UNIDAD II

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

GESTIÓN
PÚBLICA
Mag. Edward Vargas
Valderrama

1
FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA GESTIÓN PÚBLICA 1

1. Introducción
Pese a la complejidad en el terreno teórico, es en lo pragmático donde po-
demos constatar que al menos en Latinoamérica, la práctica de la política es
asunto de corto plazo, donde resolver lo inmediato es lo imperativo, enten-
derla y practicarla, simplemente se malentendió como una relación man-
do-obediencia, basada en el clientelismo, donde pocos administran, otros
más obedecen y muchos más padecen. Los Sistemas Políticos imperantes
no fueron únicamente herencia de regímenes pasados, sino que desde el
virreinato, fue tejiéndose una red de complejidades que solo favorecían a
los feudos de poder, mientras la mayoría se (mal) acostumbró a la perversa
normalidad de lo desigual.
Por eso las reglas actuales, no son suficientes para enfrentar la pluralidad
política que cada día crece, nuestros lastres con el pasado son ocultados por
una modernidad ficticia que no nos permite convivir, solo ocurre discursiva-
mente y no en la realidad, ¿la forma tradicional de hacer política, sirve para
enfrentar la pluralidad actual?

2. Política no es lo mismo que políticas (politics / policies, policy)

Para entender qué son las políticas públicas, es necesario diferenciar dos
conceptos que en nuestro idioma no tienen traducción: Politics (política),
policies (políticas). El primero es entendido como las relaciones de poder,
los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones sociales
con el gobierno. El segundo tiene que ver más con las acciones, decisiones
y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos
públicos.
A lo largo de este trabajo, hablaremos de política (en singular) –politics-
cuando nos refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la
Ciencia Política); y políticas (plural) cuando nos refiramos a las políticas
públicas –policies, policy-. Esta es la clave para diferenciar la Ciencia Política
(PoliticalSciences), de las Ciencias de Políticas (Policy Sciences) No obstan-
te existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones de poder
en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.
Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: política educativa, políti-
cas educativas; política cultural, políticas culturales, política social, políticas
sociales; etc. también podemos hablar de las relaciones de poder de algún
sector: la política de las políticas económicas, la política de las políticas am-
bientales, etc.
Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional o son linea-
mientos generales; el curso que toma la acción como resultado de las de-
cisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la acción
produce. En este sentido, las políticas son “el curso de acción que sigue un
actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de interés. El
concepto de políticas presta atención a lo que de hecho se efectúa y lleva a
cabo, más que a lo que se propone y quiere. Las políticas se conforman me-
diante un conjunto de decisiones, y la elección entre alternativas” (Aguilar,
2003a:25).
Las políticas se entienden como una declaración de intenciones, una decla-
ración de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: “las políticas son una
cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si
X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44). Es decir,
las políticas públicas son hipótesis, v.gr: si implementamos éste curso de ac-
ción (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y)

1
Dirección de Estudios Socio-económicos y Regulatorios Subdirección de Seguimiento y Evalua-
ción

2
2. CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 2
Las últimas décadas arrojan una generosa producción académica de lo que
son las políticas públicas, por lo tanto hay un número de definiciones simi-
lares de los autores. A continuación se presentan algunas definiciones de
algunos de ellos y que se considera como los más importantes:
“Fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un
proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto
de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los
gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la
respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas públicos
vividos por la sociedad civil”. (La evaluación de políticas y programas públi-
cos. El caso de los programas de desarrollo social en México, México, M. A.
Porrúa. 2006)
Joan Subirats,”Es la norma o conjunto de normas que existen sobre una
determinada problemática así como el conjunto de programas u objetivos
que tiene el gobierno en un campo concreto. (Análisis de políticas públicas
y eficacia de la administración. Madrid. INAP. 1989)
Charles Lindblom, “Nos estamos refiriendo a procesos, decisiones y resulta-
dos, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada
momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver,
entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes
perspectivas. Estamos ante u n panorama pleno de poderes en conflicto, en-
frentándose y colaborando ante opciones específicas. (“Usable knowledge:
Social science and social problem solving” Yale University Press – 1979)
Pedro Medellín. “La estructuración de las políticas debe ser comprendida
como el producto de un intenso proceso político a través del cual emergen
y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias
(instituciones) y discursos (síntesis de la interacción entre agentes y agen-
cias) en pugna por imponer un determinado proyecto de dirección política
y de dirección ideológica sobre la sociedad y el estado que son gobernados”.
(La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para
el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad. Chi-
le. Serie: Políticas Sociales, núm. 93, CEPAL)

1. Definición de Gestión Pública3

Gestión Pública es gestión con las limitaciones derivadas del carácter pú-
blico del cometido. Gestión refiere, según el contexto, tanto una práctica
(gestión con minúscula) como un conjunto de disciplinas (Gestión con
mayúscula). Se considera la gestión como práctica y como disciplina, con
particular atención al papel de la Economía.
Las limitaciones derivadas del carácter público del cometido pueden clasi-
ficarse en no abordables por esenciales (satisfacen objetivos sociales supe-
riores al de la eficiencia) y abordables bien por la investigación bien por la
acción. Así se llega a otra forma de contemplar la gestión pública: la acción
sobre dos familias de limitaciones mitigables - falta de incentivos organizati-
vos y falta de incentivos individuales- mediante dos grupos de actuaciones:
introducción de mecanismos de competencia y aplicación de técnicas de
gestión, respectivamente.
Palabras clave: sector público, competencia, gestión.
I. Gestión: Gestión se define como:

a.Creación y mantenimiento de un medio laboral donde los indivi-

duos, trabajando en grupos, puedan realizar misiones y objetivos es-
pecíficos (según un texto tipo, que no modelo, de “Management”: el
de Koontz et al, 1990)
Por lo que se considera que tienen las siguientes características:

2
Aguilar Astorga y Lima Facio. ¿Qué son y para qué sirven las Políticas Públicas?, en Contribucio-
nes a las Ciencias Sociales, septiembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm
3
Francisco Azuero Z. “La Gestión Pública, Situación y Retos”, p.p. 15

3
 • Organización en torno a círculos con escasa especialización de
tareas.
• Mayor integración entre I+D, diseño, ingeniería y fabricación.
• Reforzamiento de las habilidades y polivalencias de los trabaja-
dores, como fuente de compromiso, competencia, y habilidad.
• Niveles muy altos de calidad a costes razonables.
• Sensibilidad y rapidez de adaptación a las demandas de un mer-
cado altamente cambiante.
• Elevados niveles de descentralización en las decisiones de pro-
ducción, con mayor corresponsabilización de trabajadores y su-
pervisores.
• Descentralización de la oferta y los suministros a través de redes
de empresas comunes, contratos a largo plazo y relaciones coo-
perativas con proveedores.
• Alta prioridad a la formación en el trabajo.
• Contratos a largo plazo para los trabajadores

Desde hace tiempo que se sabe que las diferencias en el ritmo de aumento
de la productividad entre países no dependen únicamente de las diferen-
cias en eficiencia asignativa o económica sino también de diferencias en
eficiencia de gestión (la competitividad es primordialmente un concepto
microeconómico).
Un ejemplo de gestión pública en Italia puede ilustrar la última afirmación.
Putnam (1983 y 1993) y otros investigadores se interesaron por las diferen-
cias de comportamiento de los gobiernos regionales que se establecen en
Italia a partir de 1970. Las diferencias de efectividad han sido notables y no
han podido ser explicadas por renta, educación, urbanización, desasosiego
social y político.... La conclusión de Putnam es que los gobiernos regionales
que mejor funcionan son los de las regiones con mayores niveles de ‘civili-
dad’ (pautas de cooperación social basadas en la tolerancia, la confianza y
arraigamiento de una activa participación ciudadana) y que las diferencien
‘civilidad’ se remontan ya al siglo XIII: Claro contraste entre las repúblicas
medievales de Florencia, Bolonia y Milán y los reinos de Nápoles y Sicilia.
Para delimitar la importancia de cada ingrediente de la gestión ‘foxbury’
(supóngase la japonesa) conviene aproximarse al peso que la historia y la
cultura tienen. Cuanto mayor sea este peso, más difícilmente exportable
será la gestión japonesa. Una buena prueba de exportabilidad la propor-
ciona la aplicación del sistema japonés de gestión en otros países y su éxi-
to, aunque también haya habido algún fracaso, en culturas distintas. Así
las fábricas de automóviles instaladas en EEUU durante estos últimos años,
como “joint venture” entre estadounidenses y japoneses, muestran produc-
tividades más cercanas a las de las fábricas japonesas instaladas en Japón
que a las de las fábricas estadounidenses instaladas en Estados Unidos (The
Economist 1991).
Curiosamente gran parte de los avances realizados por los japoneses en ges-
tión derivan de la aplicación de teorías importadas: Las de Taylor, a princi-
pios de siglo, y las que desarrollaron Edward Deming y Joseph Juran a partir
de los trabajos realizados, en la década de los años treinta, por W Shewhart
y otros en los laboratorios de Western Electric (posteriormente AT&T Bell).
El éxito práctico de las teorías exportadas ha propiciado su recuperación,
pero el sistema japonés de gestión ni es único ni japonés en su concepción
(McMillan, 1989). Eso sí, se ha aplicado inicialmente en Japón.

1.2.2 Limitaciones de la gestión inherentes a la naturaleza del sector público

El Estado es una organización económica a la que se pertenece sin demasia-
da elección y que tiene derechos coactivos y responsabilidad para compor-
tarse según la confianza que se le otorga en función de una legitimidad que
no se deriva de la propiedad sino del proceso electoral. Como consecuencia
de esta responsabilidad fiduciaria que rige la administración pública exis-
ten importantes restricciones en la discrecionalidad con la que se pueden
administrar los recursos. Estas limitaciones a la gestión inherentes a la natu-
4
 raleza económica del sector público afectan tanto a los recursos humanos
como a los restantes aspectos de la gestión.

Respecto a los recursos humanos la profilaxis de rentas políticas ha llevado a

unas relaciones de empleo estables; nadie puede ser despedido por razones
políticas y difícilmente lo será por vagancia o incompetencia manifiesta. La
estructura de incentivos es, por otra parte, poco discriminante del rendi-
miento o mérito. En relación a los otros aspectos de la gestión, la división
de funciones y la centralización basada en el “principio de la desconfianza”
(Nieto 1984) van mucho más allá de lo que los principios de control inter-
no, generalmente aceptados y aplicados por las empresas, exigen.

En el sector público administrativo la gestión se complica respecto al sec-

tor público empresarial por la mayor dificultad para medir rendimien-
tos, el control jurisdiccional constante, una visibilidad y transparencia de la
actuación pública más elevada que la de la actividad privada, la multiplici-
dad de objetivos y la mayor ambigüedad de la tecnología.

Algunas de estas limitaciones y complicaciones (control jurisdiccional, visibi-

lidad y transparencia, multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones
a las que hay que dar la bienvenida ya que la eficiencia sirve simplemente
como instrumento de objetivos sociales superiores, como pueda ser la d e -
mocracia, que ofrezcan una perspectiva de mejora social. La “política” no es
u n inconveniente a orillar sino una actividad interconectada con la gestión
pública: Hace falta mejor “política” para una mejor gestión pública y, a su
vez,una mejor gestión pública contribuye a una mejor política.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LAGESTIÓN PÚBLICA

1. LA DECISIÓN PÚBLICA 4
La Toma De Decisiones es el proceso mediante el cual se realiza una elección
entre las opciones o formas para resolver diferentes situaciones de la vida en
diferentes contextos: a nivel laboral, familiar, sentimental, empresarial (utili-
zando metodologías cuantitativas que brinda la administración). La toma de
decisiones consiste, básicamente, en elegir una opción entre las disponibles, a
los efectos de resolver un problema actual o potencial (aun cuando no se evi-
dencie u n conflicto latente).

La toma de decisiones a nivel individual se caracteriza por el hecho de que una

persona haga uso de su razonamiento y pensamiento para elegir una solución
a un problema que se le presente en la vida; es decir, si una persona tiene un
problema, deberá ser capaz de resolverlo individualmente tomando decisiones
con ese específico motivo. En la toma de decisiones importa la elección de un
camino a seguir, por lo que en u n estado anterior deben evaluarse alternativas
de acción. Si estas últimas no están presentes, no existirá decisión.

Para tomar una decisión, cualquiera que sea su naturaleza, es necesario co-
nocer, comprender, analizar u n problema, para así poder darle solución. En
algunos casos, por ser tan simples y cotidianos, este proceso se realiza de forma
implícita y se soluciona muy rápidamente, pero existen otros casos en los cuales
las consecuencias de una mala o buena elección pueden tener repercusiones
en la vida y si es en u n contexto laboral en el éxito o fracaso de la organiza-
ción, para los cuales es necesario realizar u n proceso más estructurado que pue-
de dar más seguridad e información para resolver el problema. Las decisiones
nos atañen a todos ya que gracias a ellas podemos tener una opinión crítica

1. Importancia de tomar decisiones

Las decisiones se pueden clasificar teniendo en cuenta diferentes aspectos,
4
Ortum Vicente. “Gestión Pública: Concepto y Métodos” p.p.1-3
5
 como lo es la frecuencia con la que se presentan. Se clasifican en cuanto a
las circunstancias que afrontan estas decisiones sea cual sea la situación para
decidir y como decidir.

Las circunstancias del entorno existente, al momento de tomar una deci-

sión, han sido objeto de estudios y nuevos conceptos sobre los dominios
sociales donde se toman dichas decisiones.

2. Ubicación yclasificación en el Código Civil

Son aquellas que se toman frecuentemente, es decir son repetitivas y se con-

vierte en una rutina tomarlas; como el tipo de problemas que resuelve y se
presentan con cierta regularidad ya que se tiene un método bien estableci-
do de solución y por lo tanto ya se conocen los pasos para abordar este tipo
de problemas, por esta razón, también se las llama decisiones estructuradas.
La persona que toma este tipo de decisión no tiene la necesidad de diseñar
ninguna solución, sino que simplemente se rige por la que se ha seguido
anteriormente.

Las decisiones programadas se toman de acuerdo con políticas, procedi-

mientos o reglas, escritas o no escritas, que facilitan la toma de decisiones
en situaciones recurrentes porque limitan o excluyen otras opciones.

Por ejemplo, los gerentes rara vez tienen que preocuparse por el ramo sala-
rial de un empleado recién contratado porque, por regla general, las organi-
zaciones cuentan con una escala de sueldos y salarios para todos los puestos.
Existen procedimientos rutinarios para tratar problemas rutinarios.

Las decisiones programadas se usan para abordar problemas recurrentes.

Sean complejos o simples. Si un problema es recurrente y si los elementos
que lo componen se pueden definir, pronosticar y analizar, entonces puede
ser candidato para una decisión programada. Por ejemplo, las decisiones
en cuanto a la cantidad de un producto dado que se llevará en inventario
puede entrañar la búsqueda de muchos datos y pronósticos, pero un aná-
lisis detenido de los elementos del problema puede producir una serie de
decisiones rutinarias y programadas. En el caso de Nike, comprar tiempo de
publicidad en televisión es una decisión programada.

En cierta medida, las decisiones programadas limitan nuestra libertad, por-

que la persona tiene menos espacio para decidir qué hacer. No obstante, el
propósito real de las decisiones programadas es liberarnos. Las políticas, las
reglas o los procedimientos que usamos para tomar decisiones programa-
das nos ahorran tiempo, permitiéndonos con ello dedicar atención a otras
actividades más importantes. Por ejemplo, decidir cómo manejar las quejas
de los clientes en forma individual resultaría muy caro y requeriría mucho
tiempo, mientras que una política que dice “se dará un plazo de 14 días para
los cambios de cualquier compra” simplifica mucho las cosas.

3. Decisiones no programadas

También denominadas no estructuradas, son decisiones que se toman ante

problemas o situaciones que se presentan con poca frecuencia, o aquellas
que necesitan de un modelo o proceso específico de solución, por ejemplo:
“Lanzamiento de un nuevo producto al mercado”, en este tipo de decisiones
es necesario seguir un modelo de toma de decisión para generar una solu-
ción específica para este problema en concreto.

Las decisiones no programadas abordan problemas poco frecuentes o ex-

cepcionales. Si un problema no se ha presentado con la frecuencia sufi-
ciente como para que lo cubra una política o si resulta tan importante que
6
 merece trato especial, deberá ser manejado como una decisión no progra-
mada. Problemas como asignar los recursos de una organización, qué hacer
con una línea de producción que fracasó, cómo mejorar las relaciones con
la comunidad –de hecho, los problemas más importantes que enfrentará el
gerente –, normalmente, requerirán decisiones no programadas.

En las organizaciones en general y en las empresas en particular suele existir

una jerarquía que determina el tipo de acciones que se realizan dentro de
ella y, en consecuencia, el tipo de decisiones que se deben tomar, la Ciencia
administrativa divide a la empresa en 3 niveles jerárquicos:

1. Nivel estratégico.- Alta dirección; planificación global de toda la empre-

sa.
2. Nivel táctico.- Planificación de los subsistemas empresariales.
3. Nivel operativo.- Desarrollo de operaciones cotidianas (diarias/rutina-
rias).
Conforme se sube en la jerarquía de una organización, la capacidad para
tomar decisiones no programadas o no estructuradas adquiere más impor-
tancia, ya que son este tipo de decisiones las que atañen a esos niveles. A
medida que se baja en esta jerarquía, las tareas que se desempeñan son
cada vez más rutinarias, por lo que las decisiones en estos niveles serán más
estructuradas (programadas).

• Situaciones o contextos de decisión: Las situaciones, ambientes o contextos

en los cuales se toman las decisiones, se pueden clasificar según el conoci-
miento y control que se tenga sobre las variables que intervienen o influen-
cian el problema, ya que la decisión final o la solución que se tome va a estar
condicionada por dichas variables.
• Ambiente de certeza: Se tiene conocimiento total sobre el problema, las
opciones de solución que se planteen van a causar siempre resultados co-
nocidos e invariables. Al tomar la decisión sólo se debe pensar en la opción
que genere mayor beneficio. La información con la que se cuenta para solu-
cionar el problema es completa, es decir, se conoce el problema, se conocen
las posibles soluciones, pero no se conoce con certeza los resultados que
pueden arrojar.
En este tipo de decisiones, las posibles opciones de solución tienen cierta
probabilidad conocida de generar u n resultado. En estos casos se pueden
usar modelos matemáticos o también el decisor puede hacer uso de la pro-
babilidad objetiva o subjetiva para estimar el posible resultado. La proba-
bilidad objetiva es la posibilidad de que ocurra un resultado basándose en
hechos concretos, puede ser cifras de años anteriores o estudios realizados
para este fin. En la probabilidad subjetiva se determina el resultado basán-
dose en opiniones y juicios personales.
• Ambiente de incertidumbre: Se posee información deficiente para tomar la
decisión, no se tiene ningún control sobre la situación, no se conoce como
puede variar o la interacción de las variables del problema, se pueden plan-
tear diferentes opciones de solución pero no se le puede asignar probabili-
dad a los resultados que arrojen. (Por esto, se lo llama “incertidumbre sin
probabilidad”).

2.1.4 Planteamiento general del problema: el proceso de toma de decisiones en el

aparato del estado5

Se puede afirmar que los procesos de toma de decisiones en el sistema polí-

tico y en la administración constituyen una de las “cajas negras” de las políti-
cas públicas y de la ciencia de las Políticas, toda vez que la casuística podría
llevarnos a establecer que cada política pública, sea esta global o sectorial,
obedece a un proceso específico y prácticamente único de toma de decisio-
nes, que atraviesa la totalidad de la estructura institucional de un servicio o
5
Ausejo Flavio. “Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y aplicadas al
caso peruano”. p.p.24-30
7
ministerio, o de varios servicios e instituciones, desde los niveles estratégicos
o decisionales hasta los niveles operativos y de ejecución.

El interés por las decisiones y los procesos que resultan en ellas, es uno
de los tópicos característicos de la Ciencia de las Políticas, donde la preo-
cupación -iniciada ya en los años 40 del siglo xx- proviene del hecho que
cada política pública compromete desde su diseño e implementación -y a lo
largo de todo su proceso o “ciclo de vida”- a un conjunto de instituciones,
servicios y agencias, de manera que las decisiones que allí se adoptan van
modificando más o menos sensiblemente los resultados de su aplicación.

Las preguntas de investigación son aquí entonces de una extraordinaria im-

portancia y su respuesta nos arroja -o nos debiera arrojar- información sufi-
ciente como para comprender la lógica sistémica que preside a un sistema
administrativo y político determinado, a la vez que nos pueden ilustrar a la
hora de intervenir para mejorar y modernizar el aparato público.

¿Quién o quienes toman las decisiones en las distintas etapas de puesta en

marcha de una política pública? ¿Qué servicios o instituciones intervienen
en el diagnóstico, diseño, implementación, ejecución y evaluación de una
política? ¿En base a qué criterios se hizo el diagnóstico conducente a la
formulación de una política? ¿Es un solo individuo, un servicio, un ministe-
rio, el que decide una determinada política pública, o se trata de procesos
institucionales sistematizados?

¿Qué son y cómo podríamos definir un proceso de toma de decisiones en la

esfera pública?

La diversidad de modos de decisión o de mecanismos de decisión, pudie-

ra conducirnos incluso a constatar que no ocurre un proceso de toma de
decisiones (eso explica el plural que ocupamos en el título), sino que en
realidad sucede que se superponen, entrecruzan y yuxtaponen distintos
procesos decisionales sometidos y resultantes a diferentes dinámicas institu-
cionales, inercias organizacionales y a diversos ritmos de resolución.

Definimos preliminarmente los procesos de toma de decisiones de políticas

públicas al conjunto más o menos sistemático e institucionalizado de opera-
ciones (o actuaciones) políticas y administrativas a través de las cuales una
política pública es decidida, legitimada ypuesta en marcha.

El análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elabo-

ración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento
permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas des-
de una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros
al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom,
y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de
proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas.

Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor
influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de
elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que
podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen
los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos,
quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a
dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo
que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las
propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre
una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en
8
 las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero ade-
más, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los
sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, con-
sideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera
personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad.

Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos;

temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga
lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los
efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecánica, ya que el
efecto puede ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.

Todo análisis de los procesos de toma de decisiones de las políticas públicas,

puede realizarse desde la perspectiva de la intervención del Estado y la ad-
ministración en un aspecto específico de la realidad, a fin de modificarla.

Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de

productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda interven-
ción pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la so-
ciedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos rea-
les, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban
siendo contrarias a los efectos inicialmente deseados. Ello puede ser debido
a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes,
el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso
para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del
momento no eran las previstas.

2.1.5 Dos enfoques del proceso decisional

La dimensión de “proceso” es sin lugar a duda el punto de partida concep-

tual y teórica para analizar las decisiones en torno a la política pública. Un
proceso puede describirse como una secuencia encadenada de eventos, de
actos. El diseño y la implementación de una política pública en los Estados
modernos, supone efectivamente una secuencia concatenada de eventos,
de actos políticos, administrativos, jurídicos, financieros y organizacionales.

De esta manera, el concepto de proceso conduce a relacionar la formu-

lación y aplicación de una política pública, con la institucionalidad estatal
y administrativa encargada de aplicarla, es decir, se puede afirmar que la
calidad, racionalidad y eficiencia del proceso de toma de decisiones en el
aparato del Estado está relacionado con el grado de institucionalización que
tenga ese proceso al interior del sistema estatal.

Pero hay que subrayar dos aspectos del proceso: primero, que instalado en
el tiempo, se trata de una secuencia no siempre lineal de acciones, de even-
tos, y segundo, que cada “momento” del proceso opera a distintos ritmos,
a distintas velocidades de realización. Y además, de estas dos dimensiones
temporales, resulta que a medida que una determinada política pública va
“descendiendo” en la escala institucional u organizacional, desde el nivel
decisorio o estratégico hacia los niveles de supervisión y operacionales, los
respectivos programas se van aplicando y deben introducirse modificacio-
nes parciales al diseño originalmente realizado.

Se manifiesta entonces una suerte de espiral organizacional y decisoria, en

que la política en sí misma definida conforme a ciertos parámetros, va de-
formándose y va adquiriendo nuevos rasgos y se le van incorporando adap-
taciones, agregados, rectificaciones que cambian en cierto modo la política
pública originalmente definida.

9
2.1.6 Instituciones y Decisiones

Según que intentemos desde la Ciencia Política, una mirada microscópica

o un enfoque macroscópico, el resultado que tendremos será diferente. El
enfoque tradicional de la Ciencia Política -prevaleciente en las escuelas an-
glosajona y funcionalista y hasta en el estructuralismo- ha sido el de abordar
las instituciones desde una perspectiva macroscópica en cuanto órganos del
Estado y por tanto, como estructuras de poder.

La escuela de las “public policy”, en cambio, ausculta a las instituciones des-

de una perspectiva microscópica para introducirse en el “interior organiza-
cional”, y comprender su funcionamiento.

Es a partir de esta doble combinación de miradas que abordamos aquí nues-

tro problema de estudio, incorporando el paradigma realista de la Ciencia
Política: las instituciones deben ser analizadas y comprendidas como hechos
objetivos, tal como funcionan en la realidad, como hechos organizacionales,
como formas complejas que operan de un modo cambiante dentro de un
contexto cambiante. El realismo nos impone la perspectiva que las institu-
ciones son lo que son y no lo que quisiéramos que fueran: aparatos comple-
jos de poder, de reglas y de rutinas, pero no lo que la teoría quisiera que
fueran.

Las instituciones han sido reconocidas por las ciencias sociales modernas
como que son el cemento organizacional que hace posible la vigencia del
Estado moderno, en la medida en que su existencia permite organizar las
tareas y funciones del aparato estatal y de dar coherencia al proceso de toma
de decisiones, a través de un conjunto de órganos jurisdiccionales los que
denominamos instituciones.

En la perspectiva weberiana, las instituciones se diferencian de las organi-

zaciones tanto por su permanencia en el tiempo como por la complejidad
organizacional que suponen, pero sobre todo porque las instituciones son
portadoras de culturas e identidades corporativas de mayor arraigo, persis-
tencia y permanencia.

Podemos decir que las instituciones pueden ser entendidas como sistemas
complejos y estructurantes de normas, estilos, políticas y de rutinas cultu-
ralmente implantadas, que funcionan en el tiempo bajo la lógica de la conti-
nuidad, la estabilidad yla permanencia.

También resulta sugestiva la definición que nos propone que una institución
es un arreglo colectivo, permanente y estructurado de reglas y sistemas de
comportamiento.

Conforme a estas definiciones, en cuanto sistema complejo de normas, las

instituciones aseguran su continuidad en la medida en que las normas y re-
glas se disponen para estructurar conductas y para generar modos de com-
portamiento colectivo cuyo resultado habrá de ser la resolución de deter-
minadas necesidades y el cumplimiento de determinados roles del Estado.

Tampoco puede desconocerse que además de su rol articulador, las insti-

tuciones estructuran, disciplinan y ordenan el tiempo y los espacios de los
individuos y los equipos. Una institución puede ser analizada como una
estructura -generalmente piramidal- que obtiene su “éxito organizacional”
por su poderosa y casi siempre invisible capacidad de ordenar casi rigurosa-
mente el tiempo de los individuos que la integran, además de poder orga-
nizar los espacios (laborales, sociales, grupales) donde estos interactúan y
se desempeñan.

10
 Desde la Ciencia Política podemos definir a una institución (entendiendo
que se trata de instituciones estatales), como un conjunto estructurado de
normas, hábitos organizacionales y procedimientos con el propósito de
cumplir determinados propósitos permanentes.

Una institución también puede ser analizada como una estructura compleja
de procesos de decisión, o también como un sistema operacional y organi-
zado de estrategias, recursos y tareas orientados a permanecer y funcionar
de acuerdo a propósitos preestablecidos.

La toma de decisiones como proceso, supone instituciones que las ponen

en marcha.

El propio concepto de “proceso” en las decisiones de política pública, im-

plica la existencia de una organización estructurada que tiene la capacidad
humana, financiera y material para diseñar, implementar y evaluar una de-
terminada política pública. Por lo tanto, los problemas institucionales re-
quieren de soluciones institucionales.

7. Los niveles decisionales

La toma de decisiones ocurre en diferentes ámbitos y niveles institucionales.

La noción de proceso decisional hace referencia a una secuencia compleja
de decisiones parciales y específicas que intervienen en el conjunto del pro-
ceso de decisión de una política.

Existen a lo menos 3 ó 4 niveles organizacionales involucrados en una polí-

tica pública:

1º el nivel estratégico decisional, donde se decide la política como un todo;

2º el nivel direccional que comanda u ordena la implementación;
3º el nivel logístico, que articula los recursos de puesta en marcha e imple-
mentación;
4º el nivel operacional, que tiene a su cargo aplicar “en terreno” los progra-
mas que resultan de cada política.

8. Aspectos generales del proceso decisional

Entendemos que todo proceso de toma de decisiones que culminará en una

política pública, supone un análisis de la realidad y del problema, incluyen-
do un examen del hecho que dicho problema ha llegado o está instalado en
la agenda pública.
Dunn (1994: 84) define la evaluación como un “policy-analytic procedure
used to produce information about the value or worth of past a n d /o r future
courses of action”. Lo interesante de esta definición es que establece de
manera explícita el carácter valorativo, en el sentido de valores éticos, de la
evaluación.

La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o

programas, e intenta determinar los valores que están detrás de sus obje-
tivos. El objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un pro-
blema social, definido éste como “un contraste entre un estado de cosas
observado y una expectativa valorada” (MacRae 1985: 21). Por ello MacRae
propone el uso de valores finales, o valores intrínsecos, tales como el bien-
estar económico, la equidad o la calidad de vida, en la definición de los
problemas sociales. Esto permite establecer prioridades en la atención de
los problemas y facilita la formulación de políticas para resolverlos.

11
 La función más importante de la evaluación es proporcionar información
acerca del desempeño de las políticas públicas. Dicho de otra manera, per-
mite detectar las discrepancias entre el desempeño real de las políticas pú-
blicas y el esperado, así como su contribución al alivio de los problemas
públicos detectados.

Los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: efecti-

vidad en el logro del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecua-
ción del objetivo logrado para la solución del problema público, equidad
en la distribución de los beneficios y los costos, y satisfacción de los bene-
ficiarios.

Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, enten-

der cuáles son las “teorías de cambio” del programa. Estas teorías no son
otra cosa que “a set of hypotheses upon which people build their program
plans. It is an explanation of the causal links that tie program inputs to
expected program outputs (Weiss 1998: 55). De modo que la teoría del pro-
grama no es otra cosa que los mecanismos que median entre la implemen-
tación del programa y la obtención de los resultados deseados.

Comprender las teorías de cambio del programa es la base para su evalua-

ción. El evaluador puede diseñar la evaluación para seguir la pista a la rea-
lización de los supuestos implícitos en la teoría. Weiss (1998) señala dos
grandes ventajas de realizar la evaluación basándose en la teoría: una es que
el evaluador puede detectar posibles fallas en el programa sin tener que
esperar a los resultados de largo plazo; la otra que le ayuda a explicar cómo
y por qué ocurrieron los efectos del programa.

Veamos ahora en detalle ese proceso.

2.1.9 Análisis del problema: el proceso de toma de decisiones de la política públi-

ca

Al interior del aparato público, la decisión de una política pública puede ser
objeto de distintas secuencias y responder a conjuntos más o menos comple-
jos de intereses sectoriales y presiones de orden político, ideológico, social,
económico, corporativo…
Lo que se presenta a continuación -con un propósito indicativo y no norma-
tivo o prescriptivo- es una síntesis del conjunto de operaciones políticas y
administrativas que toda política pública debe atravesar en su ciclo de vida.

1. El contexto del problema planteado.

1. Tiempo disponible para analizar el problema.
2. Implicancias políticas y sociales actuales y anteriores del problema.
3. Posición de los distintos actores involucrados en el problema.
4. Visibilidad del problema.
5. Sentido de urgencia que presenta el problema para los afectados.
6. Tentativas anteriores de solución.
2. Caracterización del problema.
1. Identificación y validación de los diagnósticos existentes del pro-
blema.
2. Causas principales y secundarias; efectos.
3. Tiempo que el problema lleva manifestándose.
4. Grupos afectados.
5. Actores sociales, políticos implicados.
6. Marco normativo existente.
3. Análisis de implicancias.
12
 1. Costos estimados de las distintas alternativas de solución.
2. Tiempo durante el cual dichos recursos financieros serán necesarios.
3. Recursos humanos requeridos.
4. Recursos organizacionales requeridos.
4. Alternativas de actuación.
1. Arbol de alternativas de solución, priorizadas por costos económicos
y costos políticos que implican.
2. Efectos multiplicadores (sociales, económicos, políticos, humanos)
de cada alternativa de solución.
3. Beneficiarios directos e indirectos.
4. Tiempos de puesta en marcha de cada alternativa. Evaluación del
tiempo entre la decisión y la provisión concreta de la solución a los
afectados.
5. Decisión.
1. Priorización de las medidas de solución.
2. Atribución de objetivos a cumplir.
3. Provisión de recursos financieros, humanos y organizacionales.
4. Servicio o repartición que será la unidad ejecutora.
5. Provisión de recursos y atribuciones para la unidad ejecutora.
6. Modo de comunicar públicamente la decisión.
7. Calendarización del proceso de puesta en marcha e implementación
de la política pública.
8. Adopción, información y validación de los criterios y procedimien-
tos de seguimiento y de evaluación de resultados.

2.2 Las Políticas Públicas y la Gestión Pública6

La ineficiencia de la producción pública -cuando y donde se produce: no hay

que darla por supuesta- no se deriva tanto de la caracterización jurídica del pro-
pietario -público o privado- como de la falta de incentivos tanto organizativos
como individuales. La falta de incentivos organizativos está ocasionada, en gran
parte, por la ausencia de competencia, que impide comparaciones, del hecho
de que el consumidor no pague directamente el servicio que recibe, y de la
imposibilidad de quiebra.

La falta de incentivos individuales se deriva de la dificultad de que trabajadores

y profesionales del sector público puedan apropiarse de una parte del exce-
dente que con su mayor esfuerzo generen y de la práctica imposibilidad de ser
despedidos.

GESTION PÚBLICA se conoce qué es gestión y cuáles las limitaciones inheren-

tes al carácter público del cometido. Cuáles son abordables mediante investiga-
ción, cuáles son un parámetro dado y cuáles son mitigables por la gestión pú-
blica. Valga pues la definición de gestión pública como gestión con limitaciones
derivadas del carácter público del cometido.

El gran problema de la acción colectiva es el de que acciones individualmente

racionales producen malos resultados tanto para los individuos como para los
colectivos. No pueden solucionarse los fallos de la acción colectiva con recetas
de competencia para todo, ya que es precisamente la competencia para todo la
causante de buena parte de los problemas. El problema de la elección pública,
el cómo conseguir la cooperación bajo circunstancias adversas, ha sido explo-
rado por distintas ciencias sociales además de la Economía, los problemas de
encaje entre motivaciones individuales, la psicología social del pánico y de las
crisis, etc.

6
Martinez Nogueira Eduardo. “Estado, Administración Pública y Sociedad” p.p. 7-15

13
1. Primera familia de soluciones:

1) COMPETENCIA: Aunque la prescripción de competencia peca en ocasio-

nes de evangelista (creyentes comprometidos que predican la virtud teolo-
gal de la competencia frente al pecado capital del monopolio) no deja de
ser cierto que su viabilidad y efectividad puede ser evaluada. Antes de caer
en panegíricos desaforados del mercado, que en formulaciones muy gene-
rales constituyen una auténtica huida hacia adelante, conviene recordar la
prudencia de Mao cuando, preguntado sobre el impacto de la Revolución
Francesa en el mundo, consideraba que era prematuro opinar. Viene ello a
cuento de la extendida interpretación parcial del fracaso de los países del
Este de Europa como el triunfo de la libre empresa. Libre empresa/merca-
do y sector público no representan formulaciones dicotómicas. Lo que ha
triunfado es el equilibrio entre ambos extremos.

2) REPARACIÓN DE LAS FUNCIONES DE FINANCIACIÓN, COMPRA, Y

PRODUCCIÓN: Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios an-
tes producidos por el sector público, constituyen el instrumento rey para
una introducción de la competencia en el sector público. Este mantiene las
potestades reguladoras y financieras, y compra al mejor oferente público o
privado. Esta fórmula recoge también el supuesto de competencia interna
dentro del sector público que aunque mantenga producciones propias las
pasa a ejercer en régimen no monopolístico. Pueden competir productores
públicos entre sí y/o con otros productores privados. El ámbito de aplica-
ción suele considerar bienes privados preferentes o de mérito (como educa-
ción y sanidad) y bienes públicos (protección civil, conservación medio-am-
biental, etc).

Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso que, primero, el merca-
do sea suficientemente competitivo, segundo, que los costes de transacción
(elaboración y supervisión de contratos) no superen a los beneficios de la
concertación, y tercero, que el sector público sea capaz de recuperar el exce-
dente de los productores en la mayor cuantía posible (Sappington y Stiglitz
1987). Esta última condición, en particular, rebasa el campo de la economía
estrechamente centrada en el intercambio ya que su cumplimiento requiere
analizar la distribución del poder entre las partes implicadas (la posibilidad
de los controlados de ocupar el aparato de control) y las asimetrías en la
información.

Con información suficiente y proveedores diversos, la introducción de vales

puede estimular la competencia y reducir las exigencias de vigilancia de la
calidad por parte del sector público. Por otra parte, la elección individual de
proveedor genera en sí misma utilidad. En cambio, si la información de los
ciudadanos -sobre las características del servicio financiado públicamente y
producido en un mercado competitivo- resulta insuficiente cabe mejorarla
en lo que se pueda para mantener la capacidad de elección individual.

3) COBRO POR LA PROVISIÓN DE SERVICIOS COMUNES DENTRO DE

LA ADMINISTRACIÓN: La teoría de la burocracia de Niskanen aplicable
a los centros de gasto discrecional, públicos o privados, se basa en unos fun-
cionarios maximizadores del presupuesto capaces de apropiarse de todo el
excedente del consumidor por su mejor información y capacidad de ejercer
un cierto poder monopolista sobre el Legislativo. Estos centros funcionan
sobre bases presupuestarias y tienen como misión proveer servicios a otros
departamentos sin cobrarles por ello. En las empresas son los departamen-
tos de prensa, relaciones públicas, contabilidad, planificación, etc. En la Ad-
ministración Pública los servicios generales, la base burocrática del Estado.
La solución estándar para la ineficiencia asignativa (y en ocasiones también
de gestión) que se deriva del problema de Niskanen es la de cobrar un pre-
cio por los servicios que se prestan. Para convertirse en un mecanismo eficaz
de control de la eficiencia del productor se requiere que no exista mono-
polio por parte del vendedor (esto es, que los departamentos clientes pue-

14
 dan elegir entre varias posibilidades para proveerse del producto o servicio,
como son: comprarlo internamente, comprarlo fuera de la organización o
producirlo internamente) y que el departamento cliente pueda emplearlos
ahorros de fondos para comprar otros recursos.

4) EL TIQUET MODERADOR: El tiquet moderador puede reducir la pérdida

de bienestar social derivada de un precio monetario cero en el momento
del consumo y aumentar la eficiencia en la medida que el consumidor se
vea forzado a comparar beneficios y costes en una decisión de utilización de
servicios públicos. La pérdida de bienestar social resulta de suministrar bie-
nes y servicios a unas personas que de los mismos efectúan una valoración
que está por debajo del coste de dichos bienes y servicios para la sociedad.

Conviene recordar, no obstante, que en la discusión sobre el tiquet mo-

derador los conceptos económicos de “consumo excesivo” y “pérdida de
bienestar social” han permeado el debate político hasta impregnarlo; se ha
perdido de vista que este análisis, basado en la función de demanda, supone
la aceptación previa de la demanda económica como criterio legítimo para
asignar el bien o servicio en cuestión.
Es el poder que una persona ejerce de hecho, de una manera efectiva e in-
me-diata sobre un bien o una cosa. La ley protege al que posee sin necesidad
de verificación previa de u n derecho que lo ampare.

La posesión tiene algunos atributos de la propiedad, como son el uso y dis-

frute del bien. Por ejemplo: un inquilino o un poseedor de un asentamiento
humano sin titulación puede usar y disfrutar del bien pero no puede dispo-
ner (vender o hipotecar), o reivindicar (recuperar) el bien.

2. Segunda familia de soluciones

1) APLICACION TECNICAS DEGESTION:

• Una gestión profesional activa y discrecional; clara asignación de po-

der y responsabilidad por los resultados versus dilución y difusión.
• Medidas explícitas de rendimiento sobre objetivos pactados y evalua-
bles; esto requiere información bien periodificada sobre costes y me-
didas de resultado, y, mejora ún, medida de impacto en el bienestar.
• Énfasis en productos finales, no en procedimientos.
• Tendencia hacia una desagregación del sector público en unidades
manejables.
• Desconcentración que permita la autonomía.
• Cultura de servicio, orientación al usuario.

3. Tercera familia de soluciones:

1)GESTION PÚBLICA MACRO: El cambio institucional que más pueda con-

venir a las sociedades humanas en cada momento de su historia abarca des-
de los aspectos fundamentales del origen del Estado como solución hobbe-
siana al dilema del prisionero hasta la determinación del ámbito, tamaño y
funciones del mismo.

El Estado básico (ámbito) debe tratar de conciliar de la mejor forma posible

los intereses individuales y los intereses colectivos. El Nobel a North y el
auge de la Economía Institucional refuerzan el interés por estos temas. Aun-
que la cuestión vaya más allá de la Economía, desde la perspectiva económi-
ca cabe recordar cómo los mecanismos institucionales públicos modifican
los costes de transacción (Boix, Las heras y Ruiz-Huerta, 1993). En cuanto
a Estado básico, estos costes de transacción vienen determinados por la na-

15
 turaleza de la normativa legal que especifica los derechos de propiedad y el
régimen jurídico de los bienes y servicios intercambiados así como el grado
de efectividad que se consiga -mediante el sistema judicial y de seguridad- en
la reducción de la incertidumbre.

El tamaño del sector público ha de responder a preferencias sociales. El aná-

lisis coste beneficio permite identificar con precisión el punto de eficiencia
Samuel soniano parabienes y servicios públicos, aquel en el cual la suma de
las valoraciones marginales de todos los ciudadanos usuarios de un servicio
público iguala el coste marginal agregado.

El problema de gestión pública será, en todo caso, el de mejorar los meca-

nismos de elección pública, nunca el de suplantarlos. Las funciones estabi-
lizadora, asignativa y redistributiva del Estado consideradas en su conjunto
constituyen otro elemento de la Gestión Pública Macro. Cómo optimizar el
crecimiento mediante un conjunto de políticas macro económicas estables y
creíbles, en una economía más internacionalizada, cómo redistribuir, cómo
regular, cómo combinar mercado, Estado y otras instituciones, cómo conse-
guir mayor cooperación internacional y prevenir conflictos y desastres son
problemas de Gestión Pública Macro.

2.3 Una reconversion pendiente:

El problema de la eficiencia del sector público afecta a las funciones distri-

butiva, estabilizadora y asignativa del Estado pero es en esta última donde
adquiere mayor importancia, tanto respecto a bienes públicos como el res-
pecto a bienes privados, tutelar eso no. El Mercado único, el impacto del
sector público en la competitividad de un país -aunque solo fuera por los
bienes y servicios que produce, las crecientes demandas de servicios por
una población más sofisticada y heterogénea, y las cada vez menores posibi-
lidades de aumentar los ingresos públicos, hacen que la atención se oriente
hacia el análisis de la gestión de los recursos públicos, sin las inferencias
privatizadoras que solían acompañar tal análisis; el argumento lógico que
permanece es el de la necesidad de instrumentar mecanismos de asignación
que mejoren la utilización de dichos recursos y que asuman como no ética
la ineficiencia probada.

LECTURA SELECCIONADA N° 1

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Suárez Ognio, María del Carmen Leonor p.p. 10-25

Esta fase es una tarea de los actores públicos, la decisión y el diseño de la política
corresponden con exclusividad al gobierno.

La formulación debe incluir la definición de objetivos, establecer las metas a lograr,

detectar y viabilizar las distintas alternativas para llegar a esos objetivos, analizar los
impactos que producirían las diferentes alternativas y la selección de una opción o
combinación de ellas.

La forma de elaborar las políticas es un tema que se encuentra en discusión, esto

ha permitido la generación de dos corrientes de análisis: el racionalismo y el incre-
mentalismo. Las diferencias entre ambas es la importancia que cada una de ellas le
concede al análisis de políticas y como éste influye o puede mejorar la elaboración
de las políticas públicas. Existen no obstante otras alternativas al momento de ela-
borar las políticas, algunas son modificaciones de los modelos mencionados, otros
derivadas de la conjunción de ambas corrientes como el mixedscaning que supone
16
que la hechura de las políticas públicas se logra con la incorporación de un 25% de
racionalismo y u n 75% de incrementalismo.

El modelo racionalista nos plantea la sustitución de la opinión, la intuición o expe-

riencia del decisor por una serie de técnicas y métodos precisos que le ayuden a to-
mar la mejor decisión entre varias posibles. Lo que propone el modelo es establecer
un proceso de toma de decisiones basado en el racionalismo sustituyendo a otro ba-
sado en la percepción de situaciones, la opinión y de carácter netamente intuitivo.

El modelo racional divide al proceso de toma de decisiones en una serie de pa-

sos interdependientes y acumulativos que al cumplirlos nos permitirían adoptar
la decisión más racional. Propone comenzar con la definición de objetivos y metas
a alcanzar con la política, ordenándolos por la importancia que le atribuimos, co-
menzando con aquellos de índole general para pasar a los operativos indicando
para cada uno de ellos las metas previstas. Los pasos siguientes serían establecer
distintas alternativas que se plantean analizando las diferentes políticas y medios
disponibles, medir las consecuencias que traen aparejadas la elección de una u otra
y por último conocidas éstas, previa comparación y análisis de ventajas y desventajas
seleccionar la mejor opción posible.

Si bien Simon (1989) hizo la descripción más detallada del modelo, él mismo advir-
tió sobre sus limitaciones y cómo la realidad disminuye las capacidades del decisor
convirtiéndolo en impracticable, transformándolo en un modelo ideal que sirve
al momento de conocer en cuanto se aproximan o desvían los procesos reales de
los teóricos, esto dio como alternativa u n modelo de racionalidad limitada, donde
Simon propone contraponer la racionalidad de la economía clásica con la raciona-
lidad administrativa con el fin de identificar qué características de ésta limitan a la
primera. Las principales limitaciones que encuentra un modelo racional basado en
la economía clásica son: las de carácter psicológico, los distintos valores puestos en
juego por los economistas y los decisores públicos al momento de tomar la decisión,
los de carácter organizativo, ya que el decisor forma parte de una organización ex-
tremadamente compleja desde lo estructural y debe sortear obstáculos tan difíciles
como la tendencia a eludir o limitar la evaluación de programas y políticas impues-
tos por la burocracia e incluso por decisores públicos de otras áreas. Los costos, la
racionalidad implica siempre u n mayor costo, por lo tanto si no se está seguro de los
resultados a obtener conviene siempre resignar racionalidad y dedicar los recursos
a otros fines.

El modelo de racionalidad limitada de Simon encontró en Charles Lindblom

(1979) u n opositor a su tesis, quien opinaba que los decisores públicos rara vez
toman sus decisiones de esa manera sino que por el contrario van ajustando margi-
nalmente las políticas en marcha. Este modelo, al que denominamos incrementalis-
mo, mucho más descriptivo que prescriptivo se basa principalmente en el “ojo” del
hacedor de políticas ya que considera que la interacción política entre los distintos
actores sociales e individuos es el factor que más condiciona a la hora de elaborar
las políticas. Se ajustaría estrictamente a la definición de que la política es el arte
de lo posible. Consideramos que éste es el modelo que por lo general utilizan nues-
tros decisores públicos, o por lo menos es la percepción de un sector grande de la
sociedad y de la burocracia en particular, tal vez esto se deba a la seguridad que le
confiere al decisor no efectuar grandes cambios en las políticas disminuyendo el
riesgo del fracaso o tal vez se deba como consideraba Lindblom que era el estilo
propio y obligado de los sistemas democráticos pluralistas insertos en sociedades
constituidas por grupos de interés poderosos, informados, autónomos y capaces de
ejercer presión efectiva sobre los decisores públicos. Esta forma de elaborar las po-
líticas elimina toda iniciativa innovadora limitando el salto cualitativo que supone
un accionar de este tipo.

LA ELECCIÓN DE UNA ALTERNATIVA

Esta etapa del proceso se circunscribe a verificar las viabilidades técnicas y políti-
cas de las distintas alternativas propuestas para resolver una determinada situación
problemática. No sólo se deberá tener en cuenta la racionalidad de la decisión y la
eficacia y eficiencia de la misma, sino que al tomar una decisión hay algunos secto-
17
res de la sociedad que ganan y otros que pierden, la solución de compromiso estará
en evaluar el riesgo de esas pérdidas o en proponer alternativas de resolución de
conflictos en los que todos ganen.

LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ALTERNATIVA ELEGIDA

Hasta el final de los años sesenta se consideraba que con la formulación de las polí-
ticas públicas se terminaba el proceso de análisis por parte de los decisores políticos
y quedaba la implementación de la alternativa o de las políticas públicas a cargo
exclusivamente de los administradores profesionales considerando a esta etapa
como una cuestión técnica y sin importancia. Los sucesivos fracasos en la imple-
mentación de políticas, los magros resultados obtenidos, la manifiesta ineficacia de
los programas públicos llevaron a pensar que el éxito de las políticas públicas no se
basaba exclusivamente en la calidad de la decisión adoptada y se empezó a estudiar
las diferentes formas de implementación.

Aparecieron así distintas propuestas elaboradas a partir de la profusa bibliografía

existente, es así que en el modelo de relación entre el sector de la política y la
administración propuesto por Wilson, aparece el modelo de arriba hacia abajo,
siguiendo la vía jerárquica, los decisores políticos definen los problemas a resolver,
los analizan, formulan las políticas, eligen la alternativa y luego dejan en manos
de los trabajadores de la planta de la administración la implementación de dichas
políticas, suponiendo que la maquinaria burocrática funciona a la perfección, ajus-
tándose al modelo propuesto por Max Weber (1922), y suponiendo que cumple
aportando todos los medios necesarios para el logro y subordinada a las decisiones
adoptadas.

Este modelo que propone una marcada diferencia entre la esfera política, encar-
gada de las decisiones y la esfera administrativa de ponerlas en marcha, nos plantea
una estricta división de roles.

Los reiterados fracasos cosechados en la eficacia de la acción pública obligaron a

hacer foco porque fallaban las políticas públicas interesándose más en la imple-
mentación. Autores como Presman y Wildavsky (1998), luego del análisis de porque
fracasaban algunos programas propusieron una definición de implementación que
difería de la clásica puesta en marcha, diciendo que ésta es un proceso que pone
en juego la interacción entre los objetivos y los resultados. La implementación re-
quiere adoptar a lo largo de su proceso, un sinnúmero de decisiones, por lo que
es imposible separar a las políticas en una etapa de decisión y otra de implementa-
ción, sino que se transforma en un continuo, también al momento de implementar
aparecen factores y actores que el análisis anterior no tenía en cuenta, en otras
palabras el modelo anterior no tenía en cuenta la complejidad que representa la
acción conjunta.

La implementación es un proceso y a la vez una etapa de un proceso mayor y como

tal debe tenerse en cuenta en el análisis de las etapas previas, por ejemplo al mo-
mento de la formulación se deberán diseñar las posibles rutas que viabilicen la im-
plementación reduciendo a la mínima expresión los efectos de la acción conjunta.

Eugene Bardach (1980) resaltó el carácter eminentemente político del proceso de

implementación de políticas públicas, proponiendo que una vez tomada la deci-
sión de implementar una determinada política, el proceso comienza a funcionar
como una línea de montaje diseñada para obtener un producto, donde perma-
nentemente se tratará de obtener el mejor producto final con la utilización me-
nor de recursos, de manera que la economía de éstos permita liberarlos para ser
utilizados en otros procesos de elaboración. Puesto en un lenguaje adecuado al
estudio, diríamos que la implementación es un juego en donde los distintos acto-
res que intervienen tratarán de obtener, con la ayuda de variadas estrategias, los
recursos necesarios para poder lograr los objetivos propuestos en la política. Esta
visión economicista en términos de disponibilidad de recursos hace que en el juego
propuesto algunos actores prioricen la maximización de los efectos de la políti-
ca casi sin interesar los recurso utilizados y por el contrario otros actores estarán

18
pendientes de una administración racionalmente económica para liberar recursos
que puedan ser utilizados en otros programas. Esta forma de actuar rompe con la
unidad que debiera existir entre la provisión y la producción, hecho claramente
tipificado en la relación que se da en los sistemas de gobierno multinivel. Este juego
estratégico que deben librar permanentemente los actores tratando de controlar
los elementos de otros actores, para poder sacar provecho de ellos, no hace más que
desgastarlos penalizando negativamente el proceso de implementación. Esta forma
de implementar, típica de los programas (sociales, educativos, de salud, etc.) se ve
amenazada permanentemente por la disipación de sus recursos, debido al intento
de aprovechamiento de esos recursos para otros fines; la cooptación por parte de
algunos actores que ante la debilidad de los objetivos enunciados los modifican
haciéndolos coincidir con los suyos haciendo que los programas se diluyan o peor
aún fracasen; la participación de múltiples actores en estos programas constituidos
por redes de expertos y administraciones sólo es posible si los actores perciben que
obtendrán beneficios con su participación y que no estarán sometidos a un control
estricto de rendición de cuentas, de lo contrario pueden optar por no aceptar la
responsabilidad de participar, haciendo peligrar la prosecución del programa si el
actor que se retira domina monopólicamente algún recurso concreto; por último
la participación de los actores en este juego estratégico les presupone un gasto adi-
cional de energías políticas y organizativas durante su desarrollo desatendiendo el
proceso de implementación.

LA EVALUACION DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

Las políticas públicas deben operar sobre determinadas cuestiones sociales de las
que generalmente se tiene poca y dispersa información, en un entorno incierto y
valiéndose de algunos instrumentos de funcionamiento imperfecto como por ejem-
plo las estructuras burocráticas que componen la administración pública asociadas
a la falta de conocimiento y habilidades inherentes, los condicionantes políticos que
obligan a tomar soluciones de compromisos, tornan imprescindible la evaluación
de las políticas públicas si queremos que éstas se desarrollen como un proceso, en
el que esta etapa opera como una realimentación que genera la mejora del sistema.
En los sistemas democráticos la evaluación de políticas es también un mecanismo
político a través del cual el gobierno transparenta sus actos, rinde cuentas, explica
a sus ciudadanos las decisiones adoptadas, muestra los logros, legitima su accionar.

En tal sentido utilizando la misma fuente (Tamayo Sáez, 1997) podemos mencionar
los siguientes:

• El control parlamentario sobre el ejecutivo y sus administraciones.

• La presentación de los resultados a los usuarios de servicios públicos y al resto
de los ciudadanos.
• La legitimación de acciones de rediseño organizativo o de políticas de ajuste de
recursos.
• El mantenimiento de la confianza y la cooperación entre los actores pertene-
cientes a los distintos sectores. (público, mercado, sociedad civil, movimientos
sociales)
• El reforzamiento o destrucción de la opinión de eficacia, eficiencia y oportuni-
dad de una política.
• La legitimación de los liderazgos y la oportunidad de poder apropiarse de la
planificación presupuestaria.

EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Habiendo descrito en el apartado anterior en forma breve pero detallada el proce-
so de las políticas públicas, con sus diferentes etapas, nos detendremos ahora en el
proceso de implementación de las mismas.

Sin desconocer la multiplicidad de variables que debemos tener en cuenta al mo-

mento de implementar una política, producto principalmente de temas relaciona-
dos con las organizaciones, las relaciones intergubernamentales y el impacto que
dicha política produce, focalizaremos nuestro estudio en ver cómo influye el fun-
19
cionamiento de la burocracia estatal y la relación dicotómica entre los funcionarios
políticos y la planta, basándonos principalmente en un trabajo de Oszlack.

Ya mencionamos anteriormente la diferenciación entre política y administración

que autores como Woodrow Wilson (1912) planteaban contemporáneamente con
lo que proponía la “Administración Científica” para la industria. En ese contexto
no era casual que Wilson aseverara que “la administración queda fuera del domi-
nio propio de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas.
Aunque la política fija las tareas de la administración, debe abstenerse de mani-
pular sus oficinas”. Hasta nuestros días se ha venido hablando y estudiando este
fenómeno dicotómico sin poder eliminarlo, se ha intentado disimularlo bajo otros
nombres y ha generado varios estudios donde se pretende dar respuesta a las posi-
bles causas de esta ocurrencia, sin embargo adherimos a la idea que esta separación
entre la formulación, construcción exclusiva de los políticos y la implementación,
dejada en manos de la terrible, ineficiente, rutinaria, corrupta y anónima burocra-
cia estatal, es un mecanismo aprendido que lava de responsabilidades a ambos, ya
que ante el fracaso de las políticas las miradas se vuelven hacia el aparato burocráti-
co, cuya ingobernabilidad y opacidad al control de gestión lo transforman en una
entelequia.
Sin desconocer otros condicionantes a la hora de analizar el problema, centrare-
mos nuestro estudio en las interdependencias sociales que aparecen producto de la
división social del trabajo. A decir de Oszlack “¿Cómo se consigue que el encadena-
miento de acciones derivado de una situación de interdependencia produzca resul-
tados compatibles con los objetivos políticos originariamente fijados?” Sin soslayar
que la respuesta a este interrogante no puede buscarse analizando solamente el
comportamiento burocrático, estudiaremos cuales son las interdependencias que
están bajo su dominio exclusivo y cómo podemos mejorarlas.

Una de las respuestas posibles al interrogante planteado la encontramos en la de-

finición misma de autoridad, es decir en la potestad de decidir y lograr que otros
ejecuten las acciones necesarias para dar cumplimiento a los fines propuestos. Esto
crea lo que podemos llamar interdependencias jerárquicas.

Las estructuras orgánico-funcionales determinan normativamente las competen-

cias que cada unidad tiene y la vinculación coordinada entre ellas nos habla de
unas interdependencias funcionales.

Al intercambio de servicios, bienes materiales y financieros que se producen entre

las distintas unidades los llamaremos interdependencias materiales o presupuesta-
rias.

El buen funcionamiento de estas interdependencias ayudará a que el sistema posea

el mínimo de coordinación necesaria para que las acciones burocráticas se transfor-
men en las políticas públicas planificadas.

El mismo autor plantea que las burocracias estatales se mueven en planos delimi-
tados por el tipo de interdependencia y el tipo de régimen de gobierno, lo que nos
lleva a analizar los procesos de implementación de políticas públicas bajo distintos
estilos de gestión estatal.

20
POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL PROBLEMASOCIAL
1. FUNDAMENTOS ECONÓMICOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 7

Las políticas públicas tienen u n componente económico muy importante, que

aborda desde los aspectos microeconómicos hasta los aspectos macroeconómi-
cos, que sirven de base para la formulación de políticas en diversos ámbitos de la
actividad del estado. Entre los principales se tienen a los siguientes fundamentos
que a continuación se presentan.

1) Los Fallos de Mercado: En economía fallo de mercado es el término usado

para describir la situación que se produce cuando el suministro que hace un
mercado de un bien o servicio no es eficiente, bien porque el mercado sumi-
nistre más cantidad de lo que sería eficiente o también se puede producir el
fallo porque el equilibrio del mercado proporcione menos cantidad de un
determinado bien de lo que sería eficiente

• Causas de las Fallos de Mercado

De acuerdo con todos los resultados las principales razones por las que ocurren
fallos de mercado son:
1. Cálculo inadecuado de los costos y beneficios en forma de precios y por
tanto se introducen distorsiones en las decisiones microeconómicas de los
agentes económicos.
2. Estructuras de mercado inadecuadas o con desempeño no-óptimo.
3. Competencia imperfecta, aparece cuando una empresa tiene más poder de
mercado que el resto de las empresas que están operando en un momen-
to determinado. Como consecuencia de este fallo, los consumidores van a
consumir una cantidad menor a un precio mayor. Ejemplos de estructuras
de mercado sin desempeño óptimo de acuerdo a los patrones de eficiencia
económica son:

Monopolio, aunque considerado generalmente como una forma de fallo de

mercado, cierto tipo de monopolios con curvas de costes decrecientes a largo
plazo, como por ejemplo los monopolios naturales, pueden no ser tan ineficien-
tes frente a las alternativas posibles.

Monopsonio, por el cual u n producto sólo tiene un comprador natural que pue-
de manipular o distorsionar los precios en su beneficio.

Oligopolio, en el que sólo u n reducido número de agentes tiene capacidad de

producir u n determinado producto o servicio,

Oligopsonio, en el cual sólo un reducido número de agente son los demandan-

tes de un determinado bien o servicio, pudiendo cada uno de ellos influenciar
los precios en su beneficio.

2) Discriminación de precios: Este se presenta en los siguientes casos:

• Mercados con información asimétrica, por el cual alguno de los agentes

tiene información privilegiada y puede aprovechar el desconocimiento de
ciertos hechos por parte de los agentes para fijar precios por encima o por
debajo del precio de equilibrio en su beneficio.
• Externalidades negativas, que se producen cuando un tercer agente recibe
algún perjuicio resultante de la actividad económica de un productor o un
consumidor, no relacionado con él.

7
Atance Muñiz, Ignacio; Bardají Isabel- Universidad Politécnica de Madrid.Fundamentos Econó-
micos de la Multifuncionalidad Agraria e Intervención Pública” p.p. 8-22
21
 • Bien público, bien económico cuya naturaleza conlleva que es no rival y no
excluyente. Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular
no perjudica o impide el uso simultáneo por otros individuos -por ejemplo:
una señal de Radio (medio de comunicación)- y es no excluyente cuando
no se puede impedir su usufructo por usuarios potenciales o reales.

Ejemplos de fallas de mercado:

• Efectos medioambientales negativos por abandono de pastos de montaña,
con forestación o sin él, por el incremento de incendios forestales y a la
degradación de agroecosistemas
• Erosión motivada por abandono de plantaciones de carácter mediterráneo
en ladera como almendros, algarrobos, viñedo, olivar, carrascas, etc.
• Desaparición de especies forestales autóctonas, habiéndose documentado
la adecuación de especies agroforestales tradicionales como óptimas en
mode- los de desarrollo sostenible.

3) Deficiente asignación de recursos: Esto se presenta cuando en la sociedad se

benefician solo un grupo pequeño de individuos o empresas en detrimento
de las mayorías, lo cual trae como consecuencia la intervención del estado
para corregir esas imperfecciones del mercado.

1. Las funciones y objetivos del sector público

En la actualidad, corresponden a las entidades vinculadas con el sector pú-

blico tanto las funciones básicas en la programación económica como el
papel dominante en las actividades de carácter social. Paralelamente, se
ha producido un aumento paulatino de los poderes atribuidos al sector
público para establecer normas de carácter económico. En muchos países
el sector público ha actuado como promotor directo de grandes empresas
industriales y se ha responsabilizado igualmente de la creación de organiza-
ciones financieras de importancia.

A grandes rasgos, las funciones principales del sector público son las si-
guientes: Fiscal, reguladora, proveedora de bienes y servicios redistributiva
y estabilizadora.

2. Los Instrumentos del Sector Público: La Política fiscal

El gobierno para alcanzar los objetivos que se propone se vale de la política

económica. Esa generalmente se lleva a cabo mediante los instrumentos
que proporcionan la política fiscal.

Cuadro N°1: Políticas Públicas Fiscales

Fiscal Estableciendo y cobrando impuestos
Mediante leyes y disposiciones administrati-
vas que afectan la actividad económica. Así,
es frecuente suponer controles de preciosa
algunas industrias, regular los monopolios
Reguladora y proteger a los consumidores en materias
relacionadas con la publicidad, la sanidad o
la contaminación.

Mediante las empresas públicas, o sea, las

empresas propiedad del estado, este facilita
Proveedora de bienes bienes y servicios públicos (defensa, trans-
porte, enseñanza), produce bienes de con-
y servicios sumo o producción (agua, energía). Asimis-
mo paga pensiones y otros seguros sociales y
promueve la inversión en zonas deprimidas,
etc.

22
 Tratando de modificar la distribución de
la renta o de la riqueza entre personas, re-
giones o colectivos, procurando que resulte
Redistributiva más igualitaria. Para ello utiliza normas (por
ejemplo, leyes de salario mínimo) y también
los ingresos y gastos públicos.
Procurando controlar los grandes agregados
económicos, evitando excesivas fluctuacio-
Estabilizadora nes de los mismos y tratando de paliar los
efectos de las caídas de la actividad produc-
tiva.

Fuente: Pedro F. Escalante Ampuero

• La política fiscal: Los programas del gobierno respecto de la compra de

bienes y servicios y los gastos de transferencia, así como también la cantidad
y tipo de impuestos, integran la política fiscal. Las decisiones del gobierno
referentes al gasto público y a los impuestos constituyen la política fiscal.
• Los Ingresos Públicos: Los ingresos públicos son los ingresos del estado
obtenidos fundamentalmente a través de los impuestos son los ingresos pú-
blicos creados por ley y de cumplimiento obligatorio por parte de los suje-
tos contemplados en la misma. Al igual que ocurre con el gasto público,
el gobierno puede actuar sobre la economía utilizando los impuestos. Si
el nivel de actividad económica es relativamente bajo y existe un volumen
considerable de desempleo, el gobierno puede reducir los impuestos con
objeto de impulsar la demanda de consumo. Por el contrario, si la deman-
da agregada es superior a la capacidad productiva del país, una estrategia
puede consistir en elevar los impuestos.
• El Presupuesto del sector público: Los ingresos y los gastos del sector pú-
blico se integran constituyendo el presupuesto. El presupuesto del sector
público es una descripción de sus planes de gasto y financiación; dicho
presupuesto suele ir acompañado de cambios en los impuestos. Las actua-
ciones que el sector público lleve a cabo en relación con los gastos públicos
y los impuestos se recogen en el presupuesto. El presupuesto del sector
público se puede definir de forma esquemática como sigue:

Presupuesto del sector público = Ingresos públicos - Gastos públicos

3.1.2 Los Instrumentos del Sector Público: La Política fiscal

Si los ingresos públicos superan a los gastos públicos habrá un superávit

presupuestario. Por el contrario, u n déficit presupuestario tendrá lugar
cuando los ingresos públicos sean menores que los gastos públicos. El pre-
supuesto estará equilibrado cuando los ingresos públicos sean iguales a los
gastos públicos.
Lógicamente, las medidas expansivas (aumento del gasto público o reduc-
ción de impuestos) tenderán a crear déficit en el presupuesto, mientras
que las políticas restrictivas actuaran en sentido contrario.

2. ESTRUCTURACIÓN DEL PROBLEMA: DEL PROBLEMA SOCIAL AL PRO-

BLEMA PÚBLICO

1. Definiciones de Problema Social:

García Salord sostiene que todo campo profesional se estructura en rela-

ción con ciertos imperativos sociales (demanda social) que plantean como
necesario un tipo de práctica determinada. Estos imperativos sociales se es-
tructuran a partir de los obstáculos que surgen en el proceso de producción
y reproducción de la vida social, derivados de las contradicciones estructu-
23
 rales que caracterizan a cada sociedad y que se expresan como “problemas
sociales”.

Margarita Rozas sostiene que los “problemas sociales” son “fragmentaciones

de la cuestión social, términos en los cuales se instituye lo social como ins-
tancia pública de la acción social del Estado”, siendo el Estado capitalista el
que, en cada momento histórico, define, jerarquiza, clasifica y fragmenta la
cuestión social como problemas sociales. Rozas entiende la cuestión social
como originada y emergente de la relación contradictoria entre capital-tra-
bajo, cuando las clases sociales hacen su aparición en el escenario socio-po-
lítico y cuando la clase trabajadora se evidencia como actor político y social.
Agrega la autora que la cuestión social se manifiesta en el despliegue de
un conjunto de desigualdades cruzadas por aspectos políticos, económicos,
raciales y culturales

3.2.2 La Administración Pública como Problema Político y Social8

El primer gran interrogante se refiere a la posibilidad misma de introducir

mayor racionalidad en la administración pública. Esta cuestión conduce ine-
vitablemente a la discusión sobre los ámbitos de actividad del Estado.
Para sectores influyentes de la sociedad, uno de los síntomas más evidentes
de la descomposición nacional es la hipertrofia o ineficiencia del aparato
administrativo del Estado. Se argumenta que la administración pública, en
lugar de promover el “interés general”, introduce distorsiones en la vida
social y difunde la ineficiencia en la asignación de recursos. Si bien mu-
chos coincidirán con esta apreciación, el elemento diferencial está en que
se atribuye a su carácter “público” este fenómeno. Su pertenencia al Estado
provocaría una constante y necesaria subordinación del bienestar común
a intereses de sectores, grupos o personas. Siendo el Estado un órgano po-
lítico que requiere apoyo para preservar y acrecentar su base de poder, la
subordinación de las racionalidades social y funcional a sus requerimientos
inmediatos sería una exigencia de su funcionamiento, por lo que resultaría
ajeno a un modo de operar eficiente. Esta perspectiva conduce a proposi-
ciones que subrayan la necesidad de reducir al máximo las actividades rea-
lizadas o reguladas por el Estado, transfiriendo a la órbita privada servicios,
eliminando restricciones sobre las decisiones propias de este ámbito e in-
fundiendo criterios de operación que impliquen “despolitizar” su gestión
a aquéllas que deben permanecer en la esfera pública. Como apoyo a esta
respuesta, se recurre a la comparación de la eficiencia en el funcionamiento
de organizaciones públicas y privadas. La superioridad de éstas para asumir
riesgos, innovar, crear incentivos y dar respuestas flexibles a las situaciones
que enfrentan, refuerza el argumento.

La “despolitización” de la gestión de la administración pública implica

conceptuar a ésta exclusivamente como instrumento para la ejecución de
políticas estatales. Así, se ubicaría únicamente en el plano de la racionali-
dad funcional. Es decir, su estructura, sus modos de funcionamiento y los
recursos insumidos tendrían que satisfacer ciertos requerimientos norma-
tivos derivados de los objetivos fijados, llevando a cabo esa acción según
criterios de economicidad. En estos términos, la administración pasaría a
ser un problema técnico, superable a partir de la adecuada delimitación de
los problemas considerados, de la definición precisa de los centros de deci-
siones y de la aplicación de tecnologías de gestión dirigidas a satisfacer los
requerimientos de eficiencia, dentro de la neutralidad valorativa postulada
para lo administrativo.

Una postura alternativa parte de cuadros valorativos y proyectos políticos

radicalmente opuestos. La perspectiva anterior asocia la ineficiencia a lo

8
REVISTA CEPAL Serie 95, Lahera Eugenio P. “Políticas Sociales: Política y Políticas Públicas”.
p.p.13-20
24
público en contraposición a lo privado, enfrenta a lo político con el interés
general, todo ello dentro de un marco conceptual por el que la racionalidad
social se determina a partir de la agregación de las preferencias individuales.
En cambio, este enfoque encuadra su diagnóstico en el carácter particu-
lar del Estado, que adquiere sentido a partir de las relaciones sociales que
preserva y reproduce. Su racionalidad debería interpretarse según su papel
único y sobre determinante, explicándose también la ineficiencia operativa
como funcional a ese papel. Su eliminación, entonces, sería posible a través
de la modificación profunda de ese Estado. Se concibe lo público no como
opuesto a lo privado, sino como una apropiación de éste; a lo colectivo,
como algo distinto y superior a lo privado, a la racionalidad social, como
determinable a partir de valores y no como la resultante de una suma alge-
braica de comportamientos y situaciones particulares.

El crecimiento del Estado va acompañado de una dilución constante de los

límites entre lo público y lo privado. Cada vez más, grupos e individuos, sec-
tores y empresas, recurren al Estado para promover sus intereses, dependen
de sus políticas y tienen su capacidad de decisión restringida por normas y
regulaciones que proliferan constantemente. Pero este fenómeno no debe
conceptualizarse como consecuencia de una patología social, sino como el
producto de u n proceso que refleja el poder y las orientaciones de cada uno
de los participantes en la vida de la sociedad.

Todo lo dicho pretende subrayar que la pertenencia o no de una función

al ámbito del Estado es una cuestión que, en general, no puede ser resuelta
a partir de criterios de eficiencia técnica, entendiendo por tales los que se
refieren a la relación entre los insumos o recursos empleados para la obten-
ción de una unidad de producto. El “producto” de la administración es dife-
rente al de una entidad privada por la naturaleza del órgano que lo genera.
El modelo convencional de lo político se refiere a la conquista del poder, a
su apropiación o captura y a su ejercicio, usufructo o disfrute. Pero ese po-
der es el que tiene al Estado como referente. Si analizamos los flujos de re-
cursos existentes en la sociedad y los mecanismos que los generan, orientan
y controlan, vemos que se realizan también actividades políticas con otros
referentes. Aquel extrañamiento de la política a un ámbito específico ya no
responde a las necesidades del análisis de una situación en que los actores
sociales tienen una heterogeneidad creciente en los recursos que movilizan,
en sus orientaciones y en sus criterios de legitimidad.

Esta reflexión sirve para acercarnos a uno de los aspectos sobre los que se
ha volcado la discusión sobre las funciones del Estado: la transferencia de
algunas de sus empresas o actividades a operadores económicos privados,
con el objetivo de “despolitizar” su funcionamiento. Si no pueden soslayarse
las consecuencias del carácter político de la administración por la incorpo-
ración de nuevos modos de estructuración o gestión, tampoco puede igno-
rarse la significación política de algunas actividades porque sean realizadas
en ámbitos privados o con criterios de este tipo.

Por supuesto, este planteo no lleva a la confusión de lo político con toda

actividad social, despojándolo por consiguiente de contenido específico. Es
simplemente el reconocimiento de una realidad en la que los principales
sujetos históricos pasan a ser grandes organizaciones: unidades integran-
tes del Estado, sindicatos, iglesias, grandes corporaciones, asociaciones em-
presarias, etcétera. Si se desconoce este hecho y se asigna con exclusividad
carácter político a los partidos, por ser los instrumentos de agregación de
intereses y aspiraciones, o al Estado como ente externo y ordenador que res-
palda con su autoridad y su cuasi monopolio de la coerción sus decisiones,
estaremos operando con supuestos sobre la estructura de la sociedad muy
distantes de lo que la realidad cotidiana muestra.

La racionalidad de la administración no es lineal, pues es la resultante de

las fuerzas que despliegan sus funcionarios y los públicos con los que inte-
25
ractúa, sujeta a restricciones políticas y técnicas, conforme a la capacidad de
cada grupo de movilizar recursos y a la naturaleza de éstos. Pero también es
múltiple, pues son diversos los objetivos a lograr y distintas las preferencias
de los participantes en los procesos decisorios. De ahí que las contribucio-
nes de la administración no puedan ser conceptualizadas como resultantes
de una voluntad del Estado, instrumento de un grupo social o capaz de un
solo tipo de comportamiento.

Deben revisarse los criterios para el diseño de los programas de cambio

organizacional en la administración pública. En primer lugar, éstos deben
asumir plenamente el carácter político y la significación social de las estruc-
turas y de los procesos administrativos. Hasta el presente, las modificaciones
más importantes en la dimensión y en los modos de funcionamiento del
Estado se han realizado con escasa o nula repercusión en las normas que
rigen la actividad administrativa, en las técnicas utilizadas y, mucho menos
aun, en los órganos que periódicamente estaban encargados de los progra-
mas de reforma o racionalización. En un segundo plano, se hace necesario
identificar lo particular de cada uno de los servicios y de las actividades del
Estado, conforme a sus objetivos y a los procesos decisorios con ellos vin-
culados. Este aspecto requiere un adecuado diagnóstico de cada situación
administrativa, descentralización en la formulación y en la ejecución de los
programas y el máximo posible de participación. Por último, debe hacerse
uso de tecnologías de cambio organizacional y de gestión que privilegien los
aspectos sustantivos con respecto a los instrumentales y de cuya aplicación
resulten sistemas más eficaces y adecuados a cada situación y circunstancia.

En síntesis, la consecuencia operativa que puede extraerse de esta experien-

cia es que los programas de reforma administrativa deben diseñarse a partir
de una definición de los servicios o productos que la administración brinda
a la comunidad. Si hasta hoy el enfoque prevaleciente puso énfasis en la
distribución de esas actividades entre distintos organismos del Estado, los
procedimientos utilizados y los recursos insumidos, la revisión necesaria se
refiere a la profundización de los servicios prestados, a su extensión, a nue-
vas capas de la población y al aumento de su eficacia social. Estos objetivos
aparecieron muchas veces enunciados en los fundamentos de los programas
de racionalización administrativa, los que, si bien pudieron haber contribui-
do en alguna oportunidad a reducir los déficits fiscales, nunca produjeron
los cambios cualitativos señalados.

La vinculación entre los proyectos sociales y la administración pública apa-

rece así obvia. Un país sacudido por hondos conflictos sociales y políticos y
con una estructura productiva que refleja las contradicciones de un modelo
de desarrollo que agota sus posibilidades, impone al aparato decisorio del
Estado demandas muy severas. Ellas no podrán ser satisfechas a partir de la
introducción de nuevas técnicas, de mayor severidad en las normas, ni mu-
cho menos, de la reducción del ámbito de acción del Estado. Una sociedad
con las características de la nuestra exige una administración flexible, con
capacidad para dar respuestas particulares a cada conflicto y situación, efi-
ciente en el uso de sus recursos, innovadora y con alta competencia técnica.

Las estrategias dirigidas a una reformulación global de las funciones des-

empeñadas por la administración pública solo son viables si están integra-
das a proyectos sociales que cuenten con poder y capacidad para movilizar
recursos suficientes. Si tales condiciones no están presentes, los procesos a
que se hizo referencia son los que tienen un mayor impacto dinamizante y
multiplicador, tanto dentro de la órbita estatal como fuera de ella. La de-
mocratización de la sociedad supone la creación y el desarrollo de centros
de poder y la existencia de mecanismos para su ejercicio institucionalizado.
Ambos aspectos deben ser considerados cuando se trata de identificar el
carácter y la localización de esos procesos y las contribuciones particulares
que pueden derivarse de reformas parciales de la administración.

26
 A partir de esta perspectiva, el cambio en las estructuras y modos de fun-
cionamiento de la administración no debe ni puede lograrse a través de un
modelo de estado final deseado, cerrado a toda posibilidad de adaptación,
excesivamente voluntarista y formal. Por el contrario, el diseño de la estra-
tegia y de los contenidos de las políticas tiene que estimular los esfuerzos
autónomos en el seno de las organizaciones públicas, el perfeccionamiento
de los mecanismos análisis y de decisión, el desarrollo del potencial creativo
e innovador y la participación generalizada de los agentes del Estado y de los
sectores sociales vinculados con sus actividades.

Esta estrategia no está libre de problemas ni de incertidumbre. Puede argu-

mentarse que éstos podrían reducirse a través de una planificación compre-
hensiva de las actividades sustantivas del Estado y de la integración en ella de
las decisiones sobre la administración. No obstante, la desagregación de los
objetivos en metas y actividades y la asignación de recursos conforme a crite-
rios de eficiencia y eficacia no se ha dado hasta el presente, ni parece viable
en presencia de tantos elementos que escapan a la capacidad de decisión
nacional y estatal. Las fluctuaciones recurrentes en los precios y en los volú-
menes de nuestro comercio exterior y sus consecuencias sobre la balanza de
pagos, los tipos de cambio y el financiamiento público y privado, etcétera,
han echado por tierra todo intento de mantenimiento de políticas estables,
ya sea en forma directa o por las presiones desatadas sobre el Estado por los
distintos grupos sociales.

Todo lo expuesto requiere asumir la problemática administrativa como par-

te integrante de todo proyecto de cambio y democratización. Los ámbitos
particulares que se traten, ya sean los referidos a la administración central,
a la planificación, las empresas públicas, los servicios sociales, etcétera, en-
frentan problemas de disponibilidad de información, menguada capacidad
técnica y carencia de rumbo. Éstos no son problemas superables exclusiva-
mente por vía administrativa, pero la sociedad debe procurar preservar a su
Estado, no desmantelarlo. Cuando esto ocurre, son más altas las probabili-
dades de mayor coerción social para suplir la insuficiencia en la capacidad
de gobierno.

MODELOS DE DESARROLLO Y GOBERNABILIDAD

1 TIPOLOGÍA E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA: EL CICLO POLÍTICO Y
LAS FUNCIONES GERENCIALES 9 .

El Ciclo de Políticas Públicas desde que se inició el estudio de las políticas

públicas se ha ido construyendo la idea de sus “fases” organizadas en lo que se
denomina el “ciclo de políticas”. Una forma útil –aunque sobre simplificada- de
entender u n proceso complejo. En estas fases encontramos el establecimiento
de la agenda pública, o agendación; el diseño de estrategias, la implementa-
ción de programas públicos y la evaluación de lo realizado, tal como se muestra
en el siguiente gráfico.

Gráfico No. 01. Las fases de las políticas públicas

Fuente: Pedro F. Escalante Ampuero, sobre la base de Lindblom(1991:13)

9
ESST-OEP 2011 “Las Políticas Públicas. Elaboración y Ejecución. Modelos de decisión. La evalua-
ción de políticas públicas” p.p. 2-15

27
 La idea de ciclo de política refiere a más que un proceso lineal y ordenado; más
bien hace referencia a un proceso compuesto de fases que se retroalimentan
continuamente. El “ciclo” de política sería más cercano al siguiente gráfico:

Gráfico No. 02.El ciclo de políticas públicas

Fuente: ¨Pedro F. Escalante Ampuero

Este proceso decisional no es necesariamente claro ni racional. En la realidad,

el proceso de toma de decisiones públicas forma parte de una dinámica donde
conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden, inclusive, cruzarse,
retroalimentarse, reforzarse o negarse entre sí. Además, es la intervención de
múltiples actores donde cada uno de ellos tiene intereses particulares del gru-
po al que representan, lo que complejiza aún más las dinámicas internas del
proceso de política pública.

La motivación detrás de la toma de decisiones puede ser variable y es posi-

ble que el entretejido de las mismas resuelva el problema original, pero cause
otros. También, puede ocurrir que, en medio de la implementación de la so-
lución decidida, se generen nuevas alternativas, o que la evaluación exija nue-
vos diseños, la inclusión de nuevos temas en la agenda o la redefinición de la
implementación. Queda claro que estamos tratando con un proceso complejo,
cuyas denominadas fases se imbrican, traslapan y refuerzan entre sí.

Algunos autores no consideran que el establecimiento de la agenda pública

sea parte propiamente de las políticas públicas, pues estas no implican la toma
de decisiones. Sin embargo, el establecimiento de agenda en estricto –como
veremos después- sí exige decisiones: la decisión de que una situación sea com-
prendida como problemática, el mapeo y la elección de las diversas soluciones
posibles y dónde el Estado debe intervenir directamente o generando condi-
ciones para que ello ocurra.

2 ACTORES, REGLAS EN EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTI-

CAS10
En el proceso complejo de la elaboración de políticas públicas, quienes asumen
la responsabilidad por parte del Estado, de utilizar los recursos públicos y hacer
que respondan a las necesidades de los ciudadanos, son los gerentes públicos. A
ellos les corresponde tomar decisiones para resolver los problemas públicos me-
diante la interacción con los distintos actores y los consensos destinados al bien
común. En ese proceso utilizan la autoridad del Estado para dar legitimidad y
exigibilidad a las decisiones tomadas.

Los gerentes públicos hacen operativas las políticas públicas a través de diversas
prácticas que se producen en el proceso o ciclo de políticas públicas. Cuando un
gerente toma decisiones lo hace cumpliendo diversas funciones. A dichas prác-
ticas las denominamos funciones gerenciales y se desarrollan en el marco de la

10
Roldán, Juan Carlos. “La Formación de Agentes de Formación:Una experiencia de Articulación
en la Política y la Innovación en la Gestión”.p.p. 6-15
28
estrategia del gerente público.

Barzelay y Cortázar (2004) definen a las prácticas gerenciales como:

“métodos específicos que utilizan los gerentes sociales para interactuar con situa-
ciones problemáticas referidas al campo de desarrollo social y/o desempeño de
las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados
resultados valiosos”.(BARZELAY, Michael y CORTÁZAR:2004, 47.)

Estos autores también afirman, sobre la base de lo afirmado por Eugene Bar-
dach, que en el estudio de los elementos que componen una práctica gerencial,
es importante prestar atención a la funciones que estos elementos desempeñan,
proponiendo así que “la caracterización funcional opere como una definición
en un nivel abstracto del fin o del resultado que debe ser obtenido por un com-
ponente al interior de un sistema en funcionamiento. Si entendemos la gestión
de un programa o política social como u n sistema en funcionamiento, es posible
descomponer el proceso de gerencia en subconjuntos de prácticas orientadas a
obtener diferentes fines o resultados al interior de dicho sistema.

Los gerentes públicos desempeñan procedimientos y acciones de las cuales se

hacen responsables a través del cumplimiento de diversas funciones gerenciales
relativas a la agenda pública, el desarrollo de la estrategia (diseño), la implemen-
tación de la misma y su evaluación como política pública. Estas funciones son
una categoría de análisis que indica de manera abstracta el fin o resultado que
ha de lograr u n componente de un sistema en funcionamiento. Estas funciones
gerenciales son un elemento dinámico del proceso porque contienen la interac-
ción entre actores, oportunidades y el propio contexto.

Lindblom señala, “primero se estudia cómo aparecen los problemas, luego

cómo se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públi-
cas, posteriormente se estudia cómo la gente plantea los temas para la acción, y
cómo proceden los legisladores, así también cómo luego los funcionarios imple-
mentan las decisiones y finalmente cómo se evalúan las políticas.” (LINDBLOM,
Charles: 1991, 11)

De esta manera, analizamos:

• Establecimiento de agenda.- Comprende la identificación de los problemas
públicos prioritarios que ameriten la actuación del Estado para resolverlos y
mejorar las situaciones de necesidad social, de conflictos, de aspectos econó-
micos, ambientales, entre otros, en el marco de un contexto social, econó-
mico, político, etc.

El paso inicial es identificar los problemas públicos. Como señala Wayne Par-
sons, “la génesis de una política pública implica el reconocimiento de un pro-
blema” (PARSONS, Wayne: 2007, 119.), pero que no necesariamente antecede
al proceso de establecimiento del problema en la agenda, dado que tal aspecto
dependerá de la toma de decisión de los políticos o autoridades con poder,
que según su visión o interés político priorizan las acciones para resolver un
problema determinado.

• Los gerentes públicos toman las decisiones públicas. Estas decisiones, deben
ser técnica y políticamente argumentadas, a fin de que ofrezcan resolución a
los problemas y satisfagan las necesidades para el bienestar de la población.
Es importante señalar que no todos los problemas sociales se convierten ne-
cesariamente en problemas públicos. Un problema es público cuando ingre-
sa a la agenda de decisión.

En este proceso, intervienen distintos actores sociales y políticos: partidos polí-

ticos, movimientos locales, gremios, la administración pública, el sector empre-
sarial, los medios de comunicación, la sociedad civil, etc. con el fin de incidir o
29
 influenciar en la toma de decisiones.

1) Diseño. Establecen las orientaciones básicas que guían el funcionamiento

del sistema. En esta fase se plantea cómo se realizará la política pública, de
qué manera se eligen las alternativas de solución y de qué manera se creará
valor para el ciudadano. Se define la visión, los objetivos y metas. Para ello, se
identifica el problema, y se especifican las alternativas de solución.

La planificación de la estrategia abordará el problema público. Este debe estar

estructurado con alternativas y soluciones acordes con el enfoque de la visión
y misión que plantea la estrategia. Teniendo planteado estos puntos, se podrá
elaborar las líneas de acción, que permitirán diseñar los programas y proyectos.

2) Implementación. En esta función el gerente público pone en marcha “los

procesos y actividades planificadas, utilizando, para ello, los recursos y dis-
positivos organizativos previstos. En esta función se desarrolla la gestión de
operaciones , es decir, la producción de los bienes y servicios a ser entrega-
dos a los ciudadanos (servicio de salud, agua, licencias, atención al usuario,
vaso de leche, etc.), lo que supone realizar actividades productivas y acti-
vidades que regulen el funcionamiento adecuado del proceso productivo
(control de gestión).

La implementación, también incluye un mecanismo de control permanente

conocido como monitoreo o control de gestión, que busca ir conociendo cómo
se viene implementado la política pública, a fin de que se pueda dar los ajustes
necesarios para el cumplimiento de la política según lo diseñado. Este proceso
nos permite visualizar los avances y nudos que se presentan, tal vez por las limi-
taciones del personal o los recursos logísticos. Una supervisión constante busca
maximizar los recursos y la efectividad de la política.

3) Evaluación. “Permite apreciar el valor público generado y contrastar los re-

sultados e impactos logrados con los objetivos propuestos, buscando retroa-
limentar el desempeño futuro de las demás funciones gerenciales.” (Barze-
lay y Cortázar). En otras palabras, estamos verificando y valorando si lo que
diseñamos fue implementado y si lo implementado ha logrado los efectos
esperados (metas, productos, resultados, impactos).

4) Generación de capacidades. Una práctica transversal a todo el proceso

es la generación de capacidades organizativas, técnicas o sociales
indispensa- bles para asegurar el buen desempeño del proceso operativo.

1. Características Clave de las Políticas Públicas

1) ESTABILIDAD

• La estabilidad de las políticas se asocia con la capacidad de los actores

políticos para concertar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que
permitan preservar ciertas políticas fundamentales (políticas de Estado)
más allá del mandato de determinados funcionarios públicos o coalicio-
nes.
• La noción de estabilidad de las políticas está directamente vinculada a la
noción de credibilidad de las políticas.
• En países con políticas estables, los cambios tienden a incrementarse de
manera gradual, consolidan los logros de gobiernos anteriores y general-
mente se realizan por consenso.
• En cambio, los entornos de políticas volátiles se caracterizan por grandes
oscilaciones y por la falta de consulta con los diferentes grupos de la so-
ciedad.

30
2) ADAPTABILIDAD

• Es conveniente que los países puedan adaptar sus políticas en respuesta a

cambios en las condiciones económicas, y que puedan modificarlas cuan-
do es evidente que no están dando resultados.
• En ocasiones los gobiernos abusan de su discrecionalidad para adaptar
las políticas y ponen en práctica políticas oportunistas y unilaterales más
próximas a sus propias preferencias o a las de sus electores.
• Cualquiera sea la razón, los países con políticas poco adaptables no po-
drán responder adecuadamente a los shocks, o pueden quedarse atrapa-
dos en políticas inadecuadas durante períodos prolongados.

3) COHERENCIA Y COORDINACIÓN

• Las políticas públicas son el resultado de acciones emprendidas por múl-

tiples actores en el PFP.
• Idealmente, los diferentes actores que actúan en el mismo ámbito de
políticas deberían coordinar sus acciones para producir políticas cohe-
rentes, pero no siempre ocurre así.
• Riesgo de “balcanización” de las políticas públicas.
• La falta de coordinación suele reflejar la naturaleza poco cooperativa de
las interacciones políticas.

4) CALIDAD DE LA IMPLEMENTACIÓN Y DE LA EFECTIVA APLICA-

CIÓN

• Una política puede estar muy bien diseñada, pasar sin cambio alguno
por el proceso de aprobación y aun así ser totalmente ineficaz si no se
implementa y se aplica efectivamente.
• Esto está asociado en parte a la falta de burocracias capaces e indepen-
dientes, así como a la falta de sistemas judiciales fuertes.
• La calidad de la implementación y la aplicación efectiva de las políticas
en un país determinado dependerán en gran medida del grado en que
los encargados de formular políticas cuenten con los incentivos y los re-
cursos para invertir en sus capacidades.

5) ORIENTACIÓN HACIA EL INTERÉS PÚBLICO

• Grado en que las políticas producidas por un sistema dado promueven

el bienestar general y se asemejan a bienes públicos (es decir, se orien-
tan a la satisfacción del interés general) o tienden a canalizar beneficios
privados hacia determinadas personas, facciones o regiones en forma de
proyectos con beneficios concentrados, subsidios específicos o resquicios
que permiten eludir impuestos (es decir, se orientan al interés privado).

• Esta dimensión está directamente vinculada a la desigualdad, sobre todo

porque quienes se ven favorecidos por las políticas orientadas a intereses
privados tienden a ser miembros de la elite, que detentan el poder eco-
nómico y político para inclinar las decisiones de políticas en su favor

6) EFICIENCIA

• Guarda relación con la orientación al interés público, dado que en la

medida en que los encargados de formular políticas favorezcan indebi-
damente a sectores específicos en detrimento del interés general, se esta-
rían alejando de la asignación más eficiente de recursos

31
 4.2.2 Actores de las políticas públicas

En la formulación de políticas interviene una variedad de actores (políticos

profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en
diversas arenas. Las políticas públicas emergen como resultado de transac-
ciones políticas entre dichos actores. Los procesos difieren de un país a otro
y están relacionados con el funcionamiento de las instituciones de cada país.

3. MODELOS TEÓRICOS SOBRE LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS: RA-

CIONALISMO, INCREMENTALISMO Y ARGUMENTACIÓN 11

1. Tipología de las políticas públicas

Las políticas públicas pueden ser clasificadas en:

• Políticas sustantivas y procedimentales. Las políticas sustantivas tienen que

ver con lo que el gobierno va a hacer, como construir autopistas, abonar un
subsidio por desempleo o prohibir la venta de alcohol a menores de edad.
Se trata de políticas que directamente proporcionan a la gente ventajas y
desventajas en relación a algo. Las políticas procedimentales tienen que
ver con la manera en que se va a hacer algo o con quien va a emprender
la acción. Entre ellas tenemos las que se refieren a los asuntos organizati-
vos de las administraciones públicas, como cuál es el centro directivo res-
ponsable de aplicar la legislación sobre medio ambiente, o aquellas que
especifican los procesos o procedimientos para llevar a cabo determinadas
actividades.

• Políticas distributivas, regulatorias, autorregulatorias y redistributivas. Las

políticas pueden ser clasificadas en función de su efecto sobre la socie-
dad y de las relaciones entre los actores involucrados en su formación. Las
políticas distributivas consisten en proporcionar bienes o servicios a de-
terminado segmento de la población (individuos, grupos, empresas, etc.):
las actuaciones públicas consistentes en dar asesoramiento jurídico a las
pequeñas y medianas empresas constituyen una política distributiva. Las
políticas regulatorias imponen restricciones o limitaciones al comporta-
miento de individuos y grupos, como el código de circulación. Las polí-
ticas autorregulatorias son parecidas a las anteriores porque consisten en
limitar o controlar algún sector o grupo, pero se diferencian de ellas en
que son defendidas y apoyadas por el grupo como forma de proteger o
promocionar los intereses de sus miembros.

• Políticas materiales y simbólicas. También podemos clasificar las políticas

públicas en función del tipo de beneficio que suponen para sus benefi-
ciarios. Las políticas materiales proporcionan ventajas o desventajas tangi-
bles. Un programa de becas para estudiantes universitarios configura una
política material. Las políticas simbólicas, por el contrario, apenas tienen
influencia material real sobre la gente: asignan ventajas y desventajas no
tangibles. Las campañas de lucha contra el racismo y la xenofobia constitu-
yen una política simbólica.

2. Tipología de las políticas públicas

El análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elabora-

ción de políticas y programas públicos de actuación, separando las diversas
fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente
de las diferentes etapas. De ahí que podamos establecer las fases que deter-
minan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una
preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa
11
Idempp.10-22

32
 de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elabo-
ración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administra-
ción Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede
evaluar la política aplicada. Así pues, el proceso de políticas públicas puede
descomponerse en cinco partes analíticamente separables:

1. identificación de u n problema que requiera acción pública,

2. formulación de posibles soluciones,
3. adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada,
4. ejecución de la política pública, y
5. evaluación de los resultados.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre
una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en
las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero ade-
más, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los
sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, con-
sideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera
personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad.

4.3.3 Tipología de las políticas públicas

El racionalismo intenta sustituir la intuición, la opinión y la experiencia del

decisor por un conjunto de técnicas y métodos precisos que le ayuden a
encontrar no una decisión cualquiera, sino la mejor decisión. En última ins-
tancia propone sustituir un proceso de decisiones intuitivo por un proceso
racional de adopción de decisiones.

Herbert Simon (1957) hizo la formulación más completa del modelo racio-
nal de adopción de decisiones, modelo que se asemeja mucho al esquema
de “acción racional respecto a fines” de Max Weber. Este modelo divide el
proceso de adopción de la decisión en una serie de pasos interdependientes
y acumulativos, que, de cumplirse, dan lugar a una elección racional. Los
pasos son los siguientes:

Primero: EL ESTABLECIMIENTO DE METAS O OBJETIVOS: El proceso

comienza estableciendo las metas y objetivos a lograr con la política pública,
ordenándolos según su importancia. Los objetivos deben expresarse prime-
ro en términos generales, y posteriormente traducirse a términos operati-
vos, señalando, para cada uno de ellos, las expectativas de logro.

Segundo: EL ESTABLECIMIENTO DE LAS ALTERNATIVAS

Las alternativas son las distintas opciones, las diferentes políticas y medios
disponibles para alcanzar los objetivos. Para ser absolutamente racional, el
decisor debe identificar todas las alternativas posibles para lograr los objeti-
vos. Las alternativas no tienen por qué ser excluyentes entre sí; en ocasiones,
la decisión final es una combinación de alternativas. Las alternativas no son
sólo las opciones conocidas: en el proceso se inventan y generan alternativas
nuevas.

Tercero: LA VALORACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DE LAS ALTER-

NATIVAS

El decisor racional, para optar entre las distintas alternativas, tiene antes que
valorar los efectos de cada una de ellas. En definitiva, se trata de saber qué
ocurrirá si elegimos una alternativa determinada, en qué medida se alcanza-
rán los objetivos y qué costes y beneficios acompañarán la elección. El deci-

33
 sor racional calcula todos los efectos, todos los costes, todos los beneficios de
todas las alternativas, incluidos los impactos de cada alternativa sobre otros
objetivos, otros problemas y otras políticas ya en marcha. En otros términos
prevé las externalidades y los costes de oportunidad.

Cuarto: LA COMPARACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS

Conocidas las consecuencias de las distintas opciones es necesario ordenar

las alternativas de modo que se pueda saber cuál es la más deseable. El de-
cisor racional tiene que establecer unos criterios que permitan comparar y
relacionar los objetivos, las alternativas y sus efectos, para poder seleccionar
la mejor opción posible.

4.3.4 Tipología de las políticas públicas

El propio Simón concluyó que la aplicación del modelo racional puro de

adopción de decisiones es impracticable en la realidad debido a la presencia
de una serie de limitaciones que merman las capacidades del decisor. En
última instancia, ese modelo no es más que un tipo ideal que nos sirve para
conocer en qué medida los procesos reales de adopción de decisiones se
aproximan o desvían del mismo. En la elaboración cotidiana de las políti-
cas los directivos públicos no aspiran a encontrar la mejor política –el com-
portamiento óptimo, en términos de Simon–, se conforman con identificar
políticas satisfactorias –comportamiento satisfactorio–. Simon se concentró
en describir las limitaciones que hacen imposible la aplicación estricta del
modelo racional puro, contrapuso la racionalidad de la economía clásica
con la racionalidad administrativa. Entre otras, las principales limitaciones a
la aplicación de la racionalidad económica clásica son:

De carácter psicológico: Un comportamiento perfectamente racional nece-

sita de una inteligencia, unos conocimientos y unas habilidades que superan
con mucho las capacidades reales de cualquier persona. La información so-
bre la que se ha de basar la decisión no siempre es suficiente, o es demasiado
amplia como para sistematizarla en el tiempo disponible. Los conocimien-
tos del decisor son limitados y ha de decidir, a menudo, sobre temas y pro-
blemas poco conocidos y estructurados; su capacidad de cálculo y previsión
de costes y beneficios es mucho menor que la del hombre económico.

Los valores: El hombre económico decide en solitario; las consecuencias

de su decisión le afectan a él en exclusiva y se orienta por sus propios va-
lores –la soberanía del consumidor y la función de utilidad individual– y
preferencias. Los decisores públicos no actúan en solitario, muchas veces
deciden con otros, en presencia de valores que entran en competencia o
conflicto y sus decisiones determinan el bienestar o malestar de terceros. La
diferencia de intereses y valores está presente, se reconoce y se admite como
un elemento fundamental de las democracias pluralistas. La resolución del
conflicto de valores no admite un esquema de racionalidad pura; una alter-
nativa satisfactoria para un grupo social es fuente de problemas para otros
grupos.

De carácter organizativo: El decisor forma parte de una organización y aun

cuando supera sus limitaciones individuales, tropieza con las limitaciones
que le impone su organización. La excesiva departamentalización, la espe-
cialización funcional, los defectos en el diseño de los sistemas de informa-
ción para la decisión, la tendencia a eludir o limitar la evaluación de los
programas y políticas son barreras al comportamiento racional muy difíciles
de superar.

Los costos: El modelo racional es intensivo en información, en medios tec-

nológicos, en recursos humanos de gran cualificación y, sobre todo, en tiem-
po. Ser racional es muy caro, luego, si no parece obvio que del proceso de
34
 análisis se obtendrán resultados de gran calidad, es preferible ser menos ra-
cional y dedicar los recursos a otros fines. La situación deseable sería poder
establecer de antemano cuando merece la pena intentar una aproximación
racional, pero éste es u n supuesto difícil de alcanzar.

Limitaciones situacionales: El principal punto débil del modelo racional

puro es que parte de cero para elaborar la decisión: antes no había nada,
ahora se decide todo. En muy pocas ocasiones los decisores públicos se en-
cuentran en una situación como ésta, lo habitual es que tengan que conti-
nuar las decisiones del equipo de gobierno anterior, tratar problemas que ya
están tratando otras administraciones y desarrollar políticas que no se han
decidido explícitamente. En resumen, pocas veces se decide en el vacío. La
presión de los precedentes, las expectativas y demandas de los usuarios, la
búsqueda de las alternativas socialmente deseadas y políticamente viables li-
mitan significativamente la capacidad de elección. En otras palabras, buena
parte de la agenda de problemas, alternativas y decisiones está escrita antes
de que el decisor enfrente su responsabilidad.

4.3.5 La elaboración de las políticas desde el modelo incremental

Charles Lindblom revisó las tesis de Simon sobre las limitaciones del modelo
racional de adopción de decisiones públicas, al negar que fuese el mejor
modelo para la elaboración de las políticas. Según Lindblom el compor-
tamiento de los decisores públicos rara vez se adapta a ese modelo, ya que
sus decisiones no son más que ajustes marginales sobre políticas ya en mar-
cha. El modelo incremental es más descriptivo que prescriptivo y se basa,
en buena medida, en la observación del comportamiento cotidiano de los
policymakers.

Lindblom (1990) no admite que el análisis racional sea el factor principal

del proceso de elaboración de la política pública. “Cuando decimos que
la política más que el análisis determina las políticas (públicas), queremos
decir que las políticas se elaboran a través de los distintos mecanismos por
los que la gente ejerce control, influencia o poder sobre otros”, es la inte-
racción política entre los individuos y los grupos sociales el factor que más
condiciona la elaboración de las políticas públicas.

El análisis cobra así su verdadero significado, pues no es la alternativa al jue-

go político, como se infiere del modelo racional, sino una pieza del mismo.
El análisis “se convierte en un método de ejercer control”, en una forma útil
para la interacción, en un instrumento de persuasión para atraer a los parti-
cipantes hacia una postura determinada. Lindblom concluye que el análisis
de políticas es siempre partisano, los individuos usan “los recursos analíticos
solamente para impulsar sus propios intereses”.

El modelo incremental argumenta que las decisiones sobre las políticas son,
ante todo, pragmáticas, no se basan en relaciones causales bien estudiadas,
ni en cálculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en el “método de las
aproximaciones sucesivas y limitadas”. Dicho con claridad, el decisor sólo
toma en consideración aquellas alternativas que difieren muy poco de las
políticas que ya se llevan a cabo, rechazando las demás, y analiza sólo los
aspectos en que la opción nueva y sus consecuencias difieren de la situación
actual, obviando el resto (Aguilar, 1993). De este modo el análisis se simpli-
fica sensiblemente, al rechazar cualquier opción que se aleje de las opciones
conocidas, y al no valorar más que algunas consecuencias de las opciones
objeto de análisis. Así se reduce el universo de posibilidades y de consecuen-
cias a tener en cuenta.

La primera idea básica del incrementalismo es que, cuanto más se aleje una
alternativa de las políticas conocidas, más difícil es anticipar sus consecuen-
cias e impactos, más complejo es ganar apoyos para sustentar su elección y,

35
 por tanto, es menos viable políticamente. Además, Lindblom insiste en la
naturaleza permanente de buena parte de los problemas públicos, de modo
que las decisiones casi nunca son inéditas; por el contrario, la decisión de
hoy forma parte de una larga cadena de decisiones pasadas, de errores y de
logros, de ensayos mediante diferentes medios y de precedentes.

Este estilo de elaboración de políticas públicas, que “aumenta correctiva-

mente, vez por vez, el margen de maniobra de un gobierno, fue considera-
do por él (Lindblom) como el estilo propio y obligado de las democracias
pluralistas, ‘poliárquicas’, en sociedades con grupos de interés poderosos,
bien informados, autónomos y capaces de presión efectiva” (Aguilar, 1993).

Los críticos de este modelo arguyen que el incrementalismo niega la racio-

nalidad y enfatiza en exceso el factor de viabilidad política como criterio
definitorio de lo que es una política adecuada. Cambiar las políticas sólo
marginalmente reduce el riesgo del fracaso al limitar el cambio radical, pero
imposibilita los superiores beneficios de iniciativas más ambiciosas e inno-
vadoras.

El modelo incremental ha sido tachado de conservador por legitimar la es-

tructura y el balance de poder existente en la sociedad. En esta contem-
plación no se atacan los verdaderos problemas, ni sus causas, no se buscan
soluciones definitivas, sino pequeñas variaciones respecto de la situación
presente.

4.4 POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE U N ENFOQUE COMPARADO

Para abordar este tema empezaremos haciendo la siguiente pregunta:

¿Qué debe hacerse en relación a las políticas públicas?

La respuesta a cuál es la mejor perspectiva a adoptar no es sencilla, pero sí se

puede arriesgar una recomendación pragmática, casi de tautología incremen-
talista: seamos racionales cuando sea posible, utilicemos el incrementalismo ló-
gico cuando sea oportuno. Racionalismo e incrementalismo no son estrategias
antagónicas: el incrementalismo es altamente racional, puesto que aboga por
actuar sólo mediante alternativas cuyos impactos podamos prever. El incremen-
talismo es la racionalidad de lo plausible, de lo previsible, de la certidumbre.

El análisis para la elaboración de las políticas es valioso, independientemente

del modelo de elaboración que se considere, bien para orientar la decisión y
el futuro, bien para comprender el funcionamiento de las políticas pasadas,
descubrir los puntos de mejora y de resistencia. La utilidad del análisis de las
políticas depende del problema que se trate, de la política evaluada y de los
condicionantes presentes. Ahora bien, el incrementalismo no es la mejor es-
trategia si las políticas precedentes muestran resultados insatisfactorios, si los
problemas son nuevos o cambian a gran velocidad y, por añadidura, no sirve
para incorporar soluciones nuevas que surgen de avances teóricos y tecnológi-
cos. Por el contrario, es la mejor estrategia para desenvolverse en un entorno
estable, ante problemas con soluciones conocidas y comprobadas.

Una estrategia de elaboración racional es oportuna en escenarios que, como

el actual, presentan un volumen y una intensidad de cambio social, político y
económico de gran magnitud. La orientación racional puede ser el instrumen-
to de mayor utilidad para acercarse a las variaciones de ese entorno, en el que
las soluciones del pasado comienzan a mostrarse inadecuadas e insuficientes.
En última instancia, se trata de tener en cuenta conjuntamente razón y política
y, dependiendo de la situación, una tendrá más importancia que la otra para
contribuir en el diseño de la política pública. Este “tercer enfoque” denomina-
do mixedscanning(Etzioni, 1967, en Aguilar, 1992) toma distancia de los dos
modelos y los reúne proponiendo efectuar una exploración mixta de la elabo-

36
 ración de las políticas. La racionalidad, por imperfecta que sea, debe utilizarse
para las grandes decisiones de las políticas, para determinar la orientación es-
tratégica que el incrementalismo no permite, y, la adaptación y el ajuste, para
adecuar la decisión a las capacidades organizativas reales y los determinantes
políticos presentes.

En palabras de Etzioni, “la exploración mixta incluye elementos de ambos en-

foques empleando dos cámaras por así decir: una cámara de gran angular que
cubriría todo el campo, pero sin gran detalle –la visión estratégica, racional del
problema– y una cámara que se enfocaría a aquellas áreas que, reveladas por la
primera, merecen un examen en profundidad –las alternativas organizativa y
políticamente viables–“. En resumen, el decisor público debe tener en cuenta
en el momento de la formulación no sólo la racionalidad, los valores de eficacia
y eficiencia económica que recomienda una política intachable desde el punto
de vista técnico, sino también la viabilidad y legitimidad políticas, el valor de la
sensibilidad democrática, que recomienda tener en cuenta quién gana qué y
quién pierde qué con cada alternativa.

LECTURA SELECCIONADA N° 2

POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES Y DESARROLLO

Vargas Braulio, pp: 48-53

El enfoque expuesto permite una primera definición de políticas públicas. Según

Dye (1998), son los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas
propuestas y gestionadas desde el Estado (a través de un gobierno y de una admi-
nistración pública) con la finalidad de satisfacer las necesidades de una sociedad
en el presente y también en el futuro. Como este autor señala: Todo aquello que los
gobiernos deciden hacer o no hacer.

Como correlato de lo anterior, en el centro de la discusión sobre políticas públicas

(de índole económica, jurídica, cultural, etc.) deberían encontrarse las denomina-
das políticas sociales de carácter multidimensional, e inclusive de marcado énfasis
en aspectos económico-productivos, ambientales e institucionales. Esto significa
que las políticas públicas no deben estar segmentadas como tiende a suceder bajo
un enfoque sectorial de gobierno y administración pública. Por el contrario, en un
contexto de descentralización, las políticas públicas apuntan a distintas dimensio-
nes que afectan el mayor o menor bienestar y desarrollo, dimensiones que deben
necesariamente retroalimentarse entre sí. No obstante, la historia de países en desa-
rrollo, como el Perú, demuestra que de alguna manera se ha contaminado la esen-
cia original de las políticas públicas, lo que aparentemente indica que han existido
distorsiones serias a nivel del gobierno y de la administración pública.

En primer lugar, los gobiernos de turno (dimensión político-estratégica) no han-

logrado demostrar capacidad para generar confianza en su facultad de integrar
intereses y expectativas de los diferentes actores, tanto sociales como empresariales,
ni mucho menos para inspirar compromisos colectivos. Tampoco han estado ajenos
a actos de corrupción y/o a manejos poco transparentes de los recursos públicos o a
las tentaciones populistas que han hecho de las políticas o, por ejemplo, de los pro-
gramas sociales, un vehículo de clientelismo político. En el caso concreto del Perú,
las consecuencias se han sentido en sus diversas manifestaciones, desde golpes de
Estado encabezados por militares, pasando por regímenes democráticos nada par-
ticipativos, hasta regímenes democráticos más participativos, pero con gran déficit
de gobernabilidad democrática.

En segundo lugar, la situación de la administración pública (dimensión ejecutiva o

técnica) no ha sido más alentadora. Por u n lado, su desempeño ha mostrado pocos
resultados y casi ninguna voluntad para brindar calidad de servicio a los usuarios
37
de servicios públicos, es decir, la sociedad en su conjunto. La administración pú-
blica se convierte, por momentos, en una dimensión en exceso burocrática que,
lejos de atender las necesidades de los ciudadanos y de los agentes productivos,
genera barreras al buen clima necesario para facilitar los negocios y los contratos
sociales (la mano visible del desarrollo). Esta aparente inacción que suele aquejarla
se ve reforzada a lo largo del tiempo por la relativamente alta movilidad de gestores
públicos emprendedores –quienes no encuentran incentivos para permanecer en
el sector público– y la complacencia de quienes permanecen en la administración
pública. Bajo estas circunstancias, la administración pública en general difícilmente
puede esperar retener, ni mucho menos captar, profesionales motivados e innova-
dores que transformen la cultura e innoven las prácticas de gestión para revitalizar
tanto las políticas como la administración pública. Por otro lado, la administración
pública ha estado sujeta a la voluntad política del gobierno de turno y a los intereses
de grupos dominantes al interior de las instituciones públicas. La mayor parte de la
evidencia recolectada a lo largo de las dos últimas décadas señala algunas de estas
malas prácticas de gestión, como las siguientes:

a) Las empresas públicas y las agencias del Estado (ministerios y entes especializa-
dos) han sido fuente predilecta de empleo de partidarios que no necesariamen-
te cuentan con los conocimientos y preparación que un determinado puesto
requiere.

b) Al contrario de lo que ocurre en la administración privada, se han designado más

personas de las necesarias para un mismo tipo de función, lo que ha contribuido
a que los procesos y procedimientos hayan desbordado sus tamaños y tiempos
óptimos. Algunos trámites que deben realizar ciudadanos o empresas enfrentan
un sinnúmero de firmas, visados, pasos previos, traslados entre distintas oficinas
(incluso entre distintas instituciones), verificaciones y pagos de diversa índole
que, en muchos casos, no guardan relación directa con el propósito del trámite
original y sólo alimentan mayores burocracias.

c) Los fondos públicos han tenido, en instancias lejanas a los mecanismos de con-
trol del gobierno central, un uso muy distinto al planificado, lo que ha restado
recursos para atender otros fines de mayor prioridad, como la salud, la seguridad
alimentaria, la familia, la educación, el desarrollo económico local, etc. En estos
casos, los ciudadanos no logran razonablemente entender cómo las institucio-
nes de la administración pública pueden operar si han perdido su real foco de
atención, que consiste en servir a las necesidades de la sociedad. Además, con
frecuencia estas necesidades son atendidas como si se estuviera haciendo favores
y no cumpliendo una función.

d) Retomando el enfoque tradicional de Estado-Nación, encontramos que resulta

muy difícil diseñar y gestionar políticas públicas efectivas. Como se expuso an-
teriormente, ni el gobierno ni la administración pública tienen las capacidades,
la inspiración, la legitimidad ni la confianza suficiente para diseñar y gestionar
políticas. Esto alimenta la evidente necesidad de impulsar urgentes procesos de
modernización y reforma del Estado, no sólo a nivel de la administración públi-
ca, como normalmente se sostiene, sino también a nivel del gobierno y de nues-
tra cultura política. En consecuencia, es razonable pensar que para los niveles
de gobierno regional y de gobierno local existen pocos o ningún referente en el
tema del diseño y gestión de políticas públicas. Esto es una suerte de «rumor de
barrio»: todos hablan de las políticas públicas, pero pocos saben a ciencia cierta
qué son, para qué sirven, cómo se diseñan y qué consideraciones intervienen en
su elaboración, implementación, administración, control y ajuste, entre otros
aspectos.

Las políticas públicas desde una concepción moderna del Estado

El punto anterior mostró un panorama con pocas perspectivas para el tema de las
políticas públicas locales. No obstante, conviene analizar ciertos fenómenos con-

38
vergentes que han empezado a generar oportunidades para el diseño y gestión de
este tipo de políticas.

El primero de ellos es la transformación progresiva del Estado-Nación, que ha de-

jado de ser un Estado de bienestar o benefactor para convertirse en un Estado pro-
motor y moderno cada vez más conectado al ciudadano, en el sentido más estricto
de la palabra. Esta nueva figura se basa en un enfoque de racionalidad económica
que responde al avance industrial y del capitalismo hacia una economía social de
mercado. Las evidencias más claras refieren que este avance se inicia a partir de
la segunda mitad del siglo XX en un entorno caracterizado por economías indus-
triales en reconstrucción (luego de las guerras mundiales), movimientos obreros,
reivindicación de la mujer, emergencia del sistema socialista y oposición al capita-
lismo, etc.; elementos que determinaron un hito histórico en el papel asumido por
el Estado en cuanto a intervenir en todos los ámbitos de actuación de la sociedad
en beneficio de la ciudadanía (democracia representativa). En esta transición aún
deben resolverse fricciones y vacíos en cuanto a, por ejemplo, marcos regulatorios
y desarrollo económico local como contrapeso a la mayor exposición y niveles de
competencia derivados de la mayor apertura del mercado. Por competencia no so-
lamente entendemos la pugna entre empresas –y sus respectivos productos– de di-
ferentes localidades por ganar cuota de mercado, sino también la competencia de
economías (locales y regionales) por recursos estratégicos (como el agua), capitales
de inversión y posiciones de poder político y/o comercial que, entre otros y en su
conjunto, hacen la diferencia entre la polarización y la equidad en la distribución
de oportunidades, riqueza y bienestar.
El segundo fenómeno es la emergencia de la participación de los ciudadanos, en
especial de los actores locales, en los procesos políticos y de toma de decisiones
en materia de desarrollo. Esto viene ocurriendo de forma paralela a los procesos
de descentralización y regionalización que, para ser viables, requieren exaltar la
participación y el compromiso de todos a fin de enfrentar las restricciones y las
oportunidades del colectivo. En este contexto, la democracia y los derechos de los
ciudadanos se van perfeccionando y surge la preocupación por incrementar las
competencias del ámbito local para afrontar la participación ciudadana en las de-
cisiones públicas. Nuevamente, se hace evidente que hablar de políticas públicas
no se restringe a tomar decisiones en un solo sentido o aspecto, sino que obliga a
entender las relaciones causa-efecto con otras áreas o dimensiones. De ahí el carác-
ter multidimensional de las políticas públicas. Combinando ambos razonamientos,
se hace necesario utilizar u n enfoque híbrido que articule el fortalecimiento del
Estado con la construcción de ciudadanía. Este enfoque privilegia la figura de un
Estado moderno y promotor que evoluciona más allá del enfoque asistencialista o
paternalista –por el cual las necesidades de la sociedad son definidas por el Esta-
do– para adoptar un enfoque basado en la promoción del desarrollo integral, que
beneficie tanto a ciudadanos como a empresas y otros agentes interesados en el
desarrollo local, regional y/o nacional. Precisamente este matiz integrador requie-
re que los gestores públicos y privados no pierdan de vista factores elementales de
carácter nacional, suprarregional y global (por ejemplo, internacionalización de la
economía, formación de bloques económicos), porque, como es sabido, la realidad
local se construye también a partir de las tendencias e innovaciones presentes in-
cluso en sociedades muy distantes, y la globalización permite una gran movilidad
de informaciones, tendencias, modas y recursos que irremediablemente serán, en
todo o en parte, asimilados por nuestra propia sociedad. Esta perspectiva moderna
de las políticas públicas en u n escenario de estados modernos que se descentralizan
y construyen competencias en los ámbitos locales de gobierno –a fin de entrar en
contacto directo con el ciudadano y con la globalización– alude directamente a
que el gobierno y la gestión pública descentralizados precisan de compartimentos
territoriales en los cuales se pueda delegar competencias y funciones de gestión y
ejecución en temas públicos, y de promoción en temas privados. En este sentido los
gobiernos locales son políticamente relevantes, y ello presupone que su rol no debe
ser solamente el de concentrar todos sus esfuerzos en tareas administrativas y de
prestación de servicios, sino también el de diseñar políticas públicas, emplear más
eficientemente los recursos públicos, priorizar las actividades y proyectos de mayor
impacto en el bienestar y el desarrollo (costo-efectividad) y que tiendan a facilitar
la intervención de las fuerzas de mercado a favor del impulso a la economía local.
Este y otros aspectos vienen progresivamente emergiendo, máxime cuando se cae
en cuenta de que en un escenario de descentralización los gobiernos locales se ven
reforzados al tomar el poder que concentraban los estados centralistas
39
ELESTADOCOMOPROBLEMAYCOMOSOLUCIÓN

1. DEL BUROCRATISMO AL ESTADO MÍNIMO 11

1. Introducción
Max Weber, en 1919, definió el Estado moderno como una “asociación de
dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de mono-
polizar dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de
dominación y que, a este fin, ha reunido todos los medios materiales en ma-
nos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales
que antes disponían de ellos por derecho propio, sustituyéndolos con sus
propias jerarquías supremas”. Por ello se hallan dentro del Estado institu-
ciones tales como las fuerzas, la administración pública, los tribunales y la
policía, asumiendo pues el Estado las funciones de defensa, gobernación,
justicia, seguridad y otras como las relaciones exteriores

Para que la nación pueda ejercer o eventualmente recuperar su soberanía

no existe otro instrumento que el Estado. Las naciones no preexisten al
nacionalismo; son, por el contrario, obra de este último a través de su ins-
trumento de nivelación cultural y política que es el Estado nación. No hay,
como pretenden los nacionalistas, naciones sin Estado. El nacionalismo pre-
cede a la nación porque las identidades se construyen y escogen. Así, el Esta-
do resulta ser un instrumento. En su origen no es un fin sino un medio. Ya
tenemos a Francia, ahora debemos hacer a los franceses decían los revolu-
cionarios de 1789, porque se pensaba que el Estado nacional sería sólo una
fase transitoria hacia una comunidad igualitaria y armónica, libre y fraterna
que no usaría ya de instrumentos de dominación social Lo mismo pensaron
los revolucionarios bolcheviques cuando organizaron el estado de la clase
obrera como el camino inevitable hacia la sociedad sin clases. Sin embargo,
ese camino conduce hacia la unidad y la identidad y rechaza la pluralidad.
El nacionalismo quiere construir nación, la nación es identidad es decir
igualdad con ella misma. La función del Estado es entonces nacionalizar,
es decir, nivelar, asimilar, hacer de una población heterogénea dividida en
grupos dialectales, lealtades tribales y religiosas diferentes, un cuerpo de
ciudadanos que hablen la misma lengua y se consagren al engrandecimien-
to de la nación como identidad.

Casi todas las sociedades del mundo constituyen en realidad un delicado

equilibrio entre etnias, minorías de diversos tipos, grupos agrarios distintos,
culturas diferentes. Parte de ese equilibrio depende de todo aquello que las
comunica: mecanismos de interculturalidad, grupos étnicos intermedios y
el propio lenguaje de la clase dominante, además de un sistema nacional de
mitos que se extrae del pasado histórico o se constituye con alusiones reli-
giosas. En el caso de países todavía en parte rurales como el Perú, la propie-
dad de la tierra, la familia y la religión son la base de la cultura campesina.
Pero nada de esto supone ciudadanía. La ciudadanía constituye una típica
categoría de la cultura occidental desde su origen griego.

En medio de estas sociedades donde coexisten identidades colectivas, la ciu-

dadanía tiene que ver con la soberanía individual. Un ciudadano es antes
que todo, un individuo. La ciudadanía está construida sobre la individuali-
dad. Pero la individualidad como tal sólo existe en occidente y sus ramifica-
ciones. Grandes áreas del mundo, el mundo árabe por ejemplo, no han asi-
milado todavía la idea del individuo. En la evolución histórica para sondear
en el origen de la ciudadanía, hay que remontarse a Lutero. Con Lutero
surge la idea de la subjetividad individual y la relación directa del individuo
con Dios, sin mediaciones. El individuo es inventado para construir sobre él
la idea de la ciudadanía.

12
Mazouz, Bachir;Emery, Yves;Côté, Louis. Management International; Fall 2004; 9, 1; ProQuest
Central.“La transformación del estado y de sus organizaciones: una perspectiva gerencial inter-
nacional.”

40
 La soberanía del Estado reproduce la soberanía del individuo. Luego viene
históricamente el período de las monarquías absolutas que se expanden y
abarcan pueblos, etnias y culturas diversas y en algunos casos, como los del
imperio austrohúngaro y el zarista, resultan ser verdaderas cárceles de pue-
blos. Es en contradicción con esas monarquías absolutas que va producién-
dose la idea del estado natural. Es u n mito al que después se añadirá otro: el
de la ciudadanía portadora de derechos. Los sociólogos dirían: constructos,
ideas construidas para dar respuesta a realidades que no son aceptadas por
injustas.

La palabra Estado es moderna y corresponde a la unificación política lo-

grada después de la era medieval. Para los griegos, la palabra “polis”, o sea
ciudad, expresaba la comunidad diferenciada por un modo de vida propia.
El Estado era entendido por los romanos como “red pública” o “civitas”. Del
uso de las expresiones tales como “status reí romanae”, pude provenir la voz
Estado. Al extender su dominación, Roma llamó “imperium” a su organiza-
ción política, acentuando así el elemento decisivo del concepto “Estado”,
que es el imperio o potestad de mandar. En el derecho germánico también
se acentuó el elemento de dominio, pues el Estado fue llamado “Reich”, voz
que procede de “regnum”, o sea mando de un príncipe.

Con el Estado se alcanza el grado más alto de la organización social, el de

la unidad colectiva dotada de capacidad para la autodeterminación y regida
por una ordenación jurídica. El hecho de que el Hombre esté naturalmente
destinado a la convivencia fue lo que determinó las formas primitivas de la
vida social y la aparición del Estado

Históricamente, ha sido el Poder el que ha creado el Estado, organismo

social encargado de realizar el derecho. Lo más probable es que el Estado
reconozca su origen en el acatamiento tácito de la autoridad de quienes
asumieron el Poder por un simple impulso de voluntad. La coexistencia
de familias, o bien quizá de sujeción de unas familias a otras, añadida a la
descendencia común en una estirpe, no bastan para dar nacimiento a la
sociedad civil, que es específicamente distinta de la familia. Se precisa siem-
pre u n factor de asentimiento a las obligaciones recíprocas, de costumbre o
aceptación tácita, para explicarse la formación del Estado.

Por naturaleza, las actividades del Estado se manifiestan en tres formas, que
se les denomina funciones: legislativa, administrativa y jurisdiccional. Me-
diante los actos legislativos, el Estado instituye el ordenamiento jurídico que
regula su organización y su acción, así como la vida social. Mediante actos
administrativos, el Estado provee las necesidades y mantiene los servicios
públicos de seguridad y de vida en relación. Mediante actos jurisdiccionales,
el Estado interviene en las controversias y declara el derecho concreto, en
los casos en que se precisa su aplicación.

Pero la conducción del Estado, o sea la actividad política, está por encima de
la clasificación de funciones. Pero que sin embargo, a modo didáctico em-
prenderemos a estudiar cada una de estas funciones, debiendo distinguirlas
desde el punto de vista sustancial o material, que atiende a la naturaleza
intrínseca del acto, y del punto de vista formal, que atiende al Órgano o
autoridad que realiza el acto.

1.1.2 Del ideal burocrático al complejo de la administración pública

Las organizaciones públicas como las conocemos hoy en día conservan, en

distintos grados según los países y los sistemas políticos imperantes, las ca-
racterísticas del tipo ideal weberiano de la burocracia (Weber, 1956). Como
nos recuerdan diversos especialistas (Germann, 1996; Merrien, 1998), Max
Weber elaboró este concepto en reacción contra el funcionamiento irracio-
nal e ineficiente que observó en las organizaciones de su época. Preocupado

41
por la intensificación de los conflictos sociales de finales del siglo XIX y la
politización creciente de los sistemas públicos, y fundamentalmente inte-
resado en lo que hoy llamaríamos la gobernabilidad de las organizaciones
desde el punto de vista de los ciudadanos, Weber propone una visión ideal
de la organización capaz, según él, de aplicarse a todo tipo de actividad
humana y en especial a los asuntos públicos. El modelo, asentado en la au-
toridad racional-legal, implica un funcionamiento neutral e impersonal del
órgano de ejecución de las tareas públicas, fuertemente teñido por una vi-
sión mecanicista de los sistemas sociales (Morgan, 1989), por no decir una
visión cientificista, según el paradigma de la época que la mayoría de las
disciplinas sostenía.

La burocracia, entonces, se asienta sobre una nueva legitimidad que la dis-

tingue de la legitimidad basada en la costumbre, la voluntad del Príncipe o
el carisma personal de sus diligentes, y así se presenta, en la concepción de
Weber, como un sistema profesional, fiable, eficiente y esencialmente demo-
crático, puesto que actúa en el marco de la legalidad y respeta la igualdad
del ciudadano ante las leyes. He aquí un conjunto de cualidades que, sin
grandes modificaciones, bien podría formar parte de un programa de refor-
ma actual. Pero entonces, ¿qué sucedió? ¿Por qué el modelo burocrático se
convirtió, con el paso del tiempo, en la expresión misma del parkinsonismo
avanzado?

Podrían adelantarse numerosas explicaciones “técnicas”, para lo cual basta-

ría con referirse a la dinámica misma de la burocracia weberiana. Analiza-
remos algunas de ellas más abajo, en la parte dedicada al estancamiento de
ciertas reformas. Hemos de recalcar, en esta etapa, que la organización bu-
rocrática, cada vez más consciente de su interdependencia con el entorno,
parece poco abierta y permeable a los cambios que se dan a su alrededor. En
particular, el modelo va mostrando progresivamente algunas lagunas que
pueden explicar en parte su desprestigio actual:

La evolución de la legitimidad de la acción pública, que asocia a los funda-

mentos democráticos y legales de su funcionamiento requisitos de mayor
eficiencia y eficacia. Ello se resume a veces en el objetivo que consiste en
pasar de una conducción concentrada en los recursos a una orientada a los
resultados y los efectos de la acción pública (Bussmann, Klöti y otros, 1998).
Es cierto que el modelo weberiano, por lo menos en su análisis micro políti-
co, no hace particularmente hincapié en este aspecto;

La previsibilidad y la optimización, por oposición a la flexibilidad y la adap-

tación. En tanto que el accionar burocrático está bien adaptado a un medio
estable, en el que los procesos de trabajo son repetitivos y las necesidades
de los ciudadanos están claramente identificadas, resulta inadecuado -como
todo lo mecánico- en un entorno cambiante en el que debe primar la capa-
cidad de adaptación.

El profesionalismo enfrentado al desafío que constituyen las necesidades

y las expectativas de los beneficiarios de las prestaciones públicas. Aquí se
oponen dos lógicas: la de la prestación, concebida desde dentro de la orga-
nización por profesionales conscientes de su excelencia y formados acorde
con los criterios de sus oficios respectivos, y la de los usuarios, a menudo in-
competentes en el piano técnico pero que expresan necesidades reales ante
una administración que, en definitiva, está a su servicio, incluso cuando se
trata de prestaciones “de autoridad” (por ej., de los órganos de aplicación de
la ley). Pero no se pretende explicar aquí todos los mecanismos que condu-
jeron a un giro tan radical respecto de la percepción del ideal burocrático.
Sin embargo, quisiéramos resaltar que las críticas dirigidas a este sistema,
y que son en gran medida de carácter transnacional (Emery, Clivaz y otros
1997), encuentran su origen tanto en los hechos como en la percepción de
la sociedad civil y de la población respecto del aparato estatal.

42
 Estas críticas se originan en primer lugar en el temor eterno de enfrentarse
a un Estado demasiado poderoso, tentacular e intervencionista en exceso,
un fenómeno vinculado en parte al fundamento histórico propio al ejerci-
cio del poder público en el cual la administración actúa en contra de ciertas
categorías de ciudadanos con el fin de cambiar su comportamiento. Ello a
su vez genera por definición una forma de descontento, incluso de resenti-
miento, hacia el Estado. Las críticas son luego alimentadas por el universo
inquietante, y hasta desconcertante, del aparato burocrático en sí, con su
naturaleza misteriosa, impenetrable y a veces cómico-cínica, en particular
en las grandes estructuras. Las críticas hacia los sistemas inspirados por la
burocracia weberiana se van sumando en la segunda mitad del siglo XX, con
la mira puesta durante mucho tiempo en el funcionamiento interno de la
burocracia, cuya aparente optimización deja de hecho un amplio espacio a
las manifestaciones de poder y la transformación de las metas oficiales que
le fueron asignadas, especialmente la internalización de los objetivos y el
poder de la regla, considerada como fin y no sólo como medio.

Luego, y en vinculación directa con lo que precede, existe una sensación

de que el funcionamiento del aparato burocrático es ineficiente y su costo
excesivo, sobre todo si se considera que cada ciudadano contribuye con sus
impuestos a financiarlo. Lo que es más interesante aún, la sospecha de inefi-
cacia se amplifica por el sentimiento de que hay una irresponsabilidad or-
ganizada donde la administración se protege detrás de su neutralidad y un
muro en ocasiones impresionante de leyes y reglamentos. El obstáculo más
persistente proviene sin lugar a dudas de esa suma de sátiras, en apariencia
inagotable, que describen el mundo de los oficinistas en general y de los
empleados públicos en particular.

2. EL ESTADO C O M O PROTECTOR Y GARANTE DE LOS DERECHOS HU-

MANOS 13

Los derechos fundamentales representan la positivación y, con ella, la determi-

nación específica de la exigencia inherente a la norma fundamental. Según esto
los derechos fundamentales no se encuentran constituidos por un conjunto de
normas que deben tener un estructura semejante, sino que non configuran un
sistema que tiene como núcleo la norma-principio que exige la garantía de la
libertad y un complejo en tramado de normas con diferente estructura, el cual
varía de acuerdo a las necesidades y tradiciones culturales de los distintos con-
textos sociales. Precisamente, la primera ventaja que ofrece esta descripciones
mostrar que resulta compatible afirmar la universalidad delos derechos funda-
mentales y, al mismo tiempo, admitir su carácter histórico.

Cuando se afirma la universalidad de los derechos fundamentales nos referimos

al núcleo del sistema, como elemento constitutivo del sentido social del ordena-
miento jurídico. En cambio, al hablar de las variaciones de los derechos funda-
mentales se destaca las diferentes maneras en las que se ha buscado realizar las
condiciones que permiten el ejercicio de la libertad en los distintos contextos
sociales.

1. Derechos fundamentales y justicia distributiva

Al principio de equidad, u n proceso reflexivo del que no se puede anticipar

un resultado con validez general. Para pensar en torno al orden del sistema
de los derechos fundamentales podemos acudir a la conocida distinción que
propone T.H. Marshall entre derechos civiles, políticos y sociales. Según él,
esa distinción no la impone la lógica, sino la historia. Los derechos civiles se
habrían consolidado en el siglo XVIII, los derechos políticos en el siglo XIX
y los derechos sociales en el siglo XX. Esto corresponde, hasta cierto punto,
con la historia de Gran Bretaña, los Estados Unidos y los países Escandina-
vos. Sin embargo, no se adecua al proceso histórico de otras naciones. Por
13
Serrano Gómez, Enrique. “Derechos Fundamentales y Justicia Distributiva” – Proquest Bibliote-
ca Central

43
ejemplo, en Alemania el reconocimiento estatal de los derechos sociales
precedió a los derechos políticos. Ello se debe a que el Canciller Bismark
utilizó los derechos sociales para negar a los ciudadanos, especialmente ala
clase obrera, sus derechos políticos. Algo parecido había sucedido en Fran-
cia durante el Imperio Napoleónico.

La consolidación de los derechos políticos presupone lógicamente la vigen-

cia de los derechos civiles. Por ejemplo, el derecho a votar y ser votado, ele-
mento central de los derechos políticos, pierde su sentido si se carece delos
derechos básicos que garantizan la libertad individual. En Cubase puede vo-
tar, pero la ausencia de los derechos civiles, convierte a los procesos electo-
rales en una mascarada de la dictadura. Las elecciones representa un rasgo
distintivo de los sistemas democráticos, pero su éxito, es decir, su adecuado
funcionamiento en términos dela normatividad democrática, requiere de
una serie de condiciones .La primera de ellas es la garantía efectiva de los
derechos civiles, ya que esto es un requisito necesario de una auténtica com-
petencia .Por otra parte, los derechos sociales presuponen la existencia de
derechos civiles y políticos. Quizá este nivel del orden lexicográfico no re-
sulte evidente; de hecho, parece contradecir al sentido común, para el cual
la posesión de un cierto nivel de bienes representa una condición necesaria
para el ejercicio de la libertad. La aparente solidez de esta idea tan exten-
dida se desvanece en cuanto nos adentramos en el complejo problema que
encierra la justicia distributiva. A pesar de las diferencias que encontramos
en esta amplia polémica, existe un amplio acuerdo respecto a que no es po-
sible acceder a una fórmula que nos permita determinar una solución con-
creta. Desde el republicanismo clásico hasta nuestros días, se ha planteado
que, ante la imposibilidad de reducir la distribución justa a un tema técnico,
la única alternativa consiste en pensar en criterios distributivos que deben
ser determinados a través de la participación de los diferentes grupos socia-
les. Criterios que, además, deben corregirse o transformarse de acuerdo a
las cambiantes circunstancias sociales. Esto implica que los derechos civiles
y políticos representan una condición necesaria, aunque no suficiente, para
acceder y mantenerla eficacia de los derechos sociales. Es importante reite-
rar que no es posible pensar el desarrollo del sistema de los derechos funda-
mentales como una simple sucesión histórica que conduzca de los llamados
derechos de primera generación a los de tercera generación.

Cuando alguien sostiene que los derechos fundamentales sólo deben estar
conformados por normas universales asume, de manera implícita o explí-
cita, que las condiciones de una distribución igualitaria de la libertad ya
existen o ya han existido, por lo que las diferencias que encontramos en
esa sociedad son el resultado de las decisiones individuales y, por tanto, no
pueden ser calificadas como injustas. Pero la idea de una igualdad origina-
ría que marca el punto cero del proceso distributivo no tiene un sustento
empírico. Por el contrario, la distribución igualitaria de las condiciones que
permiten el ejercicio de la libertad representa una meta que requiere al-
canzarse en el futuro. De ahí, la explicación de los derechos fundamentales
como un sistema que se mueve desde la universalidad a la particularidad. Se
trata de un proceso de especificación que empieza por cuestionar los privi-
legios tradicionales, para dirigirse, posteriormente, a enfrentar las distintas
formas de dominación que afectan a los diversos grupos sociales.

Universalidad y particularidad no son excluyentes; por el contrario, repre-

sentan los extremos en los que oscila el sistema de los derechos fundamen-
tales. La universalidad significa la inclusión delas diferencias en la unidad
del orden civil; sin embargo, para cumplir con este imperativo se requieren
normas particulares, que sean sensibles a la situación específica de los dis-
tintos grupos sociales. Por otra parte, cabe destacar que la defensa de la
particularidad implica, de manera necesaria, la referencia a un principio
universalista.

44
3. EL ESTADO EN ENTORNOS GLOBALIZADOS

La globalización es un proceso de interdependencia e integración económica,

social, política y cultural, cuyas manifestaciones se dan en diversos ámbitos de las
sociedades contemporáneas. Constituyen expresiones de la globalización los fe-
nómenos migratorios, mayor intercambio comercial, flujo de inversión privada
sin precedentes, estilos de ida mundiales, movilidad de la mano de obra, etapa
del predominio de la información y el conocimiento, entre otros.

1. Las estructuras del mundo de la vida ante la

globalización14 1)Cultura: reflexivización de la tradición

La Modernidad se definió culturalmente a sí misma como un cambio de

época; y lo hizo con la conciencia de que ella misma encaraba una discon-
tinuidad intencionada de lo nuevo frente a lo antiguo. La ilustración buscó
sepultar la autoridad de la tradición, la convirtió en su sombra. El mundo
moderno se opuso al antiguo en su pretensión de abrirse radicalmente ha-
cia el futuro liberándose del lastre de la costumbre. Sin embargo, hasta no
bien entrado el siglo XX, las convenciones culturales locales tendieron a
resistir el influjo desestabilizador de la modernización o, incluso, a resta-
blecerse en muchos espacios de la vida diaria. Porque, de acuerdo con Gid-
dens, los cambios institucionales alumbrados por la primera modernización
se limitaron en gran medida a los subsistemas funcionales diferenciados -el
Estado burocrático y la economía capitalista- un amplio número de prácticas
tradicionales persistieron en las formas de vida modernas. En este sentido,
“uno podría decir que había una suerte de simbiosis entre modernidad y
tradición. En la mayoría de los países, por ejemplo, la familia, la sexualidad
y las divisiones entre los sexos continuaron saturadas de tradición y de cos-
tumbre” (Giddens, 2001: 55).

La globalización irrumpe con consecuencias des niveladoras en esta amal-

gama. Al excavar la mayoría de los contextos tradicionales de acción, al
promover el predominio de la ausencia sobre la presencia -mediante el dis-
tanciamiento espaciotemporal que acompaña la intrusión de los sistemas
abstractos- las formas de integración social tienden a trascender el nivel de
la comunidad local. La fase de la modernización reflexiva, al cortar la co-
nexión orgánica con el lugar, altera el equilibrio entre tradición y moder-
nidad. En este sentido, “dos cambios básicos se están produciendo hoy bajo
el impacto de la globalización. En los países occidentales no sólo las institu-
ciones públicas, sino también la vida cotidiana, se están desprendiendo de
estas influencias. Yotras sociedades del mundo, que mantenían un estilo de
vida tradicional, lo están perdiendo. Deduzco que esto está en el núcleo de
la sociedad global cosmopolita emergente” (Giddens, 2001: 55).

En tanto «conocimiento mutuo» mediante los que se interpretan y se sostie-

nen los contextos en la interacción, la agencia (ontológicamente) no puede
prescindir de los saberes práctico-tradicionales. Como consenso de “fondo”
-dado por supuesto e inarticulado-, como conocimiento precategorial de lo
“siempre ya familiar”, la acción orientada al entendimiento hace uso de esos
medios culturales sin saber reflexivamente que posee tal saber. La consoli-
dación de la sociedad global respecto a la cultura tradicional se manifiesta
en otro plano: el del “sentido común”. En modo alguno el sentido común
tiene solamente u n carácter práctico; más bien, de acuerdo con Giddens,
podría considerarse comprendiendo un cuerpo más o menos articulado de
saber tematizado -disponible en forma de conocimiento discursivo- al que es
posible recurrir para explicar y justificar por qué las cosas son y se hacen así.
Es la comprensión teórica que posee el agente acerca de los fundamentos
de su actividad, cuyas pretensiones de validez, cuando así se lo requiera,
14
Habermas y A. Giddens “Las estructuras del mundo de la vida moderno frente a la globaliza-
ción”. Papeles del CEIC # 76, septiembre 2011 (PROquest Biblioteca Central)

45
deberán ser expuestas -argumentalmente- a los criterios públicos de racio-
nalidad. Aunque demande de sucesivas aclaraciones, precisamente es aquí
donde calan los procesos de globalización.

Un mundo donde la modernización no se restringe a un área geográfica,

sino que se manifiesta globalmente, tiene consecuencias decisivas para el
modo en que podrían llegar a reproducirse las tradiciones. Las condiciones
estructurales a las que se expone la sociedad moderna no soportan ningún
pensamiento concluyente, no soporta por tanto autoridad alguna. En un
contexto tal, las certezas de fondo que caracterizan a las formas de vida tra-
dicionales ya no pueden presuponerse como un saber incuestionablemente
válido; cada vez son mayores las franjas de ese trasfondo que se abordan
mediante una actitud hipotética. Por esta razón, sólo bajo el influjo de la ra-
cionalización asociada a la modernidad las tradiciones culturales se vuelven
reflexivas. Las proyecciones de mundo que compiten entre sí ya no pueden
afirmarse unas frente a otras en una coexistencia exenta de comunicación,
sino que han de justificar autocríticamente su pretensión de validez a la luz
de una discusión o enfrentamiento argumentativo con las pretensiones de
validez contrarias de todas las demás. Es este el motivo por el que, según
Giddens, “la sociedad pos tradicional es la primera sociedad global. (...) Un
mundo en el que nadie está “fuera” es un mundo en el que las tradiciones
preexistentes no solo no pueden evitar el contacto con otras tradiciones,
sino tampoco con numerosas formas de vida alternativas. (...) No se trata
de que el otro “contesta”, sino también de que es posible la interrogación
mutua” (Giddens, 1997: 124). En otros términos, cuando son públicamente
puestas en cuestión, “las tradiciones sólo persisten en la medida en que se
hacen accesibles a la justificación discursiva y están dispuestas a entrar en
abierto diálogo no sólo con otras tradiciones, sino con formas alternativas
de hacer las cosas” (Ibídem: 134).

En la sociedad global, también bordea un potencial de violencia. El fun-

damentalismo es una clara señal; su irrupción clausura abruptamente el
“diálogo cosmopolita”. Yaquí también hace falta una aclaración. Porque no
depende de lo que la gente cree, sino, como la tradición en general, de por
qué lo creen y cómo lo justifican, el fundamentalismo no se restringe sólo a
la religión. Creencias típicamente modernas como las ideologías políticas,
el racismo, y sobre todo, porque son puestos en jaque con mayor intensidad
por el multiculturalismo, los nacionalismos, pueden también presentar ras-
gos fundamentalistas.

2) Personalidad: individuación e identidades contingentes

No sólo la comunidad tradicional, también rasgos íntimos de la vida per-

sonal y del “yo” se entretejen con las relaciones de extensión espacio-tem-
poral que propicia la modernización ampliada mundialmente. Con una
afirmación contundente (y contraintuitiva) Giddens sintetiza una de sus
tendencias: “lo que hoy denominamos intimidad y su importancia para las
relaciones personales ha sido en gran medida creada por las influencias
globalizadoras” (Giddens, 1997: 123). Contrariamente a lo que marca la
clásica tipología elaborada por Weber, las prácticas tradicionales, para Gid-
dens, implican siempre socialidad. En el mismo sentido en el que no existe
un lenguaje privado, los individuos pueden seguir costumbres, pero estas
no son una cualidad del comportamiento individual. La tradición, en su
versión giddensiana, es un medio de organización de la memoria colectiva,
una manera de integrar el control reflexivo de la acción con la organiza-
ción del tiempo y el espacio de la comunidad. De este modo, la tradición se
constituye como una orientación activa e interpretativa hacia el pasado, que
fortalece, al mismo tiempo, la continuidad de la experiencia al estabilizar
expectativas de comportamiento.

Las sociedades pre-modernas, desde esta perspectiva, proporcionaban un

horizonte de acción relativamente fijo: la verdad formular, en combinación

46
con la influencia estabilizadora del ritual, deja fuera de juego un número
indefinido de posibilidades. Y por eso mismo, porque crea constancia a lo
largo del tiempo -conjuga el pasado y el futuro anticipado-, la tradición es
también un medio de identidad (personal o colectiva). Los miembros de las
sociedades arcaicas ligaban su identidad a los detalles del saber colectivo fi-
jados míticamente y a las particularidades formales de los preceptos rituales.

La irrupción de la figura del estilo de vida, en detrimento de las clasifica-

ciones socio-demográficas clásicas (ej: clase social), es un claro indicador.
Remite a un proceso de progresiva individualización de las biografías: un
estado de vulnerable autorregulación que condensa y estabiliza un proceso
de socialización que se ha liberado de toda pauta fija. En la modernidad de
la post-planificación, por tanto, la rutina de la vida cotidiana ya no tiene nin-
guna conexión intrínseca con la autoridad del pasado, pierde previsibilidad
al distanciarse sistemáticamente con “lo que se ha hecho siempre”. Como
nunca antes, en nuestro tiempo se ha roto la continuidad entre pasado y
futuro. Solamente podemos estar seguros de que no podemos estar seguros
de si algo de lo que recordamos como pasado seguirá siendo lo que era en
el futuro.

3) Sociedad: redes globales vs solidaridad democrática

Consideradas ahora en conjunto, de las tres estructuras a través de las cuales

los mundos de la vida modernos se reproducen simbólicamente, sólo una
de ellas, en particular, será afectada con mayor intensidad por las influen-
cias globalizadoras que promociona la modernización “desbocada”: estamos
refiriéndonos aquí al conjunto de las relaciones personales normativamente
reguladas, es decir, a la instancia de la integración social. Con ello, como
también se verá, lo que en última instancia será puesto en cuestión es uno de
los pilares fundamentales que conforman la autocomprensión normativa de
la modernidad: la utopía de la autodeterminación solidaria. Es la amenaza
al supuesto de que los ciudadanos, reunidos en una comunidad democráti-
ca, pueden conformar su medio social y desarrollar la capacidad de acción
necesaria para esa intervención, el desafío político que trae consigo la nueva
constelación posnacional.

La modernidad (y más todavía la globalización) es esencialmente “acción a

distancia” -aúna sistemáticamente en u n mismo espacio la familiaridad y la
extrañeza, lo próximo y lo distante- las zonas de solapamiento o convergen-
cia de las convicciones de fondo tienden a encogerse y a reducirse. Con la
excavación de los contextos tradicionales de acción, por tanto, la práctica
comunicativa cotidiana tampoco puede ya hacer uso de la noción de verdad
formular -ese complejo de convicciones que combinaba simultáneamente
la coerción del poder aterrador y la fuerza vinculante de las convenciones-
propia de los discursos rituales. La tradición disuelve su fusión de validez y
facticidad, se tornan reflexivas al desbloquear la posibilidad para tematizar
a voluntad cualquier tipo de saber puesto en cuestión. En consecuencia, la
validez de una norma sólo podrá ser alcanzada ahora -esta es la clave de la
teoría de la acción de Habermas- a través de un desempeño argumentativo
que se exponga a los criterios públicos de racionalidad propios del lengua-
je orientado al consenso. En adelante, entonces, “las convicciones que se
tornan problemáticas sólo pueden apoyarse o revisarse mediante razones”
(Habermas, 2001: 87) Así, dada esta ausencia de garantías metasociales, “el
peso de la integración social se desplaza cada vez más a las operaciones de
entendimiento intersubjetivo de actores para los que quedan irremediable-
mente separadas validez y facticidad, es decir, la fuerza vinculante de las
convicciones racionalmente motivadas y la coerción ejercida por sanciones
externas” (Ibídem: 88).

Los contextos de interacción no pueden cobrar continuidad sólo bajo el in-

fluenciamiento mutuo de actores orientados a conseguir sus propias metas;
no es posible formar órdenes estables por medio de un tipo de integración

47
que corra exclusivamente a cargo de los imperativos sistémicos. Es preciso
(y esto no por exigencia ética) que la sociedad quede “integrada en última
instancia a través de la acción comunicativa” (Habermas, 2001: 88). Para
ello, en un mundo de la vida profundamente racionalizado, “las normas
tendrían que presentarse con una autoridad mediante la que la validez que-
dase de nuevo dotada de la fuerza de lo fáctico. La solución de este enigma
la encontramos en ese sistema de derechos que dota a libertades subjetivas
de acción de la coerción del derecho objetivo” (Ibídem: 89).

Asimismo, frente a cierta rigidez disciplinaria que en el orden institucional

consolidó el capitalismo de posguerra, la globalización presenta un poten-
cial liberador. Desencadena una dinámica modernizadora que presiona ha-
cia la apertura ese orden social, burocrática y estatalmente organizado. El
impulso de disolución que parte de la expansión y la densificación de los
nuevos mercados, de los medios de comunicación, de las vías comerciales,
del contacto entre distintas tradiciones - donde la apertura por sí misma po-
see el significado de una experiencia de creciente ambigüedad-, promueve
la desintegración de dependencias sólidas o, considerado retrospectivamen-
te, formas autoritarias de dependencia.

La expansión de las redes globales posee un potencial subversivo y liberador

que es innegable. Ahora bien, porque se trata de una dinámica autonomiza-
da y desbocada, sus observaciones tenderán -nuevamente- a reeditar la tesis
sobre el principio contradictorio de la racionalización europea.

Con la globalización se pone en marcha un cambio en la forma de inte-

gración social. Con la “ciega” expansión de los mercados globales, los me-
canismos de integración social tienden a ceder protagonismo frente a los
imperativos de integración sistémica. Como se verá a continuación, de no
recibir un “contrapeso”, el impulso global de apertura que promueve la mo-
dernización desbocada termina por embestir las mismas bases democráticas
del Estado de derecho sostenido por el principio de la soberanía popular.
Y, como a esta altura ya se sabe, desde el punto de vista de la sociología
de Habermas, esta arremetida supone ni más ni menos que menoscabar
el (único) mecanismo de integración social que ha de ser “factible” en la
sociedad moderna.

Al respecto, si la soberanía estatal ya no se concibe como un todo indivisi-

ble sino como algo compartido con agencias internacionales, si la política
nacional no puede controlar los flujos económicos, tecnológicos, informa-
cionales y culturales que atraviesan su propio territorio, los principios de la
democracia deliberativa, es decir, el autogobierno y el consenso se vuelven
problemáticos: peligran al verse quebrantada la institucionalidad alcanzada
en el marco del Estado-nación. En este sentido, “las crecientes interdepen-
dencias de la sociedad mundial ponen en cuestión la premisa de que la
política nacional, que todavía es territorial, (...) pueda realmente coincidir
con el destino real de la sociedad nacional” (Habermas, 2000a: 95).

Con la creciente presión hacia la apertura que promueven los mercados glo-
bales se rompe el equilibrio entre democracia y capitalismo. Los gobiernos
nacionales pierden de manera cada vez más acusada la capacidad de regular
políticamente el ciclo económico. Yla política misma, ante este retraimien-
to, tiende al abandono de los puntos de vista normativos. Se vacía el debate
de su último resto de sustancia; la política nacional se acerca cada vez más
a una suerte de managment que procura la adaptación a los supuestamente
inevitables imperativos sistémicos del mercado mundial. En su versión neo-
liberal, esta perspectiva funcionalista alcanza el paroxismo: la propia lógica
de la globalización económica se impone para priorizar las condiciones de
competitividad empresarial de la economía nacional sobre otras garantías
normativas, como, por ejemplo, la necesidad de flexibilizar el mercado la-
boral frente al empleo estable.

48
 Aunque imperfecta, de ser posible resumir todo lo anterior bajo una fór-
mula concentrada, probablemente sería la siguiente: “el dinero sustituye
al poder” (Habermas, 2000a: 105). Pero como se viene adelantando, este
desplazamiento de la política por parte de los mercados, no se da sin más.
Con la creciente mercantilización de los contextos comunicativos se dete-
riora el potencial de acción reflexiva; la sociedad pierde progresivamente la
capacidad para tomarse a sí misma como objeto potencial de su actuación.
Con el retraimiento de los espacios públicos, merman las posibilidades para
desarrollar un distanciamiento normativo, y adquirir, por medio de proyec-
ciones de totalidad elaboradas colectivamente (“polífonas y borrosas”), la
capacidad de reaccionar a percepciones de crisis. Yesto debido a una razón
muy básica: los mercados, por su misma racionalidad autorreferencial, están
sordos para los ruidos externos que ellos mismos provocan; les es imposible
responder a informaciones que no vengan articuladas en el lenguaje de los
precios.

Con el medio de control poder, sin embargo, no necesariamente sucede lo

mismo. En tanto mecanismo regulador de decisiones legítimamente con-
sensuadas, puede operar con una lógica distinta. Sólo la organización del
poder estatal, cuando está institucionalizada democráticamente, puede que-
dar anclada en los órdenes y esferas del mundo de la vida y ser conducida
por el potencial de integración que posee la solidaridad comunicativa. En
síntesis, “sólo el poder es susceptible de ser democratizado, no el dinero.
Por lo tanto, y ésta es la conclusión del análisis las posibilidades de un au-
tocontrol democrático desaparecen per se cuándo el mecanismo regulador
de un determinado ámbito social se traslada de un medio de control a otro”
(Habermas, 2000a: 105).

LECTURA SELECCIONADA N° 1

¿Puede gestionarse la complejidad de los problemas sociales? Aportaciones de la

teoría a la complejidad de la formulación de políticas públicas

Problemas y políticas públicas

En todas las comunidades existen situaciones o hechos que pueden considerarse

problemas de la colectividad y que, por lo tanto, requerirían de una acción de la
sociedad organizada o la intervención de la autoridad. Sin embargo, no en todos
los casos se trata de u n problema público. Para algo sea considerado como tal, es
necesario que ciertos actores lo reconozcan, se movilicen para manifestar su interés
en atenderlo y que sus definiciones de realidad social sean aceptadas por un públi-
co más amplio.

Existen diversos modelos para explicar la emergencia de los problemas públicos y la

construcción de la agenda gubernamental. Por ejemplo Cobb y Elder (1972, citado
por Lorenc), plantean que los problemas de política pública provienen de los con-
flictos entre dos o más grupos que compiten por la distribución de recursos o posi-
ciones y que se movilizan para atraer la atención de los actores gubernamentales u
otros actores sociales. Para ampliar este modelo, los mismos autores plantearon con
posterioridad dos modelos suplementarios: el inside intiative model, donde son los
propios decisores públicos quienes instalan el problema en la agenda pública y, con
ello, construyen apoyos para la política que ellos mismos diseñan para atender el
problema); y el mobilizationsmodel, en el que actores cercanos o con capacidad de
influencia sobre los decisores estatales son quienes presionan para que un asunto
sea considerado en la agenda gubernamental.

Blumer (1971, citado por Lorenc, 5) señala que “un problema social es siempre
el punto focal para la operación de intereses, intenciones y fines divergentes que

49
están en conflicto. Las interacciones entre estos intereses y estos fines constituyen
la modalidad en que una sociedad enfrenta cada uno de sus problemas sociales”

Enfoques posteriores han incorporado al análisis factores como la opinión pública,

el discurso de los medios y la configuración de la agenda política.

Como puede observarse, el problema público es quizá la unidad conceptual que

mejor nos permite apreciar la complejidad del sistema social. Sin embargo, la limi-
tación de la mayoría de los modelos radica en que no consideran que los problemas
públicos son dinámicos, por lo que una respuesta adecuada en un momento, puede
dejar de serlo en el siguiente; separan artificialmente los actores “sociales” de los
“estatales”; y no incorporan todas las variables que pueden incidir en la construc-
ción social de los problemas de política pública.

La política pública, como respuesta al problema (o como parte del mismo), es otro
de los conceptos que se requiere examinar. Cardozo (2006), citando a Subirats, la
define como “un campo de actividad gubernamental, un propósito general a reali-
zar, una situación deseada, una propuesta de acción específica, las normas relativas
a cada problemática, el conjunto de objetivos y programas de acción del gobierno
en un campo de cuestiones; o bien, el producto y resultado de una específica ac-
tividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho, el impacto
real de la actividad gubernamental, el modelo teórico o las técnicas aplicables que
sustentan una iniciativa gubernamental, etc.” (p25)

De manera más concluyente, Cardozo define a las políticas públicas como “un fenó-
meno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de suce-
sivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u
omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismos que se traducen
en la respuesta preponderante a los problemas públicos vividos por la sociedad civil
(p.p.25-26)

Bajo este enfoque, el actor preponderante es el gobierno. Sin embargo, habría que
tener en consideración que el decisor público no es necesariamente el único actor
o el más importante en el proceso de definición de problemas y políticas públicas.
Existen múltiples recursos que pueden ser movilizados por los actores según sus
intereses; tales recursos pueden ser económicos, políticos, técnicos o normativos, y
sus efectos pueden potenciarse utilizando herramientas mercadológicas.

En este sentido, conviene señalar que gran parte de la capacidad de influencia o

control (es decir el poder) de un actor depende de su habilidad para plantear pro-
blemas públicos, para convencer a los demás de que su planteamiento es el correcto
y de que su propuesta es la que mejor responde al interés público.

Esto es relevante en razón de que en un sistema democrático tiene como eje la crea-
ción de consensos, es decir, la “construcción de mayorías que apoyen (explícita o
implícitamente) una u otra decisión” (Subirats, 2001, 2). Aquí aparece el concepto
de “opinión pública”, que suele ser extremadamente ambiguo pero que es relevan-
te para entender la naturaleza compleja de los asuntos públicos.

Aplicaciones de la teoría de la complejidad a la formulación de políticas públicas

Intuitivamente, a partir de lo expresado previamente, podemos decir que el mundo
social, en lo general, y el espacio público, en lo particular, funcionan como sistemas
complejos.
También podemos deducir que existe un serio inconveniente al tratar de formular
leyes o supuestos que expliquen de manera inequívoca el comportamiento de un
sistema complejo y sus agentes; por ejemplo, asumir que sus elecciones económicas
o políticas siempre serán racionales. Como ya se ha mencionado, el inconveniente
es que simplifican artificialmente la naturaleza del sistema.

50
A manera de síntesis, podríamos decir que existen diversos factores que nos permi-
ten apreciar la complejidad a los asuntos públicos:

1. Es difícil que haya un consenso sobre lo que significa el interés público en un

momento y en un lugar determinado.
2. Las decisiones de los actores políticos no necesariamente responden a criterios
racionales, sino que suelen responder a otros criterios como el compromiso.
3. Las instituciones públicas son plurales vertical y horizontalmente y muchas veces
actúan con lógicas distintas por lo que sus intereses suelen contraponerse. Más
que un todo uniforme, se asemejan a una red de agencias que al movilizarse im-
pactan, de manera intencionada o no, a otras instancias y actores.
4. La voluntad de movilización de los actores políticos se relaciona con sus preferen-
cias e intereses y generalmente tratan de influir, condicionar, bloquear o activar
las decisiones públicas utilizando distintos medios.
5. Tanto las relaciones entre los actores como la construcción social de los proble-
mas son estructuras dinámicas y pueden alterarse de manera significativa a partir
de pequeñas modificaciones en las condiciones, debido a la no linealidad de los
sistemas.

Algunas preguntas que sería recomendable hacer antes de formular una política
pública, es ¿Existe u n diseño o propósito del sistema social? y en este sentido, ¿cuál
es la finalidad o propósito de una política pública? ¿responde a los propósitos del
sistema social? o ¿emerge como reacción o acomodación de los agentes guberna-
mentales para sobrevivir o competir en u n mercado electoral?

Entre las aportaciones de la teoría de la complejidad a las políticas públicas, se

encuentra la noción de que es posible estimar el grado de complejidad de un pro-
blema y con base en ello determinar si se le puede gestionar con probabilidades
de éxito.

Se dice que las posibilidades de resolución de un problema (y de inclusión en la

agenda pública) dependen de que este sea adecuadamente definido y planteado. A
pesar de esto, muchos problemas públicos no son adecuadamente tratados debido
a que los decisores de políticas públicas no conocen su grado de complejidad y por
lo tanto no pueden saber si el problema puede ser resuelto y, en caso de que así sea,
qué elementos deben ser considerados para gestionarlo.

Otra posibilidad de aplicación es la generación de modelos de sistemas complejos

mediante la simulación de las interacciones entre sus agentes. Una de las claves
para poder simular las interacciones consiste en incorporar al modelo los criterios
de elección que utilizan los distintos actores. Esto incluiría tanto los elementos ra-
cionales como los no racionales y en ocasiones aleatorios que se utilizan.

Finalmente el pensamiento complejo hace una aportación significativa para una

comprensión realista de los alcances de la política pública. Como dice Edgar Morin,
ser realista en el sentido complejo, significa comprender la incertidumbre. Com-
prender la incertidumbre implica asumir una racionalidad distinta a la de las cien-
cias modernas cuyo enfoque central apunta hacia el control de los fenómenos. Los
fenómenos complejos son difícilmente controlables, y la comprensión de esto im-
plica que la acción debe orientarse hacia cómo aprovechar la complejidad y cómo
participar de la complejidad.

51
ENFOQUE DE DERECHOS, GÉNERO E
INTERCULTURALIDAD
1. LOS DERECHOS HUMANOS 15

1. Introducción

El derecho al desarrollo humano y sostenible se presenta en el mundo actual

como un derecho humano de tercera generación junto a otros derechos hu-
manos como los relativos al medio ambiente, a la paz, a la asistencia huma-
nitaria o al patrimonio común de la humanidad, los cuales ponen de relieve
la necesaria dimensión de solidaridad que debe impregnar la concepción,
interpretación y aplicación de todos los derechos humanos. Esta dimensión
solidaria es pertinente frente a la actual globalización o mundialización neo-
liberal, la cual impone una visión marcadamente individualista, mercantil y
financiera de la realidad humana, siendo el derecho de propiedad privada
el derecho más efectivamente protegido, incluso por delante del derecho a
la vida, sin preocuparse apenas por las enormes desigualdades económicas y
sociales existentes y lo que es peor: agravándolas y aumentándolas aún más.
En este sentido, el derecho al desarrollo que se postula en el marco de las
Naciones Unidas exige una visión integral de los derechos humanos, po-
niendo de relieve su universalidad, interdependencia e indivisibilidad, las
cuales constituyen características y propiedades fundamentales que se atri-
buyen a los derechos humanos contemplados en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948, según la doctrina elaborada y manifes-
tada reiteradamente desde distintos órganos de las Naciones Unidas. Ello se
debe a que, tras la concepción del derecho al desarrollo como un derecho
humano, figura la aspiración de que la libertad y la dignidad deben estar al
alcance de todos en condiciones de igualdad, aspecto este último marginado
por los promotores de la actual globalización o mundialización neoliberal.
Por estas razones, conviene señalar que, en el ámbito de la teoría jurídica ac-
tualmente dominante, sobre todo en los países más ricos, el derecho al desa-
rrollo humano y sostenible es un derecho de difícil aceptación y elaboración
si nos ceñimos a los esquemas y conceptos tradicionales de los derechos,
de cuño liberal burgués y de marcado carácter individualista y patrimonial.

2. Concepto y fundamento

El derecho al desarrollo es un derecho individual y colectivo y consiste en el

derecho de todos a poder desarrollar al máximo sus capacidades, y así poder
disfrutar plenamente de todos los derechos humanos y libertades funda-
mentales. Para ello deben crearse las condiciones políticas, jurídicas, econó-
micas, sociales y culturales que permitan y promuevan que todo ser humano
logre ese desarrollo pleno de sus capacidades y de su personalidad, y que
éste no se reduzca a los más privilegiados. En este sentido, la Declaración
sobre el Derecho al Desarrollo (DDD), adoptada mediante la Resolución
de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 4 de diciembre de 1986,
considera el derecho al desarrollo como:

“un derecho humano inalienable en virtud del cual todos los seres humanos
y todos los pueblos tienen derecho a participar en un desarrollo económi-
co, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos
los derechos humanos y libertades fundamentales, y a beneficiarse de este
desarrollo” (Art. 1).

Dicho derecho implica asimismo un proceso de mejora permanente del

bienestar y de la calidad de vida de todos de manera justa y equitativa, tal y

15
Sánchez, N. A. (2009). “EL DERECHO AL DESARROLLO EN EL 60 ANIVERSARIO DE LA DECLA-
RACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: ESTADO DE LA CUESTIÓN”.ProQuest Cen-
tral- Nómadas, 22(2), pp.418-429.

52
como se reconoce en el Preámbulo de dicha Declaración:

“un proceso económico, social, cultural y político global, que tiende al me-
joramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los in-
dividuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el
desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se derivan”.
El objetivo de lograr el bienestar para todos, así como un nivel o calidad de
vida que lo garantice, ya aparece contemplado en la DUDH:

“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,

así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación,
el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios”
(Art. 25.1).

Asimismo, otro artículo de la DUDH que se encuentra muy directamente

vinculado con el derecho al desarrollo, en la medida en que expresa el al-
cance global o universal de los derechos humanos, declara:

“Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e interna-

cional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración
se hagan plenamente efectivos” (Art. 28).

Este artículo nos remite implícitamente a la necesidad de la cooperación a

escala internacional, que se menciona explícitamente en el artículo 22 de la
DUDH, así como en los artículos 3 y 4 de la DDD. Esta serie de artículos nos
muestra que existe una correlación o paralelismo entre la DUDH y la DDD
en la medida en que esta última profundiza y completa ciertos contenidos
de aquélla, en particular, en lo que se refiere a los derechos económicos y
sociales y a la cooperación internacional.

En dicha Carta figuran a lo largo de su articulado toda una serie de prin-

cipios y propósitos muy vinculados a la idea de desarrollo: En particular,
procede señalar el Preámbulo, el artículo 1 y los artículos 55 a 60 (capítulo
IX). Concretamente, el artículo 55 afirma lo siguiente:

“con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y de bienestar ne-

cesarios para las relaciones pacíficas y amistosas, basadas en el respeto del
principio de la igualdad de derechos y el de la libre determinación de los
pueblos, la Organización promoverá:

a) niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y condicio-

nes de progreso y desarrollo económico y social;

b) la solución de los problemas internacionales de carácter económico, so-

cial y sanitario y de otros problemas conexos, así como la cooperación
internacional en el orden cultural y educativo; y

c) el respeto universal de los derechos humanos y de las libertades funda-

mentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma
o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.”

Podemos observar que en este artículo se condensan buena parte de los

elementos clave, ya señalados, para dar sentido y contenido al concepto de
desarrollo (“económico y social”), aunque todavía no se conciba como un
derecho específico. Asimismo, figura u n principio de especial relevancia
para el derecho al desarrollo, la “libre determinación de los pueblos”, el
cual no se contempla en la DUDH 3, sino que tendrá que esperar casi dos
decenios para ser reconocido como derecho humano fundamental en los
Pactos Internacionales de Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea
53
General de las Naciones Unidas en diciembre de 1966, y que entraron en
vigor en enero de 1976, también con carácter jurídicamente vinculante por
tener rango de tratados internacionales. En su artículo 1, común a ambos
Pactos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC) y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se
prescribe lo siguiente:

1. “Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud

de este derecho establecen libremente su condición política y proveen
asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”.

2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremen-
te de sus riquezas y recursos naturales ... En ningún caso podría privarse
a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.”

Podemos observar como el concepto de desarrollo (“económico, social y

cultural”) está bien presente, en un lugar relevante, estrechamente vincu-
lado con el derecho de libre determinación de los pueblos. Además, dicho
derecho implica el control soberano de los recursos y riquezas naturales en
la medida en que constituye una condición necesaria para hacer efectivo el
derecho al desarrollo. Esta evolución del Derecho Internacional se debe,
entre otras cosas, a que a partir del decenio de los cincuenta del pasado
siglo tuvieron lugar eventos como la Conferencia de Bandung (Indonesia,
1955), la primera conferencia de Países No Alineados (entonces 29), es de-
cir, países recién descolonizados que, para desmarcarse respecto de EE.UU.,
URSS y su “guerra fría”, dieron origen al denominado “Tercer Mundo”. Su
número irá creciendo (“Grupo de los 77” en 1964 hasta alcanzar en algunos
momentos 130). En 1961 tuvo lugar la Conferencia de Belgrado, en la que
se institucionaliza el “Movimiento de los No Alineados”, que culminará en
1962 con la convocatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas para
el Comercio y Desarrollo (CNUCD), la cual se celebró en 1964, y que se
establecerá como órgano permanente y subsidiario de la Asamblea Gene-
ral (Resolución 1995). En ella se destacó el comercio internacional como
instrumento necesario del desarrollo económico. Pero los países más ricos
se desmarcaron y prefirieron potenciar los GATT, precedente de la actual
OMC, como lugar más idóneo para imponer sus criterios sobre el comercio
6.

Otros textos a destacar serían, por ejemplo, la Declaración sobre la Conce-

sión de la Independencia a los Pueblos y Países Colonizados de 1960 7, que
supone un preludio del reconocimiento universal del derecho de autodeter-
minación de los pueblos (PIDCP y PIDESC) y la proclamación del primer
decenio de las Naciones Unidas para el desarrollo 8. Posteriormente, se han
proclamado otros tres, hasta el año 2000, en el cual se proclamaron los Ob-
jetivos de Desarrollo del Milenio (OMD), los cuales llevan camino de correr
la misma suerte en cuanto a su escasa efectividad 9.

Tras la adopción de los Pactos Internacionales de los Derechos Humanos

(PIDCP y PIDESC), también son reseñables de cara a concretar las obli-
gaciones de los Estados y de la Comunidad Internacional para combatir el
subdesarrollo y las relaciones de dependencia y subordinación de los pue-
blos del Tercer Mundo son, por ejemplo, la Declaración relativa al estableci-
miento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), en la que se
destaca que no bastan las ayudas por parte de los países ricos, puesto que las
causas del subdesarrollo se encuentran más bien en unas relaciones econó-
micas y comerciales injustas y desequilibradas entre los países ricos y pobres,
por lo que deben reformarse en profundidad las normas que regulan dichas
relaciones a nivel internacional. Asimismo, la Carta de los Derechos y De-
beres Económicos de los Estados 11, donde se determinan las obligaciones
jurídicas de los Estados en lo que se refiere al desarrollo económico, social y
cultural de sus pueblos (Arts. 7 y 8), así como la Resolución sobre Desarrollo
y Cooperación Económica Internacional 12, en el mismo sentido.

54
 Siguiendo esta trayectoria, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos, de 26 de junio de 1981, que entró en vigor en 1986, se anticipó a
la DDD de Naciones Unidas al considerar el desarrollo como un derecho
de los pueblos cuyo correlativo deber de garantizarlo corresponde a los Es-
tados:

“Art. 22.1: “Todos los pueblos tienen el derecho a su desarrollo económico,

social y cultural, en el respeto estricto de su libertad e identidad, y al disfrute
equitativo del patrimonio común de la humanidad”.

Art. 22.2: “Los Estados tienen el deber, separadamente o en cooperación, de

asegurar el ejercicio del derecho al desarrollo”.

Tras la adopción de la DDD en 1986, de la que ya hemos hablado, el Pro-

grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) decidió iniciar
en 1990 su serie anual de Informes sobre Desarrollo Humano, documentos
de referencia imprescindibles para abordar la realidad de la problemática
en torno al derecho al desarrollo y su puesta en ejercicio. En 1992, tuvo
lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo en Río de Janeiro, a partir de la cual el derecho al desarrollo
adquiere una nueva dimensión, la de sostenibilidad, es decir, el desarrollo
debe garantizar no sólo la satisfacción de las necesidades y el bienestar de las
generaciones presentes sino también el de las generaciones futuras.

2.1.3 Los obstáculos

El contexto histórico actual se caracteriza por la denominada “mundializa-

ción” o “globalización”, predominantemente comercial y financiera, y sin
olvidar su imprescindible componente militar. Dicho fenómeno está provo-
cando que la desigualdad económica y social aumente por doquier, incluso
en los países más ricos, y sus principales perdedores son los individuos y
grupos más vulnerables y desfavorecidos, tal y como se refleja en los infor-
mes sobre desarrollo humano del PNUD, entre otros. Asimismo, dicha glo-
balización o mundialización conlleva una gran ofensiva para extender por
todos los rincones del planeta y en todos los ámbitos de la actividad humana
los valores e intereses de los grupos y fuerzas hegemónicos que dominan la
producción y el mercado capitalistas en una versión ultraliberal (el denomi-
nado “neoliberalismo” 14). Dichos grupos y fuerzas están constituidos por
los Estados más ricos e industrializados, encabezados por Estados Unidos
de América (EE.UU.) y su aparato militar, las instituciones financieras y co-
merciales internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial
y Organización Mundial del Comercio, principalmente), todos ellos bajo la
tutela de las empresas y bancos transnacionales 15.

Como consecuencia de ello, está agravándose cada vez más el intercambio

comercial injusto y desequilibrado entre los Estados, los bancos y las em-
presas transnacionales de los países ricos del “centro” (triada: EE.UU., UE,
Japón), por una parte, y los países pobres de la “periferia” o “tercer mundo”,
por la otra, facilitado por la Organización Mundial del Comercio (OMC) y
sus normas de “libre comercio”, junto a su “tribunal” para la resolución de
conflictos. La enorme presión ejercida en orden a la apertura total de los
mercados de los países pobres a los productos exportados por los ricos aca-
rrea el hundimiento de sus mercados al no poder “competir” en igualdad de
condiciones con las empresas transnacionales y sus productos subvenciona-
dos por los Estados más ricos, quienes en un solemne ejercicio de hipocresía
continúan exigiendo (forzando) a los países pobres que no sean “proteccio-
nistas” mientras ellos no dudan en mantener múltiples barreras proteccio-
nistas a los productos exportados por los países pobres (Política Agrícola
Común en la Unión Europea y normas análogas en EE.UU. y Japón).

Asimismo, para los países del Tercer Mundo, la globalización o mundiali-

55
zación neoliberal implica una nueva forma de colonialismo: el reembolso
de la deuda externa. Dicha deuda tiene su origen en los préstamos de las
instituciones financieras internacionales y de los bancos privados transna-
cionales para financiar supuestos proyectos de desarrollo. Para garantizar el
reembolso de la deuda contraída, más los intereses, dichos bancos e institu-
ciones financieras exigen por medio de las instituciones financieras interna-
cionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial
(BM), la estricta aplicación de rígidas políticas económicas denominadas
de ajuste estructural, posteriormente rebautizadas con el engañoso nombre
de estrategias de lucha contra la pobreza, en los países pobres fuertemente
endeudados y con escasos recursos financieros. Y, en efecto, dichas políticas
de ajuste plantean como objetivo principal el efectuar los pagos correspon-
dientes al reembolso de la “deuda externa”, la cual en numerosos casos es
deuda odiosa e ilegítima, e incluso formalmente nula 16.

El pago del servicio de la deuda externa (capital + intereses) permite que

la transferencia de capitales sea, hoy en día, predominantemente desde el
Sur o Periferia, cada vez más pobre y endeudado, hacia el Norte o Centro,
rico e industrializado, y no al revés, como debería suceder si se quiere hacer
realidad el desarrollo en el Tercer Mundo. Se calcula que entre 1980 y 2006
la cantidad transferida desde los países “en desarrollo” a los países “desarro-
llados” en concepto del servicio de la deuda externa se eleva a 7.673,7 miles
de millones de dólares, lo que no ha impedido que el saldo de dicha deuda
haya aumentado de 617,8 miles de millones de dólares en 1980 a 3.150,6
miles de millones en 2006, según el Fondo Monetario Internacional, y se
estima un aumento hasta 3.350 miles de millones en 2007. Asimismo, debe-
mos aludir un hecho que está afectando en pleno núcleo del dominio de las
fuerzas y grupos hegemónicos: las crisis financieras que padecen los grandes
bancos transnacionales de los países ricos, debido en gran medida a su acti-
vidad predominantemente especulativa, facilitada por uno de los emblemas
de la actual globalización o mundialización neoliberal, es decir, la libertad
de circulación de capitales. En efecto, el actual proceso de globalización se
centra en el mundo financiero a gran escala, cuyos principales protagonis-
tas son los bancos y empresas transnacionales, quienes se han convertido
asimismo en grandes especuladores.

En lo que se refiere al Tercer Mundo, este fenómeno favorece todo tipo de

capitales especulativos dispuestos a abandonar los países de “alto riesgo”
(es decir, los más pobres) con la misma rapidez que entraron, es decir, a la
mínima señal de “alarma”, hundiendo aún más en la miseria a los más po-
bres de dichos países. Esto sucedió en el decenio de los noventa en los paí-
ses entonces denominados “tigres asiáticos” (Tailandia, Indonesia, Taiwán,
Corea, etc.), elogiados desde la metrópoli como modelo de crecimiento
económico y “prueba” del éxito de las recetas neoliberales. Dicha crisis se si-
multaneó con otras similares en América Latina (México, Brasil, Argentina)
y en países como Rusia, ante la pasividad e impotencia de las instituciones
financieras internacionales (FMI, BM). Crisis periódicas y repetitivas que
se suceden cíclicamente, y que son consustanciales al sistema económico
dominante. Ahora le toca el turno a la “metrópoli”. Por su propia naturale-
za, el capital privado “financiarizado” se inclina por la mayor rentabilidad
en el menor plazo y por la garantía de que las ganancias así obtenidas sean
“repatriadas” a sus lugares de origen en vez de reinvertirse allá donde se
obtuvieron dichas ganancias.

A esto se añade que el importe de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), en

términos de porcentaje del Producto Nacional Bruto (PNB) de los Estados
de los países más ricos e industrializados, continúa estando muy por debajo
de la cifra del 0,7% a la que se vienen comprometiendo desde hace ya tres
décadas. Recientes datos muestran un descenso de dicha ayuda en un 5% en
2009, situándose en el 0,3% para el conjunto de los países donantes.

56
2.1.4 Las alternativas

En primer lugar, hay que destacar la prioridad de disponer de servicios

sociales básicos para todos, principalmente para los más pobres, lo cual
constituye u n elemento esencial en cualquier estrategia de lucha contra la
pobreza. Estos servicios sociales deben comprender, por ejemplo, la alimen-
tación suficiente, la atención sanitaria, la educación básica, la salud de la
reproducción y la planificación familiar, el abastecimiento de agua potable
y el saneamiento en viviendas adecuadas, entre otros. Para ello se requiere,
en general, la elaboración y aplicación de medidas a escala nacional e inter-
nacional para, por un lado, movilizar los recursos técnicos, económicos y
humanos necesarios en pro del modelo de desarrollo humano y sostenible
y, por el otro, la protección y promoción de los derechos e intereses de los
individuos y grupos más vulnerables y desfavorecidos.

En este sentido, y en orden a establecer unas relaciones comerciales más jus-

tas y equilibradas entre países ricos y pobres, deben potenciarse propuestas
frente a la OMC o sus sucedáneos a escala regional o continental, como el
ALCA (Asociación para el Libre Cambio de las Américas), que promueven
EE.UU. y sus empresas transnacionales.

En lo que se refiere a la deuda externa, serían necesarias medidas encamina-

das a abolir o anular y no sólo “aliviar” o “aligerar” la deuda externa de los
países menos desarrollados. En este sentido, deberían llevarse a cabo, por
ejemplo, auditorías para determinar el origen de dicha deuda, pues en gran
parte es de naturaleza odiosa e ilegítima por ser fruto de decisiones y actos
ilícitos y fraudulentos cometidos por gobernantes corruptos y altos cargos
de instituciones internacionales, así como de empresas y bancos transnacio-
nales, para su exclusivo beneficio.

Asimismo, es necesario reformar a fondo instituciones internacionales como

el FMI, el BM y la OMC, o reemplazarlas por otras más democráticas. Por
otro lado, debe establecerse u n marco jurídico internacional de obligado
cumplimiento que regule la actividad de las empresas y bancos transnacio-
nales, y no u n mero “código de buenas prácticas” fijado y supervisado por
ellos mismos. También deben establecerse sistemas de tributación interna-
cional, es decir, normas y obligaciones plenamente jurídicas, y no meramen-
te donaciones, para financiar programas de desarrollo. En particular, dichos
sistemas tributarios internacionales deben ser plenamente aplicables en los
denominados “paraísos fiscales”.

Otra alternativa relevante se refiere al desarme: si se llevaran a cabo políticas

para hacerlo efectivo, ello permitiría canalizar hacia políticas de desarrollo
una enorme cantidad de recursos 22. De hecho, en 2006 los gastos en arma-
mento superaron en 11,6 veces la cantidad destinada a AOD. Tales recursos,
facilitarían enormemente llevar a cabo medidas específicas para combatir
enfermedades que se cobran un elevado número de vidas humanas (SIDA,
malaria, por ejemplo) y para reducir los efectos desmesurados de los desas-
tres y catástrofes naturales en dichos países.

Asimismo, hay que mencionar los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM), acordados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, ce-
lebrada en Nueva York en septiembre del año 2000. En dichos objetivos los
líderes mundiales (participaron en total 189 Estados) fijaron una serie de
metas a lograr en plazos definidos y cuyo progreso hacia su realización fuera
mensurable. Dichas metas y objetivos consisten básicamente en la lucha con-
tra la pobreza, el hambre, las enfermedades endémicas, el analfabetismo,
el deterioro del medio ambiente y la discriminación contra la mujer. Entre
los objetivos citados figura el reducir a la mitad el número de personas que
subsisten con menos de un dólar diario para el año 2015. En la Cumbre
sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en el año 2002,
se insistió particularmente en las metas encaminadas a reducir el número de
57
 personas que carecen de acceso al agua potable y de saneamiento e higiene
básicos, entre otros.

2. DERECHOS DE GÉNERO 16

La propiedad como ya hemos precisado es un derecho real, cuyas características

son que es un derecho autónomo, perpetuo, exclusivo, inviolable y elástico.

1. Una Interpretación Ideológica de la Sexualidad

Los Principios sobre la aplicación de la legislación internacional de dere-

chos humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de géne-
ro -más conocidos como Principios de Yogyakarta- comienzan definiendo los
dos últimos conceptos. Consideran que la “orientación sexual” está unida a
la atracción emocional, afectiva y sexual que pueda sentirse por otras per-
sonas, así como a las relaciones sexuales que puedan mantenerse con ellas.
Mientras que, de acuerdo con estos principios, la “identidad de género”
depende de la vivencia interna de la sexualidad y sus expresiones externas.

Al defender que existe una pluralidad de “orientaciones sexuales” intentan

negar la diferencia sexual hombre/mujer y centrar la atención en las emo-
ciones. La objetividad de la naturaleza humana sexuada es sustituida por
la subjetividad de las emociones individuales. Se niega la diferencia sexual
para afirmar en su lugar una supuesta “diversidad sexual”. De esta forma, se
pretende cambiar la realidad para conformarla a los propios deseos de cada
momento.

A través de las múltiples “identidades de género” se quiere desvincular la

identidad personal del sexo que nos viene dado de manera natural. La iden-
tidad dependería entonces del “género”, una creación individual potencial-
mente cambiante. La persona estaría en un proceso de autoconstrucción
siempre inacabado. La palabra sexo es sustituida conscientemente por la
palabra género. Ya no habría dos sexos, sino hasta siete géneros. La identi-
dad no sería sexual, sino “de género”.

Partiendo de la negación de la diferencia sexual hombre/mujer, y de la

invención de la expresión “diversidad sexual”, no se reconoce la diferen-
cia objetiva esencial entre la familia constituida por el matrimonio de un
hombre y una mujer y su descendencia, y la eventual unión de personas del
mismo sexo: la familia natural está llamada a la fecundidad, mientras que la
unión de personas del mismo sexo es en sí misma estéril. Sin embargo, los
Principios de Yogyakarta insisten en su propósito de redefinir el concepto
de familia al afirmar que existe una “diversidad de formas de familias”. Tras
modificar el significado de esta institución, y por ende el de matrimonio, los
principios pretenden crear nuevos derechos a la adopción y a la reproduc-
ción asistida, que serían disfrutados también por las parejas del mismo sexo.

Los Principios de Yogyakarta, basados en la ideología de género, en abso-

luto constituyen una interpretación neutral de la sexualidad. Al contrario,
en ellos subyace la idea de que la identidad personal fruto de la diferencia
sexual hombre/mujer y sus manifestaciones familiares y sociales son conse-
cuencia de una determinada educación y de los “roles estereotipados” para
hombres y mujeres.

2. Un grupo carente de autoridad

Si nos preguntamos por el origen de los Principios de Yogyakarta, es decir,

16
Marsal, C. (2011). LOS PRINCIPIOS DE YOGYAKARTA: DERECHOS HUMANOS AL SERVICIO DE
LA IDEOLOGÍA DE GÉNERO*/THE YOGYAKARTA PRINCIPLES: HUMAN RIGHTS AT THE SERVICE
OF GENDER IDEOLOGY.Díkaion, 20(1), 119-130-ProQuest Central.

58
 quién los ha elaborado y firmado, nos encontramos con que no han sido acor-
dados en conferencia internacional alguna, no han surgido de una institu-
ción de las Naciones Unidas, tampoco han sido debatidos por representantes
de diferentes países... Entonces, ¿quién los ha escrito?

Pues se trata de u n autodenominado “Panel internacional de especialistas

en legislación internacional de derechos humanos y en orientación sexual e
identidad de género” formado ad hoc. Los principios cuentan con la firma de
veintinueve personas entre las que se encuentran activistas feministas y de aso-
ciaciones de gays y lesbianas, algunos profesores de Derecho y magistrados,
varios relatores y algunos miembros de comités de la ONU. Del 6 al 9 de no-
viembre de 2006 organizaron una reunión en una universidad de Indonesia,
en la ciudad de Yogyakarta, a la que solo acudieron dieciséis personas. Al año
siguiente, en marzo de 2007, difundieron el texto de los principios.

Los miembros del grupo autor de los Principios de Yogyakarta no fueron ele-
gidos por los gobiernos de país alguno, por lo que no representan a ningún
Estado. Son un reducido grupo de personas sin capacidad de comprometer
jurídicamente a país alguno.

Los redactores consideran que los Estados ya se han obligado en cuestiones

de “orientación sexual” e “identidad de género” en virtud de anteriores tra-
tados internacionales de derechos humanos. Por ello -sin que nadie se los
haya solicitado- se propusieron recopilar y clarificar estas obligaciones, desa-
rrollándolas a través de unos principios. Ylos presentaron como si fueran un
tratado internacional, como si su opinión -o mejor dicho, su ideología- fuera
ley internacional. Han pretendido “autoinvestirse” de autoridad.

No solo no tienen autoridad alguna para obligar a los Estados, sino que ade-
más tampoco representan consenso internacional alguno. No existe acuerdo
académico ni político en el que apoyar sus principios. Y tampoco han sido
discutidos y elaborados por un variado grupo de especialistas internacionales
en este campo. Eso sí, quienes han estado abundantemente -o quizá exclusi-
vamente- representados han sido los promotores de la agenda pro homose-
xualidad.

2.2.3 Un texto N O jurídico con pretensión de obligatoriedad

Los Principios de Yogyakarta carecen de carácter jurídico y no son en abso-

luto vinculantes para ningún Estado, así como tampoco para organización
internacional ni social alguna. Como ya hemos visto, no se trata de una reso-
lución internacional, ni mucho menos de un tratado internacional. Ningún
Estado ha discutido ni ratificado el texto. Han sido únicamente redactados
por un autodenominado “distinguido grupo de especialistas en derechos
humanos” constituido por sí mismo con la sola finalidad de difundir una
determinada interpretación de la sexualidad, la de la ideología de género.

A pesar de ello, los Principios de Yogyakarta utilizan un estilo y terminología

con apariencia legal, simulando un tratado internacional de derechos hu-
manos. Cada principio afirma una supuesta obligación en materia de dere-
chos humanos, y es acompañado por una serie de “recomendaciones” a los
Estados. Ahora bien, están redactados como si fueran auténticas obligacio-
nes internacionales. Además, terminan con un listado de recomendaciones
adicionales a los organismos de las Naciones Unidas, a las instituciones y or-
ganizaciones regionales y nacionales de derechos humanos, a los tribunales,
organizaciones profesionales y comerciales, a los medios de comunicación, a
las ONG, etc., pidiendo la adhesión ciega a los Principios de Yogyakarta y las
correspondientes acciones tendentes a asegurar su realización efectiva en su
respectivo ámbito de actuación.

Los autores de los principios se atreven incluso a recomendar a los tribuna-

59
 les que “incorporen vigorosamente en su jurisprudencia” el desarrollo de
los conceptos “orientación sexual” e “identidad de género” al interpretar
y aplicar la legislación de derechos humanos. A través de los Principios de
Yogyakarta, este grupo de personas pretende imponer la aplicación de la
ideología de género en todos los ámbitos de la vida social, a pesar de que
ningún Estado haya debatido ni firmado este documento.

El texto de los principios dice sistematizar y afirmar las obligaciones preexis-

tentes de los Estados en materia de derechos humanos, pero en realidad se
pretenden crear y desarrollar nuevas obligaciones internacionales, un nuevo
estándar legal mundial conforme a la ideología de género. Los Principios
de Yogyakarta intentan establecer una nueva interpretación de la legislación
internacional en materia de derechos humanos. A través de un conjunto de
nociones elaborado al servicio de la ideología de género y sin fundamento
jurídico alguno, se quieren redefinir los derechos humanos.

Los Principios de Yogyakarta no solo tienen el peligroso potencial de crear

obligaciones internacionales redactadas por un grupo de personas carentes
de legitimidad para ello, sino que además pueden minar la credibilidad de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y, en último término, del Dere-
cho Internacional en su conjunto. Los autores de los Principios de Yogyakar-
ta quieren utilizar los derechos humanos como motor de cambio político,
social y cultural al servicio de la ideología de género.

2.2.4 Un intento de privilegiar la homosexualidad

Los Principios de Yogyakarta no buscan simplemente el respeto hacia quie-

nes se consideran homosexuales. Quieren crear un nuevo modelo social a
través de la invención de presuntos derechos para estas personas, que se re-
sumirían en la consagración de las prácticas homosexuales como supuesto
derecho humano. Pretenden que la legislación internacional de derechos
humanos sea aplicada de manera especial a las “personas de diversas orienta-
ciones sexuales e identidades de género”. Yal concretar cómo quieren que se
lleve a cabo esta tarea, reinterpretan los derechos humanos y afirman nuevos
derechos inexistentes que atribuyen específicamente a las personas que se
consideran homosexuales. He aquí el fin de la universalidad de los derechos
humanos. Es más, al redefinir los derechos y crear privilegios para quienes
dicen ser homosexuales, el resultado es la discriminación del hombre y la
mujer, así como de la familia.

Los redactores de estos principios parten de que, según ellos, “muchos Es-
tados y sociedades imponen a las personas normas relativas a la orientación
sexual y la identidad de género a través de las costumbres, las leyes y la vio-
lencia, y procuran controlar cómo las personas viven sus relaciones persona-
les y cómo se definen a sí mismas”. Ante esta situación, se erigen en grupo
justiciero universal y pretenden influir en la identidad sexual de las personas
-especialmente de los niños y adolescentes- y controlar las relaciones inter-
personales. La homosexualidad “deja de considerarse un problema personal
y pasa a tratarse como una cuestión pública”, en un intento de “rediseñar
socialmente la percepción de la sexualidad de toda la humanidad”. Para lo-
grar este objetivo intentan introducir su ideología de género en la política,
la legislación, la cultura, la educación y todas las demás actividades de la
sociedad. Así pretenden manipular la opinión pública, fingir que estos te-
mas son el mayor problema internacional actual, y presentar su ideología
como consenso internacional. Dando nuevos derechos a quienes se conside-
ran homosexuales, quieren abolir el matrimonio, la familia y la maternidad,
eliminar la diferencia hombre/mujer de todos los ámbitos de la vida social.

Ahora bien, por mucho que esta minoría presione intentando imponer los
mencionados Principios, si una sociedad reconoce la importancia de la fa-
milia y el matrimonio como institución primordial, y se esfuerza en apoyarla
para que continúe ejerciendo su misión, podríamos pensar que -mientras los
60
 ciudadanos siguieran siendo libres- esta ideología no penetraría en este país.
Los redactores de los principios han tenido esto en cuenta y han procurado
evitar que pudiera suceder, es decir, que a pesar de que un gobierno quisiera
aplicar su ideología, esta no llegara a empapar hasta el último resquicio de
la sociedad.

Por eso, quieren terminar también con la libertad de expresión y de educa-

ción de todos aquellos que no comparten su ideología. Afirman de forma
ambigua que el ejercicio de la libertad de expresión “no viole los derechos
y libertades de las personas en toda su diversidad de orientaciones sexuales
e identidades de género”. La pretendida obligación de los Estados de velar
por el cumplimiento de este nuevo mandato se utilizaría para prohibir la
expresión de ideas y argumentos contrarios a la ideología de género. Aquí
entrarían en juego las ficciones del “discurso de odio” y la “homofobia”. Lle-
vando estas perniciosas aspiraciones hasta el extremo, querrían tipificar nue-
vos delitos que criminalizarían a las personas que expresaran su discrepancia
con la ideología de género. Pero no se quedan ahí, sino que pretenden que
esa nueva legislación de no discriminación por “orientación sexual e iden-
tidad de género” alcance también la vida privada a través del control de la
educación que reciben los menores tanto en casa como en el colegio, entro-
metiéndose así en la intimidad de las personas y las familias.

Como toda ideología, la de género quiere dominar la educación. Considera

que es u n campo fundamental de propagación de su concepto de la sexuali-
dad y las relaciones sexuales. A los adultos no es tan fácil hacerles creer que la
práctica de la homosexualidad es algo deseable, o que se trata de un derecho
humano. ¿Cuántas mujeres casadas recibirían con alegría la noticia de que su
esposo “ha cambiado de género” y a partir de ese momento desea mantener
relaciones con hombres? ¿O cuántos hombres se alegrarían al conocer que
su esposa ha decidido “cambiar de género” y tener relaciones homosexuales?
O respecto a los hijos, ¿cuántos padres soñarían con un futuro en el que sus
hijos varones mantuvieran relaciones homosexuales con hombres y sus hijas
con mujeres? Evidentemente, cambiar la interpretación de la sexualidad de
las personas maduras partiendo de la negación de la diferencia sexual natu-
ral entre el hombre y la mujer no es cuestión de una rápida y sencilla campa-
ña de manipulación jurídica, política o mediática.

2.2.5 Una ideología tenazmente propagada en España

Llama la atención que España sea el país en el que más rápida y acríticamen-
te han sido aceptados, asumidos y difundidos los postulados de la ideología
de género recogidos en los Principios de Yogyakarta.

Se ha modificado el Código Civil para redefinir la institución del matrimonio

y cambiar el concepto de familia, de tal forma que no existe diferencia legal
alguna entre la unión de un hombre y una mujer, y la de dos personas del
mismo sexo, y los términos padre y madre han sido eliminados del Código
Civil y sustituidos por el de “progenitores”.

Cualquier persona que presente u n informe de un médico o psicólogo clí-

nico puede solicitar cambio de sexo y nombre en el Registro Civil. De esta
forma los transexuales -sin necesidad de intervención quirúrgica- pueden
conseguir u n DNI conforme a sus pretensiones de cambio de sexo.

En julio de 2010 el Gobierno aprobó u n proyecto de reforma del Registro

Civil por el que desaparecerán los libros de familia para ser sustituidos por
certificaciones registrales individuales.

En la educación primaria, secundaria y el bachillerato se ha introducido

como obligatoria la materia “Educación para la ciudadanía”, en la que se
estudian los derechos humanos desde la “perspectiva de género”. En 2010 se
61
 ha presentado una guía realizada por los ministerios de Educación y Sanidad
para promover y mejorar la formación en salud en los centros educativos;
tras establecer la no discriminación “por razón de género”, y la necesidad
de incorporar en los colegios un “tratamiento sensible a los aspectos de gé-
nero”, se establece como actitud para lograr en los alumnos la valoración
positiva de “las diferencias de género”, y se incorporan en el currículo los
conocimientos sobre “identidad y orientación sexual”. Una de las principales
funciones del Ministerio de Igualdad -creado en 2008- consiste en la atención
a lo que ambiguamente denominan “diversidad de género”, y en impregnar
a toda la sociedad y a la legislación de esa imprecisa “perspectiva de género”.
Durante la presidencia española de la Unión Europea en el primer semestre
de 2010, una de las prioridades fue incorporar dicha perspectiva. También
se está propagando rápidamente en la universidad a través de numerosos
estudios y posgrados de género. Por su parte, las subvenciones concedidas
por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación tienden a apoyar a
asociaciones pro homosexualidad.

El modelo social que pretenden los Principios de Yogyakarta y la ideología

de género no solo disuelve los conceptos de familia y matrimonio, sino que
niega la diferencia sexual natural entre el hombre y la mujer, sustituyéndola
por la teoría de que estamos en un continuo proceso de autoconstrucción
del “género” y podríamos decidir cambiar nuestra identidad cuantas veces
queramos a lo largo de la vida.

3. LA INTERCULTURALIDAD 17

1. Bases Teóricas de la Interculturalidad

La interculturalidad se refiere a la interacción entre culturas, favoreciendo

su integración y manejando los conflictos existentes. En las relaciones inter-
culturales se establece una relación basada en el respeto a la diversidad y el
enriquecimiento mutuo.

Este proceso presenta contradicciones; estas se resuelven mediante el respe-

to, el diálogo, la escucha mutua, la concertación y la sinergia. La intercultu-
ralidad no se ocupa tan solo de la interacción que ocurre, por ejemplo, entre
un chino y un boliviano, sino además la que sucede entre un hombre y una
mujer, un niño y un anciano, un rico y un pobre, un marxista y un liberal, etc.
Por supuesto, la interculturalidad está sujeta a variables como: diversidad, de-
finición del concepto de cultura, obstáculos comunicativos como la lengua,
políticas integradoras de los Estados, jerarquías sociales, sistemas económi-
cos inclusivos o excluyentes.

La interculturalidad tiene que ver con problemas comunicativos entre perso-

nas de diferentes culturas y en la discriminación de etnias, principalmente.
Otros ámbitos de los Estudios Interculturales son aplicados en el ámbito de
la educación, los estudios de mercado y su aplicación en el diseño de políti-
cas en Salud. Según Almaguer, Vargas y García (2007), la interculturalidad
del siglo XXI tiene referentes precisos en los modelos de comunicación de
masas en la segunda mitad del siglo XX, la integración europea, los modelos
de comunicación intercultural y migración. Otro elemento presente en los
modelos y los procesos de gestión intercultural, son los desarrollados por los
pueblos indígenas. Según el sociólogo y antropólogo Tomás R. Austin Millán:
“La interculturalidad se refiere a la interacción comunicativa que se produce
entre dos o más grupos humanos de diferente cultura. Si a uno o varios de
los grupos en interacción mutua se les va a llamar etnias, sociedades, culturas
o comunidades es más bien materia de preferencias de escuelas de ciencias
sociales y en ningún caso se trata de diferencias epistemológicas”.

17
Fundación para la Educación y el Desarrollo de los Pueblos. “Interculturalidad Clave para En-
tendernos” www.entreculturas.org/disknode/get/16058/N2_aulas.pdf

62
 La interculturalidad se consigue a través de tres actitudes:
1) Visión dinámica de las culturas:
- Considerando que las relaciones cotidianas se producen a través de la
comunicación.
- Construcción de una amplia ciudadanía, sólo aceptada con la igualdad de
derechos como ciudadanos.
2) El enfoque cultural tiene tres etapas:
- Negociación: es la simbiosis. Compresiones y avenencias necesarias para
evitar la confrontación
- Conversión: salirse del lugar de uno, para tomar el punto de vista del otro.
- Descentralización: perspectiva en la que nos alejamos de uno mismo, a
través de una reflexión de sí mismo.

2.3.2 Modelos de Convivencia

“Las culturas son mapas con significado gracias a los cuales el mundo se hace
inteligible”. Peter Jackson Vivimos en u n mundo donde la diversidad cultu-
ral, entendida como multiplicidad de formas en que se expresan las culturas
de los grupos y sociedades, es la norma. En nuestras ciudades, en nuestro
bloque de edificios, en nuestro colegio, convive gente de diversas culturas.
Las sociedades multiculturales, caracterizadas por la presencia o coexistencia
de personas y poblaciones de diverso origen cultural en un mismo territorio,
son un hecho en nuestro mundo. Sin embargo, no se vive en una burbuja,
cada uno en su grupo sin ninguna relación con otros, sino que se establecen
relaciones entre las diferentes culturas, unas positivas y otras negativas, es
decir, no hay u n único modelo de convivencia e integración.

Existen diversas opciones éticas y políticas que definen el tipo de relaciones

y las pautas de convivencia social entre los distintos grupos que comparten
u n territorio:

Asimilación: Un grupo o una cultura es incorporada en otra, es decir, adop-

ta sus manifestaciones culturales (lengua, valores, costumbres…). Esto tiene
como consecuencia la pérdida de la diversidad cultural y que siempre haya
una cultura dominante que se valora como superior o más adecuada para el
contexto.En educación, se produce asimilación cuando se da más importan-
cia al aprendizaje de la lengua dominante y al conocimiento de la cultura
dominante. Se tiende así a la homogeneización cultural, a la aceptación en
cuanto los demás sean como yo: “hay que hacer a los diferentes iguales a
nosotros”.

Fusión cultural: La aportación de todos los grupos culturales da lugar a la

formación de una cultura nueva y diferente. El resultado es la pérdida de
las culturas de origen. Sin embargo, las aportaciones que realiza cada grupo
no tienen por qué realizarse en igualdad de oportunidades. Es decir, unas
culturas pueden valorarse como superiores o más adecuadas y predominar
en la nueva cultura.

Segregación: Los grupos culturales están totalmente separados según su pro-

cedencia. Se generan procesos de guetificación y por tanto de marginación
de las culturas minoritarias.

En educación se pueden reproducir los guetos que se dan en la sociedad,

porque la división geográfica de los guetos se deriva a las escuelas. No exis-
te convivencia sino diferenciación, rechazo, separación y segregación social:
“hay que dejar a los otros como son”.

Pluralismo cultural: Las culturas se relacionan sin perder su diferencia ni

fusionarse unas con otras. Las culturas son valoradas en condiciones de igual-
63
 dad. En este modelo de convivencia se busca la integración, la adaptación de
las diferentes culturas: “hay que unir sin confundir y distinguir sin separar”.
Dentro del pluralismo cultural podemos distinguir:

Multiculturalismo: que pone énfasis en proteger las diferencias y particula-

ridades. Interculturalidad: que le da mayor importancia a buscar puntos de
encuentro entre las diferentes culturas.

2.3.3 Desafío y Oportunidades de la Convivencia Intercultural

La convivencia intercultural es una apuesta por construir relaciones basadas

en el diálogo, el encuentro, el respeto, el aprendizaje mutuo entre las distin-
tas culturas presentes en una sociedad. La interculturalidad consiste en que
nos acerquemos a personas de otras culturas, teniendo en cuenta sus puntos
de vista. Propone el encuentro basado en el respeto mutuo y en el reconoci-
miento de nuestra igualdad. Las relaciones interculturales pueden provocar
conflictos, tensiones, choques, para ello es necesario que pongamos en prác-
tica actitudes de escucha, diálogo, empatía, es decir, que seamos capaces de
ponernos en el lugar de las otras personas. Sin embargo, comprender una
cultura, no significa tener que aceptar todas las prácticas, costumbres, etc. El
límite está en el respeto a la dignidad de la persona, los derechos humanos
y las normas y valores que protegen la convivencia, la igualdad de oportuni-
dades y el bienestar social.

La crítica interna y externa a las culturas desde un punto de vista ético es

necesaria para que se produzcan cambios y transformaciones sociales hacia
un mayor respeto a la dignidad de las personas y a los derechos humanos,
puesto que no “todo vale”.“ Para que exista interculturalidad debe haber es-
pacios donde poder escuchar, responder, preguntar, ser preguntado, debatir,
convivir…” J.M. Raymundo Esta convivencia intercultural está llena de opor-
tunidades pero no está exenta de dificultades y retos que afrontar. A veces en
la convivencia con otras culturas tenemos actitudes ante las otras personas
que ponen en peligro y obstaculizan dicha convivencia. En muchos casos los
obstáculos a la convivencia intercultural se mezclan con otras dimensiones
que van más allá de la cultura, como la situación socioeconómica o la jurídica
que también hemos de tener en cuenta.

-- Etnocentrismo: Es la tendencia a considerar superior la propia cultura y a

aplicar los propios valores culturales para juzgar el comportamiento y las
creencias de personas de otras culturas.

-- Relativismo cultural: Desde esta posición se argumenta que ninguna cul-

tura puede ser juzgada o valorada desde fuera o con los patrones de otra,
pero conlleva el riesgo del “todo vale”. Los Derechos Humanos desafían
al relativismo cultural al proponer unos valores universales que están por
encima de las culturas existentes.

-- Estereotipo: El estereotipo es una imagen creada socialmente, es decir, una

idea o juicio prefijado, con frecuencia desfavorable, sobre la forma de ser o
actuar de otro grupo. Se caracteriza por basarse en generalizaciones.

-- Prejuicio: Es la formulación de un juicio o valoración que se basa única-

mente en el uso de estereotipos y no en hechos reales o comprobados, sin
tener en cuenta el comportamiento individual de las personas. Las perso-
nas de un mismo grupo actuarán de acuerdo a un estereotipo marcado, sin
tener en cuenta la individualidad de cada una de las personas que forman
dicho grupo.

-- Xenofobia: Es el miedo, recelo o rechazo hacia el extranjero, hacia el extra-

ño. Los factores que la producen o explican son rechazos de tipo laboral,
64
 racial, religioso, político. Sólo se llega a la aceptación cuando existe acomo-
dación a los valores sociales y culturales de quien los rechaza.

-- Racismo: Considera que las personas de determinada raza son superiores

en algún aspecto a los de otra raza y justifica las situaciones de dominio,
rechazo o agresión entre ellas.

-- Discriminación: Implica un trato desfavorable a una persona o colectivo

por motivos, raciales, políticos, religiosos, culturales o sociales.

-- Marginación: Se produce cuando una persona o un grupo de personas no

son consideradas parte de u n determinado grupo social. Implica la exclu-
sión de la sociedad y la imposibilidad, por tanto, de participar en la misma.

Para construir interculturalidad tenemos que:

• Reconocer la existencia de vínculos, valores y puntos en común entre dife-

rentes culturas.
• Reconocer que las culturas se necesitan unas a otras y son interdependien-
tes, se desarrollan en la interacción y el cambio.
• Examinar críticamente los valores yantivalores de nuestra propia cultura.
• Buscar puntos de convergencia e intereses comunes que pueden construir
una unidad en la diversidad.
• Tener voluntad y disposición de aprender de las otras personas y grupos
culturales.
• Prevenir los conflictos y, si surgen, poner los medios para regularlos, con
énfasis en los aprendizajes que de ellos surjan.
• Superar el etnocentrismo, dialogando y discutiendo los rasgos culturales
que nos interesen o afecten.
• Fomentar el respeto activo hacia los demás.
• Luchar contra la discriminación cultural, étnica, de género, económica o
de cualquier otro tipo.

La Educación Interculturales una propuesta educativa en contextos de diver-

sidad cultural, que busca trabajar los conocimientos, habilidades, actitudes
y valores, que permitan a todos y cada uno de los miembros que forman la
comunidad educativa y a todos los miembros de la sociedad en general, re-
lacionarse, comunicarse y convivir (competencia intercultural), de manera
que se establezcan relaciones de igualdad de oportunidades, ejercicio de los
derechos, cumplimiento de deberes y responsabilidades, y plena participa-
ción en el conjunto social evitando situaciones de exclusión y segregación.

La UNESCO marca unas directrices para el trabajo de la interculturalidad

en ámbitos educativos que pueden darnos pistas y ayudarnos a trabajar la
educación intercultural en nuestros contextos:

Principio I. La educación intercultural respeta la identidad cultural del edu-

cando impartiendo a todos una educación de calidad que se adecue y adapte
a su cultura.

Principio II. La educación intercultural enseña a cada educando los conoci-

mientos, las actitudes y las competencias culturales necesarias para que pue-
da participar plena y activamente en la sociedad.

Principio III. La educación intercultural enseña a todos los educandos los

conocimientos, actitudes y las competencias culturales que les permiten con-
tribuir al respeto, el entendimiento y la solidaridad entre individuos, entre

65
 grupos étnicos, sociales, culturales y religiosos y entre naciones. Para lograr
concretar estos principios en el centro educativo hay que analizar, reflexio-
nar y trabajar con cada uno de los actores implicados en el proceso educativo
el Proyecto Educativo de Centro, los programas de estudio y actividades pro-
gramadas en el centro, los métodos pedagógicos que se utilizan, la formación
docente, la interacción entre la escuela y la comunidad y la participación
del alumnado y sus familias. Todas las acciones y experiencias que se lleven
a cabo en el centro educativo han de estar integradas y seguir una serie de
objetivos marco para que de verdad sean significativas a la hora de trabajar la
interculturalidad en la comunidad educativa. Han de partir de un Proyecto
Educativo de centro que se plantee que la escuela sea de verdad un lugar de
oportunidades para todos y todas; que sea una escuela que promueva una
visión real del mundo, un mundo complejo y multicultural; una escuela que
desarrolle expectativas en relación con todo el alumnado.

LECTURA SELECCIONADA N° 2

“CONTRA LA PARTICIPACIÓN: DISCURSO Y REALIDAD DE LAS EXPERIEN-

CIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA”

NATURALEZA Y POLIFUNCIONALIDAD DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATI-

VA

La relación entre la democracia participativa y la democracia deliberativa puede

explicarse como la relación entre el todo y la parte, en el sentido de que lo delibe-
rativo no es más que un aspecto de lo participativo. Así lo entiende Chevallier, para
quien “la democracia deliberativa permite abrir el proceso decisional en dirección
a la sociedad civil, escuchar la voz de los ciudadanos (...), esforzándose por recoger
directamente el punto de vista de los interesados” (Chevallier, 2003). Visto así, el
concepto “democracia deliberativa” agruparía al conjunto de técnicas que permi-
ten la consulta previa a la toma de decisiones, sin que el poder de decidir sea trans-
ferido. Dicho de otro modo, la democracia deliberativa asociaría a los ciudadanos
a la reflexión previa a la decisión, pero sin poner en cuestión el control por parte
de los cargos electivos de la decisión última. Así pues, la democracia participativa
tendría un campo de aplicación sensiblemente más amplio en la medida en que
integraría las técnicas deliberativas y los procedimientos más clásicos de democra-
cia semi-directa como el referéndum, la iniciativa popular y todos aquellos que
confieren el rol de co-decisor a los ciudadanos y que, por lo tanto, les implica direc-
tamente en el ejercicio del poder político antes, durante o después de la adopción
de la decisión política y de su cristalización, en su caso, en norma jurídica. Para
algún autor, “la democracia deliberativa define una nueva forma de gobernar en la
cual ciudadanos libres e iguales (y sus representantes) se incorporan a un proceso
de intercambio de razones y argumentos” (Brugué, 2009: 132). A pesar de ello,
resulta evidente que el intercambio argumental y el conocimiento de la opinión
de los distintos grupos sociales interesados no confieren a los ciudadanos más que
un poder borroso. Una democracia difusa, de contornos inciertos, sustituiría así a
los procedimientos clásicos de la democracia directa o semi-directa que otorgan a
los ciudadanos un rol decisional de contornos mucho mejores definidos. En com-
paración con los instrumentos de democracia directa o semi-directa, la democracia
deliberativa sería una versión empobrecida.

El recuperado interés por la participación suele encontrar uno de sus puntos de

anclaje en las limitaciones de la democracia representativa. Las técnicas de partici-
pación permitirían superar el déficit democrático que carcome a las instituciones
representativas: “problemas en la composición de las elites representativas”, “ex-
cesivo ritualismo”, protagonismo de los partidos o las dificultades del ciudadano
para “personalizar las opciones” (Subirats, 2001: 34). En este sentido, la papeleta
de voto, expresión democrática limitada, no podría recoger toda la complejidad de
la opinión de un ciudadano. Por el contrario, se vendría a argumentar, las nuevas
técnicas democráticas dejan entrever la esperanza de una democracia más madu-

66
ra, en la que el ciudadano podría expresar de forma casi continua una opinión
susceptible de evolución y de matices múltiples, inaprehensibles en la democracia
tradicional. El desarrollo de la democracia participativa es el remedio milagroso
que liberará a nuestras viejas democracias de la apatía en la que se encuentran
sumidas. Sin embargo, u n primer análisis conduce a una realidad incontestable: no
hay sociedad política que haya podido prescindir de la representación como proce-
dimiento, y el poder de decisión que detenta la autoridad política por representa-
ción es la condición misma de la existencia de la colectividad política, más allá de
las individualidades que la componen. Pero, además, las nuevas técnicas de partici-
pación no son ajenas a los males que afectan a la democracia representativa: falta de
legitimidad de la representación, ritualismo excesivo, dificultades para personalizar
las opciones de decisión e interferencia partidista son rasgos característicos de los
instrumentos de participación.

El discurso participativo es objeto de un fetichismo general fundado en la idea de

apertura del poder y la porosidad de las instituciones públicas ante la sociedad civil.
La práctica participativa debería comportar una transformación profunda de los
modos de producción de políticas. La expresión misma “políticas públicas” termina
explicándose en términos de “institucionalización de la acción colectiva”, dando
cuenta de interdependencias complejas entre actores. En otros términos, la emer-
gencia de una nueva “gobernanza” democrática, que se distingue por ser el produc-
to de la interacción multiactorial, toma el relevo de la acción de gobierno basada en
un solo actor político (el gobierno), pero se termina subestimando el rol del poder
y las asimetrías de recursos entre actores. El terreno de juego de estas relaciones en-
tre actores públicos y privados es la esfera local. Lo local se percibe como el terreno
de la participación en sí misma, como el espacio más adecuado para emprender la
“reconquista” de la ciudadanía y lograr la reconciliación entre los ciudadanos y la
política en el marco de la crisis inapelable de la democracia representativa.

Uno de los lugares comunes consiste en afirmar que el ámbito local es el más próxi-
mo a los ciudadanos. Resulta difícil comprender hoy en día, en la sociedad de las
tecnologías de la información y de la comunicación por qué en las ciudades me-
dianas o grandes lo local puede ser más próximo a los ciudadanos que el gobierno
regional o nacional. Lo cierto, no obstante, es que “la proximidad” está en el co-
razón mismo de la mitología participativa. La proximidad se ha convertido en una
categoría de legitimación central. Se blande como evidencia social, se construye
como necesidad y se fundamenta en un juego de equivalencias de poderosa eficacia
simbólica: la proximidad conduce a la implicación, ésta a la participación, la cual
lleva a la eficacia y, de resultas, a la legitimación (Lefèvre: 2001). La institucionaliza-
ción de la participación local pone en tela de juicio el principio de proximidad en
la medida en que éste no garantiza “de forma natural” el carácter democrático de la
vida local. Nuevamente, el discurso de la proximidad debe su éxito a su indetermi-
nación, y constituye uno de los referentes centrales de la democracia participativa,
también indeterminada. Los nuevos dispositivos de participación se basan en el
acercamiento entre los políticos y los ciudadanos. Se trata de reducir la “distancia”
entre éstos y los centros de decisión. La proximidad se materializa en el barrio o en
el distrito y se encarna en la figura del vecino, a través de la que se personifica el ciu-
dadano. El barrio o el distrito es la construcción material y simbólica gracia a la cual
es posible “percibir lo colectivo, definir una colectividad” (Gaudin, 1999). Sólo en
el territorio los individuos se convierten en vecinos-ciudadanos con derecho a alzar
su voz y a ser tomados en cuenta. Esta es la mitología que alimenta la emergencia
de la participación ciudadana.

La pluralidad de instrumentos participativos (referendo, consejos sectoriales, jura-

dos ciudadanos, consejos de usuarios, consejos territoriales,...) y sus perfiles difusos,
convierten a la participación ciudadana en un bálsamo de fierabrás capaz de acabar
con todos los males. No se trata solamente de “democratizar la democracia” y de
procurar incluso la “transformación de la cultura cívica”, sino de recuperar el ejer-
cicio mismo de la ciudadanía (Blondiaux y Sintomer, 2002). Este objetivo político
serviría para (re)legitimar a los representantes políticos, acuciados por la crisis de
la representación y enmarcados en una democracia local “otorgada” por los polí-
ticos, más que conquistada por los ciudadanos. El segundo objetivo es gerencial.
La gestión urbana mejora mediante la aplicación de mecanismos participativos. El

67
intercambio entre grupos sociales y ciudadanos permite optimizar las soluciones y
las decisiones propuestas, anticipar los conflictos y llegar a proyectos indiscutibles.
Así, los dispositivos participativos se conciben como una herramienta a disposición
de los cargos electivos, demostrando al fin la falsedad de los “presupuestos elitistas
que contraponen democracia y eficacia” (Bacqué, Rey, Sintomer, 2005). Con todo,
la participación ciudadana no sólo es un instrumento para la profundización de
la democracia y la mejora de las políticas públicas, sino que además favorece la
cohesión y la generación de capital social. La participación ciudadana crea vínculos
de relación interpersonal, reconstruye la confianza mutua y facilita la integración
social de los excluidos. En cuanto que instrumento de lucha contra la exclusión,
la participación termina por auto-referenciarse, deja de ser un medio para trans-
formarse en un fin en sí mismo. Nada más ilustrativo de la polifuncionalidad de la
democracia participativa que la exposición de motivos del Reglamento orgánico de
participación ciudadana del Ayuntamiento de Madrid:

“La participación es uno de los pilares sobre los que se asienta la idea de la demo-
cracia y es también uno de los criterios a través de los cuales los ciudadanos juzgan
la acción de sus gobiernos (...) Permite impulsar la rendición de cuentas, de modo
que una participación amplia, plural, equitativa y equilibrada es uno de los meca-
nismos de control más poderosos con los que cuenta la ciudadanía, resultando así
un estímulo para impulsar la transparencia en la gestión pública. La participación
propicia la receptividad de los gobiernos, pues los intercambios entre ciudadanos y
autoridades locales permiten ajustar mejor las políticas y los servicios públicos a las
preferencias de los ciudadanos. La participación (es) una especie de escuela demo-
crática tanto para los gobernantes como para la ciudadanía (...), permite converger
en la elaboración de las políticas (...), se convierte así en un instrumento para la
resolución de los problemas que plantea el ejercicio del gobierno, facilita la toma
de decisiones, favorece el consenso y evita conflictos (...), es un factor de raciona-
lización y de modernización en el funcionamiento de la Administración Pública,
potenciando la eficiencia en la gestión municipal e incrementando así el bienestar
social y la calidad de vida de los ciudadanos (...), es en definitiva un requisito de
buen gobierno democrático y lo es en mayor medida en los gobiernos locales de las
grandes ciudades”.

68
LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU OBJETO DE ESTUDIO 18

La propiedad horizontal es una institución jurídica que hace alusión al conjunto de

normas que regulan la división y organización de diversos inmuebles, como resulta-
do de la segregación de un edificio o de un terreno común.

1. Introducción

El cáncer de la burocracia peruana es la discrecionalidad en la aplicación de

la ley, la corrupción y la ineficacia por la falta de contrapesos efectivos. Así,
uno de los retos del actual gobierno es construir una administración pública
honesta y eficiente.

La enfermedad del aparato administrativo: Uno de los principales retos del

gobierno es eliminar esa ilegalidad y corrupción, y construir una adminis-
tración pública que ofrezca, en forma efectiva, honesta y eficiente, los bie-
nes y servicios que la población quiere. ¿Por qué el gobierno peruano y
su aparato administrativo no han sido capaces de funcionar bien? Diversos
estudios comparados han mostrado que, en contextos democráticos, otros
gobiernos cuentan con dos mecanismos fundamentales para dar capacidad
y honestidad a sus aparatos administrativos. El primero es la existencia de
organizaciones jerárquicas profesionalizadas que funcionan con un control
centralizado de la administración pública; el segundo son los sistemas de
pesos y contrapesos. El primer mecanismo asegura la capacidad del gobier-
no, mientras que el segundo delimita la acción gubernamental, favorece el
apego a derecho, la honestidad y la rendición de cuentas.

En ese marco se presenta el debate sobre la necesidad de una reforma de la

administración pública en Perú. A grandes rasgos, la discusión gira en torno
a una disyuntiva: la primera alternativa consiste en poner el énfasis en el
fortalecimiento de la capacidad y eficiencia de los aparatos administrativos
a través del rediseño de agencias y la instauración de nuevos modelos de
gestión; la segunda subraya la necesidad de elegir primero las condiciones
que favorecen la honestidad y rendición de cuentas. ¿Cómo lograrlo? Exis-
ten dos tipos de contrapesos, los externos y los internos. Los contrapesos
externos se logran con la división efectiva de poderes y el fortalecimiento de
la sociedad civil. Los tres grandes actores son el Congreso, el Poder Judicial
y los grupos sociales. Aunque el Poder Ejecutivo tiene indudablemente in-
fluencia en fortalecer la autonomía y capacidades de estos, puede anticipar-
se que tomara mucho tiempo la completa consolidación de esos contrapesos
externos.

¿Cuáles han sido los costos para la administración pública peruana de no

contar con contrapesos reales y efectivos? La literatura identifica algunas de
las características más relevantes:

a) Se favoreció una interpretación laxa de la ley, que no acoto claramente las

atribuciones y dejo amplios márgenes de discrecionalidad.
b) Se diluyo la responsabilidad de la autoridad a un grado tal que, con sus-
tento legal, domino la irresponsabilidad y la falta de rendición de cuen-
tas, por acción y por omisión.
c) Se expandió la informalidad, el predominio de las reglas no escritas y la
arbitrariedad en la organización burocrática y su funcionamiento.
d) Se generó la complacencia orgánica y se impidió la profesionalización y
la competencia del personal.

18
Juan Pablo, G. A. (2000, Oct 01). Reforma en la administración pública: Los contrapesos nece-
sarios..”ProQuest Central.
69
 e) Se expandió la desconfianza y la falta de coordinación y colaboración
entre las agencias gubernamentales.
f) Se aisló la alta burocracia y la toma de decisiones se alejó del escrutinio
público y las verdaderas preferencias sociales.

Los controles internos se limitaron a la restricción del flujo de efectivo y el

cumplimiento de los procedimientos (por lo demás excesivos), lo cual ge-
nero la inercia burocrática, ineficacia y desatención de los contenidos y los
impactos de las políticas.

Una administración pública democrática: El reto para el gobierno es iden-

tificar cuáles serían las acciones que en el corto plazo favorecerían con más
fuerza la pronta aparición de una administración pública eficiente y más
democrática.

El primer elemento clave es la transparencia. La transparencia se refiere

a dos aspectos centrales: la acción pública y la responsabilidad (por acto u
omisión). La transparencia no debe burocratizar más la función pública,
sino revelar sus procesos. No obstante, la transparencia no es suficiente para
asegurar los contrapesos. El desarrollo de los contrapesos solo es posible a
través de la rendición de cuentas, que supone que existe una instancia con
la autoridad y recursos suficientes para supervisar, evaluar y llamar a cuentas
al responsable de la acción pública. El sistema de contrapesos solo es posible
con la suma de ambas condiciones, transparencia y rendición de cuentas.

La ruta crítica de las reformas del estado: Hemos querido demostrar que
existe una secuencia ideal para construir una administración pública de-
mocrática, que además sea eficiente y eficaz: transparentarse totalmente el
ejercicio del gasto y la responsabilidad de las tareas gubernamentales; deben
crearse las condiciones para la rendición de cuentas, a través de la evalua-
ción de resultados y finalmente, la transparencia y rendición de cuentas de-
ben acompañarse de una profesionalización meritocrática, particularmente
en áreas técnicas y estratégicas.

Esas tres direcciones del cambio buscan en realidad crear los contrapesos
que se verifican en todos los gobiernos capaces de ofrecer honestamente
bienes y servicios públicos.

Otro factor esencial para el éxito de la reforma es el papel que juegue la

población. Ahí estará un aliado estratégico para la Presidencia en la tarea de
controlar a sus aparatos administrativos, por lo que debe hacerse un esfuer-
zo importante de información pública, con objeto de que la gente conozca
sus derechos frente a la actuación gubernamental, ubique los sitios donde
puede buscar información, así como los mecanismos para presentar quejas,
denunciar y llamar a cuentas a los funcionarios públicos.

1.1.2 Objeto de estudio de la administración pública

La administración pública tiene un solo objeto de estudio, es decir, la activi-

dad organizada del estado. Sin embargo, existen diferentes interpretaciones
del objeto de estudio, entre los que se tiene: el Estado, el gobierno, el poder,
el poder ejecutivo y legislativo, los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial),
la burocracia, la teoría organizacional, el management público y las políticas
públicas. Las tres últimas orientaciones (burocracia, management público y
políticas públicas) son las más representativas por su relevancia y actualidad
vigentes.

1.2 SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS 19

19
Menéndez, José Luis. “La Política de la Burocracia”- en:www.inap.org.mx/portal/.../la%20politi-
ca%20de%20la%20burocracia.pdf

70
Introducción

La Administración pública es una disciplina que puede ser analizada y evaluada

desde diversas perspectivas de la ciencia en cuestión. A pesar de ello, en la siguiente
sección se hará una breve comparación de los sistemas administrativos en relación
a la política pública, en vista de que ambos conceptos están estrechamente relacio-
nados y, por tanto, permitirán un cabal entendimiento a partir de esta vinculación
intrínseca.

Los últimos años esta disciplina ha atravesado por una serie de avances y modifi-
caciones en su concepción y metodologías, puesto que el mundo se encuentra en
constante y más rápido cambio en las diferentes esferas del quehacer humano tales
como: social, económico, político, cultural etc. Esto genera una serie de implican-
cias en la ciencia administrativa porque hace falta incorporar los nuevos elementos
de juicio a lo tradicionalmente conocido; porque si no se corre el riesgo de soslayar
aquellos elementos indispensables que deben ser abordados desde las ciencias so-
ciales y de la administración pública.

Obviamente se aplican a esta institución, todas las formas de extinción por des-truc-
ción de la propiedad, sea física o jurídicamente. Casos de terminación pro-pios de
este género de propiedad serían, en cambio, el pasar a ser un condomi-nio ordina-
rio, o la constitución de una compañía a la que aporten los condóminos sus cuotas
para convertirse en accionistas con aquel capital. Pero los dos casos más frecuentes
de terminación de la propiedad horizontal se sitúan más bien en los extremos si-
guientes: o bien la concentración de la propiedad en un sólo dueño, o, por el con-
trario, la división material entre los varios señores de modo que cada uno llegue a
ser propietario exclusivo de su parte.

1.2.1 Política Comparada y Administración Comparada

El primer elemento importante que examinaremos es el concepto de admi-

nistración pública como parte integrante del sistema político; por lo tanto,
su análisis puede asemejarse mucho al de la política comparada en general.
Así, examinaremos la “asignación autorizada de valores” de David Easton,
pero lo haremos en cuanto a su desempeño en estructuras burocráticas más
que en las legislativas, ejecutivas o judiciales. Es posible que el proceso de
toma de decisiones se oculte mejor en las burocracias, pero allí se toman de-
cisiones; trataremos de averiguar cómo se toman tales decisiones, así como
sus efectos en los sistemas políticos y sociales. Algunos lectores podrían pen-
sar que equiparar la administración pública con la política es cuestión de
sentido común. Sin embargo, una antigua tradición intelectual y guberna-
mental de la mayoría de las sociedades occidentales tiende a separar las dos
funciones. Mientras se daba por supuesto que la administración era una
simple actividad no discrecional, de nada servía examinarla en el contexto
más general del sistema político. Pero afortunadamente para nuestra com-
prensión del proceso político, tanto en los textos académicos como en los
que no lo son se ha reducido la artificial dicotomía entre lo político y lo
administrativo. A medida que ha ido aumentando la carga de trabajo del
gobierno, ha sido inevitable que más y más decisiones se tomen fuera de sus
ramas “políticas” y sí en las ramas administrativas; se hace cada vez más evi-
dente que no todas las decisiones gubernamentales se toman en los sagrados
salones de la legislatura: un buen número de ellas se toman en los recintos
menos impresionantes, pero más numerosos, de las oficinas administrativas.

La bibliografía de política comparada, desarrollada a partir de los años cin-

cuenta, ha seguido dos direcciones que no han sido particularmente posi-
tivas para el estudio comparado de la administración pública. Podríamos
llamar a la primera de éstas el “enfoque científico”. Aunque ese término no
capta plenamente la naturaleza del cambio o su incidencia sobre la admi-
nistración comparada. En general, el enfoque científico se ha concentrado
en el sistema político en tanto concepto organizativo y ha hecho hincapié
sobre todo en el ámbito gubernamental y en los insumos que éste deriva
71
 hacia el sistema político. Así pues, al contrario de lo que ocurre en el análisis
convencional de las instituciones oficiales, la política comparada contempo-
ránea se ha concentrado en el comportamiento de los votantes, las actitudes
políticas, las actividades de los grupos de interés y otros aspectos similares.
Este cambio de enfoque en la investigación comparada resultó muy renova-
dor en un área de estudio que se había ocupado casi exclusivamente de las
estructuras formales y los aspectos constitucionales del gobierno, pero hubo
cierto exceso al reaccionar en contra del enfoque tradicional. Al destacar la
importancia de los mecanismos de insumos, los teóricos tendían a subesti-
mar la importancia de las instituciones formales en la toma de decisiones.
Éstas se convirtieron en una especie de “caja negra” en la que entraban
insumos y de la que salían productos casi como por arte de magia. En con-
secuencia, el conocimiento de las instituciones formales y de los procesos
de elaboración de políticas (conocidos como “transumos” en el lenguaje
de la época) tendía a verse opacado por variables más fácilmente cuanti-
ficables, como el comportamiento de los votantes y las actitudes políticas.
Únicamente cuando cobró fuerza el movimiento pos-conductista, con hin-
capié en las actividades del gobierno, se manifestó un interés marcado por
el estudio del desempeño gubernamental. Actualmente, cuando tanto los
analistas académicos como los ciudadanos comunes se han interesado más
por las acciones del gobierno, el enfoque investigativo regresa a las institu-
ciones, y la burocracia pública es la institución más claramente asociada con
su funcionamiento.

La segunda dimensión de los aportes bibliográficos en política compara-

da que han incidido en el estudio de la administración pública recibe el
nombre de “economía política”. Este enfoque se concentra en los arreglos
estructurales en el gobierno y en la economía global, y trata de relacionar la
actuación gubernamental con tales nexos estructurales.” basándose parcial-
mente en premisas de la teoría neo marxista o crítica, donde el “capitalismo
tardío” es la estructura más importante entre las que afectan al gobierno.

1.2.2 Teoria administrativa y administracion comparada

Uno de estos desarrollos importantes ha sido el enfoque de la contingencia

dentro de la teoría de la organización, el cual trata de contraponer las carac-
terísticas del contexto de la entidad y modo de producción de la organiza-
ción con las estructuras más apropiadas. Por lo tanto, tal teoría sostendría
que deben concebirse de modo diferente las organizaciones que realizan
distintas funciones (las prisiones y los laboratorios de investigación son casos
extremos) y operan en ámbitos diferentes (los niveles de información, por
ejemplo).

Otro de los enfoques destacados ha sido la utilización de modelos derivados

de la ecología. Siguiendo este modelo, podremos entender la dinámica de
los grupos de organizaciones, así como las probabilidades de buen desarro-
llo de nuevas organizaciones. Aunque el desenvolvimiento y la terminación
de organizaciones del sector público pueden ser más deliberados que en
la mayor parte del sector privado, este enfoque todavía puede tener una
utilidad sustancial. Por lo menos, podría ayudar a destruir el mito de que
las organizaciones gubernamentales son inmortales e inmutables. Además
de los aportes de la teoría de la organización, ha habido otros notables en
el estudio de las propias organizaciones públicas que podrían contribuir a
mejorar el conocimiento de la administración pública comparada. Los más
significativos son el creciente énfasis en el análisis de la implementación y el
interés -asociado con éste- por la naturaleza multiorganizacional de la mayor
parte de la administración.

La administración pública comparada es una rama especializada en el estu-

dio de la administración pública. El desarrollo de las teorías de la organiza-
ción y de la gerencia en un nivel general puede ayudarnos a entenderla pero
no debemos esperar que todas las respuestas provengan de ese terreno, por

72
 fértil que sea. La naturaleza pública de la administración y la necesidad de
entender el contexto social, cultural y político de las organizaciones hacen
de la administración pública comparada algo especial. Por lo tanto, la adap-
tación de enfoques administrativos más generales -algo que consideraríamos
fructífero para su desarrollo- deberá hacerse con mucho cuidado y con la
debida consideración de los factores contextuales y situacionales. Si así se
hace, la administración comparada debería ser capaz de pagar el préstamo
realizando un análisis más complejo de la relación existente entre el medio
ambiente y la administración, y entre los procesos y las estructuras de las
organizaciones.

EL ESTADOAGENTE BURÓCRATA
1. DE LA BUROCRACIA DE WEBER A LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1. La teoría weberiana 20

El trabajo clásico y fundamental sobre la naturaleza profunda de la moder-

na organización burocrática sigue siendo el del gran sociólogo alemán Max
Weber (1864-1920). Según el análisis weberiano, impregnado de perspectiva
histórica y pluricultural, la burocrática resulto ser la manera técnicamente
más eficiente de organizar la administración de estructuras complejas. Si fi-
nalmente las sociedades occidentales y el capitalismo se impusieron al resto
del mundo, fue por su tipo de dominación, la legal-racional -que supero a las
basadas en razones religiosas o tradicionales-, y por su organización burocrá-
tica -que domino lo mismo en la empresa productora de bienes o servicios,
el Ejercito, la universidad y, desde luego, el Estado-, que no tuvo ni tiene rival
en eficacia. En principio, este tipo de administración legal y burocrática está
basado en ordenamientos, en estructuras jerárquicas, en tareas predetermi-
nadas, en funcionarios designados en función de sus habilidades y conoci-
mientos técnicos relacionados con su área de responsabilidad y demostrados
objetivamente mediante exámenes y concursos. Supuestamente, la conducta
de esos administradores se apega a reglas impersonales, establecidas en le-
yes y estatutos, a los que el funcionario es leal por encima de cualquier otra
consideración.

Weber tomo como base de su teoría a la burocracia prusiana, excepcional

por su disciplina, seriedad y sentido del deber. Sin embargo, incluso en ella,
el sociólogo descubrió que una vez establecido ese tipo de administración,
resultaba muy difícil de evitar un gran peligro para la colectividad: que al
tratar los asuntos profesionales como confidenciales y al poseer un conoci-
miento especializado y del que carecen tanto el ciudadano común como los
mismos jefes formales de los burócratas de carrera, estos últimos siempre
e inevitablemente tienden a desarrollar una cultura del secreto, a dar vida
a intereses propios, y a ocultar a sus superiores y al público la verdadera
naturaleza de sus operaciones y aquellas opciones que, aunque mejores en
función de los fines, no favorecen los intereses del burócrata como individuo
o gremio. De ahí que siempre este abierta la posibilidad y la tentación de
que el burócrata o administrador busque, en primer lugar, usar su posición
en beneficio propio y por encima y en contra de sus obligaciones formales.
Históricamente, ese trastrueque de intereses se ha producido infinidad de
veces, sobre todo en sistemas totalitarios y autoritarios pero también en los
democráticos y tanto en la esfera de lo público como en la de la empresa
privada. Y si sucede en los sistemas más desarrollados, con mayor razón en
los subdesarrollados.

20
Meyer, L. (2002, Jun 06). Agenda ciudadana/ las burocracias y su poder de distorsión”.

73
 2.1.2 La nueva gestión pública 21
En el marco del sistema democrático, alternativa posible no solo para países
industriales sino también para aquellos con nivel intermedio de desarrollo,
comienzan a considerarse una serie de modificaciones cuyo eje rector lo
constituye la reforma del Estado. Proceso fundamental de estos cambios es
la sustitución de la administración pública burocrática por la nueva Gestión
Pública. Entendemos por esta la creación y la aplicación de nuevos instru-
mentos para los cambios que deben hacerse en función de la nueva goberna-
ción en la dimensión de la administración pública. El concepto describe la
“reorganización de la administración pública”.

La nueva Gestión Publica demanda una alta calificación técnica y un conjun-

to de herramientas de gestión, proporciona además un poderoso conjunto
de ideas sobre la función política que implica consolidar prácticas institucio-
nales concretas. Asimismo estas prácticas darán origen a un nuevo tipo de
ejercicio democrático del poder, generando una nueva cultura. De lo que
trata, según Soborne, David y Plastrik, Peter (en Banishing Bureaucracy:
theFive Strategies for Reinventing Governmen, Nueva York, Addison-Wesley
Publishing Co, 1997) es de “provocar aumentos dramáticos en la efectividad,
eficiencia, adaptabilidad y capacidad de innovar de las instituciones estata-
les”. Para ello, dicen, “es necesario lograr transformaciones profundas en
cinco grandes áreas: el propósito de las instituciones, los incentivos que per-
miten y promueven el logro de tales propósitos, el rendimiento de cuentas
necesario para la adecuada aplicación del sistema de incentivos, la estructura
de poder que subyace a los procesos de toma de decisiones y la cultura ins-
titucional”.

Y es precisamente en el marco de esta nueva forma de gestión que implica

la democratización de la administración pública, donde aparecen con fuerza
los ciudadanos organizados, la sociedad civil que comienza a demandar y
ejercer su control directo sobre las formas de gobernar y de llevar a cabo las
políticas públicas.

Aparecen asimismo nuevas herramientas tecnológicas que permiten realizar

las tareas de manera más eficiente para llevar a cabo este cambio cultural
y organizacional. En este sentido las tecnologías de la información y la co-
municación se transforman en un instrumento imprescindible que permite
autonomizar y mejorar los servicios públicos. La ampliación de la infraestruc-
tura, la conectividad, la reducción de la brecha digital y la capacitación de los
servidores públicos, son algunos de los desafíos que enfrentan las administra-
ciones públicas para sus estrategias de desarrollo e inclusión.

Además, junto con estos retos la participación digital de los ciudadanos así
como la apropiación que estos hagan de la tecnología, asegurara la penetra-
ción de servicios gubernamentales digitales entre la ciudadanía.

De esta manera se fomentaran prácticas de buen gobierno y activismo. La

democratización de la administración pública significa precisamente activar
este control, esta participación y todas las condiciones que permitan transpa-
rentar las actividades de Gobierno.

Ahora bien, todos estos medios por si solos no garantizan cambios ni demo-
cratización automática de la administración pública. Es necesario concertar
políticas de manera deliberativa, conocer y aceptar los límites de ciertas prác-
ticas, profundizar las reformas necesarias (sistema político y administrativo)
en donde la ciudadanía se constituya en el eje fundamental de los procesos
de formación de las decisiones públicas.

21
Mochi, P. (2005, Feb 15). Sector 3 / “Nueva Gestión Pública y Ciudadanía”. ProQuest Central.
PP.: 1-2

74
 LECTURA SELECCIONADA N° 1

“Mediaciones conceptuales en la sociología de Max Weber. a cien años de “la ética

protestante y el espíritu del capitalismo”

La burocracia moderna

El fenómeno de la burocratización es otra esfera de análisis, junto con el moderno

capitalismo, en la que Weber reflexiona sobre la relación entre orden social y racio-
nalización. Veamos pues algunos presupuestos sociales y económicos que el autor
precisa para el surgimiento de la burocracia moderna. Esto nos permitirá evaluar
luego, como el aspecto positivo de la burocracia, que Weber rescata a menudo,
puede transformarse en una estructura que se inficiona progresivamente como un
mecanismo opresor.

El desarrollo de la burocracia se apoya en dos supuestos. Por un lado, lo que tene-

mos es el desarrollo de la economía dineraria, dado que el funcionario moderno
ha de ser remunerado en dinero y no en especies ni en prebendas. En este sentido,
sólo el moderno estado europeo se ha basado en el pago en dinero a sus funcio-
narios. Aunque no es condición indispensable, la economía monetaria permite la
existencia eficaz de un sistema impositivo, a la vez que facilita los intercambios
económicos.

Un segundo supuesto, se apoya en el desarrollo cuantitativo de las tareas adminis-

trativas. El aumento de la dimensión del aparato del Estado, junto con su esfera de
incumbencia, actuando dentro de la lógica de los partidos de masas, que potencian
la necesidad de la burocracia. Así es que la burocracia amplía, en las más diversas
esferas, su actuación y su intervención, aún en las más diferentes necesidades vita-
les, necesidades que antes fueron desconocidas o que eran satisfechas de un modo
local o mediante la economía privada.

La burocracia supone una concentración de medios económicos en las manos de

un jefe. Esto se da en todos los niveles del Estado, la empresa, el ejército o la inves-
tigación. La burocratización se desarrolla en función de las crecientes necesidades
de medios materiales.

Por otro lado, el progreso de la organización burocrática se entiende por su su-

perioridad sobre cualquier otra forma de organización. Este es el aspecto positivo
que rescata el autor. En otras palabras, lo que tenemos es que la división del trabajo
aumenta la eficacia de estructura burocrática y ésta no es permeada por deseos ni
necesidades personales de los burócratas que cumplen su función. Todo se desarro-
lla de acuerdo a funciones asignadas, con ‘imparcialidad’, por un conjunto de re-
glas previsibles que permiten calcular previamente los resultados. La organización
burocrática supera todas las demás formas de organización. Posee el mayor nivel
de eficacia.

Cuando Weber analizó la forma racional-legal de dominación caracterizó de mane-

ra típica, la estructura burocrática. Existen de acuerdo a su visión, ciertos principios
sobre los cuales se estructura la trama burocrática que le dan eficiencia con un
funcionamiento aceitado y perfecto. Precisemos pues, esos principios en torno a los
cuales se desenvuelven la lógica burocrática.

El primero de ellos hace referencia a la jerarquía funcional, donde el sistema de

obediencia se sustenta en autoridades que inspeccionan los niveles de mando infe-
riores, con la posibilidad efectiva de apelación por parte de las inferiores hacia las
superiores. El segundo principio hace referencia a las competencias o atribuciones
oficiales fijas. A través de las leyes o disposiciones reglamentarias se establece una
firme distribución de las tareas administrativas necesarias para cumplir los fines
75
de la organización burocrática. Se delimitan los poderes de mando y los medios
coactivos para el cumplimiento de los deberes reglamentados. El tercer principio
hace referencia al cargo. Es decir la separación entre lo público y lo privado. La bu-
rocracia moderna separa los asuntos oficiales y los privados, pues aleja la actividad
burocrática de la esfera de la vida privada, y los medios y recursos oficiales de los
bienes privados del funcionario concreto. El componente individual, privado del
funcionario debe quedar relegado para tratar de forma objetiva y despersonalizada
sus asuntos. El cuarto principio refiere al expediente. La burocracia moderna se
basa en documentos o expedientes conservados por escrito y en una estructura de
empleados subordinados y escribientes de toda clase. El quinto principio refiere al
aprendizaje profesional. La burocracia moderna presupone la especialización y un
detallado aprendizaje de los mecanismos y procedimientos que la mantienen en
funcionamiento. Ese ‘laberinto’ de disposiciones exige, en efecto, un conocimiento
especializado y tecnología especial. El último principio refiere a la dedicación. En
un cargo burocrático moderno los asuntos no deben tramitarse de manera margi-
nal, sino que requieren de todo la atención del funcionario.

Esta apretada caracterización ideal se apoya en tres pilares. El primero es el relativo

a la impersonalidad de la dominación. Los funcionarios son ejecutores del impe-
rio de las normas. La obediencia se presta formalmente a lo legalmente estatuido.
Su funcionamiento más se perfecciona, en cuanto su desarrollo progresivo más la
‘deshumaniza’, quitando todos resabios de elementos humanos (pasiones, intere-
ses particulares) que por irracionales traban su propia dinámica.

El segundo supone la creciente división de tareas que desvincula a los funcionarios

de un objetivo particular, o una finalidad conjunta. En otras palabras, el papel de
los administradores queda relegado a un lugar meramente instrumental, desde el
cual no pueden percibir las consecuencias de sus ejecuciones. Sólo el conocimiento
que manejan y la idea de desempeñarse bajo el imperativo del ‘deber profesional’,
los mantiene dedicados al cargo.

El tercero se sostiene en la importancia del creciente proceso de disciplinarización.

La subordinación incondicional al cumplimiento del deber profesional, la obedien-
cia ‘ciega’ de las normas y de los reglamentos habituales del cargo, representa tanto
una condición de existencia de la burocracia, como también una condición de su
indestructibilidad. Lo que tenemos, es que el funcionario, proclive a transformarse
por obra de la ‘eficacia’ en una mera pieza instrumental que orienta su acción al
cumplimiento de los fines prefijados y racionalmente incuestionables del ‘cargo’,
contribuye a la realización de los intereses generales de la gran maquinaria, que no
pueden ser sino los relacionados con su eterna pervivencia como sistema. Nos en-
contramos, en definitiva, frente a un modelo típico-ideal de organización moderna
que es u n vivo ejemplo de la racionalidad técnico-formal.

El aumento cada vez más progresivo de la técnica y del cálculo está estrechamente
ligado a la impersonalidad deshumanizante, de forma tal que cuando la organiza-
ción burocrática moderna puede ser vista como más racional desde el punto de vis-
ta formal (racionalidad con arreglo a fines), debido a su perfecto funcionamiento
como máquina, puede ser catalogada más estrictamente como ‘irracional’ desde el
punto de vista material (racionalidad con arreglo a valores).

La estructura burocrática moderna refleja cuales han sido las consecuencias que ha
tenido el progresivo aumento de la racionalidad instrumental (Horkheimer, 2002)
sobre la trama de las relaciones sociales. El avance de la lógica instrumental es
sin duda, como diría Simmel ‘el avance de la formas sobre la vida. La imagen del
‘estuche’ con la cual Weber finaliza La ética, es otra forma de decir lo mismo que
también Simmel avizoraba como diagnóstico de una realidad, cuyas referencias pal-
pables operarían como trasfondo cultural de los difíciles años de la Alemania de
Weimar.(Habermas, 1996:203-223)

La racionalización de la sociedad desencadena y exige a la vez, el desarrollo de una

racionalidad formal, lo que se traduce en la despersonalización de las relaciones
sociales y el sometimiento de la vida humana en su totalidad a la lógica impersonal
76
de los sistemas racionalizados administrativos.

3. Conclusión

Cualquier intento de concluir tiene que ser necesariamente provisorio, el propio

Weber nos lo recuerda a menudo, es ese el límite de la ciencia. Estamos ‘destinados’
a que nuestras conclusiones sean sólo un escalón que otros habrán de pisar para
poder mirar más lejos y más alto. Aunque nuestro mundo ha probado del fruto del
árbol de la ciencia que terminó por consumar el total desencanto, algo del dulce
néctar de su pulpa todavía se puede degustar.

La apertura permanente del análisis social, su imposibilidad de cierre, es aquello

que nos convoca a una revisión profunda de las condiciones que en se plasma el
conocimiento. La mirada de Weber, es la que de continuo nos recuerda la infini-
tud del mundo social y de sus posibilidades de estudio. Y es por esa infinitud y la
imposibilidad de abarcarla, que podemos retomar lo que otros han observado. Sin
embargo, no deja de ser verdad que, cuando uno se acerca a Weber, reconoce con
toda certeza, que para novedad siempre están los clásicos.

Sin duda ésta ha sido la intención de estas líneas de lectura: intentar un modesto
retorno a la actualidad de su pensamiento para evitar que el aporte de sus textos se
deposite como letra muerta.

El análisis que se intentó bosquejar en este trabajo, apuntó a criticar responsable-

mente la pretensión -algo mutilante creemos-de ubicar a Weber dentro de una
perspectiva metodológica individualista. Nosotros creemos que existen fundamen-
tos en su propia obra para relativizar el alcance de las afirmaciones -influenciadas
frecuentemente por las posiciones de la rational choice-que pretenden reconocer
en él un representante del individualismo metodológico. Acaso ¿la riqueza de sus
textos nos es claramente recuperable más allá de su perspectiva individualista, aún
con las tensiones que pueda esta pueda suponer? Este esbozo de crítica, nos llevó a
pensar conceptos que pudiesen mediar en la polaridad entre individuo y sociedad,
antagonismo que continuamente permea a las ciencias sociales. Esos conceptos los
hemos llamado mediaciones, y ellos nos permitieron poner de relieve la dimen-
sión simbólica a la que aluden frecuentemente los textos weberianos y a la que las
disciplinas sociales hoy prestan tanta atención. Reparar en el sistema simbólico,
nos permitió observar el reconocimiento que Weber hace de ciertas esferas socia-
les que por procesos crecientes de autonomización de los ámbitos individuales, se
muestran cosificadas, con una dinámica propia. En otras palabras, vimos cómo la
modernidad se monta institucionalmente como un sistema que asegura su propia
reproducción, aún a costa de las intenciones individuales.

Las consideraciones realizadas son sólo un pequeño aporte que deja constancia de
las posibilidades explicativas que puede encerrar la hermenéutica de u n discurso
como las ciencias sociales que por abierto y precario, reclama para sí, de una per-
manente y crítica introspección. Valga este centenario como una excusa para re-
pensar la producción weberiana, que por cierto retrata en su desarrollo aquello que
alguna vez Gramsci reclamara como máxima de un intelectual: una combinación
de pesimismo del pensamiento y de optimismo de la voluntad.

77
LAGERENCIA PÚBLICAY LAVISIÓN ESTRATÉGICA22
Introducción:
La despolitización y la profesionalización de la burocracia son temas pendientes en
la transición peruana. Asuntos en los que, a juicio de uno de los expertos interna-
cionales más reconocidos, Perú y la mayoría de los países de Latinoamérica deben
avanzar. Es el difícil camino de la reinvención del gobierno.

David Osborne es experto en innovación gubernamental. En 1993 trabajo con Al

Gore, entonces vicepresidente de Estados Unidos, en un proyecto para hacer más
eficiente al gobierno de Bill Clinton; éste advirtió, para que el servicio civil pueda
rendir frutos es necesario abatir la corrupción primero, y además, implementar
políticas de transformación gubernamentales que vayan más allá.

Cuando uno se topa con el término de servicio civil de carrera en los periódicos, se
queda con la impresión de que se trata de una especie de conjuro mágico: mejora
el sistema educativo, acaba con la corrupción y hace eficientes a los burócratas...

Ciertamente no es milagroso, pero si puede significar un paso hacia adelante.

Cuando un país pasa por un cambio de poderes en el gobierno. El primer pro-
blema es que pierdes toda la experiencia que el equipo saliente adquirió a través
de los anos, se pierde continuidad. El segundo problema es que los políticos que
ganaron la contienda electoral, por lo general, contratan a quienes los apoyaron en
su campana y no a quienes realmente están calificados para la tarea encomendada.
Entonces, la lealtad de estos burócratas no está con el ciudadano, sino con el políti-
co que les dio trabajo y, por lo tanto, su objetivo es sobrevivir a los cambios políticos
y no ofrecer u n mejor servicio. Lo que el servicio civil de carrera hace es evitar que
sean los políticos quienes repartan las plazas burocráticas. El servicio civil de carrera
es u n mecanismo que busca crear una burocracia profesional y estable.

¿Busca despolitizar a la burocracia? Así es, despolitizarla y profesionalizarla...

¿Dónde y cómo marcar la frontera entre los puestos que se pueden asignar a los
políticos y los que no?

Eso varía de país en país. En Gran Bretaña, Australia o Canadá, las dependencias
gubernamentales solo tienen un puñado de políticos en los puestos altos. En estos
países puedes tener dependencias con 20 mil empleados, de los cuales solo cuatro
o cinco están ahí por razones políticas: todos los demás son servidores públicos. En
Estados Unidos, una oficina del mismo tamaño tiene alrededor de 50 políticos colo-
cados en los puestos más altos. La relación político/ servidor público en las depen-
dencias de gobierno cambia según el contexto cultural y político de cada nación.

Si se quiere tener gerentes gubernamentales eficientes, estos deben tener la posibi-

lidad de tomar decisiones clave, por ejemplo, a quien contratar, a quien ascender,
o a quien correr. Algo que no está en ninguna de ellas es una fórmula para generar
presión constante a los burócratas. En el sistema estadounidense la entrega de re-
sultados es irrelevante, se premian los años que se están en un puesto en vez de la
productividad. Así que a los burócratas no se les paga mejor por ser eficientes y si
eres un empleado ineficiente tampoco se te paga menos. Entonces el objetivo de la
burocracia se convierte en preservar el statu quo y no en mejorar la productividad.
Otra área en la que ambas propuestas deben trabajar más es en cómo evitar que los
empleados gubernamentales se vuelvan complacientes.

Uno de los objetivos que se buscan al implementar el servicio civil de carrera es aca-
bar con la corrupción, ¿qué tanto se puede logar? Cuando se tiene una burocracia
muy grande y con altos niveles de corrupciones difícil hacer mejoras rápidas y signi-
ficativas. Los gobiernos deben hacer u n cambio mucho más gradual dentro de sus
22
de Uriarte, L. (2002, Jun 23). Entrevista/ davidosborne/ servicio civil de carrera: La eficiencia
posible. fromhttp://search.proquest.com/docview/310884708?accountid=146219
78
 dependencias. Solo hasta que una oficina comprueba que tiene un buen sistema de
auditorías internas y que hay verdadera transparencia puede realmente empezar a
implementar reformas amplias y significativas. Solo entonces el servicio civil de ca-
rrera podrá mejorar los servicios a la ciudadanía y aumentar su productividad. Una
de las estrategias para hacer más eficiente a la burocracia es darles a los empleados
más libertad de decisión, flexibilidad para que puedan darle un mejor y más rápido
servicio a la ciudadanía. Pero esto es imposible si antes no se elimina la corrupción.

a) Propuestas para el servicio civil. Crear una burocracia de alta calidad, que dé
certeza laboral a sus empleados, que acabe con la corrupción y que rinda cuen-
tas a la ciudadanía y no a los políticos de turno.
• Ley del Servicio Publico Profesional
• Establecer normas y lineamientos en materia de planeación y administración de
personal
• Dar celeridad ydirección a las políticas de Gobierno Electrónico.
• Establecer un Sistema de Evaluación y Compensación por Resultados.
• Desarrollar un mecanismo que garantice el ingreso, desarrollo y permanencia
de los servidores públicos basado en el mérito y la igualdad de oportunidades.
• Hacer obligatorias las evaluaciones para que el servidor público pueda aspirar a
desarrollarse.
• Hacer obligatorio que todas las dependencias tengan con un código de ética
para sus servidores públicos.

3.1 ¿QUÉ HACEN LOS GERENTES PÚBLICOS? 23

Es necesario observar que la responsabilidad en la implementación de los sistemas

de control Interno es de los Gerentes y que esta obligación emana de la máxima
autoridad de la nación que es el constituyente primario.

¿Qué es y qué no es el Control Interno?: El Control Interno es el conjunto de prin-

cipios, fundamentos, reglas, acciones, mecanismos, instrumentes y procedimientos
que mediante sus relaciones e interacción y apropiación por las personas, se con-
vierten en el medio para lograr el cumplimiento de la función administrativa, de
los objetivos misionales y de las metas y finalidades que persigue la entidad, permi-
tiéndole generar capacidad de respuesta ante los diferentes grupos de interés de la
comunidad. De lo anterior se deduce que el Control Interno, no es, entonces, una
instancia punitiva, sino una herramienta de gestión al servicio del Gerente Público.

¿El Control Interno es una Contraloría? Los gerentes públicos han mirado tradicio-
nalmente el Control Interno como un órgano de control fiscal adicional, es decir,
como una contraloría más. Existe recelo en muchas ocasiones, per parte del geren-
te, sobre el rol que debe cumplir en la organización, el Jefe de Control Interno y en
otras circunstancias, tal vez la mayoría, se toma como una adición que debe hacerse
a la estructura de la entidad, en virtud del cumplimiento de la ley, dándosele un
bajo perfil a los cargos adscritos a esta instancia asesora.

Importancia del Modelo Estándar de Control Interno: Ahora bien, ¿Por qué es im-
portante para los Gerentes Públicos la adopción del Modelo Estándar de Control
Interno (MECI)?

De un lado, se adopta el MECI como un modelo de control dinámico y moderno,

basado en sistemas de control de probada validez a nivel internacional como son el
COSO (Committee of Sponsoring Organizations), el COCO (Criteria of Control.),
el GAO (Government Accountability Office), entre otros.

De otro lado, el MECI es concebido como un modela de gestión que proporciona

23
Luis, O. R. (2005). Los gerentes públicos y la ley 87 de 1993. Contaduría Universidad De Antio-
quia, (47), pp:23-38. Retrievedfrom http://search.proquest.com/docview/198669002?accoun-
tid=146219
79
a los gerentes públicos las herramientas para llevar a cabo su trabajo de manera
idónea, transparente y ágil. El modelo comprende un resumen ejecutivo, un marco
teórico y el manual de implementación. La importancia del MECI será ampliada en
el momento de analizar de manera detallada sus tres subsistemas en los cuales están
prácticamente todos los aspectos que debe tener en cuenta un gerente para llevar a
cabo su gestión de manera eficaz y eficiente.

Futuro y Cambio: El MECI permite sentar las bases para que, no solo las administra-
ciones actuales sino también las que en el futuro dirijan las instituciones públicas,
se orienten hacia la excelencia con base en estándares de calidad. Es claro que la
adopción de proyectos de esta magnitud deben tener en cuenta, entre otros, el pro-
blema cultural y la resistencia al cambio, tan arraigados en los servidores públicos.

El MECI comprende tres subsistemas (Control Estratégico, Control de Gestión y

Control de Evaluación) que abarcan cada uno componentes y elementos; la forma
como se concibe el modelo parte de la definición sobre Control Interno y retoma
esa vieja (pero vigente) concepción de que la administración está compuesta por la
planeación, la ejecución y el control.

3.1.1 Planeación y Control Interno

Igualmente, las Oficinas de Planeación y de Control Interno han estado

tradicionalmente separadas entre sí, pues no tienen planes conjuntos, no
controlan la planeación ni planean el control y muchas veces ni planean ni
controlan la gestión. Este modelo contempla conceptos más amplios que la
simple gestión de los recursos, pues para lograr administrar de manera efi-
ciente y eficaz, también se debe planear y controlar.

El papel del Gerente y la réplica: “¿Y dónde estaba Control Interno?”

La tendencia general de los gerentes públicos es asignarle la responsabilidad

de los hechos desafortunados que ocurren al interior de las organizaciones
al Jefe de Control Interno, ignorando así los roles y responsabilidades que
cada servidor público, incluido el gerente, tiene en el Sistema de Control
Interno de la entidad. “El control interno es responsabilidad de la heren-
cia”. Los Jefes de Control Interno son asesores y acompañantes en esta tarea.
La manida frase que lanzan los gerentes cuando se descubre una situación
anormal siempre es: “¿Y dónde estaba Control Interno?” Para dar respuesta a
esta pregunta, se hace necesario invitar a la reflexión sobre las obligaciones
consagradas en las diferentes normas y enfatizar en la necesidad de que las
Oficinas de control Interno en particular y el sistema de Control Interno en
general, requieren del compromiso y apoyo de la alta gerencia para conver-
tirlos en verdaderos asesores de la función gerencial.

3.1.2 Modelo estándar de control interno - meci

Fundamentos: El modelo tiene como primer fundamento el Autocontrol,

definido como la capacidad de cada servidor público de evaluar su trabajo,
detectar sus desviaciones, efectuar los correctivos necesarios, mejorar los ro-
les y, en general, asumir como propio el control. Un segundo fundamento
es la Autorregulación, entendida como la capacidad institucional para regla-
mentar los asuntos propios de su función y el tercer fundamento es la Auto-
gestión, concebida como la capacidad para medir, interpretar, coordinar y
aplicar la función administrativa.

I. Subsistemas del MECI

i. Subsistema de Control Estratégico

80
De los tres subsistemas anteriormente son el subsistema que tiene relación
directa con la planeación es el denominado Subsistema de Control Estratégi-
co. ¿Controlar la Estrategia? Claro. Eso equivale a controlar la planeación y
brindar elementos de corrección oportuna a las desviaciones que se presen-
ten en el logro de los objetivos.

a. Ambiente de Control:Este primer componente, como podemos observar,

parte del ser humano como elemento fundamental del cambio. Sus ele-
mentos son los Acuerdos, Compromisos o Protocolos Éticos, las Políticas
de Administración del Talento Humano y el Estilo de Dirección.
b. Direccionamiento Estratégico: En segundo lugar, el Subsistema de ontrol
Estratégico contempla el componente de Direccionamiento Estratégico,
integrado por los Planes y Programas, el Modela de operación y la Estruc-
tura Organizacional.
c. Administración de Riesgos: Y un tercer componente estratégico es el que
tiene que ver con el Manejo de los Riesgos, partiendo de un estudio del
Contexto en el cual se ubica la entidad, y realizando un Análisis de los
riesgos, su identificación, su valoración y, en general, la Administración
de los mismos.

ii. Subsistema de Control de Gestión

Retomando el nivel inicial de subsistemas, hemos de analizar ahora el Subsis-

tema de Control de Gestión y su relación obvia con la gestión de la entidad.
¿Qué significa controlar la gestión? Básicamente controlar sus componentes,
es decir, la ejecución de la operación con sus respectivas Actividades de Con-
trol, la Información y la Comunicación.

a. Actividades de Control: Este componente integra los elementos Políti-

cas de Operación, Procedimientos, Controles, Indicadores y Manuales
de Operación y se orienta a establecer las herramientas que garantizan
el cumplimiento de la estrategia mediante la acción, prevenir los riesgos
mediante el uso de controles asociados a los procesos y asegurar el control
a la gestión de las operaciones, direccionando la entidad al logro de sus
objetivos. El aporte de este componente consiste en brindar una serie de
elementos que permitan al gerente publico monitorear el cumplimiento
de las metas y reorientarlas en tiempo real, de manera oportuna, cuando
se han tenido desviaciones por diferentes causas que pueden ser internas
o externas.

b. Información: Este componente de este subsistema (Control de la Gestión)

es el de Información, que tiene que ver con la información tanto primaria
como secundaria y con los sistemas de información. Este componente,
podemos decir que combina lo externo con lo interno, la información
que proviene de afuera y constituye las entradas que el medio ambiente
proporciona a la entidad con los datos que se procesarán en su interior.
La primera (la información) tiene que ver con el entorno, la sociedad, los
entes de control, el gobierno central y departamental, entidades y provee-
dores, entre otros, y los segundos (los datos) con los insumos necesarios
para producir los informes como los financieros, comerciales, de personal,
de estadísticas y otros.

c. Comunicación Pública: En cuanto a este componente del presente subsis-

tema, llamado Comunicación, contempla como elementos la Comunica-
ción Interna u Organizacional, la Externa o Informativa y los Medios de
Comunicación. Comunicar significa poner en común y la comunicación
pública facilita la rendición de cuentas. La Comunicación pública debe ser
oportuna, dinámica, veraz e integral, de manera que los servidores públi-
cos la adopten como mecanismo de interacción, pues la esencia misma de
la Comunicación son las personas.

81
 iii. Subsistema de Control de Evaluación

El tercer subsistema del MECI es el de Control de Evaluación, cuyos com-

ponentes son la Autoevaluación, la Evaluación Independiente y los Planes
de Mejoramiento. Este último subsistema cierra, por llamarlo de alguna ma-
nera, el ciclo de la administración y brinda a la gerencia la posibilidad de
valorar la efectividad del control interno.

a. La Autoevaluación: Contiene dos elementos: la Autoevaluación del Con-

trol y la Autoevaluación de la Gestión, los cuales permiten a la entidad
misma, identificar aquellos procesos que no tienen un correcto funciona-
miento en su interior.
b. Evaluación Independiente: El componente de Evaluación Independiente
consigna los elementos de Evaluación del Sistema de Control Interno y la
Auditoria Interna.

Se habla aquí de independiente en el sentido de la independencia que debe

tener entre sí, la Evaluación y la Gestión, o sea, aislamiento de la implemen-
tación y diseño de los procesos, planes y procedimientos, pues de participar
en estas actividades, la Oficina de Control Intimo quedaría como juez y par-
te, elaborando lo que después debe criticar o evaluar.

En cuanto a la Auditoria interna observamos que es sólo uno de los elemen-

tos del sistema del control intemo, no como algunos académicos piensan
que control interno es lo mismo que auditoría; este es considerado como un
instrumento de control de gestión.

c. Planes de Mejoramiento: Y el último componente del último subsistema

(el orden es meramente ilustrativo), tiene que ver con los planes de me-
joramiento tanto individuales como funcionales e institucionales, que son
sus elementos.

El usufructo se caracteriza por lo siguiente:

3.2 GESTIÓN ESTRATÉGICA YCREACIÓN DE VALOR PÚBLICO 24

En el ámbito empresarial durante las últimas décadas ha tenido preponderancia la

búsqueda de modelos de gestión para evaluar el desempeño de las organizaciones.
Se ha observado el tránsito de la implementación de modelos rígidos a la adopción
de sistemas flexibles en los que “la medida de proximidad a los resultados espera-
dos y la adición del potencial humano a la ventaja competitiva de la organización
son los ejes que orientan el proceso conocido como la «gestión»” (Del Castillo y
Vargas, 2009, p.58). En la administración pública no se ha seguido la misma tra-
yectoria, ya que la característica predominante en esos modelos es el dominio de
la estructura como eje de la gestión. En esta, “la alta estructuración de la gestión
implica un fuerte grado de control en los procesos, los procedimientos y el empleo
de recursos, los cuales, al ser públicos, justifican la supremacía de modelos rígidos
de gestión”, según señalan Del Castillo y Vargas (2009, pp. 58-59). Esto ha impli-
cado que la medida de la eficiencia en la gestión pública ha sido tradicionalmente
vinculada al ejercicio de presupuestos y la contabilidad de acciones desarrolladas a
partir de los mismos. De esta manera, el reto que enfrentan los gobiernos es transi-
tar de modelos de gestión gubernamental desde una lógica funcional rígida hacia
una lógica de procesos, “basada en el control de la estrategia y la evaluación de los
resultados por medio de indicadores” (Del Castillo y Vargas, 2009, p. 60).

La gestión gubernamental en el nivel local y regional está adquiriendo relevancia

24
Rivera, S. D., Kirkand, A. S., &Berumen, M. (2013). INSTRUMENTOS DE GESTIÓN PARTICIPA-
TIVA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Revista Internacional Administración & Finanzas, 6(2),
89-100

82
por los cambios y transformaciones en las prácticas administrativas orientadas a una
nueva visión de la administración pública. En esta, la calidad en las actuaciones de
las entidades públicas tiene un lugar prioritario dentro del nuevo modelo de ges-
tión pública. Según Atay et al. (2008), “este nuevo modelo necesita afrontar sin di-
lación grandes retos de modernización y cambio que propicien la adaptación a las
funciones que se le requieren de la sociedad, propiciando una administración más
ágil, rápida y flexible y que responda a las demandas de los ciudadanos” (p. 161).
Como afirman los autores, se hace necesario cada vez más superar la desvinculación
existente entre la administración pública y las demandas sociales.

En el nivel gubernamental se ha dado un viraje en la atención de los procedimien-

tos a los resultados. “De este cambio de visión se deriva una variación en el papel
del ciudadano en relación con el Estado, aparece el ciudadano usuario, el cual se
preocupa y ocupa por conseguir el mejor retorno fiscal, en cuanto a bienes colec-
tivos,” según Figueroa (2008). Por ende, “la gestión para resultados es uno de los
enfoques que mejor representa este nuevo reto” (p. 1). Estas nuevas preocupacio-
nes se plantean desde la perspectiva de la Nueva Gestión Pública (NGP), donde
los organismos nacionales e internacionales señalan la necesidad de mudar de las
evaluaciones anuales de las políticas y programas a la generación de indicadores de
desempeño como herramienta de buena gestión. De acuerdo con Figueroa (2008),
“las teorías contemporáneas de la administración pública enfatizan las ventajas de
promover una cultura organizativa de gestión pública orientada a resultados, en
contraste con una orientación tradicionalista enfatiza los procedimientos y los pro-
cesos de gestión” (p. 2).

Como parte de este proceso de modernización de la administración pública a partir

de los principios de la NGP, se han incorporado los indicadores de gestión, con
la finalidad de evaluar la contribución a la satisfacción de las necesidades colec-
tivas de los programas de gobierno y el grado de cumplimiento de sus objetivos.
Estos mecanismos de control de la gestión pública tienen como objetivo obtener
información que permita evaluar el nivel de eficacia de la toma de decisiones y su
implementación en planes y programas. Por lo tanto, estas políticas tienen como
propósito regular y controlar el cumplimiento de los acuerdos tomados en los co-
mités y comisiones, estableciendo sistemas de control y seguimiento de los mismos
(Delhumeau, 201 1).

En un sistema tradicionalmente organizado a partir de la estructura, la evaluación

del desempeño permite ver con más claridad la asignación de responsabilidades
para el cumplimiento de las metas organizacionales. En este sentido, Guinart
(2004) señala que en un sistema democrático se puede pensar en la responsabili-
dad pública como parte de un contrato originario entre los ciudadanos y su gobier-
no. Por ende:

(...) los ciudadanos conceden a su gobierno un alto control sobre sus vidas, permi-
tiendo que el gobierno se lleve parte de sus ingresos (a partir de impuestos) y que
limite su libertad (a través de la ejecución de leyes y las regulaciones). (...) Pero
los ciudadanos esperan, a la vez, que los gobiernos sean responsables por el modo
como ejercen su poder.

(...) Por lo tanto, supervisar e informar sobre el desempeño de las actuaciones pú-
blicas es una de las formas en las que los gobiernos se presentan responsables ante
sus ciudadanos (Guinart, 2004, p. 316).

Al hablar de medición del desempeño se implica “la contabilidad sistemática y con-

trolada de indicadores que revelan los cumplimientos de las metas de una insti-
tución. Es decir, se mide la efectividad y la eficacia de una gestión administrativa”
(Chávez Alzaga, 2007, p.l). Si se traduce esto a la gestión municipal, la medición del
desempeño se realiza a partir de la medición cuantitativa de los productos y servi-
cios de un gobierno, como una herramienta para elevar su calidad.

Una de las limitaciones que presenta la planeación estratégica en el ámbito gu-

83
bernamental es que con frecuencia se considera que la elaboración de un plan de
trabajo es un proceso en sí mismo, que termina con su publicación. En el mejor
de los casos, el plan de desarrollo se vincula con las acciones de las dependencias
públicas, privilegiando su ejecución, pero su adecuado seguimiento se margina o li-
mita. Chávez Alzaga (2007) sostiene que, en realidad, “la planeación y su ejecución
son la primera etapa de un largo proceso donde la fase quizás más compleja está
vinculada a la medición y evaluación de la operación. Desgraciadamente es en esta
etapa donde muchas entidades fallan y/o claudican al mostrar una actitud confor-
mista” (p. 2). Los sistemas de medición del desempeño han tomado relevancia en
el sector público por sus contribuciones a los sistemas de gestión por resultados.
Chávez Alzaga (2007) señala que:

De los análisis de los resultados del sistema de medición es posible identificar área
de oportunidad para el fortalecimiento de las entidades sub-nacionales. La parte
del sistema destinada a la rendición de cuentas debe favorecer los indicadores de
resultados o impacto sobre los indicadores operativos como son los de insumo,
producto, eficiencia y efectividad.

Por medio de la medición del desempeño se permite realizar los ajustes que per-
mitan corregir las acciones de los planes de desarrollo, reorientándolas hacia el
cumplimiento cabal de las expectativas plasmadas en los planes y programas. Los
sistemas de medición proporcionan, entonces, “un marco para conocer si los es-
fuerzos actuales permitirán arribar al destino propuesto y en qué estado se arribará”
(Chávez Alzaga, 2007, p. 2). La medición del desempeño constituye un proceso
para la recolección, el análisis y la utilización de la información con el fin de deter-
minar cuan eficiente y eficazmente se cumplen los objetivos de las organizaciones.
Aun cuando la medición del desempeño es una herramienta útil y valiosa para
la consecución de metas, puede convertirse en un sistema burocrático cuando no
son dimensionadas sus aportaciones a la gestión pública. Se han observado expe-
riencias en las cuales, al no incorporarse la medición del desempeño a la cultura
organizacional, ésta se convierte en otra función burocrática e improductiva que
no aporta al mejoramiento de las prácticas ni al alcance de las metas planteadas.

El objetivo fundamental de esta herramienta ha sido estimular y facilitar procesos

de gestión participativa entre las comunidades y los gobiernos locales para lograr
una efectiva participación de la sociedad civil en la toma de decisiones y en la so-
lución de los problemas de las localidades. A través de la medición de indicadores,
los actores locales pueden asumir la visión estratégica de su localidad, “como un
propósito definido y compartido, con el cual comprometerse para que, mediante
acciones concretas, ofrezcan soluciones para los problemas identificados durante el
ejercicio de planificación participativa”, según señala Quintana, s.f.). Por lo tanto,
la concreción de resultados se hace frente a una motivación sostenida mediante la
cual el proceso gana credibilidad y podrá ir sumando cada vez a más ciudadanos
interesados en contribuir en el proceso de desarrollo.

3.2.1 ¿Qué entendemos por Valor Público?

Remite al valor creado por el Estado a través de servicios, leyes, regulaciones

y otras acciones. Pero también, se crea valor sobre todo a través de transaccio-
nes individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfacien-
do sus demandas y, prestándoles servicios de calidad. Para ello se cuentan
con tres componentes del valor público, clasificadas en tres grandes catego-
rías: Servicios, resultados y confianza.

Se genera valor público a través de: Respuestas a problemas relevantes para

los ciudadanos/ usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para genera-
ciones actuales y/o futuras y procesos que construyen comunidad, ciudada-
nía, democracia y capital social: deliberación, participación, etc.

84
 2. Valor Público: Mandato y visión y misión:

Contiene los siguientes aspectos:

• El desarrollo de una estrategia o un plan de trabajo en los ámbitos pú-
blicos comienza la definición de una propuesta de valor público, cuyos
componentes principales son: los mandatos, la misión y visión de la or-
ganización.
• Esta especifican el valor público que la organización pretende producir
para las partes interesadas y para la sociedad en su conjunto.
• Cualquier aproximación que busque instrumentar el valor público en
un enunciado de misión y visión, debe tomar los mandatos (formales e
informales) de la organización como puntos de partida.
• Es necesario revisar y reinterpretar los mandatos para que sirvan de
plataforma para definir la misión y visión que permita instrumentar la
propuesta de creación de valor público.
• Cualquier propuesta de misión/visón debe ser coincidente con los man-
datos formales y lo que éstos se deben cumplir.

3. Áreas de Acción de la Gestión Estratégica:

Está compuesta de tres áreas

Cuadro Nº 2 Áreas de la Gestión Estratégica

Gestión Programática Gestión Política Gestión Organizacional

Consiste en cumplir Consiste en crear y/o Establecer y manejar el
con la misión organi- consolidar la legitimi- entorno inmediato de la
zacional y crear valor dad, los recursos, la au- iniciativa, con el fin de
público a través de un torización y/o el apoyo asegurar que cuente con
conjunto de estrate- para implementar la los recursos, las rutinas
gias, políticas, progra- misión y crear valor pú- y la capacidad organiza-
mas y proyectos per- blico. cional de llevar adelante
tinentes que generen una gestión efectiva, efi-
progreso hacia la reso- ciente, equitativa, ética y
lución de problemas sostenible que cree valor
de desarrollo. público.

Fuente: CEPAL: Curso Planificación y Gestión Estratégica para las Políticas Públicas, ILPES-AE-
CIDSanta Cruz, Bolivia, 4-15 Mayo 2009

LAREFORMA DEL ESTADO PERUANO

4.1 LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA25

Dentro de la lógica que anima el cambio socioeconómico y político en América

Latina, uno de los temas más delicados es el de la reforma del Estado.

Al hablar de ella no se hace referencia, únicamente, a “reingeniería” en el Poder

Ejecutivo o a modernización operativa de los parlamentos o a modificaciones en la
forma en que se administra. En realidad, se trata de renovar la vinculación entre
las sociedades civiles de nuestros países y sus Estados, en vista de la afirmación de la
democracia económica y política.

Uno de los problemas para una cabal reforma del Estado en Latinoamérica es que,

25
Levaggi, V. (1997, Mar 31). Virgilio levaggi/ estado y democracia. ProQuest Central.

85
entre sus promotores, hay quienes tienen una comprensión estrecha de la misma y
por ello, en su nombre, solo proponen modificaciones funcionales y olvidan las sus-
tantivas. Ello puede conducir a la aplicación de un mero barniz y no a la necesaria
transformación de estructuras que deben estar, para tener sentido, al servicio de la
persona humana. Se cumpliría así, lamentablemente, la sentencia del Gatopardo:
“Que todo cambie para que todo siga igual”.

La relación Estado-sociedad fue central en los inicios de la mayoría de los estados

nacionales modernos. Entre los principios de los enciclopedistas el “contrato so-
cial”, que fundaría los países, tiene como clausula fundamental la vinculación entre
los ciudadanos integrantes de una determinada sociedad y la estructura que se con-
ceden para ejercer el gobierno en democracia.

Al hablar de reforma del Estado en América Latina se está planteando la modifica-

ción de la manera en que se ejerce el poder político en una nación y, esto, como es
lógico, genera no pocas tensiones.

La reestructuración del Poder Ejecutivo es u n componente importante de una re-

forma del Estado y ese parece tema prioritario para los organismos multilaterales
que entienden que la eficiencia de la administración pública tiene una incidencia
importante en la gestión económica de los agentes privados. Su modernización no
es solo una cuestión de gestión sino que debe procurar responder, a su nivel, sobre
el tema de fondo: la nueva relación entre Estado y sociedad civil en un proceso de
afirmación democrática. Ahora bien, el Poder Ejecutivo no se reduce al gobierno
central; también supone renovación en las instancias regionales, provinciales y los
municipios o comunas; de lo contrario se estaría hablando exclusivamente de una
reorganización del gobierno central.

Los países latinoamericanos reorientaron en los últimos años su modelo de desa-

rrollo, desde un esquema cerrado basado en el mercado interno, hacia otro abierto
con un mayor énfasis en las exportaciones y una mayor aceptación de las inversio-
nes externas. De este modo, los mercados tienen una vinculación más profunda
con los flujos de comercio, inversión y finanzas de la economía globalizada.

En este nuevo ordenamiento, los ciudadanos y la sociedad civil tienen preeminen-

cia en las iniciativas orientadas hacia el progreso común. Ahora bien, debe tomarse
en cuenta que en el mundo actual no compiten empresas aisladas sino sistemas. Las
empresas privadas no realizan su trabajo en soledad; por el contrario, su vida se de-
sarrolla en una red de vinculaciones que incluye a sus proveedores de bienes y ser-
vicios públicos y privados, los sistemas financieros educativo y científico; dependen
también de la extensión y calidad de la infraestructura nacional, de la dinámica de
las relaciones al interior de la propia empresa y de la eficiencia de la administración
pública, entre otras variables.

De aquí surge, como reconoce una amplia y creciente corriente de investigaciones

y desarrollo teóricos, que la competitividad está condicionada por la cooperación
entre el sector público y el privado, de la capacidad para establecer alianzas de lar-
go plazo entre ambos para trabajar en la mejora de la educación, la formación de
recursos humanos, el desarrollo tecnológico y el diseño y ejecución de estrategias
para participar exitosamente en la globalización.

La dinámica y funcionamiento de los mercados depende no solo de la actividad

aislada de los agentes privados sino también de las instituciones que, de una u otra
forma, participan o influyen en la vida económica y social.

En las últimas décadas se ha venido formando lo que se conoce como la “Nueva

Economía Institucional”, fruto de la incorporación de una teoría de las institucio-
nes a la teoría económica que complementa, modifica y amplía la visión neoclásica,
que prospero estudiando mercados muy desarrollados con costos de transacción
mínimos. Hoy se es consciente que las instituciones son cruciales para el desem-
peño económico pues, conjuntamente con la tecnología empleada, determinan la
86
 utilidad o no de participar en una actividad productiva determinada.

Esta nueva visión precisa que “un modelo dinámico de cambio económico contiene
como parte integrante un análisis del Estado, dado que es el quien define e impone
las reglas formales. Por esto el objetivo principal de la política de desarrollo debe
ser la creación de estados que creen e impongan derechos de propiedad eficientes.
La característica esencial es la creación de un poder público estable”. En esta tarea
se hace necesario que los estados se modernicen para garantizar un régimen efi-
ciente de derechos de propiedad, colaboren con la creación de un marco institucio-
nal que facilite la iniciativa empresarial y posibiliten una administración de justicia
eficaz y proba que sancione con celeridad el incumplimiento de las obligaciones
comerciales, por ejemplo.

En este esquema el Estado debe, en particular, proveer eficazmente bienes y servi-

cios públicos -directa o indirectamente-, garantizar el equilibrio macroeconómico y
la sanción de regulaciones que permitan las condiciones para la acción responsable
de los agentes económicos privados en un régimen de libre competencia.

El Estado tiene también un papel importante en la contribución a la mejora de

la calidad y la productividad de las empresas. La ausencia de condiciones institu-
cionales y físicas básicas, así como la presencia de ineficiencias y distorsiones ma-
croeconómicas, generan sobrecostos para la actividad productiva y perjudican la
competitividad de las economías nacionales.

Dado que los cambios económicos emprendidos por los países latinoamericanos se
dan al interior de un proceso de afirmación democrática, los esfuerzos conjuntos
públicos y privados no solo deben orientarse hacia el logro del éxito económico;
también han de tener en cuenta el objetivo de garantizar el consenso social sobre el
nuevo rumbo emprendido por las sociedades.

En la actualidad es aceptado que un país es gobernable cuando es capaz de generar

consensos internos consistentes de largo plazo.

Para ello es necesario contar con instituciones que contribuyan no solo al progreso
de las empresas privadas sino también a difundir los frutos de esos progresos, así
como a promover la participación ciudadana. El Estado tiene, también, una tarea
indelegable en la promoción y consolidación de esas instituciones como una forma
de contribuir a la legitimación del modelo entre la ciudadanía, requisito ineludible
para la estabilidad económica y política del modelo de cooperación público-priva-
do.

Puede señalarse la significativa importancia de los estados para la consolidación de

democracias políticas y económicas en los países al sur del rio Bravo y, consecuen-
temente, de su reforma.

4.2 LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ26

En Argentina, Brasil, México, Bolivia o Ecuador, por nombrar a unos cuantos paí-
ses, el tema más socorrido en los discursos y declaraciones de los gobiernos y los
partidos políticos es el relativo a las llamadas reformas estructurales. Estas han co-
brado tal relevancia en los últimos tiempos que su necesidad también ha sido incor-
porada a la visión y los análisis de importantes sectores de la iniciativa privada y de
diversas organizaciones sociales.

De no llevarse a cabo estos cambios, se afirma, correremos el riesgo de que el creci-

miento no solo se frene sino que, en un escenario más catastrófico, la economía se

26
Lozano, L. (2003, Oct 25). Lucrecia lozano / de las reformas a las reformas. El Norte. ProQuest
Central.

87
precipite irremediablemente en una crisis de imprevisibles consecuencias.

En marzo de este año, el Instituto para la Economía Internacional público en los Es-
tados Unidos el libro titulado “Después del Consenso de Washington”. Sus autores
han sido colaboradores del Banco Mundial. Uno de ellos es un ex ministro perua-
no, el otro un académico e investigador estadounidense. Ambos hacen un balance
de los resultados obtenidos por las reformas de primera generación en América
Latina y fundamentan la importancia y la urgencia de que las reformas de segunda
generación se lleven a cabo.

Las reformas de primera generación, también conocidas como reformas de libre

mercado, se aplicaron de forma sistemática a partir de la segunda mitad de la dé-
cada de los 80. La excepción fue Chile, país que de forma más temprana, desde
mediados de los años 70, impulso estas transformaciones bajo el férreo control del
régimen militar que se instauro en 1973.
Estas reformas respondieron a una doble problemática: por un lado a la difusión
y consolidación del pensamiento económico neoliberal a nivel internacional; por
otro, al impacto negativo que tuvo la crisis de la deuda de 1982 sobre las principales
economías de la región.

La ideología neoliberal gano terreno en el mundo en los años 70, cuando al arran-
car esa década entro en crisis el modelo económico que se desplego al finalizar la
Segunda Guerra Mundial sustentado en la práctica del proteccionismo y la existen-
cia de Estados con una fuerte participación en la economía y en la sociedad.

La crisis se manifestó en una profunda recesión mundial que se combinó con altas
tasas de inflación. El prodigioso ciclo del crecimiento elevado y sostenido de la
posguerra llego a su fin. La respuesta a este escenario irrumpió en la forma de un
severo cuestionamiento a los fundamentos del llamado Estado de Bienestar - la re-
distribución social y la intervención estatal en la economía- y en el urgente llamado
a emprender una transformación socioeconómica de largo alcance.

En los años 80, el gobierno de Margaret Tatcher en Gran Bretaña, y las dos adminis-
traciones de Ronald Reagan en los Estados Unidos, aplicaron en sus países medidas
orientadas a lograr la estabilidad monetaria, a contener el gasto social, a abolir los
controles sobre los flujos financieros y a incentivar la inversión mediante la reduc-
ción de impuestos sobre los ingresos más altos. Sus políticas públicas inauguraron
el ciclo del predominio del pensamiento y la actividad económica neoliberales.

Como en las economías capitalistas más avanzadas, en América Latina el cambio

económico también llego de la mano de la crisis. La crisis de la deuda que estallo
en 1982 consumió años de crecimiento económico en el área y arrojo un saldo tan
negativo en términos de la caída de la producción y el aceleramiento de la infla-
ción, que los años 80 fueron tristemente reconocidos como una “década perdida”
para el desarrollo.

La respuesta al agotamiento del modelo altamente protegido que impero en la

región desde la posguerra fue declararlo obsoleto, calificándolo de populista, inefi-
ciente e improductivo. En su lugar se impulsaron las reformas de libre mercado que
impulsaron la privatización y la apertura económica y comercial. Algunos analistas
bautizaron este cambio con los elegantes nombres de reforma económica o refor-
mas estructurales; sus críticos las calificaron escuetamente de políticas neoliberales.

Su saldo fue el mismo en todas partes: el achicamiento del Estado; el fin de los sub-
sidios; la reducción del gasto social, y la incorporación de las economías regionales
al mundo de la competencia global y el libre mercado.

A casi 20 años de esta experiencia, múltiples voces -entre ellas la del Banco Mundial-
han empezado a señalar que las reformas de primera generación, cuyas baterías se
dirigieron fundamentalmente a modificar las bases estructurales de la economía,
88
 han sido insuficientes no solo para garantizar un crecimiento sostenido y estable,
sino también para reducir la brecha del ingreso y el empobrecimiento de la pobla-
ción.

En Argentina, después de la debacle financiera de diciembre de 2001 y la crisis

que se extendió en el 2002, se señala la urgencia de impulsar una política fiscal
disciplinada y sostenible; reorganizar el sistema bancario y poner en marcha una
reforma del Estado y laboral. Ninguno de estos temas fue planteado por la reforma
económica de primera generación de los años 80 y 90.

En México sucede algo parecido. Un punto medular de la estrategia del gobierno

de Vicente Fox y a últimas fechas del empresariado y la otrora poderosa Confede-
ración de Trabajadores de México, CTM, fue el imperativo de realizar cambios que
complementen los que llevo a cabo la reforma económica que inauguro el régimen
salinista. Reiteradamente se menciona la importancia medular de una reforma fis-
cal, a la que se ha incorporado la reforma energética y la siempre postergada refor-
ma del Estado.

Las reformas que ahora empiezan a sonar en buena parte de los países latinoame-
ricanos forman parte de lo que recientemente ha dado en llamarse el “Consenso
Post Washington”. Son cambios que van más allá del ámbito económico y remiten
a transformaciones institucionales profundas. Se habla de la reforma del Estado; de
una reforma laboral orientada a una mayor flexibilización del trabajo; de la refor-
ma del sistema educativo; de lucha contra la corrupción; de la generación de redes
de seguridad social y del combate contra la pobreza.

Este nuevo enfoque pretende saldar la asignatura pendiente de las carencias y des-
ajustes a que dieron lugar las reformas de primera generación y la forma mecánica
en que fueron aplicadas en todos nuestros países por igual. El tiempo dirá que tan
real es el compromiso de los organismos internacionales, como el Banco Mundial,
y de nuestros gobiernos para aplicar estos cambios necesarios y evitar que nuevas
situaciones, como la que conmociono hace meses Argentina y ha provocado recien-
temente una verdadera revuelta social en Bolivia, se conviertan en el pan de todos
los días en la región.

Según Hernando de Soto 27 , Hay que hacer una reforma del Estado como lo pro-
pone el presidente Oscar Berger porque el sistema que existe pone trabas a los más
pobres que buscan que se les reconozca el derecho de propiedad, señalo el econo-
mista, en su discurso acerca de la competitividad del pequeño y mediano empresa-
rio, en el marco del II Encuentro Nacional de Empresarios (Enade).

Agregó que obtener el derecho de una propiedad es un proceso que lleva más de
20 años. De ahí que no se le puede pedir a la gente que crea en la economía de
mercado y que los políticos no logren la reelección de sus partidos. Añadió que es
difícil desarrollar la pequeña empresa si no existe capital, la base de la economía
de mercado, y por ello se debe lograr que todos los sectores estén incluidos en este
proceso, incluyendo a los más pobres. De no ser así, se da espacio a una “serie de
populistas y comunistas disfrazados que no creen en el desarrollo del mercado”.

27
De Soto Hernando, señala necesidad de llevar a cabo una reforma del estado; (2004, Apr. 28).
NoticiasFinancieras

89
 LECTURA SELECCIONADA N° 2

“FUNDAMENTOS DE UNA REFORMA POLÍTICA”

Las normas estructuran la conformación, atribuciones, relaciones y funcionamien-

to de las instituciones políticas de una nación. Las modalidades que adopten son
de trascendencia porque determinan las decisiones, el comportamiento y la inte-
racción de los actores políticos encargados de la tarea de gobierno.

De ellas dependen desde los derechos políticos de los ciudadanos hasta la respon-
sabilidad de los gobernantes, pasando por la forma en que se toman las decisiones.

Hay, por ejemplo, normas que establecen la división de poderes y otras que los
fusionan. Reglas que promueven el bipartidismo y otras que estimulan el multi-par-
tidismo. Reglas que privilegian la representación mayoritaria y otras que favorecen
la representación de las minorías. Reglas que alientan la cooperación y reglas que
la inhiben. Reglas que promueven la formación de coaliciones electorales y reglas
que las obstaculizan. Reglas que agilizan la toma de decisiones y reglas que la en-
torpecen.

La arquitectura institucional es pues responsable, al menos en parte, de la goberna-

bilidad entendida como la capacidad de u n gobierno de tomar decisiones a partir
de una representación plural y legítimamente constituida. Es por ello que en los
últimos treinta años el rediseño o reforma constitucional ha sido una práctica muy
frecuente.

En el caso de América Latina, por ejemplo, Gabriel Negretto reporta un promedio

de 5.4 nuevas constituciones por cada país en el siglo XX. Por su parte en Europa
del Este se registran 23 nuevas constituciones desde 1990.

Si las reglas importan, la pregunta obligada es: ¿cuáles son las reglas más apropiadas
para el “buen” funcionamiento del sistema político?

Esta pregunta no puede contestarse en abstracto. Para responderla es necesario

saber de dónde se parte, qué es lo que en opinión de las fuerzas políticas ya no fun-
ciona o podría funcionar mejor, y cuál es, idealmente, el punto de llegada. Tiene
pues que haber u n diagnóstico y u n objetivo, una aspiración.

El punto de partida y el diagnóstico responden a la peculiar historia política de

cada país, pero los objetivos son más uniformes, presentan menor variación.

Como lo sugieren Shugart y Carey, la mayoría de los sistemas buscan maximizar

dos valores: la representación y la eficacia gubernamental, esto es, profundizar la
democracia y hacerla más eficaz.

La idea de gobernabilidad democrática es u n buen concepto guía para orientar la

reforma política del Estado porque incorpora los dos objetivos: el de la represen-
tatividad que favorece la inclusión de distintas fuerzas políticas en el ejercicio del
poder y el de un modelo de negociación y construcción de acuerdos que permita
tomar las decisiones.

Para ello se han encontrado diversas fórmulas. Una primera opción es la que se da
entre tipo de sistema: parlamentario o presidencial. El debate sobre las ventajas y
desventajas de cada uno es muy abundante aunque las conclusiones no son defini-
tivas. Pero aún situándonos únicamente dentro de los regímenes presidenciales las
combinaciones son tantas y tan variadas que puede decirse que no hay dos sistemas

90
iguales.

Las cosas en política no suelen ser binarias, siempre hay matices, modalidades, pun-
tos intermedios.

Las alternativas no son únicamente sistema parlamentario o presidencial, presiden-

tes con veto o sin él, reelección o no reelección, sistema de mayoría o de repre-
sentación proporcional, una o dos vueltas electorales. Hay presidencialismos y se-
mi-presidencialismos. Hay veto total, parcial y de bolsillo. Hay reelección ilimitada
o restringida. Hay sistemas de representación mixta que combinan de manera muy
distinta la proporción entre representantes de mayoría y de minoría. Hay sistemas
que admiten la segunda vuelta para la elección presidencial y otros que la acompa-
ñan de la legislativa.

Las diferencias no son menores. Cada norma por sí sola comporta consecuencias
distintas y su combinación produce resultados diversos tanto en la dimensión de la
representación como en la de la acción gubernamental.

La justificación pues de una reforma política del Estado descansa por una parte en
la convicción de que las reglas e instituciones adoptadas son determinantes y, por
la otra, en la percepción de que la arquitectura institucional vigente no responde a
las necesidades de la gobernabilidad y ha llegado el momento de ajustarla o incluso
reemplazarla.

¿Cuál es entonces el punto de partida y cuál el objetivo o la aspiración?

El punto de partida para pensar la reforma política del Estado hoy no es el de un
sistema político autoritario sino el de un pluralismo político producto de un ciclo
de reformas electorales que modificó no sólo las vías de acceso al poder y la integra-
ción de los órganos de gobierno sino también -aunque por vía indirecta- el ejercicio
del poder y los mecanismos de rendición de cuentas.

No obstante, la democratización del país no llevó a la revisión y ajuste de la forma

de gobierno, de las atribuciones de los poderes, de la interacción entre ellos y de
la relación de éstos con la ciudadanía. Tampoco a la modificación de las insuficien-
cias, imprecisiones e imperfecciones de un marco institucional que ni fue diseñado
para (ni hubo necesidad de poner a prueba en) un contexto de representación
plural, de alternancia y de efectiva división de poderes.

En el caso mexicano la transición a la democracia se privilegió la primera parte

de la ecuación de la gobernabilidad democrática, es decir, la de la representación
porque ahí se encontraba el origen y la causa de la concentración del poder así
como de su consecuente ejercicio autoritario; esto también es válido para el resto
de países latinoamericanos.

Habiendo logrado este objetivo, tocaría ocuparse ahora de la otra parte de la ecua-
ción: asegurar que los partidos y los poderes trabajen de manera coordinada y coo-
perativa. Buscar que la pluralidad dé lugar a la cooperación inter e intra institu-
cional. ¿Por qué? Porque en los sistemas de división de poderes no basta con un
equilibrio entre ellos sino que hay que procurar la cooperación de los mismos. Sin
ella, la toma de decisiones se paraliza y la acción de gobierno se entorpece.

No es que el asunto de la representación se haya resuelto de manera definitiva, pero

resuelto el problema de exclusión política es necesario mirar al ejercicio del poder,
a la esfera de la acción del gobierno y, también, al de la forma en que se ejerce ese
poder.

En conclusión, el punto de inicio para pensar la reforma política del Estado es

un sistema plural -multipartidista- que difícilmente volverá a producir un gobierno
unificado y que no contempla ni mecanismos adecuados para formar mayorías y

91
producir acuerdos ni, tampoco, u n proceso de toma de decisión ágil y eficaz.

El punto de llegada sería u n sistema que, sin sacrificar la pluralidad de intereses

-incluso profundizándola- allane el camino para que la democracia sea capaz de
dar resultados.

La solución no es -como se ha planteado repetidamente- limitar al Poder Ejecutivo.

La propuesta de reforma del Estado tiene que superar la idea de que el Ejecutivo
debe ser debilitado. Donde impere u n sistema presidencial en el que los principios
de separación de poderes y pesos y contrapesos se han hecho vigentes. El problema
que enfrentamos hoy no es el de cómo acotar al Ejecutivo sino el de cómo propiciar
la colaboración entre poderes y al interior mismo del Poder Legislativo. Tal y como
lo expresó Jorge Carpizo hace casi tres décadas, “un Ejecutivo fuerte no es en sí
antidemocrático”.

Si la democracia debe ser un método para llegar al poder y una vez habiendo ac-
cedido a éste, tomar decisiones aprobadas por mayoría, la pregunta es si nuestra
democracia ayuda u obstaculiza esa toma de decisiones. Y la respuesta es que la
obstaculiza más allá de lo que intrínsecamente dicta un sistema basado en los prin-
cipios de división de poderes que está diseñado precisamente para evitar decisiones
unilaterales y apresuradas.

El entramado institucional vigente obstaculiza la formación de mayorías, la produc-

ción de acuerdos y la toma ágil de decisiones, por un sinnúmero de razones entre
las cuales destacan: La ausencia de incentivos y mecanismos para la formación de
alianzas parlamentarias.

La falta de instrumentos para destrabar situaciones de empate entre los poderes.

La excesiva dilación del proceso legislativo acompañada de la nula responsabilidad
por la inacción legislativa.

La existencia de u n calendario electoral disperso que deja a los partidos más tiempo
para competir y disentir que para debatir y acordar.

Todas estas características del sistema político latinoamericano son susceptibles de

ser transformadas a través de reformas... De eso, precisamente, se trata la reforma
política del Estado.

Para ordenar la discusión sobre la reforma política del Estado existen distintos mé-
todos.

El primero es partir del capitulado de la Constitución -las garantías, la forma de go-

bierno, la integración y facultades de los poderes públicos, y las responsabilidades
de los funcionarios- e ir revisando aquellas fórmulas que se piensa ya no funcionan
o podrían funcionar mejor.

Un segundo método es ordenar las reformas a partir de los elementos básicos de un

sistema: acceso al poder, integración de los órganos de poder, ejercicio del poder y
rendición de cuentas del mismo.

Finalmente, se puede optar por analizar los principales problemas que se han pre-
sentado desde la democratización.

Nos inclinamos por este último ya que está directamente vinculado a lo que se ha
expuesto como los fundamentos de una reforma política del Estado: 1. La necesi-
dad de atender tres órdenes de problemas que se han hecho visibles a partir de que
se hizo realidad la democracia electoral, es decir, desde que los poderes adquirie-
ron independencia y autonomía: la dificultad para la formación de mayorías; los

92
obstáculos para construir acuerdos y; las imprecisiones de la legislación que llevan
o pueden llevar a situaciones de crisis y/o parálisis.

La necesidad de atender los problemas que han ido apareciendo en el ámbito de

la representación y que las pasadas elecciones -pero no sólo ellas- dejaron patentes.

Lo que se plantea es tan sólo un método de análisis y exposición. Lo más impor-

tante es no perder de vista que la diversidad institucional es enorme, que no hay
reformas definitivas ni recetas infalibles y que toda elección tiene consecuencias
políticas de gran trascendencia.

93
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAGESTIÓN GUBERNAMENTAL
1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS GOBIERNOS REGIONALES 28

1. Introducción

La participación ciudadana no termina en el plano político, ni en los pro-

cesos electorales, esta participación exige el esfuerzo de colaborar conjun-
tamente en la solución de los problemas que enfrentamos todos los días,
organizándonos para atender a quienes más nos necesitan; para defender la
naturaleza y el ambiente que nos rodea; para disfrutar de mayor seguridad...
etc.

La democracia se dejó sentir por la ejecución de procesos electorales demo-

cráticos consecutivos, no solo por el voto libre de los ciudadanos, sino por el
seguimiento y defensa que dieron a estos procesos por parte de los medios
de comunicación y la sociedad en su conjunto.

Los resultados los conocemos bien: un mosaico variado y verdaderamente

representativo de todos los partidos políticos en los Congresos, el ascenso
de Presidentes de las Repúblicas por el apego a sus compromisos de respetar
la democracia, el reconocimiento y respeto de la comunidad internacional
y, sobre todo, una sociedad más consciente de la importancia que tiene la
participación ciudadana para trazar o corregir los destinos de la Nación.

Esta participación alimenta una democracia que tiene como fundamento la

igualdad entre todos los hombres y las mujeres dentro del respeto y recono-
cimiento de sus diferencias, la tolerancia, la libertad de expresión, la capa-
cidad de organizar y organizarse socialmente, la responsabilidad personal y
comunitaria, la justicia social y la convivencia pacífica y ordenada.

El reto ahora será el de revisar y poner a tono leyes y reglamentos deficien-

temente elaborados, emitidos muchas veces al margen de la sociedad, que
debiera estar adecuadamente representada por sus legisladores. El siguiente
paso es exigir a quienes nos representan que entiendan la autoridad no
como fuente de poder, sino como sinónimo de servicio.

Pero la participación ciudadana no termina en el plano político, ni en los

procesos electorales, esta participación exige el esfuerzo de colaborar con-
juntamente en la solución de los problemas que enfrentamos todos los días,
organizándonos para atender a quienes más nos necesitan; para defender
la naturaleza y el ambiente que nos rodea; para disfrutar de mayor seguri-
dad; para presentar a nuestras autoridades soluciones que respondan a los
problemas que existen y amenazan a nuestra calle, nuestra colonia, nuestro
municipio, etcétera.

No podemos quedarnos solamente observando que las personas que elegi-

mos y que ahora ocupan cargos públicos corrijan por arte de magia los pro-
blemas cada vez más complejos que se presentan a nuestra vida cotidiana.

La convivencia armónica exige la colaboración de cada uno de nosotros,

desde las más altas autoridades hasta el más sencillo de los ciudadanos, to-
dos tenemos una tarea importante por realizar.

En la participación ciudadana se encuentra el fiel de la balanza capaz de

medir y condenar a aquellos de nuestros representantes que una vez en el
poder olvidan y abandonan impunemente las responsabilidades y compro-

28
Ferrari, B. (1997, Sep 18). “Participación Ciudadana.”- ProQuest Central
94
 misos asumidos frente a sus electores.

Es evidente que los alcances de nuestra responsabilidad social trascienden

las paredes de nuestros domicilios. En la participación ciudadana se actua-
liza con toda eficacia la máxima que dice: “La unión hace la fuerza”, los
esfuerzos aislados poco pueden hacer ante la creciente indiferencia que vi-
ven las sociedades modernas, hoy más que nunca el participar, organizar o
sumarse a los esfuerzos responsables de mantener y preservar la calidad de
vida cobran una enorme importancia.

En la actualidad, cuántas veces hemos presenciado que un grupo de ciu-

dadanos se une contra la impunidad, que otros se organizan para hacer
peticiones de servicios que benefician a su sector; hay padres de familia que
unidos piden la colocación de un semáforo peatonal para proteger las vidas
de sus hijos; comunidades que piden la instalación de una escuela; defenso-
res de auténticos derechos humanos; organizaciones que buscan preservar
la identidad nacional, en fin, falta mucho por hacer, por eso vale la pena
hablar de quienes ejemplarmente aceptan el reto de unirse y representar a
su comunidad y sus familias de manera legítima frente a lo que consideran
negativo o peligroso para su desarrollo armónico, sin importarles muchas
veces la calumnia y ofensas que siempre amenazan a quienes luchan contra
el conformismo y la mediocridad.

Precisamente la semana pasada la mesa directiva de la junta de residentes

de la Colonia del Valle, en la que su presidente, Rene Lankenau, rindió su
informe de actividades. Es importante recordar que Rene en representación
de su comunidad salió en defensa de la calidad de vida de la Colonia del
Valle cuando en las inmediaciones de una de las arterias más transitadas
de aquel lugar se pretendía edificar u n templo sin el acuerdo previo de los
vecinos, y que no decir de su indoblegable actitud ante la apertura de una
“casa de apuestas” bajo el amparo de autoridades judiciales que se apoyaban
en tecnicismos mal interpretados para desconocer ordenamientos jurídicos
que claramente prohíben la existencia de casinos en nuestro país.

Durante su gestión se manejaron 87 solicitudes y quejas de los vecinos, los

cuales se resolvieron en su totalidad, gracias al trabajo conjunto de la Junta
de Residentes y las autoridades del Municipio con las que se llevó siempre
una relación cordial.

No solo en lo relativo a la planeación urbana, sino en la transparencia de

sus finanzas se logró saldar cuentas ancestrales como el pago de la cuota que
adeudaban desde hace cinco años las patrullas de la Junta a la autoridad
por el uso de la radio frecuencia que los comunica con la Policía del lugar.

En fin, lejos de distanciar a los vecinos, Rene y su esposa, Susana, lograron

unir a la comunidad y tender puentes de comunicación entre quienes la
integran. Solo basta pensar que el número de vecinos que pagaba sus cuotas
se triplico, lo que nos habla claramente de la representatividad que desinte-
resadamente alcanzo esta pareja con su esfuerzo cotidiano.

1.1.2 La intervención de los gobiernos regionales 29

La participación ha sido la gran ausente. Si el gobierno no estaba dispues-

to a escuchar, pudo haber sido más directo y decirlo, señalo el gerente de
Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente de la región Junín, Iván
Lanera. El ministro de Energía y Minas, Juan Valdivia, fue el encargado de
anunciar que el Consejo de Ministros había acordado promulgar la norma
que creara el nuevo ministerio. El documento que debatió el Ejecutivo fue

29
Salazar, M. (2008, Apr. 01). Gobierno anuncia creación del Ministerio del Medio Ambiente:
ProQuest Central

95
elaborado por un grupo técnico en el tiempo record de un mes y sin recoger
las opiniones de las organizaciones sociales, los gobiernos regionales y el
parlamento, a pesar de que se había establecido un plazo adicional con ese
fin. Por otra parte, no hubo difusión oficial del documento. Solo de manera
informal, algunos miembros del equipo técnico encabezado por el ecologis-
ta Antonio Brack difundieron la propuesta a través del correo electrónico.
¿Qué legitimidad puede tener este ministerio, cuando no se ha convocado
a todos los que tendrían que opinar? El tema de la gestión ambiental no es
solo de los ambientalistas, es un asunto nacional que requiere de consensos,
dijo Javier Azpur, secretario ejecutivo de la no gubernamental Propuesta
Ciudadana, que coordina la Coalición de la Sociedad Civil para la Creación
del Ministerio del Medio Ambiente. El presidente Alan García había anun-
ciado la intención de crearlo el 20 de diciembre de 2007, como antesala a
dos reuniones internacionales que se desarrollaran este ano en el país. Perú
será sede de la V Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Europa, Amé-
rica Latina y El Caribe y del Foro de Cooperación Económica de Asia-Paci-
fico. La ministra de Comercio Exterior y Turismo, Mercedes Araoz, revelo
que el nuevo ministerio no ejercerá una labor fiscalizadora de la actividad
minera, pese a que este sector es responsable de 40 por ciento de los con-
flictos sociales que giran en torno a temas ambientales. Por lo tanto, el Or-
ganismo de Supervisión y Fiscalización Ambiental que propuso la comisión
encabezada por Brack como parte del ministerio ‘no vería uno de los temas
más importantes dentro de la agenda’, señalo Lanegra. El ministerio tampo-
co ejercería autoridad sobre el manejo del agua, aunque a causa del cambio
climático ya se verifica escasez de este recurso, no existe un diagnóstico de
la situación de las cuencas hidrográficas y uno de los principales motivos de
los conflictos ambientales es el temor a la contaminación.

El gobierno prefirió que el Ministerio de Agricultura asumiera esta tarea,

con la reciente creación de la Autoridad Nacional de las Aguas. También
supervisara la explotación de los bosques. El Servicio Nacional de Áreas Pro-
tegidas que planteo el ecologista Brack también podría quedar fuera de las
competencias del nuevo ministerio. Las críticas a la iniciativa oficial desta-
can que el equipo técnico propone que el ministerio se haga cargo solo de
la evaluación de impacto ambiental de los grandes proyectos de inversión
minera y energética, sin precisar cuáles son los parámetros para determinar
que es un gran proyecto. Podemos concluir entonces que se está creando
un ministerio sin capacidad de decisión en los temas ambientales clave y
que solo se convertiría en una suerte de orientador general de las políticas
sectoriales, afirmo Lanegra. Brack no ha cuestionado los cambios que el
Ejecutivo introdujo a su proyecto. Se limitó a señalar que su iniciativa bus-
caba reducir “los costos sociales y económicos” para el país. La secretaria
ejecutiva de la no gubernamental Red Muqui, Ana Leyva, está convencida
de que el gobierno de Garcia no ha hecho esfuerzos para acercar a la socie-
dad este intento de cambiar la institucionalidad ambiental, a pesar de que la
diversidad del país, en los planos cultural, social y geográfico lo exigía con
suma urgencia.

Tampoco se le ha dado importancia al papel de los 26 gobiernos regionales

en este proceso. Como un gesto para garantizar la participación de la socie-
dad, la comisión Brack planteo la creación de un Consejo de Concertación
Ambiental, integrado por asociaciones empresarias, las regiones, las muni-
cipalidades y representantes sociales. Pero esta propuesta aún está siendo
evaluada por el gabinete de ministros. Está claro que el Ejecutivo tiene la
intención de aprovechar las facultades que le otorgo el Congreso legisla-
tivo, en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con
Estados Unidos, para crear el ministerio mediante un decreto. Dentro de las
atribuciones otorgadas por el Legislativo se hizo una mención general res-
pecto de que el Ejecutivo debía ‘fortalecer la institucionalidad ambiental’,
pero no se le otorgo carta blanca para crear un ministerio. Los expertos del
área legal de la Red Muqui consideran que el gobierno incurriría en una
acción ilegal e inconstitucional, ya que según la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo solo se puede crear un ministerio mediante una ley. Un proyec-
to tan trascendental para el país no puede aprobarse sin ser debatido por
96
 todas las fuerzas políticas, dijo la presidenta de la Comisión de Medio. En
este contexto es muy dudoso que las reuniones que el Ejecutivo tenga con
miembros de la sociedad civil puedan influir en el proceso. Solo una fuerte
intervención de la opinión pública y de los presidentes regionales podría
cambiar la situación y obligar a que se realice una consulta seria.

1.2 PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS MUNICIPALIDADES 30

Desde 1997 y con el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los

Estados Unidos (USAID), ICMA alienta el desarrollo institucional de varios muni-
cipios mexicanos, al tiempo de colaborar con entidades estatales y federales que
promueven el desarrollo municipal. Durante este taller se compartirá la experien-
cia del programa en México, al tiempo de difundir las buenas prácticas municipa-
les observadas en diversos gobiernos locales en América Latina que estimulan su
replicación.

Este evento busca que los ciudadanos reconozcan pragmáticamente las funciones,
objetivos y alcances de los gobiernos locales e impulsen su participación fundamen-
tada en el entendimiento y en la corresponsabilidad. Los objetivos del mismo son
cinco:

1.- Comprender el papel de los gobiernos locales ysu incidencia en la calidad de

vida de los ciudadanos.
2.- Valorar el papel de la participación del ciudadano en la planeación, gestión y
fiscalización de los gobiernos locales.
3.- Identificar parámetros para la medición del desempeño de los gobiernos locales
para consecuentemente demandar acciones.
4.- Fortalecer la experiencia a través de ejercicios que permiten identificar priori-
dades y estrategias.
5.- Identificar mecanismos que promuevan la rendición de cuentas y la transparen-
cia de los gobiernos locales.

En suma, el taller “De la barrera al ruedo” es u n taller para el análisis, la reflexión

y la acción de los ciudadanos en los procesos de las municipalidades, a través del
conocimiento del ser y del quehacer de los gobiernos locales.

Los temas principales que tratara el taller serán, entre otros, las diferencias entre
las perspectivas del gobierno local y del ciudadano; entre la administración pública
profesional y la administración por inercia; la importancia, ámbitos, marcos, me-
canismos y procesos de la participación ciudadana; la inserción del ciudadano en
la planeación, gestión y fiscalización del gobierno local; y la ética como practica y
cultura del gobierno local en su lucha contra la corrupción.

El taller ha sido diseñado para grupos de ciudadanos saltillenses interesados en in-

volucrarse en los procesos de los gobiernos locales. En esta ocasión se ha alentado
primordialmente la participación de representantes de ONG, grupos empresaria-
les, clubes sociales y juntas de vecinos que tengan o mantengan contacto con insti-
tuciones públicas. Igualmente se ha extendido la invitación a distintas autoridades
estatales y municipales.

En estos momentos de efervescencia ciudadana es imperativo encontrar los cauces

racionales y fundamentados para establecer una relación de cogobierno correspon-
sable con las autoridades municipales. Finalmente, como ciudadanos buscamos
descubrir y cultivar, a pesar de toda evidencia en contra, un significado de la políti-
ca que dignifica, humaniza y organiza de manera constructiva las voluntades de los
mismos ciudadanos y de los líderes en la búsqueda de mejores condiciones de vida

30
García, Luis. A. (2001, Nov 30). Luis Garcia Abusaid “Transparencia Ciudadana”- ProQuest Cen-
tral

97
 para su comunidad.

Esta es la política que engendra rebeldía, innovación y racionalidad. Es la que, en

palabras de Fernando Savater, constituye el conjunto de razones para obedecer;
pero también el conjunto de razones para rebelarse. Esta es la política que da luz a
una verdadera participación ciudadana que conlleva a la transformación de nues-
tras instituciones y estructuras sociales.

ACCOUNTABILITY Y CONTROLDE LAGESTIÓN

GUBERNAMENTAL
2.1 FORMAS DE CONTROL SOCIAL DEL ESTADO31

Respecto del concepto de ciudadanía es una referencia frecuente (y no por ello

menos útil para construir el concepto de ciudadanía activa), recurrir al clásico
planteamiento de T.H. Marshall. Este autor distingue tres tipos de ciudadanía, a
saber, civil, política y social, en función de otros tantos tipos de derechos distinti-
vos: los civiles, los derechos políticos y los sociales. Según Marshall la consecución
de estos derechos responde a una sucesión temporal que supone un avance en la
universalización de determinados valores que van configurando la ciudadanía. La
consecución de los derechos civiles correspondería al S.XVIII, la de los políticos
al XIX y el proceso culminaría con la incorporación de los derechos sociales en el
siglo XX con el Estado democrático moderno. Este planteamiento, a pesar de gozar
de gran popularidad y ser referencia de muchas perspectivas presenta, no obstante,
algunas cuestiones sobre la configuración de la ciudadanía son muy discutibles en
la práctica y cuya revisión puede abrirnos algunas vías para su reconceptualización
en la actualidad.

Son muchas y muy diversas las perspectivas que abogan por el reconocimiento de
un nuevo papel de mayor responsabilidad para los ciudadanos, así como por la im-
portancia de la sociedad civil como agente en la provisión del bienestar. En esto se
fundamentará toda una línea de profundización teórica de la Política Social desde
finales de los años 70 que plantea no sólo diferentes alternativas ante la crisis del
Estado de Bienestar sino también, una posible solución de continuidad mediante
su reestructuración.

Como decíamos, en las dos últimas décadas se ha ido asentando bajo marcos teó-
ricos e ideológicos muy distantes, la idea de la centralidad del ciudadano en los
proceso socio-políticos, y de modo especialmente significativo, en la provisión del
bienestar. El nuevo papel otorgado al ciudadano se configura bajo un amplio marco
de planteamientos que recorre desde el protagonismo individualizado del neolibe-
ralismo y el neoconservadurismo hasta la concepción de ciudadano que se recono-
ce miembro de una comunidad política en la que actúa no como individuo aislado
sino como partícipe en un espacio colectivo, tal y como lo plantea la concepción
democrático radical (Morán y Benedicto, 2002). Ambos extremos subrayan un rol
protagonista del ciudadano caracterizado por su dimensión «activa» frente a la pa-
sividad que había marcado su actuación en el Estado de Bienestar socialdemócrata.
Se acuña así el nuevo término de ciudadanía activa con ambivalentes significados,
que brevemente revisamos a continuación.

Como señalan Morán y Benedicto (ibídem) el concepto de ciudadanía estaba en-

caminado a superar el Estado de Bienestar heredado de los laboristas y a resucitar
a la vez los valores tradicionales que entendían perdidos en los años precedentes.
Desde este planteamiento el ciudadano es un individuo que ejerce y reclama sus
derechos de modo que sus intereses y deseos individuales se sitúan en un espacio
central de la política social. Su dimensión de ciudadano activo no reside en el ejer-
cicio de participar políticamente sino en el que deviene de asumir una responsabili-
dad de solidaridad para con la comunidad; ésta se materializa en una colaboración
voluntaria, despolitizada y de corte asistencial de ayuda a la comunidad. En este
31
Alcázar, M. Á. E. (2007). Las relaciones estado-ciudadanos en la reestructuración del bienestar.
revisión conceptual para un análisis crítico de la política Social. PP. 3-8 ProQuest Central

98
sentido la participación del ciudadano se circunscribe a la colaboración, ya sea a
través de redes informales o de organizaciones de voluntariado pero, en todo caso,
centrada en las funciones de asistencia y no en las expresivo-reivindicativas ni en la
toma de decisiones.

Se trata pues, en el momento actual caracterizado por claros síntomas de desa-

fección de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, de avanzar en la
consolidación de una concepción de ciudadanía activa que pueda generar un tipo
de identidad en la que los ciudadanos se reconozcan y de la que se sientan parte
integrante y activa de modo que podamos responder colectivamente a los retos que
a todos nos afectan. A esta renovada concepción de ciudadanía es a la que noso-
tros nos referimos cuando hablamos de ciudadanía activa e inclusiva. Entrelazado
al concepto de ciudadanía encontramos mucho más recientemente el de “capital
social” defendido a menudo, como el elemento clave en la configuración de unos
valores cívicos que propician la participación de los ciudadanos. Entendemos que
la revisión de este término puede aportar elementos interesantes respecto de la re
conceptualización de la ciudadanía.

En los últimos años se ha desarrollado una amplia producción de investigaciones

orientadas a explicar si el capital social tiene un papel central en el buen funcio-
namiento de distintos procesos sociales. Pero desde nuestro punto de vista, una de
las dimensiones de más interés de esta línea de trabajos es la que vincula el capital
social con la calidad de la democracia (representativa) y el nivel de bienestar colec-
tivo, analizando su influencia en las políticas públicas y asociándose a otros concep-
tos como «empowerment», ciudadanía, pluralismo o democratización.

Entiéndase el capital social: por un lado como los recursos de que puede disponer
un individuo por su pertenencia a determinadas redes sociales como por ejemplo
información, ayudas de diverso tipo, influencias y recomendaciones. Por otro, el
capital social estaría constituido por los valores y las actitudes con que unos se rela-
cionan con otros y muy en particular, la confianza en la relación; esta puede darse
entre individuos, entre estos y las instituciones con las que se relacionan y entre
las instituciones entre sí (confianza particularizada y confianza generalizada). La
confianza particularizada ayudaría a generar confianza generalizada. Según esto,
una parte de los teóricos del capital social deduce que la pertenencia a asociaciones
acaba generando confianza y aumentando el capital social, cuestión que puede
tener efectos positivos en la eficacia de las instituciones democráticas y en la reso-
lución de problemas colectivos. Una interpretación de estos términos ha llevado a
una parte importante de la escuela del capital social a deducir que sólo en un clima
social en el que haya u n grado razonable de confianza pueden desarrollarse acti-
tudes emprendedoras, la innovación y el desarrollo, de lo que se explica la actual
extensión del término al ámbito de la gestión empresarial y de las agencias públicas
y para-gubernamentales, como hemos señalado más arriba.

Partiendo de este planteamiento podemos vislumbrar ya la diferente concepción

que subyace bajo los conceptos de ciudadanía activa (tal y como nosotros la plan-
teamos) y la acepción más extendida de capital social y, por tanto, las implicaciones
que supone privilegiar la utilización de uno u otro término, especialmente en su
aplicación al diseño e implementación de políticas públicas de cara a formular es-
trategias de reestructuración del Estado de Bienestar.

La investigación de Robert Putman sobre los factores que determinan la existen-

cia o no de gobiernos eficaces, le llevo a la conclusión de que aunque los factores
económicos tienen una influencia importante, la existencia de una vida asociativa
densa condiciona, muy directamente, el rendimiento gubernamental.

De entrada, a pesar de que su trabajo le llevó a estudiar las organizaciones volunta-

rias y asociaciones, su planteamiento de partida no se interesa por los efectos de la
participación social en el sentido de ejercicio de un el derecho de los ciudadanos
a tomar parte en los asuntos colectivos y como mecanismo de ampliación y pro-
fundización democrática más allá de su dimensión representativa, sino que la par-
ticipación es meramente valorada en tanto que instrumento para el rendimiento
99
 gubernamental en el ámbito de la democracia representativa. Desde nuestro punto
de vista esto es muy importante porque explica, tanto la sorprendente importancia
y el repentino interés que ha tomado la participación en el discurso dominante
(así como la ambigüedad de éste) como la dirección que están siguiendo una gran
parte de las iniciativas gubernamentales y de diferentes agentes sociales respecto
del fomento de la participación social.

Asimismo, el hecho mismo de asociarse lo que facilita la cooperación social que

hace avanzar la democracia y que el espíritu cívico es el resultado de la interacción
social per se; infravalora en definitiva, el peso que tienen en su conformación la
finalidad y misión de las organizaciones, así como sus mecanismos de funciona-
miento, modos de producción de decisiones y el tipo de prácticas que desarrollan
de hecho. Tal y como señalan Boix y Posner (1999: 165) determinados grupos que
fomentan la intolerancia y tienen prácticas no democráticas difícilmente inciden
de forma positiva en lo que se refiere a generar confianza y cooperación mutua en
la sociedad. En todo caso, «la simple existencia de capital social entre los miembros
de una organización no garantiza su utilización en aras del conjunto de la comuni-
dad » (ibídem) ni tiene porque necesariamente traducirse en formas de confianza
generalizada. Más aún, una sociedad llena de asociaciones con finalidades únicas,
exclusivas y particulares cuyos intereses chocan y las hacen entrar en competencia y
adoptar mecanismos clientelares, no necesariamente contribuye al establecimiento
de consensos, a la cooperación y desarrollo de valores cívicos o a mejorar la gober-
nabilidad.

En muchos casos, el grupo lejos de facilitar la cooperación cívica y la confianza

generalizada actúa como un dispositivo excluyente. Más aún, cuando siguiendo las
teorías de la elección racional, cada individuo es simplemente un agente interesado
en maximizar su utilidad; con independencia de los valores y aspiraciones internas
de cada individuo, la existencia de cooperación y civismo depende de la medida
en estos encuentren racional cooperar y participar en la comunidad política de
acuerdo con normas cívicas.

Respecto de estas cuestiones, el concepto de ciudadanía activa que, como hemos

dicho, supone una reconstrucción del propio concepto de ciudadanía en el sentido
de ejercicio de la actividad crítica y responsable del compromiso político (Alonso,
1999), opera en un sentido diferente que nos parece mucho menos ambiguo, más
sugerente y transformador. Así, no se trataría sólo del establecimiento de confianza
sino de responsabilidad para colaborar en la obtención, no ya de beneficios mu-
tuos, sino colectivos. Nos referimos a la construcción de una identidad compartida
que implica a los ciudadanos (tanto colectivamente como a título personal) en la
defensa de la universalización de determinados valores y derechos y en la extensión
de los derechos adquiridos o del status propio de ciudadano a otras personas. Por
eso además, tiene carácter inclusivo, de lo que devine que la apertura del tejido
social al exterior no es interpretada como un riesgo que resta, sino como una suma.
Esta concepción de ciudadanía activa e inclusiva supone una “inversión” de socia-
bilidad pero que se recrea en el presente, en el hecho de tomar parte y de decidir
en los asuntos públicos junto a otras personas y por tanto, su lógica no reside en la
representación aunque la contemple. A nuestro parecer es únicamente desde ésta
concepción y a través del tipo de relaciones y prácticas que genera, desde la que los
ciudadanos puedan llegar a responsabilizarse e implicarse en los asuntos públicos y
desde la que se puede contribuir a la reestructuración del Estado de Bienestar, esto
es, a construir el nuevo modelo de Estado de Bienestar Participativo.

2.2 PARTICIPACION POPULAR EN LAS POLITICAS SOCIALES

En el marco del sistema democrático, alternativa posible no solo para países indus-
triales sino también para aquellos con nivel intermedio de desarrollo, comienzan
a considerarse una serie de modificaciones cuyo eje rector lo constituye la reforma
del Estado. Proceso fundamental de estos cambios es la sustitución de la administra-
ción pública burocrática por la nueva Gestión Pública. Entendemos por esta la crea-
ción y la aplicación de nuevos instrumentos para los cambios que deben hacerse en
función de la nueva gobernación en la dimensión de la administración pública. El
concepto describe la “reorganización de la administración pública”.
100
 La nueva Gestión Publica demanda una alta calificación técnica y un conjunto de
herramientas de gestión, proporciona además u n poderoso conjunto de ideas so-
bre la función política que implica consolidar prácticas institucionales concretas.
Asimismo estas prácticas darán origen a un nuevo tipo de ejercicio democrático del
poder, generando una nueva cultura. De lo que trata, según Soborne, David y Plas-
trik, Peter (en Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Govern-
men, Nueva York, Addison-Wesley Publishing Co, 1997) es de “provocar aumentos
dramáticos en la efectividad, eficiencia, adaptabilidad y capacidad de innovar de
las instituciones estatales”. Para ello, dicen, “es necesario lograr transformaciones
profundas en cinco grandes áreas: el propósito de las instituciones, los incentivos
que permiten y promueven el logro de tales propósitos, el rendimiento de cuentas
necesario para la adecuada aplicación del sistema de incentivos, la estructura de
poder que subyace a los procesos de toma de decisiones y la cultura institucional”.

Y es precisamente en el marco de esta nueva forma de gestión que implica la de-

mocratización de la administración pública, donde aparecen con fuerza los ciuda-
danos organizados, la sociedad civil que comienza a demandar y ejercer su control
directo sobre las formas de gobernar y de llevar a cabo las políticas públicas.

Aparecen asimismo nuevas herramientas tecnológicas que permiten realizar las

tareas de manera más eficiente para llevar a cabo este cambio cultural y organiza-
cional. En este sentido las tecnologías de la información y la comunicación se trans-
forman en un instrumento imprescindible que permite autonomizar y mejorar los
servicios públicos. La ampliación de la infraestructura, la conectividad, la reducción
de la brecha digital y la capacitación de los servidores públicos, son algunos de los
desafíos que enfrentan las administraciones públicas para sus estrategias de desa-
rrollo e inclusión.

Además, junto con estos retos la participación digital de los ciudadanos así como la
apropiación que estos hagan de la tecnología, asegurara la penetración de servicios
gubernamentales digitales entre la ciudadanía.

De esta manera se fomentaran prácticas de buen gobierno y activismo. La demo-

cratización de la administración pública significa precisamente activar este control,
esta participación y todas las condiciones que permitan transparentar las activida-
des de Gobierno.

Ahora bien, todos estos medios por si solos no garantizan cambios ni democratiza-
ción automática de la administración pública. Es necesario concertar políticas de
manera deliberativa, conocer y aceptar los límites de ciertas prácticas, profundizar
las reformas necesarias (sistema político y administrativo) en donde la ciudadanía
se constituya en el eje fundamental de los procesos de formación de las decisiones
públicas.

2. Participación Popular en las Políticas Sociales32 .-

A partir del análisis de los discursos de actores participantes en mecanismos parti-

cipativos y de los resultados obtenidos en estudios empíricos sobre el asunto, pode-
mos extraer algunas conclusiones y aportaciones prácticas orientadas a transferir
los conocimientos aportados por los propios protagonistas de los procesos partici-
pativos. El análisis constata que los procesos participativos deben:

Ocuparse de la complejidad: social (perspectivas e intereses diversos), dinámica

(causas y efectos sin tiempo y espacio) y generativa (futuro incierto/indetermina-
do).
• Coordinar significados/entendimientos diversos: confianza y aceptación mutua,
lo que implica transparencia de procesos y resultados.
• Producir innovación: respuestas novedosas, diferentes ytangibles a la ciudada-
32
Seller, E. P. (2011). EL PAPEL DE LA ECONOMIA SOCIAL COMO MOTOR DEL CAMBIO SOCIAL Y
LA DEMOCRATIZACION SOSTENIBLE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES EN EL ÁMBITO
LOCAL- ProQuest Central
101
 nía.
• Posibilitar la deliberación: dialogar, sistematizar opiniones, encuadrar opciones
alternativas y adoptar decisiones firmes acordadas.
• Diálogo sostenido: producir procesos/resultados sostenibles a largo plazo.
• Generar capacidades: empoderar, capacitar, crear grupos de trabajo, generar y
apoyar líderes y su rotación, etc...
• Los procesos participativos requieren empezar con un mínimo de apoyo garan-
tizado para asegurar posibilidades de éxito.

Los aspectos a considerar en los procesos, prácticas, actores y resultados podemos

sintetizarlos en los siguientes:

1. Preparación adecuada. Los contextos institucionales moldean significativamente

los roles que adoptan los actores, los procesos y, por tanto, los resultados y la satis-
facción de los actores. De ahí la necesidad de una coherencia en la organización
municipal en escuchar y vincular los asuntos y acuerdos a la acción de gobierno.
Por tanto, estructura administrativa, desarrollo normativo, recursos de apoyo a
organización y desarrollo y por supuesto, voluntad política. Una responsabilidad
definida, un liderazgo sólido que vincule la acción de gobierno local en su con-
junto.

2. Planificación inclusiva y criterios de proceso. Supone acordar “reglas de juego”,

claridad en contexto, finalidad, propósitos, diseño en procesos y tareas. Deben
cuidarse los ritmos, lugares de realización y criterios y selección de actores a par-
ticipar. Los mecanismos de participación existentes en un gobierno deben estar
conexionados entre sí con el fin de dar una visión integradora de ciudadanía. El
proceso participativo debe satisfacer lo emocional (capaz de que los participan-
tes y la ciudadanía en general se sientan reconocidos, respetados y escuchados),
el interés legítimo de los participantes que obtienen resultados y sentir/percibir/
objetivar que el procedimiento es legítimo, justo, valiosos. Estas cuestiones re-
quieren evitar la improvisación, la fatiga del diálogo y “simulacros”.

3. Inclusión y diversidad de actores/territorios. Supone la incorporación equitativa

de actores, no solo desde la representatividad, sino especialmente de la integra-
ción de todas las posiciones/voces. Ello requiere la igualdad en consideración/
reconocimiento en los debates desde una comunicación horizontal izada. Los
criterios y procesos de selección de actores deben ser transparentes, evitando
privilegiar a “grandes corporaciones”, ignorar a opositores, o bien, privilegiar
en exceso a los “expertos”. La máxima inclusión/representatividad implica que
la ciudadanía en general tiene que tener la posibilidad de acceder e implicarse
en las decisiones políticas y no solamente las personas y grupos cualificados. No
resulta eficaz los mecanismos y procedimientos que excluyen de los procesos de
toma de decisión a las personas o grupos por falta del “capital” (social, cultural,
económico, tecnológico) considerado necesario para ello.

4. Equipo dinamizador y dinámica facilitadora. Los facilitadores deben ser impar-

ciales y cualificados, cuya tarea principal es cultivar sensación compartida de
apropiación, empoderando a la ciudadanía mediante un dialogó significante.
Esto requiere promover la indagación, la transparencia comunicativa y la auto-
rreflexión. Ingredientes que potenciaran la comunicación, generando un am-
biente de confianza orientado a identificar coincidencias y diferencias argumen-
tadas. En este sentido cabe incidir en que participar no es solo asistir a reuniones,
sino apropiarse de los procesos de toma de decisiones desde los diferentes me-
canismos y medios que disponemos para escuchar y dar salida a la voz de los
ciudadanos individualmente considerados, como grupos no organizados y como
entidades sociales.

5. Dinámica motivadora. Los mecanismos deben motivar y estimular para partici-

par. Los participantes deben tener la sensación y certeza de que sus esfuerzos van
en seria y que sus propuestas no se quedan en “papel mojado”, sino que van a
ser tomadas en consideración a la hora de tomar las respectivas decisiones. Las
102
 experiencias muestran el riesgo de utilizar los mecanismos para justificar deci-
siones adoptadas previamente, instrumentalizándose la opinión pública. En éste
contexto también es importante pasárselo bien.

6. Colaboración y propósito compartido. Supone trabajar en la planificación, reco-

gida y presentación de la información, compartir la información, etc., evitando
promover opciones principales y secundarias.

7. Apertura y aprendizaje. Ayudar a escucharse, explorar nuevas ideas sin restric-

ciones, generar nuevas opciones. En definitiva un espacio de aprendizaje, disten-
sión, autorreflexión. Para ello es importante cuidar ritmos, generar momentos
de inflexión que permita a los participantes mostrarse vulnerables y hacer vulne-
rables y permeables al resto de actores.

8. Funcionamiento deliberativo. El proceso debe ser deliberativo. Los participantes

no deben discutir sobre la base de la información que traen (y normalmente
carecen), sino que se debe disponer de información extensa y diversa sobre los
pros y contras, los diferentes intereses y opciones de la cuestión a tratar. Se trata
de plantear todos los aspectos de un tema, hacerlo transparente, presentar los di-
ferentes intereses, las soluciones alternativas, los costes y las repercusiones sobre
la resolución de otros temas (ranking de prioridades) como sobre las personas
afectadas. Ofrecer oportunidades para la participación en decisiones políticas
no puede significar que haya cada vez más gente que decida cada vez más a me-
nudo sobre cada vez más temas de los cuales sabe bastante. Es preciso transferir
esas capacidades a la ciudadanía para que esta disponga del capital y poder para
adoptar decisiones autónomas. Pero el “input” de información no se debe con-
fundir con su utilización para conseguir el apoyo de la ciudadanía a una decisión
adoptada por la Administración.

9. Transparencia y confianza. La información debe ser accesible / multidireccio-

nal / poli céntrica y desde diferentes medios. Se trata de generar procesos claros
y flexibles tanto en la información como en la recogida de opciones, análisis de
las mismas y generación de alternativas analizadas desde la viabilidad y la pers-
pectiva de futuro.

10. Apoyo del bien general. Los participantes deben apoyar el bien común, es decir
la adopción de decisiones importantes para el futuro de la comunidad y no so-
lamente de determinados grupos. Ello requiere de un diagnostico comunitario
basado en criterios de priorización adoptados de manera participativa.

11.Impacto y acción. Asegurarse de que cada esfuerzo participativo tiene potencial

real, lo que implica mecanismos de participación interconectados, adecuados,
efectivos y capacitados. Los participantes deben evidenciar que su participación
es significativa/influye/impacto, una sensación de apropiación real sobre pro-
cesos, tareas y decisiones.

Compromiso sostenidos-cultura participativa. Los procesos participativos deben

vincularse entre sí con el fin de ir generando una cultura participativa en el contex-
to local que involucre a todos los ámbitos de la vida cotidiana y agentes socializan-
tes, en orden a generar una ciudad participativa

103
MECANISMOS DE PARTICIPACION SOCIAL
1 LA LEY DE CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS33

La Naturaleza comunitaria de la experiencia, además de sensibilizar en los dere-

chos a la ciudad, se fundamentó en cuatro derechos indígenas, interdependientes
entre sí: el derecho a la autonomía, el derecho a la información, el derecho a la
diversidad cultural, y el derecho a la participación colectiva (Lorente, 2010; Zam-
brano, 2009), pues estos derechos deben realizarse plenamente, bien en el Trabajo
Social Comunitario (con consulta o sin ella), o bien en las consultas (con trabajo o
sin el trabajo social comunitario).

La sensibilización en derechos a la ciudad para poblaciones indígenas urbanas

tiene tres momentos: renovación, percepción y agudización, momentos que fun-
cionan como una espiral que siempre se orienta en la perspectiva de una mayor
sensibilidad sobre los derechos, o lo que es lo mismo, en la búsqueda y pro-ducción
de un sujeto cada vez más agudo (sensible, formado y activo) en materia de dere-
chos humanos, su promoción y su defensa. La renovación es la acción abierta para
el despertar de la sensibilidad; la percepción es la acción de educar ese despertar,
animarlo y formarlo; y, la agudización es la acción por la destre-za, el uso habitual
y la maestría práctica en materia de derechos. De hecho, la renovación estimuló la
doble concientización: ser indígena en la ciudad y la ciudad para ser indígena. La
percepción se potenció conociendo los derechos, indígenas, a la ciudad y a la con-
sulta, relacionándolos. Y,la agudización puso en marcha la sensibilidad que emerge
de la relación entre los tres derechos.

En relación con las poblaciones indígenas urbanas sobresalen dos instrumentos

útiles al propósito del trabajo social comunitario e intercultural: El consentimiento
informado y el derecho a la consulta (Ordóñez, 2008; Jiménez, 2009; International,
2009; MAEC, 2006; OIT, 169; ONU, 2007). El consentimiento informado es un pro-
cedimiento ético formal cuyo objetivo es aplicar los principios éticos de autonomía,
justicia, beneficencia y no-maledicencia a una comunidad. Si bien su origen es mé-
dico y personalista, orientado a fomentar la autonomía de los pacientes, se ha ex-
tendido a otros campos con la finalidad de garantizar que las personas sean oídas,
escuchadas y consultas, y que puedan decir «ya basta» o «no sigo» en el transcurso
de cualquier acción social. El consentimiento resal-ta los aspectos de voluntariedad,
información y comprensión. Se trata de que una comunidad decida autónomamen-
te el someterse a un proyecto o participar en un estudio, sin que haya persuasión,
manipulación ni coerción. La voluntariedad del consentimiento demanda tiempo
para la reflexión, la consulta y la decisión. La información debe ser comprensible
y amplia sobre objetivo, alcances, procedimientos, los beneficios y riesgos, de tal
manera que sea posible tanto la acepta-ción, como el rechazo y/o la modificación.
Dado que el consentimiento está atravesado por significaciones culturales debe de-
jar claro que lo que se trata de llevar a cabo ha sido comprendido a cabalidad por
quien recibe la información.

El derecho a la Consulta se conoce como, Consulta Previa, y, como derecho de

los pueblos indígenas está consagrado en el Convenido 169 de la OIT, como se
estudiará a continuación. Es un mecanismo de participación para colectividad-des,
en la toma de decisiones jurídicas y administrativas, cuando se pretende realizar
proyectos, obras o actividades dentro de los territorios indígenas, buscando, de esta
manera, proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el Derecho
a la Participación. El convenio 169 de la OIT, ordena: «...el derecho a ser consulta-
dos sobre medidas legislativas y administrativas, susceptibles de afectarles». Este me-
canismo constituye un Derecho Constitucional Colectivo, un proceso de carácter
público especial y obligatorio que debe realizarse previamente, siempre que se vaya
a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa y legislativa, así como
proyectos públicos o privados susceptibles de afectar directamente la forma de vida
de las comunidades en su aspecto territorial, ambiental, cultural, espiritual, social,

33
Molina, B. L., & Zambrano, C. V. (2010). Reflexividad, trabajo social comunitario y sensibiliza-
ción en derechos. PP 9-14 (Reflexivity, communitarian social work, and the rights sensibiliza-
tion). ProQuest Central
104
económico, de salud, y otros que incidan en su integridad étnica.

Según el Artículo 6, del Convenio 169 de la OIT, sobre los derechos de los pueblos
indígenas y las poblaciones tribales en países independientes», que es el instrumen-
to de carácter vinculante de un organismo de naciones unidas, ratifi-cado por la
República de Colombia y el Reino de España, entre otros 160 Estados (entre ellos
todos los iberoamericanos), y, en particular en Colombia, ade-más, hecho Ley 21
de 1991, se manda:

«1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en

particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan par-
ticipar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas
y programas que les conciernan;
c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse

de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a u n acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propues-
tas.» (OIT, 1989).

En el documento sobre la «Estrategia española de cooperación de los pueblos in-

dígenas» (MAEC 2006), lo define como un concepto en evolución pero que, al
menos, comprende las siguientes características:

«* Libre: debería implicar que no hay coerción, intimidación ni manipulación.

* Previo: debería implicar que se ha tratado de obtener el consentimiento con sufi-
ciente antelación a cualquier autorización o comienzo de actividades y que se han
respetado las exigencias cronológicas de los procesos de consulta/consenso con
los pueblos indígenas.
* Informado debería implicar que se proporcione información que abarque (por lo
menos) los siguientes aspectos: a) La naturaleza, en-vergadura, ritmo, reversibili-
dad y alcance de cualquier proyecto o ac-tividad propuesto (MAEC 2006).

La consulta es pues una medida concreta que obliga a los Estados y a los ciudada-
nos, como también podría obligar las deontologías profesionales del trabajo social,
sus éticas y sus políticas, a consultar e integrar a las colectividades indígenas en cual-
quier actuación institucional o empresarial que pudiera vulnerar algún derecho,
pero sobre todos aquellos que promueven el respeto cultural, la defensa de la vida,
y la salvaguarda de sus propias opciones de desarrollo. Su función radica, parece no
caber duda, en garantizar la protección de todos los derechos que se puedan llegar
a ver involucrados en u n trabajo social comunitario, que no son pocos, ni son todos
iguales, y casi siempre, por más universales que sean, requieren de ciertas herme-
néuticas para que realmente sean más justos y más humanos. ¿No instrumentar el
derecho a la consulta podría significar, de hecho o palabra, la violación de un dere-
cho fundamental a u n colectivo vulnerable (o eventual prevaricación)?

La política para los pueblos indígenas de la FITS (2005), se basa en el Convenio 169
de la OIT y en la Declaración Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indíge-
nas. En ella se recoge el derecho a la consulta, no obstante, no hay una política es-
pecífica para consultar a los pueblos indígenas, ni a los sujetos de cualquier trabajo
social comunitario. El gobierno de Guatemala y el actual relator para los derechos
indígenas impulsan una política regulatoria para la consulta (cfr. International
105
2009). Como derecho y como mecanismo la consulta es el camino para el diálogo
intercultural, la cooperación para el desarrollo, la participación y la inclusión de la
diversidad. Se trata de entender que la consulta es una política para que los indíge-
nas no solo controlen todo el proceso social, económico y político del desarrollo,
sino que cualquier cosa que no controlen debe hacerse por-que lo sea, con base en
las propias tradiciones y costumbres.

La consulta previa y el consentimiento informado (que hemos tratado referencial-

mente) tienen una amplia aplicación internacional, pero requieren de una polí-
tica social internacional. Según la FITS «los pueblos indígenas tienen derecho a
la igualdad de derechos y la dignidad a todos los demás pueblos», y ratifica en su
declaración que las políticas que no respeten lo anterior «son racistas, socialmente
injusta y científicamente falsa» (FITS, 2005:). Como «el trabajo social promueve
el cambio social, la resolución de problemas en las relaciones humanas y el forta-
lecimiento y la liberación de las personas para incrementar el bienestar», debería
debatirse, el impacto de «consultar a los otros» en este principio.

La FITS busca que se garantice la participación de los pueblos indígenas para la

prevención y resolución de conflictos, la mejora de la gobernanza democrática,
la reducción de la pobreza y la sostenibilidad del medio ambiente, y destaca el
derecho a ser consultados, por ser el mecanismo mediante el cual se puede llegar
a la realización de los demás derechos. Pese a las buenas intenciones, la opresión y
pobreza de los pueblos indígenas persiste. Igualmente, muchos derechos colectivos
básicos han sido conculcados. El mensaje es claro «los trabajadores sociales tienen
la responsabilidad de trabajar por la justicia social en todos los casos» (FITS, 2005),
pues los trabajadores sociales se esfuerzan por garantizar los derechos humanos
con el objetivo de ayudar a los oprimidos, énfasis que puede proyectarse a las etnias
y naciones, y el documento señala que los trabajadores sociales deben ser entrena-
dos para trabajar con poblaciones diversas y ser culturalmente competentes. Esas
habilidades permitirían a los trabajadores sociales con las poblaciones indígenas
estar mejor capacitados para interactuar con tales culturas, reforzando la idea de
que los trabajadores sociales deben tener un conocimiento cultural de las comuni-
dades que sirven, a fin de proporcionar la asistencia más adecuada, o el apoyo más
preciso. A menudo los pueblos indígenas son oprimidos cultural, lingüística, étnica,
religiosa y socialmente (cfr. FITS, 2005).

En relación con el método de trabajo que puede dar razón al derecho a ser con-sul-
tado. La FITS dice: «los trabajadores sociales no deben suponer que los ideales
coloniales occidentales, o las normas de la cultura dominante sirven mejor a los
pueblos indígenas, sino que deben escuchar y disponerse a comprender cómo las
comunidades identifican un problema y tratan de resolverlo de manera apropiada»
(IFSW, 2005). También es política de la FITS fomentar la formación de trabajado-
res sociales indígenas o nativos (no solo indigenistas) y entender el rol central que
pueden desempeñar en la definición del etno-desarrollo y de soluciones para los
pueblos indígenas.

¿Cuáles son los alcances de dicho mecanismo que, como se indicó párrafos atrás,
también es un derecho? En principio, tres alcances: a) la posibilidad de no aceptar
la política social del Estado que no incluya la particularidad cultural, individual y
colectiva, de los ciudadanos; b) la dilatación temporal de las decisiones para reali-
zar u n proyecto y los decisivos impactos en los presupuestos; y, c) la obligatoriedad
jurídica de asumir la decisión comunitaria que se establezca en el ejercicio del dere-
cho a la consulta. ¿Están los estados preparados para entender tamaña obligación?;
¿los pueblos indígenas están dispuestos a gobernar semejante poder?; ¿los trabaja-
dores sociales pueden implementar tal mecanismo?

Así como en las ciencias de la salud el consentimiento informado se posicionó

como un mecanismo bioético fundamental, la consulta previa, a la manera de un
consentimiento informado colectivo, debe institucionalizarse en toda práctica so-
cial, sea en la ciudad o en el campo, en países desarrollados o pobres, con indígenas
está claro, pero también con minorías, migrantes, grupos y confesiones y a través de
la las instituciones representativas de estos pueblos. La consulta es un derecho de

106
 los pueblos indígenas, y una obligación de los Estados. Es el derecho a ser consulta-
do y el deber de oír y acatar de los gobiernos. Es necesario tener en cuenta que los
principios de consulta y participación no se refieren solamente a los proyectos es-
pecíficos de desarrollo, sino también a las cuestiones más amplias de la gobernanza
y la participación de los pueblos indígenas en la vida pública.

Se puede decir, igualmente, que en esa suerte de ideas el Trabajo Social y los tra-
bajadores sociales pueden plantearse una agenda de acción con los indígenas del
mundo: 1) hacer compatibles las aspiraciones con sus formas de vida; 2) evitar me-
didas contrarias a los intereses y deseos de los pueblos 3) reconocer sus prácticas
culturales; 4) garantizar los medios para el pleno desarrollo de sus instituciones,
5) destinar y proporcionar los recursos necesarios para este fin, y, 6) consultar de
manera apropiada y permanente.

De ahí que en la agenda del Trabajo Social se encuentre la tarea de impulsar el de-
recho a ser consultado y mejorar los índices de participación indígena y de respeto
de la consulta por los gobiernos. Esas acciones se desarrollan: a) asegurando los de-
rechos colectivos indígenas, b) promoviendo el respeto de las identidades étnicas,
costumbres, tradiciones e instituciones, c) ayudando a eliminar todas las diferen-
cias, d ) salvaguardando la integridad cultural y ecológica, e) adoptar medidas para
contrarrestar dificultades al afrontar nuevas condiciones de vida, h ) consultando a
los pueblos, i) generar procedimientos apropiados, y j) estableciendo los medios en
todos los niveles de gobierno.

2. ¿CONSULTA PREVIA EN ZONAS ALTO ANDINAS?34

Si realizamos una rápida comparación con países que han reformado recientemen-
te su Constitución, como Ecuador (2008) y Bolivia (2009), encontramos que la
Constitución del Perú de 1993 todavía guarda cierto conservadurismo en el reco-
nocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, especialmente re-
lacionado con el manejo de los recursos naturales. Por ejemplo, la soberanía estatal
en el otorgamiento de derechos de aprovechamiento de recursos naturales - artícu-
lo 66.° de la Constitución del Perú y el artículo 1.° de la Constitución de Ecuador y
de Bolivia - , y que se consideren estos recursos como parte del patrimonio de la na-
ción (omitiendo el reconocimiento de un derecho de aprovechamiento preferente
de los recursos naturales de los pueblos indígenas) ha permitido que terceros, prin-
cipalmente empresas, obtengan derechos para aprovechar los recursos naturales
ubicados o superpuestos con tierras y territorios indígenas.

En ese sentido, la titularidad del Estado sobre los recursos del subsuelo afecta di-
rectamente los derechos de acceso de los pueblos indígenas a los recursos naturales
presentes en sus tierras, reduciendo además su capacidad de decisión sobre tales
recursos, circunstancia que se agrava por el hecho de que estos pueblos no tengan
que recibir necesariamente una indemnización justa por el uso de sus tierras.

Las principales diferencias en relación con la regulación constitucional de Ecuador

y Bolivia con respecto a Perú se relacionan con dos temas centrales, el territorio
indígena y la naturaleza de los recursos naturales con respecto a los derechos de los
pueblos indígenas:

1) Las Constituciones de Ecuador y Bolivia reconocen derechos territoriales pre-

cisos, especialmente la comprensión de un espacio histórico y de control y uso
de recursos naturales; sin embargo, no renuncian a la soberanía de los recursos
naturales no renovables, así como la adecuación del concepto de territorio indí-
gena a la soberanía estatal. La Constitución del Perú no reconoce el «derecho
a un territorio ancestral» de los pueblos indígenas, sino más bien un derecho a
la propiedad de la tierra de manera comunal, sin considerar áreas donde estos
pueblos ejercen derechos de identidad cultural o uso de recursos naturales de
manera temporal. Por ejemplo, el derecho de propiedad se limita a áreas donde

34
Balbín, C. G. (2011). Consulta previa y su contexto nacional: Un mejor manejo político sobre
los recursos naturales. PP: ProQuest Central
107
 tienen sus viviendas o realizan actividades agrícolas y no considera otros espacios
o zonas donde se realizan actividades no permanentes, ni áreas donde se usan
recursos naturales de forma discontinua, u otras zonas donde no se mantiene
una posesión constante como son, por ejemplo, las áreas que se utilizan para
actividades ancestrales o religiosas.

2.) La Constitución del Perú no reconoce la vinculación especial existente entre

estos pueblos, la tierra que habitan y los recursos naturales que se encuentran
en sus tierras y territorios, al no incluirse en la Constitución ningún artículo que
reconozca un derecho preferencial sobre los recursos que se encuentran dentro
de sus tierras-territorios, contrariamente a lo que sucede con las Constituciones
de Bolivia (2009), Ecuador (1998), y con el Convenio N.° 169 de la OIT. Lo cier-
to es que, si bien se produce un tratamiento especial en estas dos últimas Consti-
tuciones, es decir, la separación de recursos naturales renovables (uso exclusivo
de los recursos) y no renovables (realización de la consulta previa para permitir
el aprovechamiento del recurso), la finalidad es compartir facultades de control
y participación indígena en los procesos de decisión, evaluación, beneficios y
monitoreo de la actividad de aprovechamiento de los recursos naturales.

3) Las Constituciones de Ecuador y Bolivia han avanzado en el proceso de protec-

ción de los pueblos indígenas aislados con la constitucionalización del principio
de intangibilidad de sus territorios, el cual prohíbe la realización de actividades
económicas, culturales y poblacionales en territorios donde habitan estos pue-
blos. En el caso de la Constitución del Perú, la doctrina y el discurso político,
muy por el contrario, no han desarrollado ningún avance en la materia.

Por otro lado, después de veinte años de adoptado el Convenio N.° 169 no se han
promulgado normas suficientes que adecúen la legislación nacional de los países
andinos a los principios que emanan de este tratado internacional. Se han produ-
cido, entonces, inconsistencias e incoherencias entre la legislación nacional y el
Convenio N.° 169 que se han tratado de resolver por parte de Ecuador y Bolivia a
través de la incorporación al texto constitucional de un catálogo de derechos de
los pueblos indígenas. En ese sentido, Ecuador y Bolivia han avanzado en la consi-
deración de los derechos de los pueblos indígenas en la regulación de los recursos
naturales como bienes que mantienen una relación con estos pueblos, mientras
que Perú no lo ha considerado aún en su texto constitucional

Finalmente, queda claro que existe un amplio marco para el análisis, porque al
igual que los derechos de los pueblos indígenas, ubicados en zonas de selva alta y
baja, los pueblos asentados en las zonas alto andinas deberían tener los mismos de-
rechos en virtud de que también son considerados como poblaciones marginadas
por diversos motivos y, que se deberá velar por la protección de sus derechos y sus
posibilidades para usufructuar los recursos naturales con los que cuentan; pese a
ello aún queda definir con precisión tanto los alcances de sus derechos así como de
sus limitaciones y en relación al resto de la población.

TEMAN°4:TAREAS PENDIENTES DELESTADO

4.1 GOBERNABILIDAD35

Cuando hablamos de gobernabilidad, lo primero que hacemos es pensar en su

opuesto, la ingobernabilidad. Algunas posiciones consideran que la crisis de ingo-
bernabilidad equivale a la incapacidad de los gobernantes. Otras establecen que
la ingobernabilidad se da a partir de las demandas excesivas de la sociedad. Pre-
cisamente, la segunda posición puede considerar a la ingobernabilidad a la sobre-
carga de demandas. En general, ambas interpretaciones pueden tener puntos de
coincidencia, aunque a menudo tienden a radicalizarse y convertirse en posiciones

35
David, G. M. (1997, Nov 16). Gobernabilidad e ingobernabilidad. ProQuest Central

108
ideológicas.

Lo que queda muy claro es que la gobernabilidad y la ingobernabilidad no son

fenómenos acabados, sino procesos en curso, que proyectan relaciones complejas
entre los componentes de u n sistema político.
Entre las diversas definiciones de ingobernabilidad tenemos que “es el producto de
una sobrecarga de demandas a las que el Estado responde con la expansión de sus
servicios y de su intervención, pero que provoca inevitablemente una crisis fiscal.
En este caso ingobernabilidad se considera equivalente a crisis fiscal del Estado”
(O’Connor).

La ingobernabilidad también es vista como un problema que va más allá de la acu-

mulación y distribución de recursos, bienes y servicios a los ciudadanos, sino más
bien un problema de naturaleza política, que refleja la autonomía, complejidad,
cohesión y legitimidad de las instituciones. Según Samuel Huntington, “La gober-
nabilidad de una democracia depende de la relación entre la autoridad de las ins-
tituciones de gobierno y la fuerza de las instituciones de oposición”. Quizá esta
sea la definición que más tiene que ver con el México actual, pero la definición de
Habermas resulta más relevante, porque incluye esta y la de O’Connor.

El célebre filosofo político alemán Jrgen Habermas hace un aporte importante en

este sentido: “Las crisis de salida tienen forma de crisis de racionalidad: el sistema
administrativo no logra hacer compatibles o manejar los mecanismos de control
que le exige el sistema económico. Las crisis de entrada tienen forma de crisis de
legitimidad: el sistema legitimatorio no logra mantener el nivel necesario de lealtad
de las masas al actuar los mecanismos de control que le exige el sistema econó-
mico”. La ingobernabilidad estaría en la suma de una crisis de entrada con una
de salida. Esto se traduce en que el sistema económico carece de las condiciones
básicas para operar, mientras que se pierde el apoyo político para mantener las
instituciones. El México de 1995 no puede ser más parecido.

La participación y la gobernabilidad La preocupación por el tema de la goberna-

bilidad es muy reciente. Gianfranco Pasquino considera que a partir de los años
setenta se empieza a desarrollar las diversas interpretaciones en torno a la goberna-
bilidad y la ingobernabilidad. La expansión política de la participación ciudadana
y la participación del Estado han puesto en tela de juicio la gobernabilidad. Pro-
blemas de los gobiernos contemporáneos, como las crisis fiscales, la falta de institu-
cionalización de las organizaciones y procesos políticos, el colapso de los aparatos
administrativos y la falta de legitimidad de las estructuras políticas, han provocado
graves crisis de gobernabilidad, que a menudo se han traducido en golpes de Esta-
do y guerras civiles.

En los sistemas políticos competitivos, los diversos gobiernos han accedido a las
demandas sociales, con el fin de no perder las elecciones, con lo cual se da un des-
equilibrio entre la legitimidad y el desarrollo económico. Esto aumenta la espiral
inflacionaria y el déficit presupuestal. Retomando la tesis de O’Connor, mantener
el consenso de los ciudadanos perdiendo eficacia económica, nos lleva a un gobier-
no improductivo que a su vez puede conducirse hacia la pérdida del consenso y a la
ilegitimidad, y hasta su posible caída. Si retomamos la tesis de Huntington, veremos
que una democracia es tanto más fuerte cuanto más organizada esta. Si los conflic-
tos entre el gobierno y sus opositores tienen una salida institucional, no tiene por
qué haber crisis de gobernabilidad. Si disminuye la autoridad política, existe riesgo
de ingobernabilidad. La disminución de la confianza de los ciudadanos respecto de
las instituciones de gobierno y la falta de credibilidad en los gobernantes provocan
una disminución de las capacidades de estos para afrontar los problemas. Esto ge-
nera el círculo vicioso que provoca la ingobernabilidad.

La crisis de la racionalidad, concebida por Habermas, vendría a aceptar a aceptar

algunos presupuestos de Huntington y O’Connor. De hecho, parte de que el Estado
se expande y con ello se incrementa su intervención en la economía. Además, con-
sidera también que hay modificaciones en las relaciones entre valores y estructuras

109
de participación que llegan a originar las crisis de gobernabilidad. Pero Habermas,
al detenerse, tanto en las preocupaciones económicas (O’Connor), como en las
políticas (Huntington), crea un concepto mucho más rico.

Niklas Luhmann anade, en abierta polémica con Habermas, algunos conceptos

importantes, que ubican a la gobernabilidad como un sistema establece en el que
cada una de las partes (sociedad, gobierno, etc.) cumple su “función”. El problema
es que el apego de cada uno, Habermas y Luhmann, a sus respectivas corrientes el
apego de cada uno, Habermas y Luhmann, a sus respectivas corrientes (neo hege-
liano y sistémico, respectivamente), los aleja innecesariamente uno del otro. Las
concepciones de ambos son muy cercanas, aunque la diferencia está en el papel
que cumplen los actores dentro de la gobernabilidad o la ingobernabilidad.

Otro autor que analiza la gobernabilidad es Claus Offe, que al igual que Habermas
es ubicado entre la escuela de Francfort, usualmente neo hegelianos. Offe coincide
con Habermas y dice “El Estado se hace cada vez más incapaz de reconciliar las exi-
gencias transmitidas a través de instituciones democráticas con las necesidades de la
economía nacional e internacional. Se prevé que en el futuro inmediato aumentara
dramáticamente los síntomas de desintegración, quiebra y caos”.

Offe concluye: “Si la respuesta a la crisis de gobernabilidad es el recurso a elites

gobernantes en vista de formas para-parlamentarias, no públicas, informales y po-
bremente legitimadas de resolver asuntos políticos, descritas frecuentemente como
neo corporativistas, la crisis de participación suscita en los ciudadanos un trata-
miento paralelo ante los canales oficiales para articular conflictos. Mi tesis es que,
como consecuencia de ambos procesos, los dos significados convencionales de polí-
tica -como lucha de respeto de cuestiones sustantivas y como forma institucional de
resolver conflictos- degeneran en modos informales y mutuamente desconectados
de lucha y decisión. El puente constitucional que da por supuesto la teoría demo-
crática se encuentra en proceso de hundimiento. Si extrapolamos esta tendencia
hacia el futuro, podemos anticipar una oposición no mediada entre el individuo y
el Estado, o la forma más extrema de alienación política. Esto no se produce como
consecuencia de un desafío abierto a las instituciones oficiales de la organización
democrática, sino como una conspicua perdida de función y relevancia de tales
instituciones, desbordadas cada vez más -en vez de destruidas- por ambos lados.

El caso de México
En los últimos diez años, en México se han vivido situaciones que muchos han con-
siderado como de ingobernabilidad. Sin embargo, a nivel nacional son quizá dos
los momentos que en sentido estricto podrían ser considerados como ingobernabi-
lidad a partir de la tesis de Habermas, 1988 y 1995.

En 1987 la inflación rondo el 200 por ciento, el PRI vivía una profunda descompo-
sición, Cuauhtémoc Cárdenas hacía temblar al sistema político ante la posibilidad
de que ganara, el descontento social afloro y en más de una ocasión, el gobierno
decidió reprimir manifestaciones pacíficas. Para las elecciones del 6 de julio de
1988 se vivía una situación de ingobernabilidad. Desde esa fecha y hasta los prime-
ros días de septiembre, surgieron dudas sobre si Carlos Salinas tomaría posesión, si
la Legislatura podría instalarse a tiempo o que pasaría con los reclamos de fraude
electoral. La ingobernabilidad de esos momentos no se tradujo en un golpe de
Estado ni en una guerra civil. Se resolvió a partir de la generación de consenso y
apoyos para la autoridad, por parte de la sociedad civil, mientras que la economía
inicio su recuperación.

En 1995 sucedió algo similar, pero mucho peor. El Presidente toma posesión y deva-
lúa. Después adopta actitudes titubeantes y se contradice día tras día. Lo económico
genero falta de consenso, pero su impopularidad provoco una crisis política en la
que se dudaba que pudiera llegar a terminar su mandato. Era una franca situación
de ingobernabilidad.

Algunos otros momentos en los que se ha considerado que no existe gobernabili-

110
dad son 1994 y agosto de 1997. En el caso de 1994, el surgimiento de la guerrilla,
los asesinatos y los secuestros, generaron un clima de inestabilidad política, pero la
economía siguió creciendo, la inflación fue a la baja y los indicadores macroeconó-
micos marchaban normalmente. Había inestabilidad política, pero no económica.

En el caso del 30 y 31 de agosto de 1997, lo que sucedió fue una crisis jurídica, en la
que falta de definiciones en la ley, pudo haber generado la existencia de Cámaras
paralelas. Sin embargo, el consenso era que el bloque opositor, por conformarse
como mayoría, tenía la razón, independientemente de las definiciones legales. El
problema podía haber generado una crisis política, pero no una crisis de goberna-
bilidad. El consenso prevaleciente, tras las elecciones del 6 de julio, hubiera obli-
gado, tarde o temprano, a resolver la crisis de la Cámara de Diputados por una
vía institucional, y no mediante la disolución del parlamento. Además, la situación
económica de estos meses ha sido estable y todos los indicadores muestran mejoras
sustantivas.

Ni siquiera los conflictos posteriores en la Legislatura provocan una crisis de gober-

nabilidad, porque la población se vuelve ajena a estos combates. Hay una actitud
irresponsable de algunos diputados, como Rafael Oceguera y Maximiano Barbosa
pero lejos está una crisis de gobernabilidad.

Sin embargo, en el nivel local, es posible que la crisis de gobernabilidad si se haya

dado en varios estados, en diversos momentos. Ejemplos tenemos muchos, pero
Chiapas es un caso contundente. Allí la ingobernabilidad comenzó en 1994, tras
años de recesión en la economía local, cuando la guerrilla zapatista se levanta en ar-
mas. La crisis no abarca todo el estado, pero si ha prevalecido en la zona de conflic-
to, la prueba está en que en Ocosingo no pudieron realizarse elecciones pacíficas.

¿Hay ingobernabilidad en el DF? Ahora bien, la pregunta que cabe aquí es ¿exis-
te en el Distrito Federal una situación de ingobernabilidad ante tanta violencia y
delincuencia? En este caso no podemos apegarnos exclusivamente a definiciones
como la de Jrgen Habermas. Sin embargo, su visión nos habla de un claro proble-
ma: la crisis de gobernabilidad se da cuando el Estado no cumple las finalidades
para las que fue creado, estabilidad política y crecimiento económico. Lo que po-
dríamos añadir es que quizá la seguridad es una finalidad fundamental del Estado,
como dijera Thomas Hobbes (que sin embargo deriva en la necesidad de estabi-
lidad política) y la protección a la propiedad es otra finalidad, según John Locke
(esto redunda en la función económica del Estado).

Por eso resulta importante la tesis de Claus Offe. La ingobernabilidad en el Distrito

Federal no se estaría dando por la falta de crecimiento económico, porque las cosas
empiezan a mejorar; ni por la falta de consenso, ya que si bien el actual regente
no es muy popular, se sabe que debe terminar sus funciones en diciembre y nadie
cuestiona su permanencia hasta entonces.

Retomando a Offe, lo que estaríamos viviendo si es una crisis de racionalidad, pero

también es una crisis de ingobernabilidad a partir de que hay “una oposición no
mediada entre un individuo y el Estado”. Y lo que es peor, la falta de seguridad
está conduciendo a los habitantes a hacerse justicia por propia mano. “Esto no se
produce como consecuencia de u n desafío abierto a las instituciones oficiales de la
organización democrática, sino como una no conspicua pérdida de función y rele-
vancia de tales instituciones, desbordadas cada vez más -en vez de destruidas- por
ambos lados”.

El que la población haga a u n lado las instituciones y decida enfrentar un problema

grave, en este caso la inseguridad, por encima de estas instituciones, es una situa-
ción incipiente. Si se desarrollan más “Charles Bronzon”, si se amplían los lincha-
mientos a delincuentes, si se generaliza la portación de armas, etc. esto consolidaría
una crisis de gobernabilidad, en la que sin embargo se podría mantener el consen-
so y el crecimiento económico, independientemente de la ingobernabilidad.

111
 Eso sí, quienes gobiernen la capital en el futuro, deberán recordar lo que hoy se ha
olvidado: los últimos culpables en la ingobernabilidad son los gobernados, y quizá
los primeros son aquellos encargados de que el gobierno gobierne, y que dejan
finalmente en el vacío esa responsabilidad.

4.2 SEGURIDAD YOTROS 36

Vivimos una situación compleja, pletórica de urgencias y riesgos, de amenazas a

la gobernabilidad, de rezagos y desigualdades, pero también de potencialidades
pospuestas que debemos y podemos aprovechar. Se hace obligatorio pensar seria-
mente sobre los pendientes de nuestra democracia, a fin de hacerla cada vez más
pertinente y eficaz, menos frágil y vulnerable. Hay serios problemas en la visión que
los ciudadanos tienen acerca de los valores, las instituciones y la legalidad demo-
crática. En rigor, ya no debatimos cuantas reformas o cuantos procesos electorales
nos faltan para alcanzar el reconocimiento democrático. Al contrario, en el centro
de las preocupaciones -lo mismo en la academia que en la práctica política y en los
medios-, se encuentra la deliberación sobre la calidad del régimen que hemos edifi-
cado, es decir, en cómo resolver los problemas planteados por la consolidación del
modelo que permite que la pluralidad real de la sociedad latinoamericana pueda
convivir y competir con apego a las leyes y por un cauce pacifico.

Constitucional y legalmente se abren las puertas a la continua evolución democráti-

ca. Cualquiera que se tome la molestia de comparar el funcionamiento de nuestras
instituciones políticas done se observa que hay pluralismo, partidos con arraigo,
ciudadanos participativos, competencia real, elecciones creíbles, alternancia en to-
dos los niveles, separación de poderes, lenta revaloración del derecho, federalismo
y/o regionalismo en expansión y una activa fiscalización de la vida pública por par-
te de los medios y la sociedad civil, por citar algunos de los rasgos más sobresalientes
del cambio ocurrido. Yhay también problemas, claro está.

No estamos, pues, ante la necesidad de crear un nuevo orden constitucional que

acoja y le dé sentido a los cambios alcanzados - como si le hacía falta, por ejemplo,
a los países de Europa del Este hace más de una década- sino que más bien tenemos
planteada la urgencia de emprender una serie de ajustes que se traduzcan en la re-
novación de las instituciones, mejorar la eficiencia cotidiana del quehacer político
y lograr un desempeño de mayor calidad por parte de los actores políticos, particu-
larmente de los partidos, el Legislativo y el gobierno.

Latinoamérica tiene regímenes básicamente democráticos pero con matices, esta

afirmación puede imaginar la democracia como un hipotético estado ideal, carente
de problemas y conflictos. Asimismo, no creo que tenga cabida la noción anclada
en el pasado que ve en los grandes problemas no resueltos del país solo y exclusi-
vamente un incumplimiento de las metas de la transición, como si la democracia
fuera u n utópico e inalcanzable régimen redentor. Ambas posturas arrojan un velo
sobre el debate y nos alejan de los temas que en realidad marcan la nueva agenda
nacional.

Justamente porque en el mundo se vive una situación compleja, pletórica de urgen-

cias y riesgos, de amenazas a la gobernabilidad, de rezagos y desigualdades, pero
también de potencialidades pospuestas que debemos y podemos aprovechar, es que
se hace obligatorio pensar seriamente sobre los pendientes de nuestra democracia
a fin de hacerla cada vez más pertinente y eficaz, menos frágil y vulnerable. No es
una tarea sencilla, pues estamos obligados a consolidar las prácticas políticas de-
mocráticas adquiridas, sin dejar de impulsar la modernización del país, poniendo
un dique al crecimiento de las cifras dramáticas de la pobreza que nos hunden en
la injusticia, la irritación y el desánimo. Una región más equitativa tiene que cons-
truirse aceptando la complejidad de su conformación, su rica diversidad cultural,
social y política, la riqueza de su historia, el valor de la tolerancia y el derecho como
instrumentos para mantener los conflictos en un plano de civilidad. Justamente
36
Woldenberg, J. (2003, Mar 02). Para la Consolidación Democrática. ProQuest Central

112
porque esos graves problemas nos acosan, es necesario revindicar a la democracia
como el único régimen que nos permite inventar un camino para irlos resolviendo
o, para decirlo de otra manera, es urgente poner en el primer plano a la política
para que esta sea, como dice Bernard Crick, “una manera de gobernar sociedades
plurales sin violencia innecesaria”.

Algunas de las asignaturas pendientes, que en rigor son temas interrelacionados y

que en conjunto quieren hacerse cargo de los asuntos sensibles del debate contem-
poráneo, son las siguientes:

1) Estado de derecho. El primer pendiente que surge a nuestra consideración es el

que se refiere al Estado de derecho: puede asegurarse que ninguno de los pro-
blemas a los que se enfrenta la consolidación de la democracia tiene la densidad
y la profundidad de la ausencia o no aplicación del derecho en varios capítulos
que resultan fundamentales para la convivencia armónica de la sociedad. Persis-
te en niveles alarmantes la inseguridad, la corrupción, la impunidad: la autori-
dad vacila en aplicar la ley y los ciudadanos se resisten a cumplirla. En ese terreno
tan delicado, puede identificarse cotidianamente una enorme falla que erosiona
la convivencia democrática.

Si, siguiendo a Guillermo O’Donnell, quien retoma una larga tradición de pensa-
miento que viene desde Hans Kelsen, aceptamos el hecho de que la plena vigencia
de las normas que integran el orden jurídico no depende únicamente del aspecto
formal de su creación, sino también de su eficacia -es decir, de que las conductas
de los sujetos que están obligados por ellas efectivamente se ajusten a los mandatos
que dichas normas establecen-, entonces habrá que reconocer que la naturaleza
de nuestros problemas rebasa la mera esfera jurídica o legal y que la vigencia de la
legalidad pasa también por el real cumplimiento, en los hechos, de los contenidos
de la ley.

Ciertamente, en los últimos años hemos sido testigos de una verdadera “transición
jurídica”, que se hace acompañar de u n fortalecimiento del Poder Judicial y de una
mayor conciencia de la importancia de la ley y de los derechos que en ella se con-
sagran, que se ha acompañado también por la creación de organismos autónomos
de derechos humanos y de una sensibilidad publica a flor de piel frente a distintos
atropellos de derechos y libertades de los ciudadanos. Pero la realidad nos dice de
manera contundente que aún estamos muy lejos de que el cumplimiento de la ley
sea una constante. Yno se trata de las debilidades de un código o de las equivocacio-
nes que puedan cometer los encargados de administrar la justicia, de la corrupción
focalizada o de la impunidad, sino de subrayar la mala situación general de lo que
algunos estudiosos llaman “el estado de legalidad”.

Si el Estado de derecho encuentra su legitimidad en el acatamiento de las leyes y en

la existencia de mecanismos institucionales para evitar que determinados agentes
gocen de regímenes de excepción o de ventajas respecto del resto de la sociedad,
es obvio que aún estamos muy lejos de que este axioma sea verdadero en la mayoría
de los campos de la vida social.

En última instancia, la creación de un verdadero Estado de derecho es también

un proceso de creación y salvaguarda de la ciudadanía. De nuevo, atiendo a la no-
ción de Guillermo O’Donnell cuando explica que “una situación en la que se vota
con libertad y hay transparencia en el recuento de votos pero en la que no puede
esperarse un trato correcto de la policía o de la justicia, pone en tela de juicio el
componente liberal de esa democracia y cercena severamente a la ciudadanía”. Es
decir, se trata de u n ejercicio de una ciudadanía de “baja intensidad”.

En el tema del Estado de derecho se juega buena parte de la posibilidad de que en

Latinoamérica la ciudadanía sea plenamente ejercida y, con ello, nuestras garantías
para asegurarnos socialmente una convivencia civilizada.

2) Ciudadanía y cultura política democrática. El buen funcionamiento del régimen

113
 democrático precisa replantear a la política como el eje ordenador de la activi-
dad del Estado y de forma obligada pasa por la formación de ciudadanos capaces
de asumir un papel activo en la sociedad. Dicho de otro modo, en democracia la
política tiene que ser una actividad eminentemente ciudadana y no una respon-
sabilidad exclusiva y excluyente de una minoría que se asume como “represen-
tante del pueblo”, es decir, es menester que el ciudadano se reconozca como tal:
como el sujeto de la política y no como el objeto pasivo de los actos de gobierno.

En ese punto tenemos un déficit que no conviene subestimar. Datos de encuestas

sobre cultura ciudadana y educación cívica realizadas revelan que hay serios pro-
blemas en la visión que los ciudadanos tienen acerca de los valores, las instituciones
y la legalidad democrática. Prevalece en muchos sentidos una idea autoritaria o
intolerante de las relaciones sociales, así como bajísimos niveles de información po-
lítica. Se valora como atributo principal en un gobernante que sea un “líder fuerte”
por encima de otro que conozca y aplique siempre las leyes. Una buena parte de los
ciudadanos encuestados no lee la prensa y no atiende a las noticias que se refieren
a la política en radio y televisión, pero juzga sumariamente con calificaciones nega-
tivas al Congreso, los partidos y la policía. La dimensión de lo público aparece en
general como un universo ajeno y poco confiable.

Hay, pues, una suerte de antagonismo entre la participación electoral efectiva de

esos ciudadanos probada en las elecciones y sus nociones básicas acerca de la de-
mocracia que parece paradójica o, por lo menos, digna de atención y de ninguna
manera irrelevante.

La presencia de esos rasgos en la cultura política nacional nos demuestra que el

cambio político no produce modificaciones lineales ni univocas en la percepción
de la vida pública, que no hay nada automático en la formación de una conciencia
favorable a las instituciones y los sujetos de la democracia y que, por lo mismo, se
hace necesario un esfuerzo suplementario por parte de los partidos, la autoridad
electoral, los medios y el gobierno, sobre todo en el ámbito escolar, que ayuden a
elevar y fortalecer los valores democráticos.

Es posible que en los países de larga tradición democrática la participación ciuda-

dana siga las líneas de una costumbre que se reproduce a sí misma, pero en el caso
de una democracia reciente seria por completo injustificable asimilar la fragilidad
de la cultura democrática a la expresión de una inexistente rutina electoral o al
imposible desencanto del modelo representativo.

Nunca se insistirá de más en que la creación de ciudadanía es una labor concu-

rrente, que por su propia naturaleza no puede ser encomendada a un solo actor o
institución, y que en este campo se ubica una de las grandes asignaturas pendientes
de la democracia mexicana. Hace falta un esfuerzo mayúsculo para que los ciuda-
danos perciban a la democracia como un régimen deseable en razón de su supe-
rioridad ética y política sobre otros ordenes políticos alternativos. Se trata de hacer
un sentido común la idea de la democracia no como mera enseñanza retorica o el
proyecto de unos cuantos, sino como lo que es en realidad: una necesidad común
para la viabilidad y la convivencia de una sociedad masiva y extraordinariamente
plural, diversificada en sus condiciones culturales, políticas y también económicas,
vinculada al mundo de mil maneras, diferenciada en sus opciones, en sus modos de
vida, en sus intereses, visiones y sensibilidades.

3) La responsabilidad de los partidos políticos. Nuestra consolidación democrática

no avanzara, no podría hacerlo, si no es por obra y disposición de los propios par-
tidos políticos. En una democracia son ellos, como representantes legítimos de la
sociedad, quienes deben adoptar el papel de vanguardia y poner en juego las vi-
siones de Estado y de país por las que finalmente los ciudadanos decidirán optar.
Pero no hay construcción que merezca o pueda ser emprendida sin diagnósticos,
sin proyectos, sin propuestas serias y rigurosas acerca del país, sus problemas y
sus oportunidades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se jue-
ga en la calidad de los partidos, de sus políticos, y de sus programas legislativos y
de gobierno. Una vida política sin ideas puede generar una democracia vacía y
114
 vulnerable; los partidos tienen en sus manos el privilegio y también la responsa-
bilidad de aportar en sus propuestas y en sus acciones diarias los sustantivos y los
verbos de la democracia.

Los partidos son los protagonistas principales de la política y por ello, quiérase o
no, acaban siendo los mentores últimos de la democracia y de la educación cívica.
De ahí que no sea solo un asunto de los partidos si son capaces de entablar un
dialogo productivo, y de mantener una coexistencia civilizada y respetuosa, o si
pueden colocarse más allá del momento y del cálculo estrictamente electoral para
encontrar los incentivos que les lleven a pactar las reformas que ellos mismos han
diagnosticado como fundamentales para el desarrollo institucional y económico
del país. Dicho en breve: no hay u n solo acto de los partidos que sea neutral para la
democracia; desde la forma en que procesan su vida interna, pasando por la impor-
tancia que le dan a la propuesta y al programa, por las estrategias de campana y de
competencia que deciden adoptar, hasta su compromiso cotidiano con la legalidad
y el juego limpio incluso en las contiendas más reñidas, acaban siendo mensajes y
actitudes que impactan sobre la calidad del sistema de partidos, de la democracia.

4) La responsabilidad de los medios de comunicación. La cuestión de los medios

tiene una dimensión universal y está presente en la deliberación de todas las de-
mocracias modernas. Por ello, la preocupación por el papel de los medios en la
democracia no es un tema aleatorio o secundario en la agenda actual. De hecho,
la reflexión sobre la relación entre medios y política es una tarea imprescindible
para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convi-
vencia democrática pues no hay política democrática, política de masas, política
moderna, que no pase por los medios de comunicación masiva.

Los medios no sustituyen a la escuela en su función de educar y tampoco suplantan

a los partidos, pero influyen sobre la cultura cívica de la ciudadanía que finalmente
encarna o no los valores de la democracia.

Así como en el terreno estrictamente político el reto radica ahora en consolidar la

democracia y no en demostrar que la alternancia es posible, en el campo de los me-
dios tenemos por delante el desafío de pasar de garantizar la pluralidad a asegurar
la calidad y el profesionalismo informativo. Y no oculto mi deseo de que aquellos
principios rectores que han guiado por obligación constitucional el trabajo de la
autoridad electoral para asegurar la limpieza y la credibilidad de las elecciones,
puedan ser de alguna forma los mismos que orienten el trabajo de los medios: la
certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad.

5) La gestión gubernamental. Una de las mayores expectativas puestas en la demo-

cracia es crear gobiernos eficaces, capaces y dispuestos a escuchar y atender a la
sociedad y a fijar un rumbo racional sustentado en los más amplios consensos,
siempre en interlocución con el Poder Legislativo que es el contrapeso y el cola-
borador necesario del Ejecutivo en los sistemas democráticos. Pero ese no es el
punto de partida de nuestra democracia sino más bien una de las tareas pendien-
tes que hoy tenemos que comenzar a afrontar.

La consolidación de la democracia presupone el fin de toda forma de la discre-

cionalidad en la conducción del país. La presencia de un Congreso plenamente
autónomo respecto del Poder Ejecutivo y la existencia de una oposición (que en
muchos sentidos tampoco acaba de desprenderse de los reflejos del periodo ante-
rior), hacen imposible que se repitan las viejas fórmulas de gobernar. Pero ahora
no solo se trata de desterrar el autoritarismo sino de darle eficacia y eficiencia a la
acción pública. El antónimo de Estado autoritario no es Estado mínimo o Estado
diluido, sino Estado que responde a las expectativas legitimas de la población que
lo constituye.

Por eso ahora hay que llenar con nuevas prácticas y formas legales e institucionales
el hueco que deja el presidencialismo económico, que seguramente van más allá
de la necesidad de impulsar una genuina reforma administrativa y métodos más

115
transparentes de gobernar, sin duda muy importantes. La clave quizá esta en asumir
que hace falta no solo desplegar una serie de políticas gubernamentales, sino que
para abatir la incertidumbre, asegurar eficacia y gobernabilidad, es necesaria la
construcción duradera de una coalición nacional a favor de políticas consistentes
de Estado, que permanezcan más allá de los cambios y ajustes en la conducción y
representación del país que la democracia garantiza.

LECTURA SELECCIONADA N° 1

“Autonomía, solidaridad y reconocimiento intersubjetivo. Claves éticas para políti-

cas sociales contemporáneas”

El carácter ético de las políticas sociales ante las actuales “patologías” de la socie-
dad

Resulta claro que las políticas sociales no han contribuido ampliamente a superar
la pobreza sino que actúan como paliativos, que sistemáticamente van creando una
especie de cultura de la dádiva y el agradecimiento, que niega la posibilidad de
abrirse a la crítica desde el cuestionamiento que sus actores puedan hacer a tales
ayudas o apoyos o a que incluso puedan decir no a éstas, pues cuando esto se pre-
senta son asumidos entonces como “desagradecidos” y “exigentes”, con el riesgo de
pasar incluso al grupo de los “excluidos” de las mismas.

En tal sentido, un carácter ético-dialógico en las políticas sociales le apuesta, según

Habermas, a que “una persona beneficiaria tiene que tener la oportunidad de decir
no [...] puesto que no nos es posible un conocimiento objetivo de los valores más
allá de nuestras convicciones morales, y puesto que a todo nuestro saber ético se le
atribuye la perspectiva de la primera persona” (Habermas 2001, 117).

Y es que hoy, en “una sociedad fragmentada, donde los derechos no se univer-

salizan y las leyes y normas sociales no se aplican de la misma forma para todos”
(Quiroga y Neto 1996, 30), las políticas sociales tienen como desafío dar respuestas
orientadas hacia la “autonomía, la subjetividad, emancipación, libertad, equidad,
fraternidad” (Salvat 2002, 174), a fin de que cada sujeto se reconozca y reconozca
al “otro”, a todo “otro” distinto, como un ciudadano con derechos y deberes, como
forma de invisibilizar la diferencia (Hopenhayn 2002), con el objeto de evitar el ras-
go cotidiano de exclusión, invisibilización y desigualdad que ya ha sido recurrente.

Por ello, a pesar de que se ha señalado que las políticas sociales son instrumentales,
en cuanto han sido utilizadas por los gobiernos para regular y complementar las
instituciones del mercado y las estructuras sociales, hoy por hoy se especifica que
los ciudadanos deben estar situados en el núcleo de las mismas, ya no mediante el
suministro de asistencia social residual e individualizada, sino incorporando sus
necesidades y voces en todos los sectores (Carey 2002).

Yes que en los discursos de sus actores es posible encontrar no sólo la fuerza argu-
mentativa de sus formas de actuar, de sus prácticas, sino además la interpretación
de su propio mundo y el de los “demás”, así como su forma de ver el “mundo
futuro”. Por lo cual su inclusión en el diseño y ejecución de estas políticas no sólo
permite una mayor comprensión de los cambios socioculturales del contexto al que
están dirigidas, sino también fundamentarlas desde la validación de los significados
que las personas hacen de las estrategias sociales derivadas de las mismas, de la apli-
cabilidad en su mundo y de los “saldos ciudadanos” que las mismas dejan.

En ese sentido, es claro el planteamiento del Banco Interamericano de Desarro-

llo (BID, citado en Matus 2005) acerca de que la autonomía es el fin último del
desarrollo, hacia el cual deben ir enfocados cada objetivo y estrategia específicos

116
de cambio social, para garantizar el carácter realmente ético de las políticas, los
programas y proyectos de desarrollo.

Precisamente, en la actualidad uno de los parámetros de las políticas sociales tiene

que ver con el grado de autonomía que otorgan a los sujetos participantes, referido
a si éstos tienen o no control sobre los recursos, si logran independencia financiera
y si son capaces de tomar decisiones sobre su propia vida (Turtos y Monier 2008),
pero la direccionalidad de éstas va a depender de las conceptualizaciones que se
asuman sobre autonomía.

Y es que el potenciamiento de la autonomía de los ahora llamados “ciudadanos

sujetos de derechos y deberes” ha sido negado o postergado en tales políticas, pues
no es una de sus intencionalidades la consideración de reciprocidad y simetría
como interlocutores válidos que las interpelan frente a los agentes sociales que las
gestionan, y por ende, tampoco lo es su reconocimiento como sujetos reflexivos,
argumentativos y propositivos; lo que en la práctica se traduce en un vacío de los
discursos y contenidos de tales políticas, que inhibe los procesos orientados a pro-
mover la equidad y justicia social que dicen perseguir.

Para contrarrestar esta situación, en este artículo se presenta una propuesta ética y
conceptual para entender la autonomía basada en un carácter solidario y compren-
sivo como la que propone Habermas en su ética discursiva, pero a su vez, orientada
hacia el reconocimiento recíproco e intersubjetivo entre los actores participantes,
como señala Honneth en su teoría del reconocimiento. En ambas, la autodeter-
minación del sujeto se potencia desde el diálogo respetuoso, serio y honesto con
los “otros”, quienes tienen derecho a igual libertad y poseen idéntica competencia
comunicativa, en cuanto son seres racionales capaces de lenguaje y acción.

Se trata de una autonomía, que descansa en un principio ético de una razón des-
centrada del sujeto y centrada en la intersubjetividad lingüística y el reconocimien-
to recíproco entre sujetos, basada en principios universalistas y aplicados con res-
ponsabilidad por afectividad, sensibilidad y conciencia frente a las situaciones de
“sufrimiento” humano y de injusticia compartidas con los “otros” participantes en
las políticas sociales, en este caso.

Yes que, de acuerdo con los desarrollos éticos actuales, la política social ya no pue-
de seguir apostándole al fomento de un individuo autónomo, en el ostracismo que
le dan su real saber y entender, su libre albedrío para actuar, sino que las institucio-
nes y los agentes profesionales que las operan deben trabajar en el potenciamiento
de personas que, a partir de un ejercicio dialógico argumentativo, deliberativo y
simétrico en torno a sus condiciones de vida y las formas de mejorarlas, configuren
un sistema normativo y regulativo de sus prácticas sociales, que sirva de base para
impulsar conjuntamente u n mayor reconocimiento y aceptación de las diferencias,
donde tenga lugar un verdadero ejercicio de poder mediante la solidaridad y co-
rresponsabilidad con los “otros” hacia la construcción de una sociedad más cohe-
sionada, equitativa y democrática.

Para ello, es necesario partir de comprensiones más complejas de la realidad desde

el reconocimiento y respeto de los sujetos participantes en éstas, de su reflexividad,
de sus argumentos y de su capacidad para llegar a acuerdos sobre el sentido, corres-
ponsabilidad y cogestión de las mismas, a fin de “hacer llegar a la palabra a quienes
se les ha excluido, a los ‘otros (as)’ que se les ha condenado al silencio, a quienes
se les usurpa la palabra, a quienes no se les abren los espacios de la comunicación”
(Valencia 2004, 63).

Estos nuevos requerimientos para las políticas sociales demandan un respaldo de

las competencias comunicativas de cada uno de los participantes, para argumentar
discursivamente sus intereses y los de sus pares, incluso los que por motivos diversos
no puedan estar presentes, a fin de acordar, de manera consensuada y racional, un
marco normativo con carácter universalista que dirija y regule la actuación respon-
sable de cada uno en el marco de las mismas.

117
Ahora bien: cuando se alude al diálogo como procedimiento que guíe el carácter
ético en las políticas sociales hay que tener presente que el principio moral de éstas
-que ha sido “instrumental” y “estratégico” por tradición- debe ser la pretensión de
una mayor justicia social, el bienestar común y la equidad social. Ello indica que
las personas o sujetos con quienes se interviene no sean olvidados en el discurso
racional y formalizante de las mismas, pues las nuevas realidades se evidencian en
el discurso desgarrador de ellos y debe volver a ellos, en forma comprensiva. Es allí
donde radicaría el carácter ético del diálogo como mecanismo para el intercambio
intersubjetivo de los actores participantes en las políticas sociales.

Y es que el “silenciamiento” de los actores participantes en estas políticas por parte

de los profesionales e instituciones que las agencian, al no permitirles opinar en su
formulación ni en su desarrollo, indica que son doblemente “vulnerados”, esta vez
con un tinte de pseudo inclusión perverso que margina y excluye sus “voces” como
interlocutores válidos para definir o redefinir tales políticas, deslegitimándolas y
convirtiéndolas en un contrasentido, pues niegan la participación que dicen po-
tenciar y exaltan la “recepción” de sus actores. Tal silenciamiento es equiparable a
lo que Honneth llama “invisibilización”, que neutraliza y olvida el reconocimiento
previo y significado de las personas “cosificándolas” (Honneth 2009, 41).

En tal sentido, es importante entonces indagar acerca de lo que sucede con ellos
cuando los cambios económicos, políticos, sociales y culturales operan en su coti-
dianidad: sus reflexiones; la lectura que hacen de los mismos; lo que estas políticas
les “aportan” y lo que no; la forma como las insertan a su vida cotidiana; los apren-
dizajes que les quedan y los mecanismos que generan para revertir o disminuir sus
efectos en su cotidianidad; la forma vinculante de éstas a la búsqueda de su auto-
nomía; los mecanismos que desarrollan para la defensa de sus derechos; en fin, el
sentido que tales cambios sociales y políticos tienen para ellos y el impacto en su
constitución particular como ciudadanos.

De acuerdo con esto, es posible que algunos piensen que en el caso colombiano,
con tan graves y diversos problemas sociales, la apertura al diálogo de los actores
participantes en las políticas sociales puede ser contraproducente, en el sentido
de que pueden presentarse mayores dificultades, en cuanto pueden surgir debates
peligrosos y arriesgados para su desarrollo; ante lo cual es válido el planteamiento
de Autés que señala que esto es inevitable; sin embargo:

[...] al ciudadano hay que educarlo, hay que instalar espacios públicos en los que,
como dice Habermas, cada cual tenga el derecho de hacer valer sus pretensiones
de validez. Entonces, si el juego se juega correctamente, el que dice estupideces
debe renunciar a ellas y adherirse a argumentos o enunciados más verdaderos, más
justos y más auténticos. Se acusa a este esquema de ser particularmente utópico
e idealista, pero es el único que corresponde a lo que es el ideal de una sociedad
democrática (Autés 2004, 49-50).

De eso se trata entonces, de apostarles a espacios dialógicos, interactivos y públicos

en condiciones de simetría concertadas, para llegar a proponer modelos de socie-
dad más éticos y coherentes, en cuanto más incluyentes, participativos y equitativos.
Según lo anterior, una política social que se precie de ser contemporánea ha de
partir de diagnósticos comprehensivos de las pérdidas en que incurre la razón, sus
riesgos conducentes hacia formas instrumentales, y, en último término, el abando-
no y el olvido de la subjetividad y, más aún, de la intersubjetividad, de la integración
social, del reconocimiento recíproco asociado a un derecho y forma de valoración
social, de la ética y del diálogo a partir de parámetros normativos de integración
social (Honneth 2009, 30).

Esto debe conducir a comprender las determinantes de las condiciones de vida de

sus actores y a potenciar y valorar estrategias endógenas de inclusión y reconoci-
miento social moralmente más dignas y efectivas, que apunten a la superación de
la pobreza, a evitar la violación de derechos humanos y la resolución violenta de
conflictos, y la desesperanza, así como la desintegración social y el individualismo,

118
y a potenciar la libertad de expresión, los consensos que reconozcan y se deriven
de intereses colectivos e igualdad de oportunidades para todos los sectores partici-
pantes en éstas. Para Honneth (2009), se trata de diagnósticos de las patologías de
la sociedad moderna.

En estos diagnósticos deben identificarse también aquellas subjetividades emergen-

tes y diferentes a las categorizaciones de sujetos previamente establecidas en las
políticas sociales, así como las “metáforas” que explican su mundo, que van dando
cuenta de un nuevo marco referencial para acciones sociales cuya “lógica” ha sido
desconocida, y por ello no aparecen en las descripciones, evaluaciones e informes
de las instituciones y agentes sociales que orientan tales políticas, pues lo que se
dice o interpreta de forma “diferente” acerca de la realidad en el marco de éstas,
es utilizado sólo de manera accesoria a lo que se concibe como ideal de desarrollo
en las mismas, invisibilizando y nuevamente vulnerando el “derecho a ser y a ser
valorado socialmente” de los actores hacia quienes están orientadas.

Por ello, éticamente hablando, es necesario que todos los que participan en las
políticas sociales sean asumidos y se asuman como actores que se autorreconocen
y reconocen a los demás como sujetos activos, autónomos, reflexivos, argumen-
tadores, solidarios, capaces de establecer las condiciones ideales para dialogar y
corresponsables en el desarrollo de estas políticas y en el acontecer histórico de
la sociedad, y, en consecuencia, actuantes según esto. Un accionar en este sentido
puede contrarrestar lo que Bajoit (2004) señala como el nuevo modelo de sociedad
identitario, cuyo centro está en el individuo y su libre determinación, que genera
un individualismo puro, “que para nada entiende de solidaridad, salvo si con ella
obtiene la satisfacción de sus intereses particulares” (Bajoit 2004), donde, según
Borja y Castells, “se rompen los lazos de solidaridad, deteriorando el tejido social y
la convivencia social” (citado en Arteaga 2004, 144).

Yes que cuando la razón en una sociedad es solamente la autonomía del individuo
como un rechazo al control social, surge entonces lo que se ha llamado las “patolo-
gías sociales” (Habermas 2000; Honneth 2009), “el agravio moral” (Honneth 2009)
o lo que otros denominan “trastornos relacionales” (Bajoit 2003), producto del
individualismo, de la negación de la libertad, del vacío interior, de la soledad, del
aislamiento, del sentirse inútil y carente de destino, de la desconfianza, del evitar
al otro y su sufrimiento, del conflicto por el desconocimiento de las injusticias que
lo afectan y que perturban la normalidad, del desprecio, de la humillación, de los
maltratos y violaciones, de la exclusión social, del despojamiento de derechos, de la
desintegración social; en palabras de Honneth (2009), del “sufrimiento por inde-
terminación”; que produce afectaciones tanto a los sujetos como al conjunto social.

Por ello, hoy éticamente las políticas sociales han de contribuir a la apertura de
espacios que permitan a cada actor participante su libertad comunicativa, como lo
señala Honneth (2009, 32).

Éste es el comienzo para reconocer subjetividades e intersubjetividades emergentes

en estas políticas, que permitan identificar las verdaderas cartografías sociales resul-
tantes de las tensiones entre contextos y políticas sociales.

Autonomía, solidaridad y reconocimiento intersubjetivo en las políticas sociales

contemporáneas desde la ética discursiva de Habermas y la teoría del reconoci-
miento recíproco de Honneth

Si hoy se plantea que las políticas sociales deben fomentar la autonomía e inclusión
social de sus participantes, así como la reconstrucción del tejido social, resulta clave
entonces que se enmarquen en posturas éticas determinantes de los procedimien-
tos para lograrlo.

119