1° JUZGADO CIVIL - Sede Central

EXPEDIENTE : 00005-2021-0-1308-JR-CI-01
MATERIA : ACCION DE AMPARO
JUEZ : SALINAS TAMAYO PERCY RONALD
ESPECIALISTA : SOLIS ARELLANO JACQUELINE ELSA
PROCURADOR PUBLICO : PROCURADOR DEL CONSEJO DE MINISTROS,
DEMANDADO : PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS,
DEMANDANTE : ROJAS GUERRERO,JOSE LUIS MARTIN

SENTENCIA

Resolución N° 13
Huacho, 28 de diciembre de 2021.-

I. PARTE EXPOSITIVA.
Antecedentes:
I.1 Por escrito de fecha 04 de enero de 2021 (fs. 09/33) don JOSE LUIS MARTIN
ROJAS GUERRERO, interpone demanda en Proceso de Amparo, dirigiéndola
contra la PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS, solicitando:
a) Se disponga la inaplicación del artículo 08 del Decreto Supremo Nº 184-2020-
PCM; y en consecuencia,
b) Se permita salir a las personas de sus domicilios a cualquier hora.

Argumentos de la parte Demandante:

I.2 El demandante sostiene:
A) El artículo 08 del Decreto Supremo Nº 184-2020-PCM incide de manera
inmediata e incondicionada en la esfera de los derechos de todas las personas,
pues determina que deben permanecer obligatoriamente en el interior de sus
domicilios entre las 00:00 horas y las 04:00 horas, salvo que se presenten las
situaciones de excepción previstas.
B) Las normas cuestionadas tienen un evidente carácter autoaplicativo. De manera
inmediata y con su mera entrada en vigor, ambas normas generan un impacto
concreto en la situación jurídica de sus destinatarios: confinar a todas las
personas dentro de las doce de la noche y las cuatro de la mañana.
C) En este caso, se advierte la existencia de por lo menos cinco vulneraciones de
los derechos fundamentales, cada una de las cuales agravia profundamente y
configura una situación constitucionalmente inaceptable.
D) El efecto acumulado de todas ellas es verdaderamente intolerable. Lesiona la
dignidad y despoja casi por completo de la capacidad para desarrollar el
proyecto de vida en un contexto de libertad.
E) Ahora todos son ciudadanos de segunda categoría, pues no son libres y solo
pueden serlo dentro de las horas arbitrariamente decretadas por el Gobierno, lo
que resulta inconstitucional deshumaniza a las personas y las mantiene
encerradas de manera totalmente injustificada y arbitraria.
F) Hay que tener en cuenta que, si bien las normas cuestionadas han sido emitidas
en un estado de emergencia, ello no le otorga a la parte emplazada una patente
 de curso para comportarse como si hubieran derogado la Constitución y los
derechos fundamentales.
G) Si bien la declaración de un Estado de Emergencia Nacional otorga el Poder
Ejecutivo la potestad de restringir el ejercicio de ciertos derechos
fundamentales- respetando los principios de razonabilidad y proporcionalidad-
este no deroga el Estado Constitucional de Derecho, ni resta validez a los
principios fundamentales sobre los cuales este se basa.
H) Incluso durante un estado de emergencia, los poderes públicos deben atenerse a
la Constitución y respetar los derechos fundamentales.
I) El toque de queda vulnera el derecho a la Salud, porque nos coloca a todos en
mayor riesgo de contagio del Covid -19, nos pone en una situación de mayor
vulnerabilidad, toda vez que no dispersa, sino que concentra a las personas,
obligándolas a todas a salir en las mismas horas arbitrarias señaladas por el
Gobierno; puesto que las personas antes tenían 24 horas para realizar sus
actividades, ahora solo tienen veinte o dieciséis.
J) Lo lógico para promover el distanciamiento social no es limitar las horas, sino
liberarlas, promover más bien que todos los locales abran la máxima cantidad de
horas posibles, justamente porque es evidente que en la medida que las personas
tengan más horas para desarrollar sus actividades, menos tenderán a coincidir en
el mismo lugar.
K) El toque de queda afecta a la libertad de tránsito en un 20%, puesto que deben
permanecer confinados en sus casas durante al menos 4 horas cada día de la
semana, sin ninguna justificación ni causa.
L) Los gobiernos del mundo se han dado cuenta que mantener a la gente en su s
casas no tiene sentido, que se trata de una restricción a sus libertades totalmente
injustificada y arbitraria, pues no se logra absolutamente nada.
M) Se han lesionado los derechos a participar en la vida económica, social y
cultural de la nación y a la libertad de trabajo; ya que muchas de las
actividades relacionadas a ello se realizan en la noche.
N) Este derecho fundamental se vincula con otros derechos esenciales, tales como
la libertad de creación artística, técnica y científica, la libertad de contratación y
las libertades de trabajo, empresa, comercio e industria.
O) Se han limitado injustificadamente todas las actividades nocturnas, que son
generalmente actividades recreativas y culturales, pese a que estas no
representan un riesgo sustancial de que se produzcan infecciones por Covid-19.
P) Se ha vulnerado el derecho al disfrute del tiempo libre y al descanso; pues
ello implica la libre disponibilidad del tiempo empleado por las personas para el
descanso o la recreación.

Admisión a Trámite:
I.3 Mediante Resolución N° 09 de fecha 04 de noviembre de 2021 (fs. 96/99), se
admitió a trámite la demanda de Proceso de Amparo en la vía del Proceso Especial,
confiriéndose traslado al Procurador Público de la Presidencia del Consejo de
Ministros por cinco días, a fin de que absuelva la misma en el plazo de ley.

Argumentos de la parte Demandada:

1.4 Por escrito de fecha 18 de noviembre de 2021 (fs. 101/131), el Procurador Público a
Cargo de los Asuntos Judiciales de la Presidencia del Consejo de Ministros,
Contesta la demanda, en base a los siguientes argumentos:
A) La demanda debe ser declarada improcedente por cuanto los hechos y el
petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido
constitucionalmente protegido del derecho invocado.
B) Los derechos fundamentales no son absolutos ni ilimitados, se encuentran
sometidos a una serie de restricciones o limitaciones que provocan que su titular
no pueda ejercer válidamente una determinada prerrogativa en ciertas
circunstancias.
C) Si bien los derecho s fundamentales no deben ser condicionados en cuanto a su
ejercicio, están sujetos a límites, explícitos o no. El ejercicio de los derechos
fundamentales se encuentra restringido por determinadas exigencias propias de
la vida en sociedad. Por tanto, reconocer que los derechos están sujetos a
limitaciones no significa restar a estas facultades del máximo valor y relevancia
en el ordenamiento jurídico.
D) La vida en sociedad exige que el ordenamiento jurídico también consagre
limitaciones al ejercicio de todos los derechos humanos en aras del bien común.
E) El estado de emergencia es un estado de excepción que permite la restricción de
ciertos derechos, y pueden restringirse o suspenderse los derechos relativos a la
libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad de domicilio, y la libertad de
reunión y de tránsito.
F) La demanda debe ser declarada infundada por cuanto no vulnera los derechos
alegados por la parte demandante.
G) Existe una razón que justifica el estado de emergencia, dado que el 11 de marzo
de 2020, la Organización Mundial de la Salud, declaró la Pandemia por el
COVID-19 debido al elevado número de casos en 112 países fuera de china.
H) La enfermedad del Covid-19 es altamente contagiosa y se adquiere por contacto
con otra persona que esté infectada por el virus a través de las gotículas
procedentes de la naríz o la boca.
I) Es responsabilidad del Estado reducir el impacto negativo en la población ante la
existencia de situaciones de riesgo elevado para la salud y la vida de los
pobladores, así como mejorar las condiciones sanitarias y la calidad de vida de
su población y adoptar acciones destinadas a prevenir situaciones y hechos que
conlleven a la configuración de estas.
J) Conforme ha ido evolucionando la pandemia en nuestro país ha ido adoptando
disposiciones restrictivas que ayuden a interrumpir la cadena de transmisión del
virus, como son la cuarentena y el distanciamiento social, empero por el
incremento sostenido y el caos y el elevado número de defunciones, ha llevado a
que estas disposiciones se mantengan.
K) Teniendo en cuenta nuestra realidad económica y social, y la deficiencia de los
recursos con los que cuenta el Ministerio de Salud para hacer frente a una
pandemia de esta naturaleza sin precedentes, la medida de inmovilización
resultaba necesaria y obligatoria.
L) Con dicha medida no se está suspendiendo el derecho al libre tránsito, sino tan
solo restringiendo en aras de proteger la vida y la salud de las personas; es decir,
se está restringiendo un derecho para preservar otros derechos, que obviamente
son de mayor importancia, como son la vida y la salud.
M) La medida de inmovilización social resulta razonable, pues al no existir
tratamiento alguno para el virus y no encontrándose toda la población totalmente
 vacunada, el Estado debe procurar de todas las formas posibles preservar la
salud de la nación, como es su obligación y su responsabilidad; debiendo tenerse
en cuenta que esta medida no solo es en nuestro país sino en caso todo el mundo.
N) Las medidas tomadas han sido producto de estudios estadísticos sobre la
situación epidemiológica nacional, que han determinado su urgencia, por lo que
no se puede hablar de un capricho del gobierno, ni menos de un acto arbitrario;
ya que lo que se está priorizando es la vida y la salud sobre los demás derechos,
los mismos que deber ser restringidos –no suspendidos- en aras de un bien
jurídico protegido primordial que es la vida y por el bien de toda la población
peruana.
O) Las medidas propuestas son constitucionalmente admisibles debido a que se
enmarcan dentro de los estándares establecidos por el Tribunal Constitucional
(STC Nº 0579-2008-AAfs. 25-30) en el test de proporcionalidad en la limitación
de los derechos.
P) No se evidencia la vulneración a ninguno de los derechos alegados por la parte
demandante, no demuestra la irracionalidad de la medida ni fundamenta de
modo fehaciente sus afirmaciones, respecto a que no es necesaria la
inmovilización social y que ello genera aún más propagación del virus, pues el
accionante no tiene en cuenta que el sacrificio –restricción de derechos- es a
nivel social, no individual.
Q) Teniendo en cuenta la naturaleza del virus Covid – 19 y su incontrolable
propagación y mutaciones, la medida de inmovilización social resulta razonable
y adecuada para hacer frente a la grave crisis sanitaria que enfrentamos, por lo
que la demanda deviene en infundada.

II. Trámite Procesal

2.1 Con Resolución Nº 10 de fecha 22 de noviembre de 2021 de fojas 132/133 se tiene

por Contestada la demanda por el Procurador Público a cargo de los Asuntos
Judiciales de la Presidencia del Consejo de Ministros.

2.2 Con fecha 10 de diciembre de 2021 se llevó a cabo la Audiencia Única, donde se
declaró SANEADO el proceso mediante Resolución Nº 12 y se fijó como punto
controvertido lo siguiente:

Determinar si corresponde ordenar la inaplicación del artículo 8 del Decreto

Supremo Nº 184-2020-PCM de fecha 29 de noviembre de 2020, lo que afectaría el
derecho a la salud, a la libertad de tránsito, a participar en la vida económica,
social y cultural de la nación y a la libertad de trabajo, así como al disfrute del
tiempo libre y al descanso.
III. PARTE CONSIDERATIVA.
Del petitorio:
3.1 La demandante solicita la inaplicación del artículo 8 del Decreto Supremo Nº 184-
2020-PCM de fecha 29 de noviembre de 2020; y en consecuencia que se permita
salir a las personas de sus domicilios a cualquier hora.
Procedencia del amparo:
III.2 De acuerdo al artículo 1 del nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado
por Ley Nº 31307:
“Artículo 1. Finalidad de los procesos
 Los procesos a los que se refiere el presente título tienen por finalidad proteger los derechos
constitucionales, ya sean de naturaleza individual o colectiva, reponiendo las cosas al estado
anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o disponiendo el
cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo.
Si luego de presentada la demanda, cesa la agresión o amenaza por decisión voluntaria del
agresor, o si ella deviene en irreparable, el juez, atendiendo al agravio producido, declarará
fundada la demanda precisando los alcances de su decisión, disponiendo que el emplazado no
vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que motivaron la interposición de la demanda, y que
si procediere de modo contrario se le aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo 27
del presente código, sin perjuicio de las responsabilidades que correspondan.”
III.3 En el presente caso la demandante sostiene que se han vulnerado sus derechos a
la salud, a la libertad de tránsito, a participar en la vida económica, social y cultural
de la nación y a la libertad de trabajo, así como al disfrute del tiempo libre y al
descanso.
III.4 Manifiesta la demandante que el único resultado de tal inmovilización es
aumentar el riesgo de contagio del covid-19, pues limita las horas a las que se
puede acudir a un local o salir, lo que ocasiona que hayan más personas en un
mismo lugar en las únicas y arbitrarias horas permitidas por el Gobierno para
transitar, medida que no solo nos coloca en una situación de mayor vulnerabilidad,
por incentivar la aglomeración de personas y así facilitar el contagio, sino además
afecta y daña de forma irreparable su derecho fundamental al libre tránsito de
personas que necesitan salir a trabajar. Indica que la medida es injusta e
irrazonable pues el virus no aumenta su riesgo de contagio durante la noche o la
madrugada, pues el COVID es igual de letal (0.01% de mortalidad) tanto en la
mañana como en la noche. Finalmente señala que en tanto se tomen las
precauciones del caso y se respeten las normas aplicables sobre distanciamiento
social, se debe liberar del arresto domiciliario del que todos los peruanos y
extranjeros actualmente son víctimas, y así poder llevar a cabo todos los actos que
resulten necesarios para salvaguardar su derecho al libre tránsito, así como su
integridad moral, psíquica y física, como ciudadanos libres en un estado
Constitucional de Derecho.

III.5 En cuanto al Derecho a la Salud, señala que es deber del Estado tomar todas las
medidas para no ponernos en riesgo y preservar cada uno de nosotros, nuestra
salud, y con sus acciones no debe aumentar nuestro riesgo de enfermarnos. El
toque de queda no logra no consigue ese objetivo, más bien ocasiona todo lo
contrario, nos coloca a todos en un mayor riesgo a contagio, obligando a todos a
salir en las mismas arbitrarias horas señaladas por el Gobierno.

III.6 En cuanto al derecho a participar en las actividades políticas, económicas,

sociales y culturales y la libertad de trabajo, muchas de estas actividades son en la
noche, debiendo tenerse en cuenta que el Perú es una sociedad pluralista en la cual
cada persona puede decidir, de un lado, si participa en actividades políticas,
económicas, sociales y culturales, y determinar autónomamente la forma en la que
se concreta dicha participación.

III.7 Respecto al tiempo libre con el que pudieran contar los peruanos, ya no puede
considerarse verdaderamente como tal porque nuestra capacidad para disponer de él
se encuentra severamente restringida por el Decreto Supremo Nº 184-2020-PCM,
no podemos decidir cómo disfrutar de nuestro tiempo libre porque al imponer un
régimen de aislamiento social obligatorio prácticamente sin excepciones durante el
 20% de todos los días sin motivación alguna, sin sentido lógico posible, solo
porque el Estado lo ha decidido.

III.8 Los derechos invocados por el demandante se encuentran reconocidos como

derechos fundamentales por la Constitución Política del Estado:

“Artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…)

11. A elegir su lugar de residencia, a transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar
en él, salvo limitaciones por razones de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la
ley de extranjería. (…)

17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y

cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de
remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. (…)

22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de
un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. (…)

Artículo 7.- Todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la
comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y defensa…”

III.9 Los derechos fundamentales son un conjunto de atributos, cuyo respeto y

protección son una de las claves más importantes para evaluar la verdadera
legitimidad de un modelo político y social. Y ello, finalmente, por cuanto son
derechos que cuentan no sólo con una naturaleza subjetiva, sino que también con
una dimensión objetiva que excede a la mera titularidad radicada en una persona
determinada y, especialmente, por su íntima ligazón con la más noble esencia del
ser humano, como es su dignidad. No obstante lo dicho, los Derechos
Fundamentales no son absolutos ni ilimitados, sino que en verdad se encuentran
sometidos a una serie de restricciones o limitaciones que provocan que su
titular no pueda ejercer válidamente una determinada prerrogativa en ciertas
circunstancias.
III.10 Los derechos fundamentales, si bien no deben ser condicionados en cuanto a su
ejercicio, están sujetos a límites, explícitos o no. Es así que el ejercicio de los
derechos fundamentales se encuentra restringido por determinadas exigencias
propias de la vida en sociedad. Ello no se contrapone a la convicción de entender
que el Ser Humano ha de ser el centro de toda comunidad organizada, sino, muy
por el contrario, se vincula con un reforzamiento de las garantías de una existencia
plena, pacífica y respetuosa por los derechos y la dignidad humana. Reconocer, por
tanto, que los derechos están sujetos a limitaciones no significa restar a estas
facultades del máximo valor y relevancia en el ordenamiento jurídico.
III.11 Los derechos humanos no son absolutos, en el sentido de ilimitados, desde el
momento en que su titular es un ser contingente y no absoluto, limitado y no
infinito, sus derechos están sujetos forzosa e inevitablemente—a ciertos límites.
La vida en sociedad exige que el ordenamiento jurídico también consagre
limitaciones al ejercicio de todos los derechos humanos, en aras del bien
común.1
III.12 Estando a lo expuesto, por su naturaleza, los derechos humanos y por
consiguiente, los fundamentales, no pueden ser ilimitados, y menos aún en
1
Tortora Aravena, Hugo. Las Limitaciones a los Derechos Fundamentales. Estudios Constitucionales, Vol. 08 no. 02. Santiago 2010.
pp. 167.
 situaciones excepcionales -como es el caso de una pandemia-, donde se deben
establecer Estados de Excepción, tal como lo dispone la Constitución Política del
Estado:

“Artículo 137.- El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede
decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta
al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este artículo se
contemplan:

1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o

de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede
restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y
la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito
en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado
f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.

El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo
decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si
así lo dispone el Presidente de la República…”

III.13 Según la norma glosada, el estado de emergencia es un estado de excepción que

permite la restricción de ciertos derechos. De acuerdo a la Constitución
peruana, durante los estados de emergencia pueden restringirse o suspenderse
los derechos relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad
del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito.

III.14 Asimismo, tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como

la Convención Americana sobre Derechos Humanos, (ambos ratificados por el
Perú) contienen una disposición relativa a las situaciones excepcionales que
pueden dar a lugar la restricción de los derechos humanos. Así, el Artículo 4 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece lo siguiente:

“1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya

existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán
adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones
no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no
entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión u origen social….”

III.15 Es preciso tener en cuenta que los tratados ratificados por el Perú que se
encuentran en vigor forman parte del derecho peruano, que de acuerdo al artículo
55 de la Constitución Peruana y que los tratados de derechos humanos tienen
rango constitucional. En este sentido, el mencionado tratado complementan el
artículo 137 de la Constitución.

III.16 El D.S. Nº 184-2020-PCM, cuestionado en la presente acción constitucional,

establece lo siguiente:

“…Que, los artículos II, VI y XII del Título Preliminar de la Ley Nº 26842, Ley General de
Salud, establecen que la protección de la salud es de interés público y que es responsabilidad del
Estado regularla, vigilarla y promover las condiciones que garanticen una adecuada cobertura
de prestaciones de salud de la población, en términos socialmente aceptables de seguridad,
oportunidad y calidad, siendo irrenunciable la responsabilidad del Estado en la provisión de
servicios de salud pública. El Estado interviene en la provisión de servicios de atención médica
con arreglo al principio de equidad, siendo posible establecer limitaciones al ejercicio del
derecho a la propiedad, a la inviolabilidad del domicilio, al libre tránsito, a la libertad de
trabajo, empresa, comercio e industria, así como al ejercicio del derecho de reunión en
resguardo de la salud pública;
Que, con fecha 11 de marzo del presente año, la Organización Mundial de la Salud ha
calificado el brote de la COVID-19 como una pandemia al haberse extendido en más de cien
países del mundo de manera simultánea;
Que, mediante Decreto Supremo Nº 008-2020-SA, se declara en Emergencia Sanitaria a nivel
nacional por el plazo de noventa (90) días calendario y se dictaron medidas para la prevención y
control para evitar la propagación del COVID-19, la misma que fue prorrogada por los Decretos
Supremos Nº 020-2020-SA y Nº 027-2020-SA;
Que, en ese contexto, mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM se declaró el Estado de
Emergencia Nacional y se dispuso el aislamiento social obligatorio (cuarentena) por las graves
circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID – 19; el
mismo que fue ampliado temporalmente mediante los Decretos Supremos Nº 051-2020-PCM, Nº
064-2020-PCM, Nº 075-2020-PCM, Nº 083-2020-PCM, Nº 094-2020-PCM, Nº 116-2020-PCM,
Nº 135-2020-PCM, N° 146-2020-PCM, N° 156-2020-PCM y N° 174-2020-PCM; y precisado o
modificado por los Decretos Supremos Nº 045-2020-PCM, Nº 046-2020-PCM, Nº 051-2020-PCM,
Nº 053-2020-PCM, Nº 057-2020-PCM, Nº 058-2020-PCM, Nº 061-2020-PCM, Nº 063-2020-
PCM, Nº 064-2020-PCM, Nº 068-2020-PCM, Nº 072-2020-PCM, Nº 083-2020-PCM, Nº 094-
2020-PCM, Nº 116-2020-PCM, Nº 129-2020-PCM, Nº 135-2020-PCM, N° 139-2020-PCM, N°
146-2020-PCM, Nº 151-2020-PCM, N° 156-2020-PCM, N° 162-2020-PCM, N° 165-2020-PCM,
N° 170-2020-PCM, N° 177-2020-PCM, N° 178-2020-PCM y N° 180-2020-PCM;
Que, mediante Decreto Supremo Nº 031-2020-SA se prorroga a partir del 7 de diciembre de
2020 por un plazo de noventa (90) días calendario, la emergencia sanitaria declarada por
Decreto Supremo Nº 008-2020-SA, prorrogada por los Decretos Supremos Nº 020-2020-SA y Nº
027-2020-SA, al evidenciarse la persistencia del supuesto que ha configurado la emergencia
sanitaria por la pandemia de la COVID-19;
Que, los esfuerzos realizados por gran parte de la ciudadanía y las acciones emprendidas para
combatir la propagación de la COVID-19 deben continuar a fin de mantenernos vigilantes en el
cuidado de la salud, enfrentando con responsabilidad personal y social esta nueva etapa de
convivencia en la vida de la población de nuestro país, lo cual exige de un lado seguir
cumpliendo, en la medida de lo posible, el aislamiento físico o corporal; pero de otro lado, ir
retomando las actividades con disciplina y priorizando la salud, por lo cual aún es necesario
establecer algunas restricciones al ejercicio de los derechos constitucionales, con el fin de
proteger los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la salud de los/as
peruanos/as;
Que, en ese sentido, resulta necesario emitir una norma que declare nuevamente el Estado de
Emergencia Nacional, por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a
consecuencia de la COVID-19; y, sistematice las disposiciones vigentes relacionadas con los
Decretos Supremos N° 044-2020-PCM, N° 094-2020-PCM y N° 116-2020-PCM, y sus respectivas
modificatorias, con la finalidad de lograr su unidad y coherencia, garantizando con ello la
seguridad jurídica, en tanto resulta importante para los operadores jurídicos y la ciudadanía en
general, contar con un dispositivo que clarifique y organice la normativa vigente sobre la materia
(…)

Artículo 1.- Declaración de Estado de Emergencia Nacional

Declárese el Estado de Emergencia Nacional por el plazo de treinta y un (31) días calendario, a
partir del martes 01 de diciembre de 2020, por las graves circunstancias que afectan la vida de
las personas a consecuencia de la COVID-19.
Durante el presente Estado de Emergencia Nacional queda restringido el ejercicio de los
derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del
domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio, comprendidos en los incisos 9, 11
y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f) del mismo artículo de la Constitución Política del
Perú. (…) (resaltado agregado)
Artículo 8.- Limitación al ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de las personas
 8.1 Durante la vigencia del Estado de Emergencia Nacional, se dispone la inmovilización
social obligatoria de todas las personas en sus domicilios desde las 00:00 horas hasta las 04:00
horas, de lunes a domingo a nivel nacional.
Durante la inmovilización social obligatoria, se exceptúa el personal estrictamente necesario
que participa en la prestación de los servicios de abastecimiento de alimentos, salud, medicinas,
servicios financieros, servicio de restaurante para entrega a domicilio (delivery), la continuidad
de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustibles, telecomunicaciones y
actividades conexas, limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios, transporte de
carga y mercancías y actividades conexas, actividades relacionadas con la reanudación de
actividades económicas, transporte de caudales, esto último según lo estipulado por el Ministerio
de Transportes y Comunicaciones. Durante la inmovilización social obligatoria se permite que las
farmacias y boticas puedan brindar atención de acuerdo a la norma de la materia.
El personal de prensa escrita, radial o televisiva podrá transitar durante el período de
inmovilización social obligatoria siempre que porten su pase personal laboral, su credencial
periodística respectiva y su Documento Nacional de Identidad para fines de identificación. La
autorización también es extensiva para las unidades móviles que los transporten para el
cumplimiento de su función.
También se permite el desplazamiento de aquellas personas que requieren de una atención
médica urgente o de emergencia por encontrarse en grave riesgo su vida o salud y para la
adquisición de medicamentos, sin restricciones por la inmovilización social obligatoria.
8.2 Las limitaciones a la libertad de tránsito no aplican al personal extranjero debidamente
acreditado en el Perú de las misiones diplomáticas, oficinas consulares y representaciones de
organismos internacionales, que se desplacen en el cumplimiento de sus funciones.
8.3 Las limitaciones a la libertad de tránsito no aplican a las actividades de construcción,
operación, conservación, mantenimiento y, en general, toda aquella actividad directa o
indirectamente relacionada con la Red Vial Nacional, Departamental o Vecinal, quedando
excluidas del Estado de Emergencia Nacional, ya sea que esas actividades sean desarrolladas
directamente por entidades de cualquiera de esos niveles de gobierno y/o por terceros contratados
por ellos, incluyendo, pero no limitándose, a concesionarios o contratistas.
Para ello deberán cumplir únicamente su Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de la
COVID-19 en el trabajo.
8.4 En todos los casos, es obligatorio el uso de mascarilla para circular por las vías de uso
público…”

III.17 Para el presente caso, es preciso tener presente lo dispuesto por el artículo 200
de la Constitución Política del Estado:

“Son garantías constitucionales: (…)

2. La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad,
funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la
Constitución, con excepción de los señalados en el inciso siguiente.
No procede contra normas legales ni contra Resoluciones Judiciales emanadas de
procedimiento regular."
El ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de
los regímenes de excepción a que se refiere el artículo 137 de la Constitución. (…)
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o
suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad
del acto restrictivo. No corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni
de sitio.” (resaltado agregado)

III.18 Según el artículo 200 de la Constitución, sólo procede el control constitucional

de los actos de aplicación del estado de emergencia, pero no procede control
 de la declaratoria del estado de emergencia. Es decir, ante las restricciones de
derechos es posible interponer garantías constitucionales, pero solo con la
finalidad de examinar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas tomadas
como consecuencia de la declaratoria del Estado de Emergencia.

III.19 En el presente caso, la demandante cuestiona principalmente la restricción del

derecho al libre tránsito, pues solicita la inaplicación del artículo 8 del Decreto
Supremo Nº 184-2020-PCM, antes citado, y además indica también que se atenta
contra otros derechos como son: a la salud; a participar en forma individual o
asociada en la vida política, económica, social y cultural de la Nación; a la
libertad de trabajo; y al disfrute del tiempo libre y al descanso.

III.20 Por lo tanto, en aplicación de las normas entes citadas, debemos proceder a
evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas tomadas por el
gobierno con motivo del estado de emergencia decretado a nivel nacional, en
cuanto a la libertad de tránsito, que establece el artículo 8 del Decreto Supremo Nº
184.

III.21 En primer lugar debemos decir que el estado de emergencia ha sido decretado
por la propagación del virus Covid-19, lo que ha sido calificado por la
Organización Mundial de la Salud como una PANDEMIA al haberse extendido
en más de cien países del mundo de manera simultánea; situación de alta gravedad
que ha traído como consecuencia la muerte masiva de seres humanos a nivel
mundial. En nuestro país, se han tomado una serie de medidas sanitarias, las
cuales no han sido suficientes para detener la propagación del virus, tal como se
indica en forma expresa y clara en la parte considerativa del cuestionado D.S. 84-
2020-PCM, por lo que teniendo en cuenta nuestra realidad económica y social, y
la deficiencia de los recursos con los que cuenta el Ministerio de Salud por falta
de recursos adecuados para hacer frente a una pandemia de esta naturaleza y sin
precedentes, la medida de inmovilización resulta necesaria y obligatoria.

III.22 Es preciso decir que con dicha medida no se está suspendiendo el derecho al
libre tránsito –lo que está permitido por el Artículo 137 de la Constitución Política
del Estado- sino tan solo restringiéndose; y se está restringiendo en aras de
proteger la vida y la salud de las personas. Es decir, se está restringiendo un
derecho para preservar otros derechos, que obviamente son de mayor importancia
como son la vida y la salud.

III.23 Asimismo, la medida de inmovilización social resulta perfectamente razonable,

pues al no tratamiento alguno para el virus Covid-19, y al no estar el total de la
población vacunada, el Estado debe de procurar de todas las formas posibles
preservar la salud de la nación, como es su obligación, y su responsabilidad,
debiendo tenerse en cuenta que esta medida no solo se da en nuestro país, sino
casi todo el mundo, pues diversos gobiernos han tomado ese tipo de medidas.

III.24 Las medidas tomadas han sido producto de estudios estadísticos que han
determinado su urgencia, por lo que no se puede hablar de un capricho del
gobierno, ni menos aún de un acto arbitrario; ya que lo que se está priorizando es
la vida y la salud sobre los demás derechos, los mismos que deben ser restringidos
 –no suspendidos- en aras de un bien jurídico protegido primordial que es la vida y
por el bien común de toda la población peruana.

III.25 La demandante no demuestra la irracionalidad de la medida ni fundamenta de

modo fehaciente sus afirmaciones, respecto a que no es necesaria la
inmovilización social y que ello genera aún más propagación del virus, y además
no tiene en cuenta que el sacrificio –restricción de derechos- es a nivel social, no
individual.

III.26 De todo lo expuesto podemos concluir lo siguiente:

 Las limitaciones a los derechos fundamentales son elementos perfectamente

compatibles con la debida protección del ser humano, son herramientas
aptas para la defensa de la persona.
 Estas limitaciones pueden ser ordinarias o extraordinarias, según si operen
en todo momento, o sólo bajo estados de excepción constitucional. También
pueden provenir del respeto por los derechos fundamentales de los demás
sujetos, o de condiciones materiales o físicas (en el caso de derechos
prestacionales), o bien soberanamente consagradas en el ordenamiento
jurídico positivo. Estas últimas, finalmente deben siempre tener sustento
constitucional, por lo que hemos distinguido entre limitaciones directamente
constitucionales e indirectamente constitucionales.
 Para que las limitaciones a los derechos fundamentales sean legítimas deben
cumplir con diversas condiciones. En primer lugar, deben ser generadas por
quien tenga las competencias para ello, cuestión que debe quedar resuelta en
el plano constitucional. En segundo término, deben cumplir los estándares
jurídicos que establece el derecho internacional de los derechos humanos, el
cual fija reglas claras en este punto. Por último, las limitaciones deben
respetar el contenido esencial del derecho, así como ser justificadas y
proporcionales.2

III.27 Finalmente, debemos recordar que respecto a este tema, el art. 4° de la

Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) señala:

"La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudica a otro. Así, el ejercicio de los
derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguren a los restantes
miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos. Estos límites sólo pueden estar
determinados por ley".

III.28 Por tanto, teniendo en cuenta la naturaleza del virus Covid-19, y su incontrolable
propagación y mutaciones, la medida de inmovilización social que ha dispuesto el
Gobierno, es totalmente razonable y adecuada, para hacer frente a la gran crisis
sanitaria que enfrentamos, siendo además deber del gobierno velar por el bienestar
de la Nación; y en consecuencia la demanda interpuesta deviene en infundada, en
aplicación del artículo 200 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria al
presente proceso, al no haber podido el demandante acreditar que lo dispuesto por
el artículo 8 del D.S. 184-2020-PCM sea una medida que carezca de razonabilidad

2
Tortora Aravena, Hugo. Las Limitaciones a los Derechos Fundamentales. Estudios Constitucionales, Vol. 08 no. 02. Santiago 2010.
pp. 200.
 y proporcionalidad en relación con los derechos tutelados por dichas medidas,
como son el derecho a la vida y a la salud.

IV. DECISION.
Por los fundamentos antes expuestos y estando a las facultades conferidas por la
Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica del Poder Judicial e impartiendo
Justicia a nombre de la Nación, el señor Juez del Primer Juzgado Civil de Huaura
resuelve: declarar INFUNDADA en todos sus extremos la demanda interpuesta
por VANESSA ELIZABETH CAVERO RAMOS contra la PRESIDENCIA
DEL CONSEJO DE MINISTROS; y en consecuencia se ordena el archivamiento
definitivo del proceso.-Notifíquese.-