AUTOS: “ASOCIACIÓN GREMIAL DEL MAGISTERIO DE ENTRE RÍOS

Y OTROS C/SUPERIOR GOBIERNO DE ENTRE RÍOS Y OTRO

S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Expte. N° 18685)
Paraná, 23 de setiembre de 2020
VISTOS
Estos autos caratulados “AUTOS: “ASOCIACIÓN GREMIAL DEL
MAGISTERIO DE ENTRE RÍOS Y OTROS C/SUPERIOR GOBIERNO DE
ENTRE RÍOS Y OTRO S/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”
(Expte. N° 18685), traídos a despacho para resolver y de los que
RESULTA:
I.- Que el 31 de julio de 2020 se presentan el Sr MARCELO FABIAN
PAGANI, Secretario General de la Comisión Directiva Central de la
ASOCIACIÓN GREMIAL DEL MAGISTERIO DE ENTRE RIOS (AGMER), con
patrocinio de la Dra. Verónica Fischbach, ANDRES BESEL, Secretario General de
la ASOCIACIÓN DEL MAGISTERIO DE ENSEÑANZA TECNICA (AMET),
con patrocinio de la Dra. Mariela Battistela, MIRTA RAYA, Secretaria General de
UNION DOCENTES ARGENTINOS-ENTRE RIOS (UDA), con patrocinio del
Dr. Sergio Pereyra y OSCAR ALBERTO MUNTES, Secretario General del
CONSEJO DIRECTIVO PROVINCIAL ENTRE RIOS DE LA ASOCIACIÓN DE
TRABAJADORES DEL ESTADO (ATE), con patrocinio del Dr. Raúl Omar
Muñoz, promoviendo ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD contra el
Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ríos y el Consejo General de
Educación peticionado que, en virtud de lo dispuesto por el art. 51 y subsiguientes
de la Ley N° 8.369 se declare la INCONSTITUCIONALIDAD de los Arts. 4, 5 y
10º de la Ley N° 10.806 (B.O. 08.07.2020).-
El 7 de agosto de 2020 el Dr. Juan Carlos Coglionesse resuelve excusarse en
virtud de lo dispuesto por el artículo 5 bis A) de la ley 8369, modif. ley Nº 9550, y
N° 10704 y art. 14 inc. 2, del C.P.C.C.
Que en fechas 10 y 11 de agosto respectivamente se excusaron de entender en
estos autos las Dras. Gabriela R. Sione, Jueza de Primera Instancia en lo Civil y
Comercial N°2, y la Dra Sofia M.G. Keller Jueza de Primera Instancia en lo Civil y
Comercial N°3 por la misma causa invocada por el Dr. Juan Carlos Coglionesse.
El 13 de agosto la suscripta resuelve rechazar la excusación. Esto en tanto se
advierte que la acción promovida por ASOCIACIÓN GREMIAL DEL
MAGISTERIO DE ENTRE RIOS (AGMER), ASOCIACIÓN DEL MAGISTERIO
DE ENSEÑANZA TÉCNICA (AMET), UNION DOCENTES ARGENTINOS-
ENTRE RIOS (UDA), y ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES DEL ESTADO
(ATE), no comprende a ninguno de los magistrados excusados, la secretaría, ni a la
suscripta. En consecuencia, los efectos del planteo nos resultan ajenos, dada la
representación invocada y acreditada por las entidades gremiales actoras.
Según las prescripciones procesales aplicables se resuelve formar incidente y
elevarlo a la Cámara de Apelaciones, Sala en turno, a los fines previstos en el art.
28 del CPCCER.-
Sin perjuicio de lo cual y a los fines de no vulnerar el derecho de las partes, el
proceso siguió tramitando ante este organismo, hasta tanto se resuelva el incidente.
El 19 de agosto de 2020 se requirió informe a la Legislatura Provincial de
Entre Ríos para que remita en formato digital las distintas ponencias,
argumentaciones, debates y trabajo en comisiones, versión taquigráfica de las
sesiones , como así también todo antecedente que se considere pertinente del
proyecto de la normativa cuya constitucionalidad se cuestiona en las presentes -Ley
10806 de Emergencia Pública en materia Económica, Financiera, Fiscal, Sanitaria,
Administrativa y Previsional de Entre Ríos (B.O. 08/07/2020)-
 Dicho requerimiento fue contestado por la Cámara de Diputados mediante
Oficio de fecha 21 de agosto de 2020, que se encuentra agregado digitalmente.
El 7 de setiembre pasan autos a despacho para resolver la medida cautelar
innovativa interpuesta por los actores.
El 10 de setiembre se resuelve, luego de un estudio de la causa y dados los
derechos involucrados que, previo a resolver, se convoque a una instancia de
dialogo entre las partes. La misma se concretó en una audiencia pública llevada a
cabo el 18 de setiembre de 2020.-
El 18 de setieimbre de 2020 pasaron autos nuevamente a resolver,
encontrandose en estado el día 21 de setiembre de 2020 y
CONSIDERANDO
I.-La legitimación invocada por las asociaciones presentantes resulta
suficientemente acreditada con los estatutos agregados, de los que surge que un
planteo como el presente se encuentra comprendido en su objeto social.
II.- En el contexto planteado por los actores y dentro del margen estrecho de
conocimiento que permiten las medidas cautelares, en particular en la acción de
inconstitucionalidad, la valoración judicial debe ser estricta, partiendo de la 1
Como ha sostenido CSJN “no se trata de discutir la decisión legislativa de
adoptar un determinado principio de política económica, consistente en mantener
un equilibrio entre ingresos y egresos del Estado nacional, aspecto sobre el cual a
los jueces no les corresponde expedirse, por aplicación del principio de separación
de poderes,…...Sin embargo “la concreción de aquella política no puede
alcanzarse mediante la violación de los derechos constitucionales de los agentes
públicos, tal como pretende hacerlo la ley bajo examen.”
II.-Los actores reconocen que la pandemia ha generado un estado de

1 Citado por CSJN, “Tobar, Leónidas c/ Contaduría General del Ejército”

emergencia inusitado. Sin embargo, cuestionan las herramientas implementadas por
el Gobierno Provincial para superarla. Tachan de inconstitucional la ley de
Emergencia, en particular tres de sus artículos en tanto causan un agravio concreto
a sus representados.
Expresan que debió existir un dialogo con los actores involucrados antes del
dictado de la norma en la búsqueda de otro instrumento para el sostenimiento del
déficit de la Caja de Jubilaciones. Según señalan el déficit que se busca paliar no se
generó por la pandemia de COVID-19.
Señalan que las normas atacadas provocan un detrimento notable al salario del
trabajador público y de la docencia en actividad. El incremento del aporte
jubilatorio provoca una disminución tangible del salario de bolsillo. Esta situación
reputa un apartamiento de las garantías esenciales que fija la constitución
provincial.
Destacan que la norma constitucional no prevé una herramienta del tipo de la
declaración del estado de excepción por catástrofes y crisis sanitarias. Así, la
declaración de un estado de emergencia no puede ser una franquicia para avanzar
indiscriminadamente sobre los derechos individuales, antes bien debe establecer
una clara cartografía de los derechos fundamentales y humanos que podrían ser
suspendidos condicionados o reforzados.n Provincial. III.- El caso en estudio resulta
complejo, y su dilucidación definitiva requiere del amplio debate que un proceso de
conocimiento -como lo es la acción de inconstitucionalidad- permite.
III.a) El thema decidendi del presente es la pretensión cautelar planteada, cuyo
carácter esencial es la provisoriedad, permitiendo un acotado conocimiento
preliminar.
En función de esto es que se requirieron los informes indicados previamente a

n Provincial. Sozzo Gonzalo “Una cartografía de derechos para las crisis sanitarias A propósito del COVID-19
“Revista La Ley 5 de mayo de 2020.
la Legislatura de la Provincia, a fin de poder contar con información de primera
mano de la voluntad del legislador y el tenor de sus razones. A esto se suma el
enriquecedor dialogo que se sustanció en la audiencia del día 18 del corriente.
En primer término, he de verificar si lo dispuesto por los artículos 4 y 5 de la
Ley 10806 vulnera derechos fundamentales en grado de evidencia, justificando así
el dictado de la medida precautoria interesada. A su vez, debe relevarse la
existencia de peligro en que su no dictado produzca un agravamiento de los
perjuicios.
Es decir, examinar, a través del doble control constitucional y convencional.
Este último operativo con la reforma de la Constitución de 1994, ordenado a evitar
que se violen derechos reconocidos en los tratados incorporados en el artículo 75
inc 22 de la Constitución Nacional.
En este sentido resulta esclarecedor lo dicho por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en su Opinión Consultiva respecto al efecto de las reservas
sobre la entrada en vigor de la Convención Americana. Se sostuvo allí que “. . los
tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la
Convención Americana, no son tratados multilaterales del tipo tradicional,
concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio
mutuo, de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los
derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su
nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados
contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se
someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias
obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacía los individuos bajo su
jurisdicción”. En este caso, el fundamento del nacimiento de estas obligaciones es
la protección de la persona humana y de su dignidad en el ámbito regional.2 El
artículo 14 bis de la constitución nacional, introduce en el año 1957 los derechos
sociales al disponer “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de
las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de
labor, jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario
mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; …..”
Norma que debe ser interpretada e integrada con lo dispuesto por el artículo
82 de la constitución provincial.
Siguiendo la misma línea de su antecesora, principia por señalar que se debe
de promover el empleo y el trabajo decente, expresión que no se utilizaba en la
constitución de 1.933, pero que hoy día resulta necesaria frente al auge del trabajo
precario, los contratos basura, el empleo en negro, y tantas otras rémoras de la
flexibilización laboral introducida en la década del 90.
El agregado del reformador de 2.008 no resulta secundario ni puede suponerse
que se trató de un simple giro vacío de contenido. Antes bien, siguiendo pautas
interpretativas básicas, debe entendérselo como una ampliación de los derechos
reconocidos en la constitución. Contiene un mandato claro en línea con la
progresividad inherente a los Derechos Económicas, Sociales y Culturales.
Se determina como pauta mínima del salario del trabajador del Estado al
salario mínimo vital y móvil y su adecuación conforme al costo de vida. Si bien
esta pauta existe en el ámbito privado, no es un dato menor el haber aclarado su
proyección en el ámbito público, ratificando la dignidad de los servidores públicos.
Esto ya estaba previsto en el artículo 42 inc. d) de la Constitución del 33
concepto verdaderamente revolucionario para su tiempo y que la ley 9768 mantuvo

2GATINONI DE MUJÍA, MARÍA; La responsabilidad internacional del Estado, en SANTIAGO, ALFONSO (Dir);
La responsabilidad judicial y sus dimensiones, T 2, Buenos Aires, Ábaco, 2.006,
dentro del núcleo pétreo.3 El Estado se encuentra constitucionalmente obligado
a garantizar que los empleados y obreros dependientes del mismo, posean un
salario que se fije “conforme el costo de vida” (art.14 bis CN y art. 82 CP), lo cual
no se verifica en el caso de los trabajadores públicos de la Provincia de Entre Ríos,
cuestión que sin duda esta Ley de Emergencia agrava.
En la discusión de la reforma de la Constitución Nacional en el año 1957 que
incorporo el articulo 14 bis, el convencional Dr. Thedy , refiriéndose precisamente
al salario expresaba” es justo señalar que la expresión “salario vital y móvil”
tiende a contemplar precisamente una de las aspiraciones más importantes de los
trabajadores… yo soy uno de los que creen que con dice “vital” ya se dice
“móvil” también porque es precisamente , el salario que se va adaptando al costo
de la vida...Hay numerosas putas para finar este salario vital. Una de ellas y muy
importante es el establecimiento periódico del costo de la vida al cual se va
adaptando el salario… El salario vital mínimo comprende las necesidad esenciales
para una vida decente. No se trata de un salario que solamente sirva para comer:
es un salario para una vida decente que comprenda toda la integridad de la vida
del trabajador: comer, vestirse, educar a sus hijos, tener asistencia médica ,
vivienda y un rato para el ocio y el esparcimiento “4 El Convenio de la OIT
sobre salarios mínimos de 1992 afirma que una remuneración justa debe bastar para
proporcionar un nivel de vida decente a los trabajadores y sus familias. El adjetivo
“justa” se refiere a prácticas de remuneración laboral justas y el adjetivo "decente"
a niveles salariales decentes.
III.b) El retaceo del salario de bolsillo con el fin de estabilizar el déficit
previsional, que como expresamente se reconoció en la audiencia realizada en

3 Bernardo Salduna “Constitución de Entre Ríos Comentada y anotada con jurisprudencia y doctrina, Paraná,
Dictum Ediciones, 2.009, pág. 339/340
4 Convencion Nacional Diario de Sesiones 18 de octubre de 1957 -Pag. 1427.
autos, resulta crónica evidencia de una medida, al menos cuestionable en su
razonabilidad.
Tiene plena aplicación el principio que "informa todo el derecho de los
derechos humanos” y resulta “connatural” con el Derecho Internacional' de los
Derechos Humanos (“Madorrán”, cit., p. 2004) que es el principio pro homine o
pro persona, que exige adoptar pautas amplias para determinar el alcance de los
derechos, libertades y garantías (v.gr., Corte IDH, .Condición Jurídica y Derechos
Humanos del Niño, Opinión Consultiva OC-17/02, 28-8-2002, Serie A N° 17, párr.
21) y que al mismo tiempo impone obrar en sentido inverso. Vale decir, en sentido
restrictivo, si de lo que se trata es de medir limitaciones a los mentados derechos,
libertades y garantías, o la capacidad para imponerlas (v.gr., ídem, La Expresión
“Leyes" en el Articulo JO de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
Opinión Consultiva OC- 6/86, 9-5-1986, Serie A N° 6, párr. 31). III.-c) Analizadas
ambas normas advertimos que los salarios que son sometidos a la imposición de
un 2% más de aporte previsional, es decir que pasan de aportar un 16% a un 18%
sobre un sueldo nominal de 75.000, se percibe prime facie, en grado de apariencia,
una restricción a los derechos constitucionales de este sector, en tanto la aplicación
de dicho porcentual significaría la disminución del mismo, y su falta de adecuación
al costo de vida.
En tanto las retenciones se realizan, como lo explicara el Sr. Ministro de
Económia Contador Hugo Balay, en la audiencia sustanciada el día 18 de
setiembre 2020, sobre el bruto, al que debemos agregar otras retenciones que se
practican sobre ese mismo salario, aporte obligatorio al IOSPER, Impuesto a las
ganancias, a lo que agregamos que, de acuerdo el último informe del Indec a
agosto de 2020 se necesita para no ser pobre un salario de de $ 47.832.-5 La
5Instituto Nacional de Estadisticas y Censos Republica Argentina.Informes Tecnico/vol n°169-
Condiciones de Vida Vol,N°12
propia norma dispone que para el supuesto que se alcanzaren lo ingresos
proyectados indicados en la ley de presupuesto vigente, el Poder Ejecutivo podrá
desafectar de la mayor contribución impuesta al personal en actividad y pasivos,
incluidos en el tramo b) del artículo 4º y en el tramo a) del artículo 6º.
Se trata a las claras de una franja de articulación, donde la afectación del
umbral de dignidad del salario se hace patente.
El legislador, realizo un reconocimiento, como lo expuso el diputado Giano
en el debate parlamentario,” Quiero hacer mención también –después lo vamos a
ver con mayor detenimiento– que escuchamos reclamos especialmente del sector
activo de los trabajadores de la primera escala que establece la ley –es decir de
75.001 a 100.000 pesos de ingresos brutos–, o también a la primera escala de
nuestros pasivos, y por eso incorporamos un artículo recientemente que hemos
puesto también a consideración de nuestros pares de la oposición de Juntos por el
Cambio, para que el Poder Ejecutivo –y en ese sentido generamos un compromiso
de nuestro bloque, el Frente Creer Entre Ríos, de trabajar fuertemente para
aumentar los ingresos tributarios, ir en búsqueda de aquellos que tienen mayor
capacidad contributiva y no están contribuyendo como pudieran o debieran, por
eso en esta semana vamos a presentar un proyecto desde el bloque para que las
plataformas digitales tributen en Entre Ríos como lo hacen en otras provincias
como Córdoba o Buenos Aires, por ejemplo. Entonces incorporamos a esta ley –
decía– que a medida que la Provincia obtenga ingresos presupuestarios
extraordinarios por fuera de los que fueron considerados al momento de hacer el
cálculo de recursos y egresos el año pasado, pueda el Poder Ejecutivo, a estas dos
escalas que mencioné, no pedirles ese aporte extraordinario o contribución
extraordinaria en forma solidaria para paliar el déficit de nuestra Caja de
Jubilaciones y Pensiones. Como sostuvimos al principio, cuando hablamos de
definir la cartografía de los derechos que podrían ser restringido, y evaluar cuáles
de ellos estarían restringiendo normas mínimas de protección de los derechos
laborales constitucionales, precisamente nos estamos refiriendo a dicho tramo. En
este, entendemos se constata con grado de verosimilitud agravada una afectación
que pueda ser neutralizada mediante una cautelar de este tipo.
Esta afirmación no reputa prejuzgar sobre la legitimidad de la normativa
cuestionada en sí, ni desechar a priori las impugnaciones planteadas por los actores.
Como ya se señalara, el ámbito de las medidas cautelares ordenadas a limitar la
operatividad de leyes es más bien acotado y, dentro de su restringida cognición, se
puede apreciar con grado de evidencia suficiente -reconocida por el mismo
legislador- la viabilidad de suspender esta afectación económica.
Como lo ha sostenido la Corte considero que no es imprescindible estar en
presencia de una disminución confiscatoria del salario para impugnar la
constitucionalidad de la ley, sino que ello puede ser examinado en un juicio como
el presente, porque la afectación de los derechos constitucionales, además de
actual, es de relevante significación. El hecho de tratarse de la materia salarial, por
definición alimentaria y determinante en el sustento personal y familiar justifica la
consideración prudente del caso.
Es que la declaración general de emergencia no puede imponer un sacrificio
sectorial que repute la sumisión de un sector a un margen inferior al límite de
pobreza, según las mismas mediciones oficiales. Esto, sin perjuicio de la oportuna
consideración del resto de los escalones de la imposición adicional establecida por
las normas impugnadas.
Que, por último, es preciso recordar que cuando se configura una situación
de grave perturbación económica, social o política, que representa peligro para el
país, el estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en
vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de "remedios
extraordinarios", destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el
restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución
requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse
lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos.
Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro
del marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes
quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos
del gobierno, tienen que desempeñar con "cuidadoso empeño" su función de
custodios de la libertad de las personas (Fallos 313:1638).6 III.c) Finalmente, así
configurada la medida cautelar dispuesta, corresponde considerar la prestación de
contracautela como exigencia de su efectivización.
El debate de derechos de caracter alimentario y en atencion a lo dispuesto por
el articulo 197 inc 1° del CPCPC corresponde no exigir este requisito
IV.-Conclusión
Este recorte salarial que instauran los arts. 4 y 5 de la Ley 10806, al irrumpir
modificando el salario líquido o de bolsillo de los trabajadores que poseen acuerdos
paritarios firmados, vigentes en los términos y con las características de
ultractividad e inmodificabilidad unilateral resulta, prima facie, lesivo de garantías
esenciales de nuestra constitución. A su vez, afectaría los Principios del Derecho
Laboral internacional contenidos entre otros en el Convenio 154 OIT, contrario a
los Principios y Recomendaciones del mismo organismo internacional, horadando,
por tanto, el derecho que poseen los Gremios a celebrar esos convenios y que
recepta el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en el art 82 de la Constitución
Provincial. -

6 Citado por CSJN, “Tobar, Leónidas c/ Contaduría General del Ejército”

 De este modo se valida la legitimación de los actores, alcanzados también por
las restricciones cuestionadas.
Lo afirmado no importa desconocer la particularidad del empleo público con
respecto al empleo privado. Por el contrario, importa reconocer algunas de sus
pautas comunes, como es la valoración del esfuerzo humano y la consideración de
un umbral de dignidad en la retribución que se ha de percibir.
En estos términos, las violaciones invocadas -si bien sujetas a acreditación en
el curso del proceso principal-, se verifican sumariamente mediante la decisión
legislativa vertida en los arts. 4 y 5 de la Ley de Emergencia Solidaria en el tramo
correspondiente a entre los 75001 a 100.000, atento establecer una merma salarial,
sobre montos garantizados de bolsillo que debían percibir los trabajadores, que
están acordados en acuerdos paritarios homologados y publicados, que gozan de los
caracteres de irrenunciables, progresivos, que deben asegurar la indemnidad del
trabajador.
En cuanto a la temporalidad de la medida dispuesta, en sintonía con lo resuelto
por la Corte Suprema7 En mérito a lo expuesto, según lo establecido por los arts.
1, 2, 3; 20 y ccdtes. de la ley 8.369,
Por ello
RESUELVO:
1) HACER LUGAR parcialmente a la medida cautelar innovativa
planteada en autos y en consecuencia disponer la suspensión de la aplicación de
los art. 4 y 5 de la ley 10.806 respecto del tramo comprendido entre $75001 a $
100.000 de la totalidad de los trabajadores de la educación activos y de la
administración pública provincial y municipal.
2) DISPONER LA VIGENCIA de la presente hasta tanto se dicte sentencia

7. Fallos 335:2.600
en este proceso.
3) REGISTRESE y NOTIFÍQUESE por SNE, de conformidad con los arts.
1 y 4.-

ELENA B. ALBORNOZ
Jueza 1ra.Inst.Civ.y Com.nº4

La puesta en estado procesal ("P")de la presente implica que el documento está firmado electrónicamente,

de conformidad con la Resolución N°28/20 del STJER, del 12/04/2020, Anexo N° IV.