Módulo I: Gestión de calidad y gestión de

calidad de los servicios municipales

¡Bienvenido!
Te invitamos a recorrer el primer módulo del curso Implementación, formalización y
socialización de la calidad. En este módulo podrás identificar los principales enfoques
asociados a la gestión pública que sirven como base para una gestión de calidad municipal. Este
módulo aporta un 15% a la evaluación total del curso.
En este módulo debes:

1. Revisar la introducción y algunos conceptos importantes para el desarrollo del módulo.

2. Revisar cada uno de los contenidos del módulo.

3. Profundizar los contenidos a través de los documentos descargables.

4. Realizar las actividades de aprendizaje que te prepararán para la evaluación final del módulo
y del curso.

¡Comencemos esta nueva experiencia de aprendizaje!

CON TEN IDOS

Introducción

Transformaciones en la administración pública

Gestión pública y gestión de calidad municipal

Bases teóricas de la gestión pública

Política pública en Chile para el mejoramiento de la calidad de la gestión municipal

Bibliografía
Tema 1 de 6

Introducción
Objetivo de aprendizaje:

Comprender la importancia de distintos aspectos fundamentales de la

política pública como clave para el mejoramiento de la calidad de la

gestión municipal.
En este módulo podrás conocer los siguientes contenidos:

Transformaciones en la administración pública

Gestión pública y gestión de calidad municipal

Bases teóricas de la gestión pública

Política pública en Chile para el mejoramiento de la calidad de la

gestión municipal
Glosario

Te invitamos a revisar el siguiente glosario que consta de una recopilación

y explicación de algunos términos que te ayudarán a comprender los

contenidos que se desarrollarán en este módulo.

Descarga a continuación el glosario.

Glosario.pdf
259.9 KB

C O NT I NU A R
Tema 2 de 6

Transformaciones en la administración pública

A continuación te presentamos las principales

transformaciones que se han desarrollado en la gestión pública.

Revisa el siguiente video para dar inicio al contenido.

 Desde el retorno a la democracia se han ido asignando a las
municipalidades chilenas mayores y más complejas tareas
relacionadas con el desarrollo comunal y la calidad de vida de
sus habitantes.
Las municipalidades son el ente estatal con mayor contacto con la

población y de acuerdo a ello, los municipios requieren modernizar y

f ortalecer su gestión para satisfacer la enorme responsabilidad que tienen

frente a la ciudadanía y el Estado.

Si realizamos una mirada histórica, veremos que hasta los años setenta los
municipios chilenos tenían escasa relevancia dentro del sector público. Se
caracterizaban por desempeñar funciones limitadas a la regulación urbana
y al aseo y ornato de la comuna; disponían de poca autonomía
administrativa y financiera, y sus ingresos dependían fuertemente del
gobierno central.
Durante la década de los ochenta se introdujeron reformas que incrementaron

las f unciones, atribuciones y recursos de las municipalidades. Estas pasaron a

compartir responsabilidades con el gobierno central en la provisión de servicios

sociales de educación, salud, cultura, recreación, deporte, promoción del

empleo, vivienda y asistencia social.

Las modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades y las que se
introdujeron a la Ley de Rentas Municipales dieron el sustento inicial,
desde el punto de vista financiero, a este cambio.

De este modo, las municipalidades pudieron acceder a variadas fuentes

De
de este modo, las municipalidades
financiamiento pudieron aacceder
externo para la inversión, las quea pueden
variadas postular
f uentes de

tanto en el nivel
f inanciamiento nacional
externo para lacomo regional.
inversión, a las que pueden postular tanto en

el nivel nacional como regional.

Ello significó modificar la composición de su personal, requiriendo uno
más calificado, capaz de preparar y evaluar estudios y proyectos de
Ello significó
inversión, modificar
y de atenderlalas
composición de su personal,
nuevas funciones asignadasrequiriendo
por la ley. uno más
calificado, capaz de preparar y evaluar estudios y proyectos de inversión, y
de atender las nuevas funciones asignadas por la ley.

Pues bien, en el contexto antes descrito, debemos comprender una serie de

conceptos que han ido transformándose y condicionando los distintos
niveles de administración con respecto a:
Existen en las ciencias sociales suficientes evidencias que dejan de
manifiesto la gran cantidad de cambios que se vienen produciendo en las
últimas décadas. Los ámbitos productivo, tecnológico, económico,
social, político, cultural, etc. han sido ampliamente descritos por la
literatura científica dando cuenta de escenarios en permanente
transformación, de sociedades muy complejas y altamente
fragmentadas.

Ante este contexto cambiante, los estados occidentales han

experimentado importantes transformaciones desde el punto de vista
institucional. En la década de los 90 muchas propuestas de modernización
del Estado incluyeron una amplia variedad de estrategias de cambio.

Entre las estrategias más recurridas se encuentran:

Presiona sobre cada tarjeta para desplegar la inf ormación.

 Desregulación
económica.

La privatización.

La introducción de mecanismos
de mercado en la provisión de
servicios públicos.
 El rediseño organizacional.

La revalorización del
“management” privado.

En este sentido, buena parte de las iniciativas de cambio que implica la

modernización de la gestión pública ha tenido lugar en los servicios
sociales típicos de la actividad administrativa del Estado (educación,
salud, servicios sociales, vivienda, etc.), sobre todo debido al volumen de
recursos procedentes del gasto público que se destinan a ellos, en un
contexto de déficit fiscal recurrente.

Del mismo modo, es posible explicar los esfuerzos de racionalización en el

sector social pues, éste constituye un ámbito de reclamo de los

contribuyentes por más y mejores servicios.

Durante las últimas décadas un buen número de administraciones
han diseñado y puesto en marcha iniciativas de gestión para
satisfacer las necesidades públicas. Este proceso conocido como
Modernización Administrativa, aún en implementación, tiene sus
rostros más visibles en:

Presiona sobre cada símbolo para desplegar la inf ormación.

P
P
P P
P
P P

P
 P

Estados Unidos

Programa de Reinvención del Gobierno de los Estados Unidos.

 P

Canadá

Programa Función Pública 2000 de Canadá.

 P

Australia

Reorganización Gubernamental en Australia.

 P

Alemania

Desburocratización en Alemania
 P

Nueva Zelanda

Reorganización Gubernamental en Nueva Zelanda.

 P

Dinamarca

Restauración en Dinamarca.
 P

Reino Unido

Estrategia de Eficiencia del Reino Unido.

 P

España

Modernización de España.
 P

Suecia

Renovación en Suecia.
 P

Francia

Renovación en Francia

Con diversas denominaciones y no exento de discusiones y espacios

sin resolver, se ha descrito y caracterizado el proceso ante el cual, la
política pública se enfrenta a un escenario distinto y en permanente
transformación. La “gestión pública” se nos presenta como un
espacio de tensiones aún no develado por completo.

El concepto de “gestión pública” de origen norteamericano,

El concepto de “gestión pública” de origen norteamericano,
específicamente de los Estados Unidos de Norteamérica, no se encuentra
específicamente de los Estados Unidos de Norteamérica, no se encuentra
exento de discusiones. En la abundante evidencia científica es posible
exento de discusiones. En la abundante evidencia científica es posible
encontrar diversas posturas en torno a él. Gunn (1996:46) describe al menos
seis posibles posiciones en el spectrum:
 Presiones sobre cada cruz (+) para desplegar las seis posibles
posiciones en el spectrum.

L L

L L

L L

La Administración pública es única.

 L

La gestión pública y la empresarial se parecen... aunque en aspectos poco importantes.

La gestión pública representa el paradigma integrador.

 L

Existe convergencia entre la gestión pública y la empresarial.

La gestión es un término genérico.

 L

La gestión pública no es más que una forma poco eficiente de la gestión empresarial.

Siguiendo el spectrum presentado por Gunn (1996), podemos observar que

entre el desarrollo de abundante literatura tendiente a demostrar las
diferencias entre la administración pública y la gestión empresarial (A)
y los comentarios soterrados y poco académicos de los que definen al
mejor gobierno como el más barato (F), se presentan posturas que nos
pueden dar más luces acerca de lo que ocurre en las actuales
administraciones públicas.
Importante es el planteamiento de Perry y Kreamer que presentan a la
gestión pública como un paradigma integrador, diferenciando y
conciliando el planteamiento normativo de la administración
pública tradicional y la orientación instrumental de la gestión
pública en sentido genérico.
Con todo esto, Hughes identifica diversos modos de denominación.
Entre ellos se pueden nombrar los siguientes:

Cada una de ellas coincide en af irmar que existen importantes puntos en

común, que representa un cambio importante de perspectiva.

Dentro de estos puntos comunes, podemos destacar que este cambio de

perspectiva otorga mayor importancia a los resultados obtenidos,
aumentando la relevancia de la responsabilidad de los gestores.
Existe para estos últimos un mayor poder de decisión y dentro de las

organizaciones la tendencia es similar, es decir, las estructuras organizativas

tienden a aplanarse en contraposición de las estiradas y clásicas pirámides

organizativas.

Además, existe el acuerdo acerca del traslado de la burocracia clásica a

modelos más flexibles de organización y recursos humanos. Junto con las
estructuras organizativas más planas, la tendencia es a flexibilizar las
organizaciones, simplificando sus procesos de toma de
decisiones y desburocratizando los procedimientos internos. Al mismo
tiempo, la contratación y administración de los recursos humanos,
tiende a ser menos rígida y a superar el modelo burocrático, se pretende
otorgar mayor flexibilidad a la organización y sus procesos internos.

Otro aspecto importante es que se les otorga mayor relevancia a los

indicadores de gestión y todo lo que ello conlleva, es decir, existe la

tendencia a determinar clara y específ icamente los objetivos y recursos requeridos

para cada programa . Junto con lo anterior se introducen herramientas y técnicas

tendientes a f acilitar dicha tarea. Respecto a los indicadores de gestión, existe

la tendencia a incorporar, de un modo protagónico, la posición y opinión de los

ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de los programas y políticas

públicas. (Hughes 1996:104).

Sintéticamente y en palabras de Hughes podemos afirmar que
administrar significa seguir las instrucciones y gestionar implica
conseguir resultados (Hughes 1996:105).

Ahora bien, en términos generales, la gestión pública debe ocuparse de tres

aspectos centrales. La estrategia, la gestión de los elementos internos
y la gestión de los elementos externos, cada uno de estos aspectos
contienen una serie de funciones. Revisemos con detalle cada una de ellas.

Presiona sobre cada cruz ( + ) para desplegar la información.

Estrategia
È
Establecer objetivos y prioridades para la organización (basados en la previsión del entorno exterior y
en las capacidades de la organización).

Establecer planes operativos para poder alcanzar estos objetivos.

Gestión de los elementos internos
È

Organización y Recursos Humanos: respecto a la organización, el gestor público establece una

estructura (unidades y puestos de trabajo con autoridad y responsabilidades asignadas) y
procedimientos para la coordinación de sus actividades. Respecto a los recursos humanos, el gestor
público intenta encajar a las personas adecuadas en los puestos clave.

Personal de dirección y gestión de personal: la capacidad de la organización emana primordialmente

de sus miembros, de sus capacidades y de sus conocimientos. El sistema de gestión de personal
recluta, selecciona, socializa, entrena, recompensa, castiga y da viabilidad al capital humano de la
organización, el cual constituye el potencial de la organización para conseguir sus objetivos y para
responder a las directrices provenientes de los directores.

Control de la actuación: Diversos sistemas de información para la gestión –incluyendo los

presupuestos de capital y de operaciones, los balances, los informes y los análisis estadísticos, los
estudios de producción y la evaluación de los resultados- ayudan al gestor público a tomar decisiones
y a progresar hacia los objetivos.
Gestión de los elementos externos
È

El trato con unidades externas de la organización pero que comparten una autoridad común: para
lograr sus objetivos, en organizaciones grandes, los gerentes generalistas deben tratar con otros
gerentes generalistas de otras unidades, sean estos de un escalafón organizativo inferior, superior o
del mismo nivel.

El trato con organizaciones independientes: agencias de otros departamentos o niveles de gobierno,

grupos de interés y empresas privadas que pueden afectar la capacidad de la organización para
conseguir sus objetivos.

El trato con la prensa y los ciudadanos: su participación, consentimiento o aprobación son

estrictamente necesarios.
Pues bien, como es posible observar y considerando la ingente cantidad de
antecedentes que hacen referencia a la gestión pública, al hablar de
gerencia pública se hace referencia a un conjunto difuso de supuestos,
conceptos, tecnologías y prácticas, alguna de ellas de dudosa
consistencia teórica y muchas con un cubierto oportunismo para ser
asumidas por las administraciones sin más motivación que la de suscribir a
la “moda” en la administración.
Aún, con el evidente desacuerdo acerca de los contenidos y los resultados
que son posibles describir, no existen dudas acerca de la predominante
tendencia de aproximar las formas de producción del sector público al
privado y de los cuestionamientos al modelo burocrático.

Charles Jean Baptiste Bonnin, f undador de la Administración Pública.

Ante todos estos antecedentes de modernización en la gestión, no está de

más revisar los fundamentos de la administración pública y sus orígenes. En

el video que observarás a continuación se describen los aportes de Jean

Bonnin, fundador de la administración pública y quien sienta las bases de lo

que hasta el día de hoy es el código administrativo o ese conjunto de leyes

que regula el accionar entre administradores y administrados.

En el siguiente video, podrás entender lo relacionado con los

antecedentes de la Administración Pública en materia de evolución
de la gestión pública.

Presiona el bot ón play para reproducir el video.

Tal como lo indicara Bonnin en la primera mitad del S. XIX, existen
f undamentos de la administración pública (4) que hasta el día de hoy siguen
vigentes: el reconocimiento de la comunidad, la conservación de la
sociedad, la administración como el gobierno de la sociedad y la acción
social como propósito.
¡Es hora de repasar lo aprendido!

Según lo aprendido en este capítulo, ¿por qué la gestión es

fundamental para la transformación de la administración pública?

Selecciona la o las alternativas que consideres correctas y presiona en enviar.

Permite la modernización administrativa de servicios sociales

típicos de la actividad administrativa del Estado (educación,
salud, servicios sociales, vivienda, etc.).

Porque es una moda que asume reducir la autonomía

administrativa y financiera, así como otorgar mayor
responsabilidad al Estado.

Incorpora de un modo protagónico la posición y opinión de

los ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de
los programas y políticas públicas y de esta manera lograr la
autonomía administrativa y financiera sin destinar mayores
responsabilidades al Estado.

Obtener un personal motivado, capacitado en técnicas

gerenciales
Obtener unadecuadas
personal con el fin decapacitado
motivado, extender y controlar la
en técnicas
gerencialesdeadecuadas
utilización con el fin de financieros,
recursos organizativos, extender y controlar
humanos,la
utilización de recursos
materiales, informativos. organizativos, financieros, humanos,
materiales, informativos.

Se enfoca en los resultados obtenidos y reducir o aplanar las

clásicas pirámides organizativas.
Se enfoca en los resultados obtenidos y reducir o aplanar las
clásicas pirámides organizativas.
 SUBMIT

SUBMIT

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Ahora quecontenido.
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siguiente contenido.

C O NT I NU A R
Tema 3 de 6

Gestión pública y gestión de calidad municipal

Actualmente, el Estado de Chile es medianamente

descentralizado, pero no siempre fue así. Veamos cómo se ha
gestado este cambio.

Proceso de descentralización del Estado de Chile

Este proceso se inicia el año 1974, y dentro de él es posible distinguir tres

períodos: uno inicial vinculado a un esfuerzo de reorganización
administrativa del Estado (1974-1976); un segundo período asociado al
fortalecimiento de los municipios y caracterizado por una
descentralización funcional (1976-1989); y un tercero, ya en democracia,
caracterizado por la democratización del nivel comunal y el impulso a la
descentralización del nivel regional (1990 en adelante).

Veamos ahora en detalle cada uno de estos

periodos:

Años 70 y 80: Primeras reformas

y descentralización

Presiona sobre cada pestaña para desplegar inf ormación.

P R I M ER A S R EF O R M A S A C EN T O LO C A L AT R I B U C I O N ES M U N I C I PA L ES
Las primeras reformas administrativas datan de 1974, año en que se dicta el Decreto
Ley que reorganiza territorialmente al país dando origen a 13 regiones y 51 provincias.
El proceso apunta a la regionalización del país y se caracteriza por el reordenamiento
espacial que busca la articulación económico-social-geopolítica y administrativa en
ámbitos territoriales determinados, todo ello con la finalidad de alcanzar el desarrollo
autosostenido de grandes unidades territoriales.

Desde el punto de vista funcional, el proceso de regionalización adquirió en un principio

la forma de desconcentración administrativa con centralización política, pues
más que un traspaso de poder a las nuevas instancias regionales, hubo una delegación
de funciones a las instituciones regionales y locales.
 P R I M ER A S R EF O R M A S A C EN T O LO C A L AT R I B U C I O N ES M U N I C I PA L ES

La acción durante la dictadura militar tuvo un claro acento local, definiéndose a las
municipalidades como órganos territorialmente descentralizados. Más adelante, en
1976, se dicta el Decreto Ley que redefine el papel de las municipalidades como
órganos f uncionalmente descentralizados, otorgándoles responsabilidades
ejecutivas y de gestión de servicios y confiriéndoles el rol de "agentes del
desarrollo económico y social de las comunas", lo que abre paso a numerosas
tareas y funciones de desarrollo comunal.

Simultáneamente, en este período, se inicia la desconcentración de la

administración interior del Estado, la que se expresa en la creación de las
Secretarías Regionales Ministeriales y la Subsecretaría de Desarrollo Regional,
SUBDERE. En 1975, se crea además el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
que hasta el día de hoy constituye un importante mecanismo de asignación de
inversión pública regional.
 P R I M ER A S R EF O R M A S A C EN T O LO C A L AT R I B U C I O N ES M U N I C I PA L ES

El segundo período, que se inicia en 1976, se orienta a ampliar el rango de

competencias de los municipios, multiplicando sus responsabilidades y recursos. Las
reformas de este período institucionalizaron algunas funciones, pasando los
municipios a compartir responsabilidades con el gobierno central en la provisión de
servicios de educación y salud.

Las atribuciones municipales quedaron normadas por la Ley Orgánica Constitucional,

transformando al municipio en un agente clave del desarrollo local. Durante la
década de los ’80 se traspasó a los municipios la administración de establecimientos
educacionales públicos y de los consultorios de salud primaria. El traspaso fue
acompañado por un sistema de financiamiento consistente en transferencias desde
el gobierno central basadas en subvenciones por prestaciones otorgadas por estos
establecimientos.
Años 90: Más atribuciones y recursos para la gestión municipal
Con la recuperación de la democracia, se genera un nuevo impulso al
fortalecimiento de la descentralización tanto a nivel comunal como
a nivel regional.

En 1994 se dicta la modificación de la Ley de Rentas Municipales y se modifica el

impuesto territorial a los bienes raíces, lo que aumenta para el año siguiente la

recaudación de los municipios por concepto de recursos propios y por aportes del

Fondo Común Municipal.

En lo que concierne a los servicios de educación y salud, se modifican los criterios

para el traspaso de recursos.

En lo que se refiere a la gestión del personal que trabajaba en los servicios
de educación y salud traspasados, en esta década se dictaron medidas que
restaron autonomía municipal en la gestión de este personal:

Presiona sobre cada cruz ( + ) para desplegar la inf ormación.

1991
È
En 1991 se dictó el Estatuto Docente, Ley Nº 19.070, que reemplaza al Código del
Trabajo y que constituye, a partir de entonces, el cuerpo legal que norma las
relaciones laborales entre las municipalidades y los docentes. Este estatuto mejora
las remuneraciones, establece bonif icaciones al perf eccionamiento, la
experiencia prof esional y el trabajo en condiciones dif íciles e instituye la
inamovilidad en el puesto de trabajo, cuestión que implica una rigidez en la
gestión municipal que se contradice con las normas de flexibilidad laboral con que
cuentan los sostenedores de colegios particulares subvencionados.
En otras palabras, las municipalidades tienen muchas dificultades o simplemente no
pueden ajustar su planta docente en relación a la matrícula.

1994
È
En 1994 se aprueba la Ley sobre Estatuto del Personal de la Salud Municipalizada. A
través de esta ley se persigue mejorar la situación que enfrentaban los trabajadores
a raíz del proceso de municipalización de la Atención Primaria realizada durante el
gobierno anterior.
Al respecto, la nueva ley establece normas sobre concursos, reglas de
promoción f uncionaria y remuneraciones, capacitación permanente y
reconocimiento de antecedentes, que limitan la capacidad de los gestores
locales.
1998
È
Por su parte, en 1998 se aprueba una reforma constitucional que otorga autonomía
a las municipalidades en la fijación de sus plantas y remuneraciones. El nuevo
artículo 110 de la Constitución faculta a los municipios, para el cumplimiento de sus
funciones, a crear o suprimir empleos y f ijar remuneraciones y a establecer
los órganos o unidades que la Ley Orgánica Municipal respectiva permita.
1999
È
En marzo de 1999 nuevamente se introduce una reforma a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, lo que innova en el área de gestión municipal:
amplía las capacidades de asociativismo municipal; establece la obligatoriedad de
coordinación de los servicios públicos en el territorio comunal; otorga mayor
capacidad de fiscalización del Concejo Municipal; amplía la competencia municipal
en las áreas de asistencia jurídica, fomento productivo, prevención y atención de
catástrofes, seguridad ciudadana y promoción de igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres; y establece mecanismos de planificación municipal (Plan de
Desarrollo Comunal, Plan Regulador Comunal y Presupuesto Municipal Anual).
Este paquete de reformas incorpora un nuevo instrumento orientado a
promover la participación comunitaria estableciendo la f acultad de los
municipios para dictar "Ordenanzas comunales de participación".
2000
È
Hacia fines del año 2000 se aprueba una modificación a la Ley de Rentas Municipales,
que modifica la composición del Fondo Común Municipal. En lo medular, la iniciativa
aumenta los aportes al FCM por la vía de i) elevar de 4 mil a 8 mil UTM el tope por el
pago de patentes comerciales, ii) elevar de un 50 a un 62,5% el aporte por concepto
de los permisos de circulación y iii) reajustar de un 60 a un 65% la contribución de los
cuatro municipios de más altos ingresos (Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura)
de lo que recaudan a través del impuesto territorial. El monto adicional de recursos
recaudado será redistribuido entre los municipios restantes.
Todos los antecedentes antes expuestos, si se observan a la luz de lo que

en materia de gestión pública ocurría en el mundo (antecedentes

expuestos en el capítulo anterior), no hacen más que corroborar que la

gestión municipal y sus esfuerzos de modernización resultan coherentes

con las tendencias en materia de gestión pública.

A continuación, te queremos invitar a ver el siguiente video. En este caso,

hemos optado por seleccionar una producción española, específicamente

de la Federación Andaluza de Municipios y Provincias.

En las imágenes, se integran las voces de diversos alcaldes, alcaldesas,

dirigentes y personajes relevantes del municipalismo español de distintas
corrientes políticas, todos y todas reconocen el avance de 40 años de vida
democrática de sus ayuntamientos y de la relevancia del mundo municipal
en la vida cotidiana de los habitantes.
Es un video que nos invita a ref lexionar acerca de nuestra propia historia
municipal y de la importancia en el desarrollo de nuestros territorios.

Presiona sobre el botón play para reproducir el video.

Como habrás podido apreciar, existen grandes semejanzas con la realidad

municipal con la que debes lidiar día a día, incluso con la historia por la que
hemos atravesado.
¡Es hora de repasar lo aprendido!
A continuación, encontrarás un set de tres preguntas de selección
múltiple, relacionadas al rol de las municipalidades en la gestión
pública durante los últimos 50 años. Recuerda que sólo una respuesta
es la correcta.

Selecciona una de las alternativas para cada pregunta y luego presiona enviar.

¿En qué década se traspasa la administración de establecimientos educacionales

públicos y de salud primaria a los municipios?

Años 70

Años 80

Años 90

SUBMIT
¿Durante qué periodo se definió a las municipalidades como órganos funcionalmente

descentralizados?

1974 – 1976

1977 – 1989

1990 - 2000

SUBMIT

¿A través de qué mecanismo legal se otorga autonomía a las municipalidades en la

fijación de sus plantas y remuneraciones?

Proyecto de Ley

Reforma constitucional
 Decreto con Fuerza de Ley

SUBMIT
Decreto con Fuerza de Ley

SUBMIT

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al siguiente contenido.
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C O NT I NU A R
Tema 4 de 6

Bases teóricas de la gestión pública

A continuación te invitamos a conocer las propuestas teóricas

sobre la gestión pública por parte de los principales exponentes
con el fin de delimitar las técnicas y las cualidades de un líder
en este campo.

La primera pregunta que surge en el momento que hablamos de gestión

es:

¿Por qué no hablar de administración?

Ciertamente, las diferencias antes descritas nos podrían llevar a pensar que
la segunda es sólo una evolución natural de la primera. Contrariamente a
ese pensamiento, los antecedentes nos indican que estamos en
presencia de algo diferente.

La nueva gestión pública generalmente se presenta como políticamente

neutra, argumentando que su extensa difusión y la amplia adhesión que
despierta son debido al hecho que otorga una respuesta y solución clara
a las deficiencias de la burocracia.

Esta postura tecnocrática “no puede obviar su amplia inspiración en el

pensamiento neoliberal. Dentro de este contexto las fuentes teóricas
más próximas a la nueva gerencia se encuentran en la escuela de la
elección pública (Public choice) y en el gerencialismo clásico”. (Olías de
Lima, B. 2001:10)
De este modo, podemos observar que tanto para la elección pública
como para el gerencialismo el punto de inicio en el desarrollo del
concepto de gestión tiene que ver con la crítica a la burocracia.

Esta coincidencia se quiebra al detenernos en su opuesta propuesta de

salida. Mientras que el gerencialismo pretende mantener a los gerentes al

margen de la influencia e intromisión de los políticos.

Para dar cuenta del sustento teórico del concepto de
gestión pública, no es posible profundizar más allá de lo
antes expuesto. En este sentido Brugué y Subirats exponen
lo siguiente:

“La gestión pública no es una disciplina académicamente consolidada ni supone de un

cuerpo teórico claro y bien delimitado . Muy al contrario, bajo el epígrafe de

gestión pública se cobijan multitud de perspectivas distintas que tratan, a su

vez, de dar respuestas a preocupaciones a su vez muy diversas. La gestión

pública carece de unicidad, se nos presenta más bien como una f igura poliédrica donde

cada cara y cada arista aporta su especif icidad . La gestión pública nos remite al

estudio de los organigramas, al análisis de las variaciones coste-beneficio,

al ejercicio presupuestario, a los procesos de modernización administrativa

o a las relaciones de poder que se establecen entre los diferentes actores.

La lista podría continuar hasta marearnos...”

(Brugué y Subirats 1996:17).

Además, si aceptamos la idea de que la gestión pública hace referencia a
los ámbitos instrumental y valórico, es decir, implica una preocupación
por medios y fines. Más difícil se torna la tarea de encontrar o construir un
 Además, si aceptamos la idea de que la gestión pública hace
referencia a los ámbitos instrumental y valórico, es decir, implica
una preocupación por medios y fines. Más difícil se torna la tarea de
encontrar o construir un cuerpo teórico que nos ayude a distinguir
con claridad los límites de ese espacio complejo. En palabras de
Brugué y Subirats lo que se pretende decir es que:

espacio complejo. En palabras de Brugué y Subirats lo que se pretende decir

es que:
Ante todas las reflexiones y posturas antes descritas, resulta inevitable
referirnos a quienes tienen la responsabilidad de conducir las
organizaciones que se someten a dichas tensiones:
 DIRECTIVOS GERENTES GESTORES

DIRECTIVOS GERENTES GESTORES

Por lo anterior, resulta inminente la importancia de los directores

públicos, gerentes o gestores para llevar a cabo el proceso de
transformación desde la administración a la gestión pública, no son
pocos los antecedentes que ubican a los managers como piedra angular de
este proceso.
En esencia, el administrar tiene que ver con el seguimiento de instrucciones
determinadas, en tanto gestionar implica hacerse cargo de los resultados
obtenidos.

Es a partir de fines de los cincuenta y principio de los sesenta que la

rigidez burocrática asociada al modelo weberiano comienza a
generar crisis en el sector privado.
El surgimiento de los gerentes como figura directiva se concreta al tiempo

en que se constata que la división de las tareas y los procedimientos

escritos para enfrentar contingencias contenían importantes limitaciones.

Debía existir al interior de la organización un sujeto que se hiciese cargo

responsablemente por los resultados obtenidos .

No existe referencia exacta que nos indique cuándo el concepto de
gestión comenzó a sustituir al de administración en el sector
público. La tendencia exitosa en sector privado actuó como primer
impulso y del mismo modo, las deficiencias y preocupación por la
burocracia delimitaron el camino a seguir.

Dentro de los argumentos que coinciden con Crozier,

encontramos:
La figura del gerente adquiere central relevancia, él es el responsable de
los resultados de la organización.
Estos resultados dependerán de nuevas habilidades para moverse en un nuevo

contexto, con nuevas relaciones internas y externas, en las que más que primar

una estructura jerarquizada, se debe poner atención en la articulación de

relaciones y negociaciones , en un contexto de redes en la que se presentan

nuevos actores y organizaciones múltiples.

De la misma manera en que la tensión entre administración y
gestión nos obligan definitivamente a pensar en el rol de
quienes conducen las organizaciones públicas y
específicamente los municipios, debemos también
preguntarnos respecto a las técnicas y herramientas para la
gestión pública.
La ingente cantidad de publicaciones acerca del desarrollo de nuevas
técnicas de gestión, el corto tiempo que permanecen en el mercado como
la “última nueva buena” y la tendencia a seguir las modas en gestión, hace
que se deba tener especial cuidado al momento de referirnos a estos
instrumentos diseñados para facilitar la tarea de los managers.
Muchas de las técnicas y herramientas desarrolladas en el ámbito

privado han ido siendo incorporadas al sector público , algunas de ellas con un

traspaso automático y las menos, seguidas de un proceso de innovación

para ser adaptadas a los espacios de la gestión pública.

Del mismo modo en que observamos en el sector privado, la mayoría de
estas técnicas se han desarrollado para ser aplicadas a un nivel interno de
la organización, lo que corresponde a su funcionamiento y al rol de los
gestores públicos. Este nivel tiene que ver con la adaptación de las
organizaciones públicas individuales a sus entornos específicos.
De este modo, Mendoza (1996:254) nos propone una clasificación de
las técnicas gerenciales que podemos agrupar en las siguientes
categorías:

Presiona sobre cada cruz (+) para desplegar la inf ormación.

L L L
 L

Dirección global

Las técnicas de dirección global de la organización y que serían las más específicamente gerenciales.

Apoyo al ciclo de gestión

Las técnicas específicas de apoyo al ciclo de gestión de los objetivos organizativos globales (planificación, ejecución,
control).
 L

Desarrollo de habilidades directivas

Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas.

01

Dirección global

Se caracteriza por considerar a la organización como conjunto, centrándose en: a) los aspectos de

rendimiento global de la organización y de integración del ciclo de gestión (perspectiva operativa), y b) en

favorecer su capacidad de anticipación y adaptación a los cambios del entorno (perspectiva estratégica).
En este grupo las principales técnicas son:

La planificación estratégica y el amplio conjunto de técnicas que le sirven de apoyo. Entre estas

encontramos las técnicas del análisis del entorno actual y futuro (por ejemplo, el análisis del sector
industrial, el método de los escenarios o el método Delphi) y las técnicas de diagnóstico interno
(por ejemplo, el Stream Analysis o la cadena de valor).

Las técnicas orientadas a la gestión del cambio organizativo (por ejemplo, las técnicas de OD de

desarrollo organizativo o de análisis de la cultura organizativa).

La dirección por objetivos.

La dirección de proyectos y las técnicas que la acompañan (por ejemplo, el PERT-CPM).

02

Apoyo al ciclo de gestión

En el grupo de las técnicas específicas de apoyo al ciclo de gestión de los objetivos organizativos, y sin
afán de exhaustividad, se pueden mencionar las siguientes:

la gestión de servicios, como enfoque integrador de las especificidades de este tipo de

organizaciones.

Las técnicas de investigación de mercados.

Las técnicas de marketing (definición del producto o servicio, del precio, de los puntos de venta del
producto o de prestación del servicio, y de cómo comunicar la oferta de la organización a sus
potenciales clientes).

Las técnicas de dirección de operaciones (gestión de la productividad, gestión de la calidad o las

técnicas de investigación operativa, tales como la aplicación de la teoría de colas al dimensionado
de las unidades productivas).

Las técnicas de diseño organizativo.

 Las técnicas de dirección de recursos humanos, referidas al ciclo de gestión de recursos humanos
(reclutamiento y selección, evaluación del desempeño, recompensa, formación y desarrollo de
carrera), incluyendo las técnicas de relaciones laborales.

Las técnicas de gestión financiera (análisis de inversiones, gestión de tesorería, gestión de

endeudamiento, simulaciones financieras).

Las técnicas de gestión de sistemas de información.

Las técnicas de control de gestión y evaluación de resultados.

03

Desarrollo de habilidades directivas

Las técnicas de desarrollo de habilidades directivas están adquiriendo una importancia creciente. De
capacitar para la función directiva se está pasando a la capacitación para el liderazgo del cambio
organizativo. Dichas técnicas se centran en desarrollar:

Las habilidades de toma de decisiones (análisis y resolución de problemas).

Las habilidades de negociación y resolución de conflicto.

Las habilidades relacionales y de liderazgo (dirección de equipos, técnicas de comunicación,

dirección y reuniones).
 Las habilidades de trabajo en equipo y de delegación.

Las habilidades de creatividad e innovación.

Las habilidades de aceptación de la complejidad, de la ambigüedad y de la incertidumbre.

Tal como queda de manifiesto en los antecedentes que se han expuesto,

buena parte de las transformaciones que se exigen a las entidades públicas
y los municipios en particular, requieren de un liderazgo que las conduzca y
que sea capaz de movilizar a las personas a la consecución de sus
propósitos. A continuación, te invitamos a ver el siguiente video en que se
detallan 5 características para liderar los desafíos de transformación:
 Presiona en el bot ón play para reproducir el video sobre las caract eríst icas de un buen líder.

En las imágenes pudiste identificar los 5 atributos del

liderazgo:

Presiona sobre cada tarjeta para conocer los atributos relacionados con el liderazgo.
Las acciones hablan más
fuerte que las palabras.

Saber corregir.

Utilizar la persuasión.
 Integridad.

Visión clara de futuro.

¡Es hora de repasar lo aprendido!

En este espacio en el que le damos cabida a lo aprendido, marca las

técnicas gerenciales correctas para cada categoría

Selecciona la o las alternativas que consideres correctas y presiona en enviar.

Dirección global: dirección por objetivos, técnicas orientadas

al cambio organizativo, y la planificación estratégica.

Desarrollo de habilidades directivas: habilidades de

creatividad e innovación, aceptación a la complejidad,
habilidades de trabajo en equipo y delegación, habilidades
de negociación y resolución de conflictos.

Apoyo a las habilidades directivas: técnicas de diseño

organizativo, técnicas de control y gestión de los resultados.

Apoyo al ciclo de gestión: técnicas de investigación de

mercado, técnicas de diseño organizativo, técnicas de
gestión de sistema de información, dirección de recursos
humanos.

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Ahora que has f inalizado la actividad, te invitamos a pasar al siguiente contenido.

C O NT I NU A R
Tema 5 de 6

Política pública en Chile para el mejoramiento de la

calidad de la gestión municipal

A continuación, revisaremos algunos antecedentes

respecto a los esfuerzos del nivel central para
proveer a los municipios de instrumentos para el
mejoramiento de su gestión.

A través de distintos instrumentos y programas (Programa de

Fortalecimiento Subnacional), los distintos gobiernos se han hecho
consientes del desafío de los municipios de modernizar, mejorar y/o
cambiar su gestión.
En general se tiene como propósito, mejorar la calidad de la prestación
de servicios y productos que ofrecen los Municipios a la comunidad,
mediante acciones tendientes a modernizar la gestión municipal,
acreditar los servicios municipales, implementar instrumentos de
planificación territorial y capacitar a los funcionarios en un marco de
política de capacitación basada en competencias y habilidades
gerenciales.

Tradicionalmente la institución responsable de aquel propósito es la

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, la Subdere, a
través del Departamento de Desarrollo Municipal (DDM), el
Departamento de Finanzas Municipales (DFM) y la Academia
Municipal.

En términos generales se busca contribuir a la generación de un

municipio moderno orientado al ciudadano. Teniendo como objetivo
que los municipios mejoren la calidad de prestación de sus servicios y
productos a la comunidad.

Bajo los distintos dispositivos se impulsa a los municipios para que

cuenten con las condiciones organizacionales que apunten al
mejoramiento continuo de sus servicios a la comunidad; tales como
recursos humanos cada vez más calificados; recursos financieros y
tecnológicos que les permitan hacerse cargo de las demandas de la
ciudadanía; y al mismo tiempo procesos de planificación estratégica e
inversión comunal que mejoren la percepción ciudadana respecto de los
servicios municipales.

Si bien la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM)

establece, la ejecución de 18 competencias de tipo privativo y otras
de carácter compartido con el Gobierno Central, la realidad
municipal chilena se caracteriza por una alta heterogeneidad
territorial e institucional a nivel local, destacándose las desiguales
condiciones territoriales, sociodemográficas, financieras y de
recursos humanos que afectan a los municipios los deben enfrentar la
responsabilidad de entregar servicios de similar calidad a sus
ciudadanos.

En efecto, de las 346 comunas que conforman administrativamente el

país, 345 de ellas, con excepción de la Antártica que es administrada
por el Municipio de Cabo de Hornos, cuentan con un municipio que
administra el territorio comunal, destacándose cerca de 90 municipios
con menos de 10.000 habitantes y solo 5 con más de 300.000
habitantes (Subdere 2006) observándose variaciones extremas como la
comuna de Ollagüe con cerca de 500 habitantes y Puente Alto con
más de 500.000.

Estas diferencias territoriales impactan directamente en la organización

municipal, tanto en la capacidad de generar recursos propios, como de
enfrentar la administración de servicios y programas públicos y, en general,
de dar respuesta a las demandas ciudadanas. La misión municipal es similar
para todos -satisfacer las necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural
de las respectivas comunas-, pero tanto las tareas que es preciso realizar
para responder a ese desafío como los medios de que se dispone para ello
difieren de municipio a municipio.

De esta manera, cuando desde la Subdere se diseñan los instrumentos

para el apoyo a los municipios, además de considerar las diferencias
antes descritas, se toma en consideración un diagnóstico
relativamente compartido:

Presiona sobre cada número para desplegar los elementos que conf orman
el diagnóstico.

E
C

D F

Mala calidad de los servicios.

 D

Deficiente soporte tecnológico para enfrentar los desafíos de una gestión financiera.

Déficit en las capacidades técnicas instaladas en los RRHH municipales.

 F

Debilidades en los procesos de planificación estratégica y control financiero.

En materia de Satisfacción de Servicios Municipales, a la

fecha en que se diseñan los principales programas de apoyo a
la gestión municipal, los procesos que soportan los servicios
municipales son percibidos como engorrosos, lentos y con
altos grados de opacidad por los ciudadanos, existiendo
diversos antecedentes que confirman esta evaluación
insatisfactoria de la población con estos servicios.
Por ejemplo, de acuerdo con la encuesta ProCalidad año 2006, que elabora un

índice nacional de satisfacción de consumidores respecto al grado de

satisfacción de los servicios prestados por veintitrés instituciones públicas

y privadas, revela que el servicio peor evaluado por la ciudadanía son las

municipalidades (ProCacidad es una organización de estudios de mercado

formada por GFK y la Universidad Adolf o Ibáñez que realiza encuestas

semestrales con representatividad regional (V, RM y VIII) sobre satisfacción

de consumidores en una muestra de 16.000 entrevistas.

La institucionalidad local obtiene una satisfacción global del 36,9% y

una insatisfacción de 33,4%. En dicho estudio las municipalidades
obtienen una satisfacción neta (diferencia entre satisfacción global e
insatisfacción) de un 3,5%, en cambio el conjunto de los servicios
evaluados alcanza un índice neto de 55,4%.

ProCalidad 2006

A. Satisfacción global | 36.9

B. Insatisfacción | 33.4

C. Satisfacción neta | 3.5

D. Índice neto | 55.4

Otros antecedentes provenientes del Estudio Diagnóstico Línea Base
para los 100 municipios con menores recursos del país, realizado por
la Subdere el año 2003, destacan importantes grados de
insatisfacción con la educación municipal, alcanzando un 29,3%.
Asimismo, los servicios municipales de iluminación y aseo, presentan
grados de insatisfacción superiores al 30%.

En lo que respecta a las capacidades tecnológicas de las municipalidades

De acuerdo con la Encuesta Realidad Tecnológica Municipal 2007,
desarrollada por la Subdere, la información y trámites que se pueden
realizar en las páginas web municipales, revelan que un 18% de las
páginas permiten realizar trámites en línea vía Internet; en un 32%
de los casos se encuentra información básica e información de
trámites y servicios municipales, siendo posible bajar formularios; en
50% de los casos las páginas contienen información básica del
municipio.

Encuesta Realidad Tecnológica Municipal 2007

 Encuesta Realidad Tecnológica Municipal 2007

Trámites en línea vía Internet

Información de trámites

Información básica

Por otra parte, la última Encuesta citada, revela que 105 municipios (30%)
no cuentan con sistemas de contabilidad, un 15% de los municipios no
cuenta con sistema de rentas, un 10% no dispone de sistema de
remuneraciones y un 6% no cuenta con sistema de permisos de
circulación.

Antecedentes de Recursos Humanos Municipales revelaban la inexistencia

de políticas de recursos humanos en los municipios, se asocia con unidades

débiles de RRHH, falta de perfiles ocupacionales, baja inversión en

capacitación y formación; e inadecuación entre competencias de los

funcionarios y funciones que cumplen.

Las diferencias de plantas municipales revelan diferencias extremas en

materia de personal, observándose municipios con 5 funcionarios
(O’Higgins) versus casi 2.000 en el Municipio de Santiago. Según el
Sinim del año 2008, se registran los siguientes niveles de
profesionalización: desde un 0% en el caso de 5 comunas (Tierra Amarilla,
Olivar, Marchigüe, Guaitecas y Tortel), 1% en Ancud, 5% en Hualpén, 52%
en San Bernardo y San Pedro de Atacama con un 62%.

La inversión en capacitación del recurso humano revela niveles que no

superan el 1%, tanto si se consideran los gastos en capacitación sobre los
ingresos totales (descontadas las transferencias llega al 0,23%), como en
gastos en capacitación sobre el gasto total en personal (0,97%).
Parte del diagnóstico para establecer apoyos a la gestión municipal

indican que en materia de instrumentos de planificación y gestión, los

municipios presentan un conjunto de debilidades, que se traducen en:

Con estos antecedentes generales, que evidentemente tendrás que

matizar para observar y analizar tu propio municipio, se han
establecido iniciativas desde el gobierno central las que
evidentemente son un impulso y apoyo pero no serán suficientes para
establecer un programa de mejoramiento de calidad de la gestión en
tu municipio, sin el verdadero compromiso institucional.

Para finalizar el presente capítulo y con la finalidad de conocer una

iniciativa del Gobierno de República Dominicana en donde se promueve el
mejoramiento de la calidad de la gestión de diversos servicios públicos
basado en un modelo de excelencia, te invitamos a mirar el siguiente video
la exposición de Ramón Ventura Camejo, Ministro de Administración
Pública de República Dominicana. Cabe señalar que para efectos del
contenido que requieres conocer para este curso puedes verlo hasta el
minuto 28.

Presiona sobre el botón play para reproducir el video.

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 ¡Es hora de repasar lo aprendido!

De acuerdo con lo visto en el capítulo, ¿cuáles fueron los principales

De acuerdo con lo visto en el capítulo, ¿cuáles fueron los principales
antecedentes para instalar el programa de mejoramiento de la calidad
antecedentes para instalar el programa de mejoramiento de la
de la gestión municipal en el ámbito de la política pública en Chile?
calidad de la gestión municipal en el ámbito de la política pública

en Chile?

Selecciona la o las alternativas que consideres correctas y presiona en enviar.

Se aprecian grados de insatisfacción relacionados con la

educación municipal y sobre servicios como aseo e
iluminación de acuerdo con el Estudio Diagnóstico Línea Base
para los 100 Municipios con menores recursos del país.

Se evidencia un escaso porcentaje para la realización de

trámites vía Internet, de acuerdo con la Encuesta Realidad
Tecnológica Municipal 2007, desarrollada por la Subdere.

Bajos niveles de profesionalización de los funcionarios de

planta y contratas de acuerdo con el Sistema Nacional de
Información Municipal (SINIM, 2006).

La heterogeneidad municipal chilena por sus condiciones

demográficas, financieras y territoriales dificulta la
responsabilidad de entregar servicios de calidad similares.

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C O NT I NU A R
Tema 6 de 6

Bibliografía

Te invitamos a conocer las referencias o fuentes bibliográficas

utilizadas en el presente módulo.

Para revisar la bibliograf ía, debes descargar el siguiente documento

adjunto.

Bibliograf ía.pdf
208.4 KB