ANÁLISIS DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LOS HALLAZGOS EMITIDOS POR

LAS AUDITORIAS DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ PARA FUNDAR EL

PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL.

Juan Ramón Baracaldo Rodríguez

Fundación Universidad Autónoma de

Colombia Facultad de Derecho

Especialización Derecho Púbico

Trabaja de grado – Opción de

grado 2021
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ANÁLISIS DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LOS HALLAZGOS EMITIDOS

POR LAS AUDITORIAS DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ PARA FUNDAR
EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
Autor: Juan Ramón Baracaldo Rodríguez, abogado. Optando al título de
Especialista en Derecho Público.
Resumen

En el desarrollo del presente artículo se realiza el abordaje del sistema de

control fiscal aplicado por la Contraloría de Bogotá D.C, en virtud de la vigencia de
Ley 610 de 2000, por medio de la cual se analiza la evaluación a la gestión fiscal de
las auditorias que dan origen a la apertura de procesos de responsabilidad fiscal,
para los casos concretos de los Programas de Alimentación Escolar – PAE y
Movilidad Escolar - PME de la Secretaria de Educación del Distrito, con el objetivo
de analizar la efectividad de los hallazgos abiertos con ocasión al desarrollo del
ejercicio auditor. Para dicho propósito, se considera necesario analizar el contexto
normativo, la descripción de los tipos de auditoría y finalmente abordar el objetivo
de la causalidad de los hallazgos que emergen de las auditorias de regularidad,
desempeño y especiales que ha realizado la Contraloría de Bogotá al Sector
Educación desde el año 2018 al 2021.

Abstract

In the development of this article, the approach to the fiscal control system
applied by the Comptroller of Bogotá DC is carried out, by virtue of the validity of
Law 610 of 2000, through which the evaluation of the fiscal management of the
audits is analyzed. that give rise to the opening of processes of fiscal responsibility,
for the specific cases of the School Feeding Programs - PAE and School Mobility
PME of the Secretary of Education of the District, with the objective of analyzing the
effectiveness of the open findings on the occasion of the development of the audit
exercise. For this purpose, it is considered necessary to analyze the regulatory
context, the description of the types of audits and finally address the objective of the
causality of the findings that emerge from the regularity, performance and special
audits that the Comptroller of Bogotá has carried out on the Sector. Education from
2018 to 2021.

Palabras Clave

Auditorias, control fiscal, hallazgos, eficacia, eficiencia y responsabilidad fiscal

Keywords

Audits, fiscal control, findings, effectiveness, efficiency and fiscal responsibility.

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Introducción

En el desarrollo del análisis de la efectividad de los hallazgos de naturaleza

fiscal elaborados por la Contraloría de Bogotá, se toma como base la causalidad
que los origina como resultado de las auditorias de regularidad, desempeño y
especiales que ha realizado la Contraloría de Bogotá al Sector Educación desde el
año 2018 al 2021, en el caso particular de los programas adscritos a la Dirección de
Bienestar Estudiantil, esto es el PAE y PME de la ciudad de Bogotá.

Dicho análisis va encaminado a demostrar a partir de las cifras sustraídas de

los informes finales de auditoría construidos por el equipo designado por la
Contraloría de Bogotá para el sector Educación durante las vigencias precitadas y
los autos de archivo emitidos sobre dichos hallazgos. El resultado de dicha
comparación permite evaluar la efectividad de los hallazgos con respecto a los
cierres de los procesos de responsabilidad fiscal.

Es preciso señalar que, el análisis que se pretende desarrollar se efectúa por

medio del tipo de investigación cuantitativa de tipo descriptiva, no experimental, en
tanto que se busca lograr lo que Sampieri (2010) define como derrotero en este tipo
de investigaciones en las que se pretende especificar las propiedades,
características de comunidades, procesos o cualquier otro fenómeno que se someta
a un análisis, por lo que el uso ofrece de dicho tipo de investigación es aplicable
para mostrar con precisión el contexto a través del cual se logra identificar no solo
la efectividad de los hallazgos generados a partir de los ejercicios de evaluación a
la gestión fiscal sino, su sustento normativo.

Cabe indicar que, el diseño de investigación seleccionado corresponde al

transeccional en la medida en que la recolección de datos se efectúa en un solo
momento, a fin de establecer el número de los hallazgos que emergen de las
auditorias de regularidad, desempeño y especiales que ha desarrollado la
Contraloría de Bogotá al Sector Educación desde el año 2018 al 2021, tal y como
se mencionó en el acápite inicial.

El análisis realizado persigue comprobar que la efectividad de los hallazgos

endilgados por el organismo de control durante las vigencias objeto de estudio, han
sido archivados en la instancia de responsabilidad fiscal, situación que permite
establecer una baja efectividad.

1. Planteamiento del problema.

Analizar la evaluación a la gestión fiscal de las auditorias que dan origen a la

apertura de procesos de responsabilidad fiscal, para los casos concretos de los
Programas de Alimentación Escolar – PAE y Movilidad Escolar PME de la Secretaria
de Educación del Distrito, con base en los hallazgos cuyo origen es el resultado de
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las auditorias de regularidad, desempeño y especiales que ha realizado la

Contraloría de Bogotá al Sector Educación desde el año 2018 al 2021.

2. Marco Teórico

Contexto Normativo

Para el desarrollo del contexto normativo, se inicia por establecido en la

carta magna, del mismo modo se aborda la Sentencia de T-1159/01 como línea
jurisprudencial y finalmente se describen los aspectos sustanciales de la Ley
610 del 2000 y el Decreto 403 de 2020.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que, la Constitución Política de 1991,

establece que el control fiscal es parte integral de la función pública a cargo de
la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales, de
conformidad con lo preceptuado en los artículos 267° al 272° de la carta magna.
Dicho control fiscal, en principio se ejercía en forma posterior y selectiva, e
incluyendo el ejercicio de control financiero, de gestión y de resultados, teniendo
como base los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de los
costos ambientales, como criterios para el desarrollo de las auditorias. (Pineda,
2015, p. 21).

Entre las facultades constitucionales atribuidas a las Contralorías, se

encuentra el control de los resultados de la administración y la vigilancia de la
gestión fiscal. Cuyo propósito es verificar el correcto manejo del patrimonio
estatal, así como su preservación y velar por el buen manejo de los bienes del
erario. En consecuencia de lo anterior, desde su rol funcional se persigue el
establecimiento de la responsabilidad fiscal derivada de una inadecuada gestión
de los recursos públicos, e imponer las sanciones pecuniarias que sean del
caso, recuperando las cuantías incluidas en los hallazgos plasmados en los
informes finales de auditorías, a través del ejercicio de la jurisdicción coactiva.

En ese sentido, en la Sentencia de T-1159/01, cuyo Magistrado ponente

fue el Dr. Jaime Córdoba Triviño, se señala que:

“(…) para el establecimiento de la responsabilidad fiscal, los mandatos

constitucionales fueron reglamentados a través de la Ley 42 de 1993, pero
dados los múltiples vacíos que generó el ejercicio de los procesos
iniciados con el objeto de buscar el resarcimiento de los dineros del erario,
menguados, afectados con ocasión de la gestión fiscal, por parte de los
servidores públicos y particulares encargados de su manejo, la
jurisprudencia debió entrar a debatir y clarificar algunos aspectos que se
omitieron en la citada ley, entre otros, en relación con el fenómeno de la
caducidad de la acción, la cual terminó por asimilarse al de la reparación
directa (…)”.
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Más adelante, mediante la promulgación de la Ley 610 de 2000, se avanzó

en la regulación en su totalidad respecto al proceso de responsabilidad fiscal, lo que
ha posibilitado la delimitación de los alcances en las actuaciones en esta materia,
conservando la búsqueda del resarcimiento de los daños causados contra los
recursos públicos, como quiera que hay un mayor espacio para que los entes de
control desplegaran su acción de control fiscal. En el sentido que, el término de la
caducidad de la acción pasó de dos (2) a cinco (5) años, temporalidad dentro de la
cual, los organismos de control adelantan más procesos auditores, y en
consecuencia se genera un número superior de hallazgos fiscales.

Posteriormente, a través del Decreto 403 de 2020, se dictaron normas para

la implementación del Acto Legislativo 04 del 2019, cuyo alcance se fundamenta en
el fortalecimiento del control fiscal lo que incorporó varias reformas a la Ley 610 del
2000, las cuales entre otros aspectos tienen incidencia en las pólizas que cubren la
responsabilidad fiscal de los servidores públicos.

Al tenor del cuerpo normativo precitado se modificó el control selectivo y

posterior adicionando el control preventivo, con el fin de dar cumplimiento a la misión
de las Contralorías. Vale señalar que, esta labor se realiza mediante el desarrollo
de procesos auditores, bajo tres modalidades y sus resultados, se reflejan en
pronunciamientos, reconocimiento de acciones de seguimiento y control de los
sujetos fiscales, y sobre todo, en hallazgos de carácter administrativos fiscales y
con presuntas incidencias tanto disciplinarias como penales. Estas dos últimas
incidencias implican su remisión por parte las Contralorías a las instancias
competentes, es decir a la Procuraduría General de la Nación o Personería, según
corresponda y a la Fiscalía General de la Nación, a la luz del principio de
colaboración armónica, previsto en el artículo 271 de la Carta Magna, el cual
determina que, el resultado de las indagaciones preliminares, tienen valor probatorio
ante los jueces y la Fiscalía General de Nación.

En cuanto, a los hallazgos fiscales, son el mayor insumo de los procesos de

responsabilidad fiscal, aunque dichos procesos también pueden estar antecedidos
de indagaciones preliminares, se podría decir que el 90% de los referidos procesos
se derivan de los hallazgos fiscales. (Ámbito Jurídico, 2021)

Según Ámbito Jurídico (2021), de los hallazgos fiscales nacen los procesos
de responsabilidad fiscal, cuyas actuaciones se caracterizan por ser eminentemente
escritas, y si bien la norma indica que dichos procesos inician de forma oficiosa, por
una denuncia, o con ocasión de una indagación preliminar, como ya se mencionó
en otros acápites; en la mayoría de ocasiones, están precedidas de hallazgos
fiscales incluidos en los informes finales producto de los procesos auditores; en ese
orden, es importante describir la génesis de los procesos de responsabilidad fiscal,
los cuales inician con auto de apertura conforme al artículo 40° de la Ley 610 de
2000, habiendo una etapa de decreto y práctica de pruebas, antes de llegar al auto
de imputación de responsabilidad, para continuar con una nueva etapa de pruebas,
para así concluir con el fallo con o sin responsabilidad, que será objeto de recursos
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y de impugnación ante la jurisdicción contenciosa, dada su naturaleza netamente

administrativa y no judicial.

No obstante lo anterior y devolviéndose en la línea cronológica de la

evolución del contexto normativo, es imperativo comprender de manera integral y
sucinta la Ley 1474 de 2011, la cual introdujo modificaciones al régimen de control
fiscal en Colombia, de conformidad con establecido en los artículos 97° al 105°, en
los cuales se impuso un procedimiento verbal para surtirse en audiencias, ante el
cual las Contralorías del país, han requerido fortalecer actuaciones de mayor
exigencia y rigidez probatoria, en la medida en que el proceso inicia con el auto de
imputación de cargos, lo que significa que deberán estar soportados de un insumo
probatorio eficaz que entre otros aspectos, permita demostrar que están dados los
requisitos del artículo 5° de la Ley 610 de 2010.

Es decir, una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestión fiscal o un daño patrimonial al Estado y el nexo causal entre los dos
elementos anteriores, De esta manera, la solidez probatoria adquiere especial
relevancia en el nuevo proceso oral que se introduce con la Ley 1474 de 2011, ya
que de no estar plenamente probados los elementos del referido artículo 5° y se
dicta el auto de imputación con las respectivas medidas, está última puede implicar
la afectación de los derechos fundamentales, por lo que el proceso puede ser
suspendido con acciones de carácter residual cómo sería la de tutela, por violación
del debido proceso.

Aunado a lo anterior, se tiene que, la Ley 610 de 2000, establecía que el

objeto de la responsabilidad fiscal se fundaba en resarcir los daños al erario
causados por la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizaban
gestión fiscal sin importar que fueran servidores públicos o particulares. Sin
embargo, en el Decreto Ley 403 de 2020, se modificó su objeto al incluir no solo a
quienes realizan gestión fiscal, sino también ampliando su aplicación a “los
servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan
directa o indirectamente en la producción de los mismos”. (Asuntos Legales, 2022).

Es así como, el Decreto Ley 403 del 2020, en su Artículo 1° Objeto, establece:
“(…) Por medio del presente Decreto Ley se desarrollan las disposiciones de los
artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución Política, modificados por el
Acto Legislativo 04 de 2019, para el fortalecimiento del control fiscal, en especial,
las siguientes materias: i) principios, sistemas, procedimientos y funciones de
vigilancia y control fiscal, incluidas aquellas relacionadas con el proceso de
responsabilidad fiscal y su cobro coactivo, ii) el control concomitante y preventivo,
iii) el seguimiento permanente al recurso público, iv) la aplicación del control de
resultados, el control de gestión y el control financiero, v) el acceso a la información,
vi) las facultades sancionatorias y de policía judicial, vii) las competencias entre la
Contraloría General de la República y contralorías territoriales, viii) la función de
certificación de la Auditoría General de la República, ix) la intervención de la
Contraloría General de la República en las funciones de las contralorías territoriales,
x) la prelación de la jurisdicción coactiva y de los créditos derivados del ejercicio de
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la vigilancia y control fiscal, y xi) el control jurisdiccional de los fallos de

responsabilidad fiscal. (…)” .

Los desarrollos normativos enunciados, permiten comprender la evolución de

los desarrollos normativos los cuales han modificado las facultades de las
Contralorías pasando de un control fiscal posterior a un control preventivo.

Tipos de Auditoría

Es imperativo comprender la estructura de los hallazgos y su relevancia a la

hora de determinar la existencia o no de la responsabilidad fiscal para los
funcionarios públicos, es así como, las auditorias pretenden desarrollar una
evaluación con enfoque integral se aplica en varias modalidades, según el menor
(regular) o mayor (desempeño) grado de conocimiento del ente o asunto a auditar,
así como si existe especial interés en examinar o evaluar una línea específica de
auditoría (especial) o en verificar el cumplimiento de los planes de mejoramiento
presentados por los sujetos auditados (de seguimiento).

Sumado a lo anterior y de acuerdo con Bulla (2013), en su obra

“Responsabilidad Fiscal & Procesos Fiscales”, al momento de ejecutar el proceso
auditor el ente de control está llamado a practicar todas las pruebas y técnicas
necesarias, para encontrar las evidencias de auditoría que tiene como propósitos:
la evaluación del riesgo del presunto desvió de dineros de los recursos públicos,
aplicación de la normatividad que regula las operaciones del ente vigilado,
validación de la eficacia del control interno, consolidación de las pruebas
documentales que evidencien presuntas inconsistencias, verificación de estados
financieros, valoración de la gestión y resultados, la cual se realiza revisando de
forma estructurar la gestión de la entidad.

Una vez se cumplen con los propósitos precitados, los resultados se deben
plasmar en un primer momento en el informe preliminar de auditoria para que la
entidad objeto de evaluación pueda emitir pronunciamiento a las observaciones
registradas por el equipo auditor, quien está obligado a valorar todas y cada una de
las pruebas aportadas en la mayoría de los casos en un término no mayor a tres (3)
días, lo que resulta insuficiente tanto para las entidades como para el equipo auditor,
ya que a la hora de dar respuesta a observaciones y pronunciamientos de las partes
interesadas, el tiempo no se compadece con el volumen y complejidad de los
aspectos evaluados.

“Para el caso particular de la Secretaria de Educación del Distrito – SED,

desde el 2018 al 2021, los informes preliminares de auditoria han superado los
seiscientos folios y la mayoría de las pruebas aportadas no son valoradas de forma
integral, lo que redunda en que a pesar de la entidad hace un esfuerzo trascendental
para aportar elementos objetivos, facticos y contractuales para desestimar las
observaciones de los informes preliminares la mayoría de las observaciones son
registradas como hallazgos en el informe final definitivo, sin que se encuentren
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argumentos amplios y sustentados a nivel técnico, contractual y jurídicos” (Bulla,

2021).

Bajo el contexto descrito en el párrafo anterior, se considera necesario

resaltar que, de los hallazgos abiertos en los Programas de Alimentación y Movilidad
Escolar de la SED entre las vigencias 2018 a 2021, los cuales han sido trasladados
a la Subdirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría de Bogotá, a la fecha
ninguno tiene una fallo condenatorio y en algunos casos cuentan con auto de
archivo. (Bulla, 2021).

Situación que a juicio de Bulla (2021), deja al desnudo, las profundas brechas
entre un ejercicio auditor que se separa de una evaluación objetiva a partir de las
reglas contractuales descritas en los documentos precontractuales tales como:
estudios de costos y de mercado, anexos técnicos y estudios previos de cada
programa (PAE- PME), lo que redunda en un alto desgaste para la SED, dado que
se ve avocada a desplegar un equipo humano para responder informes de auditoria
construidos en algunos casos sobre modelos de operación desprendidos de la
realidad contractual de los programas objeto de evaluación fiscal y que su resultado
se traduce en hallazgos fiscales de cuantías que superan los 9 mil millones, los
cuales al llegar a la instancia de responsabilidad fiscal son el fundamento para la
apertura de los procesos que buscan establecer la incidencia fiscal a través de un
equipo distinto al que participó en la construcción y fundamentación de los presuntos
hallazgos, cuyo resultado en la actualidad no ha determinado responsabilidad de tal
naturaleza de los servidores públicos vinculados.

Análisis Doctrinario

Previo al inicio formal de la Auditoría, los entes de control comunican la

programación del Plan Anual de Auditoria a la entidad objeto de evaluación, como
sujeto de control fiscal, actividad que se protocoliza con la instalación de la auditoría
mediante la presentación del equipo auditor.

Sobre ese ejercicio de planeación Bulla (2013) citado por Pineda (2015),
resalta la importancia que constituye, contar con un amplio conocimiento por parte
de los auditores sobre la entidad vigilada, los marcos contractuales y documentos
precontractuales de tal forma que previo a la ejecución de un proceso auditor, se
debe realizar con fundamento en la normatividad que la rige, los planes programas,
proyectos, sistemas de control y mapas de riesgos entre otros documentos que
hagan parte integrar de la muestra auditada.

En razón a lo anterior, el doctrinante precitado, mediante la entrevista cerrada

presentó sus consideraciones del proceso de planeación y construcción de los
hallazgos de la Contraloría de Bogotá, los cuales son retomados para efecto de
validar la hipótesis asociada con la baja efectividad de los hallazgos en relación con
los autos de archivo proferidos por la instancia de responsabilidad fiscal.
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Es así como, a partir de la experticia del Doctrinante Bulla (2021), quien a partir de
su experiencia en el litigio, ejerciendo como defensor en los procesos de
responsabilidad fiscal, originados en hallazgos con incidencia fiscal en el sector
educación del Distrito Capital, ha calificado la estructuración de los hallazgos con
deficiencias asociadas con la construcción, formulación o edificación del ‘hallazgo’.
Los cuales no obedecen a los criterios técnicos o a los lineamientos metodológicos
implementados desde la Contraloría General de la República, apartándose del
carácter o especificaciones recomendadas por las normas internacionales de
auditoría y no se enmarcan dentro de los criterios de los artículos 8, 9, 10, 11, 12 de
la ley 42 de 1993, hoy día ampliados y reforzados en el Decreto 403 de 2020.

Bulla (2021), advierte que los hallazgos que ha analizado en el ejercicio de

defensa para controvertir diferentes procesos desde hace más de quince años son
más numéricos, contables y subjetivos, que procesos de contrastación entre los
planes, programas o proyectos institucionales frente al cumplimiento de las metas
físicas de los planes de desarrollo o al alcance de los objetivos misionales,
previamente establecidos.

Es así como, este doctrinante afirma que, el 93% de hallazgos elevados a

procesos de responsabilidad fiscal, terminan siendo archivados al cabo de cuatro
años de aperturados y 7 % llegan a Imputación de Responsabilidad Fiscal, de los
cuales el 2.8% terminan con fallo declaratorio de responsabilidad fiscal, y en
segunda instancia se revoca el 0.5%.

Los porcentajes descritos por el doctrinante, son el resultado de la deficiente

construcción de los hallazgos, que obedece no a criterios técnicos de auditoría, no
son debidamente planificados, sino que responde a varios factores, como: al
cumplimiento de metas institucionales, a un afán protagónico de algunos auditores,
a represalias o persecución política, al no ceder la Administración en algunas
ocasiones, a presiones por parte de los Auditores para ser beneficiados con
contratos o nombramientos para recomendados; a una deficiente formación
académica e inexperiencia del algunos miembros del equipo auditor y finalmente a
una deficiente capacitación o formación continua de la Contraloría, con sus
funcionarios. (Bulla, 2021).

Otro defecto del que adolecen los hallazgos según Bulla (2021), es que no
existe un mecanismo de evaluación o control del cumplimiento de los requisitos
mínimos o básicos definidos por la C.G.R. en la Guía de Auditoría, ya que el hallazgo
llega a la Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal, y en pocas
ocasiones lo regresan para que sea ajustado, corregido o enmendado. Pero lo más
grave, es que el Director, está emitiendo concepto de fondo y está calificando
conductas, lo que en buen romance significa que está opinando, direccionando y
comprometiendo su criterio como fallador de segunda instancia, vía grado de
consulta o de recurso de apelación.

Para el caso concreto del Distrito, Bulla (2021) afirma que los criterios
técnicos para seleccionar a los funcionarios que se desempeñan en las auditorías,
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en algunos casos son el resultado de los compromisos políticos con los que llegaban
y llegan los CONTRALORES, inicialmente con el tribunal que integraba las ternas y
luego con el cabildo Distrital, determinan que el control fiscal en la capital tenga
factores exógenos que impidan una calidad, profesionalismo, tecnicismo que eleve
los indicadores de gestión de la Contraloría de Bogotá.

El doctrinante mencionado, afirma que la Contraloría de Bogotá, no ha tenido

reformas de fondo o estructurales para mejorar su misionalidad institucional como
regente del control fiscal capitalino. Es así como, desde el año 2011 cuando entró
a regir la Ley 1474 de 2011, no se ha implementado el proceso VERBAL,
establecido en esa disposición y a pesar de tener un sentido y espíritu de agilidad,
brevedad, economía procesal, pretender hacer de los procesos algo más dinámico
y limitado, se ha optado la vía más lenta, paquidérmica y morosa, como lo es el
proceso escritural (ordinario), con una errada interpretación de los términos
procesales. Lo cual, favorece la poca celeridad con la que se tramitan los
expedientes, por lo que se puede colegir que en la práctica los partes involucradas
en los procesos de responsabilidad fiscal, son deficientes dado a la debilidad en la
implementación de los procedimientos incorporados en los nuevos desarrollos
normativos, la inaplicabilidad de la estructuración de los hallazgos y las deficiencias
en la construcción de los hallazgos que son el fundamento de la apertura de los
procesos de responsabilidad fiscal.

Por otra parte y en esa misma línea, se considera imperativo retomar el

concepto de auditoria desarrollado por los doctrinantes Domínguez & Rivera (2002),
quienes analizan el control fiscal en su génesis la cual era en consecuencia una
clara administración en conjunto con el dueño de los recursos, bajo esa
consideración se observaba como las Contralorías daban de alguna forma el visto
bueno a cada uno de los gastos que pretendían realizar las entidades lo que en la
práctica se podría traducir en una especie de coadministración.

3. Metodología.

Para efectos de recopilar la información asociada con los hallazgos indicados

por la Contraloría de Bogotá, los cuales generaron una presunta incidencia fiscal
para Secretaría de Educación del Distrito durante las vigencias comprendidas entre
2018 a 2021, se utilizó el diseño transeccional descriptivo, ya que su uso tiene
permite indagar la incidencia y los valores en lo que se manifiestan una o más
variables dentro del enfoque cuantitativo (Hernández, Fernández & Batista, 2003).

Es así como el uso, este diseño metodológico hace posible realizar una
medición de la efectividad de los hallazgos descritos en los informes finales de
auditoría practicados por el organismo de control en materia de gestión fiscal, en
comparación con los autos de cierre proferidos por la subdirección de
responsabilidad fiscal de la Contraloría de Bogotá.

El resultado de dicho ejercicio descriptivo comparativo permite la

comprobación de la hipótesis planteada en la cual se indica la existencia de una
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baja efectividad de los hallazgos que se construyen en el marco de la aplicación de

las auditorías, los cuales al llegar a la instancia de responsabilidad fiscal son
desestimados y culminan con un auto de cierre.

4. Discusión: Caso Secretaría de Educación del Distrito. PAE-PME

En el sector educación del Distrito se han adelantado entre el año 2018 al

2021, diez auditorias que evalúan la adecuada gestión fiscal de los recursos
invertidos para el gasto social, por medio de funcionarios públicos y en cabeza de
particulares que desarrollan funciones administrativas en los Programas de
Alimentación y Movilidad Escolar del Distrito. Dicha tarea se ha desarrollado en el
marco de los planes anuales de auditorías PAD, los cuales han tenido lugar bajo
dos modelos diferenciados, el primero tuvo lugar entre las vigencias 2018 a la 2019,
cuya aplicación se efectuó bajo la lupa de un control posterior y selectivo, y el
segundo se desarrolló entre las vigencias 2020 y 2021 a través de un control
preventivo el cual facultó a la Contraloría de Bogotá para desarrollar evaluaciones
de la gestión fiscal sobre la ejecución de contratos que no se encontraran
terminados o liquidados.

En el caso de los hallazgos, que se derivaron de los ejercicios de control fiscal

y que quedaron consignados en los informes preliminares de auditoría como
observaciones, los cuales tomaron firmeza en los informes finales y que dieron
origen a la apertura de procesos de responsabilidad fiscal y disciplinaria. Se debe
tener en cuenta que los mismos, surtieron la etapa de averiguación de
responsables, solicitud de pruebas, presentación de la versión libre de los
implicados y en 3 casos concretos concluyeron con el auto de archivo elevado a
nivel de consulta (en la instancia de responsabilidad fiscal). En el ámbito disciplinario
18 hallazgos han sido archivados, situación que permite evidenciar la imperiosa
necesidad de analizar la eficiencia versus eficacia de la construcción en relación
con la aplicación de los modelos de evaluación implementados por el organismo de
control.

Adicionalmente, se precisa que los recursos objeto de control fiscal, son

usados para garantizar que la población beneficiaria del servicio educativo distrital,
tenga servicios de transporte y alimentación, garantizando el derecho a la
educación, atendiendo necesidades y buscando evitar la deserción escolar, y así
permitir que los beneficiarios de la matrícula pública gocen de bienestar y puedan
acceder de forma universal al servicio de alimentación y que adicionalmente y según
su ubicación geográfica en el distrito capital, tengan los medios de transporte
adecuados para garantizar su asistencia a las instituciones educativas de la ciudad.

Bogotá cuenta con 400 colegios, ubicados en las 20 localidades de la capital,

a los cuales pueden asistir los niños, niñas y adolescentes, quienes a través de sus
padres o acudientes, deben solicitar el cupo y acceder al servicio; donde una vez
matriculados, reciben el beneficio alimentario de forma universal y adicionalmente,
si cumplen requisitos de georreferenciación, pueden obtener el servicio de movilidad
escolar en cualquiera de sus modalidades, ya sea servicio de transporte, subsidio
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de transporte, acceso al servicio de Transmilenio, caminatas guiadas y

desplazamiento en bicicleta a través de la modalidad denominada ACB - Al Colegio
en Bici -, previa calificación como bici-usuario certificado por el distrito.

En este ámbito es muy interesante resaltar que Bogotá desde hace muchos
años, ofrece servicio de alimentación y transporte como en los colegios privados, y
se destaca, pues a pesar de ser programas que llevan muchos años, el común de
los Bogotanos desconoce la existencia de esos beneficios.

La génesis de la reflexión, corresponde exactamente a los hallazgos que han

emergido en el control fiscal, que se hace a los recursos destinados por el distrito a
través de la Secretaría de Educación y que para los años 2018, 2019, 2020 y 2021,
que ha sumado en el presupuesto distrital cuantiosas partidas, las cuales en
ejercicio del control de la gestión fiscal, ha representado hallazgos de incidencia
fiscal en cuantía de 4.000 millones en los casos del movilidad escolar en un
ejercicio, fiscal, 1.600, en otro y alrededor de 7.000 millones en temas de PAE, de
los cuales en ningún caso se han constituido hallazgos por temas de corrupción y
solamente han constituido la observación del órgano de control por situaciones de
control y vigilancia en la ejecución de las prestaciones a cargo de la entidad.

Estas exorbitantes sumas de dinero y los reiterados problemas de corrupción

acaecidos en los programas del PAE, en distintos lugares del país, ha volcado la
mirada de los órganos de control a los recursos que se asignan a la educación, con
el fin de velar por una correcta ejecución y garantizar que esos recursos se ejecuten
de forma transparente y que sean invertidos en los destinatarios de ese presupuesto
público.

Como hemos dicho, esta gestión se ha apartado totalmente de la realidad

funcional, misional y contractual de la entidad, con el simple objetivo de impactar la
imagen de la Secretaría de forma negativa y dejar en el imaginario social, que el
control fiscal es eficaz, cuando la realidad dista mucho de tal condición, y por el
contrario, solo logra la eficiencia (cantidad) en volumen de hallazgos, es decir, al
revisar una auditoría se evidencia un número de hallazgos que establecen un
presunto detrimento patrimonial de cuantía elevada, pero como se pretende
concluir, dichos hallazgos no tienen la capacidad de formular un cargo que finalice
con responsabilidad fiscal o disciplinaria.

Puesto que, al revisar los casos estudiados en los últimos tres años, ninguno
ha llegado a fundar un fallo en tales condiciones, o una sola decisión en materia
disciplinaria, con imposición de un reproche de tal naturaleza, en la medida que la
deficiencia de los hallazgos se funda en la debilidad en su estructuración la cual no
tiene en cuenta las condiciones contractuales pactadas las cuales son la base de
cualquier evaluación, dado que cualquier reproche de naturaleza fiscal debe
fundarse en la transgresión de del contenido obligacional de los contratos
evaluados, o la inaplicabilidad de las variables de liquidación descritas en la forma
de pago y anexos técnicos de los procesos de selección objeto de auditoría, razón
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por la cual no prosperan en la instancia de responsabilidad fiscal al carecer de

ilicitud sustancial y al encontrase una ejecución ajustada a la Ley.

Vale señalar que, en todos los archivos de los hallazgos en materia fiscal y
disciplinaria que se han notificado por cada una de las autoridades en lo de su
competencia, se ha concluido que los hechos no han existido, o que el órgano
auditor, no evaluó de forma adecuada a la realidad contractual y a la forma de hacer
la verificación, seguimiento y control de las operaciones.

Es decir, la auditoría constituye el hallazgo con el fin de demostrar eficiencia

en la elaboración de los mismos, pero estos no logran su cometido por ser ligeros
en su elaboración.

Finalizadas las auditorías, el órgano de control fiscal traslada sus hallazgos

a las instancias corresponsales, para que inicien las pesquisas con el fin de
determinar la existencia o no, de responsabilidades en el ámbito fiscal, que tiene
como objeto natural el resarcimiento del patrimonio público, que no es más que otra
sanción de orden económico que ajusticia al servidor público o al particular que
presta servicios con recursos estatales, lo cual en determinado momento podría ser
una violación al principio de la doble incriminación o como se conoce en latín “Non
bis in iden”, pero eso no será objeto de esta reflexión, pues sería necesario realizar
un tratado de principios fundamentales; por el contrario incipientemente relatamos
como en el caso de este procedimiento confluye la violación de forma arbitraria e
irresponsable de los principios básicos del derecho represor, en perjuicio de un
gestor fiscal. Igualmente traslada a la instancia disciplinaria en la cual en el marco
de la Ley 734 de 2002, para que en ejercicio de la titularidad de la acción el estado
ejerza su potestad disciplinaria en cabeza de los órganos definidos para tal efecto,
donde se analiza si el cometido público se vio afectado, por el abandono en el
cumplimiento de las funciones del servidor por acción u omisión, lo cual constituye
la ilicitud sustancial, que no está justificada y amerita un reproche o sanción del
disciplinado.

En este párrafo anterior, se evidencia que la gestión fiscal del servidor

público, está inmersa en varios tipos de responsabilidad, todas de naturaleza
sancionatoria, y camufladas con tecnicismos justificantes de su existencia, pero que
concurren en el objetivo de sancionar, es decir, se confirma la presunta violación al
principio del “Non bis in iden”, no sin antes recordar que en el mismo marco fáctico,
es posible que el gestor fiscal se vea también vinculado en algún tipo penal que
constituya un injusto, que por ejemplo a título de culpa, genere ser merecedor de un
reproche en materia punitiva, el cual llevaría inmerso una pena principal y privativa
de la libertad, y unas penas accesorias, que estarían descritas como la interdicción
de derechos y funciones públicas, que confluye con la naturaleza disciplinaria, más
la imposición de una multa, que nuevamente evidencia una sanción económica, lo
cual demuestra que si es posible que por los mismos hechos se juzgue tres veces
a un mismo sujeto, lo que me permite concluir que si se violan principios
fundamentales, tal y como lo hemos explicado.
 14

Ahora bien todas las anteriores sanciones pueden reincidir en otro aspecto,
es decir, nuevamente y en caso que el sujeto disciplinado ya no esté vinculado a la
entidad, su sanción disciplinaria se podrá ver convertida en otra sanción económica,
pues de no poder imponer la sanción en el ejercicio de sus funciones, se deberán
convertir la misma sanción en salarios tal y como lo consagra el Código Único
Disciplinario; pero la reflexión en este ámbito, finalizará en este momento, pues no
es el objeto del presente escrito. No sobra recordar que nos dirigimos a analizar la
eficiencia y la eficacia de los hallazgos, ya anteriormente descrita.

Hechas las anteriores aclaraciones, vale la pena revisar algunas cifras que
han emergido de las auditorías al sector educación y las cuales reflejan el panorama
y horizonte de la existencia de los procesos fiscales y disciplinarios fundados en los
hallazgos.

Tendremos que explicar inicialmente que de cada hallazgo, en la forma como

lo ha planteado el órgano de control en sus informes finales de auditoría, se
desprenden dos tipos de incidencia a saber: la incidencia fiscal, que es objeto de
investigación por parte de la Contraloría de Bogotá y la disciplinaría que puede ser
de competencia de la Personería de Bogotá, o de la Oficina de Control Interno
Disciplinario, o en casos especiales y de relevancia, pueden ser objeto del poder
preferente de la Procuraduría General de la Nación . Vale señalar que existen otras
incidencias, como lo son la administrativa y penal las cuáles se dejan enunciadas,
pero no serán abordadas o desarrolladas al apartarse de la incidencia fiscal la cual
nos ocupa.

No sobra recordar que en el caso de los recursos que ejecuta el distrito

capital, también existen transferencias de nivel central que provienen del Sistema
General de Participaciones, y que por lo tanto su control frente a la gestión Fiscal
corresponde a la Contraloría General de la Nación.

Retomando el rumbo y entrando en nuestro tema, tenemos que de cada

hallazgo emitido en la auditoría, se originan dos actuaciones administrativas, una
fiscal con objetivo resarcitorio y otra disciplinario con objetivo de verificar si la
actuación del servidor público estuvo en el marco de sus funciones o si se apartó
de ellas; no debemos olvidar que los particulares también pueden ser objeto de
investigación disciplinaria, cuando prestan servicios públicos a través de los
contratos celebrados con el estado, sin perjuicio de las acciones en el marco del
debido proceso sancionatorio contractual, donde el ordenador del gasto puede
imponer sanciones tales como, multas, aplicar la cláusula penal, o decretar la
caducidad del contrato, en caso de verse impedido completamente la ejecución del
objeto pactado al inicio de la relación jurídica.

Se evidencia claramente que la función pública está rodeada de controles

que representan la intervención del estado, con ánimo de vigilar la ejecución de los
recursos públicos, ejerciendo vigilancia sobre todos los actores que puedan llegar a
intervenir.
 15

Para el tema que nos ocupa, tenemos las siguientes cifras:

Tabla 1.
Resumen histórico general
Tipo de Total, Incidencia
Auditoria Hallazgos del
Hallazgo
A D F P
Informe Final 19 19 19 18 0
De Auditoría
De
Regularidad
Código 22
Periodo
Auditado 2017
PAD 2018
Auditoría De 10 9 9 4 0
Desempeño
Código 28
Periodo
Auditado 2017
PAD 2018
Auditoría De 36 36 19 16 0
Regularidad
Código 187
Periodo
Auditado 2018
PAD 2019
Auditoria de 2 2 2 2 0
Regularidad
120 de 2020
Auditoria de 6 6 6 5 0
Regularidad
190 de 2020
Auditoria de 2 2 2 1 0
Regularidad
192 de 2020
Auditoria de 1 1 1 1 0
Regularidad 26
de 2020
Auditoria de 1 1 1 0 0
Regularidad 33
de 2021
Auditoría de 3 3 3 2 0
Regularidad 34
de 2021
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Tipo de Total, Incidencia

Auditoria Hallazgos del
Hallazgo
A D F P
Auditoría de 2 2 2 1 0
Regularidad 23
de 2021
TOTAL 82 81 64 50 0
Fuente: Elaboración Propia.

De las anteriores cifras, tenemos que los procesos han sido iniciados en las
vigencias 2018, 2019, 2020 y 2021, de los cuales tenemos el siguiente resultado
que emerge de los archivos en materia disciplinaria o fallos sin responsabilidad
fiscal: Procesos disciplinarios archivados: 8 Procesos fiscales sin fallo de
responsabilidad Fiscal: 3.

Igualmente, es necesario indicar que a la fecha no se ha producido un solo

fallo con responsabilidad fiscal en primera instancia en la Contraloría de Bogotá y
que haga referencia a la muestra objeto de la presente reflexión, por lo que se
empieza a evidenciar la seria falencia estructural de los hallazgos y se demuestra
que la gestión del control fiscal es eficiente, en términos de volumen o cantidad de
hallazgos, pero muy poco eficaz en cuanto a su calidad para demostrar la afectación
del cometido público, y el presunto detrimento o menoscabo de los recursos
públicos.

Se denota que la misma practica del derecho defensa va depurando

rápidamente la ineficacia de los hallazgos que fundan las aperturas de los procesos
de responsabilidad fiscal y disciplinarios, que produce las siguientes conclusiones.

6. Conclusión.

Dada la particular importancia que exige este nuevo modelo de

responsabilidad fiscal, y teniendo en cuenta que las evaluaciones realizadas, a los
informes de gestión de la Contraloría de Bogotá, D.C., permiten concluir que la tasa
de retorno de patrimonio público, en lo que refiere al proceso de responsabilidad,
no es representativa.

El proceso oral requiere medidas que le den viabilidad, mediante la

generación de insumos eficientes desde el mismo proceso auditor que culmina con
el hallazgo fiscal, por ser éste el que en mayor porcentaje los origina, máxime que
se debe dar una aplicación práctica al contenido de la ley 610 de 2000 en su artículo
28 en el sentido de que “Los hallazgos encontrados en las auditorías fiscales
tendrán validez probatoria dentro del proceso de responsabilidad fiscal, siempre que
sean recaudados con el lleno de los requisitos sustanciales de ley”.
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Lo anterior, sugiere que además de que el proceso auditor que culmina con
hallazgos fiscales se realice atendiendo los requisitos previstos para el efecto,
impone a su vez, que todo lo relacionado con la actividad probatoria desplegada
dentro de dicho proceso, deba materializarse con el cabal respeto de las garantías
procesales, dentro de las que se cuenta precisamente, la de la prueba debida, para
hacer efectivo si es del caso, el derecho de contradicción y correlativo derecho a la
prueba. Pues bien, con el propósito de reivindicar la importancia de la actividad
probatoria en este escenario, se explorará la naturaleza jurídica de los hallazgos
fiscales y consecuente con el ello, el tipo de prueba que este puede potencialmente
constituir a la luz de las previsiones contenidas en el proceso verbal introducido con
la Ley 1474 de 2011, enfatizando de ser necesario, en el carácter de prueba pericial
y no documental del referido hallazgo, dado que los informes de auditoría, deben
ser verdaderos informes técnicos y preparados por funcionarios especializados del
ente de control.

Sin embargo, como quiera que la ley 1474 de 2011 habla de pruebas, no
precisa la forma en que ésta debe recaudarse, razón por la cual, por virtud del
principio de integración normativa previsto en el artículo 66 de la ley 610 de 2000,
se deberá acudir a las normas del procedimiento contencioso administrativo y el
procedimiento civil, pero en el entendido que por ser un modelo oral el contenido en
la ley 1474 de 2011, la remisión ha de ser entendida a las previsiones contenidas
en la ley 1437 de 2011 en concordancia con la ley 1564 de 2012 – Código General
del Proceso- normativa esta que por virtud de principio del efecto útil de las normas
procesales, al que ha aludido el Consejo de Estado para reafirmar la vigencia de las
normas previstas en este Código, en el ámbito propio del proceso contencioso
administrativo.

Para tal propósito. Dentro de las notas características de las democracias

contemporáneas, aparte de la reducción de la órbita de acción del Estado y su
concentración en la prestación de los servicios considerados como esenciales para
la convivencia y el bienestar de los asociados, relativa a la cual se encuentra el
incremento de la participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos,
aparece la importancia atribuida a los mecanismos de control para fiscalizar el
adecuado ejercicio de la autoridad por parte de quienes tienen a su cargo por parte
de quienes a su cargo la formulación de las políticas públicas y su correspondiente
ejecución con miras a garantizar un orden social justo.

Una de las modalidades de esa función de vigilancia la constituye el Es De

esta manera el control fiscal, cuyas características constitucionales le dan una
particular y muy importante connotación como artífice y garante de una gestión
dirigida al cumplimiento de los fines del Estado y a garantizar su eficacia, eficiencia,
economía y equidad.

Lograr que las administraciones, en los distintos niveles, orienten la

destinación del gasto a satisfacer las necesidades aún desatendidas de la población
más vulnerable y que la ejecución de los recursos públicos se haga preservando los
principios de transparencia, celeridad, moralidad, etc., es un resultado que, en
 18

buena medida, depende de la calidad de la evaluación de la gestión fiscal que

adelanten las contralorías, no sólo en cuanto a los resultados de sus labores de
auditoría integral, sino también a la derivación de las consecuencias administrativas
o patrimoniales predicables de los gestores fiscales que hayan sido inferiores al
compromiso que asumieron al ser elegidos para el desempeño de cargos de
responsabilidad dentro de la administración.

Sobre las consecuencias de carácter patrimonial resultantes de una gestión

fiscal lesiva de la integridad del patrimonio público, el numeral 5º del artículo 268 de
la Constitución, dispone como atribución del contralor general de la república,
extensiva a los contralores del nivel territorial, según las voces del inciso 6 del
artículo 272, "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal".

De acuerdo con el Consejo de Estado1, el constituyente de 1991 sentó las

bases para la conformación autónoma y como disciplina jurídico–técnica, del
derecho fiscal, al cual contribuyó, entre otros aportes, con la organización de un
proceso de responsabilidad fiscal que involucra a los servidores públicos y a los
contratistas y particulares habilitados jurídicamente para el manejo de recursos
públicos, que hubieren causado un perjuicio a los intereses patrimoniales del
Estado.

A partir de la consagración constitucional de dicha atribución y con el fin de

tener una comprensión integral de esta institución jurídica, se torna relevante
conocer los aspectos sustantivos y procesales que llevan a la declaración de una
responsabilidad fiscal y efectuar un balance del ejercicio de esa función durante los
diez años de vigencia de la Carta política de 1991.
 19

5. Bibliografía.

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[8] Ley 610 de 2000, (Agosto 15 de 2000) “por la cual se establece el trámite de los
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cion=&anio