Tercera Materia, Teoria de La Administracion Publica

Innovación en los
gobiernos locales en
Iberoamérica.
Posibilidades a partir de
la nueva gerencia pública
Jaime Torres Fragoso
Documento extraído de:

Torres, J. (2012). Innovación en los gobiernos
locales en Iberoamérica. Posibilidades a partir de la
nueva gerencia pública. Estudios gerenciales, 18,
281-302. Recuperado de http://www.scie-
lo.org.co/pdf/eg/v28nspe/v28nspea15.pdf
Innovación en los gobiernos
locales en Iberoamérica.
Posibilidades a partir de la
nueva gerencia pública
JAIME TORRES FRAGOSO, Ph.D.1,2

Jefe de Licenciatura en Administración pública y profesor investigador, Universidad del Istmo, México.
jaimetorres@bianni.unistmo.edu.mx
RESUMEN
El artículo pretende demostrar, a través de la revisión de tres estudios de caso, que los gobiernos
locales de Latinoamérica vienen desarrollando interesantes programas de innovación y que
éstos se sustentan en el modelo de Nueva Gerencia Pública (NGP). Para lograr ese objetivo, se
presentan las características de la innovación, los rasgos que definen la gestión de los gobiernos
locales y los elementos de la NGP. Los resultados señalan que las posibilidades para construir
mejores programas y servicios públicos son amplias, y que la NGP representa un modelo
referencial valioso para enfrentar ese reto. Finalmente, se recomienda concebir este tipo de
herramientas administrativas como medios en el gran proyecto de ubicar al ciudadano en el
centro de la acción gubernamental.
Palabras clave. Gobiernos locales; innovación; nueva gerencia pública.
Recibido: 22-jun-11, corregido: 27-abr-12 y aceptado: 26-jun-12

Clasificación JEL: D73; H11; H70
•
1 Este documento fue seleccionado en la convocatoria para enviar artículos, Call for Papers, realizada en el marco del
“II Simposio Iberoamericano de Estudios Gerenciales: Una mirada interdisciplinar a la innovación”, organizado por la
revista académica Estudios Gerenciales bajo la dirección de la Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas de
la Universidad Icesi; el evento tuvo lugar los días 12, 13 y 14 de octubre de 2011, en la ciudad de Cali (Colombia). Este
documento fue presentado en las sesiones simultáneas del área de “Innovación en políticas públicas”.
2 Dirigir correspondencia a: Carretera a Chihuitán s/n, Ixtepec, Oaxaca, México, C.P. 70110.
estudios gerenciales, Vol. 28, edición especial, 281-302, 2012 281

Innovación en los gobiernos locales en Iberoamérica.
Posibilidades a partir de la nueva gerencia pública
Local government innovation in Ibero-American countries. New public management

inspires possibilities
This article reviews three different case studies with the aim to demonstrate that local govern-
ments in Latin America have been developing interesting innovation programs based on a new
public management (NPM) model. To this end, it provides a description of the characteristics
of innovation, the features of local government management, and the fundamentals of the NPM
model. The results reveal that there are extensive possibilities for designing better programs
and public services and, at the same time, confirm that the NPM model is a valuable framework
that can be used for dealing with this challenge. Lastly, it provides a recommendation to view
these kinds of management tools as instruments to make progress with the important project
of placing citizens at the center of governmental actions.
Keywords. Local governments; innovation; new public management.
••
Inovação nos governos locais na América Latina. Possibilidades a partir da nova

gestão pública
O artigo procura demonstrar, através da análise de três estudos de caso, que os governos locais
na América Latina têm desenvolvendo programas inovadores interessantes que se baseiam no
modelo da Nova Gestão Pública (NGP). Para atingir este objetivo, apresentamos as características
da inovação, as características que definem a gestão do governo local e os elementos do NGP.
Os resultados mostram que as possibilidades para construir programas melhores e serviços
públicos são amplas, e que o NGP representa um modelo de referência valiosa para enfrentar
este desafio. Finalmente, recomendamos conceder este tipo de ferramentas administrativas,
tais como meios no grande esquema de colocar o cidadão no centro da ação do governo.
Palavras-chave. Os governos locais; a inovação; a nova gestão pública.
282 estudios gerenciales, Vol. 28, edición especial, 281-302, 2012

Introducción
Desde la puesta en marcha de los estudios planes y programas de diversa naturaleza
de opinión, la ciudadanía de los países de (tecnológica, operativa, medioambiental,
la región latinoamericana se han mostrado financiera, etc.) que, por su concepción e
insatisfecha con el desempeño de sus go- impactos, se pueden considerar como inno-
biernos, particularmente, en lo que respecta vadores y cuya finalidad es la de mejorar en
a la provisión de servicios públicos como forma significativa la gestión pública y por
el transporte, educación, salud, vivienda, ende la calidad de vida de la ciudadanía. Con
seguridad, alumbrado, drenaje, agua y al- el logro de esta meta, el artículo pretende
cantarillado, limpieza de calles y recolección asimismo identificar algunas de las posibi-
de basura, etc. No obstante, en los últimos lidades para la innovación en los gobiernos
años se ha experimentado avances, tanto locales iberoamericanos, así como aquellos
en la preocupación de los gobiernos por elementos fundamentales para su imple-
generar documentos que representan com- mentación. Otros objetivos del trabajo, cuyo
promisos para brindar mejores servicios y cumplimiento permitirá alcanzar y explicar
construir una mejor gestión pública, como de mejor manera el primero, son los de
en la implementación de mejores prácticas presentar los rasgos de los gobiernos desde
gerenciales en su interior. una perspectiva organizacional, haciendo
Es posible suponer que buena parte de énfasis en el nivel local; revisar el concepto,
esas iniciativas y experiencias se han inspi- los tipos y niveles de la innovación en las
rado en la filosofía administrativa denomi- organizaciones; exponer las ideas centrales
nada como Nueva Gerencia Pública (NGP), del modelo de NGP; además de identificar y
la que se convirtió en un referente para analizar tres experiencias innovadoras de
la reforma del sector público con carácter gestión pública en gobiernos locales.
global, patentada en países angloparlantes La hipótesis de trabajo es que la inno-
pero difundida en todos los aparatos gu- vación es una actividad altamente factible
bernamentales de occidente, incluyendo a y en ascenso al interior de los gobiernos
Iberoamérica. Entre las ideas principales de locales iberoamericanos y que, además, este
la NGP, las cuales descansan en el concepto proceso se impulsa y apoya en el modelo de
de innovación organizacional, destacan nueva gerencia pública. En este sentido, se
la ejecución de programas más efectivos estima que el manejo y la difusión de ideas
y mejoramiento de metas, operaciones acerca de la NGP como variable indepen-
más eficientes, la mejora de la calidad, la diente, estaría generando más programas
creación de estructuras organizacionales gubernamentales innovadores.
más flexibles, la incorporación más vigo- A partir de lo que diversos autores
rosa del capital privado en la prestación de identifican como enfoque cualitativo,3 esta
servicios públicos y la creación de medios investigación incorpora un diseño no expe-
más competitivos y de mercado dentro de
las organizaciones públicas (Shand, 1996). 3 Para Hernández, Fernández & Baptista (2007, p. 9), “el
enfoque cualitativo puede definirse como un conjunto de
Con base en lo anterior, el propósito
prácticas interpretativas que hacen al mundo visible, lo
central de la presente investigación es el de transforman y convierten en una serie de representaciones
mostrar que en fechas recientes, al interior en forma de observaciones, anotaciones, grabaciones
de los gobiernos regionales y municipales y documentos”. Se subraya que es interpretativo al dar
sentido a los fenómenos con base a los significados que
de América Latina, se han implementado los estudiosos les den.
estudios gerenciales, Vol. 28, edición especial, 281-302, 2012 283

rimental (se desarrolla sin manipular inten- cionados fueron los siguientes: el Servicio
cionalmente variables) tipo transeccional de Atención al Ciudadano (SAC) de Bahía,
(por medio de la recolección de datos en un Brasil; el proyecto de la Ciudad Rural Sus-
momento único) puramente descriptivo. La tentable (CRS) Nuevo Juan del Grijalva, en
estrategia metodológica empleada se integra Chiapas, México; además del programa Eco-
a partir de dos ejes de acción, desarrolla- Impulso (EI), de Tepatitlán, Jalisco, también
dos en forma paralela, y que engloban sus de México; 3. Los programas seleccionados
correspondientes actividades. El primero fueron estudiados minuciosamente de tal
de ellos representa el sustento teórico del forma que se pudieran identificar sus metas
trabajo y consistió en la investigación docu- planteadas, las estrategias adoptadas, los
mental y análisis de las ideas y desarrollos subprogramas que los conforman, así como
en torno a cuatro elementos: 1. Los rasgos los resultados alcanzados; y 4. Finalmente
de los gobiernos regionales y municipales y con la pretensión de poder entender y
en Iberoamérica y México, 2. Las caracte- explicar esos resultados, varios de los logros
rísticas de la innovación administrativa, 3. e impactos registrados en los estudios de
Los conceptos que sustentan el modelo de caso se contrastaron con la teoría tanto de
NGP, y 4. La incorporación de la filosofía de la innovación como de la NGP.
la NGP en América Latina tomando como En correspondencia con los objetivos y
referencia algunos de los documentos que el la metodología descrita, el cuerpo del do-
Centro Latinoamericano de Administración cumento se compone de cuatro partes. En
para el Desarrollo (CLAD) ha elaborado con la primera se exponen las características de
tal propósito en años recientes. los gobiernos locales desde una perspectiva
El segundo eje tiene un talante más organizacional. En forma complementaria,
orientado a la gestión pública aplicada y se se presentan algunas de las diferencias
integró por las siguientes etapas: 1. Identifi- más significativas entre la gestión pública
cación, a partir de un universo muy amplio y privada, además de un breve análisis de
de experiencias disponibles, de estudios los principales problemas de los gobiernos
de caso relativos a programas impulsados municipales, haciendo énfasis en el caso
por los gobiernos locales de la región, que mexicano. En la segunda se estudia el con-
se pudieran considerar como exitosos con cepto de innovación organizacional, junto a
base en su originalidad, los objetivos plan- sus tipos y categorías, y las características de
teados y los resultados alcanzados; 2. Del las organizaciones innovadoras. La tercera
universo de casos exitosos identificados, se parte analiza las características y compo-
seleccionaron tres que por su alcance y nivel nentes de la NGP y de las organizaciones
de impacto, se estimó permitirían explicar posburocráticas en comparación con los
de manera adecuada las posibilidades de la rasgos que han definido tradicionalmente
innovación organizacional.4 Los casos selec- la administración pública iberoamericana,
asociados al modelo burocrático, las razones
4 Los estudios de caso sirven para identificar experien- por las que la NGP se considera un modelo
cias innovadoras y buenas prácticas de gestión (actividad innovador para la administración pública,
conocida como investigación de casos), además de dar a
conocer esas experiencias a estudiantes, académicos y y los documentos inspirados en ella para
servidores públicos. En tal sentido, se considera que el tratar de acceder a una gestión pública más
método del caso es útil en transmitir conocimientos a
través de técnicas de aprendizaje activo, en disciplinas 2000). Con toda la proporción guardada, este trabajo
orientadas a la acción, tal como la gestión pública (Nava, pretende también alcanzar estos fines.
284 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

digna y profesional en Iberoamérica. En la y legalmente predeterminados para su

cuarta sección se presenta el análisis de las surgimiento (nacen por decreto oficial) y
experiencias seleccionadas. Por último, en en lo que atañe a sus objetivos. Al mismo
la sección de conclusiones, el trabajo incor- tiempo, una vez que se han constituido,
pora una reflexión acerca de los resultados adquieren vida propia, ya que se enfrentan
obtenidos, así como de las alternativas y a un medio ambiente o contexto específico
posibilidades para la innovación en los go- con sus propios recursos, lo que generará un
biernos regionales a partir de la NGP. esfuerzo tendiente a crear capacidades para
su supervivencia.
1 Los gobiernos locales: organizaciones 3. El gobierno como red de organizaciones. Al
complejas nacer, las agencias públicas se insertan en
Tal y como bien lo apunta Tamayo (1997), una red ya existente de otras organizaciones
los gobiernos son en esencia grupos de gubernamentales, con las cuales mantie-
organizaciones de diversa índole: oficinas nen una amplia relación en materia fiscal,
de tramitación y cobro, escuelas, clínicas de subvenciones, regulación, operativa, etc.,
salud, departamentos de policía, juzgados, lo anterior con independencia de la propia
empresas paraestatales, áreas de registro ci- dinámica de relaciones al interior de cada
vil, entre muchas otras. Como cualquier otra organización.6
organización, están inmersas en un proceso Además de lo anterior se debe considerar
productivo, ya que transforman recursos que, en comparación con la gestión de las
(inputs) humanos, financieros y tecnológi- organizaciones privadas (empresas), las
cos en bienes o servicios (outputs), a través pertenecientes a la administración pública
de los cuales deberán satisfacer necesidades tienen un horizonte de tiempo más corto,
y problemas públicos y con ello lograr im- sus mecanismos de medición de desempeño
pactos globales de carácter social, político no son tan claros, el manejo del personal es
y económico (outcomes), lo que el Banco más rígido, están sujetas a un mayor escruti-
Interamericano para el Desarrollo -BID y el nio normativo y legal, y están más expuestas
CLAD (2007) identifican como valor público. a los medios de comunicación. Estas y otras
Como complemento a lo anterior, Arellano diferencias se aprecian en la Tabla 1.
& Cabrero (2000) indican que los gobiernos A ello hay que agregar que los gobiernos
reúnen las siguientes tres características: locales iberoamericanos, sean éstos de
1. El gobierno como estructuras organiza- carácter regional o local (principalmente),
cionales. Coincidiendo con Tamayo, se históricamente se han manejado con menos
plantea que los gobiernos no son monolitos capacidad financiera y operativa que los go-
abstractos, por el contrario, se conforman biernos centrales o federales para responder
de una amplia variedad de organizaciones a las exigencias que su propio quehacer les
diferentes en su tamaño, misión, estrategias, demanda. Al respecto, Cabrero (2007), refi-
recursos, estructura y contexto. riéndose al caso mexicano, ha señalado que
2. La dualidad de las organizaciones guber-
namentales. Este rasgo se explica a partir indistintamente los términos estatal, gubernamental y
de la administración pública para referirse a sus diversas
que los organismos estatales5 son formal organizaciones.
6 Este fenómeno puede ser comprendido a partir del
5 Dado que las agencias gubernamentales forman parte análisis ejecutado por autores como Agranoff (1997) sobre
del Estado y que la administración pública es un com- las Relaciones Intergubernamentales (RIG) y la Gestión
ponente del gobierno, en este documento se emplearán Intergubernamental (GIG).
2012 285
Tabla 1. Diferencias de la gestión pública y privada

N0. Indicador Gestión pública Gestión privada
1 La perspectiva del tiempo Horizontes de tiempo breves, Perspectiva de más tiempo
sujetos a calendarios políticos
2 Duración Relativamente breve Periodo más largo
3 Medición de desempeño Pocos acuerdos sobre los pará- Bien establecidas varias
metros para evaluar pruebas de desempeño
4 Limitaciones de personal La normatividad complica la Tiene mucho mayor margen
gestión de personal de acción
5 Igualdad y eficiencia Busca crear condiciones de Busca la eficiencia y el des-
igualdad entre grupos empeño competitivo
6 Procesos públicos contra Expuesta a la vista del público Más discreta, procesos me-
procesos privados nos expuestos al público
7 Función de la prensa y Debe enfrentarse a la prensa y Sus decisiones aparecen
medios informativos otros medios informativos menos en la prensa
8 Persuasión y dirección Los gestores públicos creen Los administradores priva-
que deben responder a muchos dos tienden a buscar una
superiores sola autoridad superior
9 Impacto legislativo y Se ve sometida a un minucioso Por lo común escapa a ese
judicial escrutinio de los poderes Legis- tipo de escrutinio
lativo y Judicial
10 El objetivo final Rara vez tiene un objetivo final Busca la ganancia, el desem-
claro peño y la supervivencia
Fuente: Adaptado de Allison (1999, pp. 754-757).
la mayoría de las administraciones munici- 2 La innovación organizacional: concep-

pales están aún en proceso de construcción to, tipos y niveles
de los sistemas administrativos básicos, Por innovación administrativa se puede en-
ya que son frágiles en sus capacidades de tender el “proceso de crear nuevos o mejores
acción, presentan debilidad institucional y bienes o servicios que los clientes desean
niveles muy bajos de recursos y facultades. o por el proceso de buscar nuevas formas
Sin embargo, como refiere el mismo autor, de producirlos o proporcionarlos” (Jones
varios gobiernos municipales están im- & George, 2006, p. 28). A partir de esta
plementando programas para mejorar su definición, es indispensable que los gobier-
organización y gestión de servicios y otros nos locales emprendan amplios procesos
más experimentan una etapa de moderniza- de innovación que los lleven a flexibilizar
ción por medio de la realización de agudas sus estructuras, a mejorar la calidad de sus
transformaciones en sus procesos estratégi- servicios y a tener una mejor relación con
cos, operativos y de servicio, que les hagan los agentes externos con los que guardan ín-
dejar la gestión burocrática tradicional y les tima relación. Para ese propósito, se pueden
acerque a una administración orientada al distinguir dos tipos de innovaciones orga-
cliente, inspirada en las ideas de la NGP. La nizacionales: la técnica y la administrativa
problemática del gobierno local mexicano (Cabrero, Arellano & Amaya, 2000).
se condensa en la Tabla 2.
Tabla 2. Los principales problemas del gobierno municipal en México

No. Problemática Algunas evidencias
1 La gran mayoría de 64% de los municipios carecen de un reglamento interno de la
los municipios mexi- administración municipal y en 22% no está actualizado.
canos se caracteriza En 52% de los municipios no hay un reglamento de obra pública y
por un muy débil en 20% no hay un plan de desarrollo.
marco normativo y
reglamentario
2 Sistemas adminis- En 60% de los municipios no existe un área especializada en la
trativos obsoletos evaluación y supervisión del gasto, tal como una oficialía mayor o
dominan el escenario una dirección administrativa.
municipal En 65% no hay un área de administración de personal.
75% reconocen haber recaudado impuestos y derechos (75% por
debajo de lo presupuestado).
3 Existe un débil nivel 18% de los presidentes municipales no tienen estudios medios o
de profesionalización superiores en algún campo profesional.
de gobernantes y La mitad de los alcaldes no tenía experiencia previa en la adminis-
funcionarios muni- tración pública.
cipales
Los funcionarios de la administración municipal tienen poca ex-
periencia en su función: 30% tienen menos de un año en el puesto,
55% menos de tres años y sólo 5% más de cinco años de antigüedad
en el puesto.
Fuente: Elaboración propia con base en Cabrero (2007).
La innovación técnica, como su nombre Como proceso de cambio, la innovación

lo indica, transforma el sistema técnico está en función de las condiciones de las
de una organización y se relaciona con su propias organizaciones, por lo que habría
actividad primaria: procesos y métodos de otra tipología basada en ello que incluye tres
producción, mejora de productos y servicios, categorías. La primera es la innovación pro-
etc. La innovación administrativa modifica gramada, cuyo proceso se conduce a través
el sistema social de la organización, con- de la investigación y desarrollo de produc-
formado por el sistema de relaciones entre tos o servicios. La segunda lo representa la
sus integrantes. Como se aprecia en la Tabla innovación no programada, que se produce
3, la combinación resultante de estos tipos cuando hay más recursos disponibles en
de innovación genera cuatro categorías de la organización que los que realmente se
organización: las del tipo D (orgánicas) que requieren por el momento, y estos recursos
fomentan las innovaciones y por lo general se utilizan para fines innovadores. El tercer
son organizaciones de alta competitividad, tipo lo representa la innovación angustiosa,
las del tipo A (mecánicas) que no suelen que se genera en forma forzosa al percibirse
innovar, y las del tipo B (administrativas bu- una crisis y que requiere emprender accio-
rocráticas) y C (tecnológicas burocráticas), nes novedosas (Hall, 1996). Además, las
en las que la innovación es incierta (Cabrero características de la organización también
et al., 2000). fomentan la presencia de la innovación.
2012 287
Tabla 3. Tipos de innovaciones

Innovaciones administrativas
Bajo Alto
Tipo A Tipo B
Bajo
Innovaciones
Administrativo
Mecánico
técnicas
burocrático
Tipo C Tipo D
Alto Tecnológico
Orgánico
burocrático
Fuente: De “Cambio en organizaciones gubernamentales: Innovación y complejidad”, por E. Cabrero, D. Arellano & M.
Amaya, En Reformando al gobierno. Una visión organizacional del cambio gubernamental, por D. Arellano, E. Cabrero &
A. Del Castillo, A. (coord.), 2000, 1ª ed., p. 141, México: Centro de Investigación y Docencia Económicas - M. A. Porrúa.
Los rasgos organizacionales que aparecen 3 La NGP: un modelo innovador para la

enseguida se vinculan con niveles altos de gestión pública
innovación (Hall, 1996, p. 215): 3.1 Características de la administración
a “Gran complejidad en la capacitación pro- pública iberoamericana
fesional de los miembros de la organización. Sin lugar a duda los elementos fundamenta-
b Gran descentralización del poder. les del modelo tradicional de administración
c Poca formalización. pública se asocian al modelo burocrático, pa-
d Poca estratificación en las diferencias de tentado por el célebre sociólogo alemán Max
distribución de las remuneraciones (si está Weber y cuyos rasgos predominantes, como
presente una alta estratificación, los que tie- lo recuerda Paramés (1978), son los princi-
nen grandes remuneraciones probablemente pios de la división del trabajo, permanencia,
resistan el cambio. jerarquía e impersonalidad de las normas.
e Poco énfasis en el volumen (en oposición En esa misma obra, este científico advertía
con la calidad) de la producción. de la crisis del modelo burocrático; parafra-
f Poco énfasis sobre la eficiencia en el costo seando a M. Crozier, indica que este tipo de
de producción o de servicio. organización ha originado un evidente ais-
g Un alto nivel de satisfacción con el trabajo lamiento de niveles y categorías jerárquicas,
de parte de los miembros de la organización.” así como una abrumadora centralización
De manera complementaria y con el afán en la toma de decisiones, lo que a su vez ha
de encontrar esas nuevas configuraciones impulsado una gestión excesivamente rígida
estructurales, procesos y criterios de servicio y lenta para responder oportunamente a los
en el gobierno, se pueden identificar tres cambios y retos que el contexto produce.7
niveles o ámbitos en los cuales implementar No obstante, se debe subrayar que con
iniciativas de innovación en sus organizacio- base al modelo burocrático, durante el siglo
nes: estructural-funcional, comportamental
y relacional (Cabrero et al., 2000), cada uno 7 El propio Crozier (1974, p. 86) añade que “el burocrático
no es solamente un sistema que no se corrige en función
con sus correspondientes objetivos y focos de sus errores, sino también demasiado rígido como
de transformación (ver Tabla 4). para adaptarse a las transformaciones que la acelerada
evolución de las sociedades industriales hace cada vez
más imperiosamente necesarias sin sufrir crisis”.

Tabla 4. Niveles de innovación

Nivel Objetivos Resultados Foco de la transformación
Funcional- *Hacer nuevas cosas de una Transformación *Marco normativo
estructural nueva manera estructural *Nuevos procesos de trabajo
*Nueva combinación de *Reformas administrativas
recursos *Diseño de nuevas estructuras
*Nuevas formas organizativas *Ampliación de grados de auto-
nomía
Comporta- *Nuevas actitudes y valores Transformación *Identificación con valores
mental del proceso de *Mecanismos de resolución de
toma de deci- conflictos
siones *Estructura de poder
Relacional *Nuevas formas de relación Transformación *Procesos adaptativos
organización-sociedad institucional *Alianzas y asociaciones con
agentes del entorno
Fuente: Elaboración propia, adaptado de Cabrero et al. (2000, p. 151).
XX se crearon, gestionaron y expandieron las Kliksberg (1989) al referirse, respectivamente,

grandes corporaciones manufactureras y de a las diversas patologías en el ámbito de la
servicios, públicas y privadas, en una socie- administración pública y el Estado. La Tabla
dad demandante de múltiples productos y 5 presenta dichos rasgos.
servicios a gran escala. Asimismo y para Por si lo anterior no fuera suficiente, la
ser justos con Weber, hay que añadir que tal valoración de la ciudadanía acerca de los
como lo señala el CLAD (1998), en América servicios y el trato ofrecidos por las institu-
Latina no se aplicaron adecuadamente va- ciones del Estado tampoco resulta favorable.
rias de las ideas básicas en torno al modelo De acuerdo al Programa de las Naciones
burocrático, como lo correspondiente a la Unidas para el Desarrollo –PNUD (2004),
profesionalización y meritocracia de los en 2002 un 40% de los latinoamericanos
funcionarios públicos debido a prácticas manifestó haber acudido a una institución
patrimonialistas y clientelistas. A pesar de pública a realizar algún trámite; y de ellos,
lo anterior, el CLAD coincide con Crozier un 78% señaló haber recibido algún tipo
al subrayar que este modelo no contempla de maltrato.8 Igualmente, la satisfacción
algunos de los rasgos de la modernización con los servicios públicos en la región es
del sector público como la eficiencia, la muy baja, ya que los que ofrece el gobierno
democratización del servicio público y la central presentan la siguiente valoración: el
flexibilidad organizacional. registro civil alcanza el 58% de satisfacción,
Los problemas vinculados a las agencias la educación un 54%, los hospitales públicos
públicas, junto a las desventajas inherentes a el 47%, la policía el 34% y, por último, el
su gestión presentadas en la Tabla 1, ocasio- sistema judicial un bajo 31%. La situación
naron a su vez la presencia de rasgos no muy
favorables en sus procesos administrativos 8 A pesar que en la mayoría de los casos se trató de
maltratos leves (como el hacer largas filas, trámites
y, fundamentalmente, en su relación con su innecesarios, negación de información, etc.), aproxima-
clientela: la ciudadanía. En esto coinciden damente una cuarta parte señaló haber sufrido maltrato
importantes autores como Paramés (1978) y grave, como el ser humillado, recibir trato irrespetuoso
o recibir una invitación a dar propina.
2012 289
Tabla 5. Características de las agencias gubernamentales iberoamericanas

No. Autor Ámbito de estudio Patologías encontradas
1 Paramés Administración Generalizada insatisfacción de los ciudadanos
pública Deficiencias de las estructuras administrativas
La inadecuación de las normas jurídicas
Ineficiente actuación del personal:

• Inexperiencia, falta de capacitación, bajo espíritu de servi-
cio, despotismo, etc.
2 Kliksberg Estado Bajo nivel de articulación organizacional

Hiperconcentración del aparato estatal
Extrema rigidez

Ineficiencias serias en la elaboración de políticas públicas
Carencia de una política de personal
Fuente: Elaboración propia con base a Paramés (1978, pp. 484-492) y Kliksberg (1989, pp. 95-101).
no es mejor en los gobiernos municipales: programas más efectivos (como el de mejo-

la disponibilidad de áreas verdes y espacios rar las metas), operaciones más eficientes y
públicos llega al 52% de satisfacción, el servi- el mejoramiento de la calidad y prestación
cio de recolección de basura alcanza el 50%, de los servicios. Los componentes de este
los servicios municipales registran el 46%, el modelo se resumen en la Tabla 6.
alcantarillado el 44%, el transporte público Además, la NGP aglutina un buen número
el 40% y los caminos y pavimentación el 41% de modelos, autores, filosofías y estrategias
(Corporación Latinobarómetro, 2010). específicas. En el caso de los Estados Unidos,
sobresalen las propuestas de Barzelay y de
3.2 La NGP Osborne y Gaebler.9 El planteamiento de
Ante ese panorama, resultaba necesario Barzelay (2000), conocido como paradigma
emprender una cruzada multinacional que posburocrático, reafirma que el modelo bu-
revitalizara la gestión pública. El referente rocrático-weberiano sufrió un agotamiento
para ese proyecto fueron las transforma- y no es útil para enfrentar la nueva dinámica
ciones que se vienen implementando desde social y organizacional. Barzelay indica que
la década de los años ochenta del siglo la gestión presupuestal en el gobierno está
pasado en los sectores públicos de países basada en la idea del gasto y el ahorro, no
desarrollados como Australia, Estados Uni- en la manera más eficiente de alcanzar ob-
dos, Nueva Zelanda y Reino Unido. Estos jetivos, y que los mecanismos de mercado
cambios, de diversa naturaleza y magnitud, deben ser incorporados para solucionar
se englobaron en el modelo administrativo problemas de dispendio y lentitud en su
conocido como NGP, el cual, de acuerdo a actuación. La Tabla 7 integra los rasgos que,
Shand (1996), ha producido dos tipos de en contraste con las agencias burocráticas,
cambio: cambios macro y cambios micro. deben tener las organizaciones posburo-
Los primeros incluyen cambios estructura- cráticas para enfrentar esta nueva realidad.
les en el gobierno, políticas de privatización
y el establecimiento de agencias autónomas. 9 Ambas aparecidas originalmente en 1992; en el caso
de Barzelay con el nombre de “Breaking through Bureau-
Mientras que los cambios micro, más em- cracy”, mientras que la de Osborne y Gaebler se identificó
pleados en los países de la OCDE, implican como “Reinventing government”.

Tabla 6. Componentes de la NGP

No. Componente
1 Enfocarse más de cerca a los resultados en términos de eficiencia, eficacia y calidad del servi-
cio.
2 Descentralizar las estructuras organizacionales altamente centralizadas. Además que la ges-
tión de servicios sea más cercana al punto de la prestación.
3 Flexibilidad para explorar alternativas en la provisión directa al público.
4 Nuevas políticas de manejo de personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del staff.
5 Usar mecanismos para mejorar cuestiones como el desempeño en la concesión y crear medios
competitivos y de mercado dentro de las organizaciones públicas.
6 Incentivos para mejorar el desempeño que permitan a las organizaciones lograr porcentajes
significativos de ahorros en su administración.
7 Fortalecimiento de capacidades estratégicas del gobierno.
8 Mayor responsabilidad y transparencia para reportar los resultados de gestión.
9 Un enfoque al cliente o al consumidor.
Fuente: Elaboración propia con base en Shand (1996, pp. 82-88).
Tabla 7. Características de las organizaciones posburocráticas

No. Características de una dependencia Características de una dependencia
burocrática posburocrática o impulsada por el cliente
1 Se enfoca en sus propias necesidades y pers- Se enfoca hacia las necesidades y perspectivas del
pectivas cliente
2 Se enfoca en las funciones y las responsabilida- Se enfoca en ayudar a que toda la organización funcio-
des de sus partes ne como equipo
3 Se define tanto por la cantidad de recursos que Se define por los resultados que logra en beneficio de
controla como por las tareas que desempeña sus clientes
4 Controla los costos Crea un valor neto de costo
5 Se aferra a la rutina Modifica sus operaciones en respuesta a las demandas
cambiantes de sus servicios
6 Lucha por ganar terreno Compite por obtener más negocio
7 Insiste en seguir los procedimientos normales Introduce la opción en sus sistemas operativos, cuando
al hacerlo cumple un propósito
8 Anuncia políticas y planes Emprende con sus clientes una comunicación en am-
bos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estrate-
gia operativa
9 Separa el trabajo de pensar del trabajo de hacer Otorga la autoridad a los empleados operativos de emi-
tir juicios sobre el modo de mejorar tanto el servicio al
cliente como su valor
Fuente: Elaboración propia con base en Barzelay (2000, p. 47).
Casi de manera simultánea, se presentó nacionales prioritarios; es decir, para llegar

la propuesta de Osborne & Gaebler (1994), a ser ese nuevo socio, el gobierno necesita
conocida como la reinvención del gobierno, reinventarse. Basados en las ideas de Os-
en la cual el gobierno es visto como socio del borne y Gaebler, Jones & Thompson (1999)
sector privado para enfrentar los problemas proponen un modelo de gestión conocido
2012 291
como 5R’s, mismo que constituye una plata- de nuevas políticas de personal y una nueva
forma para la innovación en la gestión pú- concepción del servicio público) y relacional
blica al incorporar los siguientes conceptos: (enfoque en el cliente-ciudadano y asocia-
reestructuración, reingeniería, reinvención, ción con empresas privadas), herramientas
realineación y reconceptualización. El fun- todas ellas que incorpora la NGP.
damento de estos conceptos, cuya utilidad
para el ámbito público es demostrada por 3.3 La NGP en la administración pública de
Fernández, Delgado, Ortega & Caldera Iberoamérica
(2007), se explica en la Tabla 8. Como se señaló en la introducción de
En suma, la NGP representa una alterna- este trabajo y como lo constatan un buen
tiva a una gestión pública tradicional ape- número de publicaciones (CLAD, 2010;
gada a funciones rutinarias y temerosas de García, 2004; Guillén, González & Rojo,
experimentar con mecanismos innovadores; 2007; Guillén, López & Rojo, 2006; Guillén
asimismo, este modelo propone construir & Rojo, 2005), desde hace varios años se
organizaciones orgánicas a partir de las or- vienen implementando en los gobiernos ibe-
ganizaciones mecánicas o burocráticas exis- roamericanos programas de mejoramiento,
tentes. Esto implica conseguir innovaciones modernización, reingeniería o reinvención,
en los niveles funcional-estructural (por me- los cuales se alinean en forma clara a los
dio de programas de calidad, reingeniería y principios de la NGP.
reestructuración), comportamental (a través
Tabla 8. Fundamentos del modelo 5R´s

No. Componente Fundamento
1 Reestructuración Tal como lo han señalado Crozier (1974), Paramés (1978), Kliksberg (1989), Shand
(1996) y Barzelay (2000), el gobierno requiere trabajar con estructuras más ágiles
y funcionales, más planas (con menos niveles jerárquicos) y diseñadas para hacer
más eficientes los procesos.
2 Reingeniería Hammer & Champy (1993) indican que la reingeniería constituye la mejora ra-
dical de los procesos de trabajo de una organización para obtener elevados be-
neficios en costo, servicio y rapidez. Esa idea habría que llevarla al interior de las
administraciones públicas, plagadas de trámites lentos y engorrosos; el trabajo de
Torres (2007) demuestra que sí es posible su implementación en ellas.
3 Reinvención La reinvención significa la transformación fundamental de los organismos y
sistemas públicos para que produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su
eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformación se
logra cambiando su propósito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura
de poder y su cultura (Osborne & Plastrik, 1998).
4 Realineación Se propone alinear o hacer que coincidan, que haya congruencia entre la estruc-
tura y la estrategia de la organización para poder alcanzar sus fines, a la vez que
se motiva y responsabiliza al personal. Cabe resaltar que la importancia de tal
alineación de variables fue antes estudiada por autores ahora clásicos de la Teoría
de la Organización como Chandler (1962).
5 Reconceptualización Plantea fomentar la innovación, la creatividad y el autoaprendizaje en el sector
público con el fin de identificar nuevos mercados, clientes, productos, así como
formas de organización y mecanismos de atención. Ideas que guardan amplia
relación con la propuesta sobre innovación y espíritu emprendedor de Koontz,
Weihrich & Cannice (2008).
Fuente: Elaboración propia a partir de Jones & Thompson (1999).

El CLAD ha sido un destacado promotor ción de proyectos innovadores exitosos, guia-

de este tipo de iniciativas, particularmente dos por ideas de NGP, es una cabal posibilidad
desde la creación de un manifiesto que se en los gobiernos locales iberoamericanos. Se
convirtió en un referente en la región: Una estudiarán sucintamente las experiencias del
nueva gestión pública para América Latina Servicio de Atención al Ciudadano (SAC), la
(CLAD, 1998). Posteriormente y hasta estos Ciudad Rural Sustentable (CRS) de Nuevo
momentos, esta iniciativa ha seguido gene- Juan de Grijalva y de Eco-Impulso.
rando documentos inspirados en la NGP, los
que a la vez han fomentado su aplicación en 4.1 Servicio de Atención al Ciudadano
los gobiernos iberoamericanos. Por su vin- (SAC)10
culación directa con la teoría de la innova- Este proyecto corre a cargo de la Secretaría
ción, en este trabajo se revisarán, de acuerdode Administración del gobierno del estado
a la información de la Tabla 9, tres de ellos,de Bahía (Brasil) e inicia en 1995 impulsado
firmados por la mayoría de los gobiernos de por la imagen que tenía este gobierno de
la región: las Carta Iberoamericanas de la brindar un servicio público ineficiente. Para
Función Pública (CLAD, 2003), de Gobierno transformar esa reputación se creó el SAC,
Electrónico (CLAD, 2007) y de Calidad en la que constituye una transformación radical
Gestión Pública (CLAD, 2008). en la manera de ofrecer servicios públicos
Como se puede observar, en términos y que se puede definir como un shopping
generales estos documentos recogen lineal- de servicios públicos, en el que agencias del
mente las ideas fundamentales de los autores gobierno, federal, provincial y municipal,
impulsores de la NGP (lo que les convierte en junto a empresas concesionarias privadas,
verdaderas guías para la innovación): una ges-ofertan los servicios públicos más importan-
tión pública más eficaz y eficiente, más flexible,
tes con parámetros de excelencia. Los centros
preocupada por servir a la ciudadanía, que SAC se ubican en lugares convenientes para
ofrezca servicios de mayor calidad y cuyos la ciudadanía, además de shopping centers,
rendimientos sean evaluados. En lo particular,estaciones de transporte público y colonias
la CIFP promueve una gestión pública basada de bajo ingreso; asimismo cuentan con dos
en los resultados, la innovación y el aprendi-unidades móviles para llevar a las comunida-
zaje, particularmente en lo que respecta a la des más alejadas y marginadas los servicios
gestión del personal. Mientras que la CIGE se públicos más elementales.
preocupa por la mejora continua de los pro- Con el SAC se logró que, en un mismo
cesos y su constante innovación con base en lugar, 32 instituciones de los tres niveles
las TIC. Por su parte, la CICGP incorpora una de gobierno ofrecieran seiscientos tipos de
propuesta básica de la NGP: el aprendizaje y servicios a los ciudadanos con economías
la innovación como instrumentos vitales en de tiempo y costo, además de confort en las
la estrategia de mejoramiento de la calidad. instalaciones, un trato respetuoso y servicios
de apoyo como fotocopiado, puesto bancario
4 Análisis de tres experiencias innovado- y fotografías. En cada centro hay un gerente
ras en gobiernos locales
10 A continuación se presenta un resumen adaptado
En esta sección se presentan tres estudios de a partir del documento del SIPAL -Sistema Regional de
caso que constatan que, a pesar de que tradi- Información sobre Buenas Prácticas de Gestión Pública en
cionalmente no se han distinguido por tener América Latina y El Caribe (2006). Más información en:
http://www.sac.ba.gov.br y http://www.clad.org/siare_isis/
altos niveles de desempeño, la implementa- innotend/gobelec/ccbrasil.html
2012 293
Tabla 9. Documentos signados por gobiernos iberoamericanos inspirados en la NGP

Carta Iberoamericana
Carta Iberoamericana de la Carta Iberoamericana de Go-
de Calidad en la Gestión
Función Pública (CIFP) bierno Electrónico (CIGE)
Pública (CICGP)
Meta Definir las bases que configu- Acercar los gobiernos a la Promover un marco
ran un sistema eficaz y profe- ciudadanía al facilitar la común en Iberoamérica
sional de función pública comunicación y la relación sobre la calidad en la
vía las TIC gestión pública
Criterios Prioridad de las personas Calidad de los servicios Servicio a la ciudadanía
La profesionalidad Eficiencia, eficacia Gestión para resultados
Flexibilidad Transparencia Compromiso social
Responsabilidad Sociedad de la información y Responsabilidad directiva
del conocimiento
Principios éticos Gobernabilidad democrática Gestión por procesos
Protagonismo (liderazgo) Participación de emplea-
dos
Igualdad de género, la inclu- Cooperación
sión y no discriminación
Principios Igualdad Igualdad Servicio público
básicos
Mérito, desempeño Legalidad Participación ciudadana
Eficacia, eficiencia Conservación Acceso universal
Transparencia, objetividad Responsabilidad Eficacia, economía
Sometimiento a la ley Adecuación tecnológica Mejora Continua
Algunos instru- Planificación de recursos Los ciudadanos podrán: Dirección estratégica
mentos humanos
Organización del trabajo Enviar vía electrónica escritos Opinión ciudadana
y quejas
Evaluación del rendimiento Realizar pagos, liquidar im- Modelos de excelencia
puestos
Función directiva profesional Recibir notificaciones Premios a la calidad
Cambio cultural Acceder a información Equipos de mejora
Cartas compromiso
Medición y evaluación
Referencia a la En las políticas y prácticas de Los Estados deberán implan- La administración deberá
innovación gestión de las personas tar nuevos modelos de gestión establecer un proceso de
en la administración pública aprendizaje, innovación y
que fomenten la mejora mejora de la calidad
continua de los procesos y la
Suplir rutinas y procedimien- Los ciudadanos podrán
constante innovación
tos por enfoques orientados a participar en el diseño e

la producción de resultados, la innovación del servicio
innovación y el aprendizaje
Fuente: Elaboración propia con base en el CLAD (2003, 2007, 2008).

que pertenece al gobierno de Bahía y a él la primera CRS y con ello brindar la oportuni-
le reporta el supervisor que cada agencia dad a las familias damnificadas de emprender
gubernamental tiene en ese lugar. Los re- una nueva vida de manera digna. Esa primera
cursos humanos que prestan sus servicios CRS es el Nuevo Juan del Grijalva; en donde,
en las agencias son funcionarios públicos en su edificación (que implicó la adquisición
pertenecientes a las mismas agencias o a de un predio de ochenta hectáreas a 7 km
empresas privadas que prestan servicio en de Ostuacán, la cabecera municipal), se han
el SAC (outsourcing). integrado los cinco componentes básicos
El SAC cuenta con un total de 25 centros del proyecto CRS: vivienda; desarrollo social;
fijos (ocho en Salvador, capital de Bahía, y económico, productivo y de servicios; susten-
diecisiete en el interior) y dos puestos móviles, tabilidad ambiental; y legalidad y gobierno.
que durante tres o cuatro días recorren los 417 A continuación se muestran sus resultados.
municipios de Bahía ofreciendo los servicios Vivienda. Se han construido 410 casas de
de acta de nacimiento, cédula de identidad 60 m2 con paredes de adoblock (elaborado
y certificado de no antecedentes penales. combinando cemento, arena y tierra de la
Entre los resultados más significativos de la región), que cuentan con estufas ecológicas,
experiencia se tienen: hasta 2005 se habían predios de 300 m2, traspatios productivos de
realizado 78 millones de atenciones; los tiem- 240 m2 (para la crianza de animales, hortali-
pos de espera para ser atendido en el SAC se zas y frutales), agua potable, electricidad, dre-
han abatido significativamente, por ejemplo, naje sanitario y pluvial y alumbrado público.
un pasaporte puede obtenerse en un tiempo La CRS cuenta con planta de tratamiento de
promedio de ocho minutos; además, la en- aguas residuales, red de energía eléctrica con
cuesta 2005 indicó una tasa de satisfacción cableado subterráneo, sistema de alumbrado
de 93,9% con los servicios ofrecidos entre los público de energía solar, terminal de trans-
usuarios del SAC. Todo ello ha posibilitado porte público, templos religiosos, jardines
que el SAC haya sido galardonado con el Pre- comunes y canchas deportivas.
mio al Servicio Público de la Organización de Desarrollo Social. La CRS cuenta con un
las Naciones Unidas en la categoría “Mejora centro de salud que brinda 142 servicios, un
en los Resultados de los Servicios Públicos” consultorio de medicina general y otro de
en el 2004, y sea reconocido como modelo odontología; un centro de educación básica
de referencia en la prestación de servicios (CEBECH) que durante el ciclo escolar 2009-
administrativos al público. 2010 atendió a 470 alumnos; un centro de
asistencia infantil comunitario con servicio
4.2 Ciudad Rural Sustentable (CRS) Nuevo de salud y alimentación para apoyar a ma-
Juan del Grijalva (México)11 dres trabajadoras; un centro de desarrollo
El 4 de noviembre de 2007, debido a las fuer- comunitario; lo que se complementa con
tes lluvias, se desgajó un cerro sobre el Río una torre de comunicaciones que posibilita
Grijalva, lo que provocó una inmensa ola que los servicios de internet y telefonía celular
destruyó la localidad Juan del Grijalva en el y que cuenta con sala audiovisual, sala de
Estado de Chiapas (México). A raíz de esto, cómputo, biblioteca, además de albergar una
el gobierno de Chiapas se propuso construir radio comunitaria.
Económico, productivo y de servicios. Se
11 Enseguida se leerá una síntesis propia hecha a partir construyó un corredor comercial, un parque
del estudio del Instituto de Población y Ciudades Rurales
del Gobierno del Estado de Chiapas (2011). microindustrial y diez distintas instalacio-
2012 295
nes comerciales y de servicios; en ellos se 2. “Creciendo Juntos”, 3. “Salvemos al Río” y

encuentran operando 48 microempresas, 4. “Eco bonos”.
destacando una fábrica de muebles, otra El Reciclaje Ecológico Escolar inicia en
de blocks, una herrería, una tortillería, un 1994 y consiste en que niños de escuelas de
molino, una posada rural, cinco tiendas de educación básica, ubicadas en zonas de bajos
abarrotes y una panadería. Asimismo, se ingresos, lleven a sus colegios residuos reci-
han impulsado varios proyectos agroindus- clables, los cuales semanalmente se canalizan
triales: tres granjas de aves de postura para al Centro Municipal de Acopio (construido
la producción de huevo administradas por en 1992). Al final del año escolar, se entrega
mujeres, una planta procesadora de lácteos, un reconocimiento y una cantidad en efec-
ocho invernaderos de tomate, chile habane- tivo (peso por peso) a las escuelas en que se
ro y otras hortalizas, una planta empacadora hayan recolectado más residuos.
hortofrutícola y una planta fermentadora y La iniciativa Creciendo Juntos invita a los
secadora de cacao. niños de educación básica al vivero muni-
Sustentabilidad Ambiental. Se reforesta- cipal para recibir pláticas sobre cuidado de
ron las cincuenta hectáreas del polígono ur- árboles, además de que aprenden a sembrar
bano, incluyendo un terreno como reserva sus semillas y se les pide que escojan una
ecológica; también se reforestaron las treinta que habrán de cuidar para que crezca junto
hectáreas del polígono productivo, en donde con ellos. De manera complementaria se
se sembraron especies frutales y maderables ofrece a las escuelas y colonias la siembra
para su futuro aprovechamiento. La CRS dis- de árboles pequeños, cultivados en el mismo
pone del servicio de recolección de basura vivero municipal, para que sean plantados
por medio de camiones que clasifican los en banquetas, patios y jardines domésticos
residuos orgánicos e inorgánicos. con el compromiso de parte de los niños, sus
Legalidad y gobierno. La ciudad cuenta profesores y padres de familia de cuidarlos
con una Delegación Municipal, una Coman- hasta su crecimiento.
dancia Municipal y una Agencia del Minis- El programa Salvemos al Río es un plan de
terio Público, las cuales están dotadas con gobierno provocado por el desbordamiento
suficiente infraestructura y equipamiento del Río Tepatitlán en 2003, lo que ocasionó
necesario para su operación. cuantiosos daños en construcciones cercanas
al río. Entre el gobierno y los ciudadanos
4.3 Eco-Impulso12 han contribuido al desazolve del cauce, a
Esta experiencia es promovida por la Di- ensancharlo, a limpiarlo y retirar árboles
rección de Ecología del gobierno municipal obstructores, a reparar los destrozos, a retirar
de Tepatitlán de Morelos, Jalisco (México), drenajes clandestinos y descargas industria-
debido a la necesidad de movilizar a los les prohibidas, a acondicionar áreas de recreo
ciudadanos en la mejora del medio ambiente e identificar zonas de peligro potencial.
y generar una cultura ecológica. Para tal fin, Finalmente, los Eco-bonos son un subpro-
este programa incluye actualmente cuatro grama que se fundamenta en una campaña
subprogramas: 1. Reciclaje Ecológico Escolar, de pago en forma de vales canjeables por
mercancías en comercios locales a los ciuda-
12 El siguiente es un extracto libre elaborado con base en danos que llevan residuos sólidos reciclables
Díaz & Bazdresch (2005), disponible también en http:// al Centro de Acopio.
premiomunicipal.org.mx/p2009/pa_descargar_doc.
php?idRegistro=3477&tipo=doc

Entre los logros de Eco-Impulso figura el y cambio cultural en la organización, se

hecho que el programa de reciclaje escolar apegan claramente a los arquetipos de la NGP.
se ha sostenido por más de diez años con
el apoyo de 45 escuelas, padres de familia, 5 Conclusiones
ciudadanos y empresarios, además que ya Después del recorrido de carácter teórico
cuenta con un Reglamento Municipal de y documental acerca de la necesidad de
Reciclaje (en el que se establece la obligación innovar las prácticas de gestión en los go-
de los vecinos de separar los residuos sólidos biernos locales de Iberoamérica, así como
susceptibles de ser reciclados). Como dato, del análisis sucinto de tres experiencias que
en el periodo 2001-2003 se recolectaron 629 se alinean y responden a esa exigencia con
toneladas de residuos reciclables en el Centro la finalidad de ofrecer servicios renovados
de Acopio Municipal, 212 en las escuelas, 16 y una nueva relación con la ciudadanía, se
en el Cambalache Ecológico (mismas que pueden señalar las siguientes conclusiones:
fueron cambiadas por despensas en las zonas En primer lugar, en función del ago-
más pobres) y 11 en el Cambalache Escolar tamiento del modelo burocrático, parece
(que se canjearon por útiles escolares en co- observarse en muchos de estos gobiernos
legios de zonas deprimidas). Otro logro es la una mutación respecto a las formas en que
protección de las especies arbóreas en peligro tratan de cumplir sus misiones y objetivos,
de extinción, acción que permite mantener y que los estaría acercando a modelos de
varias decenas de miles de árboles pequeños nueva gerencia pública. Esta investigación
en el vivero. Un tercer logro lo representa la evidencia en tal sentido, la presencia de
protección ecológica del río, que implica a la una gradual mudanza en el perfil de las
vez la protección civil y del patrimonio de la organizaciones que integran los sectores
ciudad. Todo esto llevó a que la experiencia públicos de América Latina, pasando de ser
recibiera el “Premio Gobierno y Gestión organizaciones burocráticas y mecánicas a
Local 2004”, que entrega anualmente el CIDE convertirse, gradualmente y en función de
en México. sus innovaciones administrativas y técnicas,
La Tabla 10 presenta el análisis compara- en organizaciones mucho más orgánicas y
tivo de los tres casos respecto a sus objetivos, mejor valoradas por la ciudadanía.
estrategias y resultados, el cual indica, sin Como complemento del punto anterior
duda alguna, el empleo de acciones inno- es posible afirmar que, con base en las
vadoras, tanto de carácter administrativo experiencias en el SAC, la CRS Nuevo Juan
como técnico, y que han impactado, en ma- del Grijalva y Eco-Impulso, las posibilida-
yor o menor medida, los niveles funcional- des para la innovación de los gobiernos
estructural, comportamental y relacional municipales de la región son amplias. Para
de las organizaciones que los desarrollaron. llevar a cabo proyectos de transformación
Asimismo, es evidente que el propósito y e innovación exitosos, será necesario que
naturaleza de la mayoría de estas acciones, las agencias estatales, en función del diag-
entre las que se encuentran la búsqueda de nóstico presentado respecto a la valoración
una mayor eficiencia y calidad en la presta- de sus servicios por parte de la sociedad,
ción de servicios, reinvención en la gestión, incorporen en la mayoría de los casos los
reingeniería de procesos, reconceptuali- tres niveles de innovación revisados. Esto es
zación de la administración pública, una así porque es menester cambiar estructuras y
mejor vinculación con el sector empresarial procesos obsoletos, generar nuevos valores y
2012 297
Tabla 10. Comparación de las experiencias presentadas

Caso Objetivos Ejes / Estrategias Resultados Niveles de Elementos de NGP
innovación
SAC * Mejorar la *Shopping de *78 millones de aten- *Funcional/ *Eficiencia
calidad de los servicios ciones Estructural
servicios pú-
blicos
* Ofrecer servi- *Eficiencia en el servi- *Calidad
cios de diversas cio: Un pasaporte en
agencias en un ocho minutos.
solo lugar
* Ofrecer servi- *Alto grado de satisfac- *Relacional *Reinvención
cios en sitios de ción con los servicios
fácil acceso
*Premio al Servicio *Reingeniería
Público de la ONU
Juan del *Reubicar a *Vivienda. *Construcción de una *Funcional/ *Enfoque en el ciu-
Grijalva toda la pobla- CRS con vivienda dig- Estructural dadano
ción de una na, empleo, educación
comunidad y respeto al entorno
medioambiental
*Desarrollo *Calidad de los ser-
Social vicios
*Económico *Relacional *Reconceptualización
*Medio Am-
biente
*Gobierno
Eco-Im- *Ordenamien- *Reciclaje Ecoló- *Institucionalización *Compor- *Vinculación gobier-
pulso to del medio gico Escolar del programa tamental no-empresa
ambiente y la
“Creciendo *Aprovechamiento de *Relacional *Liderazgo
generación de
Juntos” residuos reciclables
una cultura
ecológica “Salvemos al Río” *Protección de especies *Participación ciu-
arbóreas en peligro de dadana
extinción
“Eco-bonos” *Protección del río *Cambio cultural
*Sensibilización de la
población
Fuente: Elaboración propia.
comportamientos (lo que se ha llamado una visto como el cliente del aparato estatal,
nueva cultura de servicio público asociada en el centro de la acción de todo el sector.
a principios éticos), así como inducir nue- Lo anterior implica no solamente ofrecer
vas formas de vinculación con ciudadanos, servicios de alta calidad y eficiencia a la
grupos sociales y empresariales. ciudadanía, sino que tal como se apreció en
Haciendo referencia precisamente a la los estudios de caso revisados, los propios
innovación relacional, esta investigación ciudadanos junto con las empresas deben
confirma que la nueva forma de concebir asociarse con el gobierno en la gestión de
el ejercicio de gobierno sitúa al ciudadano, servicios, políticas y programas públicos.
El trabajo plantea asimismo que las ideas ción de los gobiernos de la región, en torno
creativas y de cambio organizacional de los a la función y gerencia pública, al gobierno
casos presentados se apegan en su mayoría electrónico, a la calidad en la administra-
al tipo de innovación angustiosa, ya que es- ción pública y a la participación ciudadana,
cenarios de crisis (de calidad en los servicios, promovidos a través de diversos foros y
administrativa u originada por desastres mecanismos, tienen una valía inestimable.
naturales) motivaron la implementación Es indudable que el reto de reformar los
de amplias y exitosas transformaciones. Sin gobiernos locales latinoamericanos debe
embargo, es recomendable generar procesos partir del reconocimiento de sus múltiples
de innovación programada que hagan una carencias y retos en materia reglamentaria,
adecuada lectura de las transformaciones presupuestal, operativa, administrativa y de
sociales, tecnológicas, económicas y políti- recursos humanos. Eso implica poner en la
cas que se suscitan. práctica dos ideas: primero, es necesario
La investigación también mostró que hay desarrollar proyectos reformadores de ma-
una clara correspondencia entre la teoría nera amplia, abarcando toda la red de orga-
sobre la innovación y la que sustenta a la nizaciones que conforman a los gobiernos,
NGP. Lo que ésta propone al final del día en los que el empleo de ideas de NGP, si el
es emprender iniciativas innovadoras que caso es procedente, puede representar un
ayuden a transformar la gestión pública, en herramental valioso. Segundo, en ese afán
el sentido que se explicó antes y con un gran modernizador y partiendo de la realidad que
nivel de profundidad al incorporar, entre experimentan estos gobiernos, los objetivos
otros aspectos, programas de reingeniería de tales programas deben ser razonables y
y reinvención del gobierno. Igualmente, realistas.
tomando como referencia las experiencias Lo anterior lleva a reconocer otra necesi-
estudiadas, se corroboró la hipótesis de que dad. Dado que las teorías del desarrollo ubi-
la argumentación que soporta el paradigma can a la administración pública como uno de
de la NGP está sirviendo como modelo para los factores vitales para generar desarrollo
conducir múltiples programas de reforma endógeno, es fundamental profesionalizar
en los gobiernos latinoamericanos. Se la gestión de recursos humanos, financiera,
debe advertir que las ideas de corte geren- operativa y estratégica de los gobiernos
cial, agrupadas en la NGP, pueden ser muy locales. Eso sin duda también impactaría
útiles si se utilizan como simples medios favorablemente en la calidad de vida de los
o instrumentos, y con la correspondiente ciudadanos y la sociedad iberoamericana
adecuación al contexto particular de que se lo requiere.
trate, en el gran proyecto de transformación
del gobierno local.
Es lógico indicar que uno de los factores
que explican la diseminación de las ideas Referencias bibliográficas
acerca de la NGP en los sectores públicos de
Iberoamérica lo constituye el trabajo que Agranoff, R. (1997). Las relaciones y la
instituciones como el CLAD vienen desa- gestión intergubernamentales. En R.
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Maestría en
Seguridad Pública
y Políticas Públicas
Teoría de la
Administración Pública
Sesión 1.
Nueva Gestión Pública: dejar atrás el
legado de la administración tradicional
Script 1
¡Hola! Recibe la bienvenida a la primera sesión “Nueva Gestión Pública: dejar atrás el
legado de la administración tradicional” de la asignatura Teoría de la Administración
Pública del programa de Maestría en Seguridad Pública y Políticas Públicas. En ésta,
hablaremos sobre la crisis de la Administración pública tradicional y del surgimiento de la
Nueva Gestión Pública.
A lo largo de la sesión, nuestro objetivo será conocer cuáles son las innovaciones
que postula la Nueva Gestión Pública, a partir de su comparación frente al paradigma
tradicional de la Administración pública. Todo ello, con el propósito de que puedas
identificar los beneficios potenciales de su implementación.
¡Comencemos!
La administración pública, se ha definido con base en tres enfoques: como disciplina

científica, con relación a la estructura que maneja y como función del Estado.
En términos generales, podemos decir que es una rama de las ciencias sociales que
estudia el funcionamiento del gobierno, su estructura y tareas para el cuidado del
bienestar colectivo, así como el comportamiento de las personas o grupos que intervienen
en su ejercicio.
Recordemos que, en la época de la posguerra surge el Estado benefactor, que

persigue el pleno empleo, la solidaridad sistemática, la legislación laboral y el sistema de
seguridad social.
Sus pilares fueron: la educación, la salud y el sistema de prestaciones y servicios

sociales, como respuesta al malestar que prevalecía entre la población.
El Estado benefactor tiene tres características principales. La primera, refiere al

hecho de que es éste el que regula la economía. La segunda, alude al apoyo que brinda a
la población mediante planes y programas sociales.
La tercera, comprende un rasgo esencial del Estado, esto es, la representación de

intereses diversos que asume mediante un sistema de partidos.
2
Por último, otro elemento a considerar es que el Estado concibe a la ciudadanía
como un beneficiario, al que se le conceden derechos que quedan sustentados en
legislaciones, planes y programas.
El Estado benefactor es teóricamente asociado con el modelo de Administración

pública tradicional, que observa ciertos atributos característicos.
Su propósito es gestionar los insumos de las instituciones que impulsan el

bienestar, bajo la premisa de que las políticas y expertos en la materia, fungen como los
encargados de la definición de los asuntos de interés público.
Además, debemos considerar que cada servidora o servidor público toma

decisiones con base en su posición jerárquica, y en cumplimiento de la normativa que
define sus funciones.
En este modelo, la participación ciudadana es pasiva, y la ciudadanía es vista como

receptora de beneficios.
En la década de los setenta el modelo de administración tradicional entró en crisis,

en el marco de la globalización y el aumento de la demanda de recursos, que evidenciaron
que el Estado ya no era capaz de dar cumplimiento a las expectativas que había generado.
Ante este panorama, se hizo necesario el aumento de impuestos, lo cual, derivó en

una crisis fiscal. Sin más por hacer, el Estado se vio obligado a dejar de lado el monopolio
de las funciones de mercado y restaurar la libre competencia.
En este contexto de crisis del Estado benefactor surge la Nueva Gestión Pública,
entendida como un sistema de control que permitiría proveer de manera eficiente, y dar
respuesta a las necesidades de la ciudadanía. Durante este proceso de ruptura, se cuestiona
la Administración pública tradicional en cuanto a su organización, métodos y prácticas de
gestión.
Por tales motivos, se reconoce la urgencia de que el Estado ofrezca servicios con
eficiencia, una desconcentración radical de sus responsabilidades y orientación a la
satisfacción del cliente, es decir, las y los ciudadanos.
3
Posteriormente, en los ochenta tuvo lugar una reforma gerencial que modificó el
sistema de valores del sector público.
El Estado se redujo y se estableció un sistema de incentivos de tipo mercado,

orientado a la implementación de políticas para la medición del desempeño y el fomento
del equilibrio de los recursos fiscales. Todo ello, mediante la privatización de organismos
no prioritarios y la reducción de costos operativos.
La Nueva Gestión Pública tiene un origen anglosajón. Para aquella época, la

tendencia era la adopción de prácticas de la administración privada que tienen aplicación
en lo público.
Los casos emblemáticos tienen lugar en Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Australia,
países que dieron un enfoque tecnocrático y altamente profesionalizante a la
Administración pública.
En Estados Unidos, al iniciar el gobierno del presidente Bill Clinton se alude a la

Nueva Gerencia Pública. Los principios que guiaron la acción modernizadora
estadounidense se denominaron como las “Cinco R”: Reestructuración, Reingeniería,
Reinvención, Realineación y Reconceptualización.
Así, podemos decir que los principios fundamentales de la Nueva Gestión Pública
son: la búsqueda de una gestión más eficaz, eficiente y flexible, que se preocupa por servir
a la ciudadanía, y por ofrecer servicios de mayor calidad, con resultados que puedan
evaluarse.
Otros componentes clave que nos permiten caracterizar a la Nueva Gestión Pública
son: la instauración de una gestión profesional activa, con estándares de desempeño que
buscan el desarrollo del personal; la orientación a resultados y calidad en el servicio; la
descentralización de la gestión pública; la modificación de las competencias en las
instituciones públicas; y el impulso al gerencialismo, es decir, la adopción de prácticas
probadas del sector privado, en el sector público.
4
Ahora que hemos finalizado este recorrido que explica el surgimiento de la Nueva
Gestión Pública, posiblemente te estarás preguntando ¿cómo puedo aplicar este
conocimiento en mis actividades cotidianas?
Si pudiéramos responder en una frase, diríamos que la implementación de la Nueva

Gestión Pública representa “hacer más con menos”. En otras palabras, es un modelo de
gestión que busca la austeridad del sector público y el “adelgazamiento” de su estructura
y funciones.
Si queremos verlo así, la Nueva Gestión Pública dio forma al denominado paradigma
postdemocrático, y es, además, un fenómeno social y una construcción política.
A lo largo de las siguientes sesiones, te invito a reflexionar sobre la pregunta ¿cuál

es mi papel dentro de dicha transformación como profesional del servicio público, como
integrante de una ciudadanía responsable o como estudiante de IEXE Universidad?
¡Te invito a continuar tu proceso de aprendizaje, de la mano de las siguientes

sesiones de la asignatura!
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5
El nuevo
institucionalismo
en América Latina
Emis Cavadias

Cavadias, E. ( julio-diciembre, 2001). El nuevo
institucionalismo en América Latina. Ciencias de
gobierno, (10), 11-25. Recuperado de https://ww-
w.redalyc.org/pdf/255/25551001.pdf
Ciencias de Gobierno, Año 5, No. 10, Julio-Diciembre, 2001, 11-25
Instituto Zuliano de Estudios Políticos, Económicos y Sociales
ISSN 1316-371X ~ Depósito Legal pp 199702ZU1123
El nuevo institucionalismo en América Latina
Cavadias, Emis*
Resumen
El presente trabajo tiene por objeto explorar, desde la perspectiva del
neoinstitucionalismo político, los alcances y limitaciones del enfoque neoins-
titucional para estudiar los fenómenos políticos en América Latina. Se plan-
tea que existe un impacto reciente en la revalorización de esta corriente teóri-
ca en el estudio de las instituciones políticas, especialmente el Estado, el Pre-
sidencialismo y los Sistemas Electorales. Partiendo de una revisión de la lite-
ratura reciente sobre estos temas, se concluye señalando la importancia del
planteamiento neoinstitucional en el análisis sobre la estabilidad y consolida-
ción de las nuevas democracias, teniendo presente que una de sus limitacio-
nes es el determinismo institucional en la explicación total de los hechos en
las democracias latinoamericanas y que las instituciones son un elemento
dentro del conjunto, pero no son las únicas responsables del proceso político
y social tan complejo que exhiben los países de la región.
Palabras clave: Instituciones políticas, nuevo institucionalismo, democra-
cia, sistemas electorales, Presidencialismo, Estado.
The New Institutionalism in Latin America
Abstract
This paper explores, from the perspective of political neo-
institutionalism, the scope and imitations of the neo-institutional focus in
Finalizado: Noviembre, 2000 Recibido: 10-01-2001 Aceptado: 19-03-2001
* Licenciada en Trabajo Social. Magíster en Ciencia Política. Investigadora del Centro

de Estudios de la Empresa de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de La
Universidad del Zulia. E-Mail: ejcavgom@hotmail.com
Cavadias, Emis
12 Ciencias de Gobierno, Año 5, No. 10, Julio-Diciembre ~ 2001
the study of Latin American political phenomenon. The existence of a re-

cent impact in the re-valorization of this theoretical tendency in the study of
political institutions, and in particular the state, presidential-ism and elec-
toral systems is proposed. We begin with a review of recent literature on
the topic, and conclude pointing out the importance of the neo-institutional
proposal in the analysis of stability and consolidation in new democracies,
considering that one of its limitations is institutional determinism in the
overall explanation of occurrences in Latin American democracies, and that
institutions are only one element of this phenomenon, and not the only ele-
ment responsible for the complex political and social processes exhibited by
countries within this region.
Key words: Political institutions, new institutionalism, democracy, elec-
toral systems, presidential-ism, state.
Introducción
El tema sobre la importancia de las instituciones es uno de los que tal
vez ha suscitado mayor polémica dentro y fuera del campo de la política
comparada pues, marca el desarrollo de esta área especifica pertenece a la
Ciencia Política (Nohlen, 1993). El redescubrimiento de las instituciones, ha
abierto una agenda interesante de investigación en política y economía
comparada. “Autores como Katzeinstein, Spkocpol y Hall en la Sociología
Histórica, North (1993) en la Historia Económica, March y Olsen (1998) y
Powell y Di Maggio (1999) en Sociología de las Organizaciones, han plan-
teado la necesidad de recuperar las instituciones como centro de análisis”
(Romero, 1999: 8). Las preguntas que han tratado de dar respuesta a inte-
rrogantes pueden resumirse en las siguientes: ¿Por qué importan las institu-
ciones?, ¿Son las instituciones susceptibles de diseño o, por el contrario, son
producto de la evolución social?, ¿Qué intereses promueven las institucio-
nes: de un grupo o de toda la sociedad? (Romero, 1999).
El nuevo institucionalismo nació precisamente del intento de explicar
las diferencias que frente a retos comunes se presentaban en países distin-
tos. Desde su nacimiento lo que se pretendía era comprender porque los ac-
tores demandaban cuestiones distintas en países diversos; y cual es la inte-
racción entre la acción política y los diferentes escenarios institucionales
(Romero, 1999; Noogard, 1996).
El nuevo institucionalismo argumenta que los contextos instituciona-
les – políticos, sociales, económicos – dentro de los que actúan los indivi-
duos influyen de manera importante sobre su comportamiento. Uno de sus
objetivos, es analizar los procesos por los cuales las instituciones desarro-
El nuevo institucionalismo en América Latina 13
llan sus características particulares, y describir las formas en que estas ca-
racterísticas influyen en el comportamiento de los miembros de la institu-
ción (Vergara, 1997).
Tomando en cuenta estos aspectos, el propósito de este trabajo es ha-
cer una reflexión sobre el enfoque neoinstitucional desde una perspectiva
política. Se inicia con una sección de antecedentes teóricos del tema y un
planteamiento teórico general del mismo. Posteriormente, se revisan y ana-
lizan las ideas y planteamientos en torno a tres instituciones formalizadas,
jurídicamente constituidas y convertidas en normas y patrones de conducta
sociopolítica en América Latina: El Estado, el Presidencialismo y los Siste-
mas Electorales, para concluir con los alcances y limitaciones de la teoría
neoinstitucional desde un punto de vista comparado.
1 Antecedentes teóricos
En Europa, en el periodo posterior a los derrumbes de las democracias
y en plena reestructuración democrática, los intelectuales políticos y constitu-
cionalistas valoraron la importancia de las instituciones. El institucionalismo,
afirmó el status de las instituciones como una variable independiente.
El desarrollo de la democracia como orden político, fue examinado
como dependiente en su calidad institucional y en las reformas políticas
existentes. Más tarde, a partir de la consolidación de las democracias en Eu-
ropa Occidental y del reconocimiento de la pluralidad de las formas de go-
bierno, las instituciones se desplazaron del lugar privilegiado en el análisis
político. Desde los años setenta, se tomaron en cuenta otros factores adicio-
nales, como los fenómenos políticos pre-institucionales y las relaciones eco-
nómicas y sociales, se reconoció que una misma variable podía cumplir un
rol diverso en una u otra fase del desarrollo político, y se relegó al olvido el
análisis de las instituciones políticas (Nohlen, 1993). Es así como se cumple
el ciclo de los extremos, es decir, sobreestimación teórica hasta llegar a una
subestimación y descuido casi total.
Al finalizar la década de los ochenta, se abren nuevos espacios para el
estudio y evaluación de las instituciones políticas, lo que apuntó hacia facto-
res institucionales en el nivel de la intermediación – arreglos corporativos, re-
des de políticas que vinculaban grupos económicos a la burocracia del Esta-
do, estructuras de partidos – y el papel que estos jugaban en la definición de
la constelación de incentivos y, restricciones que enfrentaban los actores polí-
ticos en diferentes contextos nacionales (Thelen y Steinmo, 1992).
Tomando en cuenta estos aspectos y valorando la creciente importan-
cia que especialistas latinoamericanos, gobiernos, agencias y organismos
multilaterales le han otorgado al papel de las instituciones en el desempeño
Cavadias, Emis
económico a raíz de las nuevas tendencias liberales, donde señalan que

para alcanzar un crecimiento económico más eficiente, estable y equitativo,
no es suficiente aplicar reformas al mercado, tener buenos programas de in-
versión y financiamiento, diseñar políticas macroeconómicas adecuadas e
invertir en capital humano y social, sino que es necesario contar con nuevas
y más eficientes instituciones, para enfrentar los desafíos de los cambios es-
tructurales, y encarar un entorno internacional más competitivo, plantean-
do que las diferencias en el desempeño económico entre países pueden ser
explicadas por el papel de las instituciones.
Surge el enfoque del Nuevo Institucionalismo, como punto de partida,
donde el estudio de la política y la economía no se reduce a las instituciones
pero estas son un factor influyente sobre la acción política. Al respecto, se
señala que el centrarse en la interacción entre la acción política y los dife-
rentes escenarios institucionales es lo que hace nuevo a este enfoque, en
comparación con el institucionalismo más formal y legalista que era domi-
nante antes de la Segunda Guerra Mundial.
Partiendo de estos supuestos, este artículo se dedica a explorar los al-
cances y limitaciones del Nuevo Institucionalismo, revisando como aspec-
tos y/o elementos fundamentales de análisis, el Estado, el Presidencialismo,
y los Sistemas Electorales en América Latina desde una perspectiva socio-
política, tomando algunos elementos de las distintas corrientes neoinstitu-
cionales que son útiles para explicar los cambios y/o reformas en los distin-
tos países latinoamericanos.
2 Planteamiento teórico general

La proposición teórica del Nuevo Institucionalismo está basada en la
idea de que las instituciones son pautas o normas de conducta en una socie-
dad, y son un elemento fundamental dentro de la misma, ya que ejercen un
efecto directo e indirecto en el comportamiento de los individuos presentes
en el sistema sociopolítico, es decir que la explicación de la política tiene
como uno de sus factores el efecto de las instituciones sobre la sociedad.
March y Olsen (1989), plantean que ante varias acciones posibles en una si-
tuación determinada, el individuo tendera a realizar aquella institucional-
mente apropiada. En este sentido, los individuos ejecutarán en un momento
dado acciones que las otras personas esperan de ellos en el ambiente donde
se desenvuelven.
En base a dicho planteamiento, se argumenta que la conducta genera-
da por una institución puede afectar el funcionamiento de otros aspectos
del sistema político. Es en este punto, donde el sistema electoral, el presi-
dencialismo y el Estado como instituciones, juegan un papel fundamental
en la estructuración y funcionamiento del sistema político en general, ya

que, las instituciones son hoy reconocidas como variables independientes
con efectos específicos sobre diversos aspectos del sistema político (Shugart
y Carey, 1992).
El Nuevo Institucionalismo es una concepción que posee el gran me-
rito de salvaguardar la dualidad fundamental entre las personas y las insti-
tuciones (Prelot, 1992), proponiendo tres enfoques explicativos de esta rela-
ción: el neoinstitucionalismo económico, el sociológico y el político.
Las ideas expuestas por los distintos enfoques replantean el rol de las
instituciones y colocan al individuo ante las mismas en un contexto históri-
co determinado, compartiendo entre si un piso común de acuerdos, que po-
drían resumirse en: 1) Un rechazo a los reduccionismos conductistas –las
instituciones como simples epifenómenos de la sociedad– y economicistas
–las instituciones como una realidad incómoda para los estrechos supuestos
de la microeconomía–; 2) la convicción de que los arreglos institucionales
–como sea que éstos se definan– cuentan en la explicación de la vida social,
y 3) una definición inicial muy general de las instituciones como las reglas
de juego de una sociedad (Romero, 1999).
Aunque no existe una definición unánimamente aceptada de institu-
ciones, una de las más reconocidas y complejas es la de North, (1993: 13)
quien define las instituciones como “las reglas del juego en una sociedad,
más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan for-
ma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea político, social o económico”.
Tomando como base estos planteamientos, definimos a las institucio-
nes como “las configuraciones legales, procedimientos, convenciones, nor-
mas y estructuras organizativas que dan forma a la interacción humana...
Las instituciones consisten en relaciones de autoridad que definen cual acti-
vidad es o no permisible y especifican a quienes se aplican y en que situa-
ciones” (Noogard, 1996: 39). De este modo, las instituciones son patrones
regularizados de interacción que son conocidos y aceptados regularmente
(aunque no necesariamente aprobados normativamente) por agentes socia-
les dados, que en virtud de esas características esperan continuar interac-
tuando de acuerdo a las reglas y normas incorporadas –formal o informal-
mente– en esos patrones.
En este contexto, y partiendo de la perspectiva política neoinstitucio-
nal, existen dos tipos de instituciones de acuerdo con su formalización en la
ley: instituciones formales e informales. Las instituciones formales son las re-
glas escritas en las leyes y reglamentos, y son construcciones expresamente
creadas por los individuos para encarar problemas específicos de coordina-
Cavadias, Emis
ción económica, social y política. La aplicación y cumplimiento de estas ins-

tituciones es obligatorio y se requiere de un poder coercitivo para hacerlas
cumplir. Estas instituciones están referidas al ámbito del dominio público:
El presidencialismo, el sistema electoral, el Estado, entre otras.
Las instituciones informales, por su parte, son las reglas no escritas, que
se van acumulando a lo largo del tiempo, y quedan registrados en los usos
y costumbres. En la tradición anglosajona se les conoce como la commom law
y en la tradición latina como el derecho consuetudinario. Estos son el fruto
de la evolución de los códigos de conducta, valores, ideas y tradiciones de
las sociedades. Estas instituciones son auto cumplidas, en el sentido de que
no se requiere de una fuerza exógena para obligar su cumplimiento, y las
sanciones derivadas de su incumplimiento son meramente morales y priva-
das. Estas instituciones están referidas al ámbito de la esfera privada, por-
que no existe poder público que obligue su observancia: La libertad de ex-
presión, el clientelismo, la corrupción. Por supuesto, existen excepciones y
en algunos casos es difícil establecer la frontera entre las instituciones for-
males y las informales (Alaya, 1999).
Las características fundamentales de una institución, –formal o infor-
mal– desde la perspectiva sociopolítica, y siguiendo a O´Donnell (1992:
8-10), se pueden identificar de la siguiente manera:
• Las instituciones incorporan y excluyen, es decir, establecen qué
agentes, con base a qué recursos, demandas y procedimientos son
aceptados como bases validas en su proceso de decisiones y confor-
man la distribución de la probabilidad de resultados. Si las institu-
ciones solo procesan ciertos actores y recursos, entonces, el espectro
de resultados viables y las probabilidades de los que están en el es-
pectro está predeterminada de antemano por la selección de los acto-
res relevante a la misma.
• Asimismo, tienden a congregar y a estabilizar esta congregación, y
tienen capacidad limitada de procesamiento de información y de
atención, en consecuencia, es más conveniente interactuar con un nu-
mero pequeño de agentes y asuntos a la vez.
• También, amplían los horizontes temporales de los actores: se espera
que las interacciones institucionalizadas continúen en el futuro, y
probablemente con el mismo (o alterado de manera lenta o bastante
previsible) conjunto de agentes.
Es así, como las instituciones inciden en el proceso político en general,
y se constituyen en un elemento fundamental al afectar el funcionamiento
de otros aspectos del sistema político. Los diseños institucionales fijan pro-
cedimientos, poderes, competencias y estructuras organizativas que son in-
centivos para inducir o bloquear determinados comportamientos de los go-

bernantes y de la sociedad en general.
Sus limitaciones fundamentales están basadas en que caen en ocasio-
nes en ciertos determinismos institucionales que las vuelven rígidas. Tam-
bién deja en el aire algunas interrogantes sobre la importancia de los proce-
sos de integración social al interior de las instituciones – y fuera de ellas–,
siendo algunas de estas preguntas fundamentales: ¿cuáles son las caracte-
rísticas de las instituciones encargadas de desempeñar procesos integrati-
vos?, ¿de qué manera operan los mecanismos de construcción de preferen-
cias compartidas?, ¿cómo se establece un balance entre ambos procesos en
el interior del sistema político? (Vergara, 1997).
Pero, además, las instituciones pueden contribuir a mejorar el desem-
peño de una sociedad dada, pero también a empeorarlo, ya que se pueden
producir importantes sesgos económicos, sociales y políticos que afecten
negativamente a otros grupos o sectores en el entorno y persistir de manera
indefinida instituciones ineficientes a pesar de los esfuerzos de innovación
dentro y fuera de las mismas (Alaya, 1999).
3 La teoría neoinstitucional en América Latina:

Perspectivas de análisis
Los hechos parecen haber demostrado que el desarrollo político lati-
noamericano no presenta una orientación lineal sino cíclica, coincidiendo
que algunos países de la región como Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uru-
guay, que estuvieron bajo regímenes militares en las décadas de los sesenta
y setenta, han revertido su proceso volviendo a la democracia a partir de
los años 80.
Este retorno al sistema democrático conlleva a la valorización de fac-
tores institucionales como elementos claves en el proceso de transición y
consolidación de la democracia. Y es cuando, se inicia el proceso de escribir
o rescribir sus constituciones como paso previo a ello (Linz, 1988), motivan-
do un interesante debate sobre la forma de organizar el Estado y el sistema
político para que se ofrezcan mayores garantías en la estabilidad de los go-
biernos electos y en la permanencia del mismo.
Este debate sobre la reforma política ha continuado hasta hoy con di-
versos matices y explicaciones dentro del enfoque neoinstitucional, los cua-
les han analizado algunos componentes del proceso político en la región
dando prioridad a las instituciones como variables independientes con ca-
pacidad de explicar la modificación o permanencia de conductas, y com-
portamientos de los individuos o grupos que conviven en la sociedad.
Cavadias, Emis
En este sentido, se reconsidera la importancia de las instituciones,

donde la innovación de las mismas y las reglas de juego claras forman parte
del lenguaje de los aparatos públicos latinoamericanos, pasando estas a ser
referencias obligadas de los organismos multilaterales, gobiernos y acadé-
micos que participan en la reforma del sector público . Es desde esta pers-
pectiva, que se revisan las ideas y planteamientos en torno a tres institucio-
nes formalizadas, jurídicamente constituidas y convertidas en normas y pa-
trones de conducta sociopolítica en América Latina, como lo son el Estado,
el presidencialismo y los sistemas electorales.
3.1 El Estado
El Estado moderno es definido por Alaya (1999), como una organiza-
ción e institución dotada de poder, económico y político, para imponer el
marco de obligaciones, regulaciones y restricciones a la vida social y el inter-
cambio económico. Es decir, define el campo de lo permitido y lo prohibido y
genera las estructuras de incentivos y/o desincentivos para que los indivi-
duos se involucren en el intercambio y en la búsqueda de información.
El poder del Estado para intervenir en la vida económica y política tie-
ne su origen en las funciones que demanda la sociedad o que el Estado im-
pone a la sociedad, jugando al mismo tiempo, un papel proteccionista y re-
distributivo que define y protege los derechos y arreglos sociales contrac-
tuales que permiten la creación de la riqueza, siendo el consenso, el contra-
to social y la coerción elementos que están simultáneamente presentes en el
mismo. La efectividad de este no sólo depende de sus objetivos y acepta-
ción, sino también de su capacidad para estimular un comportamiento coo-
perativo de los individuos en el intercambio (Alaya, 1999).
La capacidad del Estado para imponer las normas reguladoras del in-
tercambio lo convirtieron en el espacio privilegiado del conflicto social. La
democracia, que implica su control pluralista, se ha ido abriendo paso paula-
tinamente como un desarrollo institucional relativamente eficaz para proce-
sar la lucha política entre grupos contrapuestos; representando la democrati-
zación un aumento de la igualdad política, esto es, que un conjunto cada vez
más amplio de actores tiene acceso a la lucha por su control (Romero, 2001).
Es por ello, que las transiciones a la democracia se caracterizan por la ausen-
cia de reglas de juego político claramente determinadas, lo que supone una
lucha para lograr el control del aparato estatal; planteando este proceso un
largo desarrollo de entramados institucionales adecuados sujetos a la super-
vivencia de reglas no formales cambiantes de manera progresiva y continua.
Es desde esta perspectiva, que surgen en América Latina una serie de
desarrollos teóricos que otorgan un papel mínimo al mismo (la teoría neoli-
beral) y otras que lo sobredimensionan (enfoque marxista). Al respecto, la

primera relación que se plantean los teóricos neoinstitucionales es entre el
Estado y la sociedad, donde se argumenta la necesidad de eliminar un Esta-
do sobredimensionado e ineficaz, para obtener mayor capacidad en la go-
bernabilidad democrática (Nohlen y Rial, 1988).
En la década de los ochenta, se tendió a un debilitamiento y despresti-
gio del mismo, que tuvo su punto de máxima expresión en las teorías del
Estado mínimo. La crisis de la deuda primero, el fracaso de intentos de
ajuste heterodoxo después y finalmente la hiperinflación, enfrentaron a los
países latinoamericanos con la coyuntura de modificar las bases del modelo
de desarrollo, pasando por una reforma, donde el nuevo modelo le asigna-
ba al Estado un papel complementario y de acompañamiento en el desarro-
llo económico, social y político (Prats, 1998). De allí que, las limitaciones del
Estado en la economía y la recuperación de las fuerzas del mercado se cons-
tituyen en los ejes estratégicos de la reforma, concentrando así los esfuerzos
en una política de privatización y desregularización (Cunill, 1999).
Desde la década de los noventa en América Latina, se están llevando a
cabo transformaciones en el aparato público que persiguen la creación del
marco institucional necesario, para lograr la efectividad y viabilidad política
a las reformas estructurales de la economía, factor subestimado en la década
pasada. La nueva perspectiva de reforma ha implicado una reorientación en
el papel del Estado, que supera la noción de “Estado Mínimo” frente al mer-
cado y se inclina por un Estado que garantice un marco regulatorio.
A partir de la implementación de las reformas estructurales, se ha ini-
ciado y profundizado un proceso de modificación de las estructuras organi-
zativas y administrativas del Estado, siendo apoyadas estas iniciativas por
organizaciones de capital transnacional, donde los estudios científicos que
se realizan se enfocan hacia la evaluación de estos procesos, valorando los
aspectos institucionales como variable explicativa fundamental, sin subesti-
mar otros elementos; siendo hoy uno de los temas claves de la agenda de
las llamadas segunda generación de políticas o políticas de nueva genera-
ción para el desarrollo. Como ya se ha señalado, el rol del Estado en esta
nueva perspectiva es de cambio institucional, fortaleciendo la capacidad
institucional del mismo, para establecer y garantizar el conjunto de normas
en que se apoyan los mercados y que les permita funcionar (Prats, 1998).
Es desde esta perspectiva, que se han realizado reformas en los mar-
cos institucionales del Estado en la última década, asociándose a la creación
de organizaciones óptimas y coherentes para responder a la intermediación
del proceso de apertura y del mercado en general, es decir, las administra-
ciones públicas son vistas desde el planteamiento neoinstitucional como los
mayores agentes de cambio (North, 1993), planteando el paso de la burocra-
Cavadias, Emis
cia patrimonial propia del viejo Estado de la sustitución de importaciones, a

un servicio civil moderno estructurado en un sistema de mérito como pieza
clave del Estado de Derecho.
Sin embargo, para Stark (2001), pueden modificarse las reglas, pero
ello no garantiza automáticamente la adecuación de las instituciones públi-
cas a ellas, presentando cambios más lentos y patrones institucionales con
mayores posibilidades de conflicto formal e informal. Asimismo, señala
Prats (1998), que en América Latina esto toma su tiempo, y se efectúa en
forma gradual y progresiva hasta lograr enclaves estratégicos iniciales y
crecientes para la generalización del sistema.
En este sentido, el abordaje de estos aspectos y sus reformas, deben con-
ducir a precisar con mayor claridad los asuntos del Estado, siendo importantes
el estudio y valoración de mecanismos para formar mayorías que sustenten el
gobierno, y donde en América Latina el presidencialismo es la institución que
mayor predominio tiene sobre las estructuras estatales de cada país.
3.2 El presidencialismo
El término presidencialismo se usa para designar un régimen en el
que el ejecutivo tiene clara primacía sobre los demás poderes públicos, con
lo cual la estructura de poderes divididos y balanceados se ha roto a favor
del Poder Ejecutivo. Romero (2001), expresa que cuando las reglas electora-
les están diseñadas para que los ciudadanos determinen directamente la
mayoría, generalmente el poder ejecutivo recae en un presidente electo de
manera separada del órgano legislativo, lo que le da un mandato distinto al
del parlamento y lo hace relativamente independientemente de él, como es
el caso que nos ocupa.
Asimismo, este autor plantea que en otros casos, se abren espacios
para la negociación post-electoral entre las fuerzas políticas, por lo que se
pueden crear coaliciones de gobierno aún cuando el mandato electoral esté
muy fragmentado; este es el caso de los regímenes parlamentarios. También
existen fórmulas mixtas, con presidentes electos de forma directa pero que
requieren la aprobación parlamentaria para formar sus gobiernos.
América Latina posee como rasgo común el carácter presidencial al in-
terior de cada país, eligiendo por votación directa tanto al poder Ejecutivo
como al Legislativo, combinando una elección presidencial con una elección
parlamentaria. Este elemento es importante, ya que nos diferencia de regí-
menes como el español, de carácter parlamentario, en el que solamente se
elige al Parlamento en forma universal, directa y secreta, e igualmente nos
diferencia de otros países que teniendo regímenes de carácter semi-presi-
dencial, en ellos la función ejecutiva está compartida entre un Presidente
Electo y un Primer Ministro designado por el Parlamento (Molina, 2000) y

de los tipos ideales –concepto teórico normativo– como del norteamericano.
Desde la perspectiva neoinstitucional, O´Donnell (1992), nos señala a
la figura del Presidente en América Latina como una encarnación de la Na-
ción, por encima de los partidos políticos e intereses organizados, así como
de otras instituciones democráticas como el Congreso y el Poder Judicial,
teniendo una falta de obligatoriedad para rendir cuentas horizontalmente y
permitir una elaboración rápida de políticas, pero a costa de una alta proba-
bilidad de errores, implementación incierta y alta concentración de la res-
ponsabilidad por los resultados en el presidente.
Sin embargo, para evaluar la actualidad del presidencialismo latino-
americano desde la teoría neoinstitucional, es necesario partir del hecho de
que su vigencia como institución formal, ha sido necesaria en el afianza-
miento del paso de la autocracia a la democracia, como paso previo a la
consolidación de los gobiernos democráticos; promoviendo en torno a esta
institución, usos, costumbres y reglas no escritas, que se han ido acumulan-
do a lo largo del tiempo, que han quedado registradas en los distintos paí-
ses latinoamericanos, con consecuencias especificas sobre la gobernabilidad
democrática en nuestra región.
Partiendo de estos planteamientos, y a más de una década de iniciado el
proceso de democratización, es válido señalar que muy poco se ha modificado
en los elementos fundamentales que rigen a esta institución, a pesar de los es-
fuerzos por discutir y promover su reforma. Dos preguntas claves han orienta-
do esta discusión: ¿Es el presidencialismo un obstáculo para la consolidación
democrática en América Latina?, ¿Sería un sistema semipresidencial o parla-
mentario preferible al presidencialista para la estabilidad democrática?
Sin embargo, las propuestas con mayor viabilidad consisten en buscar
fórmulas que sin alterar sus bases fundamentales, permitan mejorar el siste-
ma de gobierno, donde se introducen elementos muy diversos de parla-
mentarismo como lo es la figura del Primer Ministro o Vicepresidente de la
República, como un paso adelante para plantear mecanismos de transfor-
mación de esta institución que permitan clarificar e incorporar aspectos
esenciales en la rendición de cuentas y la responsabilidad del Ejecutivo so-
bre las propuestas y programas desarrollados por él.
3.3 Los sistemas electorales

Uno de los campos donde existe una larga tradición en cuanto al aná-
lisis de la influencia de las instituciones es el relativo a los sistemas electora-
les (Duverger, 1957; Nohlen, 1981). Los sistemas electorales desempeñan un
papel importante en el proceso de formación de la voluntad política y en la
Cavadias, Emis
transferencia del poder, en la estabilidad política de un país, en la designa-

ción de los ciudadanos a los que la comunidad encomienda responsabilida-
des de gobierno, en la búsqueda de la representatividad de los elegidos, en
la generación de una capacidad de gobierno y en la legitimidad suficiente
de la autoridad que se elige (Nohlen, 1995; Valles y Bosch, 1997); donde sus
efectos van a depender de la modalidad que se implemente y de las condi-
ciones sociopolíticas del país.
Las reglas electorales se encuentran en la base de toda aceptación de la
normatividad democrática. Romero (2001), dice sobre la no-existencia de un
modelo único de representación en las democracias. Algunos regímenes es-
tán diseñados para mantener en el juego a dos partidos principales; otros
cuentan con estructuras propicias a una mayor diversidad política. La for-
ma en que se eligen los representantes define el resultado: ya que si el siste-
ma es de mayoría la tendencia será el bipartidismo; si la elección es de re-
presentación proporcional habrá más de dos partidos. También hay siste-
mas mixtos orientados a lograr mayorías claras pero con representación
plural. La formula de integración de la representación depende, en buena
medida, de las fuerzas concurrentes en el momento de la instauración de-
mocrática y de la manera en que se desplieguen sus recursos cuando se
abre el juego de cambio institucional.
North (1993), plantea que debido a que diversos grupos de electores
tienen diferentes costos de oportunidad y de poder frente al gobernante, se
producen diversas negociaciones, donde el efecto de los sistemas electorales
dentro de los sistemas políticos latinoamericanos es un elemento funda-
mental en la consolidación de las democracias, ya que permite el acceso ma-
yoritario o minoritario de los grupos organizados y partidos políticos en el
manejo del poder.
Así mismo, contienen los principios generalmente aceptados como un
mínimo para que la democracia exista y funcione. Entre estos: el principio
de la participación efectiva en las decisiones políticas fundamentales por
parte de los ciudadanos, básicamente por medio del sufragio universal acti-
vo, el principio de la igualdad política (cada persona un voto) y, la idea del
acceso de todos los adultos a la posibilidad de ser elegidos. Igualmente, el
régimen electoral debe recoger las normas que garanticen el derecho a la
oposición. La vigencia de este derecho es piedra de toque para evaluar si
una democracia efectivamente funciona, porque puede haber elecciones,
pero sino hay posibilidades efectivas para organizarse y para participar en
ellas desde la oposición, entonces, obviamente, no podemos hablar de de-
mocracia (Molina, 2000).
Dentro de esta área se ha analizado la asociación entre sistema electo-
ral y democracia, especialmente en cuanto a la gobernabilidad, efectividad,
consolidación y legitimidad. En gran parte de los países latinoamericanos,

en el contexto de la redemocratización de los sistemas políticos se ha pro-
ducido un proceso de adaptación de las elecciones a los estándares de los
países occidentales. En la medida en que se afirma esta tendencia hacia el
sufragio universal e igualitario y hacia elecciones honestas y pluralistas, ha
obtenido mayor importancia el sistema electoral como elemento clave en la
estructuración de la representación política (Nohlen, 1995).
Desde esta perspectiva, en los últimos años –y a raíz del proceso de
vuelta a la democracia en algunos países de la región– las modificaciones
en los sistemas electorales son frecuentes, y aún cuando, éstos cambios
usualmente no afectan la orientación general del mismo –proporcional o
mayoritario–, reflejan la creencia de que es posible reformar aspectos sus-
tanciales del sistema político mediante la ingeniería electoral.
Conclusiones
La situación de América Latina es muy especifica, ya que dentro del te-
rreno neoinstitucional existen muchos matices, donde, sobre las instituciones
recae una doble tradición. Por una parte, la idea de que en sus bondades téc-
nicas reside el éxito de sus efectos en las sociedades que rigen, de allí la ten-
dencia a cambiarlas y reformarlas cuando no son totalmente eficientes para el
momento histórico y contextual donde fueron insertadas. La segunda idea es
la inversa, se cree que las instituciones solo son un reflejo de relaciones socia-
les y económicas, por lo tanto, no tienen importancia en el funcionamiento
del sistema político. Es necesario subrayar que las instituciones son un ele-
mento dentro del conjunto, pero no las únicas responsables del proceso polí-
tico y social tan complejo de las sociedades latinoamericanas.
Las instituciones, especialmente las formales, como el Estado, el Presi-
dencialismo y el Sistema Electoral, aportan importantes elementos de orden
y codifican la experiencia mediante procedimientos estándares, reglas, leyes
primordiales para entender el modo en que el desarrollo histórico en nuestra
región se ha ido encauzando hacia nuevos rumbos. Sin embargo, el entorno
de las instituciones políticas no es estable y la adaptación a él no es instantá-
nea, ya que éstas se protegen a sí mismas, en parte mostrándose resistentes a
muchas formas de cambio, y en parte desarrollando sus propios criterios de
pertinencia, de distribución de recursos y reglas constitucionales.
La estabilidad democrática en América Latina trasciende en mucho la
teoria neoinstitucional, porque para lograr un proceso de consolidación y
estabilización se requieren cambios importantes en la relación Estado-Socie-
dad, que apunten en dirección de mayores índices de representación políti-
ca e incorporación social de amplios sectores de la sociedad.
Cavadias, Emis
Desde esta perspectiva, teóricamente se concluye que el nuevo institu-

cionalismo es hoy día uno de los pilares de la Ciencia Política latinoameri-
cana, centrado en reglas, procedimientos y organizaciones formales e infor-
males de los gobiernos en los distintos países. Su metodología tiene un ca-
rácter institucional –descriptivo, formal, legal, histórico y comparativo–,
utiliza técnicas del historiador y del jurista, y pretende explicar, por una
parte, la relación entre la estructura y la democracia y, por otra, de que
modo las reglas, procedimientos y organizaciones formales e informales de-
terminan o no el comportamiento político.
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Maestría en
Maestría en
Seguridad Pública
Teoría de la
¡Te doy la más cordial bienvenida a la segunda sesión de materia

Teoría de la Administración Pública, correspondiente a la Maestría en
Seguridad Pública y Políticas Públicas!
1
Sesión 2
Nuevo institucionalismo
económico: una teoría
administrativa para las
reformas estructurales
En esta segunda sesión, revisaremos la teoría administrativa del nuevo

institucionalismo económico y su relación con las teorías estructurales.
2
Conocer los fundamentos teóricos de la Nueva
Gestión Pública, a partir de la premisa del
Objetivo nuevo institucionalismo económico, con el fin
de identificar el tipo de reformas estructurales
y financieras que se derivan de ellas.
El objetivo para esta sesión es:
Conocer los fundamentos teóricos de la Nueva Gestión Pública, a partir de la premisa

del nuevo institucionalismo económico, con el fin de identificar el tipo de reformas
estructurales y financieras que se derivan de ellas.
3
Introducción al nuevo institucionalismo
1 económico
2 La Teoría de la elección pública
Agenda 3 La Teoría de la agencia
Aportaciones del nuevo institucionalismo

4
Económico a la Nueva Gestión Pública
5 Reformas estructurales y financieras
A continuación, estudiaremos los siguientes temas:
1. Introducción al nuevo institucionalismo económico

2. La teoría de la elección pública
3. La teoría de la agencia
4. Aportaciones del nuevo institucionalismo económico a la Nueva Gestión Pública
5. Reformas estructurales y financieras
4
Introducción
Organización Pública o privada con estructura y un fin

Social
Instituciones
“Reglas del
establecido
CostesNorth
Douglas de (1990) juego”
Transacción Estos son mayores en mercados políticos que
económicos
Ronald Coase
Determinan la configuración de la interacción entre las

Persiguen un objetivo específico. Incluyen reglas formales,
índole social personas, para reducir la incertidumbre, que proveen una
informales y mecanismos de cumplimiento. y económico.
Capital Como
estructura valor
para el de confianza
intercambio para
político, la yparticipación
social económico.
Social individual a través de redes sociales
Para comenzar me gustaría que reflexionaras sobre qué es una institución. Se trata de
un término que empleamos con frecuencia pero sobre el que pocas veces nos
cuestionamos.
Para definir el término instituciones, Douglas North (1990) las plantea como las
“reglas del juego”, que determinan la configuración de la interacción entre las
personas, para reducir la incertidumbre, que proveen una estructura para el
intercambio político, social y económico.
Son mecanismos de índole social y cooperativo que persiguen un objetivo específico.

Incluyen reglas formales, informales y mecanismos de cumplimiento.
Asimismo, es una organización social ya sea pública o privada con estructura y un fin
establecido. Las nociones de costes de transacción de Ronald Coase donde estos son
mayores en mercados políticos que económicos, se presentan otros enfoques para el
análisis institucional, como el de capital social como valor de confianza para la
participación individual a través de redes sociales (Caballero y Garza, 2010).
5
Subtema 1
Introducción al nuevo
institucionalismo
económico.
Empecemos con el subtema: Introducción al nuevo institucionalismo económico.
6
Instituciones
North (1990)
“
Las instituciones son las reglas formales e
informales que moldean el comportamiento
de los individuos y de las organizaciones, así
como los mecanismos de cumplimiento de
”
esas reglas.
North (1990) señala que “Las instituciones son las reglas formales e informales que
moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, así como los
mecanismos de cumplimiento de esas reglas” (Caballero y Garza, 2010).
7
Nuevo institucionalismo económico
Crecimiento Empleo
Innovación
Inversión
Eficiencia
económico
Mediante su promoción a
través de las instituciones.
Estas variables son pertinentes, pero es importante que tomes en cuenta la influencia de los
grupos de poder locales e internacionales, ya que esto provoca un
patrón de dependencia.
La premisa del nuevo institucionalismo económico es que las variables que impulsan
el crecimiento económico son la inversión, la eficiencia, la innovación y el empleo;
mediante su promoción a través de las instituciones. Estas variables son pertinentes,
pero es importante que tomes en cuenta la influencia de los grupos de poder locales
e internacionales, ya que esto provoca un patrón de dependencia (Arellano y Lepore,
2009).
8
Bases
Toma
Toman en cuenta
elementos función deneoclásica
de la economía las preferencias
con mayor
individuales.
flexibilidad
Nuevo Enfatiza el intercambio libre entre iguales, con las

Importancia a la dimensión del tiempo
instituciones como “reglas del juego”.
institucionalismo
económico Además,
Considera
daalénfasis
individuo
a lacon
transferencia
racionalidad
delimitada
costes positivos
ante la
con
complejidad
mercados del
imperfectos.
mundo.
Las bases del nuevo institucionalismo económico toman elementos de la economía

neoclásica con mayor flexibilidad, da importancia a la dimensión del tiempo y
considera al individuo con racionalidad limitada ante la complejidad del mundo, la
incertidumbre y la no ergodicidad.
Toma en cuenta la función de las preferencias individuales y enfatiza el intercambio
libre entre iguales, con las instituciones como “reglas del juego”. Además, da énfasis
a la transferencia de costes positivos con mercados imperfectos (Caballero y Garza,
2010).
9
Capital social
“ El valor de la confianza generada por redes sociales para

Capital
facilitar laSocial
cooperación individual y Confianza
de grupo sobre intereses
compartidos, y la organización de instituciones sociales a
Redes
3
escalas diferentes.
”
Cooperación
ENFOQUES
Integrantes y las
Instituciones Instituciones
Que establecen conexiones entre sí, en

particularverdaderas
Constituyan entre confianza y cooperación.
redes, con cualidades tales que favorezcan un beneficio al sistema de
bienestar y se eviten situaciones negativas como la discriminación.
El capital social puede definirse como “El valor de la confianza generada por redes
sociales para facilitar la cooperación individual y de grupo sobre intereses
compartidos, y la organización de instituciones sociales a escalas diferentes”
(Brondizio, Ostrom y Young, 2009).
En las instituciones es vital que se establezcan relaciones entre los integrantes y las
instituciones mismas, que constituyan verdaderas redes, con cualidades tales que
favorezcan un beneficio al sistema de bienestar y se eviten situaciones negativas
como la discriminación, por ejemplo.
El capital social incluye tres enfoques: como confianza, como facilidad para la
cooperación y como un conjunto de redes, que establecen conexiones entre sí, en
particular entre confianza y cooperación (Caballero y Garza, 2010).
10
Cambio institucional
En un contexto de escasez se fundamenta en la tríada

creencias-instituciones-economía.
Creencias
Subjetividad
Afectan al proceso de toma de decisiones que
Al ser conscientes y tener intencionalidad, ante la
Cultura
complejidadcambio económico.
genera el e incertidumbre del entorno.
Percepciones Muestre una estructura socialmente beneficiosa que

ofrezca incentivos para los integrantes de las
Marco organizaciones; lo que se constituye en un proceso en
el que las organizaciones inviertan en habilidades y
Institucional conocimientos para su mejor funcionamiento.
El cambio institucional en un contexto de escasez se fundamenta en la tríada

creencias-instituciones-economía. Se reconoce que las personas al ser conscientes y
tener intencionalidad, ante la complejidad e incertidumbre del entorno, reaccionan,
por lo que es recomendable que el marco institucional muestre una estructura
socialmente beneficiosa que ofrezca incentivos para los integrantes de las
organizaciones; lo que se constituye en un proceso en el que las organizaciones
inviertan en habilidades y conocimientos para su mejor funcionamiento. En este caso,
las creencias, la subjetividad, la cultura y las percepciones afectan al proceso de
toma de decisiones que genera el cambio económico (Caballero y Garza, 2010).
11
Cambio institucional
El nuevo institucionalismo económico ha propiciado el estudio de la importancia de las

instituciones y gracias a él, se ha desarrollado una nueva veta para el análisis
institucional moderno.
Elinor
Oliver
Douglas
Ronald Ostrom
Williamson
Coase
North
Teoría de la elección pública y

la teoría de la agencia
Como hemos estudiado, el nuevo institucionalismo económico ha propiciado el

estudio de la importancia de las instituciones y gracias a él, se ha desarrollado una
nueva veta para el análisis institucional moderno.
Los principales avances teóricos de este enfoque provienen de las aportaciones de
Ronald Coase, Douglas North, Oliver Williamson y Elinor Ostrom, entre otros, lo que
implica nuevas perspectivas.
Así, es importante profundizar en dos teorías en particular: la teoría de la elección
pública y la teoría de la agencia, las cuales, desarrollo a continuación (Caballero y
Garza, 2010).
12
Subtema 2
La Teoría de la elección
pública.
Ahora bien, prosigamos con el estudio de la Teoría de la elección pública.
13
Definición
La “gerencia” diseña programas que pone a disposición

Nueva
TeoríaPública
Elección Gestión
de la Que estudia las decisiones colectivas o
de las personas, vistas como “clientes”, para que
elección
Pública
pública
Positiva públicas de los agentes políticos.
definan la evolución que más les beneficie.
Economía Política
James M. Que A pretende desarrollar
través del Estado, suma un marco
las voluntades
institucional
colectivasque aminore
para la tomaeldepoder político
decisiones de las
Constitucional Buchanan frentepolíticas
a la sociedad
que estecivil.
elige.
En el marco de la Nueva Gestión Pública, la “gerencia” diseña programas que pone a

disposición de las personas, vistas como “clientes”, para que definan la evolución que
más les beneficie.
Con esta base la teoría de la elección pública (Public Choice Theory) propuesta por
James M. Buchanan, liga a la economía y a la política a través del Estado, suma las
voluntades colectivas para la toma de decisiones de las políticas que este elige.
Tiene dos ramas:

• La Elección Pública Positiva, que estudia las decisiones colectivas o públicas de los
agentes políticos, y
• La Economía Política Constitucional, que pretende desarrollar un marco
institucional que aminore el poder político frente a la sociedad civil
14
Unanimidad factible
Buchanan inspirado por el trabajo del

Participación unánime
sueco Wicksell
Unanimidad
Impracticable
Factible
de la ciudadanía
El destino de los
impuestos
La elección ciudadana
Está en donde la ciudanía lo indique, lo cual,
contradecía al pensamiento vigente respecto a que es el
Estado quien decide dónde utilizar los recursos, sin
intervención u opinión ciudadana.
Buchanan inspirado por el trabajo del sueco Wicksell, desarrolló la idea de que el
destino de los impuestos está en donde la ciudanía lo indique, lo cual,
contradecía al pensamiento vigentes respecto a que es el Estado quien decide
dónde utilizar los recursos, sin intervención u opinión ciudadana.
Esta participación unánime de la ciudadanía, según Buchanan, es impracticable,

y la denomina como unanimidad factible. Con ello, se inicia un campo de estudio
sobre la elección ciudadana. Con ello publica el Journal Public Choice, en
colaboración con Gordon Tullock, con quien había escrito el libro “The Calculus
of Consent”.
15
Fundamento
Análisis de la conducta política.

La teoría de la elección
pública
Revoluciona los procesos de decisión
democráticos.
Buchanan
“función
la política sin la novela romántica”
Las personas que trabajan en el servicio público pretenden con su
el bienestar del pueblo, sin que este tenga opinión en ello.
La teoría de la elección pública considera relevante el análisis de la conducta política

y revoluciona los procesos de decisión democráticos. Buchanan la denomina como
“la política sin la novela romántica”. De manera ideal, las personas que trabajan en el
servicio público pretenden con su función el bienestar del pueblo, sin que este tenga
opinión en ello.
Esta teoría lo contradice y es un modelo racional que tiene fundamento en que el

individuo aspira a su bienestar, donde sus elecciones ya sean cotidianas o políticas,
están guiadas de la misma manera, como votantes que basan sus decisiones en la
búsqueda de beneficio, “para crear un gobierno bueno y racional (y por tanto,
moral)”, como mencionan Arellano y Cabrero (2005).
16
Empoderamiento ciudadano
En la Nueva Gestión Política un “correcta” o con

elemento básico es la intervención
gubernamental racionalidad.
Arellano y Cabrero (2005)
Organización pública
Además del mercado y la orientación a
resultados, el gobierno recupera como un
Debe ofrecer las oportunidades factor clave el empoderamiento ciudadano.
Coase
para que las personas sigan sus
(1998)
creencias sobre lo que es
bienestar.
Debe ocurrir en un contexto institucional adecuado, o en un estado de óptimo de Pareto, es

decir, que surge de manera natural si se permite que los individuos encuentren su propio
En un marco moral y de la ley.camino. En suma, son las y los individuos
quienes eligen, no los grupos.
En la Nueva Gestión Política un elemento básico es la intervención gubernamental

“correcta” o con racionalidad. Para ello, además del mercado y la orientación a
resultados, el gobierno recupera como un factor clave el empoderamiento ciudadano.
Coase (1998) señala que este debe ocurrir en un contexto institucional adecuado, o
en un estado de óptimo de Pareto, es decir, que surge de manera natural si se
permite que los individuos encuentren su propio camino.
Como indican Arellano y Cabrero (2005) una organización pública debe ofrecer las
oportunidades para que las personas sigan sus creencias sobre lo que es bienestar, en
un marco moral y de la ley. En suma, son las y los individuos quienes eligen, no los
grupos.
17
Significado social
Una persona que vive en una zona alta de su

Teoría de la elección pública comunidad.
Votaría
a favor de un programa que pretende inundar sólo la
La toma de decisiones región más baja del lugar en donde vive.
individual es egoísta
El gobierno tiene que promover organizaciones
justas a partir de la creación de significado
Los individuos eligensocial.
con base
en sus creencias respecto a lo
que es el bienestar y cómo organizaciones
Rendición de cuentas
sociales
Reducción
beneficiarsededelas
ello.
desigualdades Competencia entre
condiciones de mercado
organizaciones públicas
Un aspecto importante que se tiene en cuenta en la teoría de la elección pública, es

que la toma de decisiones individual es egoísta, pues los individuos eligen con base
en sus creencias respecto a lo que es el bienestar y cómo beneficiarse de ello.
Una persona que vive en una zona alta de su comunidad, votaría a favor de un
programa que pretende inundar sólo la región más baja del lugar en donde vive.
Para contrarrestar esto, el gobierno tiene que promover organizaciones justas a

partir de la creación de significado social. Con ello, se espera favorecer la reducción
de las desigualdades, con apoyo de las organizaciones sociales, tomando en cuenta
las condiciones de mercado y rendición de cuentas, lo cual, genere competencia
entre organizaciones públicas con mayor control de resultados (Cejudo, 2013).
18
Investigación
La Nueva Gestión Pública Teorías administrativas como el

Tullock nuevo institucionalismo económico
Teoría de la elección
pública Investigación
Retomó dicho trabajo, y como
representante de la Teoría de la
Elección Pública, estableció que
la búsqueda de rentas
“The political economy of the rent‐seeking
society”, en donde proponía que la gente iba a
Anne Krueger responder positivamente a las oportunidades
Considera que si algo de valor se puededelograr
beneficios ofrecidos,
mediante y negativamente,
la acción a
política, la gente
posibles amenazas de
va a invertir para capturar dicho valor. pérdida.
La Nueva Gestión Pública y sus teorías administrativas como el nuevo

institucionalismo económico, particularmente la teoría de la elección pública, dieron
origen a una corriente denominada Investigación (Cejudo, 2013).
Uno de sus ejes es la búsqueda de rentas, la cual, fue impulsada por los trabajos de
Anne Krueger, quien en 1974 publicó “The political economy of the rent‐seeking
society”, en donde proponía que la gente iba a responder positivamente a las
oportunidades de beneficios ofrecidos, y negativamente, a posibles amenazas de
pérdida.
Tullock retomó dicho trabajo, y como representante de la Teoría de la Elección

Pública, estableció que la búsqueda de rentas considera que si algo de valor se puede
lograr mediante la acción política, la gente va a invertir para capturar dicho valor.
19
Subtema 3
La Teoría de la agencia.
Continuemos nuestra sesión con el subtema: la teoría de la agencia.
20
Definición
Teoría de la agencia
Logro de Objetivos
plantea que en toda institución se presentan una serie de contrataciones
planteados por el principal quede
que conllevan a la incorporación de otro denominado agente
supeditado a la acción del agente.
Quien se le delega la realización de tareas

La teoría de la agencia
Disminuye la posibilidad de
Información privilegiada
control de quien lo contrató
Es esencial,
Cómo que ellos
se establecen principal y eleagente
contratos no tengan
incentivos, intereses
para que tengandivergentes.
congruenciaPor
en ello, unade
el logro
alternativa para reducir dicha
objetivos, a travésbrecha
de lade intereses de
motivación sonlos
losindividuos.
contratos de incentivos.
La teoría de la agencia plantea que en toda institución se presentan una serie de

contrataciones que conllevan a la incorporación de otro denominado agente, a quien
se le delega la realización de tareas; esto implica que el agente pueda contar con
información privilegiada, que disminuye la posibilidad de control de quien lo
contrató (principal). Esto provoca que el logro de los objetivos planteados por el
principal quede supeditado a la acción del agente (García, 2007).
La teoría de la agencia indica cómo se establecen los contratos e incentivos, para que
tengan congruencia en el logro de objetivos, a través de la motivación de los
individuos. Es esencial, que el principal y el agente no tengan intereses divergentes.
Por ello, una alternativa para reducir dicha brecha de intereses son los contratos de
incentivos.
21
Niveles de agencia
En la administración pública es complejo Políticos del

Servicios Públicos
Electorado
determinar quién es el principal. gobierno
Pueden existir traslapes o existir relaciones Proveedores o

en red.
Sindicatos
A La de la Ciudadanía → Políticos → Gestores
2 Niveles de
Agencia
B La relación ínter-administraciones
En la administración pública es complejo determinar quién es el principal; se

proponen tres posibilidades que vinculan a: el electorado, las y los usuarios de los
servicios públicos y los políticos del gobierno en el poder. Debido a la complejidad,
pueden existir traslapes o existir relaciones en red, por ejemplo: con proveedores o
sindicatos.
Ante esta situación se pueden considerar dos niveles de agencia (García, 2007):
a) La de la Ciudadanía → Políticos → Gestores
b) La relación ínter-administraciones
22
Relaciones de agencia
Ciudadanía-políticos-gestores
Escalas
Delegación
Desdeterritoriales
lo local
sucesiva
hasta
de
de
lola
administración
responsabilidades
federal pública
Es resultado de la concatenación de
estos actores.
2 Formas de relación en esta secuencia,

según sus posibles interacciones. Ciudadanía
Políticos →→Gestores
Políticos
La relación ciudadanía-políticos-gestores es resultado de la concatenación de estos

actores con base en la delegación sucesiva de responsabilidades, las cuales, se
suscitan en las diversas escalas territoriales de la administración pública, desde lo
local hasta lo federal.
Es posible distinguir dos formas de relación en esta secuencia, según sus posibles
interacciones, esto es (García, 2007):
• La relación Ciudadanía → Políticos

• La relación Políticos → Gestores
23
Ciudadanía – Políticos
García (2007) “ Donde la ciudadanía aporta su capital de forma

coercitiva, y los políticos toman decisiones que
pueden no generar un beneficio colectivo para
”
aquella.
Elecciones de las y los

Este tipo de relación de agencia es clave en
representantes políticos.
la administración pública
Que movilizan sus intereses a través de los partidos

Grupos de Poder políticos.
La relación ciudadanía-políticos, de acuerdo con García (2007), es “donde la

ciudadanía aporta su capital de forma coercitiva, y los políticos toman decisiones que
pueden no generar un beneficio colectivo para aquella” (García, 2007, p. 42).
Este tipo de relación de agencia es clave en la administración pública y se materializa

por medio de las elecciones de las y los representantes políticos. Así mismo, está
influenciada por grupos de poder que movilizan sus intereses a través de los partidos
políticos.
24
Políticos - Gestores
logro de lo propuesto en los

La relación políticos-gestores deriva de
programas o políticas planteadas
la ejecución por parte de los gestores.
por la función pública.
Desvíos en el cumplimiento Principal y agente
Estas relacionesLas
de distorsiones que pueden
agencia repercuten tenerciudadanía-administración
en la relación lugar para el logro de lasen cuanto a la
funciones o acciones de la
utilidad de cada administración.
una.
La relación políticos-gestores deriva de la ejecución por parte de los gestores, para el

logro de lo propuesto en los programas o políticas planteadas por la función pública.
Esta puede presentar desvíos en el cumplimiento, con respecto a lo establecido entre
el principal y el agente (García, 2007).
Estas relaciones de agencia repercuten en la relación ciudadanía-administración en

cuanto a la utilidad de cada una, por las distorsiones que pueden tener lugar para el
logro de las funciones o acciones de la administración.
25
Relación inter - administraciones
Las relaciones entre las diferentes

administraciones son complejas en cuanto Federal
Municipal
Estatal
concurren en una territorialidad.
La lo
Por autoridad
que se de nivel
llega superior difiere
a presentar de la
una disputa
en cuanto a la supremacía; lo cual, tiene Afiliación partidaria
de inferior
repercusión en el bienestar de la ciudadanía
Mecanismos de La delimitación de la responsabilidad de

control las y los agentes.
Las relaciones entre las diferentes administraciones son complejas en cuanto

concurren en una territorialidad, municipal, estatal y federal, por lo que se llega a
presentar una disputa en cuanto a la supremacía; lo cual, tiene repercusión en el
bienestar de la ciudadanía (García, 2007). Esto se ve agravado si la autoridad de nivel
superior difiere de la de inferior en lo que refiere a su afiliación partidaria.
Por eso, es indispensable que existan mecanismos de control así como la delimitación
de la responsabilidad de las y los agentes.
26
Asimetría de la información
En la administración pública, se requiere tener

especial cuidado en la administración pública
de que la o el agente esté realizando.
Cuando los sistemas de control sean deficientes,

para no caer en asimetría de información, pues
representa un riesgo moral.
El agente
Incentivos o prestaciones
Distorsionar su función si el control o

monitoreo no es adecuado. No sólo a través de la
remuneración
En la administración pública, se requiere tener especial cuidado en la administración

pública de que la o el agente esté realizando aquello que le fue encomendado, sobre
todo cuando los sistemas de control sean deficientes, para no caer en asimetría de
información, pues representa un riesgo moral (efecto de ocultación).
El agente es proclive a distorsionar su función si el control o monitoreo no es
adecuado. Como mencioné previamente, esto se evita a través de incentivos o
prestaciones y no sólo a través de la remuneración (García, 2007).
27
Aportaciones a la nueva gestión pública
Establece una asociación de las repercusiones

de los fundamentos del nuevo
institucionalismo económico en la Nueva
Gestión Pública.
Teoría de la elección pública

Inciden en las reformas en la estructura
organizativa de la nueva gestión pública.
Costes de transacción
Teoría de la agencia Traslapan su incidencia en la racionalización

normativa y cultural, y la transparencia de la
administración.
Neotaylorismo
Continuando con la lógica planteada en la diapositiva anterior, García (2007)

establece una asociación de las repercusiones de los fundamentos del nuevo
institucionalismo económico en la Nueva Gestión Pública, de las cuales, se aprecia:
• Que la teoría de la elección pública y los costes de transacción, inciden en las
reformas en la estructura organizativa de la nueva gestión pública.
• Que la teoría de la agencia y el neotaylorismo traslapan su incidencia en la
racionalización normativa y cultural, y la transparencia de la administración.
28
Subtema 4
Aportaciones del nuevo

institucionalismo
económico a la Nueva
Gestión Pública.
Llegamos al subtema cuatro: Aportaciones del nuevo institucionalismo económico a

la Nueva Gestión Pública.
29
El nuevo institucionalismo económico
Nuevo institucionalismo
Nueva Gestión Pública
económico
Teoría de la elección pública Reformas en la estructura organizativa
Teoría de la agencia Racionalización normativa y cultural
Costé de transacción Transparencia de la administración
Neotaylorismo
El nuevo institucionalismo económico ofrece fundamentos a la Nueva Gestión

Pública, a través de sus principales teorías y aportaciones, es decir, la teoría de la
elección pública, la teoría de la agencia, los costes de transacción que involucran una
reestructuración institucional para el logro del coste óptimo y el neotaylorismo, que
postula una reducción del aparato burocrático, como lo señala García (2007).
Esta misma autora, nos indica que los principales aportes a la Nueva Gestión Pública
son (García, 2007):
• Reformas en la estructura organizativa
• Racionalización normativa y cultural
• Transparencia de la administración
30
Reformas en la estructura organizativa
Las reformas en la estructura organizativa

en la Nueva Gestión Pública, tienen lugar Desaparición permanente o
de acuerdo al tipo de necesidades de cada temporal
organismo.
Por
Enuna modificaciónde
la producción enbienes
la distribución de funciones
o servicios; por su
y poder en con
coexistencia el ámbito
el sectorpúblico
privado
Posibilidades de
reconfiguración
Reducciones
Modificaciones
Reducciones puras
híbridas oen de la dimensión
el diseño
intermedias organizativo
de la dimensión
Las reformas en la estructura organizativa en la Nueva Gestión Pública, tienen lugar

de acuerdo al tipo de necesidades de cada organismo.
Pueden estar determinadas por “la desaparición permanente o temporal de lo

público, en la producción de bienes o servicios; por su coexistencia con el sector
privado; o simplemente, por una modificación en la distribución de funciones y poder
en el ámbito público” (García, 2007, p. 46).
Según sus posibilidades de reconfiguración, pueden generarse las siguientes

situaciones (García, 2007, p.46):
a) Reducciones puras de la dimensión
b) Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión
c) Modificaciones en el diseño organizativo
31
Racionalización normativa
Consiste en que tanto los procesos administrativos como la

normativa, se simplifiquen:
Desaparición de aquellas
Identificación de
funciones
Estandarización
obsoletas o que no
duplicidades de funciones
agregan valor.
La Normativa La simplificación legislativa
Promueve su vinculación con la ciudadanía y

una administración receptiva, con un diseño
Las Leyes
para la transformación intencional que
conlleve a una administración democrática.
La racionalización normativa “consiste en que tanto los procesos administrativos

como la normativa, se simplifiquen. A través de la identificación de duplicidades de
funciones, la desaparición de aquellas funciones obsoletas o que no agregan valor,
con la estandarización de las que sea posible” (Cejudo, 2013).
En lo que refiere a la normativa, se busca la simplificación legislativa. En cuanto a las

leyes, se promueve su vinculación con la ciudadanía y una administración receptiva,
con un diseño para la transformación intencional que conlleve a una administración
democrática. El cambio es necesario, aunque se sabe, no es fácil.
32
Racionalización cultural
La racionalización cultural se enfoca en el recurso

Complejos sistemas de
humano, con orientación motivadora hacia el
monitoreo y control
perfeccionamiento y construcción.
Las metas establecidas y del desempeño Cumplimiento a

de las y los servidores públicos estándares
Cejudo 2013
“ si bien se redujeron los abundantes controles ex
ante —restricciones presupuestarias, procesos
estandarizados, etcétera—, se incrementaron de
forma equivalente los controles ex post —medidas
de desempeño o control de metas.
”
La racionalización cultural se enfoca en el recurso humano, con orientación
motivadora hacia el perfeccionamiento y construcción de complejos sistemas de
monitoreo y control, de las metas establecidas y del desempeño de las y los
servidores públicos, las agencias y los programas, con el fin de dar cumplimiento a
estándares.
Con ella, según Cejudo (2013, p. 30) “…si bien se redujeron los abundantes controles
ex ante —restricciones presupuestarias, procesos estandarizados, etcétera—, se
incrementaron de forma equivalente los controles ex post —medidas de desempeño
o control de metas”.
33
Transparencia de la administración
Es frecuente encontrarnos con el malestar de las

personas con respecto a su actuación.
Consiste en Para
explicar lo que
combatir el pretende
La teoría de la transparencia hacer el gobierno para dar respuesta a
descontento entre la ciudadanía
las necesidades de las personas
3 Estrategias Incorporar
Facilitar
Mostrar
procesos
constante
del de
gobierno.
la opinión
acceso
el grado Publicar
participación
sobre la
ydeloslas
dea eficiencia
las
actuación
personas
ciudadanos
alcanzado
ciudadana.
futura de
planes estratégicos y cartas de servicios. la
a ainformación
por lastravés de
acciones
administración.
Respecto a la transparencia de la administración, es frecuente encontrarnos con el

malestar de las personas con respecto a su actuación.
En ese sentido, la teoría de la transparencia consiste en explicar lo que pretende
hacer el gobierno para dar respuesta a las necesidades de las personas. Para combatir
el descontento entre la ciudadanía, se pueden aplicar tres estrategias (Cejudo, 2013):
• Incorporar la opinión de las personas a través de procesos de participación

ciudadana.
• Mostrar el grado de eficiencia alcanzado por las acciones del gobierno.
• Facilitar el acceso a las y los ciudadanos a información constante sobre la
actuación futura de la administración. Por ejemplo: publicar planes estratégicos y
cartas de servicios.
34
Subtema 5
Reformas estructurales
y financieras.
Para concluir la sesión, nos adentraremos en el subtema: Reformas estructurales y

financieras.
35
“
La implementación de la Nueva Gestión Pública es
en realidad una decisión en la que los actores
gubernamentales y políticos toman una resolución
de política pública, con razones estructurales y
”
coyunturales de por medio.
La Nueva Gestión Pública es

RetóricaAportaciones
Detractores
de los reformadores
un modelo transformador
Sin duda en donde se ha aplicado se cuenta con casos de éxito, en otros casos ha causado
problemas y enfrentado fallas en su aplicación.
Cabe señalar que “La implementación de la Nueva Gestión Pública es en realidad una
decisión en la que los actores gubernamentales y políticos toman una resolución de
política pública, con razones estructurales y coyunturales de por medio” (Cejudo,
2013).
La Nueva Gestión Pública es un modelo transformador cuya aplicación requiere

situarse en la realidad, para ubicar de manera adecuada sus aportaciones, así como
cuáles son sus límites, más allá de la “retórica de los reformadores” o bien, de lo que
opinen sus detractores. Sin duda en donde se ha aplicado se cuenta con casos de
éxito, en otros casos ha causado problemas y enfrentado fallas en su aplicación.
36
ElEl papel
nuevo deinstitucionalismo
las institucioneseconómico provee
elementos en el marco de la Nueva Gestión Pública
No sóloAcción Políticalas
deben aplicarse
Desarrollar el el
reformas para transformar
capital humano
mercadoy social
Comportamiento
Crecimiento económico
De la Sociedad
Eficiente
Equitativo
Estable
Enfrentar los cambios

Nuevas instituciones con mayor
estructurales
eficiencia
Donde el individuo tiende a realizar aquello
Internacional
Competitivo
Complejo
“institucionalmente apropiado”
Por otro lado, se debe considerar que el nuevo institucionalismo económico provee
elementos en el marco de la Nueva Gestión Pública para lograr un crecimiento
económico más eficiente, estable y equitativo.
No sólo deben aplicarse las reformas para transformar el mercado, sino también
considerar que para desarrollar el capital humano y social, se requieren nuevas
instituciones con mayor eficiencia para enfrentar los cambios estructurales, en un
entorno internacional complejo y competitivo.
El papel de las instituciones es un factor que influye en la acción política, sobre el

comportamiento de la sociedad, donde el individuo tiende a realizar aquello
“institucionalmente apropiado” (Caravadias, 2001).
37
Reducciones pura de la dimensión
Parasocial
Tienen la finalidad de proveer bienestar la gestión
a indirecta, las diversas
Objetivos través de incentivos.
administraciones lo han legislado.
Financiero-Fiscal
Privatización Reformas financieras
Bienes y servicios
Ideológicos- Políticas Reformas ideológicas o políticas

Sector público total o Gestión
Disminuye parcialmente Indirecta
Incrementar la cohesión
Reformas sociales
social
Las reducciones puras de la dimensión tienen la finalidad de proveer bienestar social

a través de incentivos. Incluye la privatización para gestionar bienes y servicios, con
lo que se disminuye el sector público total o parcialmente, a través de la gestión
indirecta, con la introducción de mejoras a la gestión.
Sus objetivos, de acuerdo con García (2007) son:
• Objetivos de índole financiero-fiscal = Reformas financieras

• Objetivos ideológicos o políticos = Reformas ideológicas o políticas
• Objetivos para incrementar la cohesión social = Reformas sociales
Para la gestión indirecta, las diversas administraciones lo han legislado.
38
Reformas financieras
Involucran los objetivos

de índole financiero-fiscal
Desaparecen
Privatización Se se
compensanlos
elimina ingresos
pagolade
deuda futuros
intereses
Seelcancela presupuestarios
Compromisos
Se debe otorgar “plena autoridad sobre la

Gestión indirecta gestión del servicio, residiendo en la
administración la obligación continua de
Eficiencia
controlar la actuación privada.
Las reformas financieras como mencioné, involucran los objetivos de índole

financiero-fiscal. Con la privatización se elimina el pago de intereses, se cancela
deuda, se compensan los ingresos futuros y desaparecen compromisos
presupuestarios.
En la gestión indirecta para lograr la eficiencia se debe otorgar “plena autoridad sobre
la gestión del servicio, residiendo en la administración la obligación continua de
controlar la actuación privada” (García, 2007).
39
Reducciones híbridas o intermedias de la dimensión
Las reducciones híbridas o intermedias de la Entre los sectores o bien, su

dimensión no transfieren funciones públicas al cooperación en la prestación de un
sector privado mismo servicio.
Competencia externa
Con
Las necesidades
Mejor
mayoroferta
calidad
de
deylaservicios
menor
ciudadanía
costo
Se favorece la colaboración
para el logro de objetivos bajo
un marco de reparto de
autoridad y responsabilidad.
Las reducciones híbridas o intermedias de la dimensión no transfieren funciones

públicas al sector privado, sino que promueven la competencia externa entre los
sectores o bien, su cooperación en la prestación de un mismo servicio.
Esta competencia se establece con base en las necesidades de la ciudadanía o de
otros organismos públicos; se orienta hacia una mejor oferta de servicios, con mayor
calidad y menor costo (García, 2007).
Se favorece la colaboración para el logro de objetivos bajo un marco de reparto de

autoridad y responsabilidad.
40
Modificaciones en el diseño organizativo
Promueven
No provocan
mecanismos
Simplificación pérdida
de del
depoder
competencia
la estructura de la
jerárquica
Incentivan
Productividad
la función
del personal
administración
de gestores
internapública.
y la descentralización de funciones Causas
Prestación de servicios que posibilita la elección de la ciudadanía, ante la

rivalidad entre dos organismos por la prestación de servicios.
Competencia virtual o artificial entre las organizaciones públicas, que

favorezca la operatividad ante la identificación de deficiencias.
Las modificaciones en el diseño organizativo promueven mecanismos de

competencia interna, incentivan la función de gestores y productividad del personal
con la simplificación de la estructura jerárquica y la descentralización de funciones,
no provocan pérdida del poder de la administración pública (García, 2007).
Algunas de sus causas son las siguientes (García, 2007, p. 48):

• Prestación de servicios que posibilita la elección de la ciudadanía, ante la rivalidad
entre dos organismos por la prestación de servicios.
• Competencia virtual o artificial entre las organizaciones públicas, que favorezca la
operatividad ante la identificación de deficiencias.
41
Son numerosas
las pautas y referentes
Desempeño
Nuevo institucionalismo económico
a la Nueva Gestión Pública Organización
Hemos llegado al fin de esta sesión. Como puedes ver, son numerosas las pautas y
referentes que han aportado desde el nuevo institucionalismo económico a la Nueva
Gestión Pública, en aras de mejorar su desempeño y organización.
42
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de un servicio civil
meritocrático: ¿un
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El caso de México
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5. La implementación de un servicio civil
meritocrático: ¿un asunto técnico?
El caso de México
David Arellano
Introducción
¿Cuál es, en México, el tipo de relación política y de gestión que se trata

de dar a la burocracia en el sistema político ahora instalado en la demo-
cracia electoral? Parece ser que se está de acuerdo en que queremos una
burocracia profesional, capaz, con herramientas para ser eficiente y pres-
tar buenos servicios a la población. Pero ¿exactamente cómo se le otorga-
rá poder suficiente para actuar y ser eficiente sin concederle, sin embargo,
demasiado para que termine defendiendo su propia agenda? ¿Cómo se va
a controlar y dirigir el servicio civil (o servicio profesional como se le de-
nomina en México) en un sistema de separación de poderes y de pesos y
contrapesos, sin atarlo de manos para alcanzar resultados? ¿Cómo se evi-
tará su captura por intereses políticos o económicos poderosos, quienes
seguramente verán en el servicio civil un interlocutor poderoso dentro del
gobierno? ¿Cómo se le van a dar herramientas al Congreso y al ejecutivo
para que puedan asegurar que la agenda administrativa sigue a la agenda
política? ¿Cómo se le dará a los burócratas profesionales la capacidad de
influir en el diseño de la política pública, dado su expertise, pero sin que
se conviertan en defensores por derecho propio de ciertas alternativas por
razones políticas? ¿Cómo se reducirá el coste de proteger a la burocracia
con un servicio civil que irremediablemente tenderá a hacerse rígido en
diversos aspectos? ¿Cómo se van a generar sistemas de rendición de cuen-
tas que hagan corresponsables al legislativo, al ejecutivo y al servicio ci-
vil por los resultados de los programas públicos? ¿Cómo se prevé generar
adaptabilidad ante un servicio civil que, como toda organización, evolu-
cionará y cambiará en el tiempo?
144 David Arellano
En México tenemos una ley de servicio civil en la escala federal y

para los funcionarios medios desde 2003.1 Sin embargo, su diseño y su
implementación pocas veces se cuestionaron estas preguntas sustantivas,
incluso hasta este momento. El discurso gerencialista, la visión retórica
de que un servicio civil es básicamente un sistema de recursos humanos,
el escaso debate que existe todavía en el país respecto al tipo de gobier-
no que queremos construir y el tipo de burocracia que deseamos tener,
han predominado.
En las democracias contemporáneas, muchas con rígidos y podero-
sos servicios civiles, es obvio que la política burocrática es tan importante
como la política partidista. La interacción tanto de burócratas como de
políticos (en el Congreso y en el ejecutivo) con grupos de interés es tan
intensa que implica el desarrollo de mecanismos institucionales para
regularla, más allá de cualquier consideración ingenua de la separación
entre política y administración o un incauto discurso gerencialista que
asuma que un servicio civil no tendrá interacción con los actores políti- cos
propios de una democracia plural. Un servicio civil es, sin duda, una
institución administrativa, pero es también y sobre todo una institución
política, que trata de construir las reglas de protección suficiente para evitar
que la burocracia sea tomada como un botín ante la alternancia partidista.
Una reforma gerencialista del servicio civil no resuelve el problema de
definir con precisión cómo será el diseño institucional de las relaciones
entre burocracia, Congreso y políticos electos en el ejecutivo. Esta
reflexión está, hasta hoy día, ausente en el espectro de debate en México
sobre el servicio civil.2
Es probable que una de las mayores preocupaciones en las demo-
cracias contemporáneas sea lo que Heclo (1977) ha llamado la politiza-
ción de la burocracia y la burocratización de la política. Esta tendencia en
las democracias contemporáneas se puede entender ante la imposibi- lidad
de asumir que la burocracia puede ser un actor neutral (ni aun con servicios
civiles rígidos y poderosos, o incluso, debido a tales servicios civiles). Esto
ha implicado que en muchos países, el poder ejecutivo esté creando
importantes estructuras compuestas de funcionarios-administradores
designados políticamente, fuera de la estructura del servicio civil
(funcionarios que combinan expertise con compromiso político). La ofi-
cina del gabinete en muchos países, la oficina de la Casa Blanca en Esta-
dos Unidos o la cancillería en países como Alemania, hablan de la im-
portancia de esta otra burocracia, una profesional y capaz, designada por
El caso de México 145
razones políticas, explícita en su lealtad al poder en turno, que disfruta de

gran libertad de movimiento y maniobra, gracias a su no pertenencia al
servicio civil, que es visto como un aparato lleno de reglas y muchas ve-
ces rígido para tomar decisiones ejecutivas. Esta casta de funcionarios por
lo general designados se halla en permanente conflicto y negociación con
los funcionarios del servicio civil (para algunos, ésta es, incluso, su más
importante labor), al cual no pertenecen ni desean pertenecer. De alguna
manera, en el discurso se asume que estos funcionarios designados son
sustantivos para lograr que las «cosas se hagan», asumiendo así que son
indispensables debido a la cerrazón y las limitaciones que el servicio civil
impone al aparato administrativo para tomar decisiones y actuar
efectivamente.
Esta realidad describe una situación ya suficientemente complica-
da en términos institucionales y políticos respecto a las relaciones que se
desarrollan dentro del propio poder ejecutivo, compuesto por diferentes
miembros, con facultades y roles distintos. Sin embargo, la realidad es
todavía más intrincada. Heclo ha mantenido que los oficiales de carrera
siempre han defendido y defienden papeles políticos, creando una zona de
intermediación que él denomina «administración política». Ésta parece
ser una tendencia inevitable en las democracias contemporáneas: la
administración, para serlo, tiene que ser política y actuar dentro de cana-
les institucionales y reglas que los propios sistemas de servicio civil
construyen. Pretender que con la construcción de un servicio civil meri-
tocrático esta compleja relación de actores, facultades y roles se ha re-
suelto no pude ser sino ingenuo.
Esta «zona de intermediación», como la llama Heclo, donde tene-
mos funcionarios del servicio civil que deben desempeñar roles políti- cos
en una estructura administrativa llena de reglas, en constante rela- ción con
otros funcionarios, pero éstos designados por razones políticas, con la meta
de lograr que las tareas administrativas se logren efectivamente, requiere
una reflexión particular exhaustiva en cada país. El dise- ño institucional
comporta no sólo preguntarse por las racionalidades administrativas de un
sistema de recursos humanos, sino también, y de manera sustantiva, por las
relaciones entre los diferentes actores administrativos, sus roles políticos
y los mecanismos de vigilancia y super- visión de cada decisión en los
diferentes ámbitos institucionales. Así, la pregunta ¿qué tipo de burocracia
se requiere en un país? no se puede responder sólo invocando argumentos
normativos y técnicos que asu-
146 David Arellano
man que lo único que se tiene que hacer es crear reglas administrativas y
meritocráticas en el vacío. Será necesario preguntarse por el rol polí- tico
de los diferentes agentes y cómo las facultades y las reglas que se diseñen
afectarán a ese rol político y generarán un efecto determinado. Aquí, las
preguntas para el diseño de un servicio civil se amplían:
¿cuánta burocracia, de qué tipo y para qué? ¿Cómo controlarla sin ma-
niatarla, generando incapacidad y rigidez? ¿Cómo darle la suficiente li-
bertad evitando, sin embargo, que sea capturada por intereses particu-
lares? ¿Cómo evaluarla y dirigirla realísticamente, cuando coexisten
objetivos políticos y administrativos y relaciones entre distintos actores
con cargas políticas y administrativas diversas y entrecruzadas?
¿Cómo crear los sistemas que sostengan a un servicio civil sin crear más
burocracia y por lo tanto un círculo vicioso? ¿Cómo asegurar que los
políticos pueden dirigir efectivamente a la burocracia pero sin per- mitirles
manipularla excesivamente para cumplir con agendas escon- didas?
Éste es el marco de reflexión del presente capítulo. Cuando habla-
mos de servicio civil no estamos entendiendo solamente una institución
administrativa, sino también política. Analizar, para el caso mexicano, los
retos de implementación de esta política, implica afrontar la dificultad de
que la naturaleza de esta institución no está definida con claridad en el
debate mexicano. Reflexionar en abstracto, sobre si el servicio civil
mexicano ha cumplido con sus objetivos formales, sosteniéndonos en la
retórica gerencialista (como hace la última evaluación de la administra-
ción que termina preguntándose, de forma ambigua y general, si el servi-
cio profesional ha logrado «convencer a la sociedad de los objetivos del
programa» o «lograr la adecuación del factor humano de servicio profe-
sional», [SPC, 2005]) no tiene mucho sentido.
Será necesario analizar la naturaleza política de los servicios civiles
y entroncar esta reflexión con la situación política y administrativa del
México contemporáneo.
La lógica de la política-administración en México
La administración pública mexicana ha sido durante muchos años la

principal arena de la lucha política, un importante espacio de representa-
ción social, y el mecanismo o instrumento de poder más valioso y mane-

jable del ejecutivo federal.
Muchas cosas han cambiado desde 1988, cuando se produjo una de
las crisis electorales y políticas más importantes en la historia contem-
poránea del país. Y es absolutamente cierto que muchas otras cosas, entre
ellas la compleja relación del poder con el aparato administrativo, es- tán
cambiando desde el año 2000 cuando el PRI (Partido Revolucionario
Institucional) perdió, después de setenta años en el poder, la silla presi-
dencial. Y cambiarán, no solamente por la voluntad o falta de voluntad
política de los partidos y los políticos que ganen la presidencia de aquí en
adelante, sino porque la correlación de fuerzas políticas, que hacía que la
administración pública mexicana fuese el espacio de representación social
y la arena política sine qua non, se está derrumbando ante la propia
dinámica de una democracia plural.
En efecto, el aparato administrativo ha sido un apéndice flexible y
manipulable del sistema político nacido después de la revolución mexi-
cana de 1910. Mucho se ha escrito al respecto (Casar, 1991; Arellano,
1999, entre muchos otros) y no ahondaremos demasiado al respecto de este
sistema político que permitió mantener exitosamente en el poder a un
partido durante más de siete décadas. Pero de manera sintética se puede
explicar cómo éste era un régimen formalmente democrático, aunque en
realidad autoritario; compuesto de círculos políticos cerrados que com-
partieron el poder a través de mecanismos no democráticos, aunque
puntualmente se celebraran elecciones en todo el país con aparente com-
petencia de partidos; formalmente federalista, pero donde el poder eje-
cutivo federal acumulaba atribuciones legales y extralegales práctica-
mente omnímodas, dominando sobre el Congreso, el poder judicial, los
gobernadores de los estados y las legislaturas estatales. Todo envuelto e
increíblemente cobijado en un discurso sobre el Estado de Derecho; un
régimen que durante muchas décadas y momentos políticos incluso dis-
frutó de amplia legitimidad frente la población, pese a su clara tendencia
autoritaria y su escaso respeto por los valores democráticos.
Bajo estas circunstancias no es de extrañar que el aparato adminis-
trativo mexicano tenga que ser visto, ante todo, como un constructo social
producto de estas circunstancias particulares. Dada la escasa utilidad del
poder legislativo como mecanismo de representación social efectivo, el
aparato administrativo, es decir, la burocracia pública en sus diferentes
niveles, se convirtió en uno de los más importantes instrumentos de
148 David Arellano
representación política del sistema. En los pasillos se gestaban, diseña- ban

e implementaban, casi monopólicamente, las políticas públicas del país.
Por increíble que pueda parecer, cientos de funcionarios designados
política o administrativamente, sin legitimidad mediada por votación, to-
maban las decisiones del régimen con poco o ningún control o contrape-
so. Dado que la lucha electoral era de forma, los pasillos del aparato
administrativo eran testigos de la verdadera lucha por el poder en la dis-
tribución de plazas, puestos de «elección» y administrativos. Y dado el
amplísimo poder legal y extralegal del presidente en turno, el aparato era el
instrumento real a través del cual el grupo hegemónico movilizaba las
agendas políticas, los presupuestos reales y los otros instrumentos del
poder. Conviene ahondar un poco en estas características clave de la ad-
ministración pública mexicana, pues esto nos permitirá entender la com-
pleja dinámica del aparato público y su evolución actual.
Primero, la cuestión de la representación social. Los puestos en el
poder legislativo eran negociados por los diferentes grupos políticos en el
poder, todos dentro del mismo partido. El vértice de este sistema era el
presidente y, a partir de él y de su capacidad negociadora, se definían las
cuotas que los grupos podían alcanzar en los diferentes puestos de elec-
ción popular. En un sistema federal en la práctica centralizado, el poder
ejecutivo acumulaba la inmensa mayoría de los recursos fiscales, ha-
ciendo de los programas y secretarías federales las fuentes de recursos más
importantes para alcanzar metas sociales en todo el país. A través de
mecanismos clientelistas, el aparato administrativo y sus burocracias eran
correctamente ubicados por la población como verdaderos factores de
poder, con recursos y capacidad de decisión para afectar sin mayor
transparencia o contrapeso, con sus decisiones, las actividades de los ciu-
dadanos comunes. Empresarios, obreros y campesinos, así como sus or-
ganizaciones y la población en general, acudían a la burocracia como la
más cercana y visible expresión del poder político y como el instrumen- to
para hacer valer sus demandas ante las lejanas élites políticas.
Segundo, la administración pública se convirtió en la esfera pri-
mordial de la lucha política, dados los amplios recursos del aparato ad-
ministrativo y la gran discrecionalidad de la que gozaba para utilizarlos
(esta característica no es exclusiva del ejecutivo federal sino que se repi- te
en los diferentes órdenes y poderes; para el caso de la Cámara de
Diputados véase Hernández, 2004). Gracias también a la legitimidad po-
lítica que le daba ser el espacio de representación social real, la adminis-
tración pública se convirtió de facto en la arena primordial de la lucha por

el poder. Los presidentes de la república, muchos gobernadores y una
cuantiosa cantidad de funcionarios políticos requirieron pasar primero por
las filas de la administración pública federal como su «bautizo» po- lítico,
como la constatación de que eran capaces de administrar el poder con
estabilidad y eficacia. Al menos en alguna parte de su carrera los po- líticos
vieron el paso por la administración pública como una actividad
indispensable para alcanzar sus aspiraciones, como una forma de obtener el
manejo de los recursos fiscales, como una manera de hacerse con los hilos
de la burocracia y dominar sus reglas del juego, fuese como fuese, el
dominio de los pasillos burocráticos se convirtió en clave del desarrollo
de la política en el país (Klingner y Arellano-Gault, 2006: 42).
Tercero, por todo lo anterior, la administración política del aparato
administrativo era la pieza clave de la estabilidad del sistema político como
tal. En efecto, contar con un aparato confiable, flexible, manipulable a las
órdenes del grupo político en el poder era una variable estraté- gica del
sistema. Lo que debe quedar claro en todo caso es esta combina- ción entre
un aparato administrativo confiable y manipulable a la vez. Confiable
porque la estabilidad de las políticas públicas implementadas era en
muchos casos una variable fundamental para las aspiraciones po- líticas de
los grupos. Flexible porque la dinámica política requería movilidad de
grupos, de élites, de camarillas, de premios y de castigos. La separación del
aparato administrativo de las influencias políticas coyunturales (razón
primigenia de la existencia de cualquier servicio civil de carrera) tenía que
ser lograda de otra manera: no a través de proteger al aparato
administrativo de esas influencias gracias a un sistema demasiado cerrado
de carrera que disminuyera la flexibilidad con la que los grupos en el
poder movilizaban recursos y políticas. De esta manera, el régimen de
empleo público se ha resistido sistemáticamente a ser encasi- llado en un
servicio civil si bien, de alguna manera, la estabilidad del aparato debía ser
conseguida (Méndez, 2000). Esta estabilidad se gene- raba a través de un
régimen administrativo tremendamente formalista, dirigido por un cúmulo
confuso y heterogéneo de regulaciones, que per- mitían al mismo tiempo
que el aparato disfrutara de cierta autonomía, por su experiencia en el
manejo de las intrincadas y sobreformalizadas
«reglas del juego», y que fuera sumamente flexible, donde los puestos de
confianza fueran movibles y dispensables casi a voluntad. Esta combina-
ción de sobreformalización y flexibilidad para contratar y despedir en los
150 David Arellano
puestos de confianza generó un aparato de alta rotación, donde los servi-

dores públicos de cierto nivel, si bien no se sostenían en su puesto mucho
tiempo, podían reubicarse con relativa rapidez en otra posición. La pro-
fesionalización se daba de manera casuística, pues el capital humano que se
construía basado en la experiencia (ante la gran importancia que tenía el
conocimiento especializado de las complejas reglas y regulaciones del
aparato administrativo), se consideraba necesario, aunque las posiciones
que tomara fueran distintas a lo largo del tiempo. No sería exagerado de-
cir que el aparato administrativo antes del año 2000 era, mal que bien,
profesional, donde la mayor parte de los empleados de confianza difícil-
mente podrían ser considerados parte de una camarilla política. En efecto,
un número significativo de los participantes en este esquema de cuasi bo-
tín, básicamente debían su puesto no a la pertenencia a una camarilla es-
pecíficamente, sino al reconocimiento que diversas camarillas daban a su
experiencia y capacidad (y al usufructo que de tal experiencia recibían). En
otras palabras, su estabilidad se debía justamente al reconocimiento que
desde las camarillas se daba a su experiencia y conocimiento técni- co,
pese a que eran los primeros sacrificados por las propias camarillas en los
reacomodos políticos y administrativos que se generaban cada dos o tres
años en un sexenio. En otras palabras, parte de la movilidad y ro- tación no
se debía necesariamente al cambio de posición de una camarilla que
entonces se «lleva» consigo a todos sus cuadros. Esto se explica por la
búsqueda de acomodos políticos o administrativos que hacían dis- pensable
al servidor público en una posición. Sin embargo, éste podía buscar
rápidamente reacomodo en otra posición, «convenciendo» a otra camarilla
o grupo sobre su experiencia y conocimiento de los hilos y reglas propias
de los pasillos intraburocráticos.
El resultado de este esquema político y social fue un aparato com-
plejamente articulado, sobrenormatizado, lleno de reglas formales e in-
formales y sumamente flexible para ser manipulado bajo las órdenes po-
líticas. En este marco de relaciones (muy poco estudiado empíricamente
por cierto, probablemente por lo opaco y secreto que era) se establecían las
pautas aceptables y comunes de lealtad, liderazgo, profesionaliza- ción,
experiencia y control, propios de este aparato administrativo. Co-
meteríamos un grave error si esta historia y lógica, que construyó la cul-
tura organizacional y la política del aparato público, fuera menospreciara
como parte del diagnóstico para construir el nuevo servicio profesional. La
arena sobre la que se mueve el servicio profesional contemporáneo es,
sin duda, ésta (Herrera, 2004: 101). Y un servicio profesional sólido y bien
montado es, en realidad, un elemento político que tratará de hacer que la
arena administrativa deje de ser el espacio o la arena política primordial,
y se convierta en un complejo organizacional estable, profesional y
transparente.
No se requiere mucho análisis para comprender que la construcción
de tal servicio civil generará amplias resistencias entre diversos grupos
políticos quienes, con una visión a corto plazo, adviertan que su discre-
cionalidad y flexibilidad para administrar y controlar al aparato serán
ampliamente acotadas. Es obvio entonces que la dinámica política y cul-
tural, que durante tantas décadas perduró, no será sencilla de transformar,
sino que probablemente se generará un complejo proceso de negocia- ción,
avances y retrocesos en el transcurso de la construcción del nuevo servicio
civil. En resumen, la nueva institucionalidad del servicio civil se verá
enfrentada a múltiples resistencias, enmarañadas presiones y adap- taciones
constantes por parte de los grupos políticos y administrativos in-
volucrados. Sin una visión clara, que comprenda esta dinámica y apren- da
a construir con ella, lo más probable es que el producto final de la reforma
termine por ser capturado por intereses más preocupados por el control de
aparato que por la generación de una administración estable y profesional.
En este capítulo tratamos, por tanto, de reflexionar sobre las carac-
terísticas políticas y culturales más importantes de un servicio civil, para
comprender los retos de construir un servicio meritocrático3 basado en el
desempeño bajo estas condiciones.
La posición que se adopta en este texto es que dicho servicio profe-
sional y meritocrático para la administración pública mexicana es posible,
siempre y cuando se comprendan al menos tres elementos básicos: las
condiciones culturales y sociales que han construido al aparato mexicano
(cuestión que hemos intentado resumir de forma apretada hasta aquí), la
naturaleza política de la institución del servicio civil y su tendencia a la
rigidez, y los límites y restricciones que un sistema basado en el mérito
afronta en una realidad política compleja. Estos elementos creemos que
podrán ayudar a comprender los desafíos fundamentales que desde la
gestión pública se tienen para afrontar la construcción y desarrollo de un
servicio civil en México.
152 David Arellano
Los problemas de los servicios civiles
Los servicios civiles son instituciones políticas que tratan de reducir la

discrecionalidad de los políticos electos y designados para manipular la
administración pública de un país. En una democracia, los servicios civi-
les son indispensables pese a ser instituciones costosas y difíciles de con-
trolar. Un servicio civil es obligado en una democracia por al menos dos
razones principales: evita la politización de la acción gubernamental y ge-
nera estabilidad ante los vaivenes políticos lógicos surgidos por la alter-
nancia política. Un servicio civil es costoso como institución por al menos
dos razones también: su tendencia a hacerse rígida y la dificultad para ad-
ministrar un sistema centralizado de gran tamaño que intenta controlar de
forma integral la capacidad, movilidad y actuación de seres humanos eu-
femísticamente encasillados en la categoría de «recursos humanos».
Por estas razones un servicio civil debe ser construido de una ma-
nera muy cuidadosa y con un sano nivel de escepticismo ante las solu-
ciones «fáciles» de trasladar (por ejemplo, las conocidas como «mejores
prácticas»). Sería más racional construir un servicio civil pensando que
el objetivo es minimizar los costes prácticamente inevitables de su exis-
tencia. Un servicio civil siempre será costoso y generará problemas al
tender a hacerse rígido (Hummel, 1977). Pensar, probablemente de ma-
nera ingenua, que los costes políticos y económicos de un servicio civil
se pueden eliminar para crear una estructura altamente eficiente y flexi-
ble, puede generar falsas expectativas y reducir la posibilidad de encon-
trar soluciones inteligentes ante el reto que se enfrenta.
Analicemos cada una de estos elementos y reflexionemos sobre los
retos para evitar los costes más elevados de un servicio civil en México:
a) Servicio civil y democracia: la dinámica política. La función

más importante de un servicio civil en una democracia es redu-
cir la discrecionalidad de los políticos en el manejo de la admi-
nistración pública. Evitar el sistema de botín, en que cada parti-
do político, al llegar al poder, define y recrea la estructura de la
administración pública, es fundamental para construir un apara-
to administrativo estable ante la alternancia política. El conoci-
do como «sistema de botín», parece tener la ventaja de incre-
mentar el grado de lealtad política en la implementación de las
decisiones públicas, pero es muy probable que estemos hablan-
do de una lealtad a corto plazo, o con altas probabilidades de ser

una lealtad opaca, resistente a la rendición de cuentas y cam-
biante ante las voces de los poderosos de turno. Por esta razón,
un servicio civil es ante todo una institución política que ningu-
na democracia se puede dar el lujo de carecer (Hojnacki, 1996:
142; Silberman, 1993: 5). La historia de los sistemas civiles en
otros países muestra cómo el sistema de botín genera graves
problemas de rendición de cuentas y de legitimidad guberna-
mental. En los casos norteamericano e inglés, incluso, la discu-
sión que llevó al nacimiento de sus servicios civiles, fue funda-
mentalmente política, preocupada por crear las condiciones de
una administración más estable (y sobre todo menos corrupta o
basada en el patronazgo) ante los cambios políticos (Almond y
Powell, 1966). También es claro que a inicios del siglo pasado
se inició el proyecto de utilizar el servicio civil como una herra-
mienta para mejorar la gestión administrativa o la eficiencia en
general de la administración pública. Este segundo objetivo, sin
embargo, debe ser visto siempre de manera subordinada al pri-
mer objetivo: crear un marco institucional estable de toma de de-
cisiones. La eficiencia no es un objetivo sencillo de alcanzar por
ningún servicio civil, sin que sea complementado y relacionado
con otras estrategias de mejora administrativa. La razón de esto
básicamente radica en que un servicio civil requiere construir un
esquema estable, predecible, de control de los recursos humanos
de un gobierno. La fortaleza de un servicio civil, ante todo, está
en su credibilidad, en su parsimonia para evitar el sistema de bo-
tín. Sólo de manera secundaria un servicio civil puede pensar en
esquemas más flexibles y eficientes de medir e inducir el de-
sempeño. Para decirlo claro, este segundo objetivo está siempre
subordinado al primero. ¿Es posible encontrar un equilibrio en-
tre ambos (estabilidad y desempeño)? Sí, pero siempre será un
equilibrio dinámico, en constante revisión.
b) Servicio civil y democracia: estabilidad y acción administrati-
va-política. Un servicio civil genera por tanto la posibilidad de
contar con una estructura administrativa que basa su lealtad en
su profesionalismo, en su capacidad y en la posibilidad incluso
de hablar con la verdad al poder (Wildavsky, 1993). Teniendo
estabilidad en la posición administrativa, los funcionarios cuen-
154 David Arellano
tan con los incentivos para observar las políticas gubernamenta-

les con una visión a largo plazo, más allá de las agendas políti-
cas partidistas y electorales. Además, se convierten en memoria
institucional, lo que les permite ser consejeros del poder, tenien-
do incluso la capacidad de enfrentarse a los jefes políticos cuan-
do las soluciones planteadas van por mal camino o son simple-
mente inviables. Llegar a estos niveles de institucionalización
de la relación entre los políticos y los miembros del servicio ci-
vil, sin embargo, requiere tiempo; requiere, en estricto sentido,
construir, paso a paso, tal institucionalidad. Los servicios civiles
se convierten en fuentes de estabilidad en los sistemas guberna-
mentales, a medio y largo plazo, pues a corto plazo son vistos
más bien como estorbos a la flexibilidad y a la racionalidad en el
manejo de los recursos humanos. La estabilidad que los servi-
cios civiles crean se basa en su credibilidad, dado que el ele-
mento básico que deben alcanzar es establecer las bases para la
separación efectiva y aceptada, legitimada pues, entre la carrera
administrativa y la política (Aberbach y Rockman, 1987: 606-
609). Perder de vista este elemento puede ser la razón por la cual
se ha asumido con demasiado optimismo que un servicio civil
tiene en su misma esencia categorías como desempeño e inno-
vación. Estos elementos no son el principal sostén de un servi-
cio civil, sino su credibilidad y legitimidad como mecanismo
político de estabilización del aparato administrativo en una de-
mocracia. Debe quedar claro que no se está diciendo que de-
sempeño e innovación en la gestión no se puedan convertir en
elementos fundamentales del discurso y la realidad de un servi-
cio civil. Lo que se quiere decir es que tales elementos están
siempre subordinados al principal elemento que caracteriza a un
servicio civil como una institución política en una democracia:
evitar el sistema de botín, creando una estructura protegida y se-
parada para la carrera administrativa respecto a la carrera políti-
ca, que se haga legítima parte integrante del sistema político
como tal. Hablar con la verdad al poder, sostén básico de la es-
tabilidad de una administración pública profesional en una de-
mocracia, implica ante todo estabilidad, certeza, reglas precisas
(y muchas veces, desafortunadamente, rígidas). La eficiencia se
puede buscar una vez que esta estabilidad es alcanzada y garan-
tizada, y será una eficiencia limitada, que requiere esquemas al-

ternativos de reforma del aparato administrativo para comple-
mentarse. Por ejemplo, un servicio civil por sí mismo no puede
mejorar la eficiencia del aparato: lo hace indirectamente, a largo
plazo, cuando se tiene un aparato administrativo capaz de hablar
con la verdad al poder, de ser un estable actor responsable (Me-
rino, 1996), hasta cierto punto protegido de los vaivenes políti-
cos, con una visión a largo plazo y poseedor de una memoria
institucional y organizacional transparente y compartida, insti-
tucionalizada. Un aparato administrativo estable y seguro, sóli-
do, puede ser complementado con sistema de rendición de cuen-
tas por desempeño, presupuestos por resultados, sistemas de
calidad y visión institucional estratégica. El servicio civil es una
pieza clave, pero requiere el complemento de otras piezas de re-
forma para hacerla funcionar con eficiencia.
c) Servicio civil y rigidez, el desgaste de los incentivos. Un servi-
cio civil se basa, sin embargo, en la estabilidad de las estructu-
ras administrativas. Esto implica, por lo regular, la generación
de un sistema de reglas claras y específicas para la administra-
ción no sólo de los sistemas de ingreso y separación, sino de la
evaluación y el crecimiento en el sistema. Éste es un sistema sin
duda complejo, lleno de vicisitudes. La literatura de los sistemas
complejos deja claro que la multiplicidad de objetivos, de acto-
res y de controles hacen imposible una intención de control om-
nipresente (Hayek, 1944: 55), como de alguna manera los servi-
cios civiles del siglo XIX buscaron. Un sistema complejo, sobre
todo cuando hablamos de carreras administrativas de individuos
heterogéneos, con múltiples capacidades, en estructuras alta-
mente diferenciadas, implica un sistema que afrontará sistemá-
ticamente una realidad mucho más móvil que ningún sistema de
reglas podrá abarcar perfectamente. En otras palabras, será un
sistema que afrontará niveles de incertidumbre enormes, ante el
alto dinamismo de las personas, los procedimientos y los tiem-
pos que intenta controlar. Una paradoja surge entonces: un sis-
tema de servicio civil debe ser altamente controlador para generar
certidumbre en las reglas y su cumplimiento entre los actores,
pero a la vez un sistema altamente controlador de una situación
de gran complejidad (múltiples individuos, historias, evolucio-
156 David Arellano
nes, en estructuras diversas, con casi infinitas posibilidad de

cambio y ajuste) sólo puede esperar fricciones y choques entre
una realidad de altísima movilidad y un sistema de muchas re-
glas, que se ve siempre superado por la propia realidad (Wise,
1996). El efecto «círculo vicioso» aparece entonces: muchas re-
glas que se enfrentan a una realidad de alta movilidad siempre
enfrenta la aparición de «desviaciones», cuestiones difíciles de
controlar (Crozier, 1976). Esto genera incertidumbre y el siste-
ma de reglas tiene que responder. ¿Cómo responde un sistema
de estas características por lo regular? Creando más reglas. Más
reglas que generan nuevos espacios de incertidumbre. La rigidi-
zación de estos sistemas es prácticamente inevitable. La natura-
leza política de un servicio civil en una democracia está basada
en la posibilidad de contar con un aparato profesional capaz de
hablar al poder con la verdad. Pero además, la propia necesidad
de crear un sistema integral de control de los recursos humanos
en una lógica de espacios organizacionales múltiples y hetero-
géneos, especialidades complejas, contradicciones entre grupos
humanos móviles (en otras palabras, sistemas de múltiples cen-
tros de poder como decía Ostrom, 1973) implica el inevitable
enfrentamiento de un sistema en constante búsqueda para evitar
que las «desviaciones» a la regla minen su legitimidad como sis-
tema de separación de la lógica administrativa y política.
d) Servicio civil y centralización. Un servicio civil requiere ser
creíble. Para ello debe tener la capacidad de dirigir y regular una
gran cantidad de personas, estructuras y procedimientos a través
de reglas. Por tanto, es importante un determinado nivel de cen-
tralización. La pregunta es ¿cuánta centralización? Un sistema
complejo, dicen los cánones administrativos, funciona mejor si
es descentralizado (Drucker, 1993). La descentralización impli-
ca tener confianza en el principio de subsidiariedad: las partes
involucradas tienen mejor información que el centro respecto a
la realidad que afrontan. Descentralización implica también, por
lo tanto, un control y una gobernanza basada en múltiples cen-
tros de acción. Así, cada parte puede variar o modificar el siste-
ma, para ajustarlo a las necesidades específicas. Pero por ello un
sistema descentralizado implica un proceso fundamental de de-
finición y negociación: cuánto se centraliza, cuánto se descen-
traliza, hasta qué punto es fijo o variable. La lógica de un servi-

cio civil tiende por lo regular a la centralización: su credibilidad
y su capacidad de regulación se ven cuestionados cada vez que
existe un espacio de descentralización. Recordemos que esta-
mos hablando de una institución política, creada para limitar el
poder de los actores políticos. Crear servicios civiles descentra-
lizados implicará no sólo una amplia capacidad para crear siste-
mas y procedimientos claros y congruentes, sino la inducción y
regulación de comportamientos en las partes del sistema, alta-
mente congruentes con la lógica general del servicio civil.
Estas advertencias sobre la lógica de un servicio civil guardan varias lec-

ciones para el caso mexicano. Una importante, en términos de estrategia
de diseño e implementación, radica en ver con escepticismo constructivo
cualquier solución fácil a estos dilemas y mantener abierta la puerta para
soluciones diferentes. Soluciones que incluso se permitan pensar en un
sistema altamente descentralizado de los subsistemas de evaluación y
control, en el rompimiento de la idea de que un sistema de servicio civil
debe ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para toda
organización, para todos los individuos y para todo el tiempo. Es decir,
pensar en sistemas de servicio civil que prevean cambiar en el tiempo,
descentralizándose, dejando en las manos de las propias organizaciones
públicas el análisis de su contexto y de sus propias necesidades cam-
biantes. Crear un sistema de este tipo e implementarlo en la práctica en
cualquier país es, sin duda, un reto (Martínez, 2005). Pero es probable
que el esfuerzo valga la pena.
En México estamos ante el reto de consolidar un servicio profesio-
nal de carrera. Transformar la cultura administrativa acostumbrada a un
alto nivel de discrecionalidad de los políticos electos y designados en la
administración de los recursos humanos es, sin duda, uno de los princi-
pales obstáculos. Esto se une al hecho de que la separación entre la ca-
rrera administrativa y la política todavía está en construcción, con lo que
la definición funcional que diferencia políticos designados y administra-
dores no está clara.
Crear instituciones no sólo consiste en inducir reglas y con ello in-
centivos. Las instituciones se construyen en el tiempo, son el entramado
histórico y cultural de sentido y valores que diversos agentes sociales cons-
truyen en una sociedad. Las instituciones, para cambiar, requieren estruc-
158 David Arellano
turar sus cambios de tal manera que puedan ser «incrustados» en la reali-
dad para crear el nuevo sentido de la acción que seguramente dependerá
del pasado en muchos sentidos. La historia del aparato administrativo me-
xicano es importante por ello, pues las reglas culturales, simbólicas y nor-
mativas que le han dado vida siguen presentes hoy en día. Son la base so-
bre la que se debe partir. Negar esta naturaleza puede ser un gran error. El
aparato administrativo público mexicano es un sistema altamente formali-
zado, complejo, traslapado, con una cultura de la autoridad, la jerarquía y
la lealtad política que es necesario estudiar y comprender con mayor pro-
fundidad y con estudios empíricos concretos. Esta es una tarea pendiente,
sin duda alguna, y el error sería simplemente asumir que la «vieja» institu-
cionalidad desaparecerá una vez que la «nueva» se instale con sus incenti-
vos por el mérito y el desempeño. Nada más lejos de la realidad.
Límites y retos de un sistema basado en el mérito y el

desempeño
Como ya se dijo, un servicio civil es una institución creada para separar

la política de la administración, para asegurar que los políticos electos no
puedan manipular arbitriamente la función pública del gobierno, sino
que ésta esté encargada a profesionales, a gente que no debe sus puestos
al partido o al patronazgo de un actor, sino a su mérito, a su desempeño
y a sus capacidades. Esto no significa que la política no influya en la ad-
ministración, todo lo contrario. Un servicio civil requiere apoyo político
y legitimidad si quiere sobrevivir. A fin de cuentas su relación con la po-
lítica es lo que hará sobrevivir a un servicio civil (Newland, 1987). Las
capacidades técnicas, la evaluación por desempeño, el estatus meritocrá-
tico y la equidad de oportunidades como valor dependen para su super-
vivencia como instituciones de una relación lógica y estrecha con la po-
lítica: con los políticos electos en el ejecutivo y con los electos en el
Congreso. En México hemos desdeñado el debate político respecto al
servicio civil, dejando de lado el entendimiento de la imagen objetivo
que queremos de un servicio profesional, dadas las condiciones cultura-
les y administrativas de la administración pública mexicana (Arellano,
2003a: 50-51). El diseño técnico es fundamental, pero un servicio civil es
una institución política, antes que una organización administrativa.
Un servicio civil se puede ver en tres niveles diferentes: como un

sistema de recursos humanos, como un sistema de gobernanza y como
un sistema de símbolos (Bekke et al., 1996: 7). En términos de un siste-
ma de recursos humanos se establecen diversas preguntas de diseño:
reclutamiento (¿abierto o cerrado?), bases de selección (¿carrera o pro-
grama?), evaluación (¿rango y pago de personas o de puestos?),
entrenamiento y desarrollo (¿elitista o no?) y evaluación del desempeño
(¿recompensa por mérito o estable?, ¿para castigar o para incentivar?,
¿con consecuencias graves e inmediatas o parciales y en el tiempo?). En
términos de un sistema de gobernanza, surgen las reglas de las decisiones
colectivas: cómo se cambian las reglas de manejo de personal, cómo se
aplican las sanciones, cómo se rinden cuentas individuales y colectivas
por las decisiones y acciones de los servidores públicos, quién vigila que
las reglas se estén cumpliendo y quién vigila a los vigilantes, cómo se
transparentan las decisiones y se abre la información para la evaluación
del sistema; cómo se cambia y reforma el sistema. Como sistema de sím-
bolos surgen el discurso y los valores que se van incrustando en la acción
del sistema: mérito elitista o basado en la igualdad de oportunidades; con-
trol centralizado o descentralizado y en qué partes del sistema cabe apli-
car el uno o el otro, y desempeño como sistema de legitimidad y control.
Es claro entonces que se está hablando de una institución suma-
mente ambiciosa y compleja de controlar. Por ello el punto de partida
fundamental de cualquier reflexión respecto de las técnicas propias de
control y diseño de un servicio civil es que las soluciones siempre serán
imperfectas, aproximaciones de una realidad más compleja y dinámica.
En el caso que nos ocupa, los sistemas de mérito y desempeño son
exactamente eso: proxis, mecanismos de aproximación, sumamente fali-
bles, para capturar la compleja interrelación de la política, la administra-
ción, la carrera, las habilidades, el contexto, la interrelación entre to-
madores de decisión, y los valores y la lucha política entre partidos,
funcionarios electos y designados.4
La primera condición de un buen sistema de mérito y desempeño es
que éste se asuma de partida como un conjunto de proxis imperfectos que
intentan simular o simplificar la realidad, compendiando la compleja na-
turaleza humana y las capacidades y efectos de la acción del gobierno y
sus servidores, en una variable semiarbitrariamente definida como «mé-
rito» o «buen desempeño». ¿Por qué semiarbitrariamente? Esto no quie-
re decir que los creadores de los sistemas de mérito y desempeño no ha-
160 David Arellano
gan bien su trabajo, solamente quiere decir que deben plasmar en reglas
y mecanismos de evaluación, más o menos genéricos, complejísimas in-
terrelaciones que llevan a medir y analizar los alcances, resultados e im-
pactos (achievements, outcomes, outputs en la literatura en inglés), de la
acción de cientos de servidores públicos, en espacios organizacionales
diversos y afrontando contextos políticos cambiantes y sumamente volá-
tiles. El mérito y el desempeño siempre son decisiones o proxis, criterios
genéricos que intentan capturar esta compleja realidad a través de reglas
más o menos generales basadas en criterios relativamente explícitos muy
difíciles de comprobar y validar en sus efectos reales de forma empírica
o estadística.
La literatura es extensa en los límites que tienen los sistemas de
mérito y desempeño para comprobar su efectividad estadística y organi-
zacionalmente hablando (Smith, 1996, Boder y Corden, 1996; Klerman,
2005). En otras palabras, los mismos sistemas y mediciones generan
efectos diferentes en diferentes espacios o contextos; y en diferentes rea-
lidades organizacionales la variabilidad de los mecanismos explícitos de
medición son tan grandes que es imposible hacer estudios longitudinales
ante mecanismos que se adaptan y cambian tanto en el tiempo.
Por ello, asumir que cuando se mide desempeño y se define mérito
se está construyendo un proxy es de gran ayuda, pues de partida el siste-
ma y sus manejadores no se crean expectativas falsas ni las generan a los
políticos y al público. Definir el mérito es una labor social y política que
hay que legitimar. Definir el «buen desempeño» es una labor de conven-
cimiento organizacional, de creación de sentido en la cultura administra-
tiva (Uvalle, 2004: 47) y los comportamientos efectivos de los servido-
res públicos y de su relación con los funcionarios designados y electos.
Para dar un ejemplo: el desempeño es una categoría que requiere
construcción: desempeño individual o colectivo; desempeño que depen-
de de la acción individual (o la parte medible de ésta) o depende de múl-
tiples desempeños de otros (Kellough, 2006: 177). Es diferente hablar de
desempeño cuando se habla de logro, de resultado o de impacto; es dife-
rente cuando se habla de desempeño del puesto, de la oficina, de la uni-
dad o de la organización como un todo. No debe olvidarse que se está
hablando de personas, por lo que evaluar el desempeño siempre está re-
lacionado a cierta administración del riesgo. Es decir, para lograr o al-
canzar, a veces es necesario arriesgar nuevas soluciones o caminos no
probados con anterioridad. Un buen sistema de evaluación del desempe-
ño debe premiar de alguna manera la innovación y no castigarla como re-

gularmente sucede una vez que se establece un sistema de evaluación
más o menos rígido.
Se puede tener un mal desempeño de una persona con excelentes
credenciales, o se castiga a gente que produce un mal desempeño por ra-
zones fuera de su control; éstos son dos típicos errores de un servicio ci-
vil que causan enormes consecuencias en términos de eficiencia y credi-
bilidad a medio plazo (McGregor y Solano, 1996: 47). Es fundamental
definir con claridad y establecer los límites de la evaluación de desem-
peño. Establecer los estándares nunca es fácil. Los resultados significati-
vos del trabajo a escala del individuo son difíciles de establecer muchas
veces. Cuando los objetivos del trabajo de una persona o la movilidad de
los problemas que afronta son muy altos, establecer patrones rígidos de
desempeño es contraproducente.
Individuos que trabajan en equipo, hacen que el desempeño del tra-
bajo dependa del trabajo de otros, e incluso medir el desempeño indivi-
dual puede estar fuera de lugar. Muchas veces esto obliga a crear están-
dares de desempeño basados sobre lo que es más fácil medir, aunque no
sean las cuestiones en realidad más significativas (Oszlak, 2003: 230).
En resumen, crear estándares de desempeño en labores difusas o múlti-
ples, donde se depende del trabajo de equipo y donde el esfuerzo está di-
rigido a la producción de servicios o productos poco tangibles, debe ser
realizado con sumo cuidado.
El punto de partida es claro: establecer que son proxis, definir el lí-
mite o papel de la evaluación y su sistema, generar expectativas realistas
y, sobre todo, dejar espacios para el aprendizaje, para la reforma siste-
mática y el diálogo para acceder a la mejora del sistema. Este tipo de me-
canismos debería ser creado de abajo arriba, en un constante diálogo con
las partes involucradas, con el fin de consensuar mediciones plausibles y
realistas.
Quién y cómo se realiza la evaluación es algo sustantivo (Mejía,
2005: 196). Este tipo de sistemas se basa en análisis fundados en criterios
que nunca dejan de necesitar la interpretación de las personas. Hay cinco
tipos de errores clásicos, pero incluso inevitables hasta cierto nivel (Ke-
llough, 2006: 182-183): el efecto «halo», que es evaluar bien basándose
en un criterio de trabajo que se considera importante, a otros criterios de
trabajo; el error de la primera impresión; el efecto «similar a mí» (tender
a juzgar más favorablemente a los trabajadores que trabajan con estilos o
162 David Arellano
formas similares de trabajo del evaluador); contraste (evaluar basándose

en la comparación con otros, en vez de en el desempeño individual); y
error de tendencia central (evitar calificar en extremos, para así no gene-
rar problemas organizativos o de ambiente de trabajo). La evaluación no
es una cuestión mecánica, sino de criterios, de sensibilidad, de conoci-
miento directo de las personas y de las condiciones en las que éstas tra-
bajan. Construir estos criterios implica una dimensión humana, ineludi-
blemente.
La filosofía que hay detrás del sistema es importante y muchas ve-
ces sus supuestos están poco claros. Por ejemplo, supuesto 1: el desem-
peño individual lleva al desempeño organizacional. Es un supuesto muy
limitado; incluso dependiendo del sistema, es un supuesto que puede lle-
var a dirigir a la organización hacia esquemas de cultura organizativa in-
dividualistas, poco proclives a la cooperación y el trabajo en equipo. Su-
puesto 2: evitar el polizón y el oportunismo. Supuesto limitado también,
asume que los seres humanos tienden al oportunismo y reaccionan sólo
ante estímulos, sin dejar espacio a la identificación organizativa y a la
cooperación por lealtad o por afán de mejora colectiva.
Reflexiones finales
La credibilidad de un servicio civil y de su sistema de medición de méri-

to y desempeño son cruciales (Somuano y Zabaleta, 2005: 70). La credi-
bilidad no se logra exclusivamente arguyendo que se tiene un modelo téc-
nicamente infalible para medir y luego calcular fríamente los resultados.
Todo lo contrario. En México estamos en una grave contradicción: como
no sabemos ni tenemos un acuerdo mínimo en exactamente qué le da le-
gitimidad a un gobierno, como ciudadanos tendemos a ser muy críticos
con sus acciones y por lo tanto a dudar, por principio, de cualquier solu-
ción o acción gubernamental. Esto es grave, sin duda, pues estamos creán-
donos un gobierno atado de manos, sin legitimidad para actuar y tomar
decisiones. Darnos gobiernos legítimos implica tener nuevas respuestas:
insistir en que el servicio civil es una institución puramente técnica o ad-
ministrativa, que resuelve por mérito y desempeño todos los problemas de
evaluación y control del sector público, sin duda generará más dudas, más
suspicacias e incredulidad. O peor, genera expectativas falsas que ante los
fallos de cualquier sistema complejo como éstos reduce rápidamente su le-

gitimidad. Sin legitimidad un servicio civil no permitirá espacios para co-
rrecciones, no generará el ambiente para corregir a los propios sistemas
creados. A los primeros problemas, a los primeros concursos con dudas, a
las primeras evaluaciones del desempeño cuestionadas o cuando surjan
contradicciones entre evaluaciones en el tiempo, entonces las dudas y el
escepticismo permanente de la sociedad mexicana hacia sus instituciones
de gobiernos se fortalecerá. El servicio civil es una institución política que
requiere clarificar, crear sentido acerca de cuál es la relación que queremos
entre políticos y servidores públicos, es decir de éstos con la sociedad.
Mérito y desempeño son buenos legitimadores, sin duda, pero tie-
nen sus límites. Será necesario avanzar en una definición más clara del
aparato administrativo que se desea en el país y que es posible y viable a
la luz de la cultura organizacional y la estructura normativa (y la reforma
a éstas). Mantener las imágenes genéricas de una burocracia politizada o
de un servicio profesional «naturalmente» meritocrático y exclusiva-
mente técnico (por ejemplo en cuestiones de desempeño) será mantener-
nos en un debate poco fructífero en términos prácticos, pues tal dicoto-
mía es falsa. Diversos estudios han constatado que los servicios civiles
son instituciones políticas altamente dinámicas (Wood y Waterman,
1994: 16) que se adaptan y van construyendo su propia estructura de re-
laciones con los grupos de interés, los representantes, los ciudadanos y el
ejecutivo. También es cierto que países que hace años instalaron sólidos
servicios civiles hoy siguen debatiendo si el esquema funciona bien o si
están construyendo nuevos sistemas de botín de «alto nivel» (Newland,
1987: 50). En el caso mexicano necesitamos urgentemente avanzar res-
pecto a estudios empíricos que nos hagan comprender las «bases» del
comportamiento político y administrativo de nuestra burocracia.
Sin duda esto nos ayudará para afrontar los retos que se están desa-
rrollando a alta velocidad, por ejemplo, la discusión de los límites y ven-
tajas de los puestos de designación, las reglas para ello, la definición más
clara e inteligente de los conflictos de interés (Arellano y Zamudio,
2006), la posible creación de un Servicio profesional de carrera para
puestos altos (y los dilemas que esto genera, Laegrid, 2001: 146; Ingra-
ham, 1987: 426), entre muchos otros.
La burocracia tiene papeles políticos importantes para un país
como México. La implementación del servicio civil se ha desarrollado
con muy poco debate e información veraz respecto a su burocracia; res-
164 David Arellano
pecto a las relaciones entre ejecutivo, Congreso y burocracia profesional;

y con poca claridad del modelo de relaciones que se esperaría construir
en el futuro de esta democracia. Es fundamental avanzar en este debate y
en la formulación de estudios sólidos que perfilen el tipo de administra-
ción pública y de diseño institucional que desearíamos crear.
Para empezar, sería importante desembarazarse de una visión esté-
ril que observe a la burocracia como un simple instrumento manipulable.
En efecto, recaer en una visión aunque sea renovada de la dicotomía po-
lítica-administración (como lo es la Nueva Gestión Pública) parece poco
productivo. En la realidad de cualquier país, la burocracia es un actor po-
lítico, e intentar diseñar el marco institucional de dirección, administra-
ción, rendición de cuentas y control de la burocracia implica comprender
el control y rendición de cuentas de los políticos electos (en el legislati-
vo y en el ejecutivo) y de los designados también (Aberbach y Rock-
mann, 1987). En otras palabras, ni el servicio civil, ni los sistemas de
control, ni los mecanismos de rendición de cuentas funcionarán adecua-
damente si sólo vemos a la burocracia como un eterno problema al que
hay que maniatar, controlar e inutilizar. Ésta parece ser la visión domi-
nante en el debate mexicano, desafortunadamente.
La dinámica burocrática se expresa en una calle con múltiples sen-
tidos: con el Congreso, con el político electo en el ejecutivo, con los po-
líticos designados, con los ciudadanos y con los grupos de interés. En
países con sistemas presidencialistas y con un servicio civil añejo, como
Estados Unidos, existen estudios sistemáticos de las relaciones entre es-
tos actores y queda claro que es una relación políticamente muy dinámi-
ca (Wood y Waterman, 1994). Estudiar los mecanismos de control y di-
rección de la burocracia implica diseñar y luego sostener mecanismos
institucionales que obliguen a rendir cuentas no sólo a la burocracia sino
a los políticos involucrados. En otras palabras, la burocracia debe rendir
cuentas por sus acciones y resultados, por su obediencia a las órdenes de
los políticos, y los políticos (incluido aquí el Congreso) deben rendir
cuentas sobre la manera en que dirigen a la burocracia. Este último es un
factor clave para la construcción democrática del país.
Los actores electos deben traducir de manera fidedigna las prefe-
rencias públicas a los burócratas, y deben enviarles señales que reflejen
esas preferencias… los jefes políticos deben actuar como diseñadores de
políticas públicas para alterar los cursos establecidos en la inercia buro-
crática. En el diseño de la política pública, deben procesar las señales que
vienen de la burocracia para asegurar que el proceso hace uso de la inte-

ligencia organizacional acumulada. Deben también procesar señales de
otras fuentes para asegurarse de que las burocracias no están expresando
en la política pública básicamente sus intereses. Finalmente, los políticos
electos deben actuar como administradores de la política pública para
asegurar que la implementación es coherente con las preferencias públi-
cas pasadas y presentes (Wood y Waterman, 1994: 146).
Será necesario comprender las complejas relaciones que un poder
ejecutivo maniatado por el servicio civil debe construir para hacer valer
su autoridad y liderazgo sobre la burocracia, y la corresponsabilidad del
poder legislativo en el manejo y dirección de los programas guberna-
mentales. El caso mexicano requiere una profunda revisión de ambas re-
laciones e incluso del marco legal para aclarar los derechos y posibilida-
des del Congreso para influir en la agenda administrativa, del control que
evite los conflictos de intereses en el manejo por parte de los políticos
electos y designados de las agendas administrativas, y del esclareci-
miento de los mecanismos de cabildeo de los grupos de interés con la bu-
rocracia y con los legisladores. La instauración del servicio civil en Mé-
xico implica la creación de una institución política y por lo tanto obliga
a diferenciar ya entre políticos electos y designados, funcionarios desig-
nados y del servicio civil, y por lo tanto comprender los mecanismos para
hacerlos rendir cuentas en un marco institucional ordenado y transparen-
te, donde el Congreso es corresponsable de los resultados e impactos de
las políticas.
En México podemos iniciar el debate a este respecto. Las burocra-
cias, ahora protegidas por un servicio civil, son un actor político. Y en
una democracia, son un actor político no electo. Muchas de las decisio-
nes importantes del gobierno se generan en ese espacio. Y el juego de-
mocrático en nuestro país implica el roce y conflicto sistemático entre el
poder ejecutivo y el legislativo por el control de la agenda. Prever esta
relación conflictiva y repensar el diseño institucional que más nos con-
viene implica deshacerse de ciertos marcos teóricos y normativos sim-
plistas, ir más allá de palabras de moda como «innovación» y «calidad»,
o asumir que un servicio civil meritocrático, por sí mismo, generará es-
tabilidad y eficiencia en el modo de actuar burocrático.
166 David Arellano
Notas
1. Esta ley se aplica sólo para los mandos medios y medios-superiores de

la Administración Pública Federal. Esto significa que del total de 1.996.109 tra-
bajadores del gobierno federal en 2004, la ley afecta a aproximadamente a
40.000 servidores públicos (de enlace a director general). La gran mayoría de
los demás servidores públicos pertenecen a sindicatos de burócratas, protegidos
por ley como inamovibles (INEGI, 2005). Para una descripción de la ley y un
análisis más detallado de sus implicaciones en México véase Arellano (2003b) y
Martínez (2005).
2. Al referirnos a «gerencialismo» estamos considerando, sin duda, este
discurso devenido de la Nueva Gestión Pública (NGP), que asume que un diseño
meritocrático y un marco de incentivos inspirados en la teoría principal-agente,
envueltos en un discurso motivacional en pro de la eficiencia y la profesionali-
zación, son elementos «técnicos» casi puros para constituir el entramado políti-
co de un servicio profesional. En realidad, estoy convencido de que tal entrama-
do político del gerencialismo es muy insuficiente, pues asume que los actores son
o serán racionales (técnicamente) al permitírseles (por medio de incentivos) perse-
guir sus «verdaderos intereses». Sin duda, establecer cuáles son los «verdaderos in-
tereses» es algo difícil en la NGP, pues el argumento es circular: los verdaderos
intereses son aquellos que la lógica racional establece. En el caso mexicano, esta
limitación ha sido agravada por la versión sumamente ingenua y hasta torpe de la
NGP que se implementó durante la administración de Vicente Fox (2000-2006).
(Arellano, 2004).
3. Término acuñado por Michael Young en 1958, curiosamente en un di-
vertido libro-novela que hace una parodia excelente de una Inglaterra meritocrá-
tica en el año 2034, llena de rigideces y exagerados intentos tecnocráticos para
controlar a la sociedad. Para muestra del hábil sarcasmo de Young un botón:
«Aquí es donde el desarrollo de la educación para adultos ha probado ser vital.
La escuela debe durar por toda la vida. Para el fin del siglo el derecho de cada
persona a ser juzgado de acuerdo con sus habilidades será una regla. Se ha acep-
tado que, como un asunto de elemental justicia, ninguna persona o niño deberá
ser juzgado estúpido hasta que se pruebe lo contrario» (Young, 1994 [1958]: 65).
4. Parece ser que el mérito en una oficina administrativa aparece analiza-
do por primera vez en el texto de un monje, Gratiano, quien en 1140 aproxima-
damente, en su famoso tratado Decretum Gratiani refiere que la Iglesia está or-
ganizada en una lógica de subordinación clara y jerárquica, administrada por
sacerdotes que acceden y suben por la escalera de mando gracias a un sistema de
mérito (Lesitungsprinzip, verdienst).
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Teoría de la
Sesión 3.
Gerencialismo público: una teoría
administrativa orientada a los resultados
Script 1
¡Hola! Te doy la bienvenida a la tercera sesión “Gerencialismo público: una teoría
administrativa orientada a los resultados” de la materia Teorías en la Administración
Pública, que forma parte de la Maestría en Seguridad Pública y Políticas Públicas.
Nuestro objetivo será conocer cuáles son las aportaciones teóricas y conceptuales
del gerencialismo público a la Nueva Gestión Pública con el fin de identificar el tipo de
estrategias administrativas que se derivan de ella.
Para lograrlo, haremos un repaso por la conceptualización del gerencialismo público,

su estrategia de profesionalización, el diagnóstico de necesidades de capacitación, el
servicio civil de empleo y la simplificación administrativa.
¡Comencemos!
¿Alguna vez te has peguntado si las personas que trabajan en el servicio público se
preparan para llevar a cabo su labor profesionalmente?
El recorrido que haremos en esta sesión te permitirá contar con elementos para
visualizar las transformaciones que requiere la Administración pública en la actualidad para
implementar estrategias y políticas acordes con los planeamientos del gerencialismo
público.
Para iniciar, revisaremos qué es el gerencialismo público como herramienta para

enfrentar los nuevos desafíos del sector público.
En 2008, en América Latina se formuló la Carta Iberoamericana de la Calidad en la

Gestión Pública como un mecanismo para impulsar la adopción de la Nueva Gestión
Pública.
Dicho documento plantea un rol activo del Estado, para el desarrollo económico,
político y social, el cual, requiere un liderazgo fuerte que encause los esfuerzos al bienestar
de toda la sociedad en su conjunto, a través de políticas públicas.
El gerencialismo es un modelo que, con base en estrategias de la administración

privada, nos ofrece una estructura para la transformación de la Administración pública, por
medio de la implementación de la función con las tres “E”: Economía, Eficacia y Eficiencia.
2
Está orientado al logro de resultados, evaluación del cumplimiento, contempla
tareas delimitadas y coordinación entre las partes de la organización.
Entre sus principales características se encuentran: tener un carácter estratégico u

orientado por resultados del proceso decisorio, ser centralizado y flexible, estar orientado
a la mejora del desempeño, así como la competitividad interna y externa, con apego a la
transparencia y responsabilidad de los resultados alcanzados.
Ahora bien, avancemos con el tema de la estrategia de profesionalización en el

servicio público.
La función pública involucra la gestión para el adecuado desempeño de los recursos

humanos, por lo que, la administración pública eficaz se convierte en un elemento medular
para la profesionalización del servicio público.
En México existe la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración

Pública Federal, así como el reglamento y la norma para la capacitación correspondiente.
Ésta, involucra dos dimensiones: técnica, en cuanto al desempeño profesional, y otra, de
adherencia a la normativa, que da forma al quehacer encomendado y a la transformación
de la organización.
Dentro del proceso de profesionalización, es importante considerar la autonomía y

estándares para el desempeño de las funciones.
Así mismo, otro aspecto relevante es la meritocracia, que es un sistema basado en

incentivos o jerarquía con base en el talento, esfuerzo y dedicación, así como un factor de
disuasión para la corrupción.
La política sobre la profesionalización se ha centrado en disminuir la

discrecionalidad en el proceso de selección del personal del servicio público; en otras
palabras, se busca separar el poder político del administrativo. De esta forma se protege a
las burocracias de los vaivenes de los ciclos políticos ayudando a la continuidad en los
procesos de gestión.
3
Es posible identificar algunas buenas prácticas en varios países en desarrollo, entre
ellas: despolitizar el servicio civil, frenar el nepotismo, retribución salarial suficiente para
retener al personal y motivar a las personas que trabajan en el servicio público.
Ahora abordemos el diagnóstico de necesidades de capacitación.
Las necesidades de actualización y certificación de las y los servidores públicos en

México está plasmada en la Norma para la Capacitación de los Servidores Públicos.
Para su delimitación, dicho diagnóstico de necesidades toma en cuenta los

conocimientos, aptitudes, habilidades y valores de las y los servidores, para lo cual se
consideran cuatro aspectos relevantes: la visión del servicio público, las capacidades
gerenciales o directivas, técnicas transversales y técnicas específicas.
El proceso de capacitación para la profesionalización del servicio público habrá de

establecer órganos de control y seguimiento, como pueden ser una comisión mixta de
capacitación, comités locales de capacitación o algún otro tipo de organización colegiada
que sea capaz de cuidar la calidad académica de los cursos.
Siguiendo con nuestra sesión, reflexionemos sobre el tema del servicio civil de
empleo, que es esencial para la modernización y logro de objetivos dentro de la
El servicio civil de empleo en México debería considerar tres elementos básicos:

primero, el contexto cultural y social en que se ha desarrollado la administración pública;
segundo, su naturaleza política y su tendencia a la rigidez. Por último, los límites y
restricciones del sistema basado en méritos.
Ahora bien, otro tema a explorar es la simplificación administrativa, la cual, es una

estrategia efectiva que permite orientar los recursos a resultados específicos.
En el marco de los principios de la Nueva Gestión Pública, ésta se vuelve prioritaria

para mejorar la satisfacción ciudadana en cuanto al servicio público.
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Sin duda, la simplificación administrativa es un proceso transformador que involucra
voluntad de cambio, además de un desarrollo estructural dirigido hacia todos los ámbitos:
tecnológico, educativo, cultural, industrial, comercial y administrativo.
Finalmente, otro elemento a considerar es la disminución del tamaño del Estado,

sin que pierda su capacidad para atender las necesidades de los gobernados.
Entonces, ¿cómo aprovecharás lo que has aprendido en esta sesión? Lo revisado te

será de gran utilidad para asumir un rol propositivo en el proceso de transformación de la
Administración pública, ya sea como servidora o servidor público o como miembro de una
ciudadanía responsable.
Como vimos a lo largo de la sesión, los retos actuales que enfrenta el sector público
en los tres órdenes de gobierno son diversos.
Por ello, es necesario atenderlos asumiendo un liderazgo efectivo y adoptando las

prácticas del gerencialismo público que puedan sumar a su modernización, pero sobre todo,
a la mejora en el servicio otorgado a la ciudadanía que ahora, a través de tu formación, está
en tus manos.
¡Sigamos aprendiendo juntos!
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6
Las organizaciones civiles
en la gobernanza
María Teresa Villarreal Martínez

Villareal, M. T. (2010). Las organizaciones civiles en la gober-
nanza. Inceptum,5(9), 155-171. Recuperado de
https://www.researchgate.net/publication/288196366_Las_or-
ganizaciones_civiles_en_la_gobernanza
LAS ORGANIZACIONES CIVILES EN LA GOBERNANZA
María Teresa Villarreal Martínez1
RESUMEN.
La participación de las organizaciones ciudadanas en los procesos de políti-

cas públicas es un elemento fundamental y condición de posibilidad para
la gobernanza democrática, junto con la participación de otros actores no
gubernamentales. Examinar la situación que guardan los grupos civiles de
Monterrey, capital de Nuevo León, con respecto a este tema y proponer
alternativas para enriquecer su aporte a la democratización es el objetivo
de este trabajo.
Palabras clave: organizaciones civiles, gobernanza, participación ciudada-

na.
ABSTRACT.
The participation of civil society organizations in public policy processes

is a fundamental element and condition of possibility for democratic gov-
ernance, together with the involvement of other nongovernmental actors.
Consider the situation that kept the civil Monterrey, capital of Nuevo
Leon, with respect to this issue and propose alternatives to enhance their
contribution to democratization is the goal of this work.
Key words: Civic organizations, governance, citizen participation.
Clasificación JEL: O18, O19.
1
Becaria de investigación en la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política
Pública del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. E – mail:
teresatesi@gmail.com
INCEPTUM, Vol. V, No. 9. Julio - Diciembre, 2010, pp. 155 - 171

156 INCEPTUM
INTRODUCCIÓN.
En los últimos años, junto con el creciente interés por el estudio de los pro-
cesos de políticas públicas viene aumentando también el reconocimiento
del papel fundamental que tiene la participación organizada de los ciudada-
nos en la definición y realización de las metas colectivas de la sociedad.
Los cada vez más abundantes trabajos sobre la gobernanza definen
a ésta como un proceso de dirección de la sociedad en el que participan co-
ordinadamente el gobierno, el sector productivo y también la ciudadanía
organizada o sector cívico-social.
Para que sea posible esta clase de gobernanza democrática, debe
existir una sociedad civil que se integre activamente en el proceso. Como
señala Olvera (2000), el fortalecimiento de la sociedad civil depende tanto
del desarrollo de las asociaciones voluntarias que realizan y actualizan la
solidaridad en el mundo de vida, como de una esfera pública en la que
asuntos de interés colectivo puedan discutirse.
Sin embargo, también advierte que sin libertad asociativa, sin re-
cursos, sin acceso a los medios, y sin protección legal, la sociedad civil se
debilita.
Posibilitar y facilitar el proceso de gobernanza es una responsabi-
lidad de todos los actores gubernamentales y no gubernamentales involu-
crados, y a todos corresponde fortalecerse mutuamente, pues la debilidad
de uno imposibilitará el proceso de dirección democrática de la sociedad.
EL PERFIL CIUDADANO DE LA APERTURA DEMOCRÁTICA.
Desde finales de los años 80, México emprendió una transformación para
pasar de un régimen autoritario a uno democrático. La manifestación más
contundente de esta transición se dio en el campo de los procesos electo-
rales, donde la cuestión central era lograr elecciones creíbles. En esta serie
de cambios, las organizaciones de la sociedad civil han jugado un papel
crucial en la exigencia de un juego limpio cada vez que se efectúan unos
comicios.
Aunque menos evidentes también se han registrado reformas hacia
formas de ejercicio gubernativo que implican abrir espacios a más actores
sociales en la definición de los problemas públicos y el diseño e implemen-
tación de mecanismos para enfrentarlos.
Una expresión reciente del giro en el ejercicio gubernativo es la
creación en las legislaciones estatales y en la práctica, aunque no a nivel
Las organizaciones civiles en la gobernanza 157
constitucional, de figuras que posibilitan la participación ciudadana en al-

gunas fases de los procesos de políticas públicas, pero como veremos, estos
mecanismos enfatizan una participación más bien individualizada y sin un
carácter representativo de la sociedad.
Dentro de estas innovaciones, poco a poco se ha ido abriendo
paso la consideración de la participación de ciudadanos organizados en el
espacio público a través de sus propios grupos autónomos, formados para
la realización de acciones altruistas y solidarias. A estas agrupaciones, los
individuos concurren como una forma de dar expresión a su identidad
ciudadana y a su interés por lo que consideran el bien común o colectivo.
Por tanto, la motivación de pertenecer a estas organizaciones cívicas soli-
darias es diferente a la intervención en grupos de interés del sector privado,
importantes y necesarios en las sociedades complejas y funcionalmente
diferenciadas, pero que basan su existencia en el ejercicio de su rol de pro-
ductor o consumidor en el subsistema del mercado.
Sin embargo, como veremos, en el caso concreto de Nuevo León
aun hay una carencia de mecanismos institucionalizados que admitan y
fomenten la participación colectiva en las decisiones públicas de los grupos
cívico, y en cambio sí hay dispositivos que incentivan la injerencia de los
grupos de interés del sector privado, por lo que en la construcción de la
gobernanza democrática falta abrir cauces al aporte de los ciudadanos en
cuanto tales.
EL ACTOR CIUDADANO EN LA GOBERNANZA.
La relación con el ciudadano individual ya existe en un gobierno y una

administración tradicionales solo preocupadas por captar votos mediante
la agregación de intereses individuales a través de las elecciones. Incluso
los mecanismos del plebiscito y referéndum, que en el caso mexicano solo
existen en la letra de algunas legislaciones estatales –no en Nuevo León-,
son también instrumentos que gestionan la participación ciudadana in-
dividualizada, e ignoran la existencia de los grupos que tienen su propia
identidad y acciones colectivas.
Los individuos asociados para la defensa de sus intereses mercan-
tiles ya existen desde hace décadas como cámaras empresariales y asociacio-
nes de profesionales. También de vieja data son los sindicatos que reúnen
a los individuos para la defensa de sus intereses como trabajadores. Tam-
bién los ciudadanos asociados con el fin de acceder al poder mediante las
elecciones ya existen desde hace décadas y su expresión son los partidos y
agrupaciones políticas.
158 INCEPTUM
Las cámaras y asociaciones empresariales, los sindicatos y los par-

tidos tienen una larga experiencia de diversas formas de relación formal e
informal con las instancias gubernamentales para la defensa de sus intere-
ses y tratar de influir en la orientación de las legislaciones y políticas imple-
mentadas. Durante gran parte del siglo XX, el campo de participación e
influencia en la orientación de las acciones del Estados era muy estrecho y
solo figuraban estos actores.
Sin embargo, como señala Peters (2004), una gobernanza
democrática descansa más en la participación organizada de redes de ac-
tores, y en menor medida en los sujetos que se involucran de manera in-
dividual.
En este sentido, la apertura democrática de finales del siglo pasado
en México significó, además de mejores procesos electorales, la apertura
a la participación de más actores sociales, entre ellos, las organizaciones
civiles autónomas, es decir, aquellas que surgieron por iniciativa indepen-
diente de ciudadanos comunes que tienen sus propias formas de ver la
sociedad y de intervenir en ella desde una práctica de promoción y ampli-
ación de derechos.
Este nuevo actor colectivo está conformado por ciudadanos que no
se conforman con participar individualmente en la política emitiendo su
voto en cada proceso electoral, sino que buscan actuar de forma organizada
como colectivos, más allá del propio interés, para influir y cooperar en la
producción, distribución y conservación de bienes públicos en el sentido
más amplio y que abarca la equidad, la sustentabilidad medioambiental, la
justicia distributiva, el acceso a comunicaciones y conocimientos, la paz.
Desde su surgimiento en las décadas de los 70 y los 80 en la capital
del país, y en la de los 90 para el caso de Nuevo León, estos grupos civiles
han trabajado desde los márgenes de los procesos de política pública, en
un entorno de gobernabilidad de corte autoritario, que poco a poco se
ha ido encaminando obligadamente hacia un nuevo modelo de ejercicio
gubernativo.
La relación de trabajo conjunto de las organizaciones ciudadanas
con instancias gubernamentales de manera formalizada y más allá de la
protesta es reciente, en el marco de legislaciones todas de este siglo XXI,
sobre todo a partir de la aprobación en noviembre del 2003 de la Ley
Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
sociedad Civil. En su libro Abriendo veredas, Rafael Reygadas narra con de-
talle el caminar de los grupos ciudadanos a lo largo de más de 10 años para
lograr una legislación este sentido, aunque sin conseguir mayores cambios
en materia fiscal para estimular las asociaciones civiles.
La apertura de espacios institucionales para las organizaciones y

la configuración de esta nueva relación gobierno-ciudadanía organizada
es producto de la insistente acción de estos grupos por lograr el recono-
cimiento público de su identidad, trabajo y autonomía.
Aún así, estos espacios institucionalizados para la participación
colectiva de ciudadanos organizados, además de nuevos, son escasos y aco-
tados, como veremos más adelante.
¿Qué hacen las organizaciones civiles autónomas que pueda con-
siderarse como parte de lo público? Trabajan en la provisión de bienes
como defensa y promoción de derechos humanos, educación cívica y po-
pular, promoción de la salud, defensa de la infancia, impulso de la equidad
de género, difusión del respeto y reconocimiento de la diversidad sexual,
impulso de expresiones culturales alternativas, protección del medio ambiente,
fomento de la autogestión y desarrollo comunitario. Además, muchos de
estos trabajos los realizan en zonas pobres y extremadamente pobres, o
bien, alejadas de centros urbanos, de modo que esos sectores quedarían
excluidos si no fuera por el trabajo de los grupos ciudadanos.
Las organizaciones civiles autónomas trabajan, en mayor o menor
medida y con resultados diversos de acuerdo a sus recursos, para ampliar y
definir la gama de los bienes que se consideran públicos, evitar su privati-
zación o administración selectiva para unos cuantos, y garantizar el acceso
equitativo para personas y grupos. Esto lo han venido haciendo desde sus
ámbitos de influencia territorial y sectorial, y no siempre como parte de
una política pública, sino como una iniciativa autónoma, dentro del espa-
cio público social, o no-estatal.
De ahí la importancia de la creación de mecanismos institucional-
izados de participación en los procesos de políticas públicas, que favorezcan
que el trabajo de los ciudadanos organizados tenga un efecto multiplicador
y de mayor impacto en la sociedad.
LA GOBERNANZA INCLUYENTE.
Al inicio nos referimos de manera general a la gobernanza, ahora queremos

precisar más su contenido tomando la definición de Aguilar quien indica
que es “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden
sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales- y las formas
de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de
dirección” (2006:90)
Pero vale la pena tomar en cuenta las precisiones de Joan Prats,
160 INCEPTUM
en el sentido de que la gobernanza para que sea democrática implica la

inclusión simétrica no solo de los sectores público y privado, sino también
del sector cívico-social. Para ello, es necesario que “los intereses sociales
tengan la oportunidad efectiva para organizarse, informarse y participar en
la interacción decisional” (2006:28).
Un estilo de ejercicio gubernativo como el descrito requiere de
ciertas precondiciones para que sea posible, entre las que destacan una
sociedad con clara diferenciación funcional, con actores independientes y
capaces de autogobierno y autorregulación, formas de coordinación social
independientes del Estado como son un mercado competitivo y redes so-
ciales solidarias.
Además, esta gobernanza a la que nos referimos implica el invo-
lucramiento de actores sociales que se saben corresponsables del destino
colectivo, la confianza de la sociedad en sus propias capacidades, y la ar-
ticulación de las formas de acción social con la dirección gubernamental.
Esta nueva relación entre el gobierno y la sociedad requiere formas
institucionalizadas que garanticen una vinculación responsable, duradera,
y respetuosa de la autonomía e identidad de los diferentes actores.
México apenas inicia el desarrollo de este nuevo estilo de dirección
de la sociedad y las bases institucionales están lejos de ser completas. Más
que una etapa de maduración, estamos en el país todavía en busca de un
modelo propio de gobernanza, congruente con la historia colectiva, que a
la vez varía en cada rincón del país, acorde con las capacidades guberna-
mentales y sociales existentes y que deben irse ampliando y fortaleciendo.
A continuación revisaremos cómo ha sido la relación entre or-
ganizaciones ciudadanas autónomas y gobierno para el caso de Nuevo
León.
DE LOS MÁRGENES AL CENTRO: EL CAMINAR DE LOS GRU-

POS CIVILES EN MONTERREY.
Las organizaciones civiles autónomas surgidas en Monterrey y su área me-

tropolitana han sido poco estudiadas, y menos aún se ha revisado su papel
dentro de los procesos de políticas públicas.
No hay cifras exactas sobre cuántos grupos civiles hay en la zona
urbana regiomontana. Un directorio elaborado en el 2006 por el Consejo
de Desarrollo Social enlista más de 500 organizaciones, pero solo incluye
las que han adoptado alguna figura legal como asociación civil o asociación
de beneficencia privada, y junto a ellas aparecen también las dependencias
municipales del DIF (Desarrollo Integral de la Familia). Quedan fuera to-

dos los grupos civiles que han decidido no formalizar su organización, así
como aquellos que no desean aparecer en dicho directorio.
Después del periodo de los movimientos urbano-populares y del
movimiento estudiantil que en Nuevo León llegaron a ocupar un lugar
protagónico en la escena social y política confrontando al Estado y las
clases dominantes sobretodo durante la década de los 70, vino la confor-
mación de pequeños y dispersos grupos ciudadanos integrados en parte por
participantes de algunos de los movimientos sociales y eclesiales anteriores,
y también por individuos que encontraban en estas nuevas expresiones
colectivas un canal para concretar su esperanzas y convicciones.
Desde los primeros años de su surgimiento, estos grupos adop-
taron para sí mismos una identidad ciudadana, y su agenda se tornó poco
a poco diversa y plural, aunque al inicio privaba la demanda de demo-
cratización del sistema político-electoral. Algunas de estas organizaciones
adoptaron la figura de asociación civil y se integraron a las redes nacionales
que se conformaron en los años 90. Esta articulación de los grupos civiles
a las redes nacionales de diferentes temáticas (como son la Convergencia
de Organismos Civiles por la Democracia, la Red de Derechos Humanos
“Todos los Derechos para Todos”, Alianza Cívica Nacional, Milenio Femi-
nista), sacaron a Monterrey de su tradicional localismo y lo vincularon
con la agenda de las movilizaciones nacionales en torno a la democracia
electoral, la paz y los derechos humanos.
Las prácticas de estos grupos ciudadanos también se empezaron
a diferenciar de las adoptadas por los movimientos urbano-populares y
estudiantiles, en donde prevalecía el asambleísmo y las tácticas no conven-
cionales. Algunos de los nuevos grupos civiles mantenían contacto y co-
laboración con los movimientos sociales, pero manteniendo su autonomía
y creando nuevas estrategias que incluían la búsqueda de una relación dife-
rente con el Estado, que también estaba viviendo su proceso de transfor-
mación empujado por el contexto internacional y la presión de los actores
del sector privado y social.
Como una forma de sistematizar el desarrollo de las organizacio-
nes ciudadanas en Monterrey y el entorno de gobernabilidad en que ac-
túan propongo examinar este asunto por etapas:
- 1985 a 1988 Insurgencia electoral contra el fraude. Lo

más notable es la movilización de las clases medias que atienden al llamado
del candidato del Partido Acción Nacional y salen a las calles a cuestionar
la elección de gobernador (Garza, 1998). Sin embargo, ni esta experiencia
162 INCEPTUM
y ni el huracán Gilberto (1998) disparan dinámicas organizativas de larga

duración. En esta etapa finaliza en Nuevo León un periodo de gobierno
fuertemente autoritario que había logrado controlar y desarticular a los
movimientos urbano-popular y estudiantil mediante tácticas de represión,
encarcelamiento de dirigentes y cooptación de otros.
- 1989-1994 La identidad ciudadana. Los grupos autóno-
mos, populares y de clase media, aunque escasos, se reconocen sujetos de
una amplia gama de derechos y se integran al movimiento ciudadano
nacional que reclama una democracia electoral que se refleje en un juego
limpio y autoridades electorales autónomas. En los gobiernos municipales
empieza a hacerse cada vez más común la alternancia en el poder. A nivel
federal se abre la posibilidad de que organizaciones sociales y civiles ac-
cedan a recursos públicos a través del PRONASOL (Programa Nacional
de Solidaridad), aunque al mismo tiempo se recrudecen las medidas de
control fiscal para las asociaciones civiles, y estos dos factores también im-
pactan en las organizaciones ciudadanas de Nuevo León. El conflicto en
Chiapas también suscita el respaldo de grupos locales a las demandas de
los pueblos indígenas y se suman a las movilizaciones nacionales por la paz
con justicia y dignidad.
- 1995-2003 La ampliación del espacio público ciudada-
no. Se multiplican los grupos relacionados con la defensa del derecho a la
diversidad sexual, la equidad de género, la expresión cultural alternativa.
Son grupos pequeños, pero son organizaciones autónomas, que trabajan
con sus escasos propios recursos materiales, desarrollando su creatividad
para lograr llamar la atención de los medios de comunicación, la sociedad
y el gobierno hacia sus demandas y objetivos. En este periodo se crea CO-
NARTE (Consejo para la Cultura y las Artes de Nuevo León), una instancia
descentralizada del gobierno estatal facultada para otorgar recursos a grupos
sociales y ciudadanos para ejecutar programas específicos en las áreas social
y cultural. La alternancia llega al gobierno estatal en esta etapa, también la
ciudadanización de los organismos electorales.
- 2004-2009 La vinculación global-local. Algunas orga-
nizaciones civiles surgidas en los 90 dejan de funcionar, sobretodo ante la
falta de recursos materiales y la dificultad de conseguir financiamiento para
sus actividades. Pero surgen otras nuevas que trabajan la agenda del medio
ambiente, la cultura alternativa, y la oposición a las políticas neoliberales.
El gobierno estatal vive de nuevo la alternancia e inicia un proceso de cam-
bio institucional que implica, entre otras cosas, la creación de organismos
descentralizados de participación ciudadana así como el establecimiento de
consejos y comités ciudadanos en diferentes instancias gubernamentales.
Además, se le da la competencia al Consejo de Desarrollo Social para ser

el organismo que entable la relación institucional con organizaciones de la
sociedad civil. Este Consejo, que constituía un organismo descentralizado,
ha sido sustituido recientemente por la Secretaría de Desarrollo Social, a
partir de la nueva administración estatal 2010-2015.
En cada una de estas etapas podemos indicar que las organizacio-

nes despliegan prácticas convencionales y no convencionales, haciendo uso
de su propia creatividad, o bien, utilizando los mecanismos institucionales
disponibles en cada momento.
LA UTILIZACIÓN DE MECANISMOS INSTITUCIONALIZADOS

DE PARTICIPACIÓN.
Durante décadas, las reglas formales en México y Nuevo León solo con-
templaban como mecanismos institucionalizados de participación ciu-
dadana el voto, el derecho de petición, el derecho de libre asociación, la
participación en partidos políticos.
En Nuevo León, más o menos al ritmo de las transformaciones
democratizadoras a nivel nacional, se han ido creando otros mecanismos
institucionales:
- La iniciativa ciudadana, es decir, el derecho de cualquier

ciudadano a iniciar leyes ante el Congreso (Constitución del Estado de
Nuevo León, artículo 68).
- El acceso a la información pública (Constitución del Es-
tado de Nuevo León, artículo 6).
- Los consejos de participación ciudadana estatales y mu-
nicipales (Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de
Nuevo León, 2007 y 2009, artículo 5).
- La creación de instancias del gobierno estatal con la com-
petencia de entablar una relación institucional con organizaciones de la
sociedad civil que hayan adoptado alguna figura jurídica (Ley Orgánica de
la Administración Pública para el Estado de Nuevo León 2007, artículo
42 y Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo
León 2009, artículo 30).
Con mayor o menor éxito estos mecanismos han sido utilizados

por los grupos ciudadanos. Veamos algunos casos a continuación.
164 INCEPTUM
- Varios grupos civiles han adoptado una figura jurídica,

generalmente la de asociación civil. Pero otros no lo han hecho, sobre todo
por la falta de incentivos fiscales.
- Presentación de iniciativas ciudadanas en el Congreso de
acuerdo a la temática que trabajan las organizaciones: materia electoral,
género, violencia doméstica, discriminación, derechos humanos, partici-
pación ciudadana. Sin embargo prácticamente al 100 por ciento de estas
iniciativas se les ha aplicado el artículo 104 del Reglamento para el gobi-
erno interior del Congreso del Estado de Nuevo León que establece que
solamente “las iniciativas formuladas por los Poderes Ejecutivo y Judicial
o por cualquier Diputado de la Legislatura del Estado y las que dirigiere
algún Ayuntamiento, sobre asuntos privados de su Municipalidad, pasarán
desde luego a la comisión respectiva. Todas las demás se considerarán en
forma debida por la Asamblea y podrán ser desechadas desde que se dé
cuenta de ellas, si fuese evidente su improcedencia”. Es decir, simplemente
han sido desechadas y no han merecido la atención ni el estudio de las
comisiones legislativas.
- En cuanto al acceso a la información pública, son con-
tadas las ocasiones en que grupos organizados han recurrido a los instru-
mentos formales de solicitud de acceso a información pública, y cuando lo
han hecho tanto el Congreso como instancias del ejecutivo se han mostra-
do reacias a proporcionar datos a grupos ciudadanos sobre proyectos ur-
banísticos que afectan áreas naturales protegidas, como es el caso del Arco
Vial Sureste (Cepeda, 2008) y el estadio de fútbol en el Bosque La Pastora
(Rodríguez, 2010).
- Respecto a los consejos de participación ciudadana crea-
dos en el 2003 y reducidos en cantidad a partir de la administración estatal
2010-2015, basta revisar las legislaciones que los contemplan para consta-
tar el predominio de ciudadanos particulares designados por el Ejecutivo
estatal a propuesta del funcionario que dirige la secretaría o el organismo
público de que se trate. Aunque la legislación asegura que se trata de con-
sejos representativos de la sociedad civil, no queda claro cómo se garantiza
dicha representatividad. Además, el carácter de estos consejos es consulti-
vo, y las decisiones que atañen directamente a la formulación e implemen-
tación de las políticas públicas no son tomadas por estos consejos sino por
las juntas de gobierno de cada organismo público. Estas juntas de gobierno
están integradas solamente por funcionarios (Villarreal, 2009b).
- En la administración estatal 2003-2009, el Consejo de
Desarrollo Social se creó como la instancia gubernamental que tenía, en
Nuevo León, la competencia expresa de entablar relación y brindar apoyo
a las organizaciones de la sociedad civil en sus proyectos, pero sin vincular-

los a los procesos de políticas públicas. La administración estatal entrante
(2010-2015) ha centralizado esta competencia desapareciendo el Consejo
y creando en su lugar la Secretaría de Desarrollo Social, que conserva entre
sus atribuciones diseñar mecanismos de relación con organizaciones no
gubernamentales. De este modo se ha buscado cubrir de algún modo la
ausencia de un marco institucional de fomento de las actividades que reali-
zan las organizaciones de la sociedad civil, tal como existe a nivel federal y
en siete estados. En Nuevo León, en 1998 Alianza Cívica entregó al Con-
greso estatal una iniciativa en esta materia pero fue desechada sin discusión
por el Congreso estatal.
Luego de esta rápida revisión de los mecanismos institucionaliza-

dos, podemos decir que no basta con la existencia de reglas formales que
den cabida a la participación ciudadana, hace falta una transformación
también en las reglas informales con los que funcionan las entidades gu-
bernamentales para que en los hechos no se desincentive la participación
que de manera incipiente ya se reconoce en documentos oficiales y se in-
stitucionaliza en la legislación.
RETOS Y OPORTUNIDADES DE LA GOBERNANZA EN NUEVO

LEÓN.
Hay una relación mutua entre el tipo de gobernabilidad autoritaria o

democrática y las acciones emprendidas por los ciudadanos organizados.
No me detendré aquí a presentar un examen detallado de las acciones colectivas
que realizaron los grupos en cada etapa, pero de manera sintética podemos
decir que temáticas específicas en coyunturas particulares desatan tanto
despliegues autoritarios por parte de entidades gubernamentales como ac-
ciones no convencionales por parte de los grupos ciudadanos (Villarreal,
2009a).
A principios de los 90 la observación electoral era una práctica
no convencional porque no estaba contemplada en las reglas electorales
formales ni federales ni estatales. En ese tiempo los ciudadanos solo podían
permanecer en la casilla si eran funcionarios designados (no insaculados),
o representantes de algún partido político, o votantes. Entonces observar
una elección era una labor de riesgo. Ahora la legislación electoral con-
templa la figura de observador electoral, pero con facultades limitadas,
y los mismos organismos electorales promueven esta actividad entre los
ciudadanos, aunque con éxito limitado.
166 INCEPTUM
En este siglo XXI una de las temáticas que suscita fuertes confron-
taciones entre gobierno y grupos ciudadanos autónomos en Nuevo León es
el cuidado del medio ambiente y la preservación de los recursos naturales
como bienes públicos. De parte de los grupos ambientalistas se ha desple-
gado una combinación de acciones convencionales y no convencionales:
plantones, marchas, ayunos, recolección de firmas y denuncias públicas
por un lado, y también herramientas formales como la presentación de
recursos de amparo, demandas de información pública, y denuncias pe-
nales por amenazas y agresiones recibidas. Los logros principales han sido
poner en la agenda pública y de los medios de comunicación el asunto del
desarrollo urbano y el manejo de las reservas naturales; y obligar a detener
y revisar proyectos urbanísticos de gran envergadura que no contempla-
ban el cuidado del medio ambiente y favorecían la mercantilización de los
recursos naturales, como en los casos Valle de Reyes y Arco Vial Sureste,
y recientemente con el proyecto de construir un estadio de fútbol en el
Bosque de La Pastora.
Hace falta encontrar las formas en que el discurso gubernamental
que habla de democracia y participación en las decisiones públicas (PED,
2004-2009; PED, 2010-2015) se haga realidad, y para ello hace falta em-
prender también la transformación de prácticas culturales muy arraigadas
que no incentivan el involucramiento de los ciudadanos en los asuntos
públicos de manera autónoma y responsable.
Sin pretender dar una explicación definitiva de esta cultura de la
sociedad regiomontana poco afecta a involucrarse activamente en la de-
liberación sobre asuntos públicos y organizaciones cívicas, adelanto una
observación que puede contribuir a entender la situación. La investigadora
Lylia Palacios, del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad
Autónoma de Nuevo León señala que en Monterrey, durante gran parte
del siglo XX, las clases medias forjaron lo que llama una “cultura de trabajo
de colaboración subordinada” (Palacios, 2007:166), donde el trabajador
dejó de ocupar un lugar protagónico en la relación capital-trabajo y se
enfatizaron el ahorro y el ascenso social mediante el esfuerzo individual.
Esta cultura laboral que impregnó la vida social puso en el centro el trabajo
como actividad superior y excluyente de otras, incluida la política (169).
En una cultura así, formar grupos ciudadanos autónomos, es decir
constituidos por la iniciativa libre de hombres y mujeres independientes
de la tutela y sin subordinación a alguna iglesia, partido político, entidad
gubernamental o grupo empresarial, no es tarea fácil, pues se trata de una
práctica social nueva. Quizá por eso algunas de las primeras experiencias
organizativas de este tipo iniciaron en zonas populares que surgieron y cre-
cieron con las migraciones de campesinos a la ciudad iniciadas en los años
60, es decir, en grupos que tenían otras prácticas sociales de cooperación y

solidaridad mutua.
En una realidad marcada por esta historia particular, resalta la
necesidad de fortalecer las capacidades sociales de autoorganización y au-
togobierno de las que hablamos anteriormente al referirnos a las condicio-
nes para la gobernanza democrática.
Cunill (2007) señala que la democracia solo es posible si hay civi-
lidad, y ésta solo puede aprenderse en las redes de asociaciones, porque en
ellas se desarrolla y fomenta el ejercicio de derechos y responsabilidades, la
cooperación voluntaria y se forja el sentido identitario de saberse parte de
una sociedad amplia y plural, más allá del grupo de familiares y amigos.
Para lograr esto hacen falta reglas formales pero también y so-
bretodo cambios en las instituciones informales, en las normas y compor-
tamiento de todos los actores, sean gubernamentales, del sector privado o
social.
En el ámbito de las reglas formales hace falta el reconocimiento
de los grupos ciudadanos altruistas como interlocutores válidos en la dis-
cusión sobre la dirección de la sociedad, de manera que la experiencia que
tienen de realidades concretas se aproveche y enriquezca los procesos de
diseño y formulación de las políticas públicas.
En el diálogo y la deliberación entre gobierno y sociedad, una
precondición es el reconocimiento de la identidad estatal, de la identidad
ciudadana, y desde luego del reconocimiento e inclusión de los actores
económicos y políticos. Este diálogo es complejo porque del lado ciudada-
no no hay un único proyecto y visión de la vida colectiva, sino que hay
diversidad y pluralidad que se hacen evidentes en los múltiples grupos y
asociaciones que se mueven en la llamada sociedad civil, y que también
deliberan entre sí confrontando sus visiones y proyectos. Sin embargo se
trata de un diálogo insoslayable.
La tarea de la administración pública es aprovechar la riqueza de la
diversidad presente en la sociedad y lograr “que todos se sientan partes del
conjunto, incluidos” (Brugué, 2004:6). Reglas formales en este sentido,
que fomenten la intervención no discrecional y simétrica de cada vez más
actores en los asuntos públicos, darían un marco institucional creíble a la
participación ciudadana como política pública transversal, es decir, que
cruza todo el quehacer gubernativo.
Recordemos que lo público de las políticas radica en la manera
en que los diferentes actores no gubernamentales participan con los gu-
bernamentales en las fases de formulación, implementación y evaluación
(Uvalle, 2005).
168 INCEPTUM
Sin embargo, algunas investigaciones han señalado que las organi-

zaciones de la sociedad civil se mantienen como actores periféricos que no
están incluidos en los procesos de toma de decisiones políticas (Mariñez,
2007).
Esta situación tiene varias implicaciones:
- Desaprovechamiento de capacidades y recursos que los

grupos ciudadanos. Estos recursos y capacidades se refieren a su conoci-
miento de primera mano de campos específicos de la realidad; la credibi-
lidad y legitimidad que han ganado ante diferentes grupos sociales; la dis-
ponibilidad libre para las prácticas altruistas que contribuyen a la civilidad;
la capacidad de autonomía y autoorganización sin subordinación a otros
actores.
- Políticas públicas excluyentes, porque los ciudadanos
organizados no encuentran herramientas institucionales para influir con
eficacia en la toma de decisiones, desde la determinación de los problemas
colectivos que deben ser atendidos, hasta la formulación e implementación
de las políticas que buscan solucionarlos.
- Políticas públicas incongruentes con el discurso demo-
crático, pues aunque los planes de gobierno aseguren buscar promover la
inclusión y la participación ciudadana (PED 2004-2009), las reglas y me-
canismos formales e informales no contribuyen al logro de ese objetivo.
- Disminución de la civilidad, porque no se incentivan las
acciones de solidaridad más allá del grupo familiar y de amigos, ni se favo-
rece la identificación con las necesidades de grupos vulnerables, sino que
solo se toma en cuenta en las decisiones a grupos de interés que logren
colocar como prioridad pública la maximización de su propia utilidad.
- Carencia de contrapesos ciudadanos en el sistema polí-
tico y en la gestión pública. Existen otros contrapesos como el del poder
legislativo y judicial, el sistema de partidos y el involucramiento del sector
privado en algunos ámbitos del diseño de las políticas. Pero sin la partici-
pación del sector cívico-social con las mismas oportunidades y capacidades
de influencia eficaz en el proceso político, éste queda incompleto y la go-
bernanza deja de ser democrática.
Hace falta fortalecer la sociedad civil, crear capital social, promo-

ver el asociacionismo cívico que favorece la civilidad. ¿De quién es la res-
ponsabilidad de esta tarea? Es del Estado, y también del sector privado y
de los mismos grupos ciudadanos ya existentes, ya que la ausencia de una
sociedad civil fuerte afecta a todos desde el momento que imposibilita
sentar las bases de una vida democrática.

Desde el Estado toca promover reglas formales que favorezcan el
desarrollo y fortalecimiento de un sector cívico-social independiente, ac-
tivo y crítico.
A los partidos políticos toca establecer canales diálogo con los gru-
pos civiles, respetando su autonomía, para intercambiar visiones de socie-
dad, e incluir en sus programas las necesidades y demandas de los sectores
vulnerables que suelen ser dejadas de lado por carecer de poder económico
y político suficiente como para hacerse escuchar.
A las organizaciones del sector privado les corresponde entender
y asumir su responsabilidad social y su rol como ciudadanos corporativos
brindando sobretodo apoyo material a iniciativas de organizaciones civiles,
respetando su autonomía, su identidad y sus visiones de sociedad.
A los grupos ciudadanos ya existentes corresponde profesionalizar
su actuación, desarrollar la tolerancia y la capacidad de diálogo, y fomentar
las acciones conjuntas y en red para impulsar agendas temáticas comunes.
Cada actor gubernamental y no gubernamental ocupa un puesto
insustituible e indelegable en la construcción de una gobernanza demo-
crática. Por eso es importante el apoyo mutuo entre los actores, porque el
debilitamiento o desaparición de uno de ellos, lejos de beneficiar al resto,
hace imposible la democracia con cualquiera de sus adjetivos.
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Mención honorífica del XXII Concurso del CLAD sobre Reforma
del Estado y Modernización de la Administración Pública 2009.
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Maestría en
Seguridad Pública
Teorías en la
Sesión 4.
Gobernanza: una teoría
administrativa participativa
Contenido
Obje�vo general
Introducción
1 La naturaleza par�cipa�va de la gobernanza 5

1.1. ¿Qué es gobernanza?
1.2. Gobernanza par�cipa�va
1.3. Estructura para la par�cipación
2 Caracterís�cas de la gobernanza
6
2.1. Bases teóricas de la gobernanza
2.2. Cambios que promueve la gobernanza
2.3 Aspectos relevantes
3 Gobernanza, ciudadanía y desarrollo 8

3.1. Niveles de incidencia de la gobernanza
3.2. Gobernanza y la Agenda 2030

4 Gobernanza y democracia en México
9
4.1. Gobernanza como proyecto para la democracia
Conclusiones
Referencias
Obje�vo general
Analizar los fundamentos teóricos de la Nueva
Gestión Pública, a partir del estudio de las aporta-
ciones de la gobernanza, con el fin de identificar el
tipo de estrategias administrativas que se derivan
de ellas.
Introducción
Con la Nueva Ges�ón Pública (NGP) surge la necesidad de transformar la Admin-
istración pública, para ello se toman los principios de la administración privada y
se guía al logro de un Estado descentralizado que funcione con eficiencia, efica-
cia y con orientación a resultados, donde se flexibilicen procesos y estructuras
para una mayor competencia en las acciones de gobierno.
Como estudiamos en sesiones previas, con la NGP emergen diversas teorías

administra�vas, entre ellas el nuevo ins�tucionalismo económico y el nuevo
gerencialismo. Ambas, aportan las bases teóricas necesarias para caracterizar el
papel de las ins�tuciones, es decir, las “reglas del juego” para el funcionamiento
de la Administración pública, mismas que en el marco del proceso transforma-
dor se han visto sujetas a reformas estructurales y norma�vas.
El nuevo gerencialismo es la teoría administra�va que, con base en estrategias

de la ges�ón privada, ofrece estructura a la transformación de la Administración
pública para su función basada en los principios de economía, eficacia y eficien-
cia. Esto, para dotar a las jefaturas de agencia de una mayor autonomía, con
responsabilidades directas para el logro de resultados específicos, enfocadas en
la profesionalización del servicio público, el servicio civil de empleo y la simplifi-
cación administra�va.
Los fundamentos que te ofrecen los aprendizajes adquiridos hasta este momen-
to del curso, se complementan con los temas de esta sesión, pues te darás
cuenta del papel protagónico de la sociedad en la NGP en el marco de la teoría
administra�va de la gobernanza.
1
La naturaleza par�cipa�va
de la gobernanza
La colaboración entre Estado, sector privado y
organizaciones civiles confieren la naturaleza
par�cipa�va de la gobernanza, donde cada uno
de los actores cumple con funciones y responsab-
ilidades específicas para una acción con eficacia y acciones de los actores sociales y gubernamental-
eficiencia, para que la información sea clara, es debido a la adaptación del Gobierno a condi-
recibida en �empo y accesible, mediante una ciones de mayor complejidad social, económica y
interacción organizada y una infraestructura que polí�ca, lo cual deriva en redes interdependien-
promueva la par�cipación. tes de actores con mayor grado de autonomía e
influencia en el ciclo de las polí�cas públicas”.
Es recomendable que el Estado elabore instru- (Kooiman, 2003, Peters y Pierre, 2005 y Rhodes,
mentos de par�cipación que guíen la colabo- 1996 citado en Mar�nez y Espejel, 2015, p. 154).
ración con éxito, lo cual no siempre suele ocurrir.
Para la comprensión del concepto de gobernanza
1.1. ¿Qué es gobernanza? se �ene como antecedente el término en inglés
governance, que también se ha traducido como
Con el nuevo gerencialismo y la autonomía de su gobernabilidad y sinónimo de gobierno.
acción, se hizo necesario que la función guberna-
mental lograra una integración ver�cal y horizon- Mientras la gobernabilidad se refiere a la capaci-
tal. Sin duda, el proceso de polí�ca pública se hizo dad de gobernar para cumplir sus funciones, la
más complejo. gobernanza abarca ambos conceptos y su objeto
está relacionado con la manera en la que se
En este contexto, cuando la ges�ón pública se vio pueda guiar a la sociedad con capacidad ins�-
rebasada, la par�cipación del sector privado y la tucional, económica y con legi�midad, para que
sociedad se hizo necesaria. Se pasó de una forma se gobierne con eficiencia y se establezca una
de gobierno unidireccional hacia los gobernados, buena cooperación con otros actores sociales.
a una mul�direccional, donde los actores sociales
influían en las decisiones gubernamentales, Una ampliación en el concepto de la gobernanza
creando una interdependencia entre sector refiere a los términos: autogobernanza, cogober-
público, privado y sociedad. En otras palabras, la nanza y gobernanza jerárquica con sus tres
Administración pública es responsable de la órdenes de gobernanza. El primer nivel, se refiere
ges�ón y la gobernanza de dirigir a la sociedad a los problemas y oportunidades en la sociedad;
(Cejudo, 2013). el segundo, se vincula con las ins�tuciones, y el
tercero, también es conocido como la
La gobernanza se define como “el proceso de metagobernanza respecto a los valores y normas
dirección sociopolí�ca que incrementa las interde la gobernanza.
1.2. Gobernanza par�cipa�va para el establecimiento de polí�ca públicas y la
prestación de servicios en colaboración entre
En el marco de una democracia pluralista y com- Gobierno y sociedad.
pe��va con sectores sociales con caracterís�cas
propias, sistemas de regulación propios, y en
Los cambios necesarios para guiar la colaboración
ocasiones autosuficientes; es importante esta-
blecer el papel direc�vo de la sociedad y los entre Estado y sociedad requieren de: una estruc-
procesos de gobernanza por parte del Estado, con tura horizontal en red interdependiente y descen-
enfoque racional y de eficacia. tralizada, par�cipa�va y consensual. Las partes se
coordinan y son corresponsables en el plant-
La gobernanza par�cipa�va involucra que la eamiento de polí�cas públicas, en la formulación
sociedad sea capaz de su propia ges�ón y direc- de programas y para la prestación de servicios,
ción, con el Estado como socio colaborador para que respondan a los intereses de la ciudadanía.
el establecimiento de polí�cas y servicios públi-
cos, en conjunto con las organizaciones de la
Como menciona Vázquez (2018) sobre la gober-
sociedad y el sector privado a través del acuerdo,
nanza y el gobierno de redes, las en�dades
la negociación y el diálogo en espacios de par�ci-
pación pública. gubernamentales par�cipan con organizaciones
sociales en el diseño e implementación de polí�-
cas públicas, con estructuras horizontales y mul-
�céntricas.
RESUMIENDO Dicha estructura requiere una distribución clara

de responsabilidades, funciones y tareas entre
todos los involucrados para movilizar adecuada-
Gobernanza: definición y �pos
mente los recursos para el logro de los obje�vos
La gobernanza es un proceso de democra- en común.
�zación de la toma de decisiones de polí�ca
pública que implica el involucramiento de
diversos actores sociales y polí�cos a través de
mecanismos de par�cipación y diálogo.
Según la dimensión en la que opera y los agen-
tes involucrados puede ser: autogobernanza,
2
cogobernanza, metagobernanza y gobernanza
interac�va. Caracterís�cas de la
gobernanza
Para que tenga lugar la colaboración entre la
1.3. Estructura para la par�cipación acción gubernamental, sector privado y sociedad,
deben establecerse las responsabilidades de cada
El Estado ante la necesidad de la colaboración par�cipante, a través del diálogo y la negociación.
con la sociedad civil y el sector privado al verse A con�nuación, se mencionarán las caracterís�-
rebasado para dar respuesta a sus necesidades, cas de la gobernanza para su mejor comprensión.
se ve obligado a establecer un esquema de gober-
nanza, con una transformación de su estrategia 2.1. Bases teóricas de la gobernanza
Cuando en la década de los ochenta se tuvo una ● Rendición de cuentas.
percepción nega�va de la ges�ón del Estado por
la crisis financiera, la globalización, la liberación ● La implementación de polí�cas públicas con
de mercados y cambios hacia la NGP, uno de los base en un marco norma�vo.
aspectos destacados es la relación del Estado con
la ciudadanía y el sector privado, cons�tuyéndose ● Disminuye la provisión de productos por parte
la gobernanza con bases teóricas, así como con de la Administración pública al intervenir también
elementos en común que se enuncian a con�nu- las organizaciones sociales, privadas y personas
ación (Mar�nez y Espejel, 2015): usuarias.
a) El Estado muestra ineficacia en el establec- ● Se amplían los esquemas para el desarrollo, con
imiento de una agenda para la relación con la valor en los foros y consultas.
ciudadanía.
● Desde la burocracia se gestan los procesos
b) Los actores sociales incrementan su capacidad par�cipa�vos, la supervisión en la implementación
de incidencia al aumentar sus recursos en diver- de tareas y la generación de asociaciones.
sos ámbitos como la tecnología, información,
capital humano, información, etc. 2.3 Aspectos relevantes
c) Los procesos de colaboración. Con el fin de promover el crecimiento económico

y el bienestar social, el Estado en colaboración
d) La frontera entre la esfera pública y privada se con los actores sociales requiere observar ciertos
diluye. aspectos importantes que pueden cons�tuirse en
un riesgo (INAI, 2017):
La gobernanza se caracteriza por tener su origen
a través de un proceso de transformación del ● Asimetrías en la par�cipación, sobre todo en
gobierno tradicional, jerárquico y centralizado a donde predominen ciertos intereses, por ejemp-
un gobierno con mayor apertura e interacción lo, la pobreza y desigualdad.
con los actores sociales. Para algunos autores
este proceso ha sido gradual y para otros una ● Falta de incen�vos ins�tucionales y culturales
ruptura con el Estado tradicional. que favorezcan la par�cipación de las y los servi-
dores públicos con los actores sociales.
2.2. Cambios que promueve la gobernanza
● Desfase en la toma de decisiones y la atención
La gobernanza resulta de un proceso de transfor- a los problemas, los procesos de gobernanza
mación, de manera par�cular en la burocracia, suelen ser lentos y la mayoría de las necesidades
para que la Administración pública sea abierta, requieren acción con urgencia.
descentralizada y flexible; entre estos cambios
mencionaremos los siguientes (Pardo, 2010): Es relevante considerar los tres aspectos que
involucra la gobernanza para el logro de sus obje-
● Toma de decisiones en conjunto con todos los �vos, estos son: interacción, acción y estructura
actores sociales. (Quintero, 2017).
● Interacción. Involucra interferencias de corte suscriben las decisiones ante un mundo de posib-
económico, rela�vas al mercado; interacción ilidades.
social horizontal e intervenciones jerárquicas o
del modo de acción polí�co gubernamental. Con base en un sistema de valores se construyen
metas e instrumentos de acción pública que
● Acción. Intervención de los múl�ples actores, favorecen la democracia, “la gobernanza se
con un marco organizacional e ins�tucional, ante refiere al conjunto de valores, ins�tuciones,
la complejidad. normas, creencias y tecnologías, por cuyo medio
el Gobierno y la sociedad encaran los asuntos
● Estructura. Para la colaboración de los múl�ples públicos de los que depende el logro de su orden
actores, que establece el aprovechamiento de social preferido y cons�tucionalmente estableci-
oportunidades y resolución de problemas, en el do” (Aguilar, 2011 en Quintero, 2017, p. 43).
marco ins�tucional y organizacional, con una
configuración de gobernabilidad. Estos niveles de incidencia de la gobernanza invo-
lucran a la ciudadanía, a través de ella par�cipan
para la toma de decisiones con obje�vos de convi-
3 vencia, mientras que el Gobierno da sen�do y

dirección a las acciones, lo que importa es la
acción de gobernar, en una administración abier-
ta “son trascendentes en función de lo que hacen
Gobernanza, ciudadanía con, desde y para otros actores sociales y
económicos, antes que por y hacia sí mismos”,
y desarrollo (Quintero, 2017, p. 41).
De acuerdo con Kaufmann (2007, como se citó en

La par�cipación ciudadana �ene lugar en diversos Quintero, 2017) los lineamientos de acción para
ámbitos de la sociedad, siendo los más destaca- una buena gobernanza de un alcance global y de
dos: ins�tuciones y ges�ón pública, economía y gran profundidad son:
medio ambiente. El aparato gubernamental
enfrenta el reto de acreditarse como agente de a) Voz y rendición de cuentas.
dirección, coordinación y ar�culación con la
sociedad. b) Estabilidad polí�ca y ausencia de violencia/ter-
rorismo.
A través de la gobernanza se a�enden temas
diversos que van desde la interpretación de c) Eficacia del Gobierno y calidad regulatoria.
fenómenos sociopolí�cos a nivel territorial,
par�endo de grupos pequeños y aislados hasta la d) Estado de derecho y control de la corrupción.
interdependencia de las redes polí�cas, económi-
cas y sociales a nivel transnacional (Mar�nez y
Espejel, 2015).
3.1. Niveles de incidencia de la gobernanza
La gobernanza involucra un nivel valora�vo que

va más allá de la relación Gobierno-sociedad, a
través de ella, las partes convergen para el logro
de mejores obje�vos y a un nivel técnico donde se
El estudio de la CEPEI (2020) en seguimiento a la
implementación de la Agenda 2030 en La�no-
américa y el Caribe, analiza los procesos de gober-
¿SABÍAS QUÉ? nanza, donde se establece la par�cipación de
múl�ples actores que involucran a la sociedad
civil, el sector privado y el académico. Esto con el
afán de alcanzar y consolidar los ODS en las
Otros �pos de gobernanza
esferas económica, social y ambiental, mediante
Me gustaría compar�rte que, además de los el establecimiento de canales de colaboración
�pos de gobernanza que mencionamos, conjunta que promuevan y posibiliten el diálogo
también, según la clase de actor, ac�vidad, social, pactos nacionales y acuerdos parlamentar-
escala y ámbito de actuación, la gobernanza ios, en conjunto con los liderazgos polí�cos en los
puede ser: jerárquica, de mercado, corpora�- diferentes países.
va, por redes, mul�nivel y transversal, de la
ciencia y la tecnología, global y proyec�va.
4
3.2. Gobernanza y la Agenda 2030
Gobernanza y democracia
En 2015 la Asamblea General de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU) adoptó la Agenda
en México
2030 para el desarrollo sostenible, es un plan de
acción para la prosperidad, a través del plant- Cuando se originó la NGP al final de la década de
eamiento de 17 obje�vos (ODS) con 169 metas; los setenta y principio de los ochenta, ante la crisis
todos los países miembros hicieron un compromi- hacendaria y la necesaria transformación de la
so universal para su implementación y seguimien- Administración pública, el tema de la interacción
to, en áreas económica, social y ambiental. entre la ciudadanía y el sector privado da lugar a
la gobernanza. Esto debido a una percepción de la
Debido al alcance de la Agenda 2030, la gober- acción gubernamental ineficaz, al verse rebasada
nanza es un elemento ar�culador importante para el cumplimiento y atención de las necesi-
para el logro de los obje�vos propuestos y enfren- dades de su población.
tar un desa�o de desarrollo de tal magnitud.
América La�na y el Caribe forman parte de la En esta época, en La�noamérica, surge el modelo
reconfiguración de la gobernanza, a través de tres de sus�tución de importaciones liderado por
estrategias (ONU, 2015): México, que entró en crisis con la consecuente
disminución del crecimiento económico, así como
● Innovación ins�tucional para la imple- por las dificultades para responder a las deman-
mentación y seguimiento de la Agenda 2030. das sociales, dando como resultado que se
contrajeran deudas descomunales.
● Ampliación de mandato y funcional de ins�-
tuciones preexistentes para la implementación y La visión de la ciudadanía era que sólo el Estado
seguimiento de la Agenda 2030. podía intervenir en este caos y guiar a la sociedad.
Al no ocurrir de esta manera, aunado a la capaci-
● Con�nuidad, es decir, no crear nuevas ins�- dad de los actores sociales con recursos económi-
tuciones para la implementación y seguimiento cos, tecnológicos, información y legi�midad; la
de la Agenda 2030. colaboración se hizo indispensable, provocando
que el Estado se replanteara la relación con el ingobernabilidad es la consecuencia ante la inca-
sector privado y las organizaciones sociales. pacidad del Gobierno para sa�sfacer las necesi-
dades sociales (Aguilar, 2006).
A través del análisis del material complementario
(Villarreal, 2010) y la realización de la ac�vidad En América La�na el escenario era de una democ-
correspondiente a esta sesión, profundizarás en la racia en construcción con la apuesta en ella para
gobernanza y las organizaciones civiles, en un poder crecer, cues�ón que acrecentó la prob-
caso mexicano situado en las ciudades de Mon- lemá�ca ante los pendientes por sa�sfacer,
terrey y Nuevo León. aunado a la crisis de deuda. El Estado se dirigió a
un gobierno con compromiso social, con enfoque
4.1. Gobernanza como proyecto para la esta�sta y burocrá�co, con lo que en esta época la
democracia colaboración del Estado con los sectores sociales
se denomina vieja gobernanza (Old Governance),
La gobernanza favorece la democra�zación de la y con el Gobierno, como instancia para la conduc-
sociedad, a través de ella se �enden puentes de ción social.
colaboración entre la sociedad y el Estado. Intrín-
seco a la gobernanza, se encuentra la gobernabili- Se hizo necesario un cambio y, como ocurrió a
dad de las democracias, sin ser sinónimos a�en- nivel global, el Estado se vio en la necesidad de
den a la problemá�ca que vive la sociedad y la mirar a la sociedad para que en colaboración se
necesidad de su solución. lograran resultados, originándose así la NGP.
Debido a su naturaleza, la gobernanza ocurre en Su implantación, sentó las bases de gobierno de

el marco de una transición democrá�ca, donde se los países hacia las metas de bienestar. Ha eviden-
pasa de “forma de gobierno” a un Gobierno con ciado y posibilitado acciones de Gobierno ar�cu-
capacidad guberna�va, “como un agente capaz de ladas con los sectores sociales mediante la modifi-
dirección, coordinación y ar�culación de sus cación en el modo direc�vo de gobernar, con
sociedades, con resultados relevantes” (Aguilar, capacidad para diseñar nuevas formas de interde-
2006, p.34). pendencia, coordinación y construcción de
puentes como condiciones en la dirección de la
Ante la crisis del Estado benefactor en sociedades sociedad.
industriales, con gobiernos de socialdemocracia,
las democracias cris�anas y laboristas se Con la NGP, surge “un nuevo equilibrio en las
mostraron incapaces de cumplir las expecta�vas y relaciones entre el Estado, el mercado y la organi-
necesidades de a quienes gobernaban. Es así que zación social y, por consiguiente, configurar un
surge la NGP, y con ella, la gobernanza, que brinda nuevo proceso direc�vo de la sociedad, una
una alterna�va para la atención de problemá�cas nueva gobernación” (Aguilar, 2006, p. 58).
sociales con un enfoque par�cipa�vo, en un
marco de democra�zación del régimen polí�co y Se presenta una independencia social a través de
la liberación de los mercados para reconstruir la la democra�zación polí�ca y la liberación
capacidad de gobernar en un Estado abierto, económica, lo cual, no significa que se adquiera
descentralizado, eficaz y eficiente. total autonomía. Aún se requiere que el Estado
gobierne, a�enda y dirija temas medulares, como
El Gobierno de México en aquel contexto, con una la seguridad pública o la solución de problemas de
democracia en desarrollo, fue rebasado rápida- vida de grupos vulnerables. También, es necesario
mente por las demandas sociales, sobre todo que valide acuerdos entre los diferentes actores
porque algunos sectores sociales aún conserv- sociales, con ar�culación en una democracia
aban la ilusión creada por el Estado benefactor. La representa�va. Al mismo �empo “los gobiernos
están ahora sujetos al cues�onamiento valora�- benefactor. Primero, como un fenómeno dirigido
vo, informa�vo, opera�vo y cognosci�vo de por el Estado ante las necesidades de la sociedad,
centros intelectuales, organizaciones empresaria- cons�tuyéndose en la vieja gobernanza. Luego,
les, organismos civiles, asociaciones polí�cas. cuando la acción de gobierno es insuficiente y
Estos se ar�culan a su vez en redes nacionales e ante el crecimiento de los recursos de los sectores
internacionales de negocios o de causas sociales” sociales, el Estado �ene una apertura, con la cual,
(Aguilar, 2006, p. 60). se da una relación de interdependencia con la
sociedad mediante acciones par�cipa�vas para el
En la actualidad, la estructura del Estado muestra logro de resultados que contribuyan al bienestar
relación con la sociedad civil, a través de proyec- social, con lo que surge la nueva gobernanza.
tos que enarbolan el interés de los individuos,
mediante su representa�vidad se muestra conflu- El establecimiento de la gobernanza se enfrenta a
encia de la sociedad y el Estado como ejemplo del riesgos como son las asimetrías en la par�ci-
avance en el proyecto democrá�co–par�cipa�vo pación, así como la falta de incen�vos para que se
(Caldera, 2015). sumen al proyecto en común las personas que
laboran en el servicio público.
La gobernanza juega un papel importante en la

democra�zación, a través de la colaboración
TIP DEL entre Estado y sociedad, con la descentralización
gubernamental y una ampliación en la primacía
DOCENTE- CONSULTOR de la sociedad civil. Mediante la democracia-par-
�cipa�va, los proyectos polí�cos �enen una coin-
La gobernanza como una herramienta de cidencia con el Estado como ar�culador de las
fac�bilidad de polí�cas públicas acciones públicas, y una compenetración entre las
ins�tuciones públicas y la sociedad, en una vincu-
En el diseño y análisis de polí�cas públicas los lación respecto al ejercicio del poder.
filtros de fac�bilidad son herramientas que
permiten iden�ficar si una polí�ca pública es La par�cipación de los sectores sociales favorece
viable y fac�ble. la rendición de cuentas en lo social de manera
La gobernanza, bien podría ser una herramien- horizontal, la gobernanza demuestra que es
ta para evaluar la fac�bilidad polí�ca en la posible la confluencia entre sector público y social
implementación de una polí�ca pública. Sus
a través de una democracia-par�cipa�va.
propias caracterís�cas que implican la interac-
ción y diálogo constante entre actores con
diversas posturas la hacen un instrumento vital
que vehicula la par�cipación y la inclusión en el
ciclo de polí�cas públicas.
Conclusiones
La transformación de la Administración pública a

través de la Nueva Ges�ón Pública da origen a
diversas teorías administra�vas, una de ellas es la
gobernanza que surge ante la crisis del Estado
PARA SABER
UN POCO MÁS
El presupuesto par�cipa�vo como una

herramienta de gobernanza
Me gustaría compar�rte que los casos en torno

al presupuesto par�cipa�vo de Porto Alegre,
Brasil y Ciudad de México han sido emblemá�-
cos respecto a su ges�ón, en la que se involucró
el sector social, actores y gobiernos locales para
solventar las necesidades de la población en
contextos urbanos. Conoce más de ellos y
cómo han contribuido a la democracia en sus
países. Te invito a leer el ar�culo completo:
h�ps://iuscomi�alis.uaemex.mx/ar�-
cle/view/14062/11215
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Análisis de los rasgos
del modelo gerencialista
presentes en la
Carta Iberoamericana
de la Calidad en la
Gestión Pública
Leandro Damián Elorriaga

Damián, L. (2018). Análisis de los rasgos del modelo gerencial-
ista presentes en la Carta Iberoamericana de la Calidad en la
Gestión Pública. FACES: revista de la Facultad de Ciencias
Económicas y Sociales, (50), 1-17. Recuperado de http://nu-
lan.mdp.edu.ar/2930/1/FACES-50-elorriaga.pdf
FACES | 2018 | Año 24 Nº 50 | 45-61
Análisis de los rasgos del modelo gerencialista presentes en

la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública
Analysis of the managerial model patterns present in the Letter from

Latin American Centre for Development Administration
*
Leandro Damián Elorriaga
Universidad Nacional de Quilmes, Argentina
Resumen
En un contexto en el que se discute cómo se debe gestionar el Estado, el artículo
se propone analizar la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública e
identificar características del modelo gerencial. Primeramente, se sientan las
bases teóricas sobre: el rol del Estado, los objetivos de las políticas públicas, el
concepto de gestión pública y las características del gerencialismo. En la
anteúltima sección, se analiza el documento desarrollado por el CLAD y se
identifican rasgos del modelo gerencialista. Finalmente, se concluye que se debe
considerar a la gestión pública como un concepto contextualizado y que no se
deben preconceptualizar los modelos de gestión. Además, se debe analizar en qué
medida las propuestas que se hacen pueden realizarse en contextos diferentes.
También se resalta la preponderancia del factor social (la gente), previo a
transpolar un modelo de gestión privada aplicado a la gestión pública.
Palabras clave: gestión pública, modelo gerencialista, Carta Iberoamericana de

la Calidad en la Gestión Pública, Estado.
Abstract
In a context in which it is discussed how the State should be managed, this study
intends to analyze the letter from Latin American Centre for Development
Administration (CLAD), and to identify the managerial model characteristics.
Firstly, the theoretical foundations are laid on the objectives of public policies, the
concept of public management, and the characteristics of management. In the
penultimate section, the document developed by CLAD is analyzed, and the
managerial model characteristics are identified. Lastly, it is concluded that the
public management should be considered as a contextualized concept, and that
managerial models should not be preconceptualized. Besides, it should be
analyzed to which extent the proposals made could be conducted. The analysis
also makes emphasis on the social factor’s preponderance (the people), instead of
using the private management model applied to the public management.
* ✉ leandroelorriaga@yahoo.com.ar
Copyright: © 2018 FCEyS-UNMDP. Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de
la licencia Creative Commons Atribución-No Comercial-Compartir Igual 4.0 Internacional.
ISSN 1852-6535 (En línea).
45
FACES | Revista de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales | UNMDP
Keywords: public management, managerial model, Letter from Latin American

Centre for Development Administration, State.
Recibido 1 febrero 2017 / Revisado 16 abril 2018 / Aceptado 9 mayo 2018
1. Introducción
Para empezar, se toma a la gestión pública como un concepto contextualizado y,

por lo tanto, históricamente determinado, sujeto a discusión política. Por ello,
para comprender los motivos que impulsaron la elaboración de la Carta
Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública es necesario describir el
contexto inmediatamente previo al surgimiento de la misma.
La problemática del desarrollo tuvo lugar en medio de una crisis
económica mundial a fines de los setenta en el siglo XX, donde se propiciaba la
reducción del tamaño del Estado y se promulgaban recetas neoliberales:
desregular los mercados, confiar en las “bondades” del libre mercado y descansar
en que la competitividad entre empresas y entre personas fuese el motor principal
del progreso y de la acción de gobierno. Dichas medidas, agudizaron los
problemas de desarrollo y, como consecuencia, aumentó la pobreza en la región.
El Estado de Bienestar se enfrentó a una fuerte crisis fiscal que obligó a poner
por delante la contención del gasto público, debió primar la eficiencia por encima
de todo. El modelo burocrático entró en tela de juicio pues la eficiencia no era su
principal característica.
Además del panorama general planteado, Falcão Martins (1997) destaca
una serie de hechos históricos del contexto que influyeron:
El patrón de caracterización de la crisis del Estado engloba algunos puntos

recurrentes que se interrelacionan en diferentes medidas: a) fin del
desarrollismo de postguerra debido al fin de Bretton Woods, las crisis del
petróleo, las crisis de liquidez y la inestabilidad del mercado financiero
internacional, los nuevos requisitos de integración competitiva de la
globalización, etc.; b) crisis del welfare state keynesiano por las
disfunciones y desventajas de la intervención estatal como garantía del
bienestar o de la estabilidad económica, en relación con los atributos del
mercado, de acuerdo con lo sostenido por las corrientes de inclinación
neoliberal a partir de los años 70; c) disfunciones burocráticas o crisis del
modo de implementación estatal de servicios públicos; y d)
ingobernabilidad: sobrecarga fiscal, exceso de demandas y crisis de
legitimidad, entre otros problemas (p. 1).
Es en este entorno, donde florece un cambio en el modelo de gestión y se

va construyendo lo que Abrucio (1997) llama el modelo gerencialista.
En el contexto descrito anteriormente, el Consejo Directivo del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) se propone
reconstruir el Estado de manera tal que sea capaz de enfrentar los nuevos
desafíos que se le presentan. Con tal fin, se elabora la Carta Iberoamericana de la
Calidad en la Gestión Pública que se inscribe en la propuesta para adecuar el
46
Análisis de los rasgos del modelo gerencialista presentes en la Carta Iberoamericana…
funcionamiento de las Administraciones Públicas Iberoamericanas para garantizar

que sean instrumentos útiles, efectivos y confiables al servicio de sus respectivas
sociedades. En el preámbulo de la Carta se establece:
La presente Carta Iberoamericana vincula la calidad en la gestión pública

con dos propósitos fundamentales de un buen gobierno democrático: 1.
toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del
ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas
públicos, o como legítimo participante en el proceso formulación,
ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de
corresponsabilidad social; 2. la gestión pública tiene que orientarse para
resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus
acciones (p. 5).
El propósito de este trabajo es identificar modelos de gestión pública que

se dejan entrever a lo largo de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la
Gestión Pública. El análisis se centrará en aquellos rasgos de los modelos
gerencialistas que estén presentes. Además, se pondrá especial énfasis en la
identificación de características distintivas del gerencialismo y en el desarrollo de
conceptos de gestión pública.
2. Conceptos preliminares
Habiendo realizado una breve descripción del contexto socioeconómico en torno a

la elaboración de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, se
desarrollará en forma sucinta un conjunto de ideas que sustentan sus fines y
conceptos pertenecientes al CLAD que servirán para entender hacia dónde se
orientan los objetivos pretendidos con la calidad en las Administraciones Públicas.
En primer lugar, la Carta establece que el Estado debe tener un rol
activo y fomentar el crecimiento y desarrollo y asegurar los derechos sociales y la
competitividad de cada país en el escenario internacional. Para ello, es necesario
que el instrumente y readecúe un conjunto de políticas públicas que estén a la
medida de las necesidades particulares que se presenten en un contexto en
particular. Es así que Dabat (2009) aporta lo siguiente acerca de la agenda de los
gobiernos:
Debe formar parte de la agenda las formas específicas en las que las
instituciones internacionales priorizarán al capital productivo y a las
iniciativas estatales (…). En esa misma línea hay que considerar el auge de
países con fuerte intervención estatal en la economía y liderazgo del
capital productivo, así como fuerte inversión en investigación y desarrollo,
educación e infraestructura moderna; por lo que los nuevos criterios
rectores de la política tienen que apuntar a fortalecer al capital productivo
y la intervención del Estado en la economía (pp. 17-18).
En segundo lugar, el Estado debe desarrollar “industrias remolcadoras

de la economía” (Pérez, 2001, p. 133) que sean capaces de propulsar el
crecimiento a nivel local y que, al mismo tiempo, estén conectadas globalmente.
47
La Carta establece con claridad que las posibilidades de desarrollo y

avance deben buscarse fuera de las propuestas de desarrollo neoliberal que son
aquellas que profundizaron la crisis que se describió previamente. Como afirma
Veltmeyer “lo que se necesita es que cada pueblo, con referencia a sus propios
valores y sobre la base de la acción autónoma y las organizaciones de base, teja
sobre sus propios tejidos culturales y construya así su propio futuro” (Veltmeyer y
O’Malley, 2003, p. 10). Dado que se ha constatado que las recetas neoliberales
(ajuste, achicamiento del Estado, entre otras) sólo han servido para acrecentar la
brecha entre los países desarrollados y los que están atrasados.
Por lo tanto, se entiende que el Estado debe tener un rol activo y
protagónico. De esta forma se pueden tener en cuenta factores sociales que
mejoren la calidad de vida de las personas. Según Aguilar Villanueva (2006), el
diagnóstico actual afirma que continúa siendo un instrumento fundamental para
el desarrollo económico, político y social de cualquier país.
En tercer lugar, los resultados de las políticas tienen que estar
orientados hacia un fin social e inclusivo. El eje de las políticas debe incluir
conceptos como el de la otredad, la participación, el desarrollo desde abajo, de
este modo resaltar otros valores para que las posibilidades de desarrollo se
conviertan en realidad.
El rumbo de una Nueva Gestión Pública (NGP) debe estar marcado por
un “Estado fuerte” (Pérez, 2001, p. 132). A partir de las directrices que se definan
de forma estratégica, debe ejercer un rol de liderazgo y hacer que converjan
todas las actividades económicas en un fin que sea en beneficio de la sociedad.
Es importante destacar, la afirmación que la Carta Iberoamericana de la
Calidad en la Gestión Pública realiza en su preámbulo:
Se reconoce que el Estado es un instrumento indispensable para el

desarrollo económico, político y social de cualquier país, y que en la región
tiene que orientarse a la atención de tres grandes problemas: la
consolidación de la democracia, la necesidad de retomar el crecimiento
económico y la reducción de la desigualdad social, garantizando la
inclusión social (2008, p. 3).
Para comprender su injerencia, debemos definir qué se entiende por

política pública. Según Tamayo Sáez (1997) “las políticas públicas son el conjunto
de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar
los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio
gobierno consideran prioritarios” (p. 2).
Si consideramos esta enunciación, que establece el vínculo entre las
políticas públicas y el contexto inmediato, y la conceptualización de Subirats
(1994) acerca de que no existen los problemas objetivos, entonces lo que
deberíamos hacer es construir una definición del que problema a resolver. Sería
pertinente decir que todas las consideraciones efectuadas pierden sentido si no
existe una alta capacidad de gestión en la administración pública. Según Poli
(2004) “sin capacidad de gestión, los mejores instrumentos carecen de utilidad y
razón de ser” (p. 66).
48
Los Ministros de Administración Pública y de la Reforma del Estado y los

Jefes de Delegación de los Gobiernos iberoamericanos afirman que:
El objetivo de toda política pública es el bienestar de las personas, se

requiere fortalecer las capacidades institucionales públicas para dar
satisfacción a los requerimientos ciudadanos de integración y pertenencia.
A tal efecto, es necesario impulsar criterios de universalización que
atiendan la diversidad y complejidad de dichos requerimientos, así como
fortalecer la calidad de la gestión pública para que sea un real instrumento
al servicio de la cohesión social (2008, p. 4).
El núcleo del consenso CLAD consiste en la reforma gerencial del Estado

y su propósito es “reconstruir el Estado y su capacidad de dirección” (Aguilar
Villanueva, 2006, p. 199). La posición se pone de manifiesto en el hecho de que lo
distintivo de la reforma gerencial CLAD es su intento de representar una tercera
vía entre el laissez faire neoliberal y el antiguo modelo social burocrático de
intervención estatal (Aguilar Villanueva, 2006).
Según Aguilar Villanueva (2006), el CLAD ha realizado “la búsqueda de
una tercera posición, que supere la propensión a la rigidez burocrática y al
gubernamentalismo administrativo de los Estados sociales conocidos (y a la crisis
fiscal, además), pero que escape a las limitaciones y distorsiones de las reformas
neoliberales” (p. 199).
3. La gestión pública vista como la gestión macro del sector público
Subirats (1996) afirma que el análisis de la gestión pública es uno de los campos
que aportó más al desarrollo de la administración pública. En concreto, deriva de
los estudios de management que se basan en experiencias de organizaciones del
mercado (privadas) y cuyos objetivos son una más eficiente utilización de los
recursos organizacionales y mejorar los criterios de análisis para definir
estrategias y desarrollar procesos. Al hablar de las ciencias del management,
Subirats (1996) dice que “su aplicación al ámbito de actuación de las
administraciones públicas se ha ido extendiendo como una forma de mejorar la
racionalidad de su actuación” (p. 155). Además, agrega que el énfasis se pone en
una mejor y más eficiente utilización de recursos y en una mayor capacidad
analítica a la hora de definir estrategias y desarrollar procesos.
Respecto de la gestión pública propiamente dicha, la aproximación al
concepto se realizará teniendo como base lo trabajado por Metcalfe (1996). En
este sentido, “la gestión pública se concreta en conseguir que determinadas
tareas sean realizadas por otras organizaciones” (p. 86). Generalmente, implica la
compleja tarea de asumir responsabilidades para la búsqueda de estructuras
entre organizaciones. La coordinación de organizaciones que son formalmente
autónomas, pero funcionalmente interdependientes, sería una de las claves para
asegurar la eficacia de la gestión pública (Metcalfe, 1996).
Es así que Metcalfe (1996) aborda la gestión pública como la gestión de
lo macro (del sector público como un todo): “La gestión pública es un macro
49
proceso en el que las diferentes organizaciones e intereses implicados en el

sistema de políticas públicas comparten responsabilidades para gestionar el
cambio estructural” (p. 92). En otras palabras, las estructuras que articulan las
organizaciones del aparato estatal articulan la gestión macro (la del aparato) con
las micro (la de las organizaciones) en función de alcanzar los objetivos políticos.
Para los fines del presente trabajo, es importante entender la reforma
administrativa o la NGP. En ese sentido, Aguilar Villanueva (2006) entiende que
dicha reforma es
El cambio de las normas, las estructuras organizacionales y los patrones

directivos y operativos del gobierno, que por sus propósitos, modos o
resultados se orienta hacia formas posburocráticas de organización,
dirección y operación, con el fin de elevar la eficiencia, la calidad y la
responsabilidad de la acción pública (p. 146).
4. Definición del modelo gerencial
La intención del gerencialismo es transponer a los organismos públicos los

criterios de funcionamiento de las empresas privadas. Con tal fin, idea nuevos
modelos organizativos del Estado que dan a la acción de gobierno la garantía de
alcanzar ciertos resultados con la debida flexibilidad bajo el imperativo de la
eficiencia. En sus versiones más duras, pretende orientar la administración
pública por los valores y técnicas del sector privado. Su divisa, denominada de las
“tres Es”, sería: Economía, Eficacia y Eficiencia. Con relación a dichos valores,
Metcalfe (1996) afirma que
Los valores centrales a partir de los cuales la reforma evolucionó en los

ochenta son esquematizados como «las tres Es» -Economía, Eficiencia,
Eficacia- haciendo hincapié en la erradicación del despilfarro, la reducción
de los servicios y la especificación de los objetivos para asegurarse que los
recursos son asignados correctamente a los problemas (p. 81).
En el campo de las decisiones, los estudios de gestión ofrecen todo un

abanico de instrumentos para racionalizarlas. Sus elementos clave se basan en la
existencia de unos objetivos ya formulados y en la disponibilidad de un caudal de
información suficiente y fiable. La puesta en práctica de estas decisiones precisa
de una clara delimitación de tarea y subobjetivos, una coordinación entre las
distintas partes de la organización y una orientación hacia el resultado que será lo
que definirá el éxito del proceso implementador. Según Subirats (1996) “la
evaluación sobre los resultados conseguidos deberá tener en cuenta la relación de
eficiencia y eficacia, y centrarse en la «salud» de la cuenta de resultados” (p.
155).
50
5. Características del gerencialismo
El modelo gerencialista (o managerialista), como todo modelo de gestión,

presenta una serie de características particulares que lo hacen diferenciarse del
resto. Respecto de este tema, se sigue lo desarrollado por Holmes y Shand (1995,
como se cita en Falcão Martins, 1997) quienes presentan una caracterización
genérica de los modelos gerenciales de administración pública. Para estos
autores, se caracteriza por su carácter estratégico u orientado por resultados del
proceso decisorio, descentralización, flexibilidad, desempeño creciente,
competitividad interna y externa, direccionamiento estratégico, transparencia y
responsabilidad por los resultados (accountability).
El gerencialismo, al adaptarse a la “demanda” de servicios, puede
hacerlo también a las diversificadas necesidades de los distintos territorios, por lo
que es congruente con la descentralización con delegación de autoridad
entendida como el traspaso de mayor autonomía a las agencias. El principio de
subsidiariedad (colocar las competencias y las decisiones gubernamentales
prioritariamente en los niveles más próximos a la ciudadanía) es también
plenamente congruente con este modelo. Además, se otorga mayor
discrecionalidad en la toma de decisiones para evitar la rigidez burocrática.
Asimismo, se debe tener presente que el objetivo del modelo
gerencialista es tener un gobierno más ágil, flexible y cercano al pueblo.
Introduce la competencia entre organizaciones del sector público, como medio
para aumentar la calidad de los servicios, y propicia la administración por
contrato con diferentes formas según el país de que se trate. Esta última supone
instrumentar algún tipo de acuerdo -con el público, con el sector privado, con
proveedores, etc.- para evitar el “encierro” de las agencias estatales y un mayor
control de sus acciones.
A su vez, el CLAD enuncia las características y objetivos de la reforma
gerencial en los siguientes puntos: la profesionalización de la alta burocracia,
debe existir una élite burocrática de policymakers; transparencia y
responsabilidad en los administradores de la administración pública; la
descentralización de los servicios públicos hacia los gobiernos locales debe
generar: eficacia, eficiencia y control social; desconcentración de actividades del
gobierno central; control por resultados; implementación de nuevos sistemas de
control (incluido el control social por parte de la ciudadanía); el concepto de lo
público no estatal, es decir, que lo público sobrepasa el concepto de lo estatal y
abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociación con el Estado en el
suministro de los servicios públicos; la perspectiva del Estado red, en otras
palabras, la implicancia de más actores aparte del gobierno, además que la
función directiva del gobierno implica crear y coordinar redes sociales de acción
respecto de los asuntos públicos; y la orientación al suministro de servicios hacia
el ciudadano-usuario (Aguilar Villanueva, 2006, pp. 204-208).
51
6. Rasgos del modelo gerencial en la Carta Iberoamericana de la Calidad

en la Gestión Pública
A lo largo del presente trabajo, se ha pasado revista acerca de los conceptos que
sustentaron la elaboración de la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión
Pública. Se ha clarificado qué se entiende por gestión y por gestión pública, hasta
adentrarnos en el modelo gerencialista del cual se han definido sus
características. En este apartado, se procederá a identificar aquellos rasgos que
se han descrito del gerencialismo y que se encuentran presentes en la Carta
Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública.
Es importante dejar en claro que el CLAD reconoce que “estas primeras
reformas no han sido suficientes para resolver los problemas sociales de nuestros
países y que hay que emprender una segunda generación de reformas, cuyo
objetivo es el proceso de reconstrucción del Estado latinoamericano” (Aguilar
Villanueva, 2006, p. 201). Al hablar de reconstruir el Estado, el CLAD hace
referencia a la recuperación de la capacidad de gestión del mismo. Dicho proceso
no ocurre en el vacío, sino que es un componente de la reforma de las
instituciones políticas. Es decir, que la reforma gerencial del Estado que propone
el CLAD se enlaza con la reforma de las instituciones o con la reforma del Estado.
La presente sección se estructurará siguiendo la división en capítulos que
presenta el documento analizado para facilitar su abordaje y comprensión.
6.1. Capítulo primero. Finalidad de la Carta y noción de calidad en la

gestión pública
Como punto de partida, es necesario destacar el hecho de que mencionar el

concepto de “calidad” y que se aplique a la gestión pública, es claramente un
rasgo del gerencialismo que se deja vislumbrar ya en el título del documento. En
el “capítulo primero”, se define dicho concepto de la siguiente forma:
La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que

impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para
satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con
justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos
(p. 7).
Como se sabe, el concepto de calidad del modelo gerencialista es tomado

del mercado, y, como tal, interpela a un sujeto “cliente”, mientras que cuando se
aplica a la gestión pública, el receptor es un sujeto “ciudadano”.
En el mismo capítulo, se aclara que “la calidad en la gestión pública
implica la práctica del buen gobierno, mediante una formulación de políticas
públicas convenientes a toda la sociedad” (p. 8). Al mismo tiempo, la Carta va más
allá al afirmar que “la calidad en la gestión pública tiene sentido si su fin último
es alcanzar una sociedad del bienestar (…) asegurando a todas las personas, el
acceso oportuno y universal al disfrute de información, prestaciones y servicios
públicos de calidad” (p. 8). Como se puede apreciar, el énfasis se pone en la
52
ciudadanía como principal destinatario de las políticas públicas que se deben

orientar a satisfacer las necesidades de los ciudadanos1.
6.2. Capítulo segundo. Principios inspiradores de una gestión pública de

calidad
En el “capítulo segundo”, como su nombre lo indica, se detallan los principios

inspiradores de una gestión pública de calidad. Entre ellos, se destacan los de
eficacia, eficiencia y economía. Claramente, nos remiten a las “tres Es” que, como
se vio en el tercer apartado, representan a los valores centrales del modelo
gerencialista. A continuación, para una mayor comprensión se tomarán las
palabras textuales de la Carta con el fin de explicitar dichos principios
El principio de eficacia, entendido como la consecución de los objetivos,

metas y estándares orientados a la satisfacción de las necesidades y
expectativas del ciudadano. (…) el principio de eficiencia, comprendido
como la optimización de los resultados alcanzados por la Administración
Pública con relación a los recursos disponibles e invertidos en su
consecución. (…) el principio de economía, esto es, que el funcionamiento
de la Administración Pública propenda a la utilización racional de los
recursos públicos (p. 11).
Además de los principios antes mencionados, se destacan “el principio de

transparencia” (p. 10), “el principio de responsabilización y el de evaluación
permanente y mejora continua” (p. 11). Vale destacar que el modelo gerencialista
se caracteriza por promulgar la transparencia en la gestión y busca que los
gestores públicos se responsabilicen por los resultados que se obtienen. La
responsabilización se materializa a través de la rendición de cuentas se explicita
dentro del documento analizado de la siguiente forma
Una gestión pública de calidad es aquella en la que existe

responsabilización, esto es, en la que hay rendición de cuentas por el
desempeño de las autoridades, directivos y funcionarios públicos frente a
los ciudadanos, y control social sobre la gestión pública (p. 11).
En lo que atañe al principio de evaluación permanente y mejora continua,

la misma debe ser “interna y externa, orientada a la identificación de
oportunidades para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones
públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados, proporcionando
insumos para la adecuada rendición de cuentas” (p. 11). Se hacen visibles rasgos
1
Resulta pertinente retomar la definición de políticas públicas trabajada en el primer apartado. Tamayo
Sáez (1997) afirmaba que son conjuntos interrelacionados de objetivos, decisiones y acciones,
desarrolladas a instancias o por el mismo Gobierno, y que tienen como finalidad dar respuesta a un
problema público que ha sido identificado como prioritario o pertenece al conjunto de obligaciones que
en un momento determinado se le atribuyen al gobierno. Las políticas públicas se pueden entender como
un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema
que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido
las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema.
53
de la gestión por resultados, como así también procesos de análisis interno para
la mejora, tal como se vislumbran en los modelos gerenciales.
En el mencionado capítulo, también se hace referencia a la gestión por
resultados, que es una característica típica de los modelos gerencialistas. La
Carta lo especifica de la siguiente manera
La orientación a la calidad en la gestión pública supone maximizar la

creación de valor público, por lo que tiene que responder al principio de
gestión para resultados. Ello supone un esfuerzo para optimizar la
dirección efectiva e integrada del proceso de creación de valor público,
para asegurar la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su
desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y su mejora
continua (p. 9).
Siguiendo lo desarrollado por Sycz (s. f.), “orientar la gestión a

resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la
administración de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados
establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisión y
control intervinientes” (p. 1)2.
6.3. Capítulo tercero. Derechos y deberes de los ciudadanos para una

gestión pública de calidad
En el “capítulo tercero”, tal como su nombre lo indica, se detallan derechos y

deberes de los ciudadanos para una gestión pública de calidad. Dentro de los
derechos que se especifican, se encuentra el derecho de “presentar con facilidad
las peticiones, solicitudes o reclamos a los órganos y entes de la Administración
Pública” (p. 12). Lo cual se vincula con lo que se ha visto acerca de las
características de los modelos gerencialistas que buscan ser ágiles y flexibles. De
esta forma, al acelerar los trámites, se alejan claramente de los modelos
burocráticos que se caracterizan por el apego y el seguimiento estricto de las
normas (Giddens, 1994; Weber, s. f.).
6.4. Capítulo cuarto. Orientaciones, acciones e instrumentos para

formular políticas y estrategias de calidad en la gestión pública
En el “capítulo cuarto”, se presentan orientaciones, acciones e instrumentos para

formular políticas y estrategias de calidad en la gestión pública.
“Sección I. Orientaciones para formular políticas y estrategias de calidad en la
gestión pública”
En este caso, se busca analizar la siguiente afirmación: “la calidad
institucional atañe tanto a las acciones políticas y programas como a las
actividades vinculadas a la racionalización del gasto” (p. 14). Ahora, se pretende
2
Como se puede apreciar, existe un cambio de perspectiva con este enfoque de gestión por resultados.
Implica un cambio sustancial en las modalidades de gestión que tradicionalmente han sido
instrumentadas en las administraciones públicas al considerar el desempeño organizacional en función
de los resultados en lugar de hacerlo en referencia al cumplimiento de normas y procedimientos, lo cual
es característico de los modelos burocráticos (Falcão Martins, 1997).
54
poner el foco en lo vinculado a la “racionalización del gasto”. Hay que recordar

que el modelo burocrático era criticado por presentar graves problemas de
eficiencia. Además, se consideraba que en él existía un gran despilfarro de
recursos. Ante esta situación, el modelo gerencialista se promulga por la
maximización de la eficiencia, es decir, por procurar el mínimo gasto para los
mismos resultados. De esta forma, se detecta otro rasgo del modelo en el
documento analizado.
Otro de los puntos que se pretende analizar es el hecho de que se piensa
una gestión pública de calidad a partir de una perspectiva sistémica3. En
concreto, se puede leer en la Carta: “una perspectiva sistémica, que genere una
visión compartida que dirija los esfuerzos transformadores a la satisfacción de las
necesidades y expectativas de los ciudadanos” (p. 14).
Con respecto a la gestión pública orientada al logro de objetivos
específicos, el documento especifica que “la gestión pública para resultados
requiere la implementación de sistemas de monitoreo, medición y control que
permitan un adecuado control, y la toma de decisiones” (p. 15). Para poder llevar
adelante un sistema de control como el que promulga la Car, es necesaria la
implantación de un sistema de indicadores (Amat, 1998).
Los modelos gerencialistas se caracterizan por evaluar los resultados a
través de indicadores, una vez que se hayan fijado los objetivos concretos de cada
servicio. Vale aclarar que el propósito de los mismos es medir variables que sean
representativas y de interés para la gerencia (Carballeira, 2000)4.
6.4.1. Sección II. Acciones e instrumentos para la calidad en la gestión

pública
En la segunda sección del capítulo cuarto, se especifican acciones e instrumentos

para la calidad en la gestión pública. Entre las acciones recomendadas, se hará
foco en la dirección estratégica, la cual “supone un enfoque flexible, que se
anticipa y adapta a las necesidades de la sociedad. Permite analizar y proponer
soluciones, para orientar a la Administración Pública a una visión u horizonte en
un plazo determinado” (p. 18). Dicha visión a futuro, es una acción típica de los
modelos gerencialistas.
Además, más adelante se especifica en la Carta que
La dirección estratégica se basa en el ciclo de mejora: establecimiento de

objetivos y planificación, desarrollo de forma sistemática y a través de
procesos de las actuaciones planificadas, comprobación de los resultados
3
Siguiendo a Hermida, Kastika y Serra (1993), una visión sistémica considera a los organismos como un
todo, que se encuentran en un contexto en el cual existen variables externas que lo afectan y viceversa.
Todo sistema está inmerso en un sistema mayor, por lo tanto, existen subsistemas. Es decir, que cuando
un sistema falla, los otros tratan de compensarlo para lograr un equilibrio que permita que el sistema
funcione. Además, se puede hacer una analogía con una “red” que está compuesta por nudos, al cortarse
un nudo la red pierde capacidad de tensión.
4
Siguiendo a Carballeira (2000), se pueden destacar los beneficios que poseen los indicadores: clarificar
la estrategia, focalizar el organismo en los temas prioritarios, alentar a la mejora continua de los
procesos y las personas, promover el trabajo en equipo, motivar y centrarse en metas.
55
obtenidos con respecto a los objetivos establecidos y adaptación continua

de la planificación estratégica (pp. 18-19).
En dicho apartado, se vislumbran diversos conceptos que son familiares a

la gestión privada y que son adoptados por el modelo gerencialista. Entre ellos se
destacan el ciclo de mejora, la planificación estratégica, la comprobación de
resultados y el establecimiento de objetivos.
El horizonte temporal de la planificación estratégica es a largo plazo.
Según Krieger (2013)
El planeamiento estratégico de organizaciones públicas (PEOP) es el

proceso que se ha dado en un organismo público determinado para pensar
y actuar estratégicamente, buscando definir su futuro y los procedimientos
necesarios para alcanzarlo. Por medio de los análisis de escenarios y
FODA, procura reducir la incertidumbre y prepararse para aprovechar las
oportunidades y afrontar las amenazas, optimizar sus fortalezas, superar
sus debilidades desarrollando sus estrategias para implementar las
políticas públicas y los mandatos normados que son su razón de ser (pp.
279-280).
Cabe aclarar que para Sycz (s. f.), la direccionalidad estratégica es lograr
la consistencia entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes de cada
uno de los organismos y el alineamiento de la Alta Dirección y el personal de cada
jurisdicción.
También en la Carta se menciona otra acción que es típica de la gestión
privada, la realización de encuestas de opinión5. En el documento, se propone
analizar la opinión de la ciudadanía cuyo “objetivo será obtener información sobre
las expectativas del ciudadano y acerca del nivel de satisfacción con el servicio
recibido” (p. 19).
A su vez, en la Carta se propone la gestión por procesos como
instrumento de calidad para la gestión pública. Ello implica la realización de una
serie de acciones como lo son:
• Identificar los requerimientos de los destinatarios de los servicios

públicos.
• Realizar un mapa de procesos que es la “identificación de todos los
procesos necesarios para la prestación del servicio público y la
adecuada gestión de la organización” (p. 20).
• Definir los objetivos de cada proceso.
• Definir las actividades que componen los procesos.
• Definir obligaciones, autoridades y directivos encargados.
5
El concepto de medición del nivel de satisfacción es típico de los modelos gerencialistas, dado que
tratan con “clientes” a los que busca satisfacerlos. Mientras que en este caso, se interpela a un sujeto
que se lo considera ciudadano. Hay que destacar que el objetivo de realizar las encuestas es la
identificación de áreas de mejora de la calidad del servicio. Lo cual se logra a través del análisis
comparado entre las expectativas del ciudadano y su nivel de satisfacción.
56
• Definir un sistema de gestión que permita “el seguimiento, evaluación

y mejora continua de la calidad de los procesos, y la prestación del
servicio” (pp. 20-21).
Sin embargo, llevar adelante una gestión por procesos es una herramienta típica
de la modalidad operativa. Según Hintze (2003) “la palabra proceso, en lugar de
connotar organización y eficiencia, fue haciéndose sinónimo de burocratización,
en el sentido de rutina rígida e indiferente a las verdaderas necesidades de los
usuarios” (p. 1).
En cuanto a las herramientas de medición y evaluación, en la Carta se
afirma que “la evaluación de la eficacia, eficiencia y efectividad de la estrategia se
realiza a través del seguimiento de indicadores, la revisión del cumplimiento de
los objetivos y planes establecidos (…) o como resultado de la realización de
evaluaciones y auditorías” (p. 22). En este caso, se ven también claramente
rasgos de los modelos gerencialistas que ya se han mencionado en el trabajo,
aunque, aquí se enfocan desde una perspectiva instrumental. Se hace referencia
al establecimiento y seguimiento de indicadores para la evaluación por resultados
de los objetivos establecidos, como así también la práctica de auditorías (Barreto,
2007). Respecto de este último concepto, Barreto (2007) desarrolla un concepto
esclarecedor
La auditoría, es uno de los mecanismos más eficientes para el

perfeccionamiento de un Sistema de Calidad. Su base es la detección de
deficiencias que, por el hábito, pasan desapercibidas por el personal
directamente involucrado. En este sentido, las observaciones constructivas
son, el resultado de la evaluación realizada, caracterizada por la
imparcialidad e independencia con respecto a la actividad auditada (p. 68).
Finalmente, la visión que se tiene de las personas dentro de los entes

públicos es sumamente importante porque definirá la perspectiva que tomará la
administración pública. En la Carta se afirma que
Los empleados públicos son el principal y más valioso capital con que
cuenta la Administración Pública, y su experiencia y conocimiento es clave
en la aportación a través de sugerencias para la mejora continua de la
calidad de la gestión pública. En dicho sentido, es conveniente disponer de
sistemas que regulen y promuevan su participación (p. 24).
Esta concepción de las personas es clave para alinear a la Administración

Pública con el concepto de calidad.
Cabe resaltar que la utilización del término “capital” al referirse a las
personas, orienta una visión que se tiene de las mismas y los aportes que realizan
a los entes públicos. Como así también, todo un conjunto de connotaciones, una
corriente de pensamiento y una filosofía particular (Elorriaga y Barreto, 2013;
Elorriaga y Barreto, 2015a; Elorriaga y Barreto, 2015b). Es por ello que se puede
afirmar que en la Carta se considera a las personas como “capital humano”. De
esa forma, siguiendo a Barreto, Azeglio y Cannizzaro (2014), se puede definir al
capital humano como
57
El conocimiento que posee, desarrolla y acumula cada persona en su

trayectoria de formación académica y su trayectoria laboral, así como las
cualidades individuales que posee, como pueden ser la lealtad, la
polivalencia, la flexibilidad, etc., que afectan al valor de la contribución del
individuo (p. 25).
Dicha perspectiva es tomada en la administración privada, lo que

constituye otro rasgo visible del modelo gerencialista.
7. Conclusión
En el presente trabajo se analizó la Carta Iberoamericana de la Calidad en la

Gestión Pública con el fin de identificar rasgos de modelos de Gestión Pública; se
hizo hincapié en el modelo gerencialista. Como ya se ha mencionado, se considera
a la Gestión Pública un concepto contextualizado, por lo tanto, históricamente
determinado. Por ello, ante un contexto actual de crisis socioeconómica
acentuado por la implementación de recetas neoliberales, la Carta analizada se
presenta como un documento respaldatorio de un Estado que tiene que ser fuerte
y debe propender al desarrollo.
Cabe recordar que el propósito de la reforma gerencial del Estado, según
el CLAD, es la reconstrucción del Estado y su capacidad de dirección. Según
Aguilar Villanueva (2006) “el gobierno no puede ser una empresa, pero si
tornarse más empresarial” (p. 203) entendida la afirmación en el sentido
atenuado de una administración ágil y flexible.
Al mismo tiempo, debe prestar especial atención a tres grandes
“problemas”: la consolidación democrática, el crecimiento y la reducción de la
desigualdad social. Con tal fin, se propone un nuevo modelo de gestión pública
que recupere la capacidad de las Administraciones Públicas como instrumentos
útiles y efectivos al servicio de la sociedad. La Carta propone una gestión pública
que sea de calidad para los ciudadanos. Al mismo tiempo, pretende satisfacer
oportuna y adecuadamente sus necesidades y expectativas.
Para lograr la mencionada calidad, se ponen en práctica diversos
principios que son comunes al modelo gerencial. A su vez, se utilizan también
instrumentos que suelen utilizarse en la gestión privada. Entre las características,
principios e instrumentos de este modelo que se observaron en la Carta, se
destacan: concepto de calidad; carácter estratégico; orientación por resultados;
descentralización; flexibilidad; direccionamiento estratégico; transparencia;
responsabilización por los resultados; evaluación por resultados; máxima
eficiencia; flexibilidad y adaptabilidad frente a personas, empresas y territorios; la
visión del ciudadano como “cliente”; planificación estratégica; uso de indicadores;
principios de economía, eficacia y eficiencia; perspectiva sistémica.
Asimismo, se han detectado diversos instrumentos y principios que
pertenecen al modelo gerencial, no obstante ello cabe destacar que no se debe
pensar que todos ellos se identifican con la NGP. Debido a que el contexto en que
se desempeña el Estado ha sufrido grandes cambios (la irrupción de las ONG, el
ingreso de las tecnologías de información y comunicación, y la introducción de un
58
ciudadano demandante más informado), el CLAD propone cambios en el

paradigma del modelo burocrático. Al mismo tiempo, la ciencia de la
administración ha aportado diversas visiones provenientes de otros campos.
Sin embargo, desde mi perspectiva, no debería perderse de vista que la
dinámica y los valores de las empresas difieren de los valores de las
Administraciones Públicas. Además, los objetivos que persiguen son diferentes.
Por otra parte, opino que si simplemente se transponen los principios de la
gestión privada a la gestión pública sin tener presente el factor social, “las
personas”, se estaría cometiendo un error grave. Como se sabe, existe un gran
número de variables en juego a la hora de aplicar un modelo de gestión, y no
todas se pueden (o quieren) tener en cuenta. De dicha forma, la gestión pública
debería ir un paso más allá del simple control de la cuenta de resultados
(económico), y debería prestarle atención a los factores sociales. Si sólo se tiene
presente cumplir con los principios de eficacia, eficiencia y economía, se podría
tener un alto costo social, lo cual impacta directamente en las personas.
Por ello, creo que no hay un modelo que sea a priori superior a otro, en
este caso, el gerencialista por sobre el burocrático. Lo importante sería mantener
los puntos fuertes de cada uno de ellos y que dichas fortalezas sirvan para
contrarrestar las amenazas que vienen del exterior, siempre teniendo en mente el
contexto en el que estamos. Además, es menester tener presente que las
decisiones que se tomen en las Administraciones Públicas impactan en las
personas.
Vale la pena retomar lo que desarrolla Arellano Gault (2004) al enfatizar
cómo los contextos particulares condicionan la viabilidad de los modelos teóricos.
Al respecto, se insiste en que no se deben “endiosar” los modelos, transformarlos
en “lo que hay que hacer”, sino analizar en qué medida las propuestas que se
realizan tienen alguna posibilidad de realización en contextos diferentes. Sino, en
caso de estar convencidos, ver cómo se pueden construir esas condiciones de
posibilidad. De lo contrario, nos enojamos con la realidad porque no “acepta”
modelos “racionales”, o tendemos a caracterizar como “patológicas” aquellas
situaciones que se apartan del “deber ser”.
Más allá de las bondades y fortalezas que presente un modelo (sea cual
fuere), se debe tener en cuenta que se va a aplicar en un contexto determinado,
en el cual entrarán en juego diversas variables a considerar. Dichas variables
estarán determinadas por el momento histórico en particular del que se trate.
Entre las dimensiones que se encuentran en tensión están la política y la técnica.
Desde mi punto de vista, se debe tener una visión crítica y analítica para
definir la conveniencia o no de cualquier modelo de gestión. Se debe ser crítico y
no tener una mirada sesgada que tienda a ser prejuiciosa acerca de un modelo, en
la que existen preconceptos que suelen ser errados. Al mismo tiempo, se debe ser
analítico acerca del contexto (lugar y momento) en el que se pretende aplicar sea
el que sea. Además, como se ha mencionado, cualquier solución técnica y
administrativa a problemas de eficiencia y eficacia del sector público será
insuficiente y no producirá cambios porque lo que está errado es el diagnóstico.
La propuesta es cambiar los marcos institucionales que regulan la relación entre
gobierno (o Estado) y sociedad.
59
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61
Maestría en
Seguridad Pública
Teorías en la
Sesión 5.
Calidad pública: visión estratégica
dentro de la administración pública
Contenido
Obje�vo general
Introducción
1 Concepto de calidad 5
2 Teoría general de los servicios 5
2.1. Definición de servicio
2.2. Clasificación del servicio público
3 Planeación estratégica
6
3.1. Antecedentes
3.2. Concepto y componentes de la planeación estratégica
3.3. Planeación estratégica y polí�cas públicas
3.4. Etapas del proceso de planeación
3.5. Planeación del desarrollo
4 Calidad y servicio en la ges�ón pública 9

4.1. Modelos de calidad
4.2 Calidad en los servicios
4.3 Principio de la calidad en los servicios
5 El concepto de calidad total 11

5.1. Eficacia y eficiencia
5.2. Mejora con�nua
Conclusiones
Obje�vo general
Analizar la estrategia de calidad en el sector público,
por medio del reconocimiento de los procesos invo-
lucrados, con el fin de instrumentar eficiencia, efica-
cia y efectividad en la Nueva Gestión Pública.
Introducción
En esta sesión se profundizará en otra de las teorías
administra�vas, rela�va a la estrategia para la calidad
en la Administración pública, la teoría general de los
servicios, la planeación estratégica y la calidad total, a
través de procesos de innovación en la prestación de
servicios con eficacia y eficiencia.
2.1 Definición de servicio
1 El concepto de servicio público ha sufrido trans-

formaciones a la par de las reformas estructura-
les. Su origen es an�guo, una noción que despier-
Concepto de calidad ta interés al análisis. Es “un servicio técnico
prestado al público de una manera regular y
con�nua para la sa�sfacción de una necesidad
Un aspecto medular de la Administración pública pública y por una organización pública” (Haurieu
es dar atención sa�sfactoria a las necesidades de como se citó en Ma�lla, s.f.).
la ciudadanía a través de la prestación de servi-
cios con calidad, eficacia y eficiencia. Otra noción ubica al servicio público únicamente
en el ámbito administra�vo, como toda acción o
Ante la diferenciación entre personas consumido- prestación realizada por la administración pública
ras y la demanda de servicios por parte de la ac�va directa o indirectamente, para la sa�sfac-
ciudadanía, es importante la comprensión de ción concreta de necesidades colec�vas y asegu-
calidad y modelos enfocados en este contexto. rada esa acción o prestación por el poder (Bielsa
como se citó en Ma�lla, s.f.).
Comencemos por definir qué es la calidad.
En la actualidad el concepto �ene una ar�cu-
La capacidad de un bien o servicio de sa�sfacer las lación jurídico-administra�va, como un fenóme-
necesidades explícitas o implícitas del usuario no en lo polí�co, económico y social, donde el
inmediato o úl�mo beneficiario de ese bien, es aspecto administra�vo se refiere a la sa�sfacción,
decir, el ente (persona �sica o jurídica) final por el aseguramiento y prestación del servicio, bajo el
cual se jus�fica una acción y el que, a su vez, jus�fi- orden de un régimen jurídico. Posteriormente, se
ca la existencia del proveedor de dicho bien o servi- hizo necesario incluir la prestación de servicios a
cio (Malvicino como se citó en Vicher 2012, p. 130) través de en�dades privadas concesionarias, al
�empo que se amplió, con mayor intervención
económica del Estado.
2 Los servicios públicos son aquellos que presta el

Estado de forma uniforme y con�nua para sa�s-
Teoría general de facer las necesidades de la población. Al respec-

to, existen diversas teorías (Sayagués como se
los servicios citó en Cordero, 2011, p. 691):
a) Teorías que consideran que los gobernantes

La prestación de servicios, con eficacia y eficien- deben asegurar y controlar su cumplimiento
cia, busca atender las necesidades de la ciudada- como una ac�vidad de Estado.
nía, que sean de u�lidad y brinden un beneficio
con calidad. Se requiere que la “Administración b) Toda ac�vidad con base en el derecho público
pública se base en una organización de excelen- realizada por la Administración pública.
cia, con personal competente, con procedimien-
tos claros, sencillos y con servicios que se brinden c) Teorías que consideran a los servicios públicos
de mejor manera, con menor �empo” (Aguilera, sólo como una parte de la ac�vidad gubernamental.
2014, p. 82).
Con base en estas teorías, el servicio público es Otra forma de clasificar a los servicios públicos, es
una ac�vidad técnica para la sa�sfacción de la siguiente: Básicos, básicos complementarios,
necesidades básicas de la sociedad, que puede protección a la comunidad, bienestar social y
prestarse por el Estado o por el sector privado a fomento a las ac�vidades económicas.
través de una concesión y están sujetos a un
régimen jurídico.
Son ejemplos de servicios públicos: Agua potable,
drenaje, alcantarillado, calles y pavimentación,
2.2 Clasificación del servicio público
embellecimiento de los centros de población,
Los servicios se clasifican debido a su importan- limpia, mercados, cementerios y panteones,
cia, es decir, según lo esenciales que sean en el parques y jardines, rastros, educación, salud y
marco de las ac�vidades que son propias del seguridad pública.
Estado en cuanto a defensa nacional, seguridad,
jus�cia y secundarios. Así se �enen los siguientes Una parte medular son las personas encargadas
servicios (Cordero, 2011, p. 692): de la prestación de estos servicios y que guardan
contacto con la ciudadanía. Se requiere que se
a) Necesarios y voluntarios, según el Estado desempeñen de manera profesional y que la
puede o no prestarlos.
población cuente con información respecto a las
b) Obligatorios y faculta�vos, su uso queda funciones y atribuciones en las ins�tuciones y
sujeto a la decisión de la ciudadanía. organizaciones para el acceso de la comunidad a
los servicios.
c) Exclusivos y concurrentes, los primeros
para las necesidades del mismo Estado y, concur-
rentes los que a�enden necesidades par�culares
de la población. 3
d) Federales, estatales o municipales, en
atención a su ámbito de competencia. Planeación estratégica
e) Generales y especiales, los generales son
Para el logro de la calidad en la Administración
aquellos que todas las y los ciudadanos pueden
pública, como eje de transformación para la
usar, los segundos sólo para individuos con
ciertas caracterís�cas. prestación de servicios con eficacia y eficiencia,
se han hecho necesarios cambios al interior con
f) Par�culares, solo cierto sector social por la aplicación de procedimientos de la adminis-
prestaciones específicas y otros que se u�lizan de tración privada.
manera universal, por ejemplo: el alumbrado
público. 3.1. Antecedentes
g) Directos o indirectos, en atención al Como hemos estudiado en sesiones anteriores la

�tular que presta el servicio, los primeros por el
Nueva Ges�ón Pública involucra una Adminis-
Estado y los segundos por empresas par�culares.
tración pública con un modelo gerencial, selec�vo,
h) Simples y mixtos, los primeros se prestan eficiente y eficaz, con difusión de los principios
por el Estado, en cambio, los mixtos se prestan centrados en las y los gobernados entendidos como
con base al derecho privado. clientela, con calidad en la prestación de servicios.
La calidad de la Administración pública se orienta El proceso de la planeación estratégica requiere
con el diseño de obje�vos por resultados, formu- una metodología que se complementa con diver-
lación de estándares y la definición de metas e sas aportaciones y herramientas como: El presu-
indicadores de éxito. Todos ellos son elementos puesto basado en resultados (PbR), la Metod-
necesarios de planeación estratégica, que a su ología de Marco Lógico (MML), la Matriz de
vez, implican reflexionar sobre qué y cómo hacer- Indicadores para Resultados (MIR) y, los Sistemas
lo, considerando su proyección a futuro, su de Seguimiento y de Evaluación del Desempeño
con�nuidad y concatenación de acciones para para una Ges�ón Pública para Resultados (GPR).
lograr obje�vos con precisión.
Para el establecimiento de una planeación
Estas medidas dan respuesta a interrogantes en estratégica se a�enden tres dimensiones: tempo-
relación a cuál es la misión de la organización, sus ral, compe��va y, de cooperación y dirección.
atribuciones y ac�vidades, sus prioridades y los Los niveles de planeación reconocidos son tres:
medios que dispone para realizarlas, formas de estratégica, tác�ca o control de ges�ón y opera�-
desarrollo y acción ante con�ngencias. A con�nu- va o control opera�vo.
ación, desarrollamos algunos que ellos.
La planeación estratégica está encabezada por la
alta dirección para el establecimiento de direc-
3.2. Concepto y componentes de la
trices obje�vos y estrategias de la organización, la
planeación estratégica
planeación tác�ca está relacionada con el logro
de obje�vos, y la opera�va con el involucramien-
Para lograr los resultados propuestos por la
to de toda la comunidad interna y la relación con
Administración pública, se requiere un enfoque
lo externo (Torres, 2003).
de planeación estratégica que contribuya a la
mejora de la ges�ón pública, la cual, guíe las
3.3. Planeación estratégica y polí�cas públicas
acciones del proceso de ges�ón presente y
futuro, mediante un diagnós�co e iden�ficación
Como menciona Torres (2003) se ha tenido un
de desa�os. Así mismo, para saber cuáles son las
“sueño del buen gobierno” que sólo es posible si
tareas necesarias que abonen a la solución de
se apoya ampliamente el “proyecto nacional”; si
problemas específicos, con el afán de dar cum-
existe planificación; una eficaz estrategia o “carta
plimiento a las demandas de la ciudadanía, a
de navegación” con polí�cas explícitas; una
través de la generación de un bien o servicio con
ges�ón evaluada por obje�vos y resultados, y
eficiencia, eficacia y calidad.
sobre todo “rendición de cuentas”.
En nuestro país el referente lo cons�tuye el Plan
Nacional de Desarrollo que establece y orienta las Para que se apoye dicho proyecto se requiere el
tareas y responsabilidades de todas las personas interés público, que se refiere a las razones que
servidoras públicas para el logro del bienestar de percibe la ciudadanía para el progreso de la socie-
la ciudadanía. En tanto, es un instrumento de dad y no de un interés individual. Esto mediante
planeación incluye: misión y visión, diagnós�co la distribución equita�va de beneficios, como son
del sector, escenarios, obje�vos estratégicos, el respeto a los derechos, la igualdad, la eficiencia
estrategias, implementación de polí�cas y y eficacia de la Administración pública. También,
procesos de seguimiento y evaluación. a través del orden interno y la seguridad, donde la
planeación es pensar antes de actuar para el el momento de realizar el diagnós�co a través del
logro de dichas razones con ayuda de las polí�cas análisis de la situación. Para ello, se cuenta con el
públicas con carácter estratégico. FODA (Análisis de fortalezas, oportunidades, debili-
dades y amenazas), de expecta�vas, de causa-efec-
Las polí�cas públicas se en�enden como la serie to, y en este caso revisaremos, el análisis de prob-
de ac�vidades que se despliegan en la Adminis- lemas, así como a los actores involucrados.
tración pública, para atender los asuntos de
interés público mencionado. Su diseño suele Figura 1. Etapas del proceso de Planeación Estratégica
responder a un problema público, pero en
1
ocasiones, también puede provenir de alguna
falla en la acción gubernamental que requiere ser Definición de la misión
atendida. Para ello, se deben primero iden�ficar
dichos problemas, revisar si es una situación
2
actual o futura, proponer alterna�vas de solu- Configuración de la
ción, metas, medios e implementarlas. Ins�tucio- visión
nalmente se debe considerar:
Análisis de problemas e
• Respaldo ideológico-polí�co para su imple-
mentación.
3 involucrados (diagnós�co
del sector)
• Criterios técnico-opera�vos requeridos.
4
• Criterios administra�vos para la ges�ón, control Diseño de escenarios:
y evaluación. escenarios futuros
5
3.4. Etapas del proceso de planeación Formulación de
obje�vos estratégicos
Para la planeación estratégica, se deben tener en
cuenta y evaluar los factores polí�cos, económi-
6
cos, sociales y tecnológicos, que inciden en la Análisis de
alterna�vas
“organización, así como en cada una de sus
unidades de ges�ón. En ella, por ende, se esta-
7
blecen las acciones que se deberán realizar y las
Estrategias y líneas
medidas a tomar para contrarrestar las even- de acción
tuales externalidades nega�vas de los referidos
factores” (Sánchez, 2003, p. 44). Llevarla a cabo
8
implica un proceso que siguen las etapas que se Implementación de
muestran a con�nuación en la Figura 1. polí�cas
9
Durante el proceso de planeación estratégica, el
Monitoreo y control
enunciado de la misión indica el propósito ins�- (seguimiento)
tucional, y la visión, la imagen obje�va que se ha
trazado. Con esto se �ene el horizonte hacia
donde se quiere dirigir la organización. Luego, es Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (s.f.).
Para analizar y ubicar el problema se recomienda Figura 3. Análisis de involucrados
seguir el siguiente proceso (SHCP, s.f., p. 31):
• Iden�ficación de situaciones consideradas prob- Iden�ficación de

actores involucrados
lema.
• Determinar el problema central.
Análisis de Clasificación por �po
• Establecer los principales efectos del problema actores de interés
central. involucrados
• Iden�ficar las causas del problema central.
Impacto de actores
involucrados en el
programa
Para ello se u�liza un esquema denominado árbol
de problemas, que es una representación gráfica,
donde en el centro se anota el problema central, en Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (s.f.).
las ramas superiores los efectos, y en las raíces las
causas. En la Figura 2 se muestra la estructura Con la información obtenida de este ejercicio, se
básica, a par�r de la cual, una vez iden�ficados los pueden establecer las relaciones entre los actores
elementos, se establecen las relaciones entre efec- involucrados, considerando si son beneficiarios,
tos y causas. ejecutores, indiferentes y qué alterna�vas ofre-
cen para la realización del programa.
Figura 2. Árbol de problemas
3.5. Planeación del desarrollo
Efecto 1 Efecto 2 Efecto 3 El desarrollo se en�ende como, “la condición de

vida de una sociedad en la cual las necesidades
autén�cas de los grupos y/o individuos se sa�sfa-
cen mediante la u�lización racional, es decir
Problema central sostenida, de los recursos y los sistemas natu-
rales” (Cordero, 2011, p. 688).
En la planeación del desarrollo se establecen

Causa 1 Causa 2 Causa 3 condiciones de acceso a los servicios sociales
(educación, salud, vivienda, ves�do y seguridad) y
Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (s.f.). a una par�cipación de la sociedad ac�va.
El análisis de actores involucrados se realiza de

manera paralela al análisis de problemas, para
iden�ficar aquellas personas, organizaciones de la
4
sociedad civil e ins�tuciones de la Administración
pública con interés, o que estarían en interés de Calidad y servicio en la
par�cipar en los programas y acciones de Estado.
En la Figura 3 se muestran los elementos para este
ges�ón pública
análisis.
La ges�ón de la calidad en la Administración
pública se debe establecer con base en la per�-
nencia con los valores, principios, misión y visión
RESUMIENDO de ésta, de tal manera que se pueda implementar
en la prestación del servicio público, donde el
des�natario es la o el ciudadano. Dichos princip-
Aspectos esenciales de la planeación ios son: “legalidad, igualdad, obje�vidad,
estratégica en un contexto de con�nuidad, transparencia, par�cipación,
ges�ón de calidad responsabilidad y eficacia y eficiencia” (Aguilar,
2014, p. 90).
La planeación estratégica gubernamental es un
instrumento que implica, realizar o crear un 4.1. Modelos de Calidad
registro de numerosas operaciones necesarias
para el cumplimiento de los obje�vos guberna- Existen diversos modelos de calidad para imple-
mentales asentados en documentos oficiales. mentar en la ges�ón pública. Por ejemplo, en
Europa, el Modelo Europeo de Excelencia y
A�enden a tres dimensiones: temporal, compe��- Calidad en la Ges�ón Empresarial (EFQM) y en
va, y de cooperación y dirección. nuestra región el Modelo Iberoamericano.
Así mismo, sus niveles son el estratégico, tác�co o El Modelo Europeo de Excelencia Empresarial se
control de ges�ón, y opera�va o control opera�vo. define como la “vía para la autoevaluación y la
determinación de los procesos de mejora con�-
La coordinación lógica y precisa entre cada uno de nua en entornos empresariales tanto privados
sus componentes e indicadores es fundamental como públicos” (EFQM, 2019, p.1).
para el monitoreo de la calidad del servicio público.
El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la
Ges�ón, surge para seguir el camino de la excel-
encia en organizaciones tanto públicas como
privadas, involucra un proceso de evaluación, la
hoja REDER y el Glosario Iberoamericano de
Si bien el término calidad proviene de la adminis- términos de calidad y excelencia (FUNDIBEQ,
tración privada, el concepto �ene caracterís�cas 2019). Toma en cuenta los avances tecnológicos,
propias en cuanto a la ges�ón pública. En la Carta las formas de negocio, de trabajo, los obje�vos de
Iberoamericana de la Calidad en la Ges�ón Públi- desarrollo sostenible y los temas que ocupan a la
ca se define como, “una cultura transformadora sociedad, con la finalidad de transformar recursos
que impulsa a la Administración pública a su en valor.
mejora permanente para sa�sfacer cabalmente
las necesidades y expecta�vas de la ciudadanía Sus conceptos fundamentales son: mantener
con jus�cia, equidad, obje�vidad y eficiencia en el resultados de excelencia, añadir valor al cliente,
uso de los recursos públicos” (CLAD, 2008, p.7). ges�ón con agilidad, integridad, para el éxito de
las personas a través de un futuro sostenible.
La calidad en la ges�ón pública se mide en función
del logro en la sa�sfacción de las necesidades de
4.2. Calidad en los servicios
la ciudadanía, de manera oportuna y adecuada,
alineada a los fines de la Administración pública,
La ges�ón de la calidad �ene como área prioritar-
con resultados medibles, considerando la par�ci-
ia, la función del Estado de dar respuesta a las
pación de todos los sectores sociales.
necesidades de la población. “Teniendo en
consideración que el obje�vo de toda polí�ca La ges�ón de la calidad total ha evolucionado a
pública es el bienestar de las personas, se requi- través de tres sistemas (Aguilera, 2014, p. 85):
ere fortalecer las capacidades ins�tucionales
públicas para dar sa�sfacción a los requerimien- • Control de calidad: Para alcanzar y mantener la
tos ciudadanos de integración y pertenencia” calidad.
(CLAD, 2008, p. 4).
El principio del servicio público es uno de los prin- • Garan�a de la calidad: Es la planificación de
cipios inspiradores de una ges�ón pública de ac�vidades para prevenir problemas de calidad,
calidad. que se haga lo correcto en todo momento, se
evitan gastos de inspección, lo cual es muy ú�l
4.3. Principio de la calidad en los servicios sobre todo en la prestación de servicios.
Sa�sfacer las necesidades y expecta�vas de la • Ges�ón de la calidad total: Es el enfoque global

ciudadanía con la máxima efec�vidad, eficacia y para la mejora de la compe��vidad, la eficacia y la
eficiencia es función de la Administración pública, flexibilidad de la organización por medio de la
para la creación de valor público de los recursos planificación, la organización y la comprensión del
con resultados, excelencia y en el marco del logro sen�do de cada ac�vidad.
de obje�vos de gobierno.
5.1. Eficacia y eficiencia
En complemento con este principio, se cuenta con
los principios de legi�midad de la democracia, Se en�ende por principio de eficacia como, “la
transparencia y par�cipación ciudadana, de legali- consecución de los obje�vos, metas y estándares
dad, coordinación y colaboración, é�ca pública, orientados a la sa�sfacción de las necesidades y
que se explican en sí mismos. expecta�vas del ciudadano” (CLAD, 2008, p. 11).
El principio de acceso universal, se refiere al fácil Por su parte, este mismo documento define en el
acceso en �empo y espacio de la ciudadanía a los principio 14 el de eficiencia, que se comprende
servicios públicos, cuando lo requieran y acorde como “la op�mización de los resultados alcanza-
con el principio de con�nuidad en la prestación de dos por la Administración pública con relación a
servicios e imparcialidad, con eficiencia y eficacia, los recursos disponibles e inver�dos en su conse-
sujeto a evaluación de resultados y mejora. cución” (2008, p.11).
5
La Administración pública debe dar respuesta a
las exigencias de la sociedad con una reducción de
costes y mejora con�nua. Así, la importancia de la
eficacia y la eficiencia en los resultados radica en
El concepto la mejora de la relación entre recursos empleados

y recursos obtenidos. Para verificar su cum-
de calidad total plimiento, existen los indicadores de eficacia y de
eficiencia, la idea es ofrecer más por menos, con
mejores resultados, mediante el uso racional y
La calidad se ges�ona, y a esto se le denomina óp�mo de los recursos disponibles.
ges�ón de la calidad total, que es una filoso�a de
mejora con�nua en todos los procesos y proced- La Administración pública debe dar respuesta a
imientos, con la par�cipación de toda la organización, las exigencias de la sociedad con una reducción de
que involucra un cambio de cultura y está centrado costes y mejora con�nua. Así, la importancia de la
en las personas, con un enfoque par�cipa�vo. eficacia y la eficiencia en los resultados radica en
la mejora de la relación entre recursos empleados Para hacerlo posible, existen normas y cer�fica-
y recursos obtenidos. Para verificar su cum- ciones de calidad en el servicio como la serie ISO
plimiento, existen los indicadores de eficacia y de 9000 y otras, donde un tercero externo, neutral e
eficiencia, la idea es ofrecer más por menos, con independiente, establece los requerimientos de
mejores resultados, mediante el uso racional y calidad impuestos al sistema, lo cual, ofrece credi-
óp�mo de los recursos disponibles. bilidad. Por medio de los modelos de excelencia
estudiados previamente, se fincan las bases de
administración y desempeño con excelencia en la
PREGUNTA Por medio de la mejora con�nua y la innovación

AL DOCENTE-CONSULTOR se favorece el desarrollo de nuevos servicios
“nuevos procesos para la ges�ón, así como su
racionalización, simplificación y normalización”
¿Cómo puedo saber si mis indicadores
(CLAD, 2008, p. 17).
están correctamente construidos?
La mejora con�nua implica una mirada de futuro,
En mi experiencia, dos aspectos son fundamen- al iden�ficar fallas y proponer como superarlas
tales para saber que un indicador efec�vamente para el logro del bienestar público, mediante la
nos dará la información que queremos obtener: colaboración de las ins�tuciones públicas y las
deben ser verificables e independientes. organizaciones privadas. Para la dirección
estratégica se debe establecer un ciclo de mejora
Al ser verificable significa que puede someterse a que se esquema�za en la Figura 4.
un proceso de comprobación, mientas que su
condición de independiente implica que nos Figura 4. Ciclo de mejora
brindará información confiable, imparcial de la
persona responsable, área o en�dad que está
midiendo.
Fuente: InfoDF (2011). 1 Ciclo de mejora
2
Establecimiento de obje�-
vos y planificación
5.2. Mejora con�nua
3
Un componente esencial de la calidad es la Prospec�va y análisis de la
mejora con�nua, para ello la OCDE (1998) consid- opinión ciudadana
era la gerencia de la calidad total (en inglés: Total
Quality Management), para la evaluación y mejo-
Desarrollo de forma sistemá�ca
4
ramiento con�nuo de todos los procesos al interi-
y a través de procesos de las
or de las ins�tuciones (como se citó en Vicher, actuaciones planificadas
2012). Esto, en el marco de los siguientes princip-
ios: comprensión y sa�sfacción de las demandas Comprobación de los resultados
5
de la clientela, todos los integrantes de la organi- obtenidos con respecto a los obje�vos
establecidos adaptación con�nua de la
zación son responsables de la calidad, los miem-
planificación estratégica
bros de la organización deben tratarse como
clientes, el logro de la calidad es un proceso de
mejora con�nua. Fuente: Elaboración propia con base en CLAD (2008).
Los procesos de calidad y mejora con�nua permit-
en que la relación entre los recursos empleados y
los recursos obtenidos sea favorable con un
¿SABÍAS QUÉ? impacto real en las necesidades de la población.
Caracterís�cas generales de
los indicadores
Si bien el diseño de indicadores depende de los
obje�vos y en�dad que vamos a medir, existen
cualidades inherentes que todos deben poseer:
Relevantes, entendibles confiables, precisos y

exactos, proporcionar datos oportunos y ú�les,
válidos, fac�bles, claros, sinté�cos, comproba-
bles, económicos, monitoreables y valiosos.
Fuente: InfoDF (2011).
Conclusiones
Con el proceso de modernización en el marco de la

Nueva Ges�ón Pública, el tema de la calidad es de
par�cular importancia, pues ofrece la alterna�va
de legi�mar la labor gubernamental con la sa�s-
facción de las demandas de la sociedad, involucra
una transformación ins�tucional, con calidad
total, mejora con�nua y énfasis en resultados.
Se promueve la eficacia y la eficiencia con calidad,

donde está permite una nueva concepción en el
logro de los obje�vos estratégicos para sa�sfacer
necesidades y expecta�vas de la ciudadanía, pero
también una reducción de costes y la mejora
con�nua de los procesos, en un ajuste permanen-
te que responde a las exigencias de la sociedad.
La planeación estratégica permite que a través de

un proceso establecido se iden�fiquen problemas.
Su solución parte de una misión y visión ins�tucio-
nal y busca alterna�vas a través del análisis, en el
que eligen las mejores. Luego, se lleva a cabo un
seguimiento, control y evaluación de los programas
planteados, por medio de las polí�cas públicas en
una colaboración par�cipa�va con la sociedad.
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Estrategias y metodología para el gobierno digital
en municipios mexicanos
Memoria del Seminario.
Coordinadores:
Ing. José Eduardo Moreno Fernández
Dirección Ejecutiva (DE)
Mtro. Sergio Carrera Riva Palacio
Dirección Adjunta de Innovación y Conocimiento (DAIC)
Dr. Juan Carlos Téllez Mosqueda
Dirección Adjunta de Desarrollo Tecnológico (DADT)
Ing. Alfredo Víctor Burgos Menéndez
Dirección Adjunta de Administración de Proyectos (DAAP)
Mtro. Armando Peralta Díaz
Dirección Adjunta de Competitividad (DAC)
Mtro. Julio César Aguilar Montoya
Dirección Adjunta de Administración (DAA)
Lic. Fausto Arturo Beltrán Ugarte
Estrategias y metodología para el gobierno digital en

municipios mexicanos
Colección Memorias de Seminarios
No. 1
© Valentino Morales López

© José Eduardo Moreno Fernández
(coordinadores)
Primera Edición: junio de 2013

ISBN: 978-607-7763-08-6
D.R. © Fondo de Información y Documentación para la Industria

(INFOTEC)
Av. San Fernando No. 37, Colonia Toriello Guerra
Delegación Tlalpan, C.P. 14050, México, D.F.
México, MMXIII
www.infotec.com.mx
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Impreso en México / Printed in México
2
[MEMORIAS]
Tabla de contenido
Introducción............................................................................................................................5
¿Se alcanzará la plena información con el Internet?
Juan Carlos Téllez M....................................................................................................................7
Premio a municipios que aplican TIC en el marco del Premio Gobierno y gestión local:
elementos para una metodología de implementación de programas de gobierno digital
en municipios de México.
Valentino Morales López . .........................................................................................................15
Reflexiones organizacionales sobre experiencias municipales de incorporación de

tecnologías de la información y comunicación en la gestión municipal.
Ayuzabet de la Rosa Alburquerque.............................................................................................23
Innovación social, gobiernos locales y tecnologías de la información y comunicación

en México: primeras aproximaciones.
Felipe Alfonso Delgado Castillo..................................................................................................39
Mecanismos corresponsables de colaboración ciudadana en la e-democracia.

Mónica N. Velasco Estudillo. ......................................................................................................53
3
[MEMORIAS]
Introducción ese sentido y es la base para el desarrollo de una estrategia

orientada al apoyo de los municipios en el camino hacia el
Este volumen recoge las versiones extendidas de las parti- gobierno digital.
cipaciones orales que tuvieron lugar durante el seminario
El texto está compuesto de los siguientes capítulos: ¿Se
Estrategia y metodología para la innovación tecnológica en
alcanzará la plena información con Internet? del Dr. Juan Car-
municipios, llevado a cabo el 29 de octubre de 2012 en la
los Téllez; Premio a municipios que aplican TIC en el marco
sede del Fondo de Información y Documentación para la In-
del Premio Gobierno y gestión local: elementos para una me-
dustria INFOTEC . El seminario y la Memoria del mismo, fueron
todología de implementación de programas de gobierno digi-
producto del trabajo conjunto entre la Dirección Adjunta de
tal en municipios de México, presentado por el Dr. Valentino
Innovación y Conocimiento a través de la Gerencia de Inves-
Morales; Reflexiones organizacionales sobre experiencias mu-
tigación adscrita a la Dirección Adjunta de Competitividad a
nicipales de incorporación de tecnologías de la información y
través del programa Sociedad de la información y el conoci-
comunicación en la gestión municipal, escrito por el Dr. Ayu-
miento, con la intención de lograr una aproximación al desa-
zabet de la Rosa; Innovación social, gobiernos locales y tecno-
rrollo de estrategias que integren la teoría y la experiencia
logías de la información y comunicación en México: primeras
para el gobierno digital en municipios de México. Este primer
aproximaciones, del Lic. Felipe Delgado y Mecanismos corres-
acercamiento sienta las bases para el desarrollo de proyectos
ponsables de colaboración ciudadana en la e-democracia de
que tengan como fundamento la metodología de la investi-
la Dra. Mónica Velasco.
gación acción, en la que la teoría y la práctica son vistas como
líneas de trabajo que se apoyan mutuamente para conseguir Jose Moreno y Valentino Morales López
resultados sólidos en beneficio de la sociedad
El seminario tuvo como objetivo:

Analizar los programas de iniciativas de gobierno digital,
presentados para el reconocimiento a las mejores prácticas
municipales en materia de tecnologías de la información y co-
municación del Premio “Gobierno y Gestión Local”, desde las
perspectivas académica y profesional, basado en una posición
interdisciplinaria con la finalidad de establecer metodologías
y estrategias viables para el desarrollo de iniciativas de go-
bierno digital a nivel municipal.
Permitió que, de manera oral, se plantearan las visiones
de los investigadores con conocimiento teórico y los profe-
sionales con experiencia en el campo, por esa razón se invitó
a investigadores y profesionales que participaron en el pro-
ceso de evaluación de los programas presentados al premio
especial de tecnologías de la información y comunicación
del Premio “Gobierno y Gestión Local”, así como a represen-
tantes de los programas premiados. Los apartados de esta
Memoria, son una versión extendida de las presentaciones
en los que se integran varias de las aportaciones de los asis-
tentes al evento, planteadas en el debate.
La investigación sobre gobierno digital es vasta, desde
dos perspectivas principales: la teórica y el análisis global de
programas. La Memoria busca presentar líneas de investiga-
ción, para que los interesados en el desarrollo de gobierno
digital en los municipios del país, conozcan los desafíos a los
que se enfrentarán en el diseño, implementación y segui-
miento de este tipo de iniciativas. Es el primer producto en
5
[MEMORIAS]
Premio a municipios que aplican TIC en facilitar su acceso a los servicios gubernamentales y propiciar
mayor participación en la toma de decisiones del gobierno.
el marco del Premio Gobierno y gestión
Los términos antes mencionados surgieron a finales de
local: elementos para una metodología de la década de 1990, pero el uso de las TIC en las organiza-
implementación de programas de gobierno ciones gubernamentales puede ubicarse, en algunos países,
digital en municipios de México desde los inicios de la historia de la computación. De acuer-
do con Kraemer y Ling (1978), los orígenes del gobierno
Valentino Morales López digital se sitúan a principios de la década de 1970, con la
implementación de la tecnología de la información (TI) en
Introducción procesos internos del gobierno. Mientras que la TI aplicada
El presente documento es una versión ampliada de la pre- en el gobierno para cuestiones externas, como los servicios
sentación realizada en el seminario Estrategia y metodología a los ciudadanos, es reciente, data de principios de la década
para la innovación tecnológica en municipios, llevado a cabo de 2000 (Ho, 2002), aunque en Estados Unidos desde 1993
el 29 de octubre de 2012 en el Fondo de Información y Do- ya existía la preocupación por explorar esa alternativa, mani-
cumentación para la Industria INFOTEC . El objeto del texto es fiesta en la presentación de los resultados de la U.S. National
plantear elementos metodológicos para la implementación Performance Review , que ponían énfasis en la importancia
de programas de gobierno digital en municipios de México, que tendría el papel del gobierno electrónico para los ser-
con base en un análisis global de la literatura sobre el tema, vicios federales, sobre todo porque Gore (1993) intuía que
la revisión de modelos enfocados al gobierno digital y las ex- la masificación de la tecnología de Internet tendría efectos
periencias del autor, en el contexto del premio especial a las positivos si se promovía simultáneamente en los ámbitos de
mejores prácticas en el campo de uso innovador y eficaz de la política y tecnológico.
las tecnologías de la información y comunicación de los pro- Procesamiento automatizado de datos
gramas presentados a concurso. Tecnología de procesamientos de información
Transacción
La finalidad del trabajo es aportar algunas ideas que pu-
interna y externa
Comunicación
segura
transacción
Información Integración
Modernización
dieran contribuir al desarrollo de una metodología enfocada
Correo
Comunicación de proceso
Comunicación Electónico
por internet Participación
Procesamiento en la oficina
a la implementación del gobierno digital en los municipios Procesamiento

por lotes
Bases de
datos
de diálogo
de México. El contenido consta de las siguientes partes: a) Gobierno Digital
1955 1970 1980 1985 1993 1998 2004

Gobierno digital, breve exposición de algunos de los plantea- Computadoras
Computadora Terminales
mientos y modelos que se encuentran en la literatura; b) El Tecnología
central
Circuitos
Memoria
en disco
personales
Redes de Internet
Telefonía móvil
gobierno digital para municipios, en este apartado se presen- integrados Microprocesadores computadoras
Redes de banda ancha
ta una reflexión sobre los desafíos que enfrentan los munici- Automatización Archivo electrónico Cooperación electrónica Gobierno digital integrado
pios mexicanos para abordar la instrumentación del gobierno Principios
Producción de
digital; y c) Metodología para los municipios de México, en Integración de datos operaciones
electrónicas
Redes de conocimiento
esta última parte se hace una propuesta para implantar los

programas de gobierno digital en los municipios mexicanos.
Etapas de desarrollo al gobierno digital. Deutsches Institut für
a) Gobierno digital Urbanistik
El gobierno digital es una extensión de la revolución tecno- De acuerdo con la Organisation for Economic Cooperation
lógica e implica la introducción de las tecnologías de la in- and Development (OECD) en The e-Government Imperative
formación y la comunicación (TIC) así como la adopción de (2003) señala que el gobierno digital se puede tener como
varios conceptos como transparencia, responsabilidad y par- propósitos los siguientes:
ticipación ciudadana en la evaluación del desempeño guber- - Disponer de servicios en Internet (en línea) y otras activi-
namental. (Mohammad, Almarabeh y Amer Abu, 2009). Los dades basadas en ese recurso como e-consulta.
interesados en el estudio del gobierno digital han usado di-
versos términos: gobierno electrónico, e-gobierno, gobierno - Llevar todas las actividades del gobierno al medio digital.
en línea, gobierno en red, gobierno virtual, etcétera. El uso - Transformar la administración pública mediante el uso
de dichos términos en la teoría y la práctica tienen en común de las TIC o para describir una nueva forma de gobierno
la búsqueda del incremento de la cantidad y sofisticación del construido con base en ellas.
uso de la tecnología en el gobierno, sus procesos y, de for-
ma creciente, en la comunicación con los ciudadanos para
15
[ Seminario: Estrategias y metodología para el gobierno digital en municipios mexicanos ]
Las tendencias para la aplicación interna o externa de la TI en Las diferentes propuestas teóricas y prácticas han permitido
el gobierno se ven reflejadas en la literatura que ha buscado el establecimiento de diversos modelos para el gobierno di-
estudiar o desarrollar el gobierno digital, en especial porque las gital, en el primer libro de texto sobre el tema ya plantea un
definiciones no establecen diferencias explícita entre gober- modelo (Gröndlund, 2002). Sin embargo, de esa publicación
nanza y gobierno. Esas diferencias han sido una preocupación a la fecha han sido planteados una gran diversidad de mode-
presente en la ciencia política, de manera muy básica gobier- los, que serán presentados a continuación.
no se refiere a lo que ocurre dentro de las organizaciones
Los modelos de gobierno digital son múltiples y en la
gubernamentales, concentrado en las siguientes activida-
medida de lo posible buscan cubrir dos elementos: los ser-
des: superestructura, decisiones, normas, implementación,
vicios a la ciudadanía y el soporte tecnológico. De acuerdo
producción, disponibilidad de servicios digitales, flujo de
con Coursey (2008), los modelos de gobierno digital por lo
trabajo digital, votación digital y productividad digital. En
general cubren entre cuatro y seis fases, conclusión a la que
tanto que gobernanza incluye a todo el sistema involucrado
llega después de analizar el proceso evolutivo de cinco mo-
en la gestión de la sociedad concentrada en las siguientes
delos propuestos por investigadores. Las fases que Coursey
actividades: funcionalidad, procesos, metas, desempeño,
establece para analizar los modelos son las siguientes:
coordinación, resultados, consulta digital, contraloría digi-
tal, compromiso digital y orientación social digital. (Riley, - La primera fase se trata de una presencia emergente y
2004) enfocada al trabajo interno, sobre todo a través del co-
rreo electrónico.
La principal diferencia radica en que varios de los proce-
sos de la gobernanza no necesariamente involucran al go- - La segunda fase implica la catalogación de la información
bierno, mientras que todos los procesos de gobierno tienen del gobierno con una mayor presencia mediante la dise-
presente a la gobernanza. La distinción entre gobernanza y minación de información a través de acceso interorgani-
gobierno digital es sustancial para el desarrollo de los proyec- zacional y un incipiente acceso público a la información.
tos de gobierno digital. Los líderes de los proyectos deben
- La tercera fase implica la transacción y la interacción me-
tener en cuenta que la relación gobierno-sociedad se compo-
diante una comunicación de dos vías.
ne de tres esferas interrelacionadas: política, administrativa
y sociedad, que pueden verse representadas en la figura 1. - La cuarta fase suele ser a través de una integración ver-
La gobernanza estaría presente en las tres esferas, mientras tical de la tecnología de la Información a los procesos y
que el gobierno estaría concentrado en la administrativa o la servicios del gobierno y el intercambio de valor entre el
combinación de la política y administrativa. ciudadano y el gobierno.
- La quinta fase evoluciona a una integración horizontal,
la transformación de los servicios a un modelo flexible y
visos iniciales de democracia digital.
- La sexta fase, de acuerdo con Hiller y Wescott implica la
Esfera Política participación de la ciudadanía mediante un gobierno con-
junto entre los funcionarios y los ciudadanos.
Otro análisis de los modelos de gobierno digital que vale la
pena mencionar es el que hizo Lee (2010). La revisión de
Lee abarca de 2000 a 2009 y compara 12 modelos de go-
bierno digital desarrollados por consultorías, investigadores
y organismos internacionales, con base en la meta-síntesis
Esfera cualitativa. Lee define 10 fases para encargar a un grupo de
Esfera social tres expertos que hagan la comparación entre los modelos.
Administrativa
Las 10 fases las agrupa de la siguiente manera:
Fase 1: correo electrónico e intranet.
Fase 2: presentación de la información.
Fase 3: interacción.
Figura 1: Esferas de la relación gobierno-sociedad.
Elaboración propia.
Fases 4, 5 y 6: transacción.
Fases 7 y 8: integración.
16
[MEMORIAS]
Fase 9: transformación. nósticos que buscan analizar el comportamiento de un go-

bierno digital conforme a un modelo ideal y, en el mejor de
Fases 10: democracia o participación.
los casos plantean la situación que tiene el programa o los
El análisis de ambas revisiones le permite derivar que los mo- programas analizados.
delos de gobierno digital están basados en dos perspectivas:
ciudadano/servicios y operación/tecnología. Agrupa las b) El gobierno digital para municipios
perspectivas de acuerdo con las siguientes metáforas:
En este apartado se presentarán algunos elementos contex-
a) Presentación: se refiere a la simple exposición de la infor- tuales que son de utilidad para entender la situación de los
mación, pero ninguna de las dos perspectivas tiene temas municipios en México y, con base en esas reflexiones, se plan-
propios. tean aspectos que deben ser retomados en el desarrollo de la
b) Asimilación: agrupa los conceptos de interacción (ciuda- metodología para gobierno digital en municipios mexicanos.
dano/servicios) e integración (operación/tecnología). De acuerdo con la Enciclopedia de los municipios y de-
c) Reforma: agrupa los conceptos de transacción (ciudada- legaciones de México (CEDEMUN, 2012), el país cuenta con
no/servicios) y transmisión (operación/tecnología). 2,440 municipios y 16 delegaciones. México tiene uno de los
índices Gini34, más altos del mundo y en la década de 2000
d) Modificación: incluye los conceptos de participación se elevó de 50.3 a 54.6 (UNDP, 2005, 55 y 122). Por lo tanto
(ciudadano/servicios) y transformación (operación/tec- esa desigualdad en los ingresos también se ve reflejada en los
nología). ingresos de los municipios. Incluso uno de los temas que se
e) E-gobernanza: incluye los conceptos de participación debaten actualmente es la falta de liquidez de varios muni-
(ciudadano/servicios) y administración de proceso (ope- cipios por una inadecuada administración, al grado que Sour
ración/tecnología). (2008) asevera que es un mito que los gobiernos locales
grandes realizan un mayor esfuerzo fiscal.
Es importante destacar que Lee establece que las metáforas
le permiten analizar categóricamente los modelos que han Las desigualdades en la distribución del ingreso son refle-
sido propuestos para el gobierno digital, pero no quiere decir jo de la inequidad en el acceso a oportunidades de desarrollo,
que la aplicación de los modelos sea completa, sino la mayo- por las limitantes derivadas de variables como el nivel so-
ría de las veces es parcial y no siguen un proceso lineal, sino cioeconómico o la ubicación geográfica. En este sentido, una
que su implementación avanza de acuerdo a las condiciones persona tiene mayores posibilidades de una buena calidad de
derivadas de otros elementos como el organizacional, el polí- vida si nace y vive en Monterrey y no en los municipios con
tico, el institucional, el social, etcétera. Por otra parte, esta- mayores niveles de pobreza (INEGI, 2005). Al respecto, aun
blece la importancia de la participación de los ciudadanos, sin cuando el crecimiento económico es un elemento clave para
la cual no es factible el desarrollo del gobierno digital. dar cuenta de las desigualdades en el desarrollo, es necesa-
rio incluir otras dimensiones de progreso: social (condiciones
Los modelos mencionados y la mayor parte de la literatu- educativas y sanitarias), económica (generación de riqueza y
ra sobre el tema, por lo general, están enfocados a gobiernos capacidad de cubrir las necesidades básicas de forma digna),
federales y estatales, pero pocas veces están desarrollados ambiental (utilización racional y cuidado del ambiente) e ins-
o analizan los gobiernos municipales, salvo casos excepcio- titucional (efectividad de las actividades gubernamentales y
nales como el de Estevez, Gil, Kökker, Moon, Rodríguez, la participación ciudadana) (Martínez Pellégrini, et.al. 152).
Sandoval, Umezurike. Ahora bien, la limitante de varios de Esas dimensiones deben ser tomadas en cuenta para la ca-
los estudios y modelos enfocados hacia el gobierno local o racterización de los municipios en los que se implementará
municipal es que se concentran en el análisis de las páginas un proyecto de gobierno digital.
Web y con base en ello derivan sus conclusiones, o bien, se
concentran en el aspecto tecnológico, lo que provoca que sus En este contexto el premio Gobierno y Gestión Local,
planteamientos sean sumamente parciales, ya que dejan de actualmente auspiciado por El Colegio de la Frontera Norte
lado elementos vitales, como el organizacional, institucional, (COLEF), el Centro de Investigación y Docencia Económica
político, por mencionar algunos, para el desarrollo del go- (CIDE), la Universidad de Guadalajara (UdeG) y el Fondo de
bierno digital en los municipios. Información y Documentación para la Industria (INFOTEC),
tiene el objetivo de “identificar, analizar, reconocer y difun-
Otro aspecto que dificulta la implementación de los mode- dir las mejores experiencias de gobierno local, para contribuir
los presentados en la literatura, sobre todo de investigación, a su institucionalización y al desarrollo de mejores prácti-
es que han sido diseñados para el análisis de los programas cas democráticas y de gestión” (Gobierno y Gestión Local,
de gobierno digital existentes. Por lo tanto se trata de diag-
34 Miden el nivel de desigualdad en la distribución del ingreso
17
“… premio especial a los municipios que desarrollan expe-
2012). La primera edición del premio fue en 2001 y entre esa riencias relevantes en el uso de tecnologías de información
edición y la de 2008, a pesar de que existieron experiencias y comunicación, con el objeto de mejorar la comprensión
en las que se incluían las TIC en el gobierno municipal, no del público sobre los beneficios del buen uso de las TIC, así
había un reconocimiento específico para las que de mane- como también impulsar en las administraciones municipales
ra particular usaban las TIC en la administración municipal o las buenas prácticas” (INFOTEC).
para la apropiación de las mismas, en su beneficio, por parte Entre 2009 y 2012 se ha otorgado el premio especial a 12
del ciudadano. municipios, que se presentan en el siguiente cuadro.
En una revisión de las bases de datos del premio en el pe-
Año Municipio Experiencia
riodo que se menciona, se encontró un interés creciente en
la inclusión de TIC en las iniciativas presentadas por parte Abre fácil tu nego-
Guadalajara, Jalisco
de los municipios participantes. En la primera etapa (2001- cio sin tanta lata
2009
2004) la inclusión de las tecnologías estaba enfocada a lo Mérida, Yucatán Parques en línea
que, en líneas arriba de este apartado, se denominó gobier- Durango, Durango Ciudad digital
no, con programas que buscaban la automatización de los
Centro de Informa-
procesos internos y la información del municipio. A pesar de San Nicolás de los
ción y estadística
que el programa e-México ya estaba en marcha en la primera Garza, Nuevo León
San Nicolás (CIESAN)
etapa, debido a que se trataba de un programa federal, su
posible impacto se vio reflejado en los programa presentados Gestión estratégica
2010
al premio, como posibilidad en la búsqueda de recursos para Tulancingo, Hidalgo de expedientes
MUNIGEX
infraestructura en materia de telecomunicaciones. Por esa ra-
zón los pocos programas que estaban enfocados al servicio Zacualtipán de Sistema de atención
a la comunidad tenían por objeto el equipamiento con equi- Ángeles, Hidalgo ciudadana
po de cómputo e Internet para bibliotecas, centros comu- Cajeme, Sonora Cajeme 2.0
nitarios o quioscos digitales o para la impartición de cursos Zapopan, Ciudad
de computación destinados a la población. Por lo anterior, Zapopan, Jalisco
2011 Digital
es posible concluir que en esta primera etapa a las TIC se les
visualizaba como materias primas de cierta utilidad para el Zacualtipán, Sistema integral de
fortalecimiento de la infraestructura del municipio, pero sin Hidalgo recaudación
una visión estratégica integral que permitiera la mejora con- San Nicolás de los Censo Económico
tinua de los procesos y servicios del municipio. Garza, Nuevo León 2010-2011
En una segunda etapa (2005-2008) los programas que Sistema municipal

se presentaron al premio en los que se incluía uso de las TIC, de información, pla-
Toluca, Estado de
comenzaron a enfatizar la gobernanza. El principal interés 2012 neación, programa-
México
estaba centrado en el tema de la transparencia y la rendi- ción y evaluación
ción de cuentas, indudablemente esas iniciativas tuvieron inde Toluca SIPPE
fluencia de las leyes federales y estatales de transparencia y Querétaro,
Capital digital
acceso a la información, así como las instituciones derivadas Querétaro
de ellas. También se debe mencionar que la literatura y el
mismo programa e-Mexico estaban recibiendo la influencia Los programas premiados, así como los que se eligieron para
de planteamientos que establecían la necesidad de modelos competir por el premio especial, se categorizaron conside-
y programas de gobierno digital, en los que los buscaba una rando las dimensiones del municipio y a la forma en la que
desarrollo integral de las TIC en el gobierno. incluyen a las TIC en su programa. En el caso de las dimensio-
nes de los municipios se encontró que los participantes regis-
Posiblemente en el tiempo transcurrido en las dos eta- traron poblaciones de más de un millón de habitantes y, en
pas mencionadas (2001-2008), ya existían en los municipios varios casos, se trata de capitales de los estados o de munici-
programas en los que las tecnologías se incluían de forma pios ubicados en zonas con alto nivel de desarrollo urbano, lo
integral en el gobierno, pero como en esas ediciones las ca- que posibilita un mejor acceso a infraestructura de telecomu-
tegorías establecidas en el premio no incluían a las TIC, en las nicaciones. Es importante anotar que los municipios que han
bases de datos del premio no existe evidencia de propues- sido reconocidos con el premio especial son de tipo metro-
tas aglutinadas en torno a ese tipo de recursos. En 2009 a politano, y entre sus características se encuentran: conurba-
iniciativa de INFOTEC por primera vez se otorgó un: do con los grandes municipios urbanos de las megaciudades;
18
[MEMORIAS]
cuentan con una compleja y variada infraestructura de desa- con áreas destinadas a la administración de TI, los modelos y
rrollo; tienen vecindad con las capitales de los estados o son proyectos se diseñan pensando en directivos de TI. De mane-
las capitales de los estados y registran una población mayor ra que los diseñadores de las propuestas presuponen que las
a 700,000 habitantes35 (Estados Unidos Mexicanos. Senado áreas de administración de TI cuentan con elementos como
de la República, 2001). la planeación estratégica y la alineación a las otras áreas del
municipio. Sin embargo, varios aspectos no son abordados
En lo referente a la forma en la que integran las TIC en
en la implementación de programas de gobierno digital, en-
su programa, se observa que en algunos casos el propósi-
tre los que se cuentan el administrativo, el organizacional y
to fue automatizar determinados procesos del municipio y
el social, aún cuando son sustanciales para que un programa
sistematizar la información, en especial la económica y la ca-
tenga posibilidades de continuidad en un municipio, debido
tastral. En otros, se buscaba prestar un servicio determinado
a que buena parte de ellos sólo cuenta con un técnico en tec-
a la comunidad, pero pudieron derivar su aplicación a otros
nología de la información que por lo general únicamente se
campos, gracias a las potencialidades de la información y de
dedica a dar mantenimiento a la infraestructura o en el peor
la tecnología. En los casos emblemáticos se implantaron pro-
de los casos, no existe alguna persona capacitada que se ocu-
gramas de gobierno con una visión global sustentada en las
pe de dar apoyo tecnológico a los usuarios y menos con una
TIC , para atender la parte interna del gobierno en el desarro-
visión estratégica y social de las implicaciones de la TI para el
llo de mejores servicios para la ciudadanía.
desarrollo integral del municipio.
El desarrollo de modelos y su implementación en el go-
Las principales razones por las que se dejan de lado esos
bierno digital para municipios enfrenta diversos desafíos,
elementos radican en que los modelos y la literatura están
entre los que se cuentan la diversidad de extensión, desarro-
concentrados en la cuestión tecnológica, soslayando que
llo económico, nivel socioeconómico, nivel educativo de los
la (TI) es un medio que permite potenciar el desarrollo de
municipios y sus habitantes. La información que existe sobre
los gobiernos para la organización de la gestión municipal,
los programas que han participado en el premio Gobierno y
para lograr mejores servicios y para incentivar la participa-
Gestión Local no es un reflejo total o muestra representativa
ción ciudadana. Estos elementos se vuelven críticos en el
de los municipios de México, pero ofrecen un panorama de
caso de los gobiernos municipales y por esa razón la mayor
municipios que ya están aplicando, empíricamente, las ideas
parte de los programas que han sido evaluados en el reco-
planteadas en la literatura y permiten establecer categorías de
nocimiento a la mejor práctica en TIC para el gobierno y la
análisis y elementos para el debate sobre el gobierno digital
gestión local, se presentan en forma de iniciativas que bus-
en los municipios mexicanos, así como el esbozo de una pro-
can dar solución a una problemática particular o apoyar un
puesta metodológica para el desarrollo del gobierno digital
segmento de la gestión municipal. Debido a las amplias po-
en los municipios mexicanos.
sibilidades que ofrecen las TI muchas veces esos programas
Los municipios de México son diversos, tanto en su di- extienden su impacto positivo en otras áreas del municipio.
mensión geográfica y poblacional, como en sus estructuras
Al hacer las anteriores aseveraciones se tiene en mente
de gobierno. Por esa razón no es factible plantear un mode-
a municipios de dimensiones medianas y pequeñas, porque
lo de gobierno digital para municipios mexicanos basado en
los de mayor tamaño cuentan con características similares
una supuesta homogeneidad de los municipios, sino el esta-
a las de los gobiernos estatales y federal, en los que ha sido
blecimiento de una metodología basada en el principio de la
factible el diseño e implementación de programas alineados
investigación-acción y diversas herramientas que sirva de
a los modelos globales de gobierno digital, pero son los que
guía para el desarrollo de proyectos específicos de gobierno
existen en menor cantidad en nuestro país.
digital en municipios.
La razón de enfocar el interés de esta presentación en los
En consecuencia, se consideró pertinente definir tres ejes
municipios medianos y pequeños radica en el hecho de que
para el desarrollo de iniciativas relacionadas con el gobier-
son los que no cuenta con una gran cantidad de presupuesto
no digital para municipios: en primer lugar la caracteriza-
y por esa razón no pueden lograr traspasar la brecha digital
ción de municipios; en segundo lugar los servicios que se
que es uno de los principales obstáculos en el desarrollo de
busca ofrecer y, en tercer lugar, la plataforma tecnológica
la comunidad hacia la sociedad de la información y el conoci-
sobre la que debe basarse el proyecto.
miento y de los gobiernos hacia el gobierno digital.
Debido a que las propuestas de gobierno digital se ela-
Ante esa situación es necesario tener en cuenta las si-
boran basadas en el supuesto de que los gobiernos cuentan
guientes categorías de análisis para investigar y plantear so-
35 La clasificación que se usa establece las siguientes clases de municipios: luciones para el gobierno digital en los municipios.
Municipio Metropolitano, Municipio Urbano, Municipio Semiurbano y
Municipio Rural (Estados Unidos Mexicanos. Senado de la República).
19
- La TI es un medio útil para mejorar la gestión y los servi- automatización, porque si se ingresan desordenados, en
cios de los gobiernos. El núcleo central del proyecto debe cualquier momento se presentarán problemas en el siste-
ser el desarrollo de un plan de gobierno digital y no la ma y a sus usuarios. La infraestructura de comunicación
mejora de la infraestructura de TI en sí misma. debe estar construida de tal manera que sea un medio
que agilice la transmisión de mensajes entre los compo-
- La TI debe ser transversal en los diferentes espacios de
nentes y miembros de la organización, y en la medida de
la administración municipal. Primero debe ubicarse en las
lo posible, debe asegurarse que no se genere ruido en la
áreas en las que la TI apoye de manera efectiva los proce-
comunicación.
sos internos y, de manera simultánea, fortalezca los ser-
vicios que se brindan a la ciudadanía. - La infraestructura tecnológica: el proyecto debe contar
con recursos tecnológicos suficientes para las diferentes
- La brecha digital se mantiene como un obstáculo que
fases; las inversiones en adquisición de infraestructura de-
impide la implementación de programas encaminados al
ben dosificarse para no hacer gastos excesivos o adquirir
gobierno digital. Si bien la brecha digital tiene raíces eco-
equipo que no tenga la capacidad necesaria conforme a
nómicas y sociales, el factor cultural se torna crítico, bue-
los requerimientos técnicos de los programas que se van
na parte de la población de los municipios requiere de un
a usar. Es necesario tener a la mano información sobre el
cambio cultural y de contenidos cercanos a sus interés
umbral de vida de vida de las diferentes tecnologías, así
para se apropien de las ventajas y beneficios de la TI.
como de los soportes en los que se va a resguardar la in-
- El modelo de gobierno digital para los municipios requie- formación y la documentación del o los programas, porque
re ser modular, en tanto que debe ajustarse a las caracte- no hay que olvidar que no obstante sus ventajas, la vida útil
rísticas de los municipios. Cada municipio tiene sus pro- de los equipos suele ser efímera, a diferencia de los regis-
pias particularidades derivadas de su población, entorno tros en papel.
socioeconómico, desarrollo humano, etcétera.
- La infraestructura institucional: los proyectos no tienen
En consecuencia, es necesario plantear una metodología ba- permanencia si únicamente cuentan con el entusiasmo de
sada en los patrones comunes y realizar investigaciones que una persona o un grupo de personas, pero no ha sido insti-
permitan comparar su funcionamiento en diferentes muni- tucionalizado. sin haberse institucionalizado. Por lo tanto,
cipios. Pero con el fin de desarrollar soluciones y aplicacio- es necesario hacer ajustes a las leyes, a las regulaciones
nes apropiadas, el modelo debe ser modular atendiendo a y a las normas del municipio. Una vez oficializada la ini-
los diferentes aspectos de los municipios que ya han sido ciativa es posible garantizar la continuidad del programa
mencionados. federal para la digitalización de los municipios.
c) Metodología de proyectos de gobierno digital para - La concientización y el compromiso: la apropiación de la

municipios de México tecnología no se alcanza por la formalización de un pro-
grama de gobierno digital y menos aún si la iniciativa sur-
De acuerdo con lo que se ha presentado en los apartados an- ge únicamente de las autoridades Se requiere que exista
teriores, no es posible el establecimiento de un modelo de participación de la ciudadanía para que, una vez que se
gobierno digital unidimensional y monolítico dirigido a todos defina el proyecto, éste cumpla con sus expectativas y
los municipios. Es necesario que los gobiernos analicen diver- necesidades reales, para que las personas tomen parte
sos elementos de acuerdo a las dimensiones política, admi- activa en su difusión. Una cuestión vital para que se al-
nistrativa y social, y se aseguren que, aun cuando no se pue- cance el objetivo, es la sensibilización y capacitación de
den solventar las deficiencias en el corto plazo, es imperioso los funcionarios y ciudadanos sobre el proyecto a imple-
que se establezca un plan de acción razonable que permita a mentar porque además de los beneficios, les trastocará
los gobiernos municipales, hacer los ajustes necesarios para hábitos y acciones a las que estaban acostumbrados.
que el programa de gobierno digital logre continuidad a largo - El liderazgo y el pensamiento estratégico: el programa
plazo. de digitalización debe estar encabezado por personas
La metodología para el desarrollo de programas y pro- que sean líderes carismáticos y conocedores de la tecno-
yectos de gobierno digital en México requiere tener en cuen- logía así como del enfoque gubernamental o social que va
ta los siguientes elementos: a tener el proyecto local. En lo referente al pensamiento
estratégico, los líderes requieren tener una visión de cor-
- El sistema de datos y la infraestructura de comunica-
to, mediano y largo plazo para que la planeación sea muy
ción: los datos y la información deben estar adecuada-
clara en cuanto al escenario que se piensa enfrentar así
mente organizados y sistematizados incluso antes de su
20
[MEMORIAS]
como en lo relacionado con las fases, tareas y recursos el acceso a Internet y a los servicios del gobierno digital.
requeridos durante la ejecución de las acciones. Obviamente esta asignatura no es responsabilidad en
primera instancia, de los gobiernos municipales, pero re-
- La infraestructura humana: el programa gubernamental
quieren tener conciencia de lo importante que es dicha
requiere personal humano capacitado técnica y social-
infraestructura para gestionarla con las autoridades fe-
mente para las diferentes tareas. En caso de que al mo-
derales y estatales a cargo del programa. Al respecto se
mento de plantear el proyecto local no se cuente con el
debe contar con políticas e intervenciones innovadoras
recurso humano, existen dos alternativas: la contratación
que garanticen la conectividad y el acceso en la mayoría
de nuevo personal o la capacitación del que ya labora en el
de las poblaciones de menores recursos, especialmente
municipio. En el caso de los aspectos tecnológicos de ma-
las rurales.
yor sofisticación, también se pueden contratar servicios
externos, aunque esto último pudiera resultar bastante e) Aplicación o uso de la TI: es necesario ubicar las áreas de
costoso y tiene el riesgo de que el municipio se vuelva oportunidad en los diferentes programas existentes para
tecnológicamente dependiente. el desarrollo municipal en los que la TI es un recurso vital
para potenciarlos.
- La infraestructura política y legal: el programa requiere
contar con el apoyo del presidente municipal y de la ma- Los anteriores elementos son interdependientes, aunque va-
yoría de los miembros del cabildo así como de los ciuda- rían de acuerdo a las características de los municipios, por
danos y se logra haciéndoles evidentes las ventajas que ejemplo no tiene sentido el desarrollo de páginas Web atrac-
ofrece al interior de la administración gubernamental y tivas, si los municipios rurales de Oaxaca apenas cuentan con
para los ciudadanos. El entramado legal debe estar pre- telefonía celular.
parado tanto para proteger al sistema, la información crí-
tica del gobierno y a los ciudadanos, como para asegurar la Conclusiones
continuidad del programa.
El tema del gobierno digital es complejo y ha recibido una cre-
Los anteriores aspectos no deben verse como un plantea- ciente atención desde la óptica teórica y empírica, de acuerdo
miento evolutivo, sino como elementos con los que se debe a la línea de tiempo presentada, empíricamente existe des-
contar para el diseño e implementación del programa de go- de 1965 y teóricamente desde finales de la década de 1990.
bierno digital para los municipios. Las fases de la metodolo- Una de las razones de la complejidad del gobierno digital es
gía debe ser el proceso de la e-transformación que tiene los que se trata de un tema transversal en su aspecto empírico
siguientes elementos: y multidisciplinario en el teórico, en consecuencia, requiere
a) Visión, políticas, instituciones y liderazgo: los participan- ser estudiado desde diversas perspectivas e implementado
tes y el liderazgo deben tener una visión bien definida, un tomando en cuenta múltiples elementos del gobierno muni-
marco institucional funcional y políticas de apoyo para la cipal y su relación con la ciudadanía.
producción y el uso de la TI. Las políticas y las institucio- Debido a esa gran cantidad de perspectivas, los mode-
nes constituyen el medio que permiten la interacción en- los de gobierno digital son múltiples y paradójicamente no
tre los otros elementos de la e-transformación son suficientes para explicar e implementar el gobierno di-
b) Recursos humanos: los recursos humanos calificados son gital municipal, porque su debilidad radica en que parten de
el aspecto central de la TI, tanto a nivel de usuarios como lo tecnológico o lo tienen como una variable principal. Sin
de productores. Es necesario el diseño de programas de embargo, una alternativa razonable es privilegiar el aspec-
desarrollo humano para apoyar el desarrollo de la e-trans- to social y administrativo sobre el tecnológico, no olvidando
formación. que este último es una herramienta y medio para la mejora
de varios de los procesos y servicios ya existentes en el go-
c) Desarrollo o producción del sector de tecnología de la bierno. Indiscutiblemente el desafío de la tecnología estriba en
información: como producto de una industria global, di- que el proceso de comunicación se vuelve horizontal y adquie-
námica y de alto valor agregado, requiere de diversos apo- re velocidades vertiginosas, pero el gobierno debe establecer
yos para su fortalecimiento. El segmento de desarrollo de estrategias que le permitan una adecuada administración de
software representa una competencia vital que puede ser la comunicación entre sus miembros y con la ciudadanía.
de utilidad para la producción e incluso exportación de
experiencias de uso doméstico o para la implementación De acuerdo a lo planteado es necesario que el municipio
de experiencias ya probadas. atraviese un proceso planificado de e-transformación, to-
mando en cuenta los siguientes elementos: visión, políticas,
d) Infraestructura de información: es necesario contar con instituciones y liderazgo; recursos humanos; desarrollo o
una infraestructura de telecomunicaciones que permita
21
producción del sector de TI; infraestructura de información Mohammad, Hiba; Almarabeh, Tamara, y Ali, Amer Abu Ali
y aplicación o uso de la TI. (2009) “E-government in Jordan”. En: European Journal of
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22
[MEMORIAS]

Ing. José Eduardo Moreno Fernández.
Doctor en Estudios Organizacionales por la Universidad
Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa. Miembro del Es coordinador de Proyectos Especiales en INFOTEC y actual-
Sistema Nacional de Investigadores Nivel II, otorgado por el mente conduce el Programa de la Sociedad de la Información
Conacyt. Reconocimiento a Perfil deseable y apoyo en nivel y el Conocimiento, cuenta con más de 25 años de experien-
doctorado, período 2008-2009, otorgado a través del Pro- cia en proyectos y programas públicos y privados dónde las
grama de Mejoramiento del Profesorado de la Subsecreta- tecnologías de información y comunicación han tenido un rol
ría de Educación Superior de la SEP. Ha impartido cátedra en preponderante. Ha colaborado en el CentroGeo (CPI CONA-
diversas instituciones de educación superior, entre ellas la CYT), IFAI, IFE , RENAPO, CONACYT y la SEP entre otras institucio-
UNAM, UAEM y el Colegio de México. Actualmente es Profe- nes públicas, así como en el sector privado. También ha sido
sor-Investigador de tiempo completo en Infotec, dirigiendo consultor para PNUD, IFES y Population Council. Es profesor
el proyecto de investigación “Modelo de transferencia de de enseñanza tecnológica industrial con la especialidad en
conocimiento organizacional para las organizaciones mexi- electrónica, de la Escuela Nacional de Maestros de Capacita-
canas”. ción para el Trabajo Industrial (ENaMaCTI).
57
Dra. Mónica Velasco Estudillo Felipe Alfonso Delgado Castillo

Licenciada en Administración de Empresas por el Tecnológi- Licenciado en Informática por la Universidad Nacional
co de Monterrey, Campus Ciudad de México se especializó Autónoma de México.
en gestión estratégica en la Universidad Alfonso X el Sabio
Consultor del Programa de la Sociedad de la Información
en Madrid (España). Posteriormente estudió una Maestría-
y el Conocimiento del Fondo de Información y Documenta-
Doctorado en Ciencias Administrativas en el Tecnológico de
ción para la Industria INFOTEC , Centro Público de Investi-
Monterrey con la tesis “Modelo de Competencias Colabo-
gación y Desarrollo Tecnológico adscrito al Consejo Nacional
rativas para la Transferencia de Conocimiento” en vincula-
ción con la Organización Internacional del Trabajo. En 2006 de Ciencia y Tecnología, CONACYT.
y 2007 participó en el “Trilateral Civil Society Education Colaboró en la Coordinación de Investigación de INFO-
Consortium Program” entre el Colegio Mexiquense, el Tec- TEC de mayo de 2010 a agosto de 2012.
nológico de Monterrey y la Facultad de Lyndon B. Johnson,
Ha participado como evaluador del Reconocimiento a lo
School of Public Affairs, University of Texas at Austin , EUA, más destacado en Tecnologías de la Información y Comuni-
entre otras universidades canadienses.
cación para la Gestión Municipal, durante el periodo 2009
En el Tecnológico de Monterrey, fue docente y consul- – 2012, iniciativa impulsada por el Centro de Investigación
tora en la EGADE (desarrollo organizacional y estrategia) y y Docencia Económicas (CIDE) e INFOTEC , en el marco del
realizó investigación en las áreas de negocios y humanida- Premio Gobierno y Gestión Local.
des con equipos multidisciplinarios de investigación (em-
A partir de agosto de 2013 colabora en el Programa de la
prendimiento, estrategia internacional, ética institucional y
comportamiento organizacional). De forma paralela, laboró Sociedad de la Información y el Conocimiento de INFOTEC ,
en proyectos externos de sustentabilidad. Ha realizado con- en proyectos relacionados con la inclusión digital, TIC e inno-
sultoría e investigación independiente en Organizaciones de vación, gobierno abierto y vigilancia tecnológica.
la Sociedad Civil, Pymes y Gobierno (educación, medio am-
biente, cultura y salud).
Actualmente realiza una estancia posdoctoral nacional
de Conacyt en el Fondo para la Documentación para la In-
dustria (Infotec) sobre el uso de las TIC para la absorción de
aprendizaje colaborativo a través de redes de colaboración e
innovación (inter-organizacional) de organizaciones peque-
ñas y medianas. Se interesa en la gestión del conocimiento,
la colaboración, el aprendizaje organizacional y el rol de la
tecnología.
58
[MEMORIAS]
Ayuzabet de la Rosa Alburquerque

Ayuzabet de la Rosa Alburquerque realizó sus estudios de
Licenciatura en Administración en la Universidad Autóno-
ma Metropolitana-Iztapalapa; asimismo realizó sus estudios
de Maestría y Doctorado en Estudios Organizacionales en
la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. El Dr.
De la Rosa es Profesor-Investigador Titular C de la Univer-
sidad Autónoma Metropolitana (UAM)–Azcapotzalco (A).
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel
1. Actualmente es Coordinador del Seminario Problemática
Organizacional y Administrativa de las Organizaciones de la
UAM-A y Representante del Cuerpo Académico “Análisis y
Gestión de las Organizaciones”. El Dr. De la Rosa ha impar-
tido cursos a nivel licenciatura y posgrado en la UAM y en
otras Instituciones de Educación Superior nacionales e inter-
nacionales en asignaturas como Seminario de Desarrollo de
Pequeña y Mediana Industria, Planeación Estratégica, Teoría
de la Organización, Estudios Organizacionales, Análisis Estra-
tégico, Problemática Organizacional de México, Diagnóstico
y Diseño de Organizaciones, Teoría y Tendencias Contempo-
ráneas de las Organizaciones entre otras. Ha sido director de
tesis a nivel licenciatura, maestría y doctorado. Las líneas de
investigación principales del Dr. De la Rosa son Análisis orga-
nizacional de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, Análisis
Organizacional de Organizaciones Públicas y Gubernamen-
tales, y Teoría y Praxis de la Problemática Organizacional en
México. Ha sido coautor y coordinador de varios proyectos
editoriales y ha publicado varios capítulos de libro y artículos
de investigación relacionados con las líneas antes menciona-
das. Asimismo, el Dr. De la Rosa participa activamente como
coordinador y ponente en diversos eventos académicos. Ha
sido miembro del Comité Editorial y Editor de la revista Ges-
tión y Estrategi a de la UAM-A y miembro del Comité Edito-
rial de la revista Administración y Organizaciones la UAM-X.
También ha sido evaluador de diversos premios como el Pre-
mio Nacional de Administración Pública.
59
Estrategias y metodología para el gobierno digital en municipios mexicanos,
pertenece a la Colección Memorias de Seminarios, editada por el
Fondo de Información y Documentación para la Industria, INFOTEC:
Se terminó de Imprimir en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco.

En los talleres de Ediciones de la noche,
Madero # 687, Guadalajara, Jal. 44100, México,
en junio de 2013
En su composición se usó el tipo
Gandhi Sans de 9/12, 10/12, 11/12, 11/13 y 12/14
El tiraje consta de 300 ejemplares.
La elaboración, producción, diseño, formación y edición estuvo a cargo
de la Dirección Adjunta de Innovación y Conocimiento, DAIC.
Maestría en
Seguridad Pública
Teoría de la
Recibe un grata bienvenida a la sesión seis de la materia Teoría de la Administración

Pública de la Maestría en Seguridad Pública y Políticas Públicas.
1
Sesión 6
Gobierno Digital:
las tecnologías de la
información y la
comunicación al servicio
de lo público
En esta sexta sesión, veremos en qué consiste la estrategia de gobierno digital y sus
contribuciones a la administración pública.
2
Valorar la importancia del ejército del e-gobierno,
mediante el estudio de estrategias digitales exitosas,
Objetivo con el fin de impulsar el fortalecimiento democrático
de la Nueva Gestión Pública.
Nuestro objetivo será reconocer la importancia del ejercicio del e-gobierno,

mediante el estudio de estrategias digitales exitosas, con el fin de impulsar el
fortalecimiento democrático de la Nueva Gestión Pública.
3
1 ¿Qué es el e-gobierno o gobierno digital?
Agenda 2 E-gobierno y su relación con otros actores
3 El e-gobierno en México
En la presente sesión, se revisarán los siguientes subtemas:
1. ¿Qué es el e-gobierno o gobierno digital?

2. E-gobierno y su relación con otros actores
3. El e-gobierno en México
4
Introducción
Tecnología
Área de
Economía Sector público
contacto
E-commerce E-mail E-gobierno
E-business E-learning
Moneda
electrónica
En una época donde la tecnología ha tenido un indiscutible desarrollo, su aplicación

se ha difundido a todas las áreas, con lo que han surgido diferentes conceptos. En la
economía: e-commerce, e-business y moneda electrónica.
En el área de contacto: e-mail, e-learning. Como estos hay incontables ejemplos. Es
así que en el sector público emergió el gobierno digital, e-gobierno o también
conocido por el nombre en inglés: e-government.
5
Subtema 1
¿Qué es el e-gobierno
o gobierno digital?
A partir de esta noción general abordaremos ahora de manera puntual qué es el e-

gobierno o gobierno digital.
6
E-Government
Gobierno digital -
Gobierno electrónico
Uno de los elementos más importantes en la
modernización de la Administración Pública
Satisfacción de
demandas ciudadanas
Eficacia Eficiencia Calidad
A lo largo de esta sesión, te darás cuenta que el gobierno digital o gobierno

electrónico es uno de los elementos más importantes en la modernización de la
Administración Pública, que ha sido muy útil para la satisfacción de las demandas de
la ciudadanía a través de la prestación de servicios con eficacia, eficiencia y calidad
como estudiamos en la sesión previa (Almarabeh y Abu, 2010).
7
E-Government
Existen diversas definiciones de e-government,

pero Naser destaca dos por su particular pertinencia:
“Uso de las tecnologías de la información

y comunicación (TIC), particularmente la
internet,como una herramienta para
alcanzar un mejor gobierno”.
“Uso de las tecnologías de la información por parte

de las agencias gubernamentales, con la habilidad
de transformar las relaciones entre los ciudadanos,
los negocios y otros brazos de gobierno”.
Importancia de las
Modificación en la relación
tecnologías para la
entre dependencias
prestación de servicios
de gobierno
públicos
Existen diversas definiciones de e-government, pero Naser (2010) destaca dos por su
particular pertinencia.
Primero, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cita:

“El gobierno electrónico es el uso de las tecnologías de la información y
comunicación (TIC), particularmente la Internet, como una herramienta para alcanzar
un mejor gobierno” (OCDE).
Por su parte, el Banco Mundial señala que “El gobierno electrónico se refiere al uso
de tecnologías de información por parte de las agencias gubernamentales que
tienen la habilidad de transformar las relaciones entre los ciudadanos, los negocios y
otros brazos del gobierno”. En esta, se enfatiza la importancia de las tecnologías para
la prestación de servicios públicos, así como la modificación en la relación entre las
dependencias de gobierno.
8
E-Government
Concepto de múltiples dimensiones
Es una mezcla de metas, estructuras y funciones.
Rendición Participación Evaluación

Transparencia ciudadana gubernamental
de cuentas
Favorece la interacción entre

ciudadanía, sector privado y gobierno. Es una herramienta que
permite la organización misma
Mediada por tecnologías de de la Administración Pública
información a través de dispositivos
Actualmente e-government es un concepto con múltiples dimensiones. Va más allá

del uso de internet, sitios web o correo electrónico, es una mezcla de metas
estructuras y funciones (Pardo, 2010 como se citó en Almarabeh y Abu, 2010).
Involucra conceptos como transparencia, rendición de cuentas, participación

ciudadana y evaluación de la función gubernamental. Favorece la interacción entre la
ciudadanía, sector privado y gobierno, la cual, es mediada por tecnologías de
información a través de diversos dispositivos. Así mismo, es una herramienta que
permite la organización misma de la administración pública, para contener la
normativa; el fundamento jurídico organizacional de las instituciones; el marco para
la prestación de servicios públicos y coordinar, comunicar e integrar procesos.
9
Gobierno digital
E-government
Origen anglosajón, con la idea de Al Gore
(vicepresidente EEUU) de establecer comunicación con
la ciudadanía de las diversas organizaciones
gubernamentales y de la prestación de servicios
públicos automatizados.
Reducir Mejor Mejor
costos desempeño efectividad
Gobierno Digital
Entrega de servicios gubernamentales en línea.
Gobierno Gobierno
E-gobierno
digital en línea
El término e-government tiene origen anglosajón, surge con la idea de Al Gore,

Vicepresidente de Estados Unidos, de establecer comunicación con la ciudadanía de
las diversas organizaciones gubernamentales y de la prestación de algunos servicios
públicos automatizados. Así mismo, con el establecimiento de redes de información
y comunicación para reducir costos, mejorar el desempeño y la efectividad
(Almarabeh y Abu, 2010).
En español se utiliza el témino “Gobierno Digital” y se entiende como la “la entrega

de servicios gubernamentales en línea” (Rivera, 2006). Otras denominaciones son e-
gobierno, gobierno digital y gobierno en línea.
10
Acceso a la información
Contar con acceso a la información permite el desarrollo

económico, social y cultural de los países para el logro de
los Objetivos del Desarrollo Sostenible, establecidos en
la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información.
Construir una sociedad de la
información centrada en el desarrollo
y mejorar la calidad de vida.
Proyectos de impacto social:

Modalidad de gestión pública apoyada en el uso
intensivo de la información a través de las TIC.
Se integra la Acerca la ciudadanía

información al Estado
Contar con acceso a la información permite el desarrollo, económico, social y

cultural de los países para el logro de los Objetivos del Desarrollo Sostenible,
establecidos en la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información en 2003. En
ella, se acordó construir una sociedad de la información centrada en la persona para
su desarrollo y mejora en la calidad de vida. Con base en esto se han realizado
proyectos de impacto social, “entre los cuales destaca la modalidad de gestión
pública apoyada en el uso intensivo de la información a través de las TIC,
especialmente de la Internet”. A través del gobierno digital se integra la información
y es un medio para acercar la ciudadanía al Estado (Torres y Carmen, 2010).
11
Acceso a la información
Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico
Se promueven “acciones que para generar información de alto

valor para que redunden en conocimiento social, con el
objetivo de aumentar la competitividad y mejorar el
posicionamiento de cada comunidad en el concierto global”
Gobierno Digital
se puede acceder fácilmente
a la Administración Pública
Objetivo Directo Objetivo Estratégico
Hacer la relación de ciudadanos con la

Impulsar el desarrollo de la sociedad
Administración Pública transparente,
de la información y del conocimiento.
eficaz, eficiente y con calidad.
Por su parte, la Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico se promueven

“acciones que para generar información de alto valor para que redunden en
conocimiento social, con el objetivo de aumentar la competitividad y mejorar el
posicionamiento de cada comunidad en el concierto global” (CLAD, 2007). A través
del gobierno digital, la ciudadanía puede acceder más fácilmente a la Administración
pública, la carta en este sentido plantea dos objetivos: un objetivo directo que haga
la relación de las y los ciudadanos con la Administración pública transparente, eficaz,
eficiente y con calidad; y un objetivo estratégico para impulsar el desarrollo de la
sociedad de la información y del conocimiento.
12
Principios del gobierno digital
P. de P. de
P. de Conservación Proporcionalidad
Igualdad
P. de
P. de Legalidad Transparencia y
Accesibilidad
P. de Adecuación
Responsabilidad Tecnológica
Según lo establecido en la Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico (CLAD,

2007), los principios del gobierno digital son:
• Principio de igualdad: que implica el acceso a los servicios sin discriminación

• Principio de legalidad: refiere a la garantía en los trámites y derecho a la
privacidad
• Principio de conservación: alude a que los documentos son iguales a los impresos
• Principio de transparencia y accesibilidad: apunta a que la información debe ser
disponible y clara
• Principio de proporcionalidad: involucra los requerimientos de seguridad
adecuados
• Principio de responsabilidad: de las relaciones con el Gobierno en sitios oficiales
• Principio de adecuación tecnológica: menciona que las administraciones elegirán
las tecnologías más adecuadas para satisfacer las necesidades ciudadanas, las
cuales, procurarán ser de uso libre para el fácil acceso a la información del
gobierno.
13
Beneficios del gobierno digital
Según Torres y Carmen, algunos de los beneficios

más palpables del gobierno electrónico son:
Mejora la relación informativa Mejora la gestión interna de

con la ciudadanía a b la información
Mejora, eficiencia, eficacia y Integración de información y

transparencia de la gestión pública c d aplicaciones: plataforma tec.
Mejora la interacción y Cambio cultural informacional:

participación de la ciudadanía e f Ciudadanía y Admn. Pública
Mejora la calidad del servicio

g público
Así mismo, según Torres y Carmen (2010), algunos de los beneficios más palpables
del gobierno electrónico son:
a. Mejora de la relación informativa con la ciudadanía
b. Mejora de la gestión interna de la información
c. Se promueve la mejora, eficiencia, eficacia y la transparencia de la gestión pública
d. Integración de la información y sus aplicaciones mediante el uso una plataforma
tecnológica común
e. Mejora la interacción y participación de la ciudadanía
f. Promueve un cambio cultural informacional en la ciudadanía y en el personal de la
administración pública
g. Mejora la calidad del servicio público
14
Componentes del gobierno digital
Servicios electrónicos Administración electrónica Democracia electrónica

(e-services) (e-management) (e-democracy)
Contratación pública Políticas Públicas

electrónica (e- Comercio electrónico
procurement) electrónicas (e-policy) (e-commerce)
Incremento de valor intrínseco
Es importante la madurez del usuario,

su conocimiento respecto al uso de las
TIC, considerar el avance tecnológico.
Directamente al público,
mediante: También a disposición:
• Aplicaciones para licencias. • Formatos de opinión.
• Certificados. • Vacantes de empleo.
• Pago de impuestos. • Datos estadísticos.
• Pago de servicios. • Soporte técnico.
• Centros para temas de seguridad.
• Gobierno abierto.
Los componentes del gobierno digital son (Naser, 2010):
✓ Servicios electrónicos (e-services)

✓ Administración electrónica (e-management)
✓ Democracia electrónica (e-democracy)
✓ Contratación pública electrónica (e-procurement)
✓ Políticas públicas electrónicas (e-policy)
✓ Comercio electrónico (e-commerce)
En esta línea, la prestación de servicios a través del gobierno digital ofrece un

incremento de valor intrínseco. Para ello, es importante la madurez de las y los
usuarios, su conocimiento respecto al uso de las TIC, así como considerar los
acelerados avances en cuanto a la tecnología.
Estos deben brindarse directamente al público mediante aplicaciones para licencias,

certificados, pago de impuestos, pago de servicios.
También, deben poner a disposición de la ciudadanía:
15
▪ Formatos de opinión
▪ Vacantes de empleo
▪ Datos estadísticos
▪ Soporte técnico
▪ Centros para temas de seguridad
▪ Gobierno abierto
15
Fases de desarrollo del gobierno electrónico
Salto Tecnológico
Informatización Presencia Interacción
Integración y
Transacción Transformación
Salto Cultural
El gobierno digital no sólo implica mudar lo análogo a la

web, sino una transformación profunda de los mecanismos
y formas de interacción entre ciudadanía y gobierno.
Fases del desarrollo del gobierno electrónico.
A. Informatización: los gobiernos generan una amplia cantidad de información.

B. Presencia: los gobiernos colocan a disposición de la ciudadanía información básica
de su hacer.
C. Interacción: gobiernos, empresas y ciudadanía dialogan entre sí, lo que promueve
su involucramiento en procesos gubernamentales, que a su vez, repercute en su
simplificación y mejoramiento.
D. Transacción: el gobierno mejora su productividad, eficientiza y facilita procesos de
participación ciudadana, mediante la opción de realizar trámites en línea.
E. Integración y Transformación: se abre un espacio para la consolidación de la
participación democrática, en condiciones en las que la relación entre gobierno,
empresas y ciudadanía se han transformado, con base en los beneficios brindados y
utilizados entre todos los actores (Cardona, 2004).
Como verás, el gobierno digital no sólo implica mudar lo análogo a la web, sino una
transformación profunda de los mecanismos y formas de interacción entre
ciudadanía y gobierno.
16
Subtema 2
E-gobierno y su relación
con otros actores
A continuación te explicaremos de manera breve cuál es la relación de E-gobierno

con otros actores.
17
Relación con otros actores
Cambios en la relación
TIC AP Ciudadanía
Transparencia y rendición de cuentas
• Nuevas modalidades
de operación.
• Nuevas maneras de
organizar la gestión
pública. Nuevas modalidades de acceso
a los servicios públicos
Nueva modalidad
Agencias de prestación
Públicas Ciudadanía
de servicios:
• Transformación AP. los portales
• Desdibujamiento de las Nuevas modalidades de
fronteras entre entidades. participación en la discusión de la
• Cambios en las fronteras Política Pública
entre lo público y lo privado.
• La transformación de la
burocracia. En línea vía internet
La agencia virtual
AP AP
Cambios en la relación
La conceptualización del Gobierno Digital de acuerdo al esquema elaborado por

Rivera (2006), involucra un cambio en la cultura organizacional, así como una
reingeniería estructural para que la ciudadanía acceda a la información y servicios en
línea. Sobre todo, se da un cambio en la relación ciudadanía-gobierno así como al
interior de este último, hay una modificación en las formas de operación y también
en la organización de la gestión pública, se transforma la burocracia, se favorece la
transparencia y la rendición de cuentas.
18
Relaciones en el e-government
El gobierno digital implica la innovación de

las relaciones (internas y externas) del gobierno:
Dependencias Personal Sector privado Ciudadanía
Naser y Concha
• G2C Gobierno a Ciudadano (Government to Citizen)
• G2B Gobierno a Empresa (Government to Business)
• G2E Gobierno a Empleado (Government to Employee)
• G2G Gobierno a Gobierno (Government to Government)
El gobierno digital implica la innovación de las relaciones, tanto internas y externas

del gobierno con otras dependencias, con su personal, con el sector privado y con la
ciudadanía. Así, de acuerdo con Naser y Concha (2011), las diversas formas de
interacción que establecen se han denominado:
• G2C Gobierno a Ciudadano (Government to Citizen)

• G2B Gobierno a Empresa (Government to Business)
• G2E Gobierno a Empleado (Government to Employee)
• G2G Gobierno a Gobierno (Government to Government)
19
G2C gobierno a ciudadano
Vinculo en el que el gobierno digital

contribuye con la creación de valor público.
Normas Regulaciones Servicios
Proveer información, consulta e

involucramiento de la ciudadanía
para la formulación de políticas.
Se suscita a través de mecanismos, que fomentan

la participación directa de los ciudadanos para
que amplíe su rango de influencia sin menoscabar
la representatividad democrática.
Servicio a la ciudadanía
las 24 horas
Dentro de aquellas formas de relación, resalta el G2C o Gobierno a Ciudadano,

vínculo en el que el gobierno digital contribuye con la creación de valor público. Es
decir, el valor que crea el gobierno mediante la generación de normas, regulaciones,
servicios y otras acciones, cuya finalidad, es la provisión de información, consulta e
involucramiento de la ciudadanía para la formulación de políticas.
Esto se suscita a través de mecanismos, que fomentan la participación directa de las y

los ciudadanos de tal modo, que amplíe su rango de influencia sin menoscabar de la
representatividad democrática (Rivera, 2006, pp. 276-277).
En este marco, el Estado al servicio de la ciudadanía las 24 horas.
20
Colaboración con el sector privado
“El esfuerzo de construcción del gobierno virtual,

incrementa la necesidad de colaboración con el sector privado”
Desarrollo de habilidades especializadas

Desarrollo de software: Joint Ventures
Entregarse servicios con

infraestructura privada con mayor
eficacia y eficiencia.
Sector
Privado Facilitar conocimiento requerido por el sector
privado y mejorar la capacidad de proveer
soluciones tecnológicas específicas del gobierno
En el contexto de relaciones posibles que hemos mencionado “El esfuerzo de

construcción del gobierno virtual, incrementa la necesidad de colaboración con el
sector privado” (Rivera, 2006, p.274).
Esta relación es útil para el desarrollo de habilidades especializadas, como lo es, el
desarrollo de software. Un ejemplo son los Joint Ventures con el sector privado, los
cuales, pueden contribuir a la reducción de riesgos al realizar proyectos de nuevas
tecnologías.
A través de la colaboración con el sector privado, pueden entregarse los servicios con
infraestructura privada con mayor eficacia y eficiencia. Así mismo, pueden facilitarse
los conocimientos que requiere el sector privado y mejorar con ello, la capacidad
para proveer de soluciones tecnológicas específicas al gobierno.
21
Áreas del e-
government
El e-government se vincula con las áreas de la Gestión Pública.
Gil-García, Luna y Sandoval identifican distintas categorías de
gobierno digital y elementos específicos:
Áreas de e-government
Administrativa Política Legal
E-Servicios E-administración E-Democracia E-Política Pública
E-Política
E-Comercio E-Administ. E-Democracia
Pública
E-RRHH E-Participación E-Gobernanza
E-Compras E-Voto
E-Transparencia
A estas altura, te imaginarás que el e-government se vincula con las áreas de la

gestión pública.
Gil-García, Luna y Sandoval (2015) identifican distintas categorías de gobierno digital
y elementos específicos, con base en aquellas áreas.
Así, para el área administrativa, ubican ámbitos como el e-servicios, que a su vez,
abarca el e-comercio.
También se tiene la e-administración con tres elementos: la e-administración en sí
misma, e-recursos humanos y e-compras.
En el área política, la categoría es la e-democracia con cuatro elementos: e-
democracia, e-participación, e-voto y e-transparencia.
Finalmente, aquellos autores identifican el área legal con la categoría
correspondiente a e-política pública y sus dos elementos: e-política pública y e-
gobernanza.
Ahora, veamos con mayor profundidad algunos de los conceptos mencionados.
22
E- Servicios
La administración pública reúne información:

divulgativa, operativa y específica, para su gestión
y por cuanto puede ser útil para la sociedad.
Eficiencia Eficacia
Transparenci
Efectividad
a
La prestación electrónica de servicios y trámites se adapta a

los usuarios, la cual, pretende cumplir con sus expectativas,
pues se eliminan las barreras espacio-temporales.
Comencemos por los e-servicios.
La administración pública reúne información de tres tipos: divulgativa, operativa y

específica, para su gestión y por cuanto puede ser útil para la sociedad. Esta, ofrece
beneficios como el incremento de la eficiencia, eficacia, efectividad y transparencia.
Un ejemplo, son los portales únicos de acceso a la información.
La prestación electrónica de servicios y trámites se adapta a las y los usuarios, la cual,

pretende cumplir con sus expectativas, pues se eliminan las barreras espacio-
temporales. Por ejemplo, en el sector de la salud, la educación o hacienda, a través
de la creación de un portal único o ventanilla única se puede permitir el acceso a
todos los servicios o trámites que se requieran, de modo que se simplifica la
interacción entre la ciudadanía y la administración pública (Cardona, 2004).
23
E- Democracia
Enfatiza el proceso democrático y la

participación ciudadana sin restricciones espacio-
temporales a través de las Tecnologías de la
Información. Estado integrado
Relación gobernante-gobernados
Parece un proyecto idealista y que se reduce

a cuestiones de participación política, puede
abonar a la calidad de la democracia.
Votaciones Libre acceso a

electrónicas documentos
Por su parte, la e-democracia enfatiza el proceso democrático y la participación

ciudadana sin restricciones espacio-temporales a través de las Tecnologías de la
Información. Contribuye a generar un estado integrado hacia dentro y con otros
gobiernos, para una transformación en la relación entre los gobernantes y los
gobernados.
Pese a que, en ocasiones, parece un proyecto “idealista” y que se reduce únicamente
a cuestiones de participación política, sin duda puede abonar a la calidad de la
democracia. Ejemplo de ello, son las votaciones electrónicas o el libre acceso a
documentos relativos a leyes, reglamentos, normas, etcétera (Cardona, 2004).
24
E-Política pública
E-Políticas Públicas
El gobierno digital puede coadyuvar Desarrollar programas ciudadanos.

a una variedad de escenarios a
favor de la democracia. Promover la participación y mejora en
la prestación de servicios electrónicos.
E-Governanza
Infraestructura
Presencia web tecnológica Promueve y fomenta la interacción participativa e
interorganizacional entre la ciudadanía, agencias
Capital humano gubernamentales y representantes públicos.
En el ámbito de las e-políticas públicas, el gobierno digital puede coadyuvar a una

variedad de escenarios a favor de la democracia. Según Cardona (2004, p. 76) puede
servir para el desarrollo de programas centrados en la ciudadanía, promover la
participación y la mejora en la prestación de los servicios electrónicos mediante su
análisis y evaluación.
En ese sentido, la e-gobernanza promueve y fomenta la interacción participativa e

interorganizacional entre ciudadanía, agencias gubernamentales y representantes
públicos. En 2010, la Organización de las Naciones Unidas realizó un estudio sobre e-
gobernanza para comparar la presencia en la web de los gobiernos, su
infraestructura tecnológica y el capital humano para los servicios de e-government.
Al respecto, Corea del Sur presentó el mayor desarrollo en su sistema (Warf, 2014).
25
Nivel de competencia del gobierno digital
Intituciones públicas Jurisdicciones políticas
A veces coinciden en la realización
de funciones y en estar estratificadas.
• Municipal • Nacional
Iniciativas de Gobierno Digital:
Tomar en cuenta dicho andiamaje
para hacerlas funcionar con eficacia,
eficiencia y calidad.
• Regional • Supranacional
Así como el gobierno digital cuenta con diversas áreas, por sus dimensiones, también
tiene niveles de competencia para operar.
En tanto las instituciones públicas y las jurisdicciones políticas que conforman la

estructura de la Administración pública, a veces coindicen más o menos en la
realización de funciones y en estar estratificadas, se hace necesario que las
iniciativas de gobierno digital, tomen en cuenta dicho andamiaje para hacerlas
operar con eficacia, eficiencia y calidad; en el marco de sus jurisdicciones
territoriales, esto es, municipal, regional, nacional y supranacional (Cardona, 2004).
26
Nivel de competencia del gobierno digital
Supranacional: se toman decisiones de

manera conjunta y que afectan a más de una
nación.
Nacional o estatal: decisiones que afectan a

toda una nación. Gobierno propio de cada país.
Autonómico o regional: se incorpora una

gama de agrupaciones regionales en los países.
Local o municipal: nievel de gobierno

expresado principalmente por el municipio.
¿En que consisten cada uno de los niveles de competencia del gobierno?
Cardona (2004) nos describe cada uno de ellos:
• Supranacional: es el nivel en el que se toman decisiones de manera conjunta y
que afectan a más de una nación.
• Nacional o estatal: nivel en el que se toman decisiones que afectan a toda una
nación. Es claro que corresponde al gobierno propio de cada país.
• Autonómico o regional: en este nivel se incorpora una amplia gama de
agrupaciones regionales en los países.
• Local o municipal: es el nivel de gobierno expresado principalmente por el
municipio (pp. 44-45).
27
Nivel de madurez del gobierno
digital
La consolidación de un gobierno digital requiere de un recorrido
en el que se vaya ampliando y robusteciendo la presencia web y
mecanismos de interacción entre gobernantes y gobernados.
Presencia emergente: Se desarrolla gobierno electrónico,

pero sólo información básica se brinda a través de Internet.
Presencia ampliada: Mayor presencia, más sitios

Web, interacción a través de medios más sofisticados.
Presencia interactiva: Presencia masiva de organizaciones

gubernamentales en la Web; servicios más interactivos.
Presencia transaccional:
El Estado ofrece transacciones completas y
seguras.
Presencia total:
Acceso instantáneo a servicios de manera integrada.
Así como hay niveles de competencia, la consolidación de un gobierno digital

requiere de un recorrido en el que poco a poco, se vaya ampliando y robusteciendo la
presencia web y mecanismos de interacción entre gobernantes y gobernados. En este
contexto, Naser (2010) distingue diversos niveles de madurez del gobierno digital:
✓ Presencia emergente: El país en cuestión desarrolla su gobierno electrónico, pero

sólo información básica se brinda a través de Internet.
✓ Presencia ampliada: Mayor presencia, crece la cantidad de sitios Web, y se provee
interacción a través de medios más sofisticados.
✓ Presencia interactiva: Presencia masiva de organizaciones gubernamentales en la
Web, y se ofrecen servicios con interacción más sofisticada.
✓ Presencia transaccional: El Estado ofrece transacciones completas y seguras tales
como: obtención de visas y pasaportes, certificados de nacimiento y defunción,
pago de multas y impuestos, etc.
✓ Integración total: acceso instantáneo a servicios de manera integrada (pp.15-16).
28
Subtema 3
El e-gobierno
en México
Después de estudiar los dos primeros subtemas es probable que te estés

preguntando y ¿cómo funciona el e-gobierno en México?
29
E-Government en
México
Unidad de e-Gobierno y Políticas TI
promover las estrategias de e-gobierno
en la Administración Pública Federal
Abril 2003
Constitución del
Consejo e-México
Agosto 2001
Definición de las atribuciones
de la Unidad de e-gobierno y
Comité de Informática Lanzamiento de Políticas TI Diciembre 2003
de la Administración Fase de preparación la Agenda
Pública Estatal y e-gobierno Presidencial
Municipal (CIAPEM) 1978 Nov. 2002 – Abril 2001 Noviembre 2002 Transferencia del
Gobierno Electrónico de la
Oficina para la Innovación
de la Presidencia a la Comisión
Compranet Lanzamiento de Lanzamiento de Secretaría de la Función Intersecretarial de
1996 e-Gobierno e-México Pública Gobierno Electrónico
Primavera 2001 Julio 2002 Abril 2003 2005
1978 2007
Legislación Ley del Servicio Acuerdo para la creación

LFT Legislación Ley Federal de
sobre Civil de Carrera de la Comisión
1995 sobre e- Transparencia y Acceso
Declaraciones 2003 Intersecretarial de
Comercio a la Información Pública
Electrónicas Gobierno Electrónico 2005
1998 2002
1998
Iniciativa de protección de
datos y firma electrónica 2002
En México, de acuerdo al informe generado por la OCDE (2005) y retomado por Gil-
García, Luna y Sandoval (2015) para identificar la ruta de creación del gobierno
digital; hay diversos momentos coyunturales que dan cuenta de la paulatina
transformación hacia el e-government en nuestro país.
En 1970 se instauran servicios de cómputo de la UNAM para Petróleos Mexicanos

(PEMEX), la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Nacional Financiera (NAFIN).
En 1971 se conforma el Comité de Autoridades de Informática de la Administración

Pública (CAIAPF) y más tarde, en 1978, el Comité de Informática de la
Administración Pública Estatal y Municipal (CIAPEM).
Para el periodo 1995–2000, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) dio origen al

Programa de Modernización de la Administración Pública y al Programa de
Desarrollo Informático. Así, se crean la Red Escolar de Informática Educativa, la Red
Satelital de Televisión Educativa (EDUSAT) y el sistema electrónico de contrataciones
gubernamentales Compranet.
30
En 2002, la Agenda Presidencial de Buen Gobierno contempló el desarrollo del
gobierno digital, lo cual, fue prioridad con la implementación del Programa Nacional
e-México. Asimismo, se creó el Consejo Técnico del Fideicomiso e-México 2058 y se
promulgó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En 2003 se creó la Unidad de Gobierno Electrónico y Política de Tecnologías de

Información (UGEPTI) y se decretó la Ley del Servicio Civil de Carrera. En 2005, se
configuró la Comisión Intersecretarial de Gobierno Electrónico.
Cada momento, programa y ley publicada, han contribuido al gobierno digital

mexicano.
30
2006-2012 Trámites y servicios digitales T/S digitales
Desarrollo social
Medio ambiente
Procesos de
Transporte
Impuestos
Educación
Vivienda
atención
Empleo
Familia
Evaluación
…
Infraestructura tecnológica y recursos humanos I.T y R.H.
Estrategia de gobierno digital federal Gobierno

digital, estatal
y municipal
Programas Programa de
sectoriales mejora de la gestión Planes estatales
y municipales de
desarrollo
Gobierno de Felipe Calderón

Gobierno digital en el PND: “compromiso de mejorar la
eficacia y eficiencia gubernamental: estrategias con
uso honesto, inteligente y austero de recursos Modelo de Gobierno Digital:
públicos; aplicar acciones de sistematización, Ciudadano al centro
digitalización y profesionalización de servicios
públicos”.
El gobierno de Felipe Calderón contempló el gobierno digital en el PND, señalando

que asumía “el compromiso de mejorar la eficacia y eficiencia gubernamental,
mediante estrategias que permitan el uso honesto, inteligente y austero de los
recursos públicos, así como la aplicación de acciones de sistematización,
digitalización y profesionalización de los servicios públicos para incrementar la
calidad en la formulación de procesos, trámites y prestaciones de servicios
públicos” (Pardo, 2015, p.106).
Según el acuerdo por el que se da a conocer la Agenda de Gobierno Digital,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de enero de 2009, el Modelo de
Gobierno Digital ubica a la o el ciudadano al centro de su estrategia. Con base en
esta premisa, su estructura se despliega en seis niveles para su operación, que su vez,
se distinguen en tres ámbitos:
a) Operación gubernamental interna
b) Ventanilla de atención
c) Los usuarios
31
PND 2013-2018
Habilitadores Objetivos
Inclusión y habilidades digitales

I. Transforación Gubernamental
interoperabilidad
Datos Abiertos
Marco jurídico
II. Economía Digital
Conectividad
III. Transformación Educativa
IV. Salud Universal y

Efectiva
V. Innovación Cívica y Participación
Ciudadana
Estrategia Digital Nacional (EDN)
Aumentar la digitalización de México, maximizando

su impacto económico, social y político en beneficio
de la calidad de vida de las personas.
Durante el sexenio de Enrique Peña Nieto el propósito de la Estrategia Digital

Nacional (EDN) fue “aumentar la digitalización de México, para que con ello se
maximice su impacto económico, social y político en beneficio de la calidad de vida
de las personas. Para esto, la Estrategia se compone de cinco objetivos y cinco
habilitadores que, en conjunto, permitirán la digitalización de México” (p.15).
Asimismo, de acuerdo con el documento rector de la EDN, “El propósito fundamental

de la Estrategia es lograr un México Digital en el que la adopción y uso de las
tecnologías maximicen su impacto económico y social en beneficio de la calidad de
vida de todos” (EDN, 2013, p. 9)
32
2021
Portales del
Gobierno Digital
Por decreto se estableció la Ventanilla Única Nacional

para los Trámites e Información del Gobierno.
Interoperabilidad con
sistemas electrónicos
Administración Empresas productivas
Pública Federal (APF) del Estado
Por decreto, en México se estableció la Ventanilla Única Nacional para los Trámites
e Información del Gobierno, como el punto de contacto digital a través del portal de
internet www.gob.mx, para propiciar la interoperabilidad con los sistemas
electrónicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
(APF) y de las empresas productivas del Estado, en términos de las disposiciones
jurídicas aplicables a éstas y en el ámbito de sus respectivas atribuciones (CIDGE,
2018).
33
2021
Digitalización del gobierno

Capacidad de un país y su población para
usar tecnologías digitales que generan,
procesan y comparten información; describe
la transformación social, económica y
política asociada con la adopcion de las TIC.
Innovación e integración de
desarrollo tecnológico al servicio
de la transformación del gobierno
• Gob.mx • Wikiguías.
• Ventanilla Única Nacional. • Gobiern sin Papel.
• Política TIC/MAAGTICSI. • Interoperabilidad.
• Decreto de Austeridad. • OICs.
• Bases de Colaboración. • E5cinco.
• Datos Abiertos. • RUPa.
Cuando aludimos a la digitalización del gobierno nos referimos a la “capacidad de un

país y su población para usar tecnologías digitales que permitan generar, procesar y
compartir información; describe la transformación gubernamental, social, económica
y política asociada con la adopción de las TIC” (CIDGE, 2021).
Por tanto, se relaciona con la innovación e integra los desarrollos tecnológicos al

servicio de la transformación del gobierno en beneficio de todas las personas.
Entre las principales acciones, espacios, servicios o fines del proceso de digitalización
están:
1. gob.mx
2. Ventanilla Única Nacional
3. Política TIC/MAAGTICSI
4. Decreto de Austeridad en materia de TIC
5. Bases de Colaboración
6. Datos Abiertos
7. Wikiguias
8. Gobierno sin Papel
9. Interoperabilidad
10. OICs
11. e5cinco
12. RUPA
34
Actores en el gobierno digital en
México
Oficina de Presidencia
Información
SEP
Sistema Nacional Unidad de Gobierno Electrónico
e-México y Tecnologías de la Información
CISEG
Todas las unidades TI a
nivel Secretaría y Agencia
CONACYT
INFOTEC
Se integran gobiernos estatales, municipales y sus

instituciones, universidades; desarrolladores de Diseñar, producir y distribuir
contenido y servicios para
hardware y software; Cámaras y Asociaciones; el bien de la sociedad.
OSC.
A partir de la complejidad que hemos descrito en láminas anteriores, es pertinente

distinguir los actores involucrados en el gobierno digital en México.
Este, se hace posible a través del Sistema Nacional e-México y además de los actores
visibles en el esquema, integra a gobiernos estatales, municipales y sus instituciones,
universidades; desarrolladores de hardware y software; Cámaras y Asociaciones, así
como Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Esto para diseñar, producir y
distribuir contenidos y servicios para el bien de la sociedad (Gil-García, Luna y
Sandoval, 2015).
A saber, en mayo del 2004, México fue reconocido con el primer lugar en el eje e-
Gobierno, y como uno de los diez países con los mejores portales de gobierno
durante el Foro Internacional Stockholm Challenge de Suecia (Sistema Nacional e-
México, 2010).
35
Gobierno digital a nivel estatal en México
Ávila:
Gobierno Digial en la Nueva Gestión Pública
Índice de funcionalidad: “mide características

como presencia, información, interacción,
transacción, integración y participación política”.
Paginas Web
Estados del sur y centro:
Estados del norte: Campeche, San Luis Potosí
Sonora y Nuevo León.
y Tlaxcala.
Dicho índice refleja un puntaje total

que combina las fortalezas de los
estados en distintos componentes: Los componentes se complementan =
mayor el progreso, el estado gana portales con mayor funcionalidad y utilidad
puntaje.
En el tema de gobierno digital a nivel estatal en México, Ávila (2014) realizó un

estudio sobre el Gobierno Digital en la Nueva Gestión Pública, en relación al Índice
de funcionalidad que: “mide características tales como presencia, información,
interacción, transacción, integración y participación política” (p.280).
En su investigación, este mismo autor encontró que hay un patrón en el que las
mejores páginas las tienen los estados del norte en comparación a los del sur y
centro de la república. Sonora y Nuevo León ocupan los dos primeros lugares y
Campeche, San Luis Potosí y Tlaxcala presentaron el menor Índice de funcionalidad.
Según esto, dicho índice refleja un puntaje total que combina las fortalezas de los
estados en distintos componentes, de modo que, mientras mayor sea el progreso
respecto a uno o varios de los componentes, el estado gana puntaje. Al final, los
componentes se complementan y dan como resultado portales con mayor
funcionalidad y más útiles para la ciudadanía, las empresas y otras instituciones que
interactúan en forma cotidiana con los gobiernos estatales (Ávila, 2014).
36
Gobierno digital a nivel municipal en México
Una de las escalas donde es más visible la incidencia e

interacciones ciudadano-gobierno es la municipal. La
creación de soportes y fomento al uso de mecanismos y
herramientas del gobierno digital, es una oportunidad
de reconfigurar la relación Estado-Ciudadanía-Usuarios.
Esfuerzos organizados y
articulados
de transformación de los
Portales Gubernamentales
• Capacitación, reingeniería de procesos.
• Reelaboración del marco jurídico

regulatorio.
• Transición de modalidad tradicional de la
burocracia a la burocracia virtual.
• Desdibujamiento de fronteras institucionales
• Aparición de instituciones virtuales.
Como se sabe, una de las escalas donde es más visible la incidencia y las
interacciones entre ciudadanía y gobierno, es la municipal. Por ello, la creación de
soportes y fomento al uso de mecanismos y herramientas del gobierno digital, es una
oportunidad para reconfigurar la relación de la triada Estado, ciudadanía y usuarios
de sus servicios, pero hacerlo requiere, sin duda, esfuerzos organizados y articulados
de transformación de los portales gubernamentales en todas sus niveles, desde lo
municipal, hasta lo Federal.
Este profundo cambio de dichos mecanismos informativos a ámbitos transaccionales
complejos, sólo puede ser a través de “capacitación, reingeniería de procesos,
reelaboración amplia del marco jurídico regulatorio, transición desde las modalidades
tradicionales de la burocracia a la la burocracia virtual, e incluso, el desdibujamiento
de las fronteras institucionales y la aparición de las instituciones virtuales” (Ávila,
2014, p.283).
37
Gobierno digital a nivel municipal en México
Incorpora el uso de la tecnología para

transformar la gestión municipal y
mejorar el servicio público.
Atención Atención presencial
telefónica (072) (Ventanilla Única)
Atención
por Internet
Centro Iberoamericano de
Desarrollo Estratégico Urbano
“Unificar los sistemas de información del
municipio en una sola plataforma tecnológica
que permite simplificar operaciones…”
Cultura
organizacional
(CIDEU, s/f).
Un caso de gobierno digital a nivel municipal es el proyecto denominado “Zapopan

Ciudad Digital” que incorpora el uso de la tecnología para transformar la gestión
municipal y mejorar el servicio público. Esto, por medio de tres canales: atención
telefónica (072), atención presencial (Ventanilla Única, quioscos) y atención por
Internet.
De acuerdo a la página del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano
(CIDEU), red de organizaciones con quien se realizó la colaboración en dicho
proyecto, este busca “Unificar todos los sistemas de información del municipio en
una sola plataforma tecnológica que permita simplificar operaciones, así como
desarrollar una nueva cultura organizacional basada en la eficiencia y mejora
constante de los servicios a la ciudadanía” (s.f.).
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41
La participación
ciudadana como
instrumento del
gobierno abierto
Sánchez González, José Juan

Sánchez, J. J. (mayo-agosto, 2015). La participación
ciudadana como instrumento del gobierno abierto.
Espacios públicos, 18(43), 51-73. Recuperado de
Espacios Públicos
ISSN: 1665-8140
revista.espacios.publicos@gmail.com
Universidad Autónoma del Estado de
México
México
Sánchez González, José Juan

La participación ciudadana como instrumento del gobierno abierto
Espacios Públicos, vol. 18, núm. 43, mayo-agosto, 2015, pp. 51-73
Universidad Autónoma del Estado de México
Toluca, México
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67642415003
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La participación ciudadana como instrumento del gobierno abierto
Citizen participation as a tool for open government
Fecha de recepción: 21 de octubre de 2014

Fecha de aprobación: 7 de mayo de 2015
José Juan Sánchez González*
Resumen
Destaca la importancia de la participación ciudadana en la construcción de espacio público. La participación

ciudadana se ubica como elemento clave en la etapa socio-céntrica del gobierno abierto. El método utilizado es
la investigación documental. Primero, se realiza una aproximación conceptual de la participación ciudadana.
Segundo, se describe a la participación ciudadana en su evolución en la agenda de la administración pública
latinoamericana con las propuestas de los organismos internacionales y en su desarrollo conceptual para
definir las etapas en la participación ciudadana. Tercero, destacando la importancia de la participación
ciudadana como elemento clave para el gobierno abierto. Los resultados son: la participación ciudadana es un
elemento clave en la agenda internacional de la administración pública, cuenta con el apoyo de organismos
internacionales, que se cuentan con tipologías y que dentro del gobierno abierto es esencial para ensanchar
la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos.
Palabras clave: participación ciudadana, gobierno abierto, transparencia, administración pública, agenda
internacional.
Abstract
The relevance of citizen participation in the forging of public spaces is highlighted in this paper. Citizen
participation is identified as a key element in the socio – centric stage of open government. The methodology
of this paper is purely documental. First, a theoretical approach of citizen participation was built. Second,
citizen participation is described as a part of the evolution of the public administration´s agenda in Latin
America with the proposals of international organizations and in its conceptual development to define the
stages of citizen participation. Third, we stress the importance of citizen participation as a key element for
open government. The results are: Citizen Participation is a key element in the global agenda of public
administration, along with the support of various international organizations, that is comprised by typologies
and that is within reach of open government. It is essential to improve transparency and the accountability
of governments.
Key words: citizen participation, open government, transparency, public administration, global agenda.
* Universidad Autónoma del Estado de México, México. Correo-e de contacto: cameralista@hotmail.com
, ISSN 1665-8140, núm. 43, mayo-agosto 2015, pp. 51-73

La participación ciudadana
como instrumento del gobierno abierto
52 Presentación profundo del Estado (Klilksberg, 2006: 820).

En lugar de un Estado burocrático, ajeno a los
El asunto de la participación ciudadana ciudadanos, impenetrable, desalentador de la
no es una cuestión de moda o preferencia, participación de estilo de gestión autoritario,
sino que es una consecuencia necesaria de la se requiere lo contrario. Para abrir plenamente
evolución de la discusión sobre el Estado y a la participación ciudadana, es preciso
la democracia, con sus implicaciones sobre la descentralizar, crear transparencia de los actos
política pública buscando mayor racionalidad públicos, desburocratizar, favorecer todas las
(Canto, 2011: 17). Durante las últimas formas de cogestión de los ciudadanos, activar
décadas han proliferado las experiencias de instituciones de participación permanente
participación ciudadana. Con instrumentos como el referéndum, los ombudsman, renovar
y resultados diversos han sido muchas las constituciones, ir hacia sistemas políticos que
administraciones que han intentado involucrar hagan madurar crecientemente la participación
a los ciudadanos en el diseño y la ejecución ciudadana y favorezcan la organización y
de sus políticas públicas. En el ámbito de expresión de la sociedad civil.
la participación ciudadana, afirma Brugué Cuando se refiere al ámbito de la política,
(2009) que se está frente a una encrucijada. Se entendida como gestión de la cosa pública,
necesita dar un salto cualitativo que permita como gobierno de los intereses colectivos,
superar la retórica participativa para mostrar como medio de resolver los conflictos sociales,
los resultados concretos de su práctica. Se adjetivamos la participación y la llamamos
necesita materializar las promesas de la “participación ciudadana”. En este caso, el
participación ciudadana; unas promesas que “sentirse parte de” significa el ejercicio del
no pueden limitarse a la propia realización derecho a ser miembro de la comunidad
de los procesos participativos, sino que deben política: ciudad, país, en la que se organiza la
proyectarse sobre su capacidad para mejorar las sociedad. A pesar de la manifestación formal
condiciones de vida de la ciudadanía (Brugué, de ese derecho a “ser parte”, si no se produce
2009: 55). el efecto de “sentirse parte”, difícilmente se
La democracia aparece como el modelo podrá ejercer la ciudadanía activa (Pindado,
elegido por la mayor parte de la humanidad. 2009: 126) y la participación ciudadana
Avanzar en la dirección a ella implica un rediseño activa.1 Las necesidades que impone la nueva
e n s ay o s y a r t í c u l o s
1
El origen de la palabra “participación” nos remite a su significado. Desde el punto de vista estrictamente
lingüístico, se trata de “tomar parte” del latín pars y capio. Participar, tomar parte, se puede hacer, respecto de
cualquier hecho colectivo. Es necesario que haya más de un individuo para que se pueda hablar de participación.
La participación implica que “se siente uno parte de”, “se es parte de” un colectivo o comunidad que está
formando por diferentes partes (Pindado, 2009: 125).

José Juan Sánchez González
economía mundial, requiere de gobiernos la oportunidad de intervenir en el destino 53

emprendedores y ágiles para la promoción del colectivo que es parte irrenunciable de la
desarrollo (Cabrero y Díaz, 2009: 1), por lo vida pública. En ésta es factible aprovechar
que es necesario impulsar mecanismos efectivos las ventajas que se derivan para ejercer las
de participación ciudadana. Según Subirats libertades, los derechos y la responsabilidad
(2009), la incertidumbre muchas veces genera sin más límite que la libertad, el derecho y
problemas, es también el camino para su la responsabilidad de los demás. Por tanto, la
resolución colectiva. A través de los procesos ciudadanía no es dato en sí; por el contrario,
participativos, todos los actores participantes es un proceso que se construye de acuerdo con
acostumbran a entender mejor la complejidad valores, cultura, toma de conciencia, ejercicio
como algo inherente a todo proceso decisional de la responsabilidad y la aceptación de que
público, y no como una anomalía a superar los contrarios también tienen el derecho a
(Subirats, 2009: 17). ser reconocidos con base en el principio de
Una de las innovaciones más recientes igualdad (Uvalle, 2005: 338-339).
ha sido la introducción de acciones dirigidas En este artículo, el objetivo es destacar
a promover la participación directa de los la importancia de la participación ciudadana
ciudadanos en los asuntos públicos locales como mecanismos de construcción del espacio
a través de arreglos institucionales diversos. público. La relevancia de la participación
Los teóricos de la participación política en ciudadana ocurre en dos planos: primero, en el
ocasiones parecen olvidar que los nuevos nivel institucional en el que más naciones lo han
mecanismos participativos se incorporan reconocido en la agenda del buen gobierno, y
en un contexto institucional preexistente, segundo, a nivel teórico desde la propuesta de
basado en principios diferentes, y que los Arnstein (1969), el “Spectrum de participación”
procesos de encaje suelen implicar importantes de la iap2 (International Association for
fricciones y conflictos (Salvador y Ramió, Public Participation), hasta la propuesta de la
2012: 1). Los gobiernos cerrados están Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde)
acostumbrados a bloquear las modalidades (2001) en donde se definen tres niveles de
de la participación ciudadana, por lo que los participación ciudadana: información, consulta
escasos mecanismos institucionalizados de y participación activa. A partir de estos referentes
consulta están controlados por sus propias prácticos y teóricos, se ubica a la participación
reglas de control. Por el contrario, los ciudadana en el contexto del gobierno abierto
gobiernos abiertos deben destacarse por su (open government). Bajo estas consideraciones
nivel de transparencia, rendición de cuentas, generales, el artículo se encuentra divido en
mecanismos de participación ciudadana e tres apartados. En el primero, se realiza una
integridad pública. descripción de algunas definiciones para
En la democracia moderna, los ciudadanos conceptualizar a la participación ciudadana.
poseen naturaleza activa, es decir, tienen En el segundo, se describe tanto el nivel

54 práctico de la participación ciudadana en su comunidades y grupos indígenas (clad, 2009:

evolución en la agenda de la administración 3-4). Entonces, la participación ciudadana
pública internacional, así como las propuestas permite la construcción de espacio público
teóricas más relevantes en esta materia. Por y permite recuperar lo público del ejercicio
último, se describe al gobierno abierto y al ciudadano, mediante el involucramiento de las
componente de la participación ciudadana de organizaciones de la sociedad civil en el diseño
modo comparativo, para destacar su relevancia e implementación de las políticas públicas que
en la agenda de los temas societales. les concierne.
La participación ciudadana, de manera
restrictiva, es el conjunto de procesos mediante
Aproximación a la participación los cuales los ciudadanos, a través de los
ciudadana gobiernos o directamente, ejercen influencia
en el proceso de toma de decisiones sobre
La participación ciudadana en la administración dichas actividades y objetivos (bid, 2004:
pública es el proceso de construcción social de 2). La participación ciudadana, no significa
las políticas públicas que, conforme al interés decidir, sino tener la posibilidad de influenciar
general de la sociedad democrática, canaliza, da las decisiones que deberán ser tomadas por las
respuesta o amplía los derechos económicos, instancias de autoridad establecidas en cada
sociales, culturales, políticos y civiles de las caso. Algunas de las definiciones más citadas
personas, y los derechos de las organizaciones o de la participación ciudadana se presentan en
grupos en que se integran, así como los de las el cuadro 1.
Cuadro 1
Definiciones de participación ciudadana
Autor Definición
Restrepo “La participación social refiere a los diversos mecanismos e instancias que posee la
sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas. Por lo
tanto, el estudio de la participación social es el de las medicaciones entre Estado
y sociedad”.
Velázquez y González (2004) “Por participación se entiende el proceso a través del cual distintos sujetos sociales
y colectivos, en función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su
entorno, intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener,

reformar o transformar el orden social y político”.
Cardarelli y Rosenfeld (1998) “Conjunto de prácticas (jurídicas, económicas, políticas y culturales) que colocan
a una persona como miembro competente de una sociedad y que tienen su fuente
de legalidad y legitimidad en la titularidad de derechos”.
Fuente: elaboración propia a partir de (Canto, 2011: 27-28).

En la mayoría de las definiciones de participa- Al mismo tiempo, que la categoría parti- 55

ción ciudadana, existen elementos en común: cipación ciudadana es relevante en el ámbito
una mediación entre sociedad y gobierno para de los asuntos públicos, también existen posi-
que los distintos sujetos sociales intervengan, ciones a favor y en contra de la participación
con base en sus diversos intereses y valores, los ciudadana. A nivel discursivo, los gobiernos
cuales influyen en las políticas públicas y en las aceptan a la participación ciudadana como
estructuras de gobierno, fundamentándose en parte de las mejores prácticas internacionales,
el reclamo del derecho a la intervención en los sin embargo, en la práctica se oponen, ya que
asuntos que les competen (Canto, 2011: 28). les preocupa que los ciudadanos conozcan y se
En las diversas modalidades de participación involucren en los procesos y procedimientos
ciudadana, su involucramiento parcial o com- gubernamentales porque consideran que pier-
pleto en las políticas públicas es fundamental den control en sus asuntos. Como se observa
en los asuntos de la administración pública. en el cuadro 2.
Cuadro 2
Argumentos a favor y en contra de la participación ciudadana
A favor En contra
• Proporciona información sobre el ambiente social en • Propicia la formación de élites participativas que sesgan
donde se ejecutarán las actividades de desarrollo; la participación;
• Revela de manera más eficiente las preferencias de • Genera persistencia en la exclusión de los menos
los usuarios; organizados para gestionar sus demandas;
• Genera aprendizajes sociales e innovación; • Se vuelve ocasión de “captura” de recursos e
• Fortalece a las instituciones locales; instituciones redistributivas por parte de élites locales;
• Genera mayor credibilidad y legitimidad sobre las • Sesga las preferencias del universo de usuarios hacia
evaluaciones; las de los participantes;
• Contribuye a mejorar la eficacia de las instituciones • Propicia la “informalización” de la política al abrir
locales; canales alternos a los de representación institucio-
• Genera formación de capital social; nalizada;
• Fortalece la competitividad sistémica de la región o • Limita la racionalización de las acciones gubernamen-
localidad; tales dada la dispersión de las demandas;
• Contribuye a la formación y fortalecimiento de • Disminuye la confianza hacia las instituciones
identidad local o regional. representativas.
Fuente: elaboración propia a partir de (Canto, 2011: 28-29).

En una democracia contemporánea, la parti- sirven como elementos para vigilar la acción
cipación ciudadana tiene mayores argumentos gubernamental y combinado con el combate
a favor, ya que se constituye en un contrapeso a la corrupción, son factores esenciales para
efectivo del abuso del poder, junto con la trans- el control del poder y darle una dirección a
parencia y el acceso a la información pública los asuntos públicos con fundamentos de

56 interés público. Los argumentos en contra y ciudadanos tampoco garantiza por sí solo
de la participación ciudadana, pueden ser el éxito. Sin embargo, dichos riesgos deben
contenidos con una legislación que evite la ser comparados con los efectos negativos y
sobre representación de las organizaciones de los costos que implica la no-participación
la sociedad civil. ciudadana (ocde: 2006, 26).
En este contexto, existe un doble carácter Kliksberg (1984) ya sostenía que se
de la participación ciudadana en el Estado. En equivocaba el marco conceptual tradicional,
primer término, la participación es un proceso aplicado a la reforma de la administración
resultante de las acciones de los actores, con pública latinoamericana, dejaba de lado
sus identidades, orientándose a la incidencia la actitud y vinculación que establecen los
en el Estado como garante de reglas que ciudadanos mediante su participación en
hagan factible la inclusión social. En segundo los asuntos públicos (Kliksberg, 1984: 40). Los
término, la participación es un resultado, ya que ciudadanos pueden proveer a la reforma de la
el Estado incorpora en su institucionalidad los administración pública de elementos de gran
mecanismos forjados por la sociedad para que la utilidad técnica: información de campo sobre
atención a las demandas sociales sea sustentable el funcionamiento efectivo de los procesos
y duradera en la promoción de la equidad y administrativos; retroalimentación sobre el
la confianza (Ortiz, 2012: 1). Ya sea como resultado concreto de los cambios; y sugerencias
proceso o como resultado, la participación derivadas de extensas experiencias. En ocasiones
ciudadana contribuye a reforzar el espacio es necesario para la acción eficiente de los
público, permitiendo a los ciudadanos influir nuevos sistemas administrativos que los mismos
en la toma de decisiones de los gobiernos y no usuarios modifiquen actitudes arraigadas que
sólo las élites políticas que tradicionalmente permiten aceptar los cambios producto de la
capturan a los gobiernos. reforma administrativa. Al no consultar, ni
El fortalecimiento de las relaciones entre hacer participar a la población en su esfuerzo, la
instituciones públicas y ciudadanos no es una administración pública tenderá a ser percibida
fórmula mágica. Fingir tomar en cuenta las por ello como un movimiento artificial y de una
opiniones y participaciones de los ciudadanos “elite”, ajeno a sus necesidades, requerimientos
sin hacerlo verdaderamente, irá probablemente y a la voluntad ciudadana.
en contra del objetivo perseguido y debilitará La participación activa de la ciudadanía
la confianza en la administración pública y era un campo limitadamente transitada en la
en la democracia. Por ello, cada vez que se administración pública de América Latina.
trata de fortalecer las relaciones instituciones Constituye una promisoria posibilidad para
públicas-ciudadanos, el compromiso y la ampliar considerablemente el apoyo y la
voluntad política de los servidores públicos son vialidad de la modernización del aparato
factores de éxito decisivos. El fortalecimiento gubernamental. Sería necesario examinar
de las relaciones entre instituciones públicas a detalle las características de la relación

usuario-administración pública en la región para su implementación en la administración 57

e identificar cómo podrían transformarse pública de la región.
con orientación a la participación colectiva En el primer plano de reconocimiento
y efectiva de la ciudadanía en la gestión institucional, las grandes tendencias del
con el aparato público. Para ello, deberá profundo y acelerado proceso de cambio que
recuperase el aprovechamiento de la rica enfrentan los países de América Latina y el
experiencia de la región en materia municipal, Caribe –democratización, reformas económicas,
el desarrollo de las organizaciones vecinales, descentralización, la globalización y las nuevas
las vastas posibilidades de la descentralización tecnologías de telecomunicación– han implicado
administrativa y la utilización de la voluntad un importante cambio en el papel del Estado,
ciudadana, que no había sido adecuadamente el mercado y los diferentes actores sociales
conducida. (bid, 2004: 1). En este contexto se reconoce la
creciente importancia de la participación de los
ciudadanos en la formulación e implementación
La evolución de la participación de las políticas públicas.
ciudadana en la agenda de la La participación ciudadana implica
administración pública siempre la cesión, distribución o delegación
del poder por parte de los poderes públicos
La participación ciudadana ha seguido en hacia la iniciativa ciudadana (Ortíz, 2012:
América Latina dos caminos: el primero, el 37). La participación ciudadana ha tenido un
reconocimiento institucional en sus acuerdos largo proceso en América Latina y el Caribe
internacionales de la participación como para convertirse en un tema central de la
elemento relevante de la acción gubernamental; agenda latinoamericana de la administración
el segundo, en el plano teórico con las propuestas pública (bid, 2004: 1-2). El siguiente cuadro
para definir y clasificar a la participación retoma los antecedentes más importantes de la
ciudadana con el propósito de destacar las vías participación ciudadana en la región.
Cuadro 3
La participación ciudadana en la agenda latinoamericana
Acuerdos Descripción
Declaración de Río (1992) “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados en el nivel que
corresponda”.
Cumbre de las Américas, Miami (1994) “Una democracia vigorosa requiere una amplia participación de
todos los sectores en asuntos públicos”.
Continúa...

58
Acuerdos Descripción
Cumbre de Santa Cruz “Como requisito fundamental para el desarrollo sostenible, una
sobre Desarrollo Sostenible (1996) amplia participación de la sociedad civil en el proceso de toma
de decisiones, incluyendo políticas y programas y su diseño,
implementación y evaluación”.
Cumbre de las Américas “La fuerza y sentido de la democracia representativa residen en

de Santiago de Chile (1998) la participación activa de los individuos en todos los niveles de la
vida ciudadana”.
Cumbre de las Américas de Québec (2001) “Con todos los sectores de las sociedad civil y las organizaciones
internacionales para asegurar que las actividades económicas
contribuyan al desarrollo sostenible de nuestras sociedades”.
Plan de Acción de la Cumbre de “Todos los países deberían también promover la participación
Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible pública, incluso a través de medidas que permitan el acceso a
(2002) información relativa a legislaciones, regulaciones, actividades,
políticas y programas”.
Consejo Permanente de la Organización “Estrategias para incrementar y fortalecer la participación de las

de Estados Americanos (oea) (2003) organizaciones de la sociedad civil en las actividades de la oea.”
Cumbre Extraordinaria de la Américas (cea), “Alentaremos la participación de la sociedad civil en el proceso

Monterrey, Nuevo León (2004) de Cumbres de las Américas, para lo cual nos proponemos
institucionalizar los encuentros con la sociedad civil, el sector
académico y el privado”.
Fuente: bid (2004), Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del Banco, pp. 1-2.
Como puede inferirse, la importancia de locales para el Distrito Federal, México aprobó
la participación ciudadana en la agenda las leyes de Fomento a las Actividades de las
latinoamericana fue creciendo en relevancia Organizaciones Civiles, por un lado, y, por otro,
y estrategia para alcanzar un buen gobierno. de Desarrollo Social (Canto, 2011:32).
En América Latina, otros antecedentes de la El Banco Mundial (bm) declaró que “el
participación ciudadana fueron evidentes en 1988 mensaje para nuestros clientes es que, cualquiera
en la Constitución de Brasil, cuando introdujo que sea su sistema político, no se puede
como uno de sus elementos a la participación; lograr un desarrollo favorable sin una buena
la Constitución de Colombia en 1991 introdujo gobernabilidad y sin la participación de sus

también el tema de la participación en los ciudadanos” (bm, 2011: 1). El actual presidente
distintos niveles de gobierno. En 1994, Bolivia del bm, Jim Yong Kim, también señaló:
aprobó la Ley de Participación Popular, lo
mismo que en su reciente Constitución. En Para lograrlo se requieren cambios en la manera
2003, teniendo como antecedentes legislaciones en que trabajamos, pero ningún cambio es

más importante que ayudar a los Gobiernos a Tabla 1 59

profundizar su relación con los ciudadanos. Tipología de niveles de participación
ciudadana
(…) Pero un desarrollo centrado en los
ciudadanos, además de proporcionar información 8 Control ciudadano
crucial, contribuye a establecer incentivos vitales 7 Delegación de poder Niveles de poder ciudadano
para resolver complejos desafíos en materia de 6 Socio
prestaciones. La voz de los ciudadanos puede ser 5 Conciliación
clave para ejercer sobre el Gobierno (…) La voz 4 Consulta Niveles simbólicos
de los ciudadanos constituye un aspecto central 3 Información
de las actividades sujetas a rendición de cuentas 2 Terapia
Sin participación
(bm, 2013: 2-3). 1 Manipulación
Fuente: Sherry, Arnstein (1969), “A ladder of citizen

En un segundo plano, el teórico, se ha participation”.
intentado conceptualizar y establecer una
tipología aceptada que muestre los grados de
la participación ciudadana en el ámbito de la Sobre la base de esta escala se han realizado
administración pública. Una primera propuesta formulaciones posteriores con menor carga
teórica es la que establece una tipología crítica (Calderón, 2012: 35; Ortiz, 2012: 39).
de niveles de participación, corresponde La segunda propuesta, una de las más aceptadas
a Arnstein (1969), que asciende desde es el “Spectrum de la participación pública”
grados bajo cero hasta las alturas en ocho de la iap2, que distingue cinco escalones,
niveles, agrupados en tres planos: plano de comenzando la escala con el número cero,
la participación, que pretende sustituir a la ya que el primer escalón es, realmente pre-
genuina participación ciudadana mediante participación:
mecanismos de manipulación; plano de la 1. Información: canal unidireccional en
participación simbólica, donde se permite a donde el gobierno facilita información de
la ciudadanía escuchar, tener voz e incluso sus intenciones.
ser escuchada; y plano del poder ciudadano, 2. Consulta: expresión de la ciudadanía, sin
donde la ciudadanía participa en la toma compromiso acerca del tratamiento de sus
de decisiones, mediante mecanismos de opiniones.
negociación y acuerdo o mediante auténtica 3. Implicación: aceptar propuestas de la
ciudadanía, pero sin dejar que ésta participe
delegación del poder (Calderón, 2012: 34;

Ortiz, 2012: 38). en las decisiones globales.

60 4. Colaboración: proceso de negociación La administración pública interviene en

derivado de demandas ciudadanas, pero diferentes niveles: local, regional, nacional e
conducido por la administración. internacional. En cada uno de esos niveles,
5. Delegación: los ciudadanos tienen ámbitos está en contacto con los ciudadanos. A nivel
en los que deciden automáticamente. nacional es el más pertinente para la elaboración
de políticas públicas. Los ciudadanos entran en
Cada proceso participativo puede diseñarse relación con la administración pública en calidad
en el nivel de un peldaño concreto. Lo que de individuos, o en grupos organizados como
no puede olvidarse es que la mera informa- las organizaciones de la sociedad civil (osc). La
ción puede ser un prerrequisito, pero no es democracia descansa en el consentimiento de
participación, ya que no devuelve ningún poder los ciudadanos (ocde, 2006: 17).
a los ciudadanos y que a mayor entrega del Las relaciones entre gobierno y ciudadanos
poder, más participativo será un proceso. La cubren un amplio espectro de interacciones
ciudadanía tiene el deber cívico de crear valor
diferentes en cada etapa del ciclo del diseño
público y no limitarse a ser un mero receptor
de políticas, desde su elaboración y su puesta
de las políticas públicas. Los ciudadanos no
en marcha hasta su evaluación (ocde, 2001:
somos clientes (Ortiz, 2012: 41).
3). Al analizar esta compleja relación, la ocde
Una tercera propuesta, el trabajo del
empleó las siguientes definiciones:
puma (Public Management Committee) de la
• Información: una relación de sentido único
ocde que ha logrado definir de manera más
en la cual el gobierno genera información
específica para la administración pública la
y la difunde a los ciudadanos. Cubre tanto
importancia de la participación ciudadana en
el acceso “pasivo” a la información de los
la administración pública. Al respecto, la ocde
afirma que el fortalecimiento de las relaciones ciudadanos como las medidas “activas”
con los ciudadanos es una buena inversión para aplicadas por el gobierno para difundir la
mejorar el diseño de las políticas públicas, al información entre los ciudadanos.
igual que un elemento fundamental del buen • Consulta: una relación de doble dirección
gobierno. Ello proporciona al gobierno nuevas en donde los ciudadanos plantean al
fuentes de ideas relevantes para el diseño gobierno. Se basa en una propuesta previa
de políticas, de información y de recursos por parte del gobierno en torno al tema
para la toma de decisiones. Asimismo, y no o problema público sobre el cual busca
menos importante, contribuye a desarrollar la la opinión de los ciudadanos y les solicita
confianza del público en el gobierno, elevando información.

la calidad de la democracia y fortaleciendo la • Participación activa: una relación asociativa
capacidad cívica. Dichos esfuerzos contribuyen con el gobierno, en la cual los ciudadanos
a fortalecer la democracia representativa, en la activamente se comprometen en el proceso
cual los parlamentos juegan un papel crucial de diseño de políticas. Reconoce a los
(ocde, 2001: 1). ciudadanos la facultad de hacer propuestas

sobre las diversas alternativas y establece públicas no atenta contra los derechos 61
un diálogo en torno a la correspondiente del legislador. De hecho, los parlamentos
política pública, aunque la responsabilidad han decidido realizar acciones similares
de la decisión final o la formulación de la para reforzar sus propias relaciones con los
política recaigan en el gobierno. ciudadanos (ocde, 2006: 11).
Las medidas concretas mediante las que
Al fortalecer sus relaciones con los ciudadanos, la información, la consulta y la participación
los gobiernos no renuncian a su derecho y activa se llevan a la práctica se han dividido
obligación de establecer políticas y tomar en diferentes ámbitos, según atañan a la esfera
decisiones, más bien buscan ejecutarlas legislativa, política, institucional o instrumental,
de manera innovadora. La información, en referencia a las herramientas utilizadas, tanto
la consulta y la participación activa de los tradicionales como basadas en las tic, como se
ciudadanos en la elaboración de políticas muestra en el siguiente cuadro.
Cuadro 4
Marco de análisis de las variables de la participación ciudadana
Herramientas Herramienta
Variables Leyes Políticas Instituciones
(tradicionales) (tic)
Información Libertad Facturación Oficinas Registros, Sitios y portales
de información de servicios de información folletos, pósters
Consulta Evaluación Grupos Órganos asesores Audiencias Correo electrónico
de la repercusión minoritarios públicas
de nuevas normas
Participación Iniciativa Acuerdos Unidades Jurados Grupos
ciudadana legislativa popular de cooperación administrativas populares de discusión en línea
centrales
Fuente: (Caddy y Vergez, 2003: 8).
El cuadro pone en evidencia que cada uno de en la elaboración de las políticas públicas
los elementos (leyes, políticas, instituciones (Canto, 2011: 29). También es importante
y herramientas) influye en la capacidad considerar estos elementos para mejorar la
de los ciudadanos de recibir información, participación ciudadana, como se observa

ser consultados y participar activamente en el cuadro 5.

62 Cuadro 5
Propuesta para mejorar la participación ciudadana
Propuesta Descripción
La información es un requisito Lograr adecuados niveles de acceso a la información y de protección de ésta

previo básico requiere una normativa apropiada, mecanismos institucionales claros para aplicarla
y un sistema judicial independiente que garantice su cumplimiento.
La consulta es fundamental En la consulta, los poderes públicos definen cuestiones, establecen preguntas,
para la elaboración de políticas gestionan el proceso e invitan a los ciudadanos a contribuir con sus puntos de
vista y opiniones.
La participación activa La participación activa reconoce la capacidad y la autonomía de los ciudadanos

supone una nueva frontera para debatir y generar alternativas de políticas. Se precisa que los ciudadanos
asuman un mayor grado de responsabilidad en la elaboración de políticas, como
contrapartida de los mayores derechos de participación de que gozan.
Atraer a los ciudadanos en línea Todos los países de la ocde reconocen el enorme potencial de las Tecnologías de
la Información y la Comunicación (tic) para ofrecer un servicio público de mayor
calidad a precios más bajos; mejora la transparencia y la rendición de cuentas de
los poderes públicos.
Fuente: Caddy y Vergez, 2003: 9-10.
Las actividades complementarias como la total de los fondos invertidos en una política
información, la consulta y la participación activa determinada (ocde, 2006: 23).
han existido siempre, hasta cierto punto, en En una visión tradicional de la política y la
las democracias, de una manera u otra (ocde, administración, la ciudadanía, con su actividad
2006: 18). Sin embargo, dado que la democracia pública de agregación y ajuste de intereses,
no cesa de evolucionar, las reivindicaciones de ha estado pasiva y ausente, ha sido objeto de
apertura y transparencia de los ciudadanos, así conducción y administración, pero además
como la naturaleza cada vez más compleja de sujeto. En realidad, sus iniciativas han sido poco
las sociedades y de los retos que éstas enfrentan, influyentes en la configuración de los asuntos
llevan a los gobiernos a buscar, cada vez más, el públicos, en la elaboración de las políticas y de su
fortalecimiento de estas interacciones. puesta en práctica. En el tiempo de un gobierno
Un asunto es claro: la información, la autosuficiente, capaz de organizar desde sí
consulta y la participación activa exigen recursos mismo la cooperación y el entendimiento
–tiempo, experiencia y dinero– como cualquier social, era muy difícil que tuvieran un lugar
otra actividad de la administración pública. en el sistema las organizaciones autónomas,
Sin embargo, los financiamientos necesarios ciudadanas y tuvieran además la capacidad
para obtener resultados convincentes gracias a para lanzar iniciativas públicas significativas
la información, la consulta y la participación y exitosas, menos aún hacerse cargo de ellas
activa, son generalmente bajos, comparados al (Aguilar, 2006: 837).

Las cosas han comenzado a cambiar como en que reside en el ejercicio de los derechos 63
parte de una ciudadanía más autónoma y activa que le conciernen o, en su caso, a la gestión
frente a un gobierno que se ha ido volviendo pública vinculada a los procesos de integración
más conservador y permeable. Ahora se busca regional o subregional. El principal desafío
concretamente incorporar y validar la posición de la participación ciudadana en la gestión
de que el ámbito, la materia, la extensión del pública es su universalización. La participación
gobierno y de la administración pública era ciudadana se tiene que orientar en general
algo constituido por el público ciudadano por el principio de corresponsabilidad social,
y que los ciudadanos mismos, mediante por el cual los ciudadanos individualmente o
sus organizaciones privadas, sociales, no agrupados en colectivos, tienen que contribuir
gubernamentales, podrían ser también sujetos al bien común o interés general de la sociedad
de la administración pública. Haciéndose (clad, 2009: 2).
cargo de la gestión de varios asuntos públicos, La importancia de la participación conlleva
en cooperación con el gobierno o con la a situar el modo en que los ciudadanos se
presencia (financiera, regulatoria, promotora, interesan por los asuntos políticos. En la
supervisora, evaluadora, correctora) del democracia, la participación es una fórmula
gobierno. que permite a los ciudadanos ganar espacios
A pesar de las muchas limitaciones que de gestión y decisión que son cruciales en la
siguen existiendo, las últimas décadas han definición e implementación de las políticas
contemplado una creciente presencia de públicas. Gestión y decisión, son un medio para
mecanismos que permiten la participación definir espacios de actuación que conciernen
ciudadana en la administración pública local. a la sociedad y a los propios ciudadanos,
En algunos casos, a partir de la estrategia mismos que se articulan en formas de organización
tendiente a mejorar la eficacia de la gestión, a que tiene presencia y efectividad en la vida
incrementar la legitimidad de las instituciones asociada. La participación es una vía para que
o los gobiernos electos, o bien tratando de los ciudadanos organizados incursionen con
responder a una demanda social en este orden en el mundo institucional del Estado,
sentido, se han puesto en marcha diversos el cual también es receptivo a la complejidad
tipos de experiencias, con funcionamientos y de la representación (Uvalle, 2005: 347-348).
resultados muy dispares, que tienen en común Se facilita de este modo, que la voz y presencia
el pretender escuchar a los ciudadanos a la hora de los ciudadanos sea uno de los puntos de
de definir las políticas públicas del ámbito local balance para que el ejercicio del poder se
(Font et al., 2011: 56). lleve a cabo sin anular a las partes activas de
El “derecho a la participación ciudadana la sociedad.
en la gestión pública” es apreciado como un La participación ciudadana ha transitado
derecho de todo habitante iberoamericano dentro de la administración pública, de un
con respecto a la gestión pública del país papel pasivo y marginal, a considerarse como

64 elemento activo y sustantivo en la conformación de ideas provocadoras para la reconstrucción

de políticas públicas colaborativas, donde los del concepto gobierno, a través de nuevas
ciudadanos contribuyen a mejorar el espacio formas que podrían aumentar y mejorar las
público, donde no sólo son objetos, sino sujetos capacidades de las sociedades democráticas
participativos en una administración pública para hacer frente con eficacia, de manera
deliberativa. sostenible y equitativa a temas de interés común
(Cobo, 2012: 101), en los que la participación
ciudadana adquiere una mayor importancia en
La participación ciudadana como los asuntos públicos.
componente central del gobierno Un gobierno abierto es aquel que entabla
abierto una constante conversación con los ciudadanos
con el fin de escuchar lo que ellos dicen y
En estos primeros años del siglo xxi, está tomando solicitan, que toma decisiones basadas en
forma un nuevo paradigma que pretende sus necesidades y teniendo en cuenta sus
llevar a efecto la gobernabilidad democrática preferencias, que facilita la colaboración de
por la vía de buscar una corresponsabilidad los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo
social con el diseño y puesta en práctica de las de los servicios que presta, y que comunica
políticas públicas, a lo que estamos llamando todo lo que decide y hace de forma abierta
Gobierno abierto. La apertura del gobierno y la y transparente (Calderón, 2012: 27). Así,
participación de la ciudadanía son la sístole y un gobierno abierto sería aquel en el que las
la diástole del corazón de la gobernanza y del empresas, las organizaciones de la sociedad
gobierno abierto (Ortíz, 2010: 31). civil (osc) y los ciudadanos pueden “saber
Escribir sobre gobierno abierto es un reto cosas” (obtener información relevante y
mayúsculo, principalmente porque no existe comprensible), “conseguir cosas” (obtener
una definición conceptual terminada y asumida servicios y realizar transacciones desde y con
como válida por un grupo amplio e influyente el gobierno), y “crear cosas” (participar en
de participantes. Es más ilustrativo y útil el proceso de toma de decisiones (Ramírez y
aproximarse al concepto de gobierno abierto Dassen, 2012: 43).
como una iniciativa en marcha, que engloba Para la ocde, el término ha evolucionado
diversas aspiraciones de sectores distintos de desde una mirada basada en tres dimensiones
la sociedad, y que va definiéndose más bien relevantes que apelan a contar con una
por las diferentes experiencias que ocurren administración pública transparente, accesible
en las sociedades en las que esta iniciativa y receptiva, con capacidad de respuesta y
tiene seguidores (Peschard, 2012: 27). Un responsable (ocde/inap, 2006) hasta un
gobierno abierto es un término que aún se está enfoque según el cual se le considera como
construyendo. Actualmente ofrece una serie plataforma para resolver cómo el gobierno

puede trabajar con la sociedad y los individuos ciudadanos a tener acceso a la información 65
para crear valor público (ocde, 2010)2 (Ramírez gubernamental. El punto central de este
y Dassen, 2012: 43). debate es precisamente la democracia, ya
La Alianza de Gobierno Abierto (Open que esta libertad de información depende en
Government Partneship) es un esfuerzo gran medida de la libertad que le otorgue la
multilateral de varios países, por lo que no democracia (Sandoval, 2013: 30).
comienza con una construcción teórica El tema del gobierno abierto escaló
específica. Aun cuando el concepto de gobierno rápidamente en la administración del
abierto ha sido utilizado ya desde los años de presidente de los Estados Unidos, Barack
1980, no será hasta la toma de posesión del Obama, y desde ahí fue sumando a personas
Presidente Barack Obama cuando adquiera de diferentes países con prácticas exitosas en
plena carta de naturaleza como una opción materia de transparencia. Durante 2010 se
alternativa al paradigma de gobierno que hasta gestaron algunos lineamientos sobre gobierno
entonces predominaba en Estados Unidos, muy abierto, que serían conocidos el año siguiente
vinculado al New Public Mangement, unido a como Open Government Partneship (Peschard,
la Patriot Act y la lucha contra el terrorismo 2012: 28). Como presidente, Obama firmó
(Villoria, 2012: 69). un memorándum ejecutivo en el que se
El origen de la iniciativa de la Alianza comprometía a crear “un nivel de apertura
para el Gobierno Abierto es singular, ya que se en el gobierno sin precedentes y un sistema
sustenta en conversaciones de un grupo diverso, de transparencia, participación pública y
integrado por individuos con experiencias colaboración que reforzara la democracia,
en las organizaciones de la sociedad civil, en asegurara la confianza pública y promoverá la
el periodismo, en la iniciativa privada y en el eficacia y eficiencia gubernamental” (Villoria,
gobierno. Los elementos comunes fueron: la 2012: 70).
importancia de la transparencia; el acceso a El instaurar un gobierno para los asuntos
la información gubernamental; la rendición públicos abierto y transparente constituye
de cuentas; la participación social en los un reto común a todos los países. Entre los
asuntos públicos; y la amplia utilización de las principios del buen gobierno comúnmente
tecnologías de la información (Peschard, 2012: aceptados, cabe reseñar la apertura, la
27-28). El gobierno abierto es el resultado transparencia y la obligación de rendir cuentas;
de un debate histórico por el derecho de los la objetividad y la equidad en el trato dado
2
La ocde propone seis acciones para un gobierno abierto: 1) crear mayor confianza en el gobierno;
2) garantizar mejores resultados al menor coste; 3) elevar los niveles de cumplimiento; 4) garantizar la
igualdad del acceso a participar de la formulación de políticas públicas; 5) fomentar la innovación y las
nuevas actividades económicas; 6) mejorar la efectividad mediante el aprovechamiento de los conocimientos
y los recursos de los ciudadanos.

66 a los ciudadanos, con especial mención de El hecho es que el llamado a la apertura

los mecanismos de consulta y participación; de los gobiernos es inminente, las personas
la existencia de unos servicios eficaces y quieren tomar partido en las decisiones y
efectivos; la instauración de legislaciones acciones que las involucran –y se requiere
y normativas claras, transparentes y fácilmente canalizar esa intención hacia la construcción–
aplicables; la coherencia en la elaboración de y los gobiernos han comenzado a preguntarse
políticas públicas; el respeto del Estado de cómo incorporar el gobierno abierto a sus
Derecho; y el seguimiento de estrictas pautas estrategias de gobierno electrónico (Concha
de comportamiento ético. Estos principios y Naser, 2012: 7). Una mayor participación
constituyen los cimientos del gobierno abierto de los ciudadanos y de la sociedad civil no
(Caddy y Vergez, 2003: 3). significa que los gobiernos electos declinen
La iniciativa de gobierno abierto considera la responsabilidad de tomar decisiones en el
tres elementos sustanciales: transparencia, par- público; implica que deben dedicar más tiempo
ticipación ciudadana y colaboración. Transpa- y energía a explicar sus propuestas, a recabar la
rencia es el derecho que tienen los ciudadanos a opinión de los ciudadanos a lo largo del ciclo de
conocer en qué se gastan sus impuestos, cómo se elaboración de políticas (desde su concepción
gastan, ya existen posibilidades tecnológicas su- a su aplicación) y a fundamentar las decisiones
ficientes para facilitar el acceso a la información. que toman (Caddy y Vergez, 2003: 4).
Por su parte, la participación ciudadana es la El gobierno abierto es el modelo de
posibilidad de que los gobiernos puedan aprove- reingeniería de la vida pública y democrática
char la inteligencia colectiva de los ciudadanos y más trascendente de la actual sociedad red.
abrir su agenda legislativa a la ciudadanía. Todas Es la posibilidad de fortalecer la democracia
las leyes, decretos, medidas o decisiones de otro participativa, vincular a los tomadores de
tipo que toman los gobiernos pueden ser debati- decisiones con los ciudadanos, decidir en
das, valoradas, criticadas y complementadas con función de las opiniones y preferencias de las
las opiniones de los ciudadanos. Por último, la personas que serán afectadas o beneficiadas con
colaboración como una estrategia en la que los las decisiones, crear en conjunto valor público,
gobiernos nacionales, regionales y locales puedan reutilizar la información pública para generar
colaborar entre sí, con el sector privado y los riqueza, pero sobre todo, de aprovechar el
ciudadanos, aportando herramientas innovado- empoderamiento ciudadano (Bojórquez 2012:
ras y nuevos métodos de trabajo colaborativos 175-176). El gobierno abierto vuelve a colocar
(Calderón y Lorenzo, 2010: 17-18). El gobierno a la participación ciudadana en un elemento

abierto es un gobierno colaborativo que utiliza central de cualquier política pública que desee
las tecnologías de información y comunicación ser exitosa.
para cooperar con los ciudadanos y aprovechar El gobierno abierto es una filosofía, una
su experiencia, además de solicitar su participa- reingeniería o un elemento para “abrir la caja
ción en determinados aspectos o situaciones. negra del Estado”. Para Oszlak (2012), el

gobierno abierto es una filosofía. Se reflexiona de las mujeres, hace aumentar la eficacia 67
sobre cómo gobernar, cuál es el papel que de los gobiernos, que se benefician de los
desempeñan los gobiernos y los ciudadanos conocimientos, las ideas y la capacidad de
en la gestión pública y sus resultados. Este la gente para proporcionar supervisión. (…)
autor puntualiza las ideas de los defensores Nos comprometemos a proteger la capacidad
del gobierno abierto: 1) la tecnología facilita de las organizaciones sin fines de lucro y de
la comunicación e interacción recíproca la sociedad civil para que su funcionamiento
entre gobierno y ciudadanos; 2) el gobierno sea coherente con nuestro compromiso con la
debe abrir los canales para aprovechar la libertad de expresión, de asociación y de opinión.
contribución de los ciudadanos en el proceso Nos comprometemos a crear mecanismos que
de toma de decisiones, para recolectar las permitan una mayor colaboración entre los
opiniones de políticas públicas en la co- gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil
producción de bienes y servicios, así como y las empresas (citado por Mesina, 2013: 80-81).
en la supervisión, control y evaluación de
los resultados de la gestión pública; y 3) los En el componente de la participación ciudadana
ciudadanos deben involucrarse activamente se establece que los gobiernos deberán buscar
para asumir sus responsabilidades en este que la ciudadanía se interese e involucre en
escenario, donde asumen otras funciones como el debate público, proveyendo los canales
vigilantes y corresponsables de las decisiones apropiados (aportando información y espacios
públicas (Oszlack, 2012: 3). de consulta) y mediante contribuciones que
En el gobierno abierto destaca la conduzcan a una gobernanza más efectiva,
participación ciudadana. En ese sentido, los innovadora, responsable y que atienda las
gobiernos deberán buscar que la ciudadanía necesidades de la sociedad (Ramírez y Dassen,
se interese e involucre en el debate público 2012: 51).
mediante la aportación de elementos Un supuesto indiscutible de la concepción
informativos y mediante contribuciones que del gobierno abierto es que la gestión de lo
conduzcan a una gobernanza más efectiva, público cuente con la participación de la
innovadora y que atienda las necesidades de la ciudadanía. Bajo esta perspectiva, el ciudadano
sociedad (Mesina, 2013: 89-90). Por ejemplo, deja de ser un pasivo receptor de bienes y
en la Declaración de Principios de la Alianza de servicios o un sujeto de regulación, para
Gobierno Abierto, se señala lo siguiente: transformarse en un activo protagonista de
procesos que, hasta ahora, eran de exclusiva

Apoyar la participación ciudadana. Valoramos responsabilidad del Estado. Y si aceptamos que
la participación de todas las personas, por igual estos procesos involucran la elaboración de las
y sin discriminación, en la toma de decisiones y políticas públicas, la cogestión y coproducción
la formulación de políticas. La participación de bienes públicos y el seguimiento, control
del público, incluida la participación plena y evaluación de las políticas implementadas,

68 es posible observar que en estos tres planos se En el estudio comparativo realizado por
están generando nuevas instancias y ámbitos Oszlak y Kaufman (2014) donde realizan un
de actuación de organizaciones y actores estudio comparado de las mejores prácticas en
sociales. La participación ciudadana trasciende gobierno abierto en la vertiente de participación
largamente la simple consulta pública (Oszlak ciudadana, algunas de ellas son las que se
y Kaufman, 2014: 26). presentan en el cuadro 6.
Cuadro 6
Análisis comparativo de la participación ciudadana
Prácticas Descripción
1) Dictar normativa sobre participación Varios países dictan o proyectan normativa sobre participación. La misma
puede ponerse en vigencia a través en una cláusula constitucional, de
una ley específica o de otro tipo de normativa (Chile, Colombia, Perú,
Estonia y Argentina).
2) Realizar actividades permanentes en el El objetivo es trabajar con la gente para asegurar que sus preocupaciones
territorio para la resolución conjunta de y aspiraciones son consideradas y entendidas. La promesa se traduce en:
problemas “Nosotros trabajaremos con usted para asegurar que sus preocupaciones
y aspiraciones estén directamente reflejadas en la toma de decisiones”
(Argentina, Guatemala y Corea del Sur).
3) Invitar a los ciudadanos a expresar sus En este nivel de participación, el de consulta, con algunos componentes
opiniones y sugerencias al gobierno de involucramiento, conforme al compromiso que vayan adquiriendo
los ciudadanos (Chile, Corea del Sur, Sudáfrica, Colombia, Panamá,
Tanzania, España, El Salvador, México, Finlandia, y Estonia).
4) Facilitar la participación ciudadana Se trata del nivel de consultas o de involucramiento. Una de las formas
sobre proyectos legislativos y habilitar que puede asumir son las peticiones (e-petitions). En este último caso, son
mecanismos para petitorios y demandas pedidos firmados online, en general a través de un formulario provisto
por un sitio web (Brasil, República Dominicana, Perú, Estonia, Brasil,
Costa Rica, Gran Bretaña, Estados Unidos, Panamá).
5) Abrir instancias de coparticipación Mediante la coparticipación en el proceso decisorio estamos avanzando

ciudadana en el proceso decisorio del hacia reales instancias de colaboración, cuyo objetivo es: “Asociar al
Estado público en cada uno de los aspectos de la toma de decisiones, con la
promesa de Nosotros buscamos su asesoramiento y lo incorporamos a
las decisiones en todo lo posible” (Canadá, Chile, Costa Rica, Honduras,
Estonia, Tanzania, Filipinas, Finlandia y Perú).
6) Fomentar proyectos e iniciativas de El gobierno abierto ha traído consigo inspiración para la generación de
coproducción de bienes y servicios entre la co-producción en los cuales se estaría avanzando desde la colaboración
el Estado, el mercado y las organizaciones hacia el empoderamiento. “Poner la toma de decisión final en manos del
sociales público” (Corea del Sur, Argentina, Costa Rica, Brasil, Estados Unidos,
Uruguay, Gran Bretaña, Panamá).
Fuente: elaboración propia a partir de Oszlak y Kaufman, 2014: 98-105.

El análisis de Oszlak en su vertiente de con la participación social de las organizaciones 69

participación ciudadana es diverso, complejo de la sociedad civil.
y está determinado por el contexto de cada Con el gobierno abierto, la participación
país, dentro de la alianza del gobierno abierto. ciudadana vuelve a ser incorporada como parte
Pero se puede inferir que hay países más esencial de una nueva estrategia de gobierno
comprometidos con la participación ciudadana, colaborativo, horizontal y que incluye a las
que lo establecido en el gobierno abierto organizaciones de la sociedad civil como
y que generan mejores prácticas en materia de interlocutores válidos en el diseño de las
participación ciudadana. políticas públicas y en la construcción del
Los ciudadanos, cada vez más capacitados e espacio público. La administración pública
informados, exigen que sus opiniones y cono- actual debe incorporar canales de comunicación
cimientos se reflejen en la toma de decisiones, con la participación de los ciudadanos, no sólo
exigencia que los gobiernos deberán responder en forma discursiva y en los programas de
imperativamente. Informar, consultar y hacer gobierno, sino con acciones efectivas que cada
participar a los ciudadanos constituyen los vez más hagan coparticipes a los ciudadanos en
pilares de todo buen gobierno, los medios los asuntos públicos.
adecuados de fomentar la apertura, y una La administración pública empieza a
buena inversión para mejorar la elaboración de entender que necesita incorporar al ciudadano
políticas públicas. Estos tres aspectos permiten en el diseño de las políticas públicas, no sólo
a los poderes públicos obtener nuevas fuentes por motivos ideológicos, sino por el simple
de ideas, información y recursos para la toma motivo de acertar con el diseño. “El gran reto
de decisiones. Además, contribuye a desarrollar en el siglo xxi, sigue siendo el de construir
la confianza del público en la administración una administración ciudadano-céntrica, que
pública, lo que incrementa la calidad de la orienta su actividad a las necesidades de cada
democracia y fortalece el civismo (Caddy y ciudadano” (Ortíz, 2012: 35-36).
Vergez, 2003: 4-5). En suma, el análisis comparativo de diversas
El gobierno abierto como concepto e experiencias de gobierno abierto en el mundo,
iniciativa multinacional, destaca por los demuestran que conforme a la clasificación de
elementos que la componen –transparencia, la ocde, se ha iniciado experiencia en el nivel
participación y colaboración de los ciudadanos– de información y consulta, por lo que todavía
por los derechos que la sustentan –libertad de se requieren mayores estrategias para que se
prensa y de libre circulación de las ideas– como pueda pasar a la participación activa y lograr
por la relevancia de la integridad pública y el que los ciudadanos puedan incidir en la toma
combate a la corrupción que se ven fortalecidos de decisiones de la administración pública.

70 Conclusiones donde los ciudadanos son sujetos de la acción

gubernamental. El involucramiento de los
La participación ciudadana deberá ser ciudadanos en los asuntos del gobierno, es
considerada por los niveles de gobierno una tendencia estructural en los temas del
(federal, estatal y municipal) como un derecho fortalecimiento del espacio público, negarla es
efectivo y que en su marco legal, deberá una característica de los gobiernos cerrados y de
expresarse de forma clara y congruente con las burocracias tradicionales patrimonialistas.
los nuevos escenarios de alternancia política y El cambio en la administración pública debe
de calidad de la democracia. La participación empezar por establecer canales de comunicación
ciudadana es formar parte activa de los asuntos efectivos para la participación ciudadana.
del gobierno y en la construcción del espacio
público.
La administración pública debe realizar Bibliografía
los ajustes administrativos necesarios para
que en sus organizaciones existan áreas de 1. Aguilar, F. Luis (2006), “La Silenciosa,
participación ciudadana que promuevan y Heterodoxa Reforma de la Administración
fomenten el ejercicio de la ciudadanía en los Pública”, en Revista de Administración
asuntos público. Para ello es deseable que Pública. Antología Conmemorativa 1955-
establezcan en su marco legal, la normatividad 2005, tomo II, núm. 111, México, Instituto
necesaria que institucionalice estos mecanismos Nacional de Administración Pública.
de participación ciudadana. 2. Arnstein, Sherry R. (1969), “A Ladder of Citi-
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de la cual México es miembro fundador y Planning Association, vol. 35, núm. 4.
activo, establece como estrategias centrales 3. Banco Interamericano de Desarrollo (2004),
la transparencia, la participación ciudadana, la Estrategia para promover la participación
colaboración y la integridad pública. En este ciudadana en las actividades del Banco,
marco de referencia, los niveles de gobierno Washington.
mexicano, deben realizar mayores compromisos 4. Banco Mundial (bm) (2011), “Participación
con la participación ciudadana, que permitan ciudadana y gobernabilidad son clave
el involucramiento de mayores segmentos de para el Oriente Medio, según Zoellick”,
la ciudadanía que permitan participar en todo Washington, bm.
el ciclo de las políticas públicas. 5. Banco Mundial (bm) (2013), “Voces

Al considerar las referencias teóricas y ciudadanas: Conferencia Mundial sobre
las experiencias de los gobiernos, existen Participación Ciudadana para mejores
evidencias empíricas que permiten confirmar resultados de desarrollo”, Washington, bm.
que la participación ciudadana es un valioso 6. Bojórquez Pérez Nieto, José Antonio (2012),
instrumento para construir espacios públicos, “La caja negra del Estado: el reto del gobierno

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introductoria: una historia de Brujas”, en 30. Salvador, Miquel y Carles Ramió (2012), “El
Calderón, César y Lorenzo, Sebastián (2010), diseño institucional de la participación ciuda-
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24. Ortiz Sandoval, Luis (2012), “La instancia Democracia, Caracas, clad, núm. 53.
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clad, núm. 54. 32. Subirats, Joan (2009), “Los espejismos de la
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México, uaem, Facultad de Ciencias Políticas Ramírez Alujas y José Antonio Bojórquez
y Administración Pública. Pereznieto (coords.), La promesa del gobierno
abierto, México, itaip, ifai.

Maestría en
Seguridad Pública
Teorías en la
Sesión 7.
Gobierno abierto: estrategias
de cara a la sociedad
Contenido
Obje�vo de la sesión
Introducción
1 ¿Qué es el gobierno abierto? 5
1.1 Antecedentes
1.2 Definición de Gobierno Abierto
1.3 Ejes fundamentales del Gobierno Abierto
1.4 Guía de Gobierno Abierto
1.5 Gobierno Abierto y actores involucrados
2 La Estrategia de la transparencia gubernamental 8
2.1 Antecedentes
2.2 Conceptualización de la transparencia
2.3 Coordinación de actores clave para la transparencia
2.4 Estándares de transparencia
3 La Estrategia del acceso a la información pública 11
3.1 Antecedentes
3.2 Inicia�va de datos abiertos
4 La Estrategia de rendición de cuentas 12
4.1 Conceptualización de la rendición de cuentas o Accountability
4.2 Pilares de la rendición de cuentas
4.2.1 Responsabilidad, información y jus�ficación
4.2.2 Sanciones
4.3 Estándares de la rendición de cuentas
4.4 La rendición de cuentas y la Nueva Ges�ón Pública
4.5 Categorías de la rendición de cuentas
5 El gobierno abierto en México 15
5.1 Alianza para el Gobierno Abierto
5.2 Ins�tuto Federal de Acceso a Información Pública y Protección de Datos
5.3 Parlamento Abierto en México
Conclusión
Referencias
Obje�vo general
Analizar los fundamentos teóricos de la Nueva
Gestión Pública, a partir de la revisión de las aporta-
ciones de la estrategia de gobierno abierto, con la
finalidad de promover el ejercicio democrático de la
Introducción
A lo largo de esta materia, hemos estudiado las diversas Teorías Administra�vas
derivadas de la transformación generada en la Administración Pública a través de
la Nueva Ges�ón Pública. Se realizó una comparación con el modelo tradicional,
a fin de iden�ficar cuáles fueron las condiciones que le dieron lugar.
Se expresaron las caracterís�cas de la teoría de la elección pública y la teoría de

la agencia como premisas del nuevo ins�tucionalismo económico, mediante la
ar�culación las reformas estructurales y financieras que derivan de ello, para su
diferenciación.
Señalamos el contexto en que se desarrolló el gerencialismo público, por medio

del estudio de sus propuestas teóricas, con el obje�vo de promover la profesion-
alización del servicio público. Posteriormente, a par�r del estudio de las aporta-
ciones de la Gobernanza, se estableció la importancia para la Administración
pública de la colaboración par�cipa�va con el sector privado y la ciudadanía con
el fin de sa�sfacer las demandas sociales. Así mismo, estudiamos los conceptos
de ciudadanía, desarrollo y democracia.
A través de la realización de la Herramienta Prác�ca del curso y el estudio de los

contenidos correspondientes, se profundizó en la implementación de la Estrate-
gia de Calidad en el sector público, por medio del reconocimiento de los
procesos involucrados, con el fin de instrumentar eficiencia, eficacia y efec�vi-
dad en la Nueva Ges�ón Pública.
En la sesión anterior, se iden�ficaron cuáles son las áreas de aplicación del E-Gov-
ernment o Gobierno Digital, mediante la revisión de estrategias digitales exito-
sas, con el obje�vo de facilitar el fortalecimiento democrá�co de la ges�ón públi-
ca. En complemento con estas importantes teorías, en la presente sesión
abordaremos teóricamente el Gobierno Abierto a par�r de las nociones de trans-
parencia, acceso a la información pública y la rendición de cuentas, con el fin de
lograr el ejercicio democrá�co dentro de la Administración Pública.
El Gobierno Abierto como una nueva forma de
1 hacer buen gobierno se lanzó a nivel mundial en

2011 con el “Open Government Partnership”
(OGP), una inicia�va liderada por los gobiernos
de Estados Unidos y Brasil, que a la fecha ha acog-
¿Qué es el gobierno abierto? ido a 63 países, 15 de ellos de América La�na y el
Caribe (Naser y Ramírez, 2014).
Con la modernización de la Administración Públi-
1.2 Definición de Gobierno Abierto
ca a través de la Nueva Ges�ón Pública, se dio un
paso adelante para la colaboración ciudadana.
Un gobierno se considera “abierto” si promueve
Las Teorías de la Gobernanza y el E-Government
que se involucren las ins�tuciones y la ciudada-
ofrecen las bases para el Gobierno Abierto.
nía, sin que ello deba darse, necesariamente,
mediante interacciones virtuales a través de las
La ciudadanía, ante sus diversas necesidades,
tecnologías que se disponen en la actualidad.,
presenta una inclinación a colaborar con el sector
éstas son un medio para facilitar dicha relación.
gubernamental e involucrarse en la construcción
de una mejor sociedad, donde con par�cipación y
Sin duda, la tecnología es un factor importante en
transparencia se elaboren las polí�cas públicas.
esta trasformación cultural, como fuente de
información y medio para nuevas formas de
1.1 Antecedentes
comunicación, lo cual, requiere el compromiso de
colaboración por ambas partes.
Con el fin de promover la par�cipación ciudadana
durante el proceso de modernización de la Nueva
Gobierno Abierto se define según Calderón y
Ges�ón Pública, los diferentes países se vieron
Lorenzo (como se citó en CEPAL, 2014) como:
obligados a buscar nuevos caminos que lo hicier-
an posible. Al respecto, los recursos electrónicos
resultaron claves, pues proporcionan herramien- Aquel que entabla una constante conver-
sación con los ciudadanos con el fin de
tas que dan pie a un enfoque de apertura guber-
escuchar lo que ellos dicen y solicitan,
namental, con mínima redundancia, escalabilidad que toma decisiones basadas en sus
e interoperabilidad. necesidades y teniendo en cuenta sus
preferencias, que facilita la colaboración
Ar�culados al uso de las TIC, se crean nuevos cana- de los ciudadanos y funcionarios en el
les para la copar�cipación del Estado y gobernados desarrollo de los servicios que presta, y
en la creación de valor público, la ges�ón, planifi- que comunica todo lo que decide y hace
de forma abierta y transparente.
cación y administración, sustentados en cuatro
dimensiones (CEPAL, 2014, p. 172):
El uso de la tecnología ofrece un valor añadido a
- La transparencia en la acción, procesos y datos del la ciudadanía y contribuye a la mejora en
gobierno. procesos y servicios, para que todo se realice de
-La colaboración en el gobierno y con la ciudadanía la mejor manera en aras de ofrecer lo que se
para generar nuevas ideas para resolver problemas requiere y superar sus expecta�vas.
sociales. La OCDE (2016) lo define como “una cultura de
-La par�cipación que busca implicar de forma gobernanza basada en polí�cas públicas y prác�-
ac�va y real a la ciudadanía en la formulación y cas innovadoras y sostenibles que se basan a su
ejecución de polí�cas. vez en unos principios de transparencia, rendi-
ción de cuentas y par�cipación que promueven la Por medio de aquellos ejes, el Gobierno Abierto
democracia y el crecimiento inclusivo”. basa la par�cipación y colaboración ciudadana,
mediante la ges�ón de la información a través de
1.3 Ejes fundamentales del Gobierno Abierto datos abiertos, para el uso y acceso de la infor-
mación pública por parte de cualquier persona u
En principio, hablar de Gobierno Abierto es plantear organización. La información de todas las ins�-
una nueva forma de colaboración en la que Estado y tuciones de la Administración Pública se pone a la
sociedad civil cooperan y se fortalecen mutuamente disposición de la sociedad, así como lo referente
dentro del ciclo de polí�cas públicas para generar a los proyectos que se realizan con el erario.
mejores propuestas. Esta requiere, además, de gran
voluntad polí�cas y compromiso cívico.
Con la apertura de datos se facilita la distribución
Las caracterís�cas de las ins�tuciones en el Gobier-
de servicios, al mismo �empo, el control de su
no Abierto son (Open Government Partnership, s.f.):
calidad por parte de la ciudadanía y las organi-
zaciones. Para ello, se requiere voluntad polí�ca
• Ofrecen mayor acceso a la información y divul-
del Estado con la transparencia, par�cipación y
gación sobre las ac�vidades gubernamentales.
colaboración para promover la par�cipación
• A través de la transparencia favorecen la ciudadana.
par�cipación ciudadana para la formulación de
polí�cas y la toma de decisiones, así como para En este contexto, la ciudadanía cumple un papel
solicitar la opinión del público. triple en la ges�ón estatal: “como corresponsable
de la formulación de polí�cas, como coproductor
• Promueven estándares de integridad profe- de bienes y servicios públicos y como contralor de
sional en la prestación de servicios. los resultados de la acción gubernamental, los
avances son todavía incipientes” (Oslak, 2013).
• Aumentan el acceso a las nuevas tecnologías
para la apertura y la rendición de cuentas. 1.4 Guía de Gobierno Abierto
Con base en estas caracterís�cas y las dimen- El establecimiento de un Gobierno Abierto, como
siones mencionadas en el apartado previo, se hemos mencionado, va más allá de migrar infor-
muestran sus ejes: mación a las plataformas electrónicas, involucra
en sí mismo una serie de cambios:
Figura 1. Ejes del Gobierno Abierto
• Cambio cultural: el obje�vo de la Adminis-
tración pública es servir a la ciudadanía y ésta
Par�cipación y colaboración
ciudadana debe estar en el centro de la ges�ón, lograrlo es
una revolución cultural en la manera de hacer las
cosas y en las ac�tudes de las personas que
Gobierno abierto trabajan en el servicio público.
• Cambio en los procesos: debido a que los

procesos no suelen ser claros o adecuados para la
Transparencia Acceso a la Rendición de
información cuentas ciudadanía, se requiere una reingeniería para
eliminar aquellos aspectos que los obstaculicen
Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (s.f.). en detrimento de los accesos, o cambiarlos.
• Cambio en la organización: las organizaciones Figura 2. Niveles del establecimiento del Gobierno
públicas requieren reorganizarse para prestar su
servicio con la eficiencia requerida, bajo un Par�cipación ciudadana en la evaluación de las
ins�tuciones gubernamentales y la iden�ficación
modelo en red, orientado a proyectos y a la Inicial de reforma/polí�cas prioritarias.
Reforma de la legislación para favorecer la
consecución de resultados. actuación de organizaciones de la sociedad civil.
Promover el uso ciudadano de herramientas digitales y que

el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil realicen
• Cambio en las formas de relación: para mejo- convenios para alcanzar obje�vos comunes.
Involucrar a los ciudadanos en deliberación de temas clave. Intermedio
rar la comunicación entre la ciudadanía y el Promover legislación y directrices sobre consultas
ciudadanas para el desarrollo de polí�cas públicas.
Estado, se deberán favorecer formas que faciliten
sus interacciones (Naser y Ramírez, 2014). Creación y financiamiento de un centro especializa-
do para la ins�tucionalización de la par�cipación
ciudadana incluir la par�cipación ciudadana como
Avanzado una competencia básica para los funcionarios del
Con el fin de indicar las medidas que los gobier- gobierno y cargos públicos.
nos pueden tomar para establecer un Gobierno

Abierto, se publicó la Guía para el Gobierno Diseño de nuevos enfoques para la
par�cipación ciudadana. Innovador
Abierto (Open Government Guide) en la reunión
anual de la Asociación para el Gobierno Abierto
(AGA) en 2013 en Londres.
Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (s.f.).
Esta guía con�ene temas transversales que
�enen un impacto en todo el gobierno, y otros 1.5 Gobierno Abierto y actores involucrados
focalizados en ámbitos de carácter sectorial. Así
mismo, indica los niveles para el establecimiento El valor público del Gobierno Abierto se enfoca en
del Gobierno Abierto, estos son: inicial, interme- cada uno de los actores involucrados o stakehold-
dio, avanzado e innovador, lo cuales, se exponen ers, que se logra a través de la relación entre las
en este documento en orden de complejidad, ins�tuciones y los múl�ples actores, que se
desde los primeros pasos que hay que dar, hasta presentan en la Figura 3.
las medidas más innovadoras.
Figura 3. Actores involucrados en el Gobierno Abierto
La guía incluye normas y directrices per�nentes
para establecer el Gobierno Abierto, que incluyen Gobiernos
temas relevantes para la región de La�noamérica
y el Caribe, como: derecho de acceso a la infor-
mación pública; par�cipación y compromiso Comunidad de
Ciudadanos
emprendedores
ciudadano; y otro conjunto más sinté�co como
son datos públicos abiertos (open government
data); servicios públicos; entre otros (Naser y
Empresas Organizaciones de la
Ramírez, 2014, p.19). privadas sociedad civil
En la Figura 2, se muestran algunos ejemplos de Universidades de

centros de ciencia y
acciones en diferentes niveles de establecimiento tecnología
del Gobierno Abierto:
Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (s.f.).
La relación en el Gobierno Abierto con los actores A mediados de la década de los 90, sobre todo en
involucrados para el logro de su valor público se Europa, surgió un interés creciente en cuanto a la
da en diversas dimensiones: financiera, polí�ca, eficacia y legi�midad de la labor gubernamental,
social, estratégica, ideológica y de legi�midad. basado en la calidad de la interacción con la
Estas esferas son impactadas en mayor o menor ciudadanía, el sector privado y las organizaciones
medida, si se cuenta con algunos factores genera- de la sociedad civil.
dores como la eficiencia, efec�vidad, mejoramien-
to, transparencia, par�cipación y colaboración. A par�r de los conceptos de Gobernanza y E-Gov-
ernment, se sentaron las bases de la teoría admin-
En cuanto a la par�cipación y colaboración, se istra�va del Gobierno Abierto, que involucra trans-
ofrecen canales de comunicación que invitan a la formaciones estructurales, un aspecto esencial de
ciudadanía a par�cipar y colaborar con el Estado, ellas, es la transparencia.
pero no es garan�a que así ocurra. La ciudadanía
suele par�cipar, sobre todo, si percibe que una 2.1 Antecedentes
polí�ca pública la afecta, o si ve en riesgo su
situación actual. De este modo, se suele entender La transparencia �ene que ver con dar a conocer la
que las y los ciudadanos requieren de una mo�- ac�vidad de la Administración pública mediante
vación que les movilice, tener un legí�mo interés. espacios veraces y confiables, con la revisión del
modelo de propiedad del conocimiento, el cual,
Para el éxito de la implementación del Gobierno requiere de un cambio de la cultura del trabajo, en
Abierto, se requiere tener claros los resultados y el que la burocracia interna del Estado debe asumir
las metas por parte de quienes están involucra- cambios. Por ejemplo, el aumento del intercambio
dos, así como conciencia respecto al conocimiento colabora�vo entre las dis�ntas agencias al compar-
del problema con el que se cuenta y sus posibles �r recursos e información, permite aprovechar
soluciones. Se debe dis�nguir entre datos, infor- sinergias que hacen más eficientes los procesos de
mación y conocimiento: “sólo la conversión de negociación de las agencias involucradas, y �ene
datos en información y de estos en conocimiento que ver también, con el cambio de rol de la
es capaz de generar los fundamentos técnicos y ciudadanía, con un carácter más par�cipa�vo
polí�cos para elegir cursos de acción” (Oslak, (Naser y Ramírez, 2014).
2013).
En el Gobierno Abierto para la colaboración y

par�cipación ciudadana se necesitan condiciones
de transparencia, acceso a la información y rendi-
ción de cuentas.
2
La Estrategia de la transparencia
gubernamental
pación de los ciudadanos en los asuntos públicos”
(Naser y Ramírez, 2014).
PARA SABER
UN POCO MÁS 2.2 Conceptualización de la transparencia
Como se ha mencionado previamente, uno de los

Convocatoria para la innovación
intersectorial pilares del Gobierno Abierto es la transparencia,
que significa que la información sobre las deci-
Aquel memo se complementó con otra serie de siones y el quehacer gubernamental sean abier-
medidas y documentos que impulsaron diver- tos, completos, oportunos, gratuitos y de fácil
sas acciones a favor del Gobierno Abierto en
acceso para el público.
Estados Unidos durante la administración de
Obama, dentro de ellos está el Memorandum
for the Na�onal Science & Technology Council Aquello implica que los datos públicos deben
Commi�ee on Technology, que convocó a cumplir con parámetros y estándares reconoci-
implementar 10 mejores prác�cas en materia dos, como: estar disponibles en formato en bruto,
de tecnología y gobierno abierto para la inno-
vación, recuperadas de las 10 agencias más
suscep�bles de ser procesados, que puedan ser
importantes. Puedes consultarlas en el sigui- accesibles a través de las TIC (Naser & Ramírez,
ente enlace: h�ps://obamawhitehouse.ar- 2017, p.19).
chives.gov/sites/default/files/mi-
crosites/ostp/openinnova�on_memo0611_fin
En ese sen�do, la transparencia apunta a que:
alv4.pdf
[…] la información sobre las actividades de los
organismos públicos sea creada y esté a
disposición del público, con excepciones limit-
En 2009, el presidente estadounidense Obama adas, de manera oportuna y en formatos de
proclamó el “Memorándum sobre Transparencia datos abiertos sin límites para la reutilización.
y Gobierno Abierto”, que planteaba que en menos Esto incluye la divulgación de información en
de 45 días cada agencia gubernamental debía respuesta a las solicitudes de la ciudadanía y
iden�ficar y publicar online en formato abierto, de manera proactiva, a iniciativa propia de las
por lo menos, tres conjuntos de datos de alto-val- entidades públicas. Además de que la infor-
or, que no hayan estado previamente disponibles mación clave acerca de los entes privados esté
ni online ni en formato descargable. disponible ya sea directamente o a través de
organismos públicos (Open Government Stan-
Luego, debían crear un si�o Web de datos abier- dards como se citó en Naser y Ramírez, 2014)
tos, que se complementó con una estrategia
basada en solo tres pilares: transparencia, par�ci-
pación y colaboración. 2.3 Coordinación de actores clave para la trans-
parencia
Aunado a esta inicia�va, en la mayoría de los
países se da gran importancia al uso de TIC para Para que las acciones a favor de la transparencia
“generar mayor eficiencia y eficacia en la del Gobierno Abierto tengan lugar, la coordi-
prestación de los servicios públicos, así como nación entre las ins�tuciones públicas y los acto-
aumentar los niveles de transparencia y par�ci- res clave es indispensable, esto en un marco ins�-
tucional, social y polí�co. Ésta se refiere a la y una tercera, es entre dis�ntas jurisdicciones
correcta aplicación de las polí�cas públicas, con el territoriales de gobierno, con una definición preci-
establecimiento de prioridades estratégicas por sa de las atribuciones y responsabilidades, sobre
parte del Estado a través del plan de desarrollo cómo llevar a cabo las polí�cas, definir los resulta-
gubernamental. dos esperados y la asignación de recursos, con
flexibilidad dentro de reglas estables. Asimismo,
para que exista transparencia en la información,
se requiere de legi�midad polí�ca.
RESUMIENDO 2.4 Estándares de transparencia
Definición de transparencia En el marco de la Nueva Ges�ón Pública, uno de

los pilares de transformación de la Administración
La transparencia es una de las caracterís�cas de los pública a través del Gobierno Abierto es la trans-
gobiernos abiertos en el marco de la Nueva
parencia, cuyos estándares según los Open Gov-
Ges�ón Pública, la cual, alude a la voluntad polí�ca
ernment Standards (2013, mencionado por Naser
de estos de colocar a disposición de la ciudadanía,
y Ramírez, 2014) son:
toda la información generada del quehacer guber-
namental; así como la creación de canales comuni-
1. Derecho a saber, que la sociedad tenga acceso a
cación que mejoren la interacción entre ambos.
información gubernamental con mínimas excepciones.
Grosso modo, la transparencia comprende:
2. Toda la información, de todos los organismos

-La apertura y disponibilidad al acceso de
públicos.
información sobre el quehacer gubernamental por
parte de cualquier miembro de la ciudadanía o
3. El acceso es la regla, esto quiere decir que “El
sector.
secreto es la excepción”.
-Nuevos mecanismos o canales de comunicación
4. Publicación proac�va.
que mejoran (eficaz y eficientemente) los
intercambios e interacciones entre ciudadanía y
5. De carácter gratuito y libre para su reu�lización
gobierno.
6. Formatos Abiertos.
-La difusión de información o datos clave que
promuevan la par�cipación ciudadana.
7. Recopilación de información.
8. Mecanismo/en�dad de supervisión independiente.
La coordinación debe estar separada de la Para la verificación del cumplimiento de estos

operación, debe definir y negociar las polí�cas estándares, se recomienda contar con mecanis-
sectoriales, formular las grandes directrices, mos de medición y monitoreo (índices de trans-
supervisar y evaluar resultados (Naser y Aguirre, parencia) y sistemas de evaluación ins�tucional;
2014). publicación de catálogos sobre proyectos públicos
prioritarios; apertura presupuestaria; y cer�fi-
La segunda área de coordinación es la produc�va, cación y premios en materia de transparencia.
Con el surgimiento y construcción de la teoría del
3 Gobierno abierto se da un cambio de paradigma y

una gran oportunidad para recuperar la legi�mi-
dad y sobre todo, la confianza perdida por la
ciudadanía respecto de sus administraciones
La Estrategia del acceso a públicas. Para proporcionar bases en este tema,
en 2018 se celebró el Simposio: “Implementación
la información pública de la Estrategia de Gobierno Abierto en
Iberoamérica” (CLAD, 2018).
La información es un insumo crí�co para la imple-
A raíz de este evento, se publicó entonces la Carta
mentación par�cipa�va de polí�cas, propia del
Iberoamericana de Gobierno Abierto, que
Gobierno abierto, “la información requerida debe
con�ene importantes recomendaciones y pautas
guardar proporción con la dimensión del fenómeno orientadoras de aquello que puede hacerse y
que pretende ser abarcado o explicado mediante rehacerse con los datos abiertos por parte de los
su acopio y sistema�zación” (Oslak, 2013, p.21) dis�ntos sectores de la sociedad, tanto académico
como el privado, para mejorar los servicios de
Así mismo, se debe tener en cuenta el “principio brindan las administraciones, las cuales, además,
de ignorancia óp�ma” según el cual, saturado un se fomentan en un marco de innovación, é�ca
cierto canal de comunicación, no vale la pena pública y estándares de integridad.
con�nuar cargándolo de datos. El acceso a la
información es uno más de los pilares del Gobier- 3.2 Inicia�va de datos abiertos
no abierto para la gobernanza, la democracia y la
colaboración par�cipa�va. Con la transformación del gobierno a través de la
Nueva Ges�ón Pública en diversos países, la
inicia�va de datos abiertos es de gran importan-
El acceso a la información en el Gobierno abierto
cia, pues se pone a la disposición de todos los
involucra la ges�ón de la información en formatos sectores sociales información ú�l y procesada que
abiertos, denominados “datos abiertos”, que puede servir de base para el desarrollo de innova-
consiste en el “acceso y uso de la información ciones. Con ello, se promueve el desarrollo
pública por parte de terceros para entregar económico a través del “retorno producido de la
nuevos servicios a los ciudadanos” (Naser y creación y venta de nuevas aplicaciones o servi-
Ramírez, 2014, p. 8). Esto implica que la sociedad cios, o también por el ahorro que puede suponer
tenga a su disposición, de manera libre, gran producir servicios innovadores reu�lizando, con
can�dad de datos procedentes de diferentes un mínimo costo, información que proviene del
organizaciones de la Administración pública, o de sector público” (Naser y Ramírez, 2014, p. 8).
aquellos proyectos que han sido financiados con
En la Cumbre de las Américas de 2001, se elaboró
dinero público. El obje�vo de “abrirlos” a la socie-
la Agenda de Conec�vidad, donde se promueve
dad es que ésta les pueda sacar provecho.
que los gobiernos de la región se conecten, ofrez-
can información, transacciones y servicios de los
3.1 Antecedentes Gobiernos en línea. También, que desarrollen
sistemas de adquisición en línea para la mejora en
Como hemos estudiado en sesiones anteriores, la su desempeño a través del E- Government con el
Nueva Ges�ón Pública involucra una modern- uso de las TIC. “Aumentar su eficiencia, para
ización de la Administración Pública, derivada de la mostrar una mayor transparencia y entregar
crisis de confianza en la actuación gubernamental. mayor accesibilidad en vías de agilizar, op�mizar,
4
flexibilizar, transparentar y abaratar procesos y/o
ac�vidades del sistema público” (Naser y Ramírez,
2014, p.10).
Con la inicia�va de datos abiertos se permite que

se compartan y se reu�licen, el sector guberna- La Estrategia de rendición
mental facilita que se generen debates informa-
dos, la toma de mejores decisiones, y de nuevos de cuentas
servicios innovadores. Se cons�tuye un eje
primordial para el desarrollo del Gobierno Abierto. Como hemos estudiado en sesiones anteriores, la
transformación de la Administración pública a
El derecho a saber o derecho de acceso a la infor- través de la Nueva Ges�ón Pública es un impulsor
mación (DAI), es�pula que todos los datos e infor- de la democracia, uno de los aspectos de interés
maciones que tenga el gobierno debe hacerse en el Gobierno abierto que se relaciona directa-
accesible y pública al resto de actores de la socie- mente con esto es que “los gobernantes deben
dad. Para ello, debe además, generar los mecanis- abrirse a la inspección pública; deben explicar y
mos legales y técnicos que faciliten y garan�cen jus�ficar sus actos y deben estar supeditados a las
dicho acceso. sanciones en caso de incurrir en falta o ilegalidad”
(Schedler, 2004, p.7), someterse a la rendición de
Para Naser y Ramírez (2014), este derecho está cuentas, que acota y moldea la discrecionalidad
ar�culado con la libertad de expresión, que es una del gobierno.
de las principales garan�as contempladas en
tratados internacionales de derechos humanos. 4.1 Conceptualización de la rendición de cuentas
De igual forma: o Accountability
A lo largo de la historia de la ciencia polí�ca, un

[…] ha sido reconocido por los tribunales inter- cues�onamiento recurrente es “cómo lograr que
nacionales de derechos humanos (Corte Inter- el gobierno cuente con controles ante su quehac-
americana de Derechos Humanos y el Tribunal er o con contrapesos efec�vos”, lo cual, parece
Europeo de Derechos Humanos) y las princi- resolverse con la supervisión y la restricción del
pales autoridades internacionales (incluyendo poder. En este contexto surge el término anglosa-
los cuatro mandatos especiales sobre libertad jón accountability, palabra que no �ene una
de expresión en la Comisión de las Naciones traducción exacta al español, pues se considera
Unidas, la OEA, la OSCE y el Comité de Dere- como control, fiscalización o responsabilidad. Su
chos y de los Pueblos de la Comisión Africana, acepción más común o aceptada en español es la
y el Comité Jurídico Interamericano), así como rendición de cuentas.
el Comité de Derechos Humanos de Naciones
Unidas (p. 23). Un ma�z entre ambos términos es que account-
ability implica una obligación, mientras que la
rendición de cuentas pareciera tener un compo-
nente de voluntad, como una concesión virtuosa
La información del sector público puesta a de quien gobierna, así se considera que account-
disposición de la ciudadanía como datos abiertos ability es una rendición de cuentas obligatoria y
se denomina “Open Government Data”. El gobier- por derecho.
no cuenta con gran can�dad de información ú�l,
de todo �po, técnica o polí�ca de gran valor para Con base en Schedler (2004), rendición de cuen-
la innovación y el desarrollo. tas es un equivalente de accountability e involucra
dos dimensiones: una sobre la obligación de dar comparten la pretensión de domes�car el ejerci-
respuesta a las y los gobernados ante cualquier cio del poder” (Schedler, 2004, p.13).
cues�ón (answerability) y “la capacidad de
sancionar a polí�cos y funcionarios en caso de
que hayan violado sus deberes públicos (enforce-
ment)” (p.12).
La rendición de cuentas �ene su razón de ser en PREGUNTA

las realidades del poder, su fin es reducir las incer- AL DOCENTE-CONSULTOR
�dumbres del poder, limitar sus arbitrariedades,
prevenir y remediar sus abusos, volver predecible ¿Se puede usar el control y la
su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas fiscalización como sinónimos de la
y procedimientos preestablecidos (Schedler, rendición de cuentas?
2004).
Es importante señalar que el control y la fiscal-
Con base en los postulados de Open Goverment ización son mecanismos que contribuyen al
Standards (como se citó en Naser y Ramírez, monitoreo y vigilancia del quehacer guberna-
2014) la rendición de cuentas permite: mental pero no siempre lo hacen en su carácter
de obligatorio. En ese sen�do, ambos procesos
son parte de todo el sistema de rendición de
Que existan normas, reglamentos y mecanismos cuentas, que además de contemplar su obligato-
que orienten el comportamiento de las autori- riedad, también implican otros componentes
dades electas y funcionarios en el ejercicio del como la transparencia y el acceso a la infor-
poder público y el gasto de los recursos fiscales. mación.
Estas normas deben incluir los requisitos sobre Fuente: Elaboración propia con
información de Ugalde (s.f).
que las decisiones sean plenamente motivadas y
justificadas con toda la información puesta a
disposición del público. Que exista protección
para los denunciantes y mecanismos que permi-
tan reaccionar a las revelaciones de fechorías e Sus tres pilares entonces son: información, jus�fi-
irregularidades (p.28) cación y cas�go. La información y la jus�ficación
corresponden a la responsabilidad en la rendición
Como se puede observar en lo anteriormente de cuentas y el cas�go en el ámbito de la sanción.
expuesto, la redición de cuentas no se trata de un
ejercicio voli�vo propio de las autoridades y 4.2.1 Responsabilidad, información y jus�fi-
personas que laboran en la función pública. Es un cación
mecanismo que les exige obligatoriedad, en aras
de mejorar o fortalecer la confianza de la ciudada- Mediante la rendición de cuentas los gobernantes
nía en sus ins�tuciones. están obligados a responder preguntas, que infor-
men y expliquen sus decisiones, en el ejercicio del
4.2 Pilares de la rendición de cuentas derecho a la información y la obligación de dar a
conocer los datos necesarios.
A través de la rendición de cuentas se previenen Obtener la información �ene un obje�vo de moni-
los abusos por parte del gobierno, al sujetarse a la toreo y vigilancia, basado en hechos y para obten-
vigilancia pública, explicar sus acciones y ante la er evidencias con base en la razón y la legalidad, a
amenaza de sanciones. Incluye “la vigilancia, la través del diálogo crí�co; en las dimensiones infor-
auditoría, la fiscalización o la penalización, y todos ma�va y argumenta�va, con transparencia.
La rendición de cuentas es un proceso itera�vo. Cada uno de ellos, se define de manera concisa y
Puede suceder que las jus�ficaciones no sean coherente conforme su alcance, el cual, considera
sa�sfactorias para la ciudadanía, o tan precisa o los desa�os de consolidar y promover reformas
confiable como se desea. Ante ello, es posible que en el ámbito del gobierno abierto, sean
insis�r, preguntar y cues�onar. aplicables a diversas realidades para la rendición
de cuentas.
4.2.2 Sanciones
4.4 La rendición de cuentas y la Nueva Ges�ón
La rendición de cuentas cuenta con elementos de Pública
coacción y cas�go (enforcement) para la obser-
vancia de la ley. Como mencionamos previamente, la rendición de
cuentas es un elemento esencial de la democra-
Las sanciones aseguran el cumplimiento de sus cia, pues implica que los gobernantes se hagan
normas, de tal manera que los gobernantes infor- responsables de sus decisiones y de sus actos.
men qué hacen y por qué. También coadyuva a Tiene el obje�vo de controlar el abuso del poder y
que asuman las consecuencias de sus actos, suje- hacer coincidir el interés par�cular de las y los
tas al cas�go correspondiente, con base en la servidores públicos con el de la ciudadanía.
norma de proporcionalidad que exige que la seve-
ridad de la sanción sea proporcional a la severidad La rendición de cuentas y los principios de la
de la falta. Nueva Ges�ón Pública que favorecen la colabo-
ración y par�cipación entre gobernados y gober-
4.3 Estándares de la rendición de cuentas nantes, se ar�culan en la orientación a resultados
del enfoque gerencial, pues como señalan
El Open Government Standards (como se citó en Ormond y Löffle (1999):
Naser y Ramírez, 2014), recuperó con una consulta
hecha a diversos sectores sociales, los siguientes Los mecanismos de rendición de cuentas
estándares para la rendición de cuentas: serían compatibles con la gerencia del
desempeño, que incluye metas o expectati-
1. Códigos de conducta: Normas claras de vas de desempeño, información oportuna
comportamiento. respecto a las obras y acciones realizadas
para construir indicadores que midan el
2. Mecanismos de prevención de los Conflic- grado de satisfacción de las expectativas,
tos de Intereses.
abriendo la posibilidad de la realimentación,
3. Publicidad de los Bienes (Declaración de los incentivos positivos y las sanciones (como
Patrimonio) se citó en Villalpando, 2009, p.82)
4. Transparencia y Regulación del Lobby Así, la rendición de cuentas puede ser horizontal o
(Cabildeo)
ver�cal. “La primera se refiere a las relaciones de
control entre las agencias gubernamentales,
5. Mecanismos de denuncias y protección
para denunciantes mientras que la segunda, se refiere a la posibili-
dad del control de la sociedad hacia el Estado”
6. Transparencia en compras públicas y (Schedler, como se citó en Villalpando 2009).
adquisiciones.
La rendición de cuentas ver�cal, también se deno-
7. Organismos de supervisión/vigilancia inde- mina rendición de cuentas polí�ca, se relaciona
pendiente con garan�zar los derechos a la libre expresión,
par�cipación y organización, para que la ciudada- A con�nuación, se describe en qué consiste cada
nía cues�one el quehacer gubernamental. ángulo:
4.5 Categorías de la rendición de cuentas • Rendición de cuentas burocrá�ca: donde se

supervisan las reglas de operación, por parte de
Arellano (como se citó en Villalpando, 2009) una instancia interna que ejerce un alto grado de
reconoce la rendición de cuentas en términos de control.
control y supervisión, e iden�fica cuatro cate- • Rendición de cuentas legal: con un alto nivel de
gorías. A éstas, las ubica en cada ápice de un escru�nio; pero por una instancia externa a la
cuadrado, donde relaciona el nivel de escru�nio y organización pública.
de donde procede la fuente de control como se
muestra en la Figura 4. • Rendición de cuentas profesional: presente en
situaciones técnicas de bajo nivel de escru�nio,
Figura 4. Categorías de la Rendición de Cuentas por parte de un ente controlador interno.
Burocrá�ca Legal • Rendición de cuentas polí�ca: en ella intervi-

ene una fuente de control externa que, general-
+ mente es la ciudadanía; sin embargo, el nivel de
escru�nio es bajo, en función de la discrecionali-
dad con que se pueden manejar sus instrumentos
(Villalpando, 2009, p.83).
5
-
Profesional Polí�ca
El gobierno abierto
en México
Interno Externo
Fuente de control
Fuente: Elaboración propia con base en Villalpando (2009). A par�r de la década de los ochenta �ene lugar
una transformación estructural en México
A con�nuación, se describe en qué consiste cada denominada Modernización Administra�va para
ángulo: “configurar un gobierno coadyuvante y promotor
de las ac�vidades desarrolladas por una sociedad
• Rendición de cuentas burocrá�ca: donde se que deja de ser súbdita y que demandaba
supervisan las reglas de operación, por parte de mejores servicios, transparencia, hones�dad y
una instancia interna que ejerce un alto grado de mecanismos de rendición de cuentas” (Culebro,
control. 2000 en Villalpando, 2009, p.84).
• Rendición de cuentas legal: con un alto nivel de
escru�nio; pero por una instancia externa a la Se realizó una simplificación administra�va con
organización pública. trámites más agiles, menor �empo de respuesta y
mejora en la atención a la ciudadanía. Se estab-
• Rendición de cuentas profesional: presente en lecieron ventanillas únicas, con una desconcen-
situaciones técnicas de bajo nivel de escru�nio, tración del Estado, con base en los postulados de
por parte de un ente controlador interno. la Nueva Ges�ón Pública.
Con el impacto de la Nueva Ges�ón Pública, los 5.2 Ins�tuto Federal de Acceso a Información
conceptos de la teoría del Gobierno abierto se Pública y Protección de Datos
adaptan y adoptan en la Administración Pública
en México, mediante el establecimiento del En cuanto a transparencia, en México destaca la
E-Government. Con el uso de la tecnología, se creación del Ins�tuto Federal de Acceso a Infor-
transparentan procesos y se favorece la rendición mación Pública y Protección de Datos (INAI),
de cuentas, por ejemplo, a través de plataformas organismo cons�tucional garante del acceso a la
como DECLARANET y COMPRANET. información y protección de datos personales.
Un estudio realizado por Mar�nez (como se citó

en Villalpando, 2009), coadyuvó a la generación Desde el 2015 la Dirección General de Gobi-
de una propuesta de Indicador de intensidad de la erno Abierto y Transparencia del INAI en el
Nueva Ges�ón Pública, a efecto de “medir el marco del Sistema Nacional de Transparen-
grado en que las administraciones estatales en cia, Acceso a la Información y Protección de
México instauran acciones iden�ficadas con la Datos Personales (SNT) ha trabajado para
NGP, agrupando en el criterio de rendición de realizar esa labor generando que 100 autori-
cuentas aspectos como: desarrollo de sistemas dades, 30 organismos garantes del derecho
electrónicos que brindan transparencia en las de acceso a la información y alrededor de
acciones gubernamentales” (p. 83). 120 organizaciones de la sociedad civil en
todo el país, converjan, colaboren y diseñen
5.1 Alianza para el Gobierno Abierto prácticas de transparencia, participación y
rendición de cuentas para resolver los prob-
En 2011, México se convir�ó en uno de los países lemas públicos de las entidades (INAI, 2021).
fundadores de la Alianza para el Gobierno Abierto
(AGA), con lo cual, se asumió que el Plan Nacional
de Desarrollo contendría compromisos específi- El 4 de mayo de 2015 se publicó la Ley General
cos en materia de gobierno abierto. Esto con el fin de Transparencia y Acceso a la Información
de que el gobierno fuera transparente de manera Pública, en ella se señala con respecto a la “Cul-
sostenida, con rendición de cuentas y mejor tura de Transparencia y apertura Gubernamen-
capacidad de respuesta hacia la ciudadanía; con la
tal” que los Organismos garantes, como “el INAI,
mejora de la eficiencia del gobierno, así como la
en el ámbito de sus atribuciones, coadyuvarán
calidad de los servicios que recibe la ciudadanía.
con los sujetos obligados y representantes de la
Pero el cambio está más allá del discurso y requi-
ere, que además de estar contemplado en los sociedad civil en la implementación de mecanis-
documentos rectores del quehacer gubernamen- mos de colaboración para la promoción e imple-
tal, se transite a un cambio en la cultura mentación de polí�cas y mecanismos de apertu-
democrá�ca que impulse la voluntad polí�ca e ra gubernamental” (INAI, 2021).
interés ciudadano.
5.3 Parlamento Abierto en México
De acuerdo con los compromisos establecidos
con la AGA, se destaca la puesta en marcha en En 2014 se firmó la “Declaración de Lanzamiento
México de “portales, catálogos, polí�cas y/o de la Alianza para el Parlamento Abierto en
estándares para la publicación de datos abiertos y México” como un compromiso del Congreso de
la implementación de diversas ac�vidades de la Unión:
promoción, sensibilización y uso de dichos datos”
(Naser y Ramírez, 2014).
La reforma a la Constitucional Política de los Conclusión
Estados Unidos Mexicanos, en materia de
Transparencia, publicada en el Periódico Con el establecimiento de una Nueva Ges�ón
Oficial del Estado el 07 de febrero del año Pública ante la crisis de la Administración Pública,
2014, implica un cambio institucional de gran la teoría administra�va del Gobierno abierto
calado en los poderes legislativos del Estado favorece la colaboración par�cipa�va de la
mexicano (Poder Legislativo Federal y ciudadanía y el sector privado con el gobierno.
Congresos de los Estados), así como en los
otros poderes y en todos los niveles de gobi- Es a través del Gobierno abierto que se propicia e
erno; garantizar el acceso a la información incen�va la transparencia, el acceso a la infor-
pública parlamentaria, la participación mación y la rendición de cuentas.
ciudadana en la toma de decisiones que le
corresponden a los poderes legislativos y la La transparencia es un elemento indispensable en
rendición de cuentas, permitirán contrar- el Gobierno abierto para que la ciudadanía conoz-
restar el déficit de confianza del que gozan ca el quehacer gubernamental, a través de la pub-
ahora algunas instituciones, entre ellas los licación y actualización de información fundamen-
congresos legislativos (CLAD, 2018) tal, es necesario dar un salto significa�vo y publi-
car información proac�va, focalizada y de interés
público (CLAD, 2018).
El Parlamento Abierto involucra que el Poder
Legisla�vo rinde cuentas, garan�za el acceso a la Para el acceso a la información, el insumo clave es
información pública de manera proac�va (trans- contar con datos abiertos para que la ciudadanía
parente), con mecanismos de par�cipación pueda reu�lizar dicha información y promover la
ciudadana. Para ello, u�liza estratégicamente las innovación.
tecnologías de información y comunicación.
La rendición de cuentas o accountability impulsa a
Tiene su fundamento legal en la Cons�tución
la democracia como lo postula la Nueva Ges�ón
Polí�ca de los Estados Unidos Mexicanos en
Pública, de tal manera que, los gobernantes den
materia de transparencia, publicada en el
respuesta a las preguntas que sobre su quehacer
Periódico Oficial del Estado el 07 de febrero del �ene la sociedad civil, jus�ficar sus decisiones y
año 2014. en caso necesario, sujetarse a sanciones.
En 2015 y 2017 se hizo un diagnós�co al Parla- El Gobierno Abierto, la Gobernanza y el E-Govern-

mento Abierto en México, del cual, se hallaron los ment cons�tuyen la base para la estrategia de la
principales retos en cuanto al principio de par�ci- colaboración par�cipa�va de la ciudadanía, el sector
pación ciudadana y la rendición de cuentas. privado y las organizaciones gubernamentales.
Para lograr la par�cipación ciudadana se requiere

la realización de foros públicos para discu�r los
posibles contenidos de una ley. Por ejemplo, en
2015 en el diseño de polí�ca pública para com-
ba�r la corrupción, la ciudadanía jugó un papel
muy importante, y ahora coadyuva con las ins�-
tuciones públicas en el Sistema Nacional An�cor-
rupción, así como en los Sistemas Locales.
Referencias
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2021 de h�ps://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37223/1/S1420739_es.pdf
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febrero de 2021 de h�ps://www.gob.mx/cms/uploads/a�achment/file/416739/Memo-
rias_del_Simposio_CLAD.pdf
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crosi�os.inai.org.mx/gobiernoabierto/?page_id=877
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positorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36665/4/S1700687_es.pdf
OCDE: (2016). Gobierno Abierto. Contexto mundial y el camino a seguir. Recuperado el 5 de febrero de
h�p://www.oecd.org/gov/Open-Government-Highlights-ESP.pdf
Oslak, O. (2013). Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de ges�ón pública. Recuperado el 5 de
febrero de 2021 de h�p://portal.oas.org/LinkClick.aspx?file�cket=eofrl9FtNTo%3D&tabid=811
Schedler, A. (2004). ¿Qué es la rendición de cuentas? México: Ins�tuto Federal de Acceso a la Información
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Villalpando, E. A. T. (2009). La rendición de cuentas (accountability) y la retórica de la nueva ges�ón pública.

Revista Espacios Públicos, (24), pp. 71–89.
En busca de un marco para
medir el valor intangible de la
gestión pública. Análisis de
casos prácticos de evaluación
del «valor público»
María José Canel Crespo

Canel, M. J. (mayo, 2018). En busca de un marco para
medir el valor intangible de la gestión pública. Análisis
de casos prácticos de evaluación del «valor público».
Gestión y análisis de políticas públicas, (19), 70-87.
doi: https://doi.org/10.24965/gapp.v0i19.10446
Aceptado: 17-04-2018
En busca de un marco para medir el valor intangible de la gestión

pública. Análisis de casos prácticos de evaluación del «valor público» 1
In search of a framework to assess the intangible value of public
management. Analysis of real cases of public value assessment
NOTA BIOGRÁFICA
pecialista en comunicación de gobiernos y sector público, intangibles en el sector público, evaluación del
impacto de la gestión pública.
RESUMEN
evaluación ad hoc
corriente denominada Public Value

action-research. El análisis
revela que evaluar la gestión pública con el enfoque del valor público intangible implica registrar tanto
PALABRAS CLAVE
comunicativo.
ABSTRACT
ad hoc
La comunicación de la Administración Pública: La

generación de bienes intangibles para recuperar la confianza ciudadana. Análisis crítico de casos prácticos
70
GAPP. Nueva Época – N.o
En busca de un marco para medir el valor intangible de la gestión pública. Análisis de casos prácticos de evaluación del “valor público”
KEYWORDS
SUMARIO
-
PUBLIC VALUE
-
INTRODUCCIÓN
-
cias variadas y múltiples intereses que con frecuencia entran en conflicto, pues son instancias que conciben
y computan el valor con criterios o estándares muy diferentes.
-
dinámica que, con frecuencia, carece de relación causa-efecto entre recursos públicos empleados, logros de
-
-
71
-
-
stake-
holders, valor que en parte viene indicado por los bienes intangibles que en ella se desarrollan (tales como
Public Value (del ámbito disciplinar de la Administra-
-
cluye que el public value
todo gestor y gestión pública tienen una dimensión comunicativa, es decir, en la medida en que gestionar
-
prácticos de evaluación de valor público, para concluir con unas consideraciones que puedan ayudar a ela-
borar un marco de evaluación.
I. OBJETIVO, METODOLOGÍA Y PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
Esta investigación se propone identificar qué aspectos tiene que tener en cuenta un gestor público para
diseñar la evaluación ad hoc del valor público intangible que produce su gestión.
Public Value. -
y, como tal, constituye un meta-análisis de action-research, es decir, de la observación llevada a cabo por
-
documentos publicados sobre las mismas.

-
¿Qué aportan los conceptos de «bien intangible» y «valor público» para la evaluación de la gestión
II. RESULTADOS: ANÁLISIS DE RELACIONES CONCEPTUALES
Evaluación del valor y comunicación
Diccionario de la Real Acade-

mia Española
infraestructuras, la remuneración y el dinero son valores diferentes a la educación, la salud o la felicidad,
72
de la evaluación del valor que crea la comunicación permite identificar una serie de retos y necesidades que
inputs, outputs, outtakes, in-

termediate outcomes y outcomes
Inputs
también los discursos, las intervenciones en reuniones con el personal, las conversaciones telefó-
como la comprensibilidad de estos contenidos, la eficiencia de su gestión, etc.

Outputs: es lo que «sale» de este proceso de producción, es decir, tiene que ver con el alcance que
adquieren los productos comunicativos y, por tanto, con cuánto se distribuyen y usan. Esto se puede
Out-takes -
número de seguidores de una cuenta en una red social.

Outcomes
Outflow -
do distintas actividades de comunicación, campañas o programas. Es lo que se suele llamar impacto.
-
ción del impacto mira por tanto a cuestiones menos inmediatas como la reputación, el efecto financie-
principios propuestos por distintas entidades que alertan sobre la importancia de no quedarse en lo inmediato (los
outputs outome outflow
staff
outcomes y el im-
73
de una campaña de comunicación tendrán que ver con el número de personas que deciden vacunarse (lo
-
feedback de los públicos, rendir cuentas. En cuanto a los posibles usos, los datos
y controlar la gestión, o para acumular información sobre buenas prácticas, entre otros. En realidad, con-
siderar la evaluación desde la dimensión comunicativa de la gestión pública requiere que el propósito que
la anime tenga que ver con la interacción con los públicos, y el uso, con el desarrollo de acción estratégica
captar si las respuestas de los stakeholders
Bien intangible y evaluación de la gestión pública
Un activo no monetario (sin sustancia física) que permite y da acceso a los bienes tangibles,
activado mediante la comunicación, construido sobre hechos pasados (ligado a la conducta de
la organización); da lugar a un recurso identificable y del que tanto la organización como los
stakeholders/ciudadanos pueden esperar un beneficio/valor (social, monetario, etc.) en el largo
plazo
que atrae inversión, facilita las relaciones institucionales de la ciudad, o incrementa el orgullo de pertenencia,
y en consecuencia, supone un beneficio tanto para el ayuntamiento como para los ciudadanos.
el bienestar no solo económico sino también social, luego «no se debe medir la contribución sólo con criterios
-
tas para el gestor público.
74
Motores para su
Rasgo desarrollo en la Requisitos
del concepto Administración para la evaluación: Preguntas para
bien intangible Pública Amenazas y retos el gestor público
Sin sustancia física - Identificar qué es lo -
rendir cuentas de un que se va a registrar, lor que proporciona
área importante de teniendo en cuenta
valor que es intangi- son intangibles. que carece de sus-
ble.
Construido sobre Identificar cuáles -
hechos pasados proporcionar infor- las legislaturas con - -
mación sobre la tra- que funciona la Ad- sados sobre los que sitivos y negativos,
yectoria de gestión se apoya la gestión, asociados a esta
pública, de sus lo- se cuenta con poco y que son fuente de
gros y avances. tiempo para construir - y que pueden estar
pasado. bién los que pueden en el germen de la
obstruirlo.
Capacidad Encontrar maneras -

para explicar la sobre la necesidad del mercado para gistros contables
disparidad entre el - contabilidad el incre-
valor de mercado y valor y cuánto en la mento de recursos o el valor intangible de
el valor contable gestión pública. apoyan en el conoci-
miento. que supone un de-
terminado bien intan-
gible.
- Establecer maneras -
titividad (convergen- - de evaluar de forma tidades y servicios
a distinguirse en el - tación ideal para la comparables a lo
sector - intangible que pro-
servicios públicos. porcionan los distin- -
es la de neutralidad tos proveedores de
- un mismo servicio -
lencia. público.
Genera un recurso - - Encontrar maneras
del que se puede rados no son eco- de identificar los dis-
esperar un beneficio falta incrementar in- nómicos por natura- tintos tipos de valor impacto de esta po-
económico futuro gresos, reducir cos- (social, económico,
tes y obtener nuevos networking, el apoyo
¿Qué proporciona
recursos.
medida de la satis-
social. medirlos.
Diferenciar lo que
¿Qué proporciona
registra el valor indi-
mediad de valor co-
vidual (para la perso-
-
comunidad.
Tanto para la Dirimir cuando los ¿A qué distintos pú-
organización legitimidad de las complacer por igual criterios y valores de
como para los - - los distintos públicos -
stakeholders/ blicas. sos y con intereses entran en conflicto, ferentes criterios con
ciudadanos encontrados. establecer criterios que cada público lo
equilibrar las presio- son las posibles ne-

nes procedentes de gociaciones de inte-
las distintas fuentes.
75
En el largo plazo El tipo de beneficio Identificar los tiem- -

que proporciona la - ra que esta medida
- legislaturas que son cuados para la medi-
blica (seguridad, sa- de duración más cor- ción del beneficio. -
dario de acción, me-
requiere del largo en el que se suele dición de impacto e
producir impacto. información sobre el
La gestión de - Implica importan-

intangibles tes modificaciones institucional para lle- contar que crea en la
requiere de apoyo ciudadano con la bu- estructurales y pro- var a cabo las trans-
institucional y de una rocracia. cedimentales, en formaciones que son los principales
organización entidades que son son necesarias para obstáculos para dar
de pocos incentivos - a conocer resulta-
para la eficacia y -
eficiencia, pero so- nuada evaluación.
metidas a gran es-
crutinio.
incentivos que sean
evaluación y cómo
acordes con la moti-
puedo incentivar al
vación de la evalua-
ción.
Se requieren -
de medidas dad de rendición de medición, a pesar de cualitativas y cuanti- cuento para llevar
estandarizadas, cuentas con medi- las urgentes presio- tativas.
que puedan y sean - nes financieras para -
Encontrar la forma
reportadas parables. ello.
de identificar, proce-
Dificultad para en- sar y reportar la gran
falta inversión en en-
contrar medidas que cantidad de dispersa
trenamiento y forma-
sean aplicables a información que, me-
las distintas áreas -
de valor, para los de proporcionar me-
didas significativas.
aceptadas por todos.
Está ligado al gaps Establecer mecanis- -

reconocimiento y - entre la gestión real mos que proporcio- -
percepciones de los blica está ligada a y la gestión perci- nen información so-
públicos las percepciones ciu- bre el contraste que y qué medidas de
dadanas, al recono- está sometido a mu- percepciones están
cimiento. real y gestión perci-
bida.
sobre la gestión pú-
blica.
La comunicación Se considera que Integrar la posición, ¿De qué forma

tiene un papel en su de la Administración la comunicación es
desarrollo costosa y no se ve de los gestores pú- de comunicación el
dispersos y variados, como una fuente de blicos y los comuni- estar orientado a la
cadores. creación de valor in-
mostrar el papel cru-
Determinar en el or-
los valores. cial de la comunica-
ganigrama la función
ción en la creación
y tareas de la eva-
de valor intangible.
luación.
Fuente:
76
Tres ideas se desprenden de esta tabla como centrales para tener en cuenta en la evaluación de la ges-
que lo apoyen, es preciso que la evaluación trate de poner en correspondencia medidas de percepciones
-
Public Value y evaluación de la gestión pública
corriente Public Value

argumentan que combinar la literatura del Public Value con la literatura sobre bienes intangibles ayudará a
-
relacionadas con el valor: quién decide qué es valor para la sociedad, cómo se identifica, con qué criterios
-
con la evaluación.
Creating Public Value:
Strategic Management in Government, publicado en 1995, aborda el problema de la evaluación y rendición
Public Value tiene que ver con
-
cos, aspectos y dimensiones.
público y una public scorecard
valores públicos para sugerir lo que considera una medida más equilibrada y no tan económica como la de
-
Public Value Go-

vernment Triangle
Public Value al planteamiento de evaluación de la
cuenta el feedback -
el análisis de los casos prácticos.
77
Datos identificativos del caso
Descripción del caso
Análisis propio del caso
feedback
-
ciaciones entre distintos feedback
feedback a la evaluación
Discusión global de los casos
Fuente: elaboración propia.
III. RESULTADOS: EVALUACIÓN DE CASOS PRÁCTICOS
ad hoc del valor público

intangible que tiene su gestión.
Transporte del Estado de Minnesota, da buena cuenta de las dificultades que entraña negociar los diferentes
muestra el efecto que tiene en el impacto la motivación de quien lleva a cabo la creación (y subsiguiente
CASO 1. Cómo procesar la valoración del valor de los distintos públicos. El Ministerio de Cultura y
Arte de Australia occidental
Creating Public Value: An Arts and Culture Sector Policy Framework. Implicó a investigadores y entidades
Objetivos
tradicional monitoreo como la asistencia a eventos, financiación, taquilla, y datos sociodemográficos de

audiencias.
78
Metodología
Desarrollo
Culture Counts, y proporciona a tiempo real en un teléfono

portátil u ordenador la evaluación que se da a cada creación o evento cultural.
Resultados
-
forme publicado, el proyecto logra «un modelo de evaluación que tiene nueva lógica, pues abarca todo
el rango de la creación de valor de las artes, incluyendo tanto lo gubernamental como la opinión de los
-
feeddback
Análisis del caso
Concepto del valor público intangible: ¿cómo se entiende y qué ha aportado a la práctica de la
evaluación?
El ministerio entendió que el valor público está formado por «los beneficios culturales, sociales y eco-
valor social.
Propósito y uso de la evaluación: ¿hay medida del feedback y con utilización estratégica?
de valor de los distintos públicos.
79
Resultados de la evaluación: ¿Qué aporta la medida del feed-back a la evaluación del impacto?
Si bien como tal los resultados de la evaluación no están proporcionando una medida del impacto, cier-
public value proporciona continuada
a iniciativas tradicionales de investigación de mercado con que cuenta el ministerio, constituyen fuente de
información relevante para la futura evaluación del impacto.
CASO 2. Cómo computar las diferentes dimensiones de la legitimidad para la evaluación del valor
público. El problema de la congestión de tráfico de Minneapolis
-
vas, empresariales y asociaciones ciudadanas. Se trata de un caso muy propicio para ser evaluado desde
Objetivos
Evaluar el valor público del partenariado o colaboración desarrollada por distintas entidades para resol-
ver la congestión de tráfico de Minnesota.
Metodología
según los autores, suelen estar de forma dispersa: la responsabilidad democrática, la legitimidad proce-
democratic accountability
stakeholders por parte de las autoridades
legitimidad procedimental
-
substantive outcomes
atributos y sus indicadores.
80
Atributo del valor público Definición Indicadores
democrática y su implementación son le-

gales y sensibles a quienes
Memoranda of Agreement -
boración firmados por las autoridades públicas.
las autoridades.
y su implementación tienen
Datos de opinión pública.
el apoyo de los colaborado-
y otros stakeholders. por stakeholders o el público.
-
están bien fundamentadas mentación.
en datos, análisis y planifi-
-
cación.
mes, presupuestos.
Uso de evidencias para tomar las decisiones en las
reuniones con los socios colaboradores.
Justicia procedimental stakehol- Uso de prácticas inclusivas en la toma de decisiones,
ders perciben las decisiones implicación de amplio rango de participantes y puntos
de colaboración y las activi- de vista.
-
parentes.
ciudadanos (citizen engagement
- -
lendarios de los proyectos y a las actividades.
presupuestos y calendarios
para supervisar proyectos y
actividades.
Eficacia de la actuación - -
cidos.
Eficiencia de la actuación -
Equidad de beneficios -
producidos se distribuyen cios entre investigadores, stakeholders y públicos.
apropiadamente entre los
stakeholders y el público.
Equidad de costes
la colaboración se distribu- entre investigadores, stakeholders y públicos.
yen apropiadamente entre
los stakeholders y el público.
Nuevas conductas o normas
de problemas que incrementan la capaci-
Toma de decisiones colaborativas más efectivas.
dad para abordar problemas
Nuevos enfoques para abordar problemas y retos.
Fuente:
81
Desarrollo
Resultados
Según los datos reportados por los investigadores, adoptar un marco de evaluación de valor público
tuvo los siguientes resultados: se logró un acuerdo entre públicos muy diferentes sobre la relevancia del pro-
los procesos para llevar a cabo el seguimiento de los costes. Se generó además innovación tecnológica,
Análisis del caso
Concepto del valor público intangible: ¿cómo se entiende y qué ha aportado para la práctica
de la evaluación?
Este caso concibe el valor público como la integración de los diferentes criterios de valor y posibles con-
fuentes de legitimación (el ciudadano como votante versus -
El marco de evaluación que se aplicó está ciertamente buscando registrar el feedback de los públicos ya sea
es importante que, al determinar el marco de evaluación, el evaluador decida con claridad qué es lo que
Resultados de la evaluación: ¿Se llega a la evaluación del impacto?
Según los datos reportados, se puede afirmar que los resultados de la evaluación del valor público dan
82
park-and-ride slots
el cambio en las rutinas institucionales, pues como se consigna en la investigación publicada, fruto de este
-
CASO 3. El efecto de la motivación de la evaluación. El caso de dos gobiernos locales italianos
-
-
cipios, estructuras y contenidos del informe social que deben proporcionar de manera regular las entidades
públicas. Si bien no es obligatorio aplicar un esquema de public value public
value
public value en dos gobiernos locales
Se escogieron dos ayuntamientos de municipios similares en población, pero diferentes en cuanto a
y los dos siguieron la sugerencia de la ley italiana de aplicar esquemas de evaluación de public value, para
Objetivo
Identificar las barreras que tienen los gobiernos locales al aplicar enfoques de evaluación propios de
Public Value.
Metodología
Mediante action research,
-
visión de los servicios públicos, con un sistema de contabilidad de gastos distinguiendo por destinatarios (o
non-profit
non-profit, en un 17%
a gobiernos locales y en un 6% de forma directa.
Desarrollo
Se pidió a los gerentes de los dos gobiernos que requirieran por ley el establecimiento de estructuras
para la implementación de la evaluación del valor público, se recopilaron los datos financieros y no financie-
ros y se elaboraron informes de evaluación para uso interno.
-
-
83
Resultados
El análisis revela diferencias de logros en el proceso de evaluación. El gobierno A aportó datos vagos,
escasos o dispersos (sin posibilidad de benchmarking
-
elaboró y validó las medidas contando con la comunidad (se pidió participación a todos los stakeholders para
Análisis del caso
Concepto del valor público intangible: ¿cómo se entiende y qué ha aportado a la práctica de la evaluación?
del peso financiero que tienen los actores no gubernamentales, y proporcionado una visión del valor que
llevado consigo también la publicación, es decir, la visibilidad de la contribución de los distintos actores: fruto
del caso todos saben quién aporta cuánto.
Este es un caso que revela cómo puede afectar la motivación: mientras que el gobierno A se lo tomó
public value
la gestión de gobierno y de lograr implicarse e implicar a los diferentes stakeholders
del caso, esto marca una gran diferencia: mientras que en el gobierno A los gestores transmitieron una ac-
interactuar con los públicos y validar con ellos las medidas de evaluación.
-
-
Resultados de la evaluación: ¿Qué aporta la medida del feed-back a la evaluación del impacto?
Del análisis de los resultados reportados de la evaluación se puede decir que la evaluación del valor
-
feedback contribuya a la evaluación
IV. CONCLUSIONES
Public
Value
llegar a calibrar el impacto, resulta de ayuda el planteamiento del carácter intangible del valor público. El
enfoque del valor público buscar registrar reacción de la sociedad y se pregunta por las percepciones que
84
Segundo, la evaluación de la gestión pública desde la perspectiva del valor público intangible es, en
-
Tercero, porque la motivación de la evaluación es determinante en el modo de llevarla a cabo, es nece-
los dos gobiernos locales italianos, una motivación burocrática (el cumplimiento de lo estipulado por la ley
que la evaluación esté liderada por quien tiene deseo de relacionarse e interactuar con los públicos.
enfoque del Public Value -
adquiere especial relevancia en un momento en que predominan los gobiernos que, por ser de coalición,
Quinto y por último, gestionar con orientación al valor público lleva consigo una estructura y dinámica
palabras, la evaluación de la gestión con la de la comunicación.
a)
b) Diferenciar los tres niveles que son necesarios para contemplar la dimensión comunicativa: gestión real
stakeholders
c)
-
d)
medidas para el contraste.
e)
f)
Al tratar de dar respuesta a estas preguntas, el gestor público podrá identificar a tiempo qué modifica-
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Where is the wealth of nations? Measuring capital for the 21st century
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87
Maestría en
Seguridad Pública
Teoría de la
Sesión 8.
Retos de la Nueva Gestión Pública
Script
Te doy la bienvenida a la sesión ocho “Retos de la Nueva Gestión Pública” de la materia
Teorías de la Administración Pública de la Maestría en Seguridad Pública y Políticas
Públicas.
En esta sesión, reflexionaremos sobre los elementos de la Nueva Gestión Pública y

su implicación en el fortalecimiento de gobiernos democráticos. Esto, lo haremos por medio
de la identificación de sus alcances y limitaciones, con el fin de contribuir a la reconstrucción
de la relación gobierno-sociedad.
En sesiones anteriores, hemos revisado algunos elementos que dan cuenta de las
transformaciones de la administración pública hacia la Nueva Gestión Pública, pero más allá
de ello ¿te has preguntado cuáles son algunas de sus implicaciones? ¿qué retos conlleva tal
cambio?
Un componente de la modernización administrativa es la disminución del tamaño

del Estado, sin la pérdida de su capacidad para atender las necesidades de los gobernados,
con quienes establece una colaboración participativa.
La simplificación administrativa involucra aspectos políticos, económicos y sociales,

así como su sustento en estrategias que se presentan en toda la Administración pública.
Involucra el desarrollo de políticas, la adopción de nuevos planes y su

racionalización en cuanto al uso de recursos humanos, materiales, tecnológicos y
financieros para beneficio de la comunidad.
En este sentido, nuestra sesión comprende dos principales subtemas. El primero de

ellos, son, precisamente, las limitaciones de la Nueva Gestión Pública. En segundo lugar,
sus alcances.
¡Comencemos!
Con el surgimiento de la Nueva Gestión Pública se hace indispensable una

transformación. En Latinoamérica se requiere un rol activo del Estado, con un liderazgo
fuerte, que impulse el bienestar de la sociedad, a través de políticas públicas.
Se requiere que aquellas atiendan a las tres principales preocupaciones
latinoamericanas: la consolidación de la democracia, el desarrollo económico y el
mejoramiento en la distribución de la riqueza, con calidad, eficacia y eficiencia.
Lo anterior, además, necesita estar orientado a resultados, situado en un marco

flexible, con direccionamiento estratégico, que contemple el uso de tecnologías y
mecanismos de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas.
En este contexto, la modernización enfrenta diversos desafíos. Primero, el origen

anglosajón de la Nueva Gestión Pública y las condiciones que la hicieron posible en aquellos
países, no son las que posee la región de América Latina, por lo que, seguir el ritmo del
avance económico es complicado.
Por otro lado, están los sistemas de gobierno que se centran, principalmente, en la
figura presidencial. Cuestionar esta situación política presenta resistencia, aunado a la casi
nula continuidad en los planes y proyectos ante la alternancia política. En consecuencia, la
debilidad institucional desincentiva y limita la creación de nuevas formas de gobernar.
En Latinoamérica, se vive una cultura de “botín político”, donde el apoyo se paga

con ciertas posiciones en el gobierno y la corrupción, es un fenómeno persistente.
Otra limitación radica en la cultura política propia de las personas que laboran en el
servicio público, quienes pueden mostrar mayor o menor interés o compromiso en el
cumplimiento de sus responsabilidades al momento de brindar un servicio.
Esta actitud, está supeditada a un sistema de control que prohíbe, limita o fortalece
determinadas prácticas.
Las reformas administrativas tienen relación directa con el régimen político, el

populismo y su estilo de liderazgo. El discurso del nacionalismo y el valor del pueblo, se
han insertado en las democracias endebles y han dado reversa a las privatizaciones que se
habían hecho en los años noventa, opuesto a los preceptos de la Nueva Gestión Pública.
No así, su alcance abarca todo el quehacer gubernamental. Al respecto, el Banco

Interamericano de Desarrollo toma como base cinco pilares para el análisis del ciclo de
gestión de las políticas públicas por resultados en América Latina y el Caribe, los cuales,
comprenden: planificación, presupuesto, gestión financiera pública, gestión de programas
y proyectos, seguimiento y evaluación.
Respecto a la planificación, tres elementos son esenciales: los ejercicios

institucionalizados de planificación estratégica, los instrumentos que permitan traducir la
estrategia en una programación anual de actividades y recursos, y finalmente, los
mecanismos que incorporen las opiniones del poder legislativo y de las organizaciones de
la sociedad civil en los planes estratégicos.
La evaluación de la efectividad del gasto público, muestra escaso avance en la

región, ya que no existe un instrumento específico para evaluar la efectividad y calidad del
presupuesto.
La gestión financiera pública hace posible la captación y entrega de recursos, con el

propósito de concretar los objetivos y las metas del gobierno. La realización de auditorías
de gestión o de desempeño avanza en forma lenta.
Para la producción de bienes y servicios dirigidos a la ciudadanía, y por lo tanto, la

creación de valor público como plantea la Nueva Gestión Pública, la gestión de programas
y proyectos de educación y salud son los que más han participado en los esfuerzos por
cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio que adoptan el enfoque de gestión para
resultados.
El seguimiento y la evaluación supone la entrega de información sobre el grado de

cumplimiento de los resultados y los efectos que tiene en la población, a través de
estadísticas, seguimiento y evaluación.
Como puedes ver, los límites y alcances de la Nueva Gestión Pública son márgenes
de maniobra para emprender acciones, que tomen en cuenta no sólo la generación e
implementación de mecanismos que coadyuven a un buen desempeño gubernamental,
sino el contexto cultural, institucional y político en el cual, se pretende operar para llegar a
buen puerto.
Lo anterior, es un escenario que permite ubicarnos para impulsar cambios y actuar
a favor de la transformación desde cualquier puesto, ámbito o lugar, en aras de poner en
práctica lo aprendido.
Te invito a pensar ¿qué puedes hacer tú para contribuir a la consolidación de la

Nueva Gestión Pública en tu quehacer cotidiano?
Hemos llegado al final del curso ¡bienvenido sea el cambio!

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s-de-la-implementacion-de-la-Nueva-Gestion-Publica-en-America-Latina.pdf
Maestría en
Seguridad Pública
Teoría de la
Syllabus
Objetivo general del curso:
Comprender los enfoques teóricos y analíticos de la administración pública, a través del uso
adecuado de herramientas como la planeación estratégica, la Nueva Gestión Pública y la Gestión
para Resultados, con el fin de promover una cultura de la transparencia y la rendición de cuentas
enfocada al logro de resultados en el ámbito público.
Sesión 1
Nueva Gestión Pública: dejar atrás el legado de la administración tradicional
Subtema 1. El estado benefactor y la administración pública tradicional

Subtema 2. La Nueva Gestión Pública
Objetivo de la sesión 1:
Comprender las innovaciones que postula la Nueva Gestión Pública, a partir de su comparación
frente al paradigma tradicional de la Administración pública, con el fin de identificar los beneficios
potenciales de su implementación.
Sesión 2
Nuevo institucionalismo económico: una teoría administrativa para las reformas

estructurales
Subtema 1. Introducción al nuevo institucionalismo económico

Subtema 2. La teoría de la elección pública
Subtema 3. La teoría de la agencia
Subtema 4. Aportaciones del nuevo institucionalismo económico a la Nueva Gestión Pública
Subtema 5. Reformas estructurales y financieras
Conocer los fundamentos teóricos de la Nueva Gestión Pública, a partir de la premisa del nuevo
institucionalismo económico, con el fin de identificar el tipo de reformas estructurales y financieras
que se derivan de ellas.
Sesión 3
Gerencialismo público: una teoría administrativa orientada a los resultados
Subtema 1. Conceptualización del gerencialismo público

Subtema 2. La estrategia de profesionalización en el servicio público
Subtema 3. El diagnóstico de necesidades de capacitación
Subtema 4. Servicio civil de empleo
Subtema 5. Simplificación administrativa
Conocer los fundamentos de la Nueva Gestión Pública, a partir de la revisión de las aportaciones
teóricas del gerencialismo público, con el fin de identificar el tipo de estrategias administrativas que
se derivan de ellas.
Sesión 4
Gobernanza: una teoría administrativa participativa
Subtema 1. La naturaleza participativa de la gobernanza

Subtema 2. Características de la gobernanza
Subtema 3. Gobernanza, ciudadanía y desarrollo
Subtema 4. Gobernanza y democracia en México
Analizar los fundamentos teóricos de la Nueva Gestión Pública, a partir del estudio de las
aportaciones de la gobernanza, con el fin de identificar el tipo de estrategias administrativas que se
derivan de ellas.
Sesión 5
Calidad pública: visión estratégica dentro de la administración pública
Subtema 1. Concepto de calidad

Subtema 2. Teoría general de los servicios
Subtema 3. Planeación estratégica
Subtema 4. Calidad y servicio en la gestión pública
Subtema 5. El concepto de calidad total
Analizar la estrategia de calidad en el sector público, por medio del reconocimiento de los procesos
involucrados, con el fin de instrumentar eficiencia, eficacia y efectividad en la Nueva Gestión
Pública.
Sesión 6
Gobierno digital: las tecnologías de la información y la comunicación al servicio de lo

público
Subtema 1. ¿Qué es el e-gobierno o gobierno digital?

Subtema 2. E-gobierno y su relación con otros actores
Subtema 3. El e-gobierno en México
Valorar la importancia del ejercicio del e-gobierno, mediante el estudio de estrategias digitales
exitosas, con el fin de impulsar el fortalecimiento democrático de la Nueva Gestión Pública.
Sesión 7
Gobierno abierto: estrategias de cara a la sociedad
Subtema 1. ¿Qué es el gobierno abierto?

Subtema 2. La estrategia de la transparencia gubernamental
Subtema 3. La estrategia del acceso a la información pública
Subtema 4. La estrategia de rendición de cuentas
Subtema 5. El gobierno abierto en México
Analizar los fundamentos teóricos de la Nueva Gestión Pública, a partir de la revisión de las
aportaciones de la estrategia de gobierno abierto, con la finalidad de promover el ejercicio
democrático de la Administración pública.
Sesión 8
Retos de la Nueva Gestión Pública
Subtema 1. Limitaciones de la Nueva Gestión Pública

Subtema 2. Alcances de la Nueva Gestión Pública
Reflexionar sobre los elementos de la Nueva Gestión Pública y su implicación en el fortalecimiento
de gobiernos democráticos, por medio de la identificación de sus alcances y limitaciones, con el fin
de contribuir a la reconstrucción de la relación gobierno-sociedad.
Normatividad del curso
1. Guardar consideración y actitud de respeto hacia las demás personas que participan en el
curso y a quien brinda el acompañamiento docente durante su desarrollo.
2. Participar activa y conscientemente en las actividades académicas señaladas en el
programa.
3. Ser agente de su propia formación, por lo que deberá ser capaz de autogestionar su
conocimiento.
4. Realizar las actividades autoevaluables y demás procesos de evaluación de manera puntual,
con el fin de determinar su aprendizaje y conocimiento.
5. Realizar las actividades para la evaluación de su aprendizaje de forma inédita, veraz y
oportuna, por lo que debe evitar compartir o copiar tareas.
6. Citar correctamente empleando normas APA (6ta. Edición) cuando se tomen ideas de otra
autoría.
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Tercera Materia, Teoria de La Administracion Publica

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Innovación en los

Jaime Torres Fragoso

Documento extraído de:

JAIME TORRES FRAGOSO, Ph.D.1,2

Palabras clave. Gobiernos locales; innovación; nueva gerencia pública.

Recibido: 22-jun-11, corregido: 27-abr-12 y aceptado: 26-jun-12

estudios gerenciales, Vol. 28, edición especial, 281-302, 2012 281

Local government innovation in Ibero-American countries. New public management

Keywords. Local governments; innovation; new public management.

Inovação nos governos locais na América Latina. Possibilidades a partir da nova

Palavras-chave. Os governos locais; a inovação; a nova gestão pública.

282 estudios gerenciales, Vol. 28, edición especial, 281-302, 2012

estudios gerenciales, Vol. 28, edición especial, 281-302, 2012 283

284 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

digna y profesional en Iberoamérica. En la y legalmente predeterminados para su

Tabla 1. Diferencias de la gestión pública y privada

Fuente: Adaptado de Allison (1999, pp. 754-757).

la mayoría de las administraciones munici- 2 La innovación organizacional: concep-

Tabla 2. Los principales problemas del gobierno municipal en México

Fuente: Elaboración propia con base en Cabrero (2007).

La innovación técnica, como su nombre Como proceso de cambio, la innovación

Tabla 3. Tipos de innovaciones

Los rasgos organizacionales que aparecen 3 La NGP: un modelo innovador para la

288 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

Tabla 4. Niveles de innovación

Fuente: Elaboración propia, adaptado de Cabrero et al. (2000, p. 151).

XX se crearon, gestionaron y expandieron las Kliksberg (1989) al referirse, respectivamente,

Tabla 5. Características de las agencias gubernamentales iberoamericanas

2 Kliksberg Estado Bajo nivel de articulación organizacional

no es mejor en los gobiernos municipales: programas más efectivos (como el de mejo-

290 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

Tabla 6. Componentes de la NGP

Fuente: Elaboración propia con base en Shand (1996, pp. 82-88).

Tabla 7. Características de las organizaciones posburocráticas

Casi de manera simultánea, se presentó nacionales prioritarios; es decir, para llegar

Tabla 8. Fundamentos del modelo 5R´s

292 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

El CLAD ha sido un destacado promotor ción de proyectos innovadores exitosos, guia-

Tabla 9. Documentos signados por gobiernos iberoamericanos inspirados en la NGP

Fuente: Elaboración propia con base en el CLAD (2003, 2007, 2008).

294 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

nes comerciales y de servicios; en ellos se 2. “Creciendo Juntos”, 3. “Salvemos al Río” y

296 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

Entre los logros de Eco-Impulso figura el y cambio cultural en la organización, se

Tabla 10. Comparación de las experiencias presentadas

Fuente: Elaboración propia.

Allison, G.T. (1999). La gestión pública y la Latina. Recuperado el 21 de junio de 2011,

300 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

Programa de las Naciones Unidas para el

302 estudios gerenciales Vol. 28 edición especial

La administración pública, se ha definido con base en tres enfoques: como disciplina

Recordemos que, en la época de la posguerra surge el Estado benefactor, que

Sus pilares fueron: la educación, la salud y el sistema de prestaciones y servicios

El Estado benefactor tiene tres características principales. La primera, refiere al

La tercera, comprende un rasgo esencial del Estado, esto es, la representación de

El Estado benefactor es teóricamente asociado con el modelo de Administración

Su propósito es gestionar los insumos de las instituciones que impulsan el

Además, debemos considerar que cada servidora o servidor público toma

En este modelo, la participación ciudadana es pasiva, y la ciudadanía es vista como

En la década de los setenta el modelo de administración tradicional entró en crisis,

Ante este panorama, se hizo necesario el aumento de impuestos, lo cual, derivó en

El Estado se redujo y se estableció un sistema de incentivos de tipo mercado,

La Nueva Gestión Pública tiene un origen anglosajón. Para aquella época, la

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