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DOCUMENTO

DE

TRABAJO

NMERO 1 29

ENRIQUE CABRERO MENDOZA

Los cambios en la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal: Una visin introductoria,

DIVISIN DE

Administracin pblica

CIDE

NMERO 1 29

ENRIQUE CABRERO MENDOZA

Los cambios en la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal: Una visin introductoria,

ABRIL

2003

CIDE
www.cide.edu

Las colecciones de Documentos de Trabajo del CIDE representan un medio para difundir los avances de la labor de investigacin, y para permitir que ios autores reciban comentarios antes de su publicacin definitiva. Se agradecer que los comentarios se hagan llegar directamente al (los) autor(es). D.R. 2003. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, carretera Mxico-Toluca 3655 (Km. 16.5), Lomas de Santa Fe, 01210, Mxico, D.F. Tel. 5727.9800 exts. 2202, 2203, 2417 Fax: 5727-9885 y 5292.1304. Correo electrnico: publicaciones@cide.edu v/ww.cide.edu Produccin a cargo del (los) autor(es), por lo que tanto el contenido as como el estilo y la redaccin son su responsabilidad.

Resumen
Hay evidencia creciente, a partir de las ltimas dos o tres dcadas, que los gobiernos locales se estn transformando profundamente. En la Unin Europea, en EEUU y Canad, as como en otros pases los gobiernos locales juegan un nuevo papel y amplan su presencia. En Amrica Latina tambin los gobiernos locales han sido protagonistas importantes de la transicin democrtica y comienzan poco a poco a jugar un papel ms relevante en el desarrollo y el bienestar. Los municipios diversifican su repertorio de instrumentos de intervencin en los mbitos tradicionales de poltica pblica local, y construyen nuevos espacios de accin pblica en mbitos que tradicionalmente no haban sido de su competencia. En Mxico los gobiernos locales tambin se transforman poco a poco. Una evidencia de la ola innovadora que surge en el nivel municipal en el contexto mexicano se refleja en la multiplicidad de experiencias que participan desde el ao 2001 en el Premio Gobierno y Gestin Local. En dicho certamen se han podido observar a lo largo de dos aos ms de ochocientos programas municipales en diversas reas de la poltica pblica local. En este documento nos proponemos llevar a cabo dos tareas. La primera consistir en presentar algunos elementos conceptuales y tericos relacionados al anlisis de polticas pblicas y al cambio institucional, estos referentes son importantes dado que pueden servir al lector como marco de interpretacin. La segunda tarea consiste en proponer una visin especfica del anlisis de polticas pblicas en relacin a lo local y particularmente a lo municipal.

Abstract
Slnce the last two or three decades there's a growing evidence that local governments are profoundly transforming. In the European Union, United States of America and Canad, as well as in other countries local governments play a new role and increase their presence. Also in Latin America local governments have been important actors of the democratic transition and start to play little by little a more important role in the development and welfare. The municipalities diversify their intervention strategies in the traditional ambience of the local public policy and build new public action spaces in an ambience that traditionally were not of their competence. In Mxico local governments are also transforming. An evidence that emerge in the municipal level in the Mexican context reflects in the multiplicity of experiences that particpate since the year 2001 in the award Premio Gobierno y Gestin Local. In this pageant it can be seen throughout

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the last two years more than eight hundred municipal programs in different reas of the local public policy. We are willing to fulfill two chores in this document. The first one will consist in presenting some conceptual and theoretical elements related to the analysis of public policies and institutional change, this references are important in a way that can help the lector as an interpretative frame. The second chore consists in proposing a specific view of the public policy analysis related to the local and particularly to the municipal rea.

Los cambios en la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal.

Introduccin
Indudablemente que los gobiernos locales en el escenario contemporneo han venido jugando un papel muy relevante y es previsible que cada da jueguen un papel todavia ms importante. Hay cada vez mayor evidencia de que los patrones de la nueva economa mundial ofrecen oportunidades importantes a los gobiernos locales, ubicando en stos la capacidad para tejer redes de empresarialidad local, la audacia para atraer inversiones, y el ingenio para integrar estos elementos en un proyecto de desarrollo equilibrado y sustentable. Por otra parte, encontramos igualmente evidencia de que la consolidacin de las prcticas democrticas que la sociedad contempornea exige y la construccin de una gobernanza^ estable, radica fundamentalmente en los espacios locales. Este fenmeno se manifiesta con claridad a partir de las ltimas dos o tres dcadas y ha llevado a una "revolucin silenciosa" que los gobiernos locales han emprendido en buena parte de los pases del mundo. La Unin Europea por ejemplo, se construye desde una mstica de subsidiariedad, en la que los gobiernos locales amplan sus mbitos de accin pblica y despliegan sus estrategias de integracin interregional e intergubernamental. De la misma forma los sistemas federales se ajustan y reconfiguran a partir del nuevo dinamismo que adquieren los gobiernos locales. Incluso los sistemas unitarios y centralizados como Gran Bretaa y Francia desde hace varios aos impulsan cambios estructurales importantes para dotar a los espacios locales de mayor capacidad de gobierno y autonoma de gestin. En Amrica Latina tambin los gobiernos locales han sido protagonistas importantes de la transicin democrtica y comienzan poco a poco a jugar un papel ms relevante en el desarrollo y el bienestar. En la medida que los grandes ajustes macroeconmicos han mostrado sus impactos positivos en el equilibrio nacional y sus efectos perversos en el nivel de bienestar en diversas regiones y localidades, los gobiernos locales se activan y amplan su mbito de influencia. Diversifican su repertorio de instrumentos de intervencin en los mbitos tradicionales de poltica pblica local, y construyen nuevos espacios de accin pblica en mbitos que tradicionalmente no haban sido de su competencia. El resultado de este escenario es que los gobiernos locales amplan su visin y espacio de intervencin y por lo tanto expanden y profundizan su agenda de polticas pblicas. En este proceso los gobiernos locales se ven obligados a construir redes de actores en torno a la accin pblica, se ven obligados a innovar en materia de gestin, a generar consensos y a vigorizar el capital social local. Adems surge tambin una tendencia al gobierno multinivel en la que los gobiernos locales cada vez ms son capaces de conducir
' "Gobernanza" es la traduccin al espaol del trmino governance del ingls, aceptada oficialmente por la Unin Europea .

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estratgicamente la convergencia de esfuerzos de diversos niveles de gobierno en un determinado mbito de poltica pblica, evidencias en Francia y Espaa sobre este fenmeno han sido estudiadas.^ En Mxico los gobiernos locales tambin se transforman poco a poco. Si bien la tradicin centralista de este pas se ha enraizado en lo ms profundo de la cultura y prctica gubernamental, es indudable que pese a ello las cosas cambian. Algunas reformas constitucionales en 1999, la ampliacin de transferencias de recursos fiscales desde 1995, y la mayor atencin que los gobiernos federal y estatales prestan al nivel municipal, son factores que indudablemente han contribuido al cambio. Sin embargo al parecer son las mismas presiones de la ciudadana, la creciente pluralidad poltica, los nuevos estilos de liderazgo gubernamental, y una mayor profesionalizacin de los funcionarios locales, lo que est empujando con mayor vigor a que los gobiernos municipales se transformen. Una evidencia de la ola innovadora que surge en el nivel municipal en el contexto mexicano se refleja en la multiplicidad de experiencias que participan desde el ao 2001 en el Premio Gobierno y Gestin Local? En dicho certamen se han podido observar a lo largo de dos aos ms de ochocientos programas municipales en diversas reas de la poltica pblica local. Programas innovadores en materia de desarrollo local que a partir del eslabonamiento de cadenas productivas, o de promover asociaciones de productores, o del establecimiento de incubadoras de empresas, o de la promocin de fideicomisos diversos, o de programas de microcrditos, o de la asociacin intermunicipal, han logrado dinamizar la empresarialidad local, ampliar las opciones de empleo y superacin de la pobreza, y mejorar el bienestar y las perspectivas del desarrollo local. De la misma manera encontramos gobiernos municipales mexicanos que modernizan su administracin y sistemas de prestacin de servicios pblicos mediante la adopcin ya sea de sistemas de gobierno electrnico, o mediante sistemas de calidad, o de planeacin estratgica, o sencillos pero ingeniosos procesos de actualizacin del cobro de tarifas e impuesto predial, o la asignacin presupuestal por indicadores de gestin y resultados. De igual forma se ha observado un gran nmero de experiencias de participacin ciudadana que muestran que los comits de colonos, los sistemas de planeacin y presupuestacin participativa, los consejos ciudadanos, las contraloras sociales, la cogestin gobierno-sociedad en materia de urbanizacin, seguridad pblica, y medio ambiente, son todas ellas manifestaciones de una realidad cada vez ms comn en los municipios del pas.
^ Para el caso francs vase Gilbert y Thoenig (1999), para el caso espaol vase Blanco y Goma (2002). ^ Este certamen es convocado por el CIDE en colaboracin con la Fundacin Ford y con la participacin de diversas instituciones acadmicas y de promocin del desarrollo municipal en Mxico. El certamen convoca a todos los municipios del pas interesados en mostrar sus experiencias exitosas de gobierno para ser evaluadas por comits de expertos y reconocer anualmente las mejores. Hasta el momento de este escrito se han acumulado (en los dos primeros aos -2001 y 2002-) 835 programas municipales. Las bases de datos pueden consultarse en: Prcticas municipales exitosas, Tomos I y II, (2001 y 2002); vase tambin Cabrero (2002).

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Los cambios en la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal.

El cmulo de experiencias que se concentran en este certamen es una clara muestra de cmo la agenda de polticas pblicas en el nivel local est transformndose. En el mbito de la poltica social y del bienestar, por ejemplo, los municipios mexicanos cada vez estn ms presentes en reas como la educacin, y la salud. Igual se puede hacer referencia a polticas de proteccin a grupos vulnerables como las mujeres, los nios, y los ancianos. Por otra parte programas de lucha contra la exclusin y la pobreza, o la promocin de valores de superacin humana, o la adopcin de mecanismos innovadores de lucha contra el conflicto social a partir de instancias de mediacin de conflictos y mesas de negociacin, estn todos ellos tambin presentes en un nmero importante de municipios del pas. Ciertamente el panorama nacional es diverso. La transformacin municipal camina a velocidades diferentes y a travs de itinerarios mltiples. La ola innovadora est cada vez ms presente y contagia al conjunto nacional, lo cual genera xitos y fracasos que deben ser estudiados y entendidos. Por ello el inters en este documento es tener un marco metodolgico que nos ayude a interpretar los cambios municipales a partir del anlisis de las polticas pblicas municipales. En este documento nos proponemos llevar a cabo dos tareas. La primera consistir en presentar algunos elementos conceptuales y tericos relacionados al anlisis de polticas pblicas y al cambio institucional, estos referentes son importantes dado que pueden servir al lector como marco de interpretacin. La segunda tarea consiste en proponer una visin especfica del anlisis de polticas pblicas en relacin a lo local y particularmente a lo municipal. El anlisis de polticas pblicas como lente de observacin del cambio institucional El modelo de anlisis de polticas pblicas surge como campo de estudio y reflexin a partir de los trabajos de Lasswell (1951 y 1971), desde entonces el entender la accin gubernamental y social como una accin resultante de un entramado institucional y de un conjunto de actores que con diferentes intereses participan en la atencin de problemas pblicos, ha sido una va rica de interpretacin. La literatura sobre polticas pblicas es amplia, gran parte de la misma se centra en el anlisis de las cuatro etapas del proceso de poltica pblica que son: la definicin del problema, la formulacin de polticas, la implementacin, y la evaluacin."* La perspectiva del anlisis de polticas pblicas asume el espacio de "lo pblico" como un espacio de confluencia entre actores gubernamentales y no gubernamentales, desde este enfoque un cierto grado de pluralidad siempre estar presente en la accin pblica. As, la construccin de la agenda de
* Al respecto un anlisis detallado puede verse en: Aguilar (1992 y 1993),

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polticas es en s un proceso complejo a travs del cual se da entrada a un conjunto de problemas pblicos que se consideran pertinentes para ser atendidos por los diversos actores que conducen la accin pblica. La definicin de problemas es por tanto un primer paso en el que los diversos actores polticos, los actores sociales y diversos grupos de inters, despliegan su capacidad de influencia para posicionar de una determinada manera cada problema pblico, de esta forma, entre el conflicto y la negociacin, se integran los diversos temas (issues) que integrarn la agenda.^ Por su parte la fase de formulacin y diseo de polticas se lleva a cabo entre los argumentos racionales y tcnicos que funcionarios expertos en la materia proponen, y los intereses y preferencias de grupos sociales diversos. La implementacin de polticas de igual forma genera procesos de negociacin y conflicto entre agencias participantes, diversos estudios han mostrado cmo aun en esta etapa de la hechura de las polticas, la diversidad de participantes induce a ajustes entre actores y a la construccin de arreglos entre los mismos. Evidentemente en la fase de evaluacin de polticas, el juego entre actores y grupos participantes se intensifica y se ampla.^ Un componente crucial para nuestro propsito y de gran utilidad en el anlisis de polticas pblicas es el concepto de red. El enfoque de "redes de poltica pblica" {policy network) permite ubicar los subsistemas de intereses en torno a una poltica pblica. Entre los trabajos ms referidos en cuanto al anlisis de redes de poltica pblica, se encuentran los de Rhodes (1981 y 1997) quien propone un modelo para explicar la dinmica intergubernamental en Gran Bretaa. Esta interpretacin insiste en las "condiciones de interdependencia" que se dan entre organizaciones y actores a travs de sus recursos y en el surgimiento de una "coalicin dominante". Las redes de polticas pueden definirse como "..el resultado de la cooperacin ms o menos estable, no jerrquica, entre organizaciones o grupos que se conocen y se reconocen, negocian, intercambian recursos y pueden compartir normas e intereses" (LeGals, 1995). Otros autores'^ mencionan que la principal contribucin de este mtodo de anlisis es que se sita en la interseccin de lgicas individuales y colectivas. De la misma manera algunos^ enfatizan la importancia de este mtodo dado que permite analizar a los actores en sus lgicas transversales de pertenencia a varios crculos sociales lo cual les permite movilizar diversidad de recursos en su accin y disminuir as los "costos de transaccin". Desde la perspectiva de Rhodes y Marsh (1992) la contribucin clave del mtodo de redes es el mecanismo de "recursos y

^ Los trabajos de Cobb y Eider (1972) y Cobb, Ross y Ross (1976), estudian en detalle el proceso de construccin de agenda en polticas pblicas. ^ El texto de Pressman y Wildawsky (1964), se considera un clsico sobre los aspectos relacionados a la implementacin como un juego de actores diversos. ^ Vase: Gaudin (1995) * Vanse por ejemplo los trabajos de Wellmann y Richardson (1986) y de Galaskiewicz (1986), vase igualmente Smith (1995) y Waarden (1992).

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dependencia" a travs del cual se asume que las organizaciones y actores se conectan. En este sentido parecera til ampliar la discusin con relacin a dos conceptos ms especficos que son particularmente relevantes: las "comunidades de polticas" (policy community) y las "redes de proyecto" o "redes temticas" (issue networks). Por lo que se refiere a la comunidad de poltica pblica, es un concepto que nos ayuda a visualizar una red particular de actores en una situacin relativamente estable en su forma de integracin y en su estrategia de accin, adems se trata de grupos que limitan la entrada de nuevos participantes.^ La deliberacin al interior de este tipo de redes se da pero de ninguna forma cuestiona los acuerdos ms generales y las normas compartidas, existe un "consenso subyacente". Por su parte el concepto de redes temticas {issue network) se refiere ms bien al conjunto de actores que de alguna forma pueden intervenir en el debate sobre la orientacin de una poltica en un momento determinado. A diferencia de las comunidades de polticas, en las redes temticas no se da una estructura tan clara de organizacin, tampoco una identificacin estable entre actores, ni una plena claridad de objetivos e intereses. Ms bien se trata de redes "flojamente acopladas" (loosely coupled systems), con mayor inestabilidad y con entradas y salidas ms frecuentes de participantes. Estas redes son perifricas y en principio de menor influencia en el proceso decisorio. Es evidente que en cada poltica pblica pueden coexistir los dos tipos de redes, en general las comunidades de polticas tendrn la posibilidad de direccionar los procesos decisorios, mientras que las redes temticas en ocasiones se transforman ms en "grupos de discusin" con menor capacidad de influencia y decisin, aunque tambin la tienen. Sin embargo la posicin y el peso de ambos tipos de redes puede modificarse en la accin cotidiana de cada poltica pblica en particular, o a partir de cambios en el contexto de la accin pblica. As, las redes de poltica pblica si bien dan una cierta estabilidad a la accin pblica no son rgidas; evolucionan y cambian a travs del tiempo. Para incorporar esta dimensin de anlisis Rhodes y Marsh (1995) proponen visualizar cuatro categoras del cambio: la economa, la ideologa, el conocimiento y las instituciones. Se reconoce que la dinmica econmica y del mercado constituyen una fuente de inestabilidad para cualquier red de polticas. De igual forma un cambio en el partido poltico en el poder puede generar innovacin poltica y alteraciones en la red. As mismo los cambios tecnolgicos asociados a una poltica y la nueva informacin respecto a ella pueden generar reacomodos en la red. Por ltimo el surgimiento de nuevas instituciones en el contexto o el cambio de papel que juegan algunas de ellas (por ejemplo comisiones reguladoras), modificarn indudablemente la red de polticas.

' El concepto de policy community ha sido objeto de numerosos trabajos, entre ellos cabe destacar los de Rhodes (1985, 1990), Rhodes y Marsh (1992 y 1995), y Dunleavy y O'Leariy (1995).

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A partir de este tipo de preocupaciones es como surgen dos conceptos de gran importancia para el anlisis, nos referimos al cambio y al aprendizaje en la hechura de las polticas pblicas. Una clarificacin de estos conceptos la provee May (1992) quien distingue diversos tipos de aprendizaje en el mbito de las polticas pblicas: el aprendizaje instrumental de polticas, el aprendizaje social de polticas y el aprendizaje poltico sobre las polticas. El primero, el "aprendizaje instrumental de polticas" se refiere al reconocimiento de limitaciones en los actuales instrumentos para la implementacin de polticas y a la necesidad de bsqueda o diseo de instrumentos alternativos. El segundo tipo de aprendizaje, el "aprendizaje social de polticas", se refiere al cambio o ajuste en el proceso social de construccin de la poltica pblica, incluso en las concepciones mismas de la definicin del problema; se afectan las hiptesis iniciales sobre el objetivo, grupos participantes, o la orientacin misma de la poltica, se afecta por tanto la red de poltica pblica y las concepciones de los grupos participantes sobre las polticas, frecuentemente se requiere reconstruir los consensos y arreglos iniciales. Por ltimo el tercer tipo de aprendizaje, el "aprendizaje poltico sobre las polticas", se refiere al cambio o ajuste de estrategias de accin por parte de actores polticos y de las coaliciones dominantes o promotoras en un mbito de poltica pblica; se modifican las estrategias iniciales ya sea defensivamente (retiro) o de manera ofensiva (penetracin y ampliacin de apoyos colaterales). Adems de la clarificacin que esta tipologa ofrece, es interesante en la propuesta de May que los diversos tipos de aprendizaje y cambio en la poltica pblica pueden ser resultado tanto de factores exgenos como endgenos, no hay una lgica preestablecida en la fuerza inductora de la necesidad del aprendizaje y el cambio. Adems, para May las fallas o fracasos de poltica pblica son un elemento inductor del cambio y la innovacin. Por ltimo es necesario referirnos al concepto de cambio organizacional e institucional como un elemento que forma parte de la evolucin en la hechura de polticas pblicas, dado que dicha evolucin puede llevar a cambios de mayor o menor trascendencia. La idea de cambio institucional requiere de mayor clarificacin. Estamos hablando de cambios en la forma y en los procesos? o Estamos hablando de cambios institucionales de mayor aliento? De una profunda transformacin de la institucin gubernamental? o incluso de un cambio en la accin pblica en toda su extensin? Desde la perspectiva terica del cambio, este tema ha sido ampliamente tratado por diversas corrientes de estudio. Algunos autores se plantean el problema del cambio desde la perspectiva de la teora de la organizacin. Hinings y Greenv/ood (1988) por ejemplo, parten del supuesto de que "..todas las organizaciones cambian, slo que a diferentes ritmos", incluso se han desarrollado teoras acerca de la naturaleza evolutiva o revolucionaria del cambio.^ En este sentido Hinings y Greenwood llegan incluso
' Vanse por ejemplo los trabajos de: Mlller y Friesen (1984), Tushman y Romanelli (1985), Pettigrew (1985 y 1988), y Childy Smith(l987).

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a plantear que la estabilidad y el cambio son "las dos caras de la misma moneda" es decir son parte del mismo proceso de movimiento que sufre la accin organizada, slo que en unos casos este movimiento est dominado por la inercia, es decir por la permanencia en el mismo "arquetipo" o conjunto de ideas, creencias y valores organizacionales, y en otros est dominado por la reorientacin, es decir por la modificacin del arquetipo original." La utilidad de esta visin del cambio organizacional es que nos permite entenderlo no slo como una ruptura, sino tambin como una continuidad. Hinings y Greenv/ood estudiaron 24 gobiernos municipales en Gran Bretaa durante una dcada con el objeto de observar qu tan frecuente era el cambio al interior del mismo arquetipo (evolutionary change), y qu tan frecuente era el cambio de orientacin a otro arquetipo {revoutionary change). El estudio referido concluye que los cambios de arquetipo (revolucionarios) fueron menos frecuentes, sin embargo muestra tambin que en muchos casos hubo en algn momento la intencin de cambiar de arquetipo, pero por diversas causas el cambio no fue consumado regresando al arquetipo original. Este anlisis fue llevado a cabo a travs del seguimiento de los "itinerarios de cambio" que seguan los diversos gobiernos municipales. Los autores tipificaron as cuatro tipos de itinerarios: la "inercia" (cambios adaptativos que no modifican el esquema original de interpretacin de la organizacin, es decir no hay deterioro de los arreglos fundamentales ni cambio de arquetipo); las "excursiones fracasadas" (que consisten en itinerarios de cambio que alteran temporalmente la coherencia del arquetipo, pero que al final dan marcha atrs al proceso y reinstalan los arreglos previos); las "reorientaciones" (que es el abandono definitivo del arquetipo original para instalarse en otro con nuevos arreglos institucionales y con una nueva legitimidad que da coherencia al conjunto de estructuras y esquemas de interpretacin); y finalmente las "excursiones no resueltas" (se abandona definitivamente el arquetipo original, sin embargo no se logra adoptar uno nuevo, existen fallas para reconstruir una coherencia alternativa, se trata de itinerarios "sin rumbo fijo" que pueden persistir por mucho tiempo y dejar a la organizacin en una situacin de indefinicin prolongada). Indudablemente los trabajos de estos autores han enriquecido la concepcin del cambio organizacional dejando de lado una visin esquemtica y rgida de este concepto. Otro grupo de estudios estrechamente asociados al anterior, son aquellos que desde el llamado "nuevo institucionalismo sociolgico" presentan a las organizaciones pblicas y privadas como instituciones que producen reglas y procedimientos que devienen "mitos y ceremonias" que se legitiman a travs del tiempo, dando as a las organizaciones una fuerte propensin a la estabilidad incluso en contextos turbulentos y generando adems fuertes similitudes o "isomorfismo" entre organizaciones de un mismo sector de
" Cabe sealar que para Hinings y Greenwood los arquetipos son "estructuras organizativas y esquemas de interpretacin de los actores que poseen una coherencia interna".

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actividadJ^ Particularmente en el sector de gobiernos municipales, esta tendencia al isomorfismo ha sido observada por Tolbert y Zucker (1983) en su estudio sobre la expansin de programas municipales para adoptar reformas al sistema de servicio civil de carrera, los autores observan que dicho proceso responda ms a la imagen del gobierno local que incorporaba los cambios que eran ya aceptados como "apropiados", ms que por cualquier otra consideracin relacionada a las ventajas que dichos cambios tendran en la estructura y gestin del gobierno local. En este mismo sentido, otros estudios observan un alineamiento de los patrones de gestin (patterns of manasement) y en los impulsos iniciales al cambio organizacional en gobiernos municipales/^ Desde la perspectiva del nuevo institucionaiismo sociolgico el cambio, aunque no tan frecuente, ocurre cuando las condiciones del arreglo social que da sustento al rgimen institucional, comienzan a aparecer como problemticas y no garantizan ms la estabilidad. Al respecto Oliver (1992) profundiza en el concepto de "desinstitucionalizacin" que se refiere a la erosin o discontinuidad que se presenta en una accin institucionalizada, segn el autor este proceso se inicia con un deterioro gradual (dissipation) en la aceptacin y uso de las prcticas institucionalizadas, el cual puede ser inducido por causas externas (nuevos valores sociales, cambios regulatorios, presiones a la innovacin, crisis de legitimidad, etc.) o internas (deterioro grave de la eficiencia, obsolescencia, diferenciacin creciente, etc.). Un ltimo aspecto a mencionar se refiere al concepto de innovacin como una forma particular del cambio organizacional e institucional.^'' La idea de innovacin proviene originalmente de una concepcin tcnica que se refiere a nuevas combinaciones de los recursos organizacionales y asume que los cambios sociales en la organizacin se derivan de cambios en los sistemas tcnicos. Sin embargo otros autores han insistido en la innovacin como "constructo social complejo en el que una variedad de factores individuales, organizacionales y contextales estn presentes"^^ se sostiene incluso que las innovaciones son acciones de individuos o grupos que buscan establecer, proteger o ampliar cotos de poder e influencia. Cabe mencionar con especial atencin los trabajos de Alter (1993 y 2000), autor que a partir de estudios en diversos tipos de organizaciones, observa que los procesos innovadores pueden surgir ya sea por incertidumbre en relacin a los bienes o servicios que produce la organizacin, o tambin por incertidumbre derivada de presiones del contexto; todos estos factores generan una propensin organizacional a innovar aunque este proceso rara vez es racionalmente concebido, ms bien se deriva de "microdecisiones" y situaciones que surgen del oportunismo de los actores. Para Alter la innovacin "..no permite ni la existencia de un orden estable, ni la de una
'^ Al respecto vanse los trabajos de Meyer y Rowan (1977) y de DIMaggio y PoweII (1991). '^ Vase Greenwood, Waish, Hinlngs y Ranson (1980) y Hinings y Greenwood (1988). '* Al respecto se pueden analizar en mayor detalle algunos elementos en ; Cabrero (1995), Cabrero, Arellano y Amaya (2000) y Cabrero (2002). '5 Vase: Damanpour (1989 y 1992) y Drazln (1990).

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transformacin lineal, ni la de un proceso de transformacin controlado.... la innovacin aparece entonces como un acto necesario pero no racional ni pacfico". Se trata desde esta perspectiva de la innovacin como un trayecto en s incierto, en el que cohabitan por una parte la movilizacin, por otra el desinters, y se combinan diversas legitimidades en la organizacin, las cuales coexisten, compiten y se reconstruyen progresivamente. En otro espacio, hemos insistido en que la idea de innovacin es til como elemento para identificar el "detonador" de cambio gubernamental, el cual puede tener derivaciones muy diversas: quedar en el discurso y el cambio en las formas (nivel discursivo); generar cambios en procedimientos y sistemas de gestin (nivel funcional); generar cambios en las normas, pautas de accin y de toma de decisiones (nivel estructural); generar cambios en comportamientos de los actores (nivel comportamental); o generar cambios en los mecanismos de relacin con actores no gubernamentales y con otros niveles de gobierno (nivel relacional). De cualquier forma habra que entender la innovacin no como algo indito en el entorno gubernamental, sino simplemente como un cambio en los patrones tradicionales de la accin gubernamental local en un espacio determinado. Los elementos hasta aqu referidos nos sirven como punto de partida para introducirnos al anlisis de la agenda municipal de polticas pblicas. Las ventajas de este enfoque son varias. Por una parte nos permite una observacin sin fronteras rgidas entre el mbito gubernamental y el no gubernamental, desde esta perspectiva las redes de actores y agencias que participan en la poltica pblica tienen fronteras permeables y se influyen mutuamente. Por otra parte podemos llevar a cabo un anlisis ms rico respecto a la evolucin y cambio municipal. Los orgenes del cambio no son tan importantes como s lo es su manifestacin cotidiana y el entramado que dicho cambio va abarcando. La reconfiguracin de actores, la reorientacin en el diseo de la poltica, y los nuevos instrumentos adoptados en su operacin pasan a ser el foco de atencin del anlisis. Finalmente los alcances del cambio y la durabilidad o posibilidades de institucionalizacin del mismo se entienden desde una perspectiva ms amplia dado que esto no depende de un solo grupo en el gobierno o de la administracin en turno, sino del conjunto de actores y agencias participantes en la hechura de cada poltica pblica de la agenda municipal.

l^Vase: Cabrero (1995).

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E anlisis de la evolucin de la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal


Una virtud del anlisis de polticas pblicas aplicado al mbito municipal es que nos permite ampliar la visin sobre la accin pblica local. Se supera as la visin del municipio solo como una agencia administrativa prestadora de servicios pblicos o solo como una instancia local de gobierno en torno a la idea del Ayuntamiento. El enfoque de polticas pblicas nos permite reflexionar tanto sobre las posibles interacciones al interior de los componentes del gobierno municipal (alcalde, funcionarios, cabildo, burocracia), como sobre algunos componentes intergubernamentales de la poltica (interaccin con gobierno estatal, federal y organismos descentralizados) o incluso sobre componentes no gubernamentales como son los actores sociales diversos (empresas, grupos de inters, ONG'S, ciudadanos). Esta visin ms amplia de la accin pblica municipal es necesaria dado que independientemente de los avances en materia constitucional sobre las tareas y responsabilidades del municipio, la realidad es que los gobiernos municipales en diversos pases han venido ampliando su "rea de atencin" sobre los problemas pblicos. Es decir la agenda de polticas pblicas a nivel local se ha venido expandiendo, integrando mbitos que tradicionalmente no se atendan, interviniendo en cuestiones de la accin pblica que no eran tradicionalmente de su competencia, y abarcando de una manera ms profunda e integral las reas que tradicionalmente se atendan. Se puede hablar de una agenda de polticas pblicas que tiende a ser ms extensa, ms compleja, ms profunda, ms densa, y ms integradora. Como ya se mencionaba al inicio de este captulo este cambio de escala en la agenda de polticas en buena parte se deriva de una presin creciente por parte de la ciudadana para que el gobierno local atienda sus necesidades y aspiraciones de forma ms comprometida y eficaz. Se trata de los nuevos derroteros de la gobernabilidad, del desarrollo, y de la democracia. Cuando hablamos de la agenda de polticas pblicas en el nivel municipal debemos acotar el modelo de anlisis a una realidad de dimensin local. Para ello es conveniente precisar al menos tres caractersticas especficas al mbito local: i) la construccin de la agenda tiende a diferenciarse entre una agenda tradicional y una agenda no tradicional de la accin municipal; ii) la conformacin de redes de poltica tiende a ser ms espontnea y voltil; i) las etapas del proceso de poltica pblica tienden a "compactarse" en el tiempo y en el espacio institucional y social. A continuacin una descripcin de estas caractersticas.

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Los cambios en la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal

i)

La construccin de la agenda de polficas en el nivel municipal: entre la tradicin y el cambio

En el nivel local tradicionalmente la construccin de una agenda de polticas pblicas ha sido un proceso casi inexistente, ms bien se trata simplemente de llevar a cabo las acciones que por inercia hay que atender, es decir la prestacin de servicios pblicos como el alumbrado, la recoleccin de basura, el mantenimiento de parques y jardines, de panteones, de rastros, y en ocasiones los servicios de agua potable, transporte y seguridad pblica. En este escenario el proceso de construccin reflexiva y deliberativa de una agenda de polticas no existe o es muy precario. Ms bien se atienden las demandas de servicios en la medida de las posibilidades de cobertura que permiten los recursos "que llegan" de otro nivel de gobierno. En el mejor de los casos las administraciones municipales se preocupan por ampliar la cobertura y por captar ms recursos presupustales ya sea por transferencias de otros niveles o por el cobro de algunos impuestos y servicios. En cualquier caso las decisiones son tomadas exclusivamente por la administracin municipal con una visin operativa y de corto plazo, adems generalmente siguiendo los lineamientos del gobierno estatal o federal. Sin embargo el contexto en el que se lleva a cabo la gestin local se ha venido transformando, se ha venido requiriendo y exigiendo de los gobiernos locales una mayor capacidad de accin. As, poco a poco algunos gobiernos municipales viven un escenario diferente, se preocupan por anticiparse a los problemas que se ven venir, sobre todo por aquellos que tienen que ver con la necesidad de ampliar la cobertura en la prestacin de los servicios. Esta actividad de previsin lleva a un esquema de toma de decisiones ms complejo, en el que se discute en torno a las alternativas de accin. Hay adems una revisin de los sistemas con los que opera el gobierno local y de los instrumentos administrativos que practica, puede por lo tanto darse el caso de discusiones en torno a los cambios y reformas a emprender para mejorar el desempeo y capacidad de respuesta del gobierno municipal. En este tipo de escenario se puede dar un espacio para la deliberacin entre los miembros del Cabildo o de la administracin, o incluso con algn agente externo, se discuten opciones, se intercambian visiones y se recomiendan cursos de accin. En dicho proceso se da prioridad a ciertas actividades, es decir se asignan recursos para atender primero ciertas demandas. En un escenario de este tipo se puede identificar ya claramente un modelo activo de construccin de la agenda de polticas pblicas locales, aun cuando en general dicha agenda sea definida desde el gobierno municipal o en colaboracin con otros niveles de gobierno. Se trata de una agenda que se dinamiza y que abandona la visin ms tradicional de responsabilidades de un gobierno local. Se puede identificar tambin un tercer escenario. En muchos gobiernos municipales se observa un modelo de construccin de la agenda de polticas pblicas ms abierto y complejo que los anteriores. En estos casos el gobierno
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municipal asume como responsabilidad propia el bienestar integral de los habitantes del municipio. A partir de esa concepcin, el desarrollo y la vida pblica local, pasan a ser el extenso mbito de la accin del gobierno local. En este escenario hay una reconceptualizacin de los problemas pblicos locales, hay una revisin y rediseo de las soluciones a los problemas y de los instrumentos con que se atienden, se trabaja a otra escala. Por tanto, la deliberacin sobre los cursos de accin y las estrategias a seguir se vuelve algo cotidiano, no solo entre los miembros del cabildo, sino tambin con actores diversos del espacio local, ya sean los empresarios o productores, los ciudadanos y sus asociaciones, organizaciones diversas, acadmicas, eclesisticas, sociales, deportivas, entre otras. Surge por tanto la necesidad de construir redes de poltica pblica. Otra caracterstica de este caso es que la agenda no solo se circunscribe a las funciones que por ley deber atender el gobierno local sino que se ampla a otros espacios de la vida pblica que si bien son formalmente atendidos por otros niveles de gobierno, el gobierno municipal considera que puede o debe complementariamente atender. En este tipo de escenarios las funciones tradicionales adquieren otra dimensin, se profundiza y se ampla su tratamiento. Por ejemplo, la obra pblica urbana y el equipamiento se transforman en un asunto de desarrollo urbano integral con el diseo de planes estratgicos, de ordenamiento, o hasta de vivienda. De la misma forma la recoleccin de basura se transforma en la recoleccin, tratamiento y manejo de desechos y previsin de tiraderos. Por su parte el cubrir rutas de vigilancia policaca se transforma en una poltica integral de seguridad pblica en la que se incluyen desde la prevencin del delito hasta la capacitacin de agentes y las campaas ciudadanas de seguridad. Es as como las funciones tradicionales se redimensionan pasando de ser la prestacin de un servicio pblico, a ser la hechura integral de una poltica pblica. Por otra parte como se deca, la agenda de polticas y asuntos a tratar por parte del gobierno municipal se expande abarcando la atencin de problemas que tradicionalmente no eran de su competencia. As, el desarrollo local por ejemplo, pasa a ser un asunto a atender desde el gobierno municipal, en el que la promocin al empleo, el apoyo a productores, los parques de incubadoras de empresas, los programas de microcrditos entre otros, son acciones emprendidas desde el gobierno local. De igual forma acciones para la atencin a grupos marginados o vulnerables, la mejora de prcticas educativas, y la atencin sanitaria, se incorporan a la agenda local. Tambin la proteccin del medio ambiente, la cultura de manejo del agua, la lucha contra la contaminacin y la visin de un desarrollo sustentable, se convierten en asuntos de prioridad local. La agenda de polticas pblicas locales se da entonces de diferente manera dependiendo del escenario en el que nos encontremos. Conforme vamos cambiando de escenario la construccin de la agenda de polticas pblicas va siendo ms ambiciosa, ms compleja, y va requiriendo la participacin de ms

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actores, es decir va siendo ms densa. En estudios que se han llevado a cabo (Cabrero, 2003), se observa que en algunos casos la agenda de polticas pblicas ha ido evolucionando a travs de las dos ltimas dcadas recorriendo los tres escenarios mencionados, es decir se ha dado un claro proceso de aprendizaje de polticas. Sin embargo tambin se ha observado que en otros casos hay municipios que tienden a estancarse en algn tipo de escenario o regresar al anterior despus de algunos aos de intento por modificar la agenda. Es decir, los escenarios mencionados anteriormente coexisten claramente en un mismo pas e incluso en un municipio a travs del tiempo. Aun as debemos insistir en que las tendencias ms claramente observadas en estudios sobre diversos pases, son hacia la instalacin de escenarios en los que la agenda de polticas pblicas locales se ampla y se hace ms densa y compleja.^''

ii) La fragilidad y volafilidad de las redes de poltica pblica


El espacio local generalmente, al estar orientado a las necesidades ms urgentes de comunidades y ciudadanos, tiende a concentrarse ms en el corto plazo. De igual forma las instituciones de gobierno municipal tienden a ser frgiles e incluso muy voltiles como es el caso de Mxico, pas en el que los periodos de tres aos de gobierno sin reeleccin inmediata dan una visin muy limitada en el horizonte de tiempo a los actores polticos y sociales. Esta realidad genera una dificultad estructural importante para construir redes de polticas pblicas estables y sostenibles en el tiempo. En este sentido, algunos estudios^^ han mostrado que aun cuando en un periodo de gobierno se haya logrado consolidar redes de poltica pblica funcionales y eficaces, es muy frecuente que al cambio de autoridades locales o se generan rupturas en las mismas o simplemente se desarticulan y desvanece su consistencia interna. La excepcin a este tipo de tendencias se da cuando existe una configuracin de actores no gubernamentales suficientemente cohesiva y autnoma como para "resistir" el cambio del equipo de gobierno y que ms bien sea el conjunto de actores gubernamentales el que se integre a la red tal y como vena funcionando.^^ En otros pases latinoamericanos tambin la falta de continuidad de redes de polticas ha sido un problema en el espacio local, incluso estudios sobre pases con una mayor estabilidad institucional

'^ Estudios diversos como los de Batley y Stolcer (1989) sobre el caso europeo, como los de Thoenig (1995) sobre el caso francs, como los de Brugu y Goma (1998) y Blanco y Goma (2002) sobre el caso espaol, como los de Clark (1994) sobre el caso estadounidense, o como los de Campbell (1996) y Peterson (1998), sobre el caso latinoamericano. 18 Vase Cabrero (2003). " Algunos ejemplos de este tipo de situaciones en Mxico lo constituyen los Institutos de Planeacin Municipal, organismos descentralizados que han podido mantener la visin de los consejos ciudadanos que integran la instancia directiva. Entre las experiencias ms destacadas se encuentran el caso de Ciudad Jurez en Chihuahua y el de Len en Guanajuato. Al respecto puede verse Cabrero (1995 y 2002).

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como Francia y Gran Bretaa registran de igual manera una dificultad a mantener las redes locales de poltica pblica.^ Esta particularidad de los espacios locales ha llevado frecuentemente a la existencia de "redes temticas" o "por proyectos", las cuales como ya se mencionaba son de carcter menos permanente, se construyen en torno a una poltica o programa especfico de acciones de gobierno con una visin de tiempo limitada, con recursos identificados y con objetivos precisos en el tiempo. Adems la estabilidad de actores es menor y las entradas y salidas de los mismos son ms frecuentes. Esto en contraposicin al caso de algunas polticas pblicas nacionales como podra ser el caso de educacin y salud, en las que tienden a constituirse "comunidades de polticas" con actores gubernamentales y no gubernamentales que se han venido especializando en el tema, y que han internalizado algunos valores compartidos y una visin o referentes comunes. El caso de comunidades de poltica pblica es poco frecuente en el espacio local aunque las condiciones para que esto se d son cada vez mayores. Como bien dicen Duran y Thoenig (1996), los gobiernos locales abandonan su concentracin en la produccin de bienes y servicios para concentrarse cada vez ms en la "produccin de accin pblica", es decir en la institucionalizacin de redes de accin municipal.

iii) Un proceso de poltica pblica compactado en el tiempo y en el espacio


Otra caracterstica del proceso de polticas pblicas en el espacio local es que se compacta, es decir los tiempos de referencia en la hechura de las polticas y los ritmos de cada etapa son diferentes. Por las mismas razones anteriormente planteadas las polticas pblicas son vistas como itinerarios de accin que deben responder a necesidades inmediatas y producir resultados concretos y visibles. Esto no significa que no hay polticas que visualizan el largo plazo, como las de desarrollo urbano o mejoramiento ambiental, ms bien significa que aun en este tipo de polticas la accin de los actores y gobernantes est determinada por restricciones de tiempo, adems la fragilidad que perciben los actores sobre las redes de poltica lleva a la necesidad de acotar los resultados buscados y a comprometerse con cumplimientos claramente identificados. Por lo que se refiere a la fase de definicin del problema, la agenda local tiende a responder a demandas de la ciudadana o a evidencias que requieren intervencin y son visibles para la opinin pblica. Lo anterior en contraste con la agenda de polticas pblicas nacional en la que pueden atenderse problemas que todava no son percibidos como tales por la opinin pblica ni constituyen demandas concretas. Por otra parte, la agenda local tiende a seleccionar los problemas en los cuales se puede intervenir para que en un periodo similar al periodo gubernamental se puedan ofrecer resultados. Este comportamiento si
^ Para el caso francs vase Gaudin (1995) y LeGals (1995), para el caso britnico vase LeGals y Tatcher (1995).

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Los cambios en !a agenda de polticas pblicas en el mbito municipal

bien no es ideal, dado que ciertos problemas difciles de solucin pueden seguirse agravando, es el comportamiento ms comn en una realidad de escenarios con instituciones frgiles y redes poco estables. En lo relacionado a la fase de formulacin y diseo de las polticas, la agenda local tiende a prolongar menos el tiempo de anlisis de alternativas y de reflexin respecto a los instrumentos de intervencin. Nuevamente la restriccin de tiempo que los actores perciben reduce esta etapa, sin embargo tambin esto se debe al hecho de que un gobierno local cuenta con menos recursos tcnicos y humanos para llevar a cabo un anlisis ms exhaustivo de opciones y mtodos de intervencin. De hecho en los gobiernos locales la tendencia a adoptar o imitar soluciones que han funcionado en otros municipios es frecuente con el fin de avanzar rpido, aunque cuando estas soluciones no aparecen a la vista de los actores locales entonces la innovacin tiende a ser frecuente, se imaginan nuevas formas de atender los problemas, y se disean nuevos instrumentos de poltica, todo ello en lapsos cortos de tiempo. En cuanto a la fase de implementacin de las polticas, la agenda local tiende a aproximar mucho ms las acciones de las decisiones, es decir una vez formulado el programa de accin casi de inmediato se pone en marcha, lo cual si bien evita un desdoblamiento complicado, burocrtico, y lento de las decisiones, genera ciertos riesgos al llevar a operar acciones que posiblemente no pudieron ser implementadas en una fase piloto de experimentacin. Otra particularidad es la menor tradicin y solidez institucional de los gobiernos locales para regular la implementacin de las polticas, las cuales adems muy frecuentemente son operadas por agencias diversas ya sea de otros niveles de gobierno o del sector privado o social. Esto puede generar dificultades en el direccionamiento de la poltica por parte del gobierno municipal, aunque en general la ausencia de instrumentos y normas legales se sustituye en el nivel local por una mayor cercana de supervisin y por acuerdos incluso personales de interaccin entre las agencias participantes. Los contratos independientemente de su grado de formalizacin son un mecanismo muy eficaz para la regulacin en la operacin de la accin municipal. Cabe mencionar que en general el nivel local tiende a un menor nivel de profesionalizacin de los servidores pblicos que otros niveles de gobierno, esto puede ser una debilidad en la implementacin de las polticas, aunque en contraparte abre mayores espacios a la innovacin. Por ltimo la fase de evaluacin de polticas en la agenda local tiende a ser confusa y ambivalente. Esto debido a que el pblico en el espacio local quiere observar resultados inmediatos de la accin gubernamental, lo cual puede llevar a un cuestionamiento prematuro de la poltica pblica en cuestin sin permitir el tiempo de maduracin suficiente para emitir un juicio o a dar como positiva una poltica que todava no ofrece resultados reales. Lo anterior se complica por el hecho de que el gobierno local tiende a asociar demasiado el grado de satisfaccin de la ciudadana en relacin a una poltica pblica con el resultado real de sta. As, una poltica pblica percibida como positiva por la

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poblacin, rpidamente puede generar en el gobierno local un desinters por continuar evalundola o viceversa. Por ejemplo, el que la poblacin se sienta ms segura por ver ms policas en la calle puede llevar al gobierno local a dejar de lado otras acciones en contra de la delincuencia y el seguimiento de los resultados reales del programa. De igual manera un programa de rehabilitacin ambiental que est generando beneficios todava difciles de percibir y que es cuestionado en sus resultados por la poblacin, puede llevar al gobierno local a abandonarlo. Es ms difcil para el gobierno local en la hechura de polticas, distinguir claramente entre el nivel de satisfaccin ciudadana y los logros de una poltica, la cercana gobierno-ciudadanos crea dificultades para diferenciar la aprobacin ciudadana y el impacto de un programa municipal.

CUADRO

ESCENARIOS DE LA AGENDA DE POLTICAS PBLICAS MUNICIPALES

TIPOS DE AGENDA

AGErjDA TRADICIONAL

AGENDA AMPLIADA

AGENDA INTEGRAL

Naturaleza de la agenda

Reactiva, recepcin y acumulacin de funciones y demandas por atender

Funciones

alumbrado pblico recoleccin de basura parques y jardines panteones mercados y rastros polica

Previsora, agenda amplia que prev necesidades de infraestructura y efectos del crecimiento adems de las anteriores: planeacin urbana agua potable seguridad pblica zonificacin y reservas uso del suelo transporte

Proactiva, agenda diversificada, compleja, | densa y de mayor profundidad

Actores participantes

administracin municipal cabildo

Mezclas de recursos

en espera pasiva de transferencias federales recursos propios limitados

adems de la anteriores: desarrollo integral (urbano y regional) competitividad bienestar social (pobreza-marginacin) medio ambiente desarrollo humano educacin y salud vivienda seguridad pblica integral adems de los \ adems de las anteriores: anteriores: agencias federales redes amplias de y estatales actores sociales algunos actores no ; redes gubernamentales intergubernamentales i redes internacionales adems de adems de las anteriores: transferencias: bsqueda de otras bsqueda de fuentes fuentes diversas mezclas pblicogubernamentales alternas privadas ampliacin de cofinanciamientos fuentes crediticias esfuerzos i.*...sil!isin de deuda recaudatorios

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Los cambios en la agenda de polticas pblicas en el mbito municipal...

CUADRO

CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE HECHURA DE POLTICAS PBLICAS MUNICIPALES

DERNiaN DEL PROBLEMA

FORMULAaN Y DISEO Poco TIEMPO PARA LA DELIBERACIN IMITACIN EN EL DISEO DE SOLUCIONES 0 INNOVACIN EN EL DISEO DE SOLUCIONES

IMPLEMENTAON VINCULACIN INMEDIATA ENTRE DECISIN Y ACCIN REGULACIN FORMAL POCO EFICAZ REGULACIN SOCIAL MUY EFICAZ REGULACIN POR PROXIMIDAD
._

EVALUAaN Poco TIEMPO DE MADURACIN PARA EVALUACIN DE POLTICAS EVALUACIN A PARTIR DEL GRADO DE SATISFACCIN CIUDADANA DBIL EVALUACIN DE IMPACTO DE POLTICAS i :

CON FRECUENCIA

1 RESPONDE A DEMANDAS 1 URGENTES i SLO SE SELECCIONAN PROBLEMAS CON SOLUCIN VISIBLE Y FACTIBLE HORIZONTE DE TIEMPO RESTRINGIDO

LA

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Comentarios finales
Hasta aqu la presentacin de algunos elementos introductorios que podrn ser de utilidad en posteriores estudios sobre experiencias municipales de gobierno en Mxico. Es claro que bajo esta ptica de anlisis los gobiernos municipales adquieren una dimensin mayor, se deja de lado una perspectiva slo centrada en la administracin local como agencia prestadora de servicios pblicos, para llevarla al espacio de la hechura de polticas pblicas y de interaccin con redes de agentes diversos del entorno local y del entorno integubernamental. Resta ahora aplicar este mtodo de trabajo sobre experiencias concretas de gobierno local, para inferir as en qu medida los gobiernos municipales mexicanos, como otros en el mundo, transitan de la produccin de bienes y servicios, a la produccin de instituciones reguladoras de la accin pblica local.

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Pipitone, Ugo, La regin europea en formacin. H-15 Meyer, Jean, Guerra, violencia y religin. H-16 Meyer, Jean, Guerra, religin y violencia, el contexto salvadoreo de la muerte de Monseor Romero. H-17 Pipitone, Ugo, Caos y Globalizacin. H-18 Barrn, Luis, Un civil en busca del poder: La carrera poltica de Jos Vasconcelos 1910-1924. H-19 Barrn, Luis, La tercera muerte de la Revolucin Mexicana: Historiografa reciente y futuro en el estudio de la revolucin. H-20 Garca Ayluardo, Clara, De tesoreros y tesoros. La administracin financiera y la intervencin de las cofradas novohispanas. H-21 Medina Pea, Luis, Porfirio Daz y la creacin del sistema poltico. H-22 Sauter J., Michael, Visons of the Enlightenment: Johann Chrstoph Woellner and Prussia's Edict on Religin of 1788. H-23 Sauter J., Michael, Preachers, Ponytails and Enthusiasm: On the Limits of Publicness in Enlightenment Prussia. H-24

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