún modo explícita
o implícitamente al menos tres cuestiones:
- una justificación para considerar el problema a ser abordado;
-un propósito a ser logrado por el sistema educacional;
-y una “teoría de la educación” o conjunto de hipótesis que explique cómo ese propósito
será alcanzado.