La Construcción de Ciudades

6/2/24, 10:52 La construcción de ciudades inclusivas y sostenibles en el período de recuperación de la pandemia no es un mito urbano
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JUNIO 18, 2020
La construcción de ciudades inclusivas y sostenibles en el período de recuperación de la pandemia no es un mito urbano
Crédito de la fotografía: Diego Sugoniaev/Shutterstock.com
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Somik Lall y Sameh Wahba

Banco Mundial[1]
El camino hacia el desarrollo económico

Durante más de 100 años, la línea 7 del metro de la ciudad de Nueva York ha
conectado Jackson Heights, Elmhurst y Corona, vecindarios de clase media de
Queens, con Midtown y el lujoso West Side de Manhattan. En tiempos normales, el
tren 7 lleva 500 000 personas por día a trabajar en el enorme y diverso mercado
laboral de Nueva York. Un viaje de 24 minutos desde la Avenida Roosevelt/Calle 74 de
https://www.bancomundial.org/es/news/immersive-story/2020/06/18/no-urban-myth-building-inclusive-and-sustainable-cities-in-the-pandemic-recovery 1/16
Jackson Heights hasta Times Square conecta vecindarios que se diferencian por
ingresos medios anuales de USD 78 000. El viaje en el tren 7 es un camino hacia el
desarrollo económico.
La pandemia de coronavirus (COVID-19) ha paralizado la ciudad desde marzo, y las

órdenes de permanecer en el hogar continúan vigentes en un contexto de aumento
de las infecciones y las muertes. Se ha hecho mucho hincapié en las desventajas de la
densidad de la ciudad de Nueva York; las imágenes de las largas filas de pacientes
afuera del Hospital Elmhurst, sobrecargado de casos de COVID-19, han quedado
grabadas en las mentes de millones de personas de todo el mundo. Los males de la
densidad han sido el tema central en las conversaciones populares y políticas sobre la
COVID-19 mientras las ciudades se esfuerzan por aplanar la curva y limitar el
contagio.
Debajo de la línea 7 elevada, Jackson Heights, un animado y concurrido vecindario de

inmigrantes cuyas tiendas de saris y bocadillos samosa chaat recuerdan a Karol Bagh
en Nueva Delhi, es actualmente el vecindario más afectado por el virus (véase el
mapa 1a). Los casos de COVID-19 ascienden a 4125 por cada 100 000 habitantes en el
área del código postal 11368 local.[2] En el otro extremo de la línea 7, en Chelsea, la
zona más acomodada con el código postal 10011, el número de casos es mucho
menor (925 por cada 100 000 habitantes). Si bien quizás sea lo que cabe esperar (los
vecindarios densamente poblados presentan el mayor riesgo de contagio), los datos
empíricos indican algo completamente diferente.
Los vecindarios de West Queens no son los más densos de la ciudad de Nueva York
(mapa 1b). West Queens tiene una densidad de 12 584 habitantes por kilómetro
cuadrado, mientras que, en Chelsea, en el otro extremo de la línea 7, la densidad
asciende a 30 923 habitantes por kilómetro cuadrado. En el Upper East Side de
Manhattan las cifras son aún más elevadas, con densidades superiores a
58 000 habitantes por kilómetro cuadrado. La densidad y las infecciones no van a la
par a lo largo de la línea 7, ni en la zona metropolitana de Nueva York (gráfico 1).
Lo que marca la diferencia son los ingresos de los vecindarios y las características
conexas, que moderan la medida en que las inversiones complementarias en
estructuras (es decir, viviendas), infraestructura y servicios transforman los lugares
hacinados en sitios densos y habitables. En Chelsea, el centro económico de la
ciudad, la tierra tiene un valor más elevado. Gracias a las eficientes reglamentaciones
de planificación y desarrollo urbanístico, los urbanizadores tienen incentivos para
construir estructuras altas y crear una gran cantidad de superficie útil (véase el mapa
2).
[Mapas 1 a-c: Incidencia de la COVID-19, densidad e ingresos en la ciudad de

Nueva York]
Los casos de COVID-19 se han extraído del portal de datos del Departamento de Salud de la Ciudad de Nueva York
(https://github.com/nychealth/coronavirus-data). La densidad se calcula en función de la población (Encuesta
sobre la Comunidad Estadounidense 2018) y las zonas edificadas urbanas (World Settlement Footprint 2015).
[Mapa 2: Alturas de los edificios a lo largo de la línea 7 del metro de la ciudad de

Nueva York]
Fuente de los datos: Centro Aeroespacial Alemán.
En los vecindarios de ingreso bajo, los urbanizadores no tienen incentivos para

agregar superficie útil o exigir mejoras adicionales de la infraestructura.
Especialmente en la ciudad de Nueva York, las personas viven en espacios más
reducidos, a menudo en familias multigeneracionales, y tienen trabajos que exigen la

interacción en persona. El riesgo de contagio aumenta en los vecindarios que carecen
de estructuras físicas y servicios que mejoren la habitabilidad, y donde los residentes
no tienen otra opción que salir todos los días a buscar trabajo o servicios. En
definitiva, la geografía económica, no la geografía física, determina el riesgo de
contagio. Afirmar lo contrario es un mito urbano.
Gráfico 1: La incidencia de la COVID-19 y la densidad no van a la par en la ciudad

de Nueva York; los ingresos y la densidad están correlacionados
Los casos de COVID-19 se han extraído del portal de datos del Departamento de Salud de la Ciudad de Nueva York
(https://github.com/nychealth/coronavirus-data). La densidad se calcula en función de la población (Encuesta
sobre la Comunidad Estadounidense 2018) y las zonas edificadas urbanas (World Settlement Footprint 2015).
La focalización geográfica puede ayudar a las ciudades en

desarrollo a salvar vidas y proteger a los grupos
vulnerables durante la pandemia
Al igual que en Nueva York, las diferencias considerables en la geografía económica
se han relacionado con los casos de COVID-19 en todo el mundo. En ciudades en
desarrollo como El Cairo, Mumbai, Manila y Nairobi, se han implementado
confinamientos a gran escala —aplicados y exigidos con diversos grados de éxito—
para contener la propagación del coronavirus y ayudar a los sistemas de salud a
hacer frente a la situación. Una preocupación importante es la geografía económica:
una gran proporción de habitantes de ciudades de África y Asia vive en barrios
marginales y asentamientos informales, donde las condiciones de vida precarias y los
servicios públicos inadecuados, especialmente de abastecimiento de agua y
saneamiento, pueden exacerbar el contagio. En Dar es Salam, el 28 % de los
habitantes vive, como mínimo, de a tres por habitación; el 50 % de Abiyán vive en
condiciones de hacinamiento. Los residentes carecen de espacios abiertos y sufren a
causa de la infraestructura inadecuada; comparten grifos y letrinas y, a menudo,
200 personas utilizan cada centro de servicios comunitarios. En Sudáfrica, apenas el
44 % de los habitantes tiene acceso al agua dentro de su vivienda y solo el 61 % tiene
acceso a un inodoro. Urge salvar vidas y proteger los medios de subsistencia de las
personas pobres y vulnerables, muchas de los cuales viven en barrios marginales y
asentamientos informales. Incluso durante el confinamiento, debido a la limitada
superficie útil y la necesidad de agruparse en torno a servicios públicos como los
baños y grifos comunitarios, los habitantes de estos entornos no pueden mantener
distancias físicas seguras entre ellos.
A fin de responder a la crisis emergente en las ciudades en desarrollo, el

Banco Mundial ha creado una metodología que puede ayudar a las autoridades
municipales a dirigir los insumos médicos y otros recursos esenciales a las posibles
“zonas críticas”, es decir, los lugares con los niveles más elevados de exposición y
riesgo de contagio. Se aplica la perspectiva de la geografía económica y se tienen en

cuenta las inversiones en infraestructura, la disponibilidad de servicios públicos y la
probabilidad de contagio.
Esta metodología se creó en abril de 2020 con el objetivo de implementarla

rápidamente sobre la base de tres conjuntos de datos de todo el mundo que revelan
la densidad de población, la superficie habitable disponible y el acceso a servicios
básicos, como grifos y baños. [3] Estos datos, combinados, indican dónde y cómo viven
las personas. Los datos sobre los lugares donde viven las personas provienen de
WorldPop y Facebook, y los datos sobre los servicios esenciales se obtienen mediante
OpenStreetMap. Los datos de densidad y superficie útil, disponibles en cuadrículas de
100 metros por 100 metros, proporcionan información detallada a nivel de los
subvecindarios. El Banco Mundial también se asoció con el Centro Aeroespacial
Alemán para acceder a su innovador producto World Settlement Footprint 3D, que
brinda información sobre la altura de los edificios, lo que permite estimar la
superficie habitable disponible en un edificio determinado.
Como se observa a lo largo de la línea 7 del metro de Nueva York, una superficie útil
adecuada puede tornar habitable una zona de alta densidad, mientras que una
superficie útil insuficiente puede hacer que aun las zonas de densidades moderadas
se saturen y se vuelvan inhabitables. En Mumbai, los barrios marginales de Dharavi
enfrentan un triple desafío: la densidad de población sumamente alta, la superficie
útil muy limitada y la escasez de infraestructura, espacios públicos y servicios. Resulta
sobrecogedor pensar en el riesgo de contagio que presentan 68 400 personas
hacinadas en 1 kilómetro cuadrado de tierra, sin grifos ni baños en sus hogares.
Según nuestra metodología de zonas críticas, se prevé que 5,2 millones de personas
de Mumbai presentan riesgo de infección, incluso con las medidas de confinamiento
vigentes. En el gráfico 2 se muestran las zonas de contención de Mumbai al 9 de
mayo, superpuestas con las zonas críticas previstas. Las zonas de contención se
definen según el número de casos activos en los lugares donde se han adoptado
medidas estrictas para prevenir el contagio. Más del 30 % de las zonas actuales se
encuentran en las zonas críticas previstas, con una coincidencia notable en los
asentamientos hacinados de Dharavi. Es probable que la mayor prevalencia de
pruebas en muchas ciudades en desarrollo, especialmente en los vecindarios menos

prósperos, mejore las tasas de coincidencia y permita predecir la infección con más
precisión.
Gráfico 2: Infecciones de COVID-19 en vecindarios hacinados y subatendidos de

Mumbai
Se han definido zonas críticas en 15 ciudades en desarrollo, a fin de respaldar los

esfuerzos dirigidos por las ciudades para controlar el contagio y proteger a los grupos
vulnerables, y está previsto ampliar esta labor en otras 30 ciudades.
En el gráfico 3 se muestra que el 25 % la población de El Cairo corre riesgo de

infectarse, a pesar de los límites a la interacción social. En Dar es Salam, el 74 % de la
población está en riesgo. Estas evaluaciones de las zonas críticas pueden resultar
útiles para las autoridades municipales, quienes están a la vanguardia de los
esfuerzos de respuesta temprana.
Muchas de las respuestas dirigidas por las ciudades se han centrado en dos esferas:
la prestación de servicios básicos (abastecimiento de agua, saneamiento, higiene y
nutrición) y la mejora de las comunicaciones y las estrategias de afrontamiento
relacionadas con el coronavirus. Yakarta ha renovado sus informales kampungs con
contenedores de agua y dispensadores de jabón públicos de bajo costo, como parte
de un programa de concientización de la comunidad. En Monrovia, Liberia, la Alianza
de las Ciudades ha respaldado los esfuerzos de difusión en asentamientos informales
para crear conciencia acerca de las medidas básicas de higiene y la gestión de
desechos. En la capital de Rwanda, Kigali, se han instalado lavabos portátiles para el
lavado de manos en paradas de autobuses, restaurantes, bancos y tiendas. En
muchas ciudades del mundo se han implementado medidas similares.
Las intervenciones actuales del Banco en las ciudades demuestran que el enfoque
basado en zonas críticas da buenos resultados. En Egipto, el comité interministerial
nacional de la COVID-19 se ha basado en los mapas de zonas críticas para analizar la
creación de un enfoque de gestión de riesgos diferenciado espacialmente para la
zona metropolitana de El Cairo. En Kinshasa, en la República Democrática del Congo,
se están utilizando las zonas críticas previstas para crear un índice de vulnerabilidad,
a fin de focalizar espacialmente las transferencias monetarias de emergencia a través
del plan de respuesta multisectorial a la COVID-19 del Gobierno. En Filipinas, las
zonas críticas están ayudando a los funcionarios municipales de Manila a definir las
esferas en que se necesita apoyo de emergencia con mayor urgencia, por ejemplo, el
suministro de agua limpia.
Gráfico 3: Predecir las zonas críticas de la COVID-19 para ayudar a las ciudades a
salvar vidas y proteger a los grupos vulnerables
https://www.bancomundial.org/es/news/immersive-story/2020/06/18/no-urban-myth-building-inclusive-and-sustainable-cities-in-the-pandemic-recov… 10/16
En términos generales, existe una fuerte correlación entre la pobreza y las malas
condiciones de vida, como sucede en los barrios marginales y los asentamientos
informales de las ciudades de los países en desarrollo. En los países y regiones donde
los catastros de los hogares pobres y vulnerables están incompletos y los enfoques
de focalización mediante la comprobación de medios económicos no es factible, la
focalización geográfica basada en las zonas críticas puede ser un indicador indirecto
fiable y ayudar a las ciudades a focalizar los esfuerzos de emergencia en los grupos
vulnerables.
Reestructurar la densidad para volver a construir mejor

que antes
La pandemia de la COVID-19 ha puesto bajo la lupa las disparidades sociales y
espaciales dentro de las ciudades como nunca antes. Los vecindarios reducidos y
hacinados donde residen los trabajadores y los pobres —gran parte de Queens de
Nueva York, Dharavi de Mumbai o los albergues para trabajadores migrantes de otras
ciudades— han soportado una carga excesiva de infecciones y medios de
subsistencia perdidos. A medida que los países salen de la pandemia, existe una
necesidad urgente de ayudar a las ciudades a reestructurar sus densidades

económicas para que su tejido urbano sea socialmente inclusivo y sostenible desde el
punto de vista ambiental.
A continuación, se detallan cinco medidas prácticas que las autoridades municipales

pueden adoptar.
1. Planificar, crear y proteger los espacios públicos. Es fundamental repensar

la escala, el diseño y la distribución espacial de los espacios públicos, que
incluyen las aceras, los parques, los lugares abiertos y los establecimientos
públicos, como bibliotecas y centros comunitarios. Esto es especialmente
importante en las ciudades hacinadas de los países en desarrollo, donde la
superficie útil del hogar es limitada y las familias generalmente son numerosas.
Esta medida mejoraría el distanciamiento social y las actividades recreativas, a
la vez que brindaría oportunidades para optimizar la respuesta y la
recuperación ante la COVID-19. Por ejemplo, los terrenos de Goregaon, un
parque natural de Mumbai, India, y la villa deportiva de Hyderabad se están
utilizando como centros de cuarentena provisionales. En Atenas, Grecia, está
previsto asignar 50 000 metros cuadrados de espacio público para ciclistas y
peatones, incluida una “gran pasarela” de 4 millas que conectará los sitios
arqueológicos en el centro histórico. En Dublín, Irlanda, se han reservado
franjas de tierra para peatones y ciclistas, a fin de facilitar el distanciamiento
físico, en el marco de un “plan de movilidad temporal” que podría prolongarse.
En Bogotá, Colombia, los funcionarios municipales han construido
70 kilómetros de carriles exclusivos para la circulación de bicicletas, y en
Auckland, Nueva Zelandia, se ha restringido el derecho de paso vehicular para
ampliar el ancho de las aceras, a fin de facilitar el distanciamiento social. Estos
cambios no solo harán que sea más seguro trasladarse en estas ciudades en un
mundo transformado por la COVID-19, sino que también mejorarán la
habitabilidad para los habitantes de vecindarios hacinados.
2. Modificar las reglamentaciones para crear una mayor superficie útil. El

hacinamiento aumenta la densidad al reducir la cantidad promedio de espacio
útil por persona, mientras que la altura permite lograr una densidad económica
al agregar pisos y superficie útil. Sin embargo, las estrictas normas sobre
densidad generalmente restringen las alturas de los edificios y la cantidad de

propiedad que se puede construir en una parcela de tierra. Esto limita
artificialmente la superficie útil que se puede edificar, como se observa en las
zonas centrales de San Pablo, Brasil, y en Mumbai. Es preciso organizar las
ciudades en zonas más pequeñas de densidades diferenciadas, basadas en la
capacidad y la demanda de infraestructura, especialmente, el transporte. Los
vecindarios urbanos necesitan una densidad de “Ricitos de Oro”: ni muy alta ni
muy baja, sino “perfecta”.[4] Asimismo, debe tenerse en cuenta que la densidad
“perfecta” cambia con el tiempo y varía según el vecindario. Los vecindarios
urbanos pueden aumentar la densidad económica mediante instrumentos de
financiamiento y recuperación de plusvalías inmobiliarias, que también influyen
en los valores y la demanda de la tierra. En San Pablo se adoptó un enfoque
similar cuando se subastaron los derechos de edificabilidad.
3. Movilizar financiamiento para infraestructura urbana a fin de fortalecer la

capacidad de las comunidades y los Gobiernos locales para mejorar las
condiciones de vida en los barrios marginales e informales. La necesidad
más acuciante es el acceso al agua potable y al saneamiento. Los grifos de agua
públicos y los baños comunitarios son servicios esenciales; sin embargo, dado
que suponen un contacto estrecho entre las personas, también son zonas
críticas de transmisión de enfermedades. Todavía más preocupante es el hecho
de que estas instalaciones pueden aumentar la desigualdad de género. Las
mujeres que utilizan los servicios comunitarios pueden verse expuestas a
mayores riesgos relacionados con la higiene durante la menstruación o a
amenazas físicas por la noche, y las jóvenes se arriesgan a desaprovechar sus
estudios si dedican muchas horas a buscar agua. Es necesario ampliar las
intervenciones focalizadas que mejoran la capacidad del Estado y la comunidad,
combinadas con el financiamiento para infraestructura y servicios. La
planificación y el financiamiento deben estar interconectados, no
desarticulados. Por ejemplo, además de invertir en infraestructura y servicios
para los vecindarios, mediante el Programa Nacional de Mejoramiento de los
Barrios Marginales en Indonesia (KOTAKU), se ha fomentado la participación
ciudadana dentro de los barrios marginales y se ha mejorado la capacidad de
planificación del Gobierno local. No solo han mejorado las condiciones de vida,
sino que el incremento general de la capacidad ha permitido que estas

comunidades respondan con más eficacia a la pandemia mediante la
implementación de videoconferencias en línea, el seguimiento de la salud en la
comunidad y los protocolos para las obras de construcción.
4. Garantizar los derechos de propiedad y sobre la tierra. Sin la tenencia

segura de la tierra y la propiedad, los habitantes pobres, ya sea de
asentamientos ilegales o informales, tienen pocos incentivos para mejorar las
condiciones de sus viviendas. El riesgo de desalojo o demolición reduce las
inversiones que los pobres de zonas urbanas pueden realizar para mejorar su
vida. La regularización de la tenencia de la tierra y la propiedad para los
ocupantes ilegales y colonos informales se ha relacionado con aumentos de los
valores de las tierras y las propiedades, importantes inversiones en la
consolidación de las viviendas y otros beneficios socioeconómicos, por ejemplo,
mejores resultados en materia de educación y salud, para los niños de muchas
partes del mundo.[5]
5. Propiciar los cielos azules. Cuando las intervenciones dirigidas a frenar la

propagación del virus sacaron a los vehículos de la calle y cerraron las
empresas contaminantes, los habitantes de muchas ciudades de los países en
desarrollo disfrutaron de cielos azules y aire puro por primera vez en décadas.
En Manila, por ejemplo, las emisiones de NO2 se redujeron en un 65 %.[6] El aire
puro hace que las ciudades sean más habitables y productivas, a la vez que
fomenta el desarrollo del capital humano.[7] Actualmente, las ciudades tienen
una oportunidad única para preservar la calidad del aire mientras se recuperan
sus economías. En Egipto, el Gobierno tiene previsto ampliar la red del metro
de El Gran Cairo para brindar servicios a 6 millones de pasajeros por día en
2025, en comparación con los 3,5 millones que puede transportar en la
actualidad. Asimismo, tiene previsto otorgar subsidios a los propietarios de
automóviles particulares a fin de ayudarlos a convertir sus vehículos para que
funcionen con gas natural.[8] El aire puro no solo mejorará los servicios locales,
sino que también generará un beneficio secundario mundial al reducir la
intensidad de las emisiones de carbono. En resumen, es fundamental que los
paquetes de estímulo relacionados con la COVID-19 aprovechen esta
oportunidad única para impulsar la economía y, a la vez, contribuir a un futuro

más sostenible y mitigar los impactos del cambio climático.
ENLACES RELACIONADOS
BLOG: Sí, las ciudades sobrevivirán a la COVID-19. Pero deben administrar su geografía económica (i)
Notas:
[1] Agradecemos a Richard Damania por sus útiles comentarios. También agradecemos a Gaurav Bharadwaj y
Hogeun Park por su apoyo para el análisis de datos.
[2] Los casos de la enfermedad por coronavirus 2019 (COVID-19) se han extraído del portal de datos del
Departamento de Salud de la Ciudad de Nueva York (https://github.com/nychealth/coronavirus-data) .
[3] Si bien se utilizan datos mundiales, el Banco ha comenzado a colaborar con organizaciones comunitarias
mediante la campaña internacional “Conoce tu ciudad” de Slum Dwellers International, Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos de África y la Alianza de las Ciudades para validar las “zonas críticas” y mejorar la precisión de
las predicciones.
[4] https://www.theguardian.com/lifeandstyle/2014/apr/16/cities-need-goldilocks-housing-density-not-too-
high-low-just-right
[5] Galiani, Sebastian y Ernesto Schargrodsky (2010), “Property rights for the poor: Effects of land titling”
(Derechos de propiedad para los pobres: Efectos del otorgamiento de títulos de propiedad), en Journal of
Public Economics, 94, números 9-10, pp. 700-729.
[6] https://blogs.worldbank.org/opendata/tracking-economic-impact-coronavirus-covid-19-space
[7] Kahn, Matthew, Nancy Lozano Gracia y María Edisa Soppelsa (2019), Does Pollution Hinder Urban
Competitiveness? (¿La contaminación obstaculiza la competitividad urbana?) (en inglés), documento de trabajo
sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo n.° WPS 8739, Washington, DC, Grupo Banco Mundial.
[8] https://news.trust.org/item/20200525002313-fgnts/
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La pandemia de coronavirus (COVID-19) ha paralizado la ciudad desde marzo, y las

Debajo de la línea 7 elevada, Jackson Heights, un animado y concurrido vecindario de

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Gráfico 2: Infecciones de COVID-19 en vecindarios hacinados y subatendidos de

Se han definido zonas críticas en 15 ciudades en desarrollo, a fin de respaldar los

En el gráfico 3 se muestra que el 25 % la población de El Cairo corre riesgo de

Reestructurar la densidad para volver a construir mejor

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1. Planificar, crear y proteger los espacios públicos. Es fundamental repensar

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sino que el incremento general de la capacidad ha permitido que estas

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