¿Autonomía o anarquía

tributaria municipal?
(Análisis sobre la unidad de medida utilizada
para la actualización de los valores
nominales fijos empleados por las normas
tributarias municipales para expresar
referencias cuantitativas)

Andrés A. Tagliaferro Del Peral*.**

Sumario
1. Introducción. 2. La autonomía como instrumento del modelo de Es-
tado federal. 3. El poder tributario de los Municipios 4. Límites al poder
tributario de los Municipios. 5. La Unidad Tributaria (UT) como norma
armonizadora. 6. Conclusiones y recomendaciones. 7. Bibliografía.

1. Introducción
En los Estados modernos de Derecho, el poder tributario, es decir, la po-
testad en virtud de la cual aquellos imponen tributos a sus ciudadanos, tiene
vinculación directa con el Derecho Constitucional (Tributario) y es que “[n]
o podría ser de otra forma, pues existe una relación indisoluble entre Constitución y
Hacienda Pública”1.
El Derecho Constitucional Tributario ha sido definido como el conjunto de
normas y principios de carácter constitucional que (i) delimitan el poder fiscal
del Estado, (ii) distribuyen las facultades entre los distintos niveles de organi-
zación estatal y (iii) establecen los límites a su ejercicio; bien de forma directa,
a través de la inclusión en el texto de la Constitución de normas expresas
que atienden a tal fin; bien de forma indirecta, a través de la consagración de
principios o garantías en protección de los derechos que aquella contemple en
beneficio de sus ciudadanos2.

* Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela (2018), magna cum laude, Cursante
de la Especialización en Derecho Financiero de la Universidad Católica Andrés Bello (2020),
Miembro ordinario de la Asociación Venezolana de Arbitraje, Miembro ordinario de la Aso-
ciación Venezolana de Derecho Mercantil y Asociado del Departamento de Impuestos del
Despacho de Abogados Miembros de Dentons, S.C.
** Los puntos de vista y las opiniones contenidos en este documento pertenecen a su autor y no
necesariamente representan los puntos de vista o las opiniones del Despacho de Abogados
Miembros de Dentons, SC.
1 Al decir de Humberto Romero-Muci. Vid. Humberto Romero Muci, “La distribución del Po-
der Tributario en la Nueva Constitución”, en 50 años de la Revista de Derecho Tributario ed. por
Asociación Venezolana de Derecho Tributario (Caracas: Legislación Económica, 2014), 437.
2 Cfr. Dino Jarach, Curso de Derecho tributario (Buenos Aires: Ediciones Cima, 1980), 27.

557
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

Se ha afirmado que la estrecha vinculación que existe entre las normas

y principios que conforman el entramado normativo constitucional consti-
tuye un sistema orgánico del cual se deriva un programa constitucional3. Se
propugna que a partir de una interpretación dinámica y sistémica de ese pro-
grama constitucional es posible extraer verdaderas directivas para los poderes
públicos4.
La estructura constitucional del Estado venezolano, de corte federal descen-
tralizado, se construye con base en los elementos configuradores del Estado
federal de distribución del poder público y el reconocimiento de autonomía a
los entes político-territoriales que conforman la estructura cuyos efectos son
delimitados por los principios de integridad territorial, cooperación, solidari-
dad, concurrencia y corresponsabilidad. Así, pues, la Constitución de la Re-
pública Bolivariana de Venezuela de 1999 (en lo sucesivo, la “Constitución”)5
asigna a los Estados y los Municipios una porción de poder tributario, es de-
cir, les concede la posibilidad de crear y exigir tributos, de forma autónoma,
dentro del marco de sus competencias.
No obstante, al mismo tiempo se reconoce que dicha autonomía debe estar
sujeta a límites, pues de lo contrario esta podría resultar perjudicial para la
economía nacional, puesto que según advierte la más reconocida doctrina:
“(…) aún en un Estado Federal e incluso, descentralizado, la economía tiene
un radio nacional. (…) El sistema fiscal debe representar un criterio unitario
sobre esa economía”6 (negrillas nos pertenecen). Se genera así una tención
surgida a partir de los conceptos de autonomía e integridad territorial, ambos
consagrados como principios que informan el Estado venezolano y su sistema
tributario.
Es, pues, dentro del contexto de esa inobjetable realidad que debe ser en-
tendida la atribución de la potestad armonizadora contenida en el numeral
13 del artículo 156 de la Constitución de 1999, que atribuye a la República fa-
cultades orientadas a la coordinación y armonización de los poderes tributarios
de los otros entes político territoriales y que la autoriza para proyectar una
unidad fiscal sobre la economía nacional.
La Unidad Tributaria (UT) fue creada por el artículo 229 del Código Orgá-
nico Tributario (COT) de 19947. El propósito principal de la UT, es servir de

3 Rodolfo Spisso, Derecho Constitucional Tributario, (Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1991), 2.
4 Cfr. Enrique Bulit Goñi, “El programa constitucional como directiva para el legislador y como
límite para el ejercicio del poder tributario”, en Estudios de Derecho Constitucional Tributario,
cord. Horacio García Belsunce, (Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1994), 42.
5 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con la Enmienda N° 1, publicada en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.908 Extraordinario del 19 de
febrero de 2009.
6 Romero-Muci, La distribución…, 439.
7 “Decreto con rango y fuerza de ley N° 189 mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del
Código Orgánico Tributario (Gaceta Oficial N° 4.727 Extraordinario del 27 de mayo de 1994).

558
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

mecanismo de ajuste de las expresiones nominales contenidas en las leyes con

miras a proteger su valor real de los efectos distorsivos de la inflación8.

En la actualidad, ante la necesidad de proteger el valor constante de sus

ingresos tributarios en virtud de la desvalorización ocasionada por el efecto
perverso del fenómeno inflacionario que atraviesa el país9; y dada la reserva
de la UT únicamente para la determinación de los tributos nacionales cuya
recaudación y control son competencia de la Administración Tributaria Na-
cional establecida en las dos últimas Providencias Administrativas que decla-
raron el valor de la UT en Bs. 17,00 el 11 de septiembre de 201810 y en Bs. 50,00
el 7 de marzo de 201911; algunos Municipios, abanderados en la autonomía
normativa que les reconoce la Constitución, han legislado en sus ordenan-
zas municipales en materia tributaria sobre el uso de unidades de medida o
módulos monetarios alternativos a la UT, que utilizan índices deflacionarios
distintos al Índice Nacional de Precios al Consumidor, tales como “divisas”,
“el Petro”, “el valor del “gramo del oro”, etc.12, como instrumentos de co-
rrección monetaria para la reexpresión automática de los valores nominales
fijos que constituyen la base de cálculo de los tributos y/o sanciones en ella
contemplados.

Tal situación, de por sí, hizo surgir en el foro una discusión en torno a la
constitucionalidad de las normas que contemplaban tales unidades de me-
dida alternativas. El esclarecimiento de este asunto adquirió una mayor im-
portancia a la luz de decisiones judiciales que conllevaron a la suspensión de
algunas de esas ordenanzas13.

8 Cfr. Humberto Romero-Muci, La racionalidad del sistema de corrección monetaria fiscal, (Caracas:
Editorial Jurídica Venezolana, 2005), 515.
9 Betssy Satistevan Gastelú, “AN: Inflación cerró en 23,5% en el mes de septiembre 2019”, El
Universal, 10 de octubre de 2019, http://www.eluniversal.com/economia/52843/an-infla-
cion-cerro-en-235-en-el-mes-de-septiembre-2019.
10 Providencia N° SNAT/2018/0129, mediante la cual se reajusta la Unidad Tributaria en Die-
cisiete Bolívares Soberanos (Bs. S. 17,00) dictada por el Servicio Nacional Integrado de Admi-
nistración Aduanera y Tributaria (SENIAT) el 3 de septiembre de 2018, publicada en la Gaceta
Oficial N° 41.479 del 11 de septiembre de 2018.
11 Providencia N° SNAT/2019/00046, mediante la cual se reajusta la Unidad Tributaria de Die-
cisiete Bolívares (Bs. 17,00) a Cincuenta Bolívares (Bs. 50,00), publicada en la Gaceta Oficial N°
41.597 del 7 de marzo de 2019.
12 Ejemplos de ello pueden encontrarse en la (i) Ordenanza Nro. 001-19 de Reforma de la Orde-
nanza de creación de las unidades de valor fiscal en el municipio Chacao del Estado Boliva-
riano de Miranda, publicada Gaceta Municipal N° 8. 824 Extraordinario del 12 de abril 2019
(); la (ii) Ordenanza de Creación de la Unidad de Cálculo Impositivo Municipal publicada
en la Gaceta Municipal N° 24.527 Extraordinario del Municipio Girardot, Estado Aragua del
17 de diciembre de 2018; y en la (iii) Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas
de Industria, Comercio o de Índole Similar publicada en la Gaceta Municipal N° 4443-C del
Municipio Bolivariano Libertador, Distrito Capital del 31 de mayo de 2019.
13 Véase, por ejemplo, la decisión N° 250 de la Sala Constitucional del del 8 de agosto de 2019
sobre la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar por el ciuda-
dano Juan Ernesto Garantón Hernández, actuando en nombre propio, contra la Ordenanza

559
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

Ante tal panorama, nos planteamos la siguiente pregunta: ¿cuál debe ser
la unidad de medida utilizada por los Municipios para la reexpresión auto-
mática de los valores nominales fijos utilizados por sus ordenanzas? Interro-
gante a la que intentaremos dar respuesta en las líneas que siguen, con base
en la identificación de las normas y principios que establece la Constitución
al respecto.

2. La autonomía como instrumento

del modelo de Estado federal
El Diccionario del Español Jurídico define la voz “autonomía” como:
“la potestad de decidir la propia organización y ejercer funciones, públicas
o privadas, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y
las leyes”14.
De acuerdo con Duque Corredor, la autonomía es, a la vez, un instrumento
y un principio que resulta esencial al sistema del gobierno federal. Se entiende
que “un Estado Federal no puede existir sin el reconocimiento a nivel cons-
titucional de la autonomía y de las competencias exclusivas de los poderes
locales frente al Poder Nacional”15.
Cabe recordar que la adopción de un modelo federal de Estado tiene por
objeto el favorecer la democracia representativa y promover la participación
ciudadana en la gestión pública, lo cual se logra a través de la distribución del
poder público entre los entes político-territoriales que contemple la estructura
en cuestión16.
Dicho modelo fue el elegido por el Estado venezolano y se encuentra
consagrado hoy en día en el artículo 4 de la Constitución en los siguientes
términos:
“La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentrali-
zado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los prin-
cipios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad” (énfasis es nuestro).

Municipal N° 001-19, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 8.824 del 11 de abril

de 2019, denominada “Reforma de la Ordenanza de Creación de las Unidades de Valores Fiscales
en el Municipio Chacao del Estado Miranda” y la Ordenanza N° 008-09, publicada en la Gaceta
Oficial N° 8.847 Extraordinaria del 19 de junio de 2019, denominada “Reforma de la Ordenanza
sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao”, dictadas por el Concejo Municipal del Mu-
nicipio Chaca del Estado Bolivariano de Miranda.
14 Real Academia Española y Consejo General del Poder Judicial (España), Diccionario del Es-
pañol Jurídico, “autonomía”, consultado el 7 de octubre de 2019 en https://dej.rae.es/lema/
autonom%C3%ADa
15 Cfr. Román Duque Corredor, Temario de Derecho Constitucional y de Derecho Público, (Bogotá:
LEGIS, 2008), 477-478.
16 Ibid.

560
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

En opinión de Romero-Muci, la doble referencia al Estado “federal” y

“descentralizado” a la que alude el precitado artículo, aunque de aparente
redundancia, cumple la función de enfatizar la forzosa distribución del Poder
Público al tiempo en que el propio texto constitucional reconoce la autonomía
política de los Estados y los Municipios como distinta al protagonismo de la
República17.

Toda Federación, sea Centralizada o Descentralizada, está asentada en un

principio de la distribución territorial del Poder Público que, conforme al ar-
tículo 136 de la Constitución18, entre nosotros se da entre el Poder Municipal,
el Poder Estadal y el Poder Nacional19. Lo que se persigue con ello, es el acer-
camiento del poder a las comunidades para facilitar la participación ciudada-
na, dentro del cual la autonomía, contemplada en favor de los entes político
territoriales menores en los artículos 159 y 168, cumple un rol instrumental,
para que las entidades territoriales descentralizadas puedan ejercer el poder
público sin subordinación20 21.

Ahora bien, el artículo 4 de la Constitución, en razón de la coherencia y

unicidad del Estado y su organización política exige que la anterior distribución
se rija por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad,
concurrencia y corresponsabilidad22.

De acuerdo con el primero de estos principios, el de integridad territorial,

la distribución del Poder Público, la asignación de competencias exclusivas y
el respectivo reconocimiento de un grado de autonomía para su ejercicio no
pueden atentar contra el Estado entendido como un todo (unicidad del Es-
tado). De otra parte, la distribución del Poder Público entre la República, los
Estados y los Municipios, exige la cooperación entre los diversos niveles territo-
riales para alcanzar en conjunto, los fines del Estado. De ello se deriva la fun-
damentación de los principios de concurrencia y corresponsabilidad de todos los
entes públicos, todos los cuales –reiteramos– están orientados hacia la conse-
cución los fines superiores del Estado, una vez más, entendido como un todo.

17 Romero-Muci, La Distribución…, 438.

18 Artículo 136 de la Constitución. “El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal,
el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral. Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la
realización de los fines del Estado”.
19 Allan R. Brewer-Carías, Federalismo y municipalismo en la Constitución de 1999, (Caracas: Edito-
rial Jurídica Venezolana, 2001), 25-26.
20 Cfr. Duque Corredor, Temario…, 476.
21 Como veremos, se establece una necesaria vinculación entre la distribución del poder público
como instrumento para acercar el poder a las comunidades. Esta es una idea fundamental que
debe tenerse en cuenta como principio orientador del razonamiento para la comprensión del
alcance de la autonomía municipal, cuestión que retomaremos con más detenimiento un poco
más adelante.
22 Brewer-Carías, Federalismo…, 26.

561
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

Apunta Romero-Muci que la consagración de la autonomía de los entes

político-territoriales menores, a la par de la integridad territorial, generan una
tensión que debe ser resuelta buscando un equilibrio dinámico y progresivo
orientado en los precitados principios. En congruencia con lo anterior Brewer-
Carías explica que, desde una perspectiva política, el principio de integridad
territorial constituye un límite a cualquier intento separatista de parte de las
entidades políticas que conforman el Estado, puesto que el territorio del Esta-
do continúa siendo uno solo. Siendo ello así, aplicando un razonamiento ana-
lógico, consideramos que, desde la perspectiva económica, dicho principio
también debe entenderse como un límite a cualquier pretensión autárquica
que pudiera nacer en los entes político-territoriales en razón de la asignación
de poder y el reconocimiento de autonomía financiera, ya que su ejercicio no
podría jamás resultar pernicioso a la economía nacional que también es una
sola y no es susceptible de ser dividida. Conforme veremos más adelante, la
Constitución posee normas expresas que apuntan en ese sentido.

El artículo 168 de la Constitución define el Municipio como la “unidad

política primaria de la organización nacional” y le atribuye personalidad jurí-
dica y autonomía en el ámbito político, organizativo, administrativo, jurídico,
normativo y financiero. Dicha norma encuentra su desarrollo legislativo en los
artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (en lo suce-
sivo, la “LOPPM”23).

La autonomía financiera (dentro de la cual se encuentra la tributaria) cons-

tituye un principio estructural básico de los Estados descentralizados24, al
punto en que según La Forest, los estudios de descentralización fiscal par-
ten de la base de que una asignación de competencias en lo político debe ir
acompañada de un reparto de medios financieros tanto en el aspecto de los
ingresos (posibilidad de hacerse de los mismos), como en el de los gastos (po-
sibilidad de decidir sobre su destinación) para que los entes menores puedan
hacerse cargo de las competencias asignadas de forma adecuada25.

Ahora bien, llegado este punto, es necesario aclarar que el Municipio es

autónomo en la gestión de los intereses locales, pero esa autonomía se limita al
ejercicio de las materias de su competencia, sin que, en ningún momento, el
reconocimiento constitucional de dicha autonomía pueda ser entendida como
la atribución de un poder sin limitaciones a favor del ente local26. Esto no debe

23 Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.015 Extraordi-
nario del 28 de diciembre de 2010.
24 Cfr. Violeta Ruíz Almendral, Impuestos Cedidos y Corresponsabilidad Fiscal, (Valencia:
Tirant lo Blanch, 2004), 53.
25 G.V. La Forest, The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, (Toronto: CFT,
1981, 199) citado por Violeta Ruíz, Impuestos…, 53.
26 Cfr. Humberto Romero-Muci, Jurisprudencia tributaria municipal y estadal. Tomo I, (Caracas,
Editorial Jurídica Venezolana, 2005), XLI.

562
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

ser motivo de sorpresas ni debe causar escozor porque, como dijimos arriba,
la autonomía entendida como instrumento coadyuvante de la distribución
territorial para la configuración del Estado Federal, no persigue la conforma-
ción de mini-Estados sino el acercamiento del poder, en este caso, a las locali-
dades municipales para la mejor gestión de las competencias que le son atri-
buidas por la Constitución en beneficio de los asuntos e intereses de quienes
en ellos hacen vida, que son, por supuesto, de carácter local.

Afortunadamente, el artículo 168 de la Constitución no deja lugar a du-

das sobre las restricciones que envuelven esa autonomía cuando dispone en
la parte final de su encabezamiento que los Municipios gozan de autonomía
“(…) dentro de los límites de esta Constitución y de la ley”. La jurisprudencia
sobre este punto ha sido clara y reiterada. Al efecto, puede citarse una senten-
cia de reciente data de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
en la que se ratificó el criterio originalmente establecido en la sentencia N°
2.257 del 13 de noviembre de 2001, caso: Fernando Chumaceiro, que definió,
con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia
y demás tribunales de la República27, el sentido y alcance de la autonomía
municipal:
“Ahora bien, es a partir de la interpretación sistemática de las disposi-
ciones constitucionales invocadas por los recurrentes –que enuncian y
garantizan la autonomía municipal–, en concordancia con las normas
contentivas de limitaciones a esa autonomía, como son las contenidas
en los artículos 164 numeral 11 y 183 de la Constitución de 1999, que se
puede establecer el carácter autonómico de los municipios y la legitimi-
dad constitucional de la intervención de otras ramas del Poder Público
en la conformación del mismo y en algunos ámbitos, que aun cuando
en principio pudiera sostenerse que constituirían competencia exclusiva
de estas entidades locales, otras disposiciones de rango constitucional
su autonomía y ámbito competencial resulta atenuado, igualmente por
imperio de la Constitución, al realizarse la asignación de competencias.
Por esta razón, se podría afirmar que la autonomía municipal, es un con-
cepto de estricto derecho positivo, y en razón a ello, dicha autonomía no
puede ir más allá de lo que específicamente se desprende de los disposi-
tivos constitucionales, o lo que es igual, no se trata de un gobierno libre
dentro del Estado –como pareciera que entienden los recurrentes– sino
de un Poder regulado por el Constituyente y por el Poder Legislativo.
Nótese que el artículo 169 de la Carta Magna, en su encabezado, esta-
blece que “La organización de los Municipios y demás entidades loca-
les se regirá por esta Constitución, por las normas que para desarrollar los
principios constitucionales establezcan las leyes orgánicas nacionales, y por las
disposiciones legales que de conformidad con aquellas dicten los Estados”.
27 Único aparte del artículo 335 de la Constitución “(…) Las interpretaciones que establezca la
Sala Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios constitucionales
son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la
República”.

563
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

(…) Se observa con claridad que, la intención que proyecta la Constitu-

ción vigente, no es la de consagrar la autonomía municipal con carácter
absoluto sino relativo, es decir, dentro del marco de los principios y limi-
taciones establecidas en la propia Constitución y en las leyes nacionales
y en las leyes estadales habilitadas para desarrollar el contenido de las
normas constitucionales, debiendo esas leyes, por sobre todo, conservar
y respetar ciertos –principios rectores– establecidos en el Texto Funda-
mental. Luego, el ámbito de esa autonomía sólo podría ser delimitado
con la interpretación unitaria de la red normativa de referencias, sin que
pueda afirmarse que alguna de las disposiciones constitucionales se
basta a sí misma para dar un cabal concepto de la autonomía municipal,
por más esencial que ella sea…”

(…) Precisado lo anterior, debe sostenerse que los Municipios si bien po-
seen ciertas competencias no gozan de la plena libertad para la gestión
de ciertas materias que aun cuando pertenecen a su esfera competencia
la misma no le es propia, esto es, exclusiva, como pretenden los recu-
rrentes, alegando que no se puede someter el ejercicio de dicha compe-
tencia a condicionamientos ni mediatización alguna, pues, con ello, a
consideración de los recurrentes, se está violando el precepto constitu-
cional que garantiza al municipio la libre gestión y plena autonomía, ya
que en criterio de esta Sala, la ‘libre gestión de las materias de su com-
petencia’ que garantiza la Constitución a los Municipios, se trata de una
libertad condicionada, no sólo por las limitaciones que directamente
impone el Constituyente sino por todas aquellas que pueda imponer
el Legislador Nacional, y los legisladores estadales al ejercicio de la
autonomía municipal, de acuerdo con las normas de la propia Consti-
tución y dentro de los límites por ella indicados”28. (Énfasis y negrillas
pertenecen al texto original, subrayado nos pertenece).

3. El poder tributario de los Municipios

Se denomina poder público a la prerrogativa exorbitante de la que está dota-
do el Estado y que se define como un poder genérico de creación e imposición
de normas, obligaciones y deberes en cabeza de los ciudadanos, así como de la
fijación de límites al ejercicio de sus derechos29. El ejercicio de dicho poder por
el Estado en el establecimiento un sistema de ingresos y gastos que permita
costear y garantizar sus fines, configura una subespecie de aquel, denomina-
do poder financiero30.

28 Sentencia N° 355 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justica N° 355 del 16 de
mayo de 2017. Caso: Myriam Do’ Nascimento Guevara ontra el artículo 9 y la Disposición
Transitoria Segunda de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Mu-
nicipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.015
Extraordinario del 28 de diciembre de 2010. http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/
mayo/199013-355-16517-2017-11-0120.html
29 Luis Fraga Pittaluga, Principios Constitucionales de la Tributación, (Caracas: Editorial Jurídica
Venezolana, 2012), 17.
30 Ibid.

564
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

Dentro del poder financiero se encuentra a su vez el poder tributario, en-

tendido este como la facultad que otorga la Constitución a los entes político-
territoriales que estructuran el Estado, para que a través de sus órganos legis-
lativos creen los tributos que les han sido preasignados por la Constitución
con sujeción a las limitaciones impuestas por esta y las leyes31.

En el sistema constitucional venezolano, el poder tributario del Estado en-

cuentra su base en los artículos 133, 156, 164, 167, 168, 179 y 180 de la Cons-
titución, el primero de los cuales, cumple con el fin de establecer el deber de
contribución con el sostenimiento de los gastos públicos de los ciudadanos
a través del pago de tributos y, los restantes, con el de organizar y distri-
buir dicho poder entre los entes político-territoriales que integran el Estado
venezolano32.

En lo que respecta al poder tributario de los Municipios, el encabezado

del artículo 180 de la Constitución establece que: “La potestad tributaria que
corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades re-
guladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o
Estadal sobre determinadas materias o actividades…” (énfasis y negrillas
nos pertenecen). El alcance del poder tributario de los Municipios encuentra
su concreción legislativa en los artículos 160 y siguientes del Capítulo V del
Título V de la LOPPM.

Ahora bien, el poder tributario de los Municipios, se encuentra contenido

dentro de un marco más amplio que es el sistema tributario, cuyos postulados
fundamentales se encuentran en los artículos 316 y 317 de la Constitución,
el primero de los cuales resulta de especial interés para el tema bajo análisis
puesto que señala que:
“El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públi-
cas según la capacidad económica del o de la contribuyente, atendiendo
al principio de progresividad, así como la protección de la economía
nacional y la elevación del nivel de vida de la población; para ello se
sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos.”
(Negrillas nos pertenecen).

Para concluir este punto, recordemos la doctrina conforme a la cual el con-

cepto de sistema tributario envuelve algo más que la simple yuxtaposición de
tributos33. Así tenemos, por ejemplo, Shmölders, quien apunta que “el con-
cepto de sistema tributario implica cierta coordinación de los diferentes im-
puestos entre sí con el sistema económico dominante y con los fines fiscales

31 Ibid., 18.
32 Ibid.
33 A decir de Juan J. Ferreiro Lapatza et al., Curso de Derecho Tributario. Parte especial. Sistema
tributario: los tributos en particular, (Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, 2001),
14-15.

565
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

y extrafiscales de la imposición”34 (negrillas nos pertenecen) a lo que Ferreiro

Lapatza añade que esas normas “deben responder a la idea de sistema, como
elementos de un todo ordenado hacia un fin. [Ser] coherentes entre sí y cohe-
rentes con el resto del sistema y [servir] para transmitir de forma clara a sus
destinatarios el mandato que en ellas se contiene”35 (texto en corchetes nos
pertenece).

Similarmente, importantes doctrinarios nacionales han recalcado la im-

portancia interpretativa de los conceptos de sistema y racionalidad para una co-
rrecta comprensión del sistema tributario y de los elementos que lo integran36.

4. Límites al poder tributario de los Municipios

La distribución del poder tributario que hace la Constitución entre los en-
tes político-territoriales que examinamos en el acápite anterior plantea una
serie de problemas prácticos porque, según Romero Muci:
“(…) aún en un Estado Federal e incluso, descentralizado, la econo-
mía tiene un radio nacional. Los bienes son vendidos y comercializa-
dos nacionalmente. El sistema fiscal debe representar un criterio uni-
tario sobre esa economía. Por eso, se impone que la unidad política
superior proyecte una unidad fiscal sobre la economía nacional. Para-
lelamente, la misma pluralidad plantea desigualdades territoriales en el
desarrollo económico y en la distribución de la riqueza. Para establecer
un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del
territorio nacional, se hace necesario neutralizar esos desequilibrios me-
diante transferencias compensadoras a la que deben contribuir dichas
autonomías y el propio Poder Nacional.” (negrillas y subrayado nos
pertenecen).

En razón de ello, la Constitución establece restricciones que son clasifi-

cadas por la doctrina como explícitas o implícitas, según estén contenidas a
tenor literal en la Constitución o no37. Entre las restricciones implícitas en-
contramos, por un lado, (i) los principios constitucionales de la tributación, que
según afirma Fraga Pittaluga, no son meras orientaciones o simples aspiracio-
nes del constituyente sino verdaderos imperativos categóricos que, según el
caso, se erigen como derechos o garantías de los ciudadanos frente al ejercicio
del poder tributario, limitando el poder de crear, determinar y recaudar los
tributos38; y por el otro, (ii) los principios de imposición no legislados, que son

34 Citado por Ferreiro LaPatza, Ibid.

35 Ibid.
36 Cfr. Humberto Romero-Muci, La racionalidad …, 73.
37 Carlos Weffe, “Racionalidad de la armonización tributaria” en Revista de Derecho Tributa-
rio. Edición Especial N° 108 (Caracas: Asociación Venezolana de Derecho Tributario Caracas,
2005), 26.
38 Fraga Pittaluga, Principios…, 2012), 23.

566
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

recomendaciones hechas por hacendistas y otros especialistas que permiten

construir el sistema tributario y la interpretación del sistema tributario39.
Las restricciones explícitas se encuentran actualmente en el artículo 183
de la Constitución40 y proscriben a los Estados y a los Municipios de toda
posibilidad de: (i) Crear aduanas, impuestos de importación, de exportación
o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o sobre las demás materias
rentísticas de la competencia nacional; (ii) Gravar bienes de consumo antes de
que entren en circulación dentro de su territorio; (iii) Prohibir el consumo de
bienes producidos fuera de su territorio, ni gravarlos en forma diferente a los
producidos en él; y concedía la posibilidad de gravar la agricultura, la cría,
la pesca y la actividad forestal solo en la oportunidad, forma y medida que
lo permita la ley nacional. Para nosotros queda claro que el fundamento de
todas las precitadas normas no es otro que el de armonizar y coordinar el po-
der tributario distribuido entre los entes que conforman la estructura estatal
con el fin de mantener la coherencia y racionalidad del sistema tributario y de
preservar la unidad territorial, y económica del Estado federal descentraliza-
do venezolano.
Ahora bien, la Constitución incluye una nueva restricción explícita al po-
der tributario de los Estados y los Municipios en el numeral 13, del artículo
156 que dice así:
“Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(…) 13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización
de las distintas potestades tributarias; para definir principios, pará-
metros y limitaciones41, especialmente para la determinación de los
tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales;
así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad in-
terterritorial” (énfasis y negrillas nos pertenecen).

La potestad de armonización y coordinación tributaria que atribuye la

Constitución a la República constituye una verdadera limitación a la auto-
nomía tributaria de los Estados y los Municipios que parte de los principios
de integridad territorial y concurrencia como principios que informan el Estado
federal, para asegurar que el sistema tributario, “que [tampoco] es exclusivo
del Poder Nacional, se oriente efectivamente a la protección de la economía
39 Fritz Neumark, Principios de la imposición, (Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1974).
40 Anteriormente consagradas en los artículos 18 y 34 de la Constitución de 1961.
41 Teniendo por norte lo dispuesto en el artículo 4 del Código Civil, consideramos útil detener-
nos un momento y definir estos términos. El Diccionario del Español Jurídico, define principio
como: “un axioma que plasma una determinada valoración de justicia constituida por doctri-
na o aforismos que gozan de general y constante aceptación”; parámetro como “una medida
de referencia que, con carácter supletorio o complementario, se aplica cuando las caracterís-
ticas de la actividad no permiten una adecuada determinación de valores límite de emisión o
cuando no hay normativa de aplicación”; y límite, bien como “máximo o proporción mayor,
cuantía” o como “delimitación (…) de un derecho…”.

567
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

nacional y a la elevación del nivel de vida de la población”42 (texto en corche-

tes es nuestro).
La facultad de coordinación tiene por objeto garantizar uniformidad en
el diseño legislativo y en la aplicación de los tributos, cualquiera que sea su
origen territorial43. No obstante, se acota que aun cuando la armonización y
la coordinación tributaria constituyen un límite a la autonomía tributaria, esta
jamás podría resultar en un vaciamiento de las competencias que integran la
autonomía, la cual, por su esencia, implica y supone la posible diversidad de
las regulaciones44.
Asimismo, se advierte que la República solo puede condicionar el ejercicio
de las potestades tributarias de los Estados y Municipios, creando límites ne-
gativos al proceso formativo y a la gestión de los tributos estadales y locales,
fuera de los cuales la actuación de aquellos sería ilegítima. Por eso, la compe-
tencia coordinadora supone el establecimiento de principios, parámetros y lí-
mites que aseguren la uniformidad deseada como garantía de equilibrio entre
la libertad de las autonomías territoriales y la debida unidad interterritorial,
de tal forma que los diversos titulares de las potestades tributarias deben ajus-
tarse a los parámetros de coordinación para obtener un resultado armónico y
en cierto modo unitario45.
Explica Romero-Muci que la potestad de armonización y coordinación de
potestades tributarias encuentra su aplicación práctica a través de tres técni-
cas jurídicas que clasifica en: (i) organizativas; (ii) funcionales y (iii) normati-
vas; esta última técnica es la que procederemos a analizar de seguidas:
Respecto a la posibilidad de hacer uso de la técnica normativa la Sala Cons-
titucional del Tribunal Supremo de Justicia se ha pronunciado, por ejemplo,
en la sentencia N° 2.495 del 19 de diciembre de 2006 caso: Estado Carabobo,
en donde expresó lo siguiente:
“(…) Es claro que las rebajas que contempla la Ley son expresión de una
política proclive a que nuestros puertos de uso comercial sean preferi-
dos por el transporte marítimo, o, al menos, puedan competir con otros
de países vecinos tanto en precios como en servicios. Se trata, por tan-
to, de una política comercial del Poder Nacional, que le ha autorizado
establecer tanto el artículo 156.15 de la Constitución, pues le atribuye
la potestad de dictar el ‘régimen del comercio exterior’, como el artí-
culo 156.26, que le otorga la potestad de dictar el régimen en materia
de transporte marítimo, y cuyo ejercicio se enmarca en la potestad de
armonización (como corolario –en el campo tributario– del principio
de coordinación tratado anteriormente) que autoriza al Poder Público

42 Romero-Muci, La Distribución…, 441.

43 Ibid.
44 Ibid.
45 Ibid., 442

568
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

Nacional a incidir, en ejercicio de sus competencias, en los ramos

tributarios de los demás entes político-territoriales…” (negrillas nos
pertenecen).

Asimismo, se puede citar sentencia N° 2.704 del 09 de octubre de 2003 caso:

Shell Internationale Petroleum Maatschappij B.V. en donde la Sala Constitu-
cional del Tribunal Supremo de Justicia dijo que:
“(…) la ausencia de normas sobre permanencia mínima en un Muni-
cipio permite a éstos considerar contribuyente a un buen número de
personas, siempre que al menos se dé el requisito de una habitualidad
que lo acerque al “residente”. Si se trata de un mes, de tres o seis meses,
o de un año, es cuestión que hasta ahora ha correspondido al legislador
municipal. En el caso de autos la Ordenanza nada dice, pero es obvio
que será necesario un mínimo –sin precisar– que pueda hacer que de
alguien se predique la condición de una cierta permanencia.
Esta Sala, en todo caso, llama una vez más la atención acerca del enor-
me poder de la Asamblea Nacional para armonizar tributos locales.
Con ese poder le sería imposible cambiar el hecho generador, o elimi-
nar aspectos esenciales del tributo de que se trate, pero sí podría váli-
damente fijar unos parámetros para disminuir o frenar los excesos…”
(negrillas nos pertenecen).

El ejemplo paradigmático de norma armonizadora es la LOPPM. De espe-

cial significación para el asunto bajo análisis es el mandato de armonización
general de los tributos creados por los Municipios y que se encuentra conteni-
do en su artículo 161, que establece:
“En la creación de sus tributos los municipios actuarán conforme a lo
establecido en los artículos 316 y 317 de la Constitución de la Repúbli-
ca. En consecuencia, los tributos municipales no podrán tener efecto
confiscatorio, ni permitir la múltiple imposición interjurisdiccional o
convertirse en obstáculo para el normal desarrollo de las actividades
económicas.
Asimismo, los municipios ejercerán su poder tributario de conformi-
dad con los principios, parámetros y limitaciones que se prevean en
esta Ley, sin perjuicio de otras normas de armonización que con esos
fines, dicte la Asamblea Nacional.” (negrillas nos pertenecen).

5. La Unidad Tributaria (UT)

como norma armonizadora
La UT fue creada por el artículo 229 del COT de 199446, en los siguientes
términos:

46 Decreto con rango y fuerza de Ley N° 189, mediante el cual se dicta la Reforma Parcial del
Código Orgánico Tributario (Gaceta Oficial N° 4.727, Extraordinario, del 27 de mayo de 1994)

569
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

“A los efectos tributarios se crea la unidad tributaria que se fija en el

monto de un mil bolívares (Bs. 1.000,00)47. Esta cantidad se reajustará a
comienzos de cada año por resolución de la Administración Tributaria,
previa opinión favorable de las Comisiones Permanentes de Finanzas
del Senado y de la Cámara de Diputados del Congreso de la República,
sobre la base de la variación producida en el Índice de Precios al Con-
sumidor (IPC) en el área metropolitana de Caracas, del año inmediata-
mente anterior, que publicará el Banco Central de Venezuela antes del
día 15 de enero de cada año.
En consecuencia, se convierten en unidades tributarias o fracciones de
las mismas, los montos establecidos en las diferentes leyes y reglamen-
tos tributarios, con inclusión de este Código”.
Actualmente la UT se encuentra en el Parágrafo Tercero del artículo 3 del
COT48 y el método, plazo y ente competente para la declaratoria de su valor
se encuentran en el numeral 15 del artículo 131 del COT49.
La UT ha sido definida por la doctrina como una magnitud de valor ideal
(módulo monetario) expresada en dinero de curso legal, creada por una ley,
modificable a futuro por la Administración Tributaria Nacional con base en la
variación Índice Nacional de Precios al Consumidor50 (anteriormente el Índi-
ce de Precios al Consumidor51).
47 Suma expresada en la unidad monetaria vigente para el momento en que fue publicado el
COT de 1994, actualmente equivalente a Bs. 0,00001.
48 “Parágrafo Tercero. Por su carácter de determinación objetiva y de simple aplicación arit-
mética, la Administración Tributaria Nacional reajustará el valor de la Unidad Tributaria de
acuerdo con lo dispuesto en este Código. En los casos de tributos que se liquiden por períodos
anuales, la unidad tributaria aplicable será la que esté vigente durante por lo menos ciento
ochenta y tres (183) días continuos del período respectivo. Para los tributos que se liquiden
por periodos distintos al anual, la unidad tributaria aplicable será la que esté vigente para el
inicio del período”.
49 Artículo 131. La Administración Tributaria tendrá las facultades, atribuciones y funciones que
establezcan la Ley de la Administración Tributaria y demás leyes y reglamentos, y en especial:
(…) 15. Reajustar la unidad tributaria (U.T.) dentro de los quince (15) primeros días del mes de
febrero de cada año, previa opinión favorable de la Comisión Permanente de Finanzas de la
Asamblea Nacional, sobre la base de la variación producida en el índice Nacional de Precios al
Consumidor fijado por la autoridad competente, del año inmediatamente anterior. La opinión
de la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional deberá ser emitida dentro
de los quince (15) días continuos siguientes de solicitada.
50 Humberto Romero-Muci, Uso, abuso y perversión de la unidad tributaria, (Caracas: Impresos Mi-
nipres, 2016), 27.
51 De acuerdo con el encabezamiento del artículo 5° de la Resolución Conjunta Nº 08-04-01 y 08,
por la cual se dictan las Normas que Regulan el Índice Nacional de Precios al Consumidor
(INPC): “A partir de la primera divulgación oficial de los resultados del Índice Nacional de
Precios al Consumidor (INCP), éste se utilizará como referencia en todas aquellas Leyes, Re-
glamentos, Decretos, Resoluciones, Providencias, Circulares, instrumentos normativos, actos
administrativos de efectos generales y en decisiones judiciales, que se dicten, estipulen u orde-
nen según corresponda, la aplicación de un indicador estadístico para afectar, escalar, indexar
o actualizar todos aquellos alores que deban ser modificados con base en la evolución de los
precios al consumidor durante un período determinado…” (Gaceta Oficial N° 38.902, del 3 de
abril de 2008).

570
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

El propósito principal de la UT es servir de mecanismo de ajuste de las ex-

presiones nominales contenidas en las leyes con miras a proteger su valor real
de los efectos distorsivos de la inflación52. La UT logra su cometido a través
de la indización, es decir, a través de la adecuación de una cifra económica; en
este caso, del módulo monetario que en sí mismo ella constituye, a las varia-
ciones de otra cifra de referencia53, en este caso, el Índice Nacional de Precios
al Consumidor.
La inflación es definida por Sabino en su Diccionario de Economía y Finan-
zas como el aumento general del nivel de precios que obedece a la pérdida
de valor del dinero54. La influencia negativa que este fenómeno crea en los sis-
temas tributarios, puede ser apreciada: (i) desde la perspectiva del Fisco, por
la pérdida de valor de la moneda acaecida en el tiempo transcurrido entre el
momento de causación de los impuestos y el de su efectiva captación o recau-
dación55 y (ii) desde la perspectiva de los contribuyentes, por la desnaturali-
zación del sentido e intensidad con la que el legislador pretendió gravar las
diferentes manifestaciones de capacidad contributiva56.
Como podrá apreciarse, en ambos casos, el principio rector de nuestro sis-
tema tributario, a saber, el de contribuir conforme a la capacidad contributiva,
resulta conculcado por los efectos distorsivos de la inflación y de ello se deri-
va la necesidad de neutralizarla o de al menos mitigarla a los fines tributarios.
La Constitución crea en su artículo 320 una obligación para el Estado (la
República) sobre la protección de la estabilidad económica en los siguientes
términos:
“El Estado debe promover y defender la estabilidad económica, evitar
la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria
y de precios para asegurar el bienestar social.
El ministerio responsable de las finanzas [(la República)] y el Banco
Central de Venezuela contribuirán a la armonización de la política fis-
cal con la política monetaria, facilitando el logro de los objetivos macro-
económicos…” (el texto en corchetes y negrillas son nuestros).

Por su parte los parágrafos segundo y tercero, del capítulo I, del Título VI
del Preámbulo de la Constitución aclaran que:
“El Estado no está ausente, tiene un papel fundamental como regu-
lador de la economía para asegurar el desarrollo humano integral,

52 Cfr. Humberto Romero-Muci, La racionalidad del sistema de corrección monetaria fiscal, (Caracas:
Editorial Jurídica Venezolana, 2005), 515.
53 James-Otis Rodner, El dinero, (Caracas: Academia de Ciencias Políticas y Sociales, 2005), 371.
54 Citado por José Toro Hardy en Fundamentos de Teoría Económica, (Caracas: Editorial Panapo,
2005), 463
55 Cfr. Leonardo Palacios Márquez, “La obligación tributaria”, en Comentarios al Código Orgánico
Tributario 1994, (Caracas: Asociación Venezolana de Derecho Tributario, 49
56 Cfr. Humberto Romero-Muci, La racionalidad …, 515

571
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

defender el ambiente, promover la creación de valor agregado nacio-

nal y de fuentes de trabajo, garantizando la seguridad jurídica para
fomentar, junto con la iniciativa privada, el desarrollo armónico de la
economía nacional y la justa distribución de la riqueza…
(…) El Estado debe orientar las políticas macroeconómicas y sectoria-
les para promover el crecimiento y el bienestar. Se reconoce como esen-
cial la acción reguladora del Estado para establecer un marco normati-
vo estable que brinde seguridad jurídica a la actividad económica…”
(negrillas y subrayado nos pertenecen).

Las políticas tendentes a la neutralización o disminución de la inflación

que afecten al Estado en un momento determinado, a todas luces exceden de
la esfera competencial de los Municipios que, como hemos dicho a lo largo
de este trabajo, está circunscrita al gobierno y administración de los intereses
peculiares de la entidad.
La inflación es un fenómeno que afecta a la economía que, según fue dicho,
es de “radio nacional”. Por su parte, las políticas adoptadas por el Estado para
combatir la inflación son denominadas políticas macroeconómicas, que como
su nombre lo indica, son el producto del análisis macroeconómico, es decir,
aquel campo de análisis que estudia la economía en su conjunto57. La Constitu-
ción es clara al atribuir a la República la competencia exclusiva en la elabora-
ción de las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República,
en el numeral 21 del artículo 15658.
La UT es una técnica de corrección monetaria, en tanto que constituye un
ajuste impuesto por el Estado, a través de la ley, al valor nominal de las obli-
gaciones pecuniarias (tributarias) con el fin de mitigar el efecto adverso de la
inflación59. La corrección monetaria es una alternativa jurídica que trata de
“mitigar el efecto adverso que puede tener la aplicación y la rigidez del nomi-
nalismo durante un período de inflación”60. En consecuencia, las técnicas de
corrección monetaria forman parte de las políticas macroeconómicas adop-
tadas por el Estado para combatir la inflación y, de acuerdo con las normas
constitucionales transcritas arriba, corresponden única y exclusivamente a la
República.
Llegado este punto, antes de resumir nuestras conclusiones sobre el asun-
to, consideramos necesario fijar postura sobre dos cuestiones:
57 Sobre la definición de “macroeconomía” Toro Hardy indica que “(…) En el estudio de la eco-
nomía surgen dos campos fundamentales de análisis: el micro y el macro (…) la macroecono-
mía se refiere al estudio de la economía en su conjunto, o sea, a los agregados económicos tales
como el producto nacional total, el empleo total, la oferta monetaria, etc.” vid. Toro Hardy,
Fundamentos…, 45.
58 Artículo 156 de la Constitución, numeral 21. “Es de la competencia del Poder Público Nacio-
nal: Las políticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República”.
59 Cfr. Rodner, El dinero…, 465.
60 Ibid., 367.

572
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

En primer lugar, somos conscientes del debate surgido en el foro con res-
pecto a si la legislación dictada por la República con base en la “competencia
armonizadora” debía agotarse en un solo texto de ley o si podía estar disgre-
gada en diversas normas61. Sobre este punto coincidimos plenamente con Vi-
gilanza García cuando afirma que el constituyente “[s]implemente, se limitó a
otorgar al Poder Legislativo Nacional la “competencia” para dictar “la legis-
lación” para la coordinación y armonización del sistema tributario. Esa “le-
gislación” bien puede estar repartida en distintos instrumentos legales”62. Así
que en nuestra opinión nada impediría el que se considerase que el Parágrafo
Tercero del artículo 3 del COT63 y el numeral 15 del artículo 131 del COT, que
actualmente regulan a la UT, como normas armonizadoras.

Tampoco escapa a nuestro conocimiento la discusión en torno a la aplica-

ción supletoria del COT a los Estados y los Municipios64. Sobre este punto,
también suscribimos plenamente las palabras de la Vigilanza García en el sen-
tido de que no consideramos que exista lesión alguna a las autonomías esta-
dales y municipales por la aplicación del COT que lo que contiene son normas
generales que en su mayoría resultan inmodificables por aquellos.

En definitiva, no vemos obstáculo para la tesis que proponemos en favor

de considerar a las normas que regulan la UT en el COT como integrantes de
la legislación dictada por la República en ejercicio de (i) su competencia ex-
clusiva en materia de la elaboración de políticas macroeconómicas tendentes
a neutralizar los efectos de la inflación sobre la economía consagrada en el
numeral 21 del Artículo 156 de la Constitución, en concordancia con el artí-
culos 320 de la Constitución, con el fin de promover y defender la estabilidad
económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad
monetaria y de precios para asegurar el bienestar social; y (ii) su competencia
armonizadora consagrada en el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución
para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades
tributarias de los entes político-territoriales que conforman el Estado para
garantizar la protección de la economía nacional y por ende, un límite directo
a aquellos en cuando a su autonomía.

61 Un detallado recuento del asunto se encuentra en Adriana Vigilanza García, El Estado federal
descentralizado, (Caracas: Los Ángeles Editores, 2009), 300-308.
62 Ibid.
63 “Parágrafo Tercero. Por su carácter de determinación objetiva y de simple aplicación arit-
mética, la Administración Tributaria Nacional reajustará el valor de la Unidad Tributaria de
acuerdo con lo dispuesto en este Código. En los casos de tributos que se liquiden por períodos
anuales, la unidad tributaria aplicable será la que esté vigente durante por lo menos ciento
ochenta y tres (183) días continuos del período respectivo. Para los tributos que se liquiden
por periodos distintos al anual, la unidad tributaria aplicable será la que esté vigente para el
inicio del período”.
64 Vid. Vigilanza García, El Estado…, 308-328.

573
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

6. Conclusiones y recomendaciones
6.1. Conclusiones
Con base en los razonamientos que anteceden, concluimos que la unidad
de medida que debe ser utilizada por los Municipios para la reexpresión au-
tomática de los valores nominales fijos utilizados por sus ordenanzas no puede
ser otra sino la UT, porque:
1. La UT debe ser entendida como parte de la legislación dictada por la
República en ejercicio de su competencia armonizadora consagrada en
el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución y los artículos 316 y
317 de la Constitución para garantizar la coordinación y armonización
de las distintas potestades tributarias de los entes político-territoriales
que conforman el Estado para garantizar la coherencia del sistema tri-
butario y con ello protección de la economía nacional y por ende, se
erige como la única la unidad de medida que puede ser utilizada por
los Municipios para la reexpresión automática de los valores nominales
contenidos en sus ordenanzas en materia tributaria para la determina-
ción de las obligaciones y sanciones tributarias.
2. La UT debe ser entendida como parte de la legislación dictada por la
República con el fin de promover y defender la estabilidad económica,
evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad mo-
netaria y de precios para asegurar el bienestar social en ejercicio de su
competencia exclusiva en materia de la elaboración de políticas macro-
económicas tendentes a neutralizar los efectos de la inflación sobre la
economía consagrada en el numeral 21 del Artículo 156 de la Constitu-
ción, en concordancia con el artículo 320 de la Constitución, y por ende,
una materia excluida del ámbito normativo de los Municipios.
3. Si se admitiera la posibilidad de que cada uno de los 335 Municipios es-
tablecieran en sus respectivas ordenanzas municipales una unidad de
cuenta distinta para la determinación de las obligaciones y sanciones
tributarias, la planificación y desempeño de los agentes económicos en
las distintas jurisdicciones municipales, se tornaría en exceso compleja
aunado a la inseguridad jurídica que ello ocasionaría, máxime cuando
un mismo contribuyente pudiera estar sujeto a la jurisdicción de varios
entes municipales a la vez, todo lo cual sería contrario al normal desa-
rrollo de la economía nacional y por ende, un resultado ilegal conforme
a lo dispuesto por el artículo 161 LOPPM que establece por un lado
que en la creación de sus tributos los municipios actuarán conforme a
lo establecido en los artículos 316 y 317 CRBV, el primero de los cuales
consagra que el sistema tributario debe ser edificado atendiendo a la
protección de la economía nacional; y, por el otro, que proscribe expre-
samente la creación de cualquier tributo que pudieran convertirse en
obstáculo para el normal desarrollo de las actividades económicas.

574
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

6.2. Recomendaciones
Aun cuando nuestra conclusión conlleva a denunciar la ilegalidad de la
que adolecería la inclusión de cualquier unidad de cuenta distinta a la UT
como técnica de corrección monetaria para la actualización de los valores no-
minales contenidos en la definición del quantum de las obligaciones tributa-
rias y de las sanciones contenidas en las ordenanzas municipales, entendemos
el fundamento del que partieron los Municipios que adoptaron tal medida,
que no es otro que la protección de sus ingresos tributarios, usados para el
cumplimiento de sus competencias políticas, de los efectos de la inflación. En
razón de ello, recomendamos:
1. A la Administración Tributaria Nacional, a incluir a los Estados y los
Municipios en las sucesivas Providencias Administrativas que decla-
ren la actualización del valor de la UT, el entendido de que este es (debe
ser) el único índice de actualización de las obligaciones y sanciones tri-
butarias para el sistema tributario y, en congruencia con lo anterior, a
declarar oportunamente el valor de la UT dentro de los 15 primeros días
del mes de febrero de cada año, previa opinión favorable de la Comi-
sión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional,sobre la base de
la variación producida en el índice Nacional de Precios al Consumidor
fijado, según lo establecen el Parágrafo Tercero del artículo 3 del COT y
el numeral 15 del artículo 131 del COT.
2. A los Municipios, de abstenerse de continuar incluyendo en sus orde-
nanzas municipales unidades de cuenta distintas a la UT, en el enten-
dido de que ello sería contrario al normal desarrollo de la economía
nacional y por ende, un resultado ilegal conforme a lo dispuesto por el
artículo 161 LOPPM que establece expresamente que en la creación de
sus tributos los Municipios actuarán conforme a lo establecido en los
artículos 316 y 317 CRBV, el primero de los cuales consagra que el siste-
ma tributario debe ser edificado atendiendo a la protección de la economía
nacional; y que su vez proscribe la creación de cualquier tributo creados
por estos que pudieran convertirse en obstáculo para el normal desarrollo de
las actividades económicas.

7. Bibliografía
7.1. Legislación y jurisprudencia
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con la Enmienda
N° 1, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Ve-
nezuela N° 5.908 Extraordinario del 19 de febrero de 2009.
Decreto con rango y fuerza de Ley N° 189, mediante el cual se dicta la Re-
forma Parcial del Código Orgánico Tributario. Gaceta Oficial N° 4.727,
Extraordinario, del 27 de mayo de 1994.

575
 XVIII Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario 2019

Resolución Conjunta Nº 08-04-01 y 08, por la cual se dictan las Normas que
Regulan el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC). Gaceta
Oficial N° 38.902, del 3 de abril de 2008.
Sentencia N° 355 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
N° 355 del 16 de mayo de 2017. Caso: Myriam Do’ Nascimento Guevara
contra el artículo 9 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de
Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, pu-
blicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
N° 6.015 Extraordinario del 28 de diciembre de 2010.
Sentencia de la Sala Constitucional N° 2.704 del 09 de octubre de 2003 caso:
Shell Internationale Petroleum Maatschappij B.V.

7.2. Doctrina
Brewer-Carías, Allan R. Federalismo y municipalismo en la Constitución de 1999.
Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2001.
Bulit Goñi, Enrique. “El programa constitucional como directiva para el legis-
lador y como límite para el ejercicio del poder tributario”, en Estudios
de Derecho Constitucional Tributario, cord. Horacio García Belsunce. Bue-
nos Aires: Ediciones Depalma, 1994.
Duque Corredor, Román. Temario de Derecho Constitucional y de Derecho Públi-
co. Bogotá: LEGIS.
Fraga Pittaluga, Luis. Principios Constitucionales de la Tributación. Caracas:
Editorial Jurídica Venezolana, 2012.
Ferreiro Lapatza, Juan J.., Curso de Derecho Tributario. Parte especial. Sistema
tributario: los tributos en particular. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Ju-
rídicas y Sociales, 2001.
Gastelú, Betssy Satistevan. “ AN: Inflación cerró en 23,5% en el mes de sep-
tiembre 2019”, El Universal, 10 de octubre de 2019, http://www.eluni-
versal.com/economia/52843/an-inflacion-cerro-en-235-en-el-mes-de-
septiembre-2019.
Jarach, Dino. Curso de Derecho tributario. Buenos Aires: Ediciones Cima, 1980.
La Forest, G.V. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution.
Toronto: CFT, 1981.
Neumark, Fritz. Principios de la imposición. Madrid: Instituto de Estudios
Fiscales, 1974.
Palacios Márquez, Leonardo. “La obligación tributaria”, en Comentarios al
Código Orgánico Tributario 1994. Caracas: Asociación Venezolana de
Derecho Tributario, 1995.

576
 Andrés A. Tagliaferro Del Peral

Real Academia Española y Consejo General del Poder Judicial (España), Dic-
cionario del Español Jurídico (versión digital) en https://dej.rae.es/
Rodner, James-Otis. El dinero. Caracas: Academia de Ciencias Políticas y
Sociales, 2005.
Romero-Muci, Humberto. Jurisprudencia tributaria municipal y estadal. Tomo I.
Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 2005.
Romero-Muci, Humberto. Uso, abuso y perversión de la unidad tributaria. Cara-
cas: Impresos Minipres, 2016.
Romero-Muci, Humberto. “La distribución del Poder Tributario en la Nueva
Constitución”, en 50 años de la Revista de Derecho Tributario ed. por Aso-
ciación Venezolana de Derecho Tributario. Caracas: Legislación Econó-
mica, 2014.
Romero-Muci, Humberto. La racionalidad del sistema de corrección monetaria
fiscal. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2005.
Ruíz Almendral, Violeta. Impuestos Cedidos y Corresponsabilidad Fiscal. Valen-
cia: Tirant lo Blanch, 2004.
Spisso, Rodolfo. Derecho Constitucional Tributario. Buenos Aires: Ediciones
Depalma, 1991.
Toro Hardy, José. Fundamentos de Teoría Económica. Caracas: Editorial Panapo,
2005.
Weffe, Carlos. “Racionalidad de la armonización tributaria” en Revista de De-
recho Tributario. Edición Especial N° 108. Caracas: Asociación Venezo-
lana de Derecho Tributario Caracas, 2005.

577