NOTA A FALLO

SINDICALIZACIÓN DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD DEL ESTADO. REFLEXIO-

NES A LA LUZ DEL CASO REARTE (CSJN, 13/08/2020)

Por Ana Carolina Arabel*

Palabras clave: Derecho de sindicalización, Fuerzas de seguridad, Organiza-

ción Internacional del Trabajo.

Sumario: 1. Introducción. 2. El caso Rearte. 3. La jurisprudencia de la Corte

Suprema de Justicia de la Nación y la policía bonaerense. 4. El reciente fallo
de la Corte Suprema en el caso “Rearte”. 4.1. Procedencia formal del recurso
extraordinario: Cuestión federal. 4.2. Causa análoga: “Sindicato policial Bue-
nos Aires”. Similitud entre miembros de fuerzas de seguridad estatales. 4.3.
Derecho de sindicalizarse de los miembros de las fuerzas de seguridad esta-
tales: restricciones o prohibiciones que surjan de una ley formal, local. 4.4. El
voto en disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti acompañó
argumentos a favor de la posibilidad de sindicalización de las fuerzas de
seguridad. 5. Posibles restricciones. 6. Conclusiones.

1. Introducción
Entre los derechos colectivos de los trabajadores, se encuentra el de asociarse a un
sindicato y de ejercer manifestaciones en defensa de sus derechos.
El artículo 14 bis de la Constitución Nacional receptó el principio de protección de la
libertad sindical y dispuso que: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de
las leyes, las que asegurarán al trabajador: [...] la organización sindical libre y democrática,
reconocida por la simple inscripción en un registro especial…”. A su turno, el segundo párrafo
dispuso: “Queda garantizado a los gremios… el derecho de huelga…”.
Por expresa disposición del artículo 75 inciso 22) de la Carta Magna, se amplió sustan-
cialmente la tutela desde que, diversos instrumentos internacionales que, hasta ese mo-
mento habían sido ratificados por la República Argentina y tenían un valor normativo
superior a las leyes, contaron con jerarquía constitucional, de manera tal que la tutela que
consagra la Constitución desde la incorporación del precepto citado, resulta concordante
con los documentos internacionales, en la necesaria protección del trabajo y del trabajador.
La situación se complejiza cuando se trata de los trabajadores que prestan servicios en
el Estado o por concesión ya que en esos casos el interés público se encuentra más conno-
tado y afectado, en tanto se trata, el supuesto de las medidas de acción directa como la
huelga, de interrumpir la prestación de servicios públicos. En otros términos, el ejercicio de
tales derechos a fin de obtener beneficios o reivindicaciones, no solo afecta al Estado
empleador -o concesionaria-, sino a la ciudadanía destinataria de tales actividades. De allí

* Abogada. Doctoranda en Derecho Administrativo por la UNC. Docente de Derecho Administrativo, UNC. Funcionaria
en la Sala Cont. Adm. del Tribunal Superior, Poder Judicial de Córdoba.

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que no puede obviarse que, a la par de aquel reconocimiento de la libertad sindical, existen
ciertas necesidades prioritarias de los ciudadanos que deben satisfacerse y que cuentan
con una protección de idéntica jerarquía.
En efecto, la reforma constitucional concedió jerarquía suprema a la protección de los
consumidores y usuarios de bienes y servicios (Capítulo II “Nuevos derechos y garantías”). A
más de ello, las condiciones de prestación de los servicios públicos tienen recepción en los
tratados internacionales de protección de los derechos humanos, incorporados en la Cons-
titución, los que refieren al derecho de los usuarios a un “nivel de vida adecuado”; al
“bienestar”, a las “condiciones de existencia”, a los “servicios destinados al uso público”,
todas nociones que definen la atención de diversas necesidades básicas de cada comuni-
dad1. Se trata de prestaciones que hacen a la esencia de la actividad estatal, desplegadas
con miras a garantizar a la población la satisfacción de necesidades básicas y la paz social.
Existen ciertas necesidades prioritarias de los ciudadanos que deben satisfacerse, que
requieren, sin lugar a dudas, de la prestación continuada por parte del Estado, mediante los
servicios públicos dispuestos en beneficio del interés general de toda la población, en
condiciones de calidad y eficiencia y que, como lo señalamos, cuentan con protección
constitucional (artículo 42 de la Constitución Nacional).
En consecuencia, hay circunstancias en las cuales el ejercicio de estos derechos genera
un conflicto de difícil dilucidación. El ejercicio del derecho de sindicalización o más especí-
ficamente, el de huelga, colisiona con el derecho de los ciudadanos -usuarios- en un enfren-
tamiento entre derechos fundamentales, reconocidos constitucionalmente, que coloca a
quienes deben intermediar en su solución, en la necesidad de sopesar, de ponderar, de
buscar la manera en que podrán coexistir de modo pacífico.
En este contexto, cabe preguntarse: ¿puede uno ceder frente otro?, ¿es dable establecer
restricciones legítimas?, ¿cuál es el alcance de los daños autorizados para la huelga cuando
afecta a terceros?
El caso que analizamos presenta una situación donde los intereses en juego son caros no
solo para el colectivo de trabajadores sino también para la población en su conjunto, en
tanto se plantea en torno a un servicio especial: aquel que prestan los agentes de las
fuerzas de seguridad del Estado, más específicamente, del servicio penitenciario, quienes
reclaman la posibilidad de ejercicio de la libertad sindical.

2. El caso Rearte
En el año 2014, el Tribunal Superior de la Provincia de Córdoba, tuvo oportunidad de
pronunciarse sobre la cuestión del derecho de sindicalización del personal del servicio
penitenciario, al resolver el amparo planteado por representantes del Servicio Penitencia-
rio provincial. Se trata de la Sentencia dictada, a través de su Sala Electoral y de Competen-
cia Originaria, en el caso “Rearte, Adriana Sandra…”2.
En el caso las actoras, señoras Adriana Sandra Rearte, por derecho propio en su carácter
de empleada en situación de retiro del Servicio Penitenciario y Mariela Puga en representa-
ción de la “Asociación Civil Clínica Jurídica de Interés Público Córdoba”, interpusieron la

l
1
Pérez Hualde, Sistema de protección constitucional del usuario de los servicios públicos: fundamentos y dificultades,
2006.
2
TSJ Córdoba, Sala Electoral y Comp. Originaria, Sent. del 14/08/2014 recaída en autos: “Rearte, Adriana Sandra y otros
c / Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba- Amparo - Recurso de Apelación - Recurso Directo”.

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acción de amparo con el objeto que se autorice al personal del Servicio Penitenciario de la
Provincia de Córdoba a ejercer su derecho a la asociación en sus diversas formas, incluidos
los derechos a la organización y/o formación de un sindicato de empleados del Servicio
Penitenciario, y el correlativo derecho de cada trabajador a afiliarse. Asimismo, plantearon
la inconstitucionalidad del artículo 19 inciso 10 de la Ley 8231 y de las normas que prevén
las sanciones a las conductas proscritas, es decir, disposiciones propias del Régimen Disci-
plinario aplicable al Personal del Servicio Penitenciario de la Provincia.
La Sentencia de Grado hizo lugar a la acción de amparo, motivo por el cual fue apelada
por la Provincia demandada. La Cámara a quo hizo lugar al recurso de apelación interpuesto
y revocó la sentencia. En su lugar, rechazó la demanda planteada. Contra dicho pronuncia-
miento la parte actora dedujo recurso de casación.
Elevados los autos, luego de realizar un pormenorizado análisis de la normativa nacional,
supranacional y de derecho comparado interno, el Tribunal Superior expresó que: “…Limita-
do el análisis … a la cuestión de la libertad de sindicación para el personal del Servicio
Penitenciario de la Provincia de Córdoba, y sin ingresar a las demás libertades que el bloque
convencional y constitucional garantiza a todas las personas en cuanto tales, es definitivo
que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha ratificado su tradicional y constante interpre-
tación del Convenio Núm. 87”.
El Tribunal destacó que, el Comité “…ha expresado la soberanía de los Estados para
disponer la exclusión del derecho de sindicación del personal de las fuerzas armadas y de la
policía ha sido en forma constante y prevalente”. En efecto, advirtió que el artículo 9 del
Convenio Nro. 87 “deja librado a la autonomía legislativa de los estados miembros estable-
cer el alcance del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, y las
exclusiones al ejercicio de ese derecho deben ser interpretadas en sentido restrictivo”.
De manera tal que, con tales argumentos, rechazó el recurso, al concluir que “la prohibi-
ción de sindicación del personal del servicio penitenciario provincial no es contraria al
derecho constitucional y convencional actualmente vigente”.
Reviste interés, el análisis realizado en el fallo del Alto Cuerpo provincial, en torno a la
autonomía legislativa para dictar normas del derecho laboral, la que adquiere perfiles
propios cuando se trata de un estado federal como la República Argentina, que ha efectua-
do en la Constitución Nacional un reparto de atribuciones entre los diferentes niveles de
gobierno, frente al cual, la materia referida al empleo público constituye una típica reserva
legislativa de poderes no delegados por los gobiernos locales al gobierno federal, sin perjui-
cio de reconocerles límites competenciales sustantivos emergentes, para el caso particular,
de las prescripciones del artículo 14 bis, 75 inciso 22 y concordantes de la Constitución
Nacional.
Entre los fundamentos de la decisión, se destacan que todas las normas, convenios o
tratados consideran de manera particular la situación de las fuerzas armadas y policiales
en razón de su “categoría profesional”, pues no son trabajadores independientes del Estado
sino que lo integran y son depositarios exclusivos del monopolio de la fuerza pública y
garantes de la seguridad interna. Las singulares características definitorias de la función
penitenciaria de carácter público estatal, trasuntan una distinción que en el marco jurídico
público de la Provincia de Córdoba no puede ser descalificada por arbitraria, inequitativa o
discriminatoria.
Destacó que, si bien las normas contenidas en el Convenio Número 87 de la OIT se aplican
a “todos” los trabajadores “sin ninguna distinción” y, por consiguiente, amparan a los
empleados del Estado, admiten una excepción restrictiva y explícita que alude a aquellos
que integran las fuerzas de seguridad, la policía y el servicio penitenciario. Tal distinción en

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materia sindical responde a una razón objetiva basada en la “categoría profesional” y ha
sido expresamente ponderada en la interpretación del Convenio Número 87 de la OIT y sus
recomendaciones efectuadas, entre otras, a la propia Nación Argentina.
En el marco de la decisión que analizamos, se valoró que la exclusión del derecho de
sindicación es de restricción tal que no puede ponderarse una interpretación que permita
colegir afectación del goce de las demás libertades aseguradas en la Constitución Nacional,
puesto que la autorizada lo ha sido en el marco de los límites que imponen el resguardo y
respeto de las normas que regulan la institución de que se trata, incluidas sus reglamenta-
ciones internas.
Interesa a los fines del presente análisis la alusión a la posibilidad de establecer límites
a la libertad individual o colectiva, solo en tanto se justifiquen razonablemente en la
salvaguarda de la eficacia de la prestación de un servicio público esencial.
El Tribunal puso de resalto la concreción de un valor jurídico fundamental sobre el que se
construye una sociedad democráticamente organizada: Proteger y alentar la relación de
confianza que debe existir entre tales instituciones, sus funcionarios y agentes, con los
ciudadanos que las sostienen, las valoran y requieren en tanto gestoras y realizadoras de la
seguridad pública y como uno de los elementos indispensables del aseguramiento del
bienestar e interés general.
Se reparó, asimismo, en el carácter singular del empleo en el sector público, determinado
por la circunstancia que la capacidad de trabajo y su enajenación a favor de un tercero está
calificada por la persona del empleador, que es la Administración, quien a través de la
capacidad laboral de los agentes o funcionarios concreta su objetivo institucional de ges-
tora y realizadora del bien común, en una sociedad democráticamente organizada.
El principio pro homine. Frente a la coexistencia de diversos instrumentos internaciona-
les y de derecho interno que regulan una situación o un derecho, deberá seleccionarse
aquel sentido que mejor asegure la vigencia del derecho o el mayor margen de tutela de
la persona humana. El principio de protección consagrado en el art. 14 bis de la Constitu-
ción Nacional, si bien constituye la primera referencia explícita para arbitrar en los
conflictos laborales, debe ser conjugado con el principio que rige en el derecho interna-
cional de los derechos humanos -principio pro homine- del que resulta la obligación de
realizar una interpretación restrictiva cuando se trata de limitaciones o suspensiones
extraordinarias.
La prohibición expresa de sindicación establecida por el artículo19 inciso 10 de la Ley
8231 del Personal del Servicio Penitenciario, no es contraria a la Ley 23.551 de Asociaciones
Sindicales. La Ley 14.932 aprobatoria del Convenio Número 87; el Decreto-Ley 11.594 rati-
ficatorio del Convenio Núm. 98; la Ley 23.328 ratificatoria del Convenio Núm. 151 y la Ley
23.544 ratificatoria del Convenio Núm. 154, todas hacen expresa reserva de la posibilidad
de que cada Estado parte de esos convenios, límite las condiciones de ejercicio de los
derechos consagrados en esos instrumentos, atendiendo a la categoría profesional particu-
lar que, en especial, revisten las fuerzas armadas y la policía. Por tal motivo, no es aplicable
la Ley 23.551 que resulta excluida por las normas citadas, que incluso tienen primacía
normativa por la jerarquía constitucional de sus prescripciones.
l
3. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la policía bonae-
rense
Los criterios relacionados en el apartado precedente, sustentados por el Tribunal Supe-
rior Provincial en el caso “Rearte”, resultaron coincidentes, con aquellos desarrollados por

Nota a fallo / Sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado. Reflexiones a la luz... 2759
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el año 2017, respecto del derecho de sindica-
ción de los policías de la Provincia de Buenos Aires.
Me refiero a la causa caratulada: “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo
s/ Ley de asociaciones sindicales” resuelta el 11 de abril de dos mil diecisiete3.
El voto mayoritario, contó con la firma de los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco y
Rosenkrantz, quienes sustentaron el criterio de que el personal de las fuerzas de la policía
no tiene un derecho colectivo a sindicalizarse.
Después de examinar el debate constituyente de la Convención de 1957, los conve-
nios de la OIT ratificados por la Argentina y el tratamiento constitucional y legislativo poste-
rior que nuestro país dio al problema de la sindicalización de la policía, el Tribunal concluyó
que el artículo 14 bis de la Constitución no concede tal derecho al personal policial.
La Corte analizó los tratados internacionales de jerarquía constitucional y sostuvo
que, si bien reconocen en principio, ese derecho a las fuerzas policiales, también permiten
que la legislación interna de cada país restrinja o incluso prohíba el ejercicio de derechos
sindicales.
Señaló que la Provincia de Buenos Aires prohibió de modo expreso mediante una ley y su
decreto reglamentario la sindicalización de la policía y que dicha prohibición es, a la luz de
la Constitución Nacional y los tratados internacionales, constitucionalmente válida.
Confirmó, de esta manera, la decisión del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación que había denegado el pedido de inscripción del Sindicato Policial
Buenos Aires en el Registro de la Ley de Asociaciones Sindicales.
Los argumentos del Máximo Tribunal de la Nación, se integraron con dos votos en disiden-
cia. La disidencia del Ministro de la Corte, Doctor Maqueda, planteó su desacuerdo con la
solución adoptada por la mayoría, al entender que los policías bonaerenses estaban
facultados para formar un sindicato y que dicho sindicato debía ser habilitado para actuar
como tal mediante su inscripción en el registro especial de las asociaciones profesionales
que lleva el Ministerio de Trabajo de la Nación.
Señaló que la posibilidad de que los policías formaran sindicatos fue contemplada por los
Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos que fueron celebrados a partir de media-
dos de la década del sesenta e incorporados al texto de la Constitución Nacional por la
reforma de 1994.
Afirmó que los artículos 8.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 16.3 de la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) le dieron a la
libertad sindical un alcance amplio, pero dejaron bien en claro que en el caso de las fuerzas
armadas y policiales el derecho a formar sindicatos podía ser restringido o lisa y llanamente
prohibido por una ley especial.
También afirmó que, dado que nuestro país tiene un régimen federal de gobierno, es la
legislatura de cada provincia la que está habilitada para establecer tal tipo de prohibicio-
nes. Y, como la Ley 13.982 de la Provincia de Buenos Aires que regula los derechos y deberes
del personal de los órganos policiales no contiene disposición alguna que, en forma clara y
expresa restrinja la posibilidad de organizarse gremialmente, el derecho de los policías
bonaerenses a formar un sindicato resulta indiscutible.
Finalmente, consideró que, ante la conmoción provocada en varias provincias por acon-
tecimientos recientes de público conocimiento, era conveniente aclarar que, si bien los

3
CSJN, (Fallos: 340:437).

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policías bonaerenses pueden formar un sindicato para que represente sus intereses, ello
no implica que puedan ejercer el derecho de huelga pues las medidas de acción gremial
directa son absolutamente incompatibles con el régimen jerárquico y disciplinario que
caracteriza a toda fuerza de seguridad.
En segundo lugar, el voto en disidencia el Ministro de la Corte Suprema, Doctor Horacio
Rosatti, consideró que el derecho a sindicalizarse del personal policial bonaerense surge de
modo directo del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, sin otro requisito -tal como lo
establece dicha cláusula- que su inscripción en un registro especial.
Aclaró el magistrado que la posibilidad constitucional de sindicarse no contempla, en
este caso, el ejercicio del derecho de huelga, pues resulta necesario articular los intereses
del sector con los de la sociedad, tal como ocurre con otras actividades que son igualmente
importantes para garantizar la seguridad y la calidad de vida de la población.
De acuerdo al carácter federal de nuestro sistema de gobierno, corresponderá a la
legislatura de la Provincia de Buenos Aires regular los derechos emergentes de la
sindicalización constitucionalmente permitida.

4. El reciente fallo de la Corte Suprema en el caso “Rearte”

Recordemos que el Tribunal Superior de Córdoba, rechazó la acción de amparo promovida
con el objeto de que se autorizase al personal del servicio penitenciario provincial a ejercer
el derecho de asociación sindical, al entender que “la regla de la prohibición de sindicación
no quebranta la letra ni la intención de las normas convencionales e internacionales”.
Contra tal decisión la parte actora dedujo recurso extraordinario. La Corte Suprema de
Justicia de la Nación declaró formalmente procedente el recurso (art. 14, inc. 2°, de la ley,
48) y, a través del voto mayoritario de sus miembros confirmó la sentencia del Tribunal
Superior local apelada, con los argumentos que a continuación se describen4.

4.1. Procedencia formal del recurso extraordinario: Cuestión federal

A través del voto de la mayoría de sus miembros, la Corte entendió, en primer lugar, que
el recurso extraordinario era formalmente procedente porque se puso en cuestión la vali-
dez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal
mencionada y el a quo declaró la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2°, de la Ley, 48).

4.2. Causa análoga: “Sindicato policial Buenos Aires”. Similitud entre miembros
de fuerzas de seguridad estatales
La Corte retomó los fundamentos desarrollados en la causa “Sindicato Policial Buenos
Aires…” al sostener que, en cuanto a su sustancia, la cuestión planteada es análoga pues,
si bien en este caso la discusión no se centra, como en el antecedente, en la existencia o no
del derecho a la sindicación de agentes policiales sino de los integrantes del servicio
penitenciario provincial (activos y pasivos), lo cierto es que en ambos supuestos se trata de
miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya organización, sus actividades laborales y
sus estatutos legales exhiben una evidente similitud, circunstancia que exige otorgar un
tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros. l

4
CSJN, Bs. As., 13/08/2020, “Rearte, Adriana Sandra Gobierno de la Provincia - recurso de apelación y otro c/ Superior
de Córdoba s/ amparo”.

Nota a fallo / Sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado. Reflexiones a la luz... 2761
 El Máximo Tribunal de la Nación destacó que la Ley 8231, que regula el Servicio Peniten-
ciario de la Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario
en actividad “a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando
corresponda, portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de
prevención, y, en caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resisten-
cias, ‘evitar evasiones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión...” (art.
12, inc. 5).
Con arreglo a otros preceptos de la mencionada Ley 8231, los agentes activos y pasivos
del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situa-
ción jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que
se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas -individualizadas en grados-, b) la
organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el someti-
miento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y
e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la Ley 8231).
En la Provincia de Córdoba, los servicios penitenciarios son parte integrante, de las
fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en tanto
que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario” (regido por
la Ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial.
La especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo refe-
rencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comi-
sión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva,
Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Confe-
rencia Internacional del Trabajo, 101' reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158),
oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de
los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuerzas
armadas y la policía”.
Constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor
policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que
despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organiza-
ciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical.

4.3. Derecho de sindicalizarse de los miembros de las fuerzas de seguridad estata-

les: restricciones o prohibiciones que surjan de una ley formal, local
En nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la
policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre
derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley
formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6°del voto en
disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias insti-
tuida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vincula-
ciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad
pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de
cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí
indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7°).
El reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad
provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja
su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas
directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad. Por lo

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tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la
prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación
provincial (art. 19, inc. 10, de la Ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitu-
cional referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstitucio-
nalidad del precepto cuestionado.

4.4. El voto en disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti acompañó
argumentos a favor de la posibilidad de sindicalización de las fuerzas de seguridad
-El modelo sindical libre, democrático y desburocratizado. Resulta de interés el análisis
realizado, desde su perspectiva, respecto de la cláusula de la Constitución Nacional que
consagra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre
y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis,
primer párrafo), a partir de lo cual entiende que la Carta Magna consagró un modelo
sindical que se caracteriza por ser libre, democrático y desburocratizado.
Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni
monopólico. Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato
y no es compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado
a una afiliación gremial.
El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser representativo,
participativo, pluralista y tolerante.
Y, en cuanto al calificativo de desburocratizado del modelo, significa que el reconoci-
miento de la organización de trabajadores -en tanto entidad llamada a coadyuvar en la
promoción del bienestar general (Fallos: 331:2499)- se configura, conforme expresa el texto
fundamental “por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo),
requisito que se cumple con la registración prevista en la ley 23.551. Este ‘modelo’ ha sido
reconocido por la Corte (...)
-Derechos colectivos que se derivan del sistema constitucional. El Ministro destaca, con
base en el segundo párrafo del mismo artículo, que el constituyente garantizó a los gremios
los siguientes ‘derechos’ para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar conve-
nios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga.
De este modo, en el marco del citado art. 14 bis, realiza la distinción entre:
a) ‘el derecho de los trabajadores a asociarse en instituciones sindicales’ (final del
primer párrafo), cuyo ejercicio solo puede ser reglamentado al efecto de cumplir con
los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la asociación en un registro
especial; y,
b) ‘los derechos y garantías reconocidos a tales asociaciones para la consecución de sus
fines’ (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio admite limitaciones y/o restric-
ciones varias a efectos de preservar el orden y promover el bienestar general.
En consecuencia, el derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad
no confronta con valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las
personas o el orden público y, el hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad
sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio
con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la l
acción gremial.
En definitiva, el derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir
una asociación sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in
fine, de la Constitución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna

Nota a fallo / Sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado. Reflexiones a la luz... 2763
sino la mera inscripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que
prohíba el ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.
Esta interpretación del art. 14 bis no se encuentra en tensión con la circunstancia de que
en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados a interpretar
sus disposiciones (vgr: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendacio-
nes de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal magnitud que,
en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal penitenciario.
-El reconocimiento y amplitud de los derechos y garantías de las asociaciones sindicales de
ese particular ámbito. La naturaleza de la actividad que presta su personal torna necesaria
una reglamentación que permita articular los intereses del sector y los de la sociedad toda,
como ocurre con otras actividades (salud, provisión de agua potable, electricidad, etc.).
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorpora-
do a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional permite el establecimiento de
restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en
interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y liberta-
des ajenos (art. 8°, acápite 1, incs. b y c). En el mismo sentido se pronunció el Comité de
Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo
intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los
miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio...”
(caso n° 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el
Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y
Penitenciarios (FASIPP)”).
Las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas
armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concor-
dante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del
Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente). A similar conclusión lleva el examen de las
disposiciones -de jerarquía supra legal- del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Proto-
colo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8 consagra el derecho de los trabajadores a
organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la
policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5
precisa que los Estados partes solo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejer-
cicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.
-Reglamentación por las legislaturas provinciales. Asumida la necesidad de reglamentar
legislativamente los derechos reconocidos a los sindicatos que nuclean al personal de las
fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio confronte con intereses vitales de la
población, el cuadrante del debate se desplaza hacia la identificación del sujeto habilitado
para reglamentar.
Corresponderá -conforme sea la fuerza de seguridad que se trate- la actuación del
Congreso de la Nación o de las legislaturas provinciales o, en su caso, de la legislatura de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el caso específico de una provincia como la concernida
en la presente causa, debe decirse que -como las otras provincias- mantiene, dentro de sus
potestades no delegadas, la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades
de prestación del servicio de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de
la Constitución Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 -considerando 6°-, etc.).
En definitiva, el derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge
directamente de la Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido -sino tan solo
pasible de reglamentación habilitante- por parte de la legislatura local, y los derechos

2764 Actualidad Jurídica - Derecho Público / número 43 / julio - agosto - septiembre 2020
emergentes de la sindicalización sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley
formal, atendiendo a las peculiares características de la actividad concernida, como ocurre
con el derecho de huelga en países como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art.
19, inc. 16, in fine de la Constitución de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal
Federal del 5 de abril de 2017), por considerarlo incompatible con la protección de los
derechos de terceros y la seguridad pública.
El voto en disidencia consideró propicio, sobre la base de tales argumentos, declarar la
inconstitucionalidad del art. 19, inc. 1 de la Ley provincial 8231, en cuanto prohíbe el
derecho a la libre asociación, y de las normas que establecen sanciones a las conductas
proscritas (art. 9, incs. 10 y 13, y art. 10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por
aplicación directa del art. 14 bis de la Constitución Nacional, el derecho del personal del
servicio penitenciario de la Provincia de Córdoba a sindicalizarse mediante la simple ins-
cripción en el registro respectivo, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes. Lo
dicho no impide que por vía de la legislación local se restrinja, limite y/o -en el extremo-
prohíba el ejercicio de derechos emergentes de la sindicalización en orden al bienestar
general.

5. Posibles restricciones
De acuerdo al análisis pormenorizado de los estándares de interpretación en la materia,
desarrollados en los pronunciamientos de los Máximos Tribunales Nacional y provincial, es
dable advertir que, si bien en general se discute con serios argumentos el reconocimiento o
no del derecho de sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado, ya se trate de la
fuerza policial o del servicio penitenciario, lo cierto es que existe acuerdo, respecto de la
posibilidad de restricción y aún de prohibición del derecho de huelga.
Los derechos no son absolutos, se ejercen conforme las leyes que reglamenten su ejerci-
cio. De esta manera, existe la posibilidad de establecer límites o, si se quiere, mecanismos
más adecuados para evitar situaciones de conflicto y garantizar la seguridad y continuidad
de los servicios públicos o al menos, de aquellos cuya interrupción se considera intolerable,
en atención a los bienes involucrados.
Con igual entendimiento, el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de
la Organización Internacional del Trabajo ha señalado que: “…el derecho de huelga puede
ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o
de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la
colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas a ciertas
garantías compensatorias” (párrafo 573).
De este modo, los límites que es dable establecer de manera legítima ante una eventual
colisión con otros derechos y bienes jurídicos de igual o superior jerarquía al derecho de
huelga, suelen diferenciarse entre, límites internos, que derivan del concepto de huelga que
se adopte y límites externos que atenderán a diversos criterios:
-Criterio que atiende a los sujetos del derecho de huelga, que se traducen directamente
en la exclusión respecto de determinados y precisos colectivos de trabajadores.
-Criterio que atiende a la especial función que desempeñan los sujetos involucrados, es
decir, a la índole de la actividad que desempeñan y los intereses preeminentes que se encuen- l
tran llamados a garantizar. Tal el caso de las fuerzas de seguridad del Estado en sus diversas
variantes. En estos casos, se pone la atención en la finalidad del servicio: la seguridad de la
población, la que reviste una importancia decisiva si se tiene en cuenta que tales grupos o
categorías ostentan el monopolio de la fuerza y ejercen funciones especialmente represivas,
todo lo cual exige el sacrificio de los derechos ciudadanos que las integran.

Nota a fallo / Sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado. Reflexiones a la luz... 2765
 -Criterio que atiende a la necesaria preservación de la continuidad de los servicios
esenciales para la comunidad. En estos casos, se atiende a la naturaleza del servicio que se
ve interrumpido, cuando como consecuencia de su ejercicio se interrumpen prestaciones
consideradas como esenciales para la comunidad.
Se ha señalado que, de todos los límites propuestos o inventados para el derecho de
huelga, el del servicio esencial es el único que posee una estatura comparable a la del
derecho de huelga y por tanto suficiente para pretender erigirse en un límite u obstáculo
para su pleno ejercicio. Ello así porque no se discute la necesidad de racionalizar el ejerci-
cio del derecho de huelga, frente a prestaciones vitales que resultan prioritarias respecto
de aquel, contenidas en otros derechos fundamentales, garantizados constitucionalmente
a todas las personas.
Tal tesitura resulta avalada por el Convenio 87 de la OIT, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, reconocidos con jerarquía constitucional (Art. 75 inciso 22 de la Constitución
Nacional), que permiten admitir sin cuestionamientos, la reglamentación de la huelga en
tales supuestos. Tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomenda-
ciones como el Comité de Libertad Sindical, han admitido limitaciones en el ejercicio del
derecho de huelga aplicables a los servicios esenciales. Así, se podría restringir el derecho
de huelga cuando se trata de funcionarios públicos, entendidos como aquellos que actúan
como órganos del poder y en aquellos servicios esenciales en sentido estricto, sin importar
que quienes lo presten sean instituciones públicas o privadas.
Desde esta perspectiva, la identificación de aquellas prestaciones vitales prioritarias o
necesidades básicas fundamentales, servirá a los fines de demarcar, en concreto, los lími-
tes al ejercicio de la huelga, y dependerá, en cada caso, de las técnicas de determinación
utilizadas en los respectivos ordenamientos nacionales.
Finalmente, resulta importante destacar que, mientras la noción de servicio público
proviene del Derecho público y tiene que ver con los cometidos, funciones y atribuciones del
Estado, la de servicios esenciales elaborada por el Comité de Libertad Sindical de la Orga-
nización Internacional del Trabajo, en el marco de la regulación del derecho de huelga, no
atiende a la naturaleza de la actividad ni a la de su prestador, sino a los efectos de su
interrupción sobre la población.
La OIT ha definido el concepto de servicio esencial, desde un punto de vista estricto como
aquel cuya “interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la
persona en toda o parte de la población”.
Mientras que, junto a tal noción estricta se ha admitido otra más laxa, en el entendimien-
to de que hay servicios que, no siendo esenciales a priori, pueden devenir tales, ya sea por
la duración de la huelga que los afecta o por otras circunstancias especiales en que se da la
misma, poniendo en peligro la vida, la salud o la seguridad.
El Comité de Libertad Sindical llega a admitir la prohibición de la huelga en los servicios
esenciales en sentido estricto, y solo admite el establecimiento de un servicio mínimo en
los “servicios esenciales por extensión”, el cual “debería limitarse a las operaciones estric-
tamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia
de toda o parte de la población”.

6. Conclusiones
A veces los derechos fundamentales entran en conflicto, colisionan y, en tales supuestos,
como dice Alexy, la controversia solo puede resolverse recurriendo a una ponderación de
bienes.

2766 Actualidad Jurídica - Derecho Público / número 43 / julio - agosto - septiembre 2020
 Es que, en tales supuestos, la preservación adecuada de derechos fundamentales de
rango constitucional equiparables como lo son la vida, la seguridad personal, la salud o las
condiciones vitales de determinados ciudadanos y los derechos de sindicalización o de
huelga de otros ciudadanos, es controvertida y de difícil solución.
Los casos analizados permiten distinguir entre el debate referido al derecho de
sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado y el ejercicio del derecho de huelga.
De acuerdo a los fundamentos desarrollados, cuando se trata de medidas de acción
directa (como es la huelga) la efectiva restricción o prohibición de su ejercicio por determi-
nados colectivos funcionariales, se encuentra justificada ya que se necesita asegurar la
neutralidad de quienes desarrollan una función importante para la sociedad, y que están
organizados dentro de la aplicación estricta de jerarquía y disciplina para la preservación
de la paz social y para la propia conservación del Estado establecido.
Cuando se trata del derecho de sindicalización, no se advierte un criterio unánime en los
pronunciamientos analizados, si bien unos han resultado mayoritarios respecto de los
otros.
En efecto, la convicción de que se trata de una prohibición legítima, se apoya en los
Tratados Internacionales y organismos del trabajo que habilitan a que la legislación interna
de cada país restrinja o incluso prohíba el ejercicio de derechos sindicales a los miembros
de las fuerzas de seguridad estatales. También en el sistema federal, en tanto las provin-
cias, conservan la facultad de regular el empleo público local y, en consecuencia, establecer
una restricción o prohibición de este tipo no confronta con las previsiones constitucionales.
Por otro lado, la posición -minoritaria- de que la prohibición de sindicalización de las
fuerzas de seguridad es inconstitucional, hace derivar tal derecho directamente del artículo
14 bis de la Constitución Nacional, que asegura la asociación sindical sin otro requisito que
la inscripción en un registro especial o bien, de los Pactos Internacionales sobre derechos
humanos, incorporados al texto de la Constitución con la reforma de 1994 y que viabilizan
la posibilidad de que los policías formaran sindicatos.
En consecuencia, en el caso del derecho de sindicalización existen argumentos varios a
favor y en contra, inclinándose la balanza en sentido desfavorable a tal reconocimiento,
mientras que, por el contrario, si bien se identifican diversos criterios para discernir entre
las restricciones o las prohibiciones, lo cierto es que, en los pronunciamientos puestos a
consideración, no se admite el ejercicio del derecho de huelga para los miembros de las
fuerzas de seguridad.

Nota a fallo / Sindicalización de las fuerzas de seguridad del Estado. Reflexiones a la luz... 2767
 JURISPRUDENCIA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

RECURSO EXTRAORDINARIO. Cuestión Federal. Sentencia arbitraria. LIBER-

TAD SINDICAL. Fuerzas de seguridad: Servicio penitenciario provincial. SISTE-
MA FEDERAL. Ley local. Facultades reglamentarias. INTERPRETACIÓN CONS-
TITUCIONAL. Derechos y garantías constitucionales. ORGANIZACIÓN INTER-
NACIONAL DEL TRABAJO. Interpretación de los Tratados Internacionales.*

El caso
El Tribunal Superior de Córdoba, rechazó la acción de amparo promovida con el
objeto de que se autorizase al personal del servicio penitenciario provincial a ejer-
cer el derecho de asociación sindical. La parte actora planteó la inconstitucionali-
dad del art. 19, inc. 10, de la Ley 8231 Orgánica del Servicio mencionado, que veda
a los agentes penitenciarios la posibilidad de agremiarse, al entender que vulnera el
derecho a constituir sindicatos, reconocido tanto por la Constitución Nacional como
por diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional. El Tribunal Supe-
rior entendió que “la regla de la prohibición de sindicación no quebranta la letra ni
la intención de las normas convencionales e internacionales”. Contra tal decisión la
parte actora dedujo recurso extraordinario. La Corte Suprema de Justicia de la
Nación declaró formalmente procedente el recurso (art. 14, inc. 2°, de la Ley, 48) y,
a través del voto mayoritario de sus miembros confirmó la sentencia del Tribunal
Superior local apelada, con los argumentos que a continuación se describen.

-Del voto de la mayoría-

1. El recurso extraordinario es formalmente procedente porque se ha puesto en cuestión la
validez de una ley provincial bajo la pretensión de que es contraria a la normativa federal
mencionada y el a quo ha declarado la validez de dicha ley (art. 14, inc. 2°, de la ley, 48).
2. En cuanto a su sustancia, la cuestión planteada en el sub lite es análoga a la examinada en
la causa “Sindicato Policial Buenos Aires c/ Ministerio de Trabajo s/ ley de asociaciones
sindicales” (Fallos: 340:437). Ello es así pues si bien en este caso la discusión no se centra,
como en el antecedente, en la existencia o no del derecho a la sindicación, de agentes
policiales sino de los integrantes del servicio penitenciario provincial (activos y pasivos), lo
cierto es que en ambos supuestos se trata de miembros de fuerzas de seguridad estatales cuya
organización, sus actividades laborales y sus estatutos legales exhiben una evidente similitud,
circunstancia que exige otorgar un tratamiento homogéneo a la situación de unos y otros.
3. Cabe destacar, en ese sentido, que la ley 8231, que regula el Servicio Penitenciario de la
Provincia de Córdoba establece como deber esencial del personal penitenciario en actividad

* Fallo seleccionado y reseñado por Ana Carolina Arabel.

2768 Actualidad Jurídica - Derecho Público / número 43 / julio - agosto - septiembre 2020
“a los fines del cumplimiento de la misión asignada a la institución, cuando corresponda,
portar armamento, y hacer uso racional y adecuado del mismo con fines de prevención, y, en
caso en que fuere indispensable para rechazar violencias, vencer resistencias, ‘evitar eva-
siones o su tentativa, extender su uso a fines de defensa y disuasión...” (art. 12, inc. 5).
4. Con arreglo a otros preceptos de la ya mencionada ley 8231, los agentes activos y pasivos
del servicio penitenciario están sometidos a un “estado penitenciario”, esto es, una situa-
ción jurídica que resulta de un conjunto de derechos y obligaciones especiales entre los que
se destacan: a) el agrupamiento en escalas jerárquicas -individualizadas en grados-, b) la
organización en cuerpos y escalafones bajo la primacía de una superioridad, c) el someti-
miento a un régimen disciplinario, d) el ejercicio de potestades de mando y disciplinarias, y
e) el uso de uniforme (arts. 1, 2, 3, 7, 8, 12 y 35 de la ley 8231).
5. En la Provincia de Córdoba (...) los servicios penitenciarios son parte integrante, sin duda,
de las fuerzas de seguridad estatales, su “cometido” es coincidente con el de la policía en
tanto que el personal de extinción de incendios, salvo el organizado como “voluntario”
(regido por la ley 8058), forma parte de los planteles de la propia institución policial (ver
www.policiacordoba.gov.ar/ institucion.asp#confinst).
6. La especial caracterización del personal penitenciario a la que se viene haciendo refe-
rencia, excluye la posibilidad de aplicar a este caso la apreciación formulada por la Comi-
sión de Expertos al expedirse en el caso Fiji (Libertad sindical y negociación. colectiva,
Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Confe-
rencia Internacional del Trabajo, 101' reunión, 2012, Informe III, Parte 1A, págs. 152/158),
oportunidad en que expresó que consideraba “que las funciones que ejerce el personal de
los establecimientos penitenciarios no son las mismas que ejercen regularmente las fuer-
zas armadas y la policía”.
7. Constituye una prueba no desdeñable acerca de la semejanza existente entre la labor
policial y la cumplida en los establecimientos penitenciarios el hecho de que agentes que
despliegan su actividad en una y otra institución se han agrupado para conformar organiza-
ciones de carácter mixto con miras a actuar como sujetos de derecho sindical.
8. En nuestro sistema jurídico el derecho a sindicalizarse reconocido a los miembros de la
policía y de los demás cuerpos de seguridad interna por los tratados internacionales sobre
derechos humanos está sujeto a las restricciones o a la prohibición que surjan de una ley
formal (considerandos 14, 16 y 21 del voto de la mayoría y considerando 6°del voto en
disidencia del juez Maqueda). Y tal ley, en virtud de la distribución de competencias insti-
tuida en nuestro país, es del resorte del legislador provincial pues lo atinente a las vincula-
ciones entre las autoridades provinciales y los miembros de sus fuerzas de seguridad
pertenece a la esfera del empleo público local y, por lo tanto, integra el derecho público de
cada provincia (confr. fallo citado, voto de la mayoría, considerando 16 y precedentes allí
indicados y voto citado del juez Maqueda, considerando 7°).
9. El reconocimiento del derecho de sindicación a los miembros de los cuerpos de seguridad
provinciales se encuentra supeditado a que no exista una ley local que prohíba o restrinja
su ejercicio, condición que se ha juzgado perfectamente válida en función de las expresas

Jurisprudencia / Corte Suprema de Justicia de la Nación 2769

directivas consagradas en la normativa integrante del bloque de constitucionalidad. Por lo
tanto, en el caso sub examine, cuyo objeto ha sido justamente lograr que se remueva la
prohibición legalmente impuesta a los agentes del servicio penitenciario por la legislación
provincial (art. 19, inc. 10, de la ley 8231) corresponde, con arreglo a la doctrina constitucio-
nal referida, confirmar la decisión del a quo que no admitió el planteo de inconstituciona-
lidad del precepto cuestionado.

-Del voto en disidencia del señor ministro doctor don Horacio Rosatti-
1. En cuanto a la legitimación activa de los reclamantes, si bien la norma cuestionada sólo
refiere al personal penitenciario en actividad y una de las presentadas se encuentra en
situación de retiro, cabe destacar que: i) se ha reclamado el derecho a la sindicalización de
todo el personal penitenciario (lo que incluiría a los pasivos); ii) la interpretación realizada
por la corte provincial no distingue con arreglo a la situación de revista; y iii) la acción es
igualmente promovida por una representante de una ONG que se encuadra en los términos
del art. 43 de la Constitución Nacional para promover una demanda de este tipo.
2. La cuestión federal en juego refiere a la cláusula de la Constitución Nacional que consa-
gra el derecho de toda persona a crear o participar en una “organización sindical libre y
democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial” (art. 14 bis,
primer párrafo). (...) Consagró un modelo sindical libre, democrático y desburocratizado.
3. Un modelo sindical libre supone un régimen plural y no único, no concentrado ni monopólico.
Conlleva la posibilidad de pertenecer a uno, a más de uno o a ningún sindicato y no es
compatible con un ordenamiento en el que el derecho a trabajar quede supeditado a una
afiliación gremial. El carácter democrático determina que el sistema sindical deba ser
representativo, participativo, pluralista y tolerante. Y en cuanto al calificativo de
desburocratizado del modelo, significa que el reconocimiento de la organización de traba-
jadores -en tanto entidad llamada a coadyuvar en la promoción del bienestar general
(Fallos: 331:2499)- se configura, conforme expresa el texto fundamental “por la simple
inscripción en un registro especial” (art. 14 bis, primer párrafo), requisito que se cumple con
la registración prevista en la ley 23.551. Este ‘modelo’ ha sido reconocido por la Corte (...)
4. El constituyente asignó a los gremios, en el segundo párrafo del mismo artículo, los
siguientes ‘derechos’ para posibilitar el ejercicio de su noble función: concertar convenios
colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga. En el marco del
citado art. 14 bis, es posible distinguir: ‘el derecho de los trabajadores a asociarse en
instituciones sindicales’ (final del primer párrafo), cuyo ejercicio sólo puede ser reglamen-
tado al efecto de cumplir con los requisitos básicos que habiliten la inscripción de la
asociación en un registro especial; y, ‘los derechos y garantías reconocidos a tales asocia-
ciones para la consecución de sus fines’ (segundo párrafo del artículo en cita), cuyo ejercicio
admite limitaciones y/o restricciones varias a efectos de preservar el orden y promover el
bienestar general.
5. El derecho de sindicalización del personal de las fuerzas de seguridad no confronta con
valores constitucionales tales como la paz interior, la seguridad de las personas o el orden
público. (...). El hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y

2770 Actualidad Jurídica - Derecho Público / número 43 / julio - agosto - septiembre 2020
vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la delibera-
ción democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial.
6. El derecho del personal del servicio penitenciario provincial a constituir una asociación
sindical resulta de la aplicación directa del art. 14 bis, primer párrafo, in fine, de la Consti-
tución Nacional, sin que sea necesaria intermediación normativa alguna sino la mera ins-
cripción en un registro especial. Luego, toda norma infraconstitucional que prohíba el
ejercicio de tal derecho deviene manifiestamente inconstitucional.
7. La interpretación del art. 14 bis que antecede no se encuentra en tensión con la circuns-
tancia de que en el ámbito internacional la doctrina desarrollada por los órganos llamados
a interpretar sus disposiciones (vgr: Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la OIT y Comité de Libertad Sindical) toleren una “restricción” de tal
magnitud que, en la práctica, suponga la supresión del derecho a sindicalizarse del personal
penitenciario.
8. (...) Cabe abordar la cuestión referida al reconocimiento y amplitud de los derechos y
garantías de las asociaciones sindicales de ese particular ámbito. La naturaleza de la
actividad que presta su personal torna necesaria una reglamentación que permita articular
los intereses del sector y los de la sociedad toda, como ocurre con otras actividades (salud,
provisión de agua potable, electricidad, etc.).
9. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorpora-
do a nuestro orden jurídico con jerarquía constitucional permite el establecimiento de
restricciones al ejercicio de los derechos sindicales siempre que resulten necesarias en
interés de la seguridad nacional, el orden público, o la protección de los derechos y liberta-
des ajenos (art. 8°, acápite 1, incs. b y c). En el mismo sentido se pronunció el Comité de
Libertad Sindical de la OIT, al señalar que “la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo
intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los
miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio...”
(caso n° 2240, informe 332. “Queja contra el Gobierno de Argentina presentada por el
Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y
Penitenciarios (FASIPP)”).
10. Las restricciones al ejercicio de los derechos sindicales de los miembros de las fuerzas
armadas o de la policía deben ser decididas mediante una ley formal. Lo dicho es concor-
dante con lo expresado en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del
Trabajo (arts. 9.1 y 5.1, respectivamente). A similar conclusión lleva el examen de las
disposiciones -de jerarquía supra legal- del Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Proto-
colo de San Salvador), de 1988, cuyo art. 8 consagra el derecho de los trabajadores a
organizar sindicatos pero deja en claro que los miembros de las fuerzas armadas y de la
policía estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley, y cuyo art. 5
precisa que los Estados partes sólo podrán establecer restricciones y limitaciones al ejer-
cicio de los derechos establecidos en el Protocolo mediante leyes.
11. Asumida la necesidad de reglamentar legislativamente los derechos reconocidos a los
sindicatos que nuclean al personal de las fuerzas de seguridad, para evitar que su ejercicio

Jurisprudencia / Corte Suprema de Justicia de la Nación 2771

confronte con intereses vitales de la población, el cuadrante del debate se desplaza hacia
la identificación del sujeto habilitado para reglamentar. Corresponderá -conforme sea la
fuerza de seguridad que se trate la actuación del Congreso de la Nación o de las legislaturas
provinciales o, en su caso, de la legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
12. En el caso específico de una provincia como la concernida en la presente causa, debe
decirse que -como las otras provincias- mantiene, dentro de sus potestades no delegadas,
la facultad de regular el diseño, la organización y las modalidades de prestación del servicio
de seguridad en su respectiva jurisdicción (arts. 121, 122 y cc. de la Constitución -21-
Nacional; doctrina de Fallos: 329:3065; 330:1135 -considerando 6°-, etc.).
13. El derecho a la sindicalización de la fuerza de seguridad provincial surge directamente de la
Constitución Nacional, por lo que no puede ser prohibido -sino tan sólo pasible de reglamenta-
ción habilitante- por parte de la legislatura local, y los derechos emergentes de la sindicalización
sí pueden ser reglamentados y aun prohibidos por ley formal, atendiendo a las peculiares
características de la actividad concernida, como ocurre con el derecho de huelga en países
como Perú (art. 42 de la Constitución de 1993), Chile (art. 19, inc. 16, in fine de la Constitución
de 2005) y Brasil (sentencia del Supremo Tribunal Federal del 5 de abril de 2017), por conside-
rarlo incompatible con la protección de los derechos de terceros y la seguridad pública.
14. Bajo estas premisas, corresponde en el sub judice declarar la inconstitucionalidad de la
ley provincial 8231, art. 19, inc. 10, en cuanto prohíbe el derecho a la libre asociación, y de
las normas que establecen sanciones a las conductas proscritas (art. 9, incs. 10 y 13, y art.
10, inc. 34, del decreto 199/06) y reconocer, por aplicación directa del art. 14 bis de la
Constitución Nacional, el derecho del personal del servicio penitenciario de la Provincia de
Córdoba a sindicalizarse mediante la simple inscripción en el registro respectivo, previo
cumplimiento de los requisitos habilitantes. Lo dicho no impide que por vía de la legislación
local se restrinja, limite y/o -en el extremo- prohíba el ejercicio de derechos emergentes de
la sindicalización en orden al bienestar general.
FDO.: HIGHTON DE NOLASCO - MAQUEDA - LORENZETTI - ROSATTI (EN DISIDENCIA).

CSJN, Bs. As., 13/08/2020, “Rearte, Adriana Sandra Gobierno de la Provincia

- recurso de apelación y otro c/ Superior de Córdoba s/ amparo”

CSJN. Competencia originaria. DERECHO AMBIENTAL. Poder de policía am-

biental. MEDIDA CAUTELAR. Requisitos. Extensión.*
El caso
Equística Defensa del Medio Ambiente Asociación Civil, promueve acción de ampa-
ro colectivo ambiental contra los demandados -Municipalidad de Rosario, Provincia

* Fallo reseñado por Juan Manuel Negrini Themtham.

2772 Actualidad Jurídica - Derecho Público / número 43 / julio - agosto - septiembre 2020