“ASOCIACION “X” C/ EL PODER EJECUTIVO NACIONAL, CASA DE MONEDA Y

BANCO CENTRAL S/AMPARO”.

Buenos Aires, 30 de septiembre de 2022.

A. Reseña del expediente

Y VISTOS:

I. Las presentes actuaciones por las cuales Asociación “X” deduce acción de
amparo colectivo contra el Poder Ejecutivo Nacional, Casa de Moneda y Banco
Central de la República Argentina a fin de obtener una sentencia que ordene, se
abstengan de continuar obstaculizando mediante su conducta arbitraria y
discriminatoria consistente en omitir la adaptación integral de las monedas y billetes
de curso legal para que las personas con discapacidad visual puedan ejercer su
derecho a la autonomía en la vida pública, en igualdad de condiciones y
oportunidades. Asimismo requiere se le ordene al Banco Central, implementar
billetes de circulación legal que deban ser de distinto tamaño según cada valor (a
mayor valor mayor tamaño), pues resulta ser el medio más eficaz para la
identificación según el propio colectivo.

Todos ellos garantizados en la Constitución Nacional, la Convención de los

Derechos de las Personas con Discapacidad - la Convención aludida define a las
personas con discapacidad como aquellas que presentan “deficiencias” físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo; a diferencia de la Convención
Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
las Personas con Discapacidad que brinda una definición más amplia por cuanto no
se limita al modelo “biomédico” al examinar que la discapacidad puede ser causada
o agravada también por el entorno económico y social (artículo 1) - y otros
instrumentos de Derechos Humanos situados en bloque de constitucionalidad
federal y en las leyes que reglamentan su ejercicio garantizando su dignidad y
derecho a la vida autónoma. Valga como referencia entre otras normas aplicables,
el art. 1, 2,3, 4, 5, 9, 33 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, art. 1, 2, 24 de la Declaración de los Derechos y Deberes del
Hombre, art. 7, 8, 22, 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,

1
arts. 2, 3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales art. 2.

A tales efectos, solicita el dictado de una medida que disponga con relación a las
personas con discapacidad visual: a) Promover un uso más inclusivo de las
monedas y billetes de curso legal; b) Fomentar un mecanismo de participación de
las personas con discapacidad visual y de las organizaciones que las representan,
en los términos del artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, a los fines de adoptar las medidas que mejor se
adecúen a sus fines; c) Una sentencia colectiva que ampare al conjunto de
personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad en la accesibilidad de los
billetes de curso legal en la Argentina por un obrar insuficiente o defectuoso del
Estado en su conjunto; d) Disponer, en los plazos que determine su Señoría, la
implementación por parte del BCRA de billetes de circulación legal que deban ser de
distinto tamaño según cada valor (Una de las principales necesidades de las
personas con discapacidad visual para que se sientan efectivamente incluidas en la
sociedad y en los intercambios económicos es conocer el valor de los billetes de
curso legal. Es decir, no solamente si son verdaderos o falsos, sino su valor, debido
a que con el uso, éstos se deterioran. Estos no se distinguen uno del otro porque
son del mismo tamaño, peso y forma. Muchas veces dependen de la buena
voluntad y de la honestidad de otras personas, a la vez que despliegan distintas
estrategias para ordenarlos y distinguirlos en sus billeteras y bolsillos); e) Que las
aplicaciones que propone el Banco Central no garantizan el acceso pues no todo el
colectivo usa celulares, no todas las personas pueden acceder a la tecnología ni
cuentan con los medios ni con los recursos económicos para ello.

II. Se presentó el Estado Nacional y practicó el informe que le fuera encomendado

en los términos del art. 4 inc 2) de la ley 26.854,

III. La parte actora amplió demanda en cuanto a la definición de la clase

representada, solicitando que esta acción se tenga por iniciada con relación a la
totalidad de las personas con discapacidad visual.

IV. La demandada, - Estado Nacional, Casa de la Moneda y BCRA - contestó el

informe que le fuera requerido en los términos del art. 8 de la ley 16.986. Plantea
que la cuestión ha devenido abstracta en tanto que los billetes de curso legal en

2
Argentina son accesibles, argumentando que cada uno de ellos posee relieves que
simbolizan el valor, cuentan con sello de agua, y además se encuentra disponible
una APP para identificar con el teléfono celular el valor de cada billete.

Cuestiona la legitimación activa de la parte actora, en tanto que su objeto social

estaría constituido teóricamente por la defensa de los derechos e intereses de
personas por invalidez - las asociaciones no acreditan su calidad de representantes
de los beneficiarios que dicen representar, así como que tampoco acreditan la
calidad de representantes de todos los beneficiarios del país. Indica que en nuestro
país, al sólo exigirse que el objeto de la Asociación conforme sus Estatutos sea la
defensa de un bien colectivo o genéricamente, de usuarios y consumidores, se corre
el riesgo de que muchos de los administrados a quienes no se los consultó, se
encuentren en desacuerdo con la acción entablada.

Advierte que los actores deben probar la presencia de un grupo de personas a las
cuales la causa fáctica común ocasiona una afectación o perjuicio en forma
homogénea, situación que no se observa en autos. Es necesario que se demuestre
el trato desigual, no basta la simple alegación. Es menester que quien alegue una
situación de discriminación la demuestre fehacientemente. Por ello, si se afirma un
hecho o alega la existencia de vicios en el acto administrativo, es a él a quien
corresponderá demostrarlo.

Indica que se está incluyendo en una misma clase a casos que, posiblemente
analizados individualmente, no tendrían nada en común.

Asimismo, cita varios precedentes de la Corte Suprema de Justicia donde ha

establecido, fundamentos que justifican la aceptación del control judicial de la
actividad del Estado bajo las directrices de la razonabilidad. "[...] las resoluciones
que dictan las instituciones públicas en el orden interno, que les es propio, no son,
en principio, susceptibles de revisión judicial, salvo que las decisiones tomadas no
hayan respetado los derechos y garantías constitucionales de los interesados. [...]
Además que en virtud de lo dispuesto por el Artículo 12 de la ley 19.549 se presume
que toda la actividad de la Administración guarda conformidad con el ordenamiento
jurídico.1 No se justifica someter a la vigilancia judicial el desempeño de los

1 Rodolfo Barraco Aguirre c/Universidad Nacional de Córdoba" - CSJN - (1980) Fallos: 302:1.503

3
funcionarios y organismos administrativos, controlando el acierto u oportunidad de la
actividad que despliegan en el cumplimiento de su función 2. Asimismo se
consentiría sencilla y llanamente saltear, la parte discrecional de que los actos
administrativos tienen, como fundamento axiológico la seguridad jurídica y la
división de poderes

No pretende negarse la idea de que del otro lado existe un reclamo de un derecho,
pero se considera imprudente que se busque lograr de esta forma y por esta vía la
consumación de todas las expectativas individuales; ya que no alcanzarían los
recursos económicos para dar debido cumplimiento a esas pretensiones, y
pasaríamos de un análisis jurídico a un análisis de política económica que es la
existencia de recursos limitados frente a necesidades ilimitadas- y otra muy distinta
es inmiscuirse en la apreciación política, económica o técnica de las decisiones
administrativas.

La administración actuó en el ejercicio de su facultad discrecional, “de puro imperio”

teniendo la posibilidad de optar entre varias alternativas igualmente válidas y justas.
Ese examen integral de las distintas alternativas, junto con la efectiva elección de
una de las opciones previstas, configura una actividad privativa de la Administración,
y del cual no resulta pasible de cuestionamiento desde una perspectiva jurídica. La
Administración será, pues, soberana en cuanto a la oportunidad y conveniencia de
la medida asumida;3 y el control judicial debe circunscribirse a constatar la legalidad
de la medida adoptada y la ausencia de irrazonabilidad de la decisión en el caso
concreto. Dado lo cual en mayor o menor medida, el acierto de la solución adoptada
por la autoridad administrativa, es un aspecto que se encuentra fuera del alcance
del control judicial. Esa decisión tomada, dentro del marco circunstancial descripto,
la convierte en una elección efectuada dentro de su zona de reserva. En vista de
ello, considero correcto que el Poder Judicial se abstenga de intervenir a través de
la acción de amparo interpuesta.

Rechaza la procedencia de la acción de amparo en tanto que faltan los

presupuestos que habilitan la vía especial. Explica que la acción de amparo procede
para subsanar una perturbación notoria de los derechos constitucionales; y si la

2
Tawil, (1993) Administración y Justicia.
3
Diez, Manuel M., Derecho administrativo, T. I, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1963, p. 142

4
lesión esgrimida por el amparista no es evidente, la acción intentada no resulta ser
el remedio correcto para resolver la cuestión planteada. Indica que no existe en el
caso arbitrariedad e ilegalidad manifiesta ya que no se ha demostrado que el daño
que puedan sufrir sólo pueda eventualmente ser reparado acudiendo a la acción
expedita y rápida de amparo, no hallándose reunidos, por ende, los recaudos
contemplados en el art. 43 de la C.N

Y CONSIDERANDO:

1. Corresponde en principio analizar la legitimación activa de la parte actora a los

fines de representar el colectivo citado, cuestión ésta que es cuestionada por la
accionada quien niega dicha legitimación.

Del análisis del estatuto de la Asociación actora agregado a fs. 50/66 se desprende
que entre sus propósitos se encuentra “desarrollar acciones para la efectiva defensa
de los derechos de las personas con discapacidad, tendientes a lograr la real
equiparación de oportunidades que conlleva a su plena integración social” (art. 2); y
que entre las facultades establecidas para lograr sus propósitos se encuentran:
“peticionar ante los tres poderes del estado en el ámbito nacional, provincial y/o
municipal por legislación tendiente a promover la protección de los derechos de las
personas con discapacidad, el cumplimiento de la leyes existentes que la amparan o
cualquier medida que tenga por objeto proteger los derechos individuales o
colectivos de las personas con discapacidad” y “actuar administrativa y/o
judicialmente en cualquier carácter, conforme a derecho, en asuntos de derechos de
incidencia colectiva, derechos colectivos o particulares, relacionados con la temática
de la discapacidad, o que por su relevancia puedan afectar directa o indirectamente
en forma individual o colectiva a personas con discapacidad, sea que tal afectación
sea actual o futura”.

Luego y en principio, los extremos a verificar al tiempo de juzgar la admisibilidad de

una acción colectiva son: 1) causa fáctica común. 2) pretensión orientada en el
aspecto colectivo de los efectos de ese hecho. 3) ejercicio individual que no se
advierta como plenamente justificado.

Que ello es así en tanto que en lo referente a la representación, la cuestión

encuadra en la doctrina elaborada por la Excma. Corte Suprema de Justicia de la

5
Nación, que ha concluido que la cuestión se refiere a intereses individuales
homogéneos afectados por el obrar del demandado (el planteo se orienta a
cuestionar un “efecto común” que este produce a todo el colectivo), categoría de
derechos que se encuentra admitida en el segundo párrafo del art. 43 de la
Constitución Nacional (Fallos: 332:111, “Halabi”, considerando 12)4, destacando que
la ausencia de una norma que regule en forma precisa y acabada el efectivo
ejercicio de las acciones colectivas no puede dejar sin protección a derechos
fundamentales consagrados en el texto constitucional. Agregó allí que a los efectos
de armonizar garantías sustanciales y procesales con el ejercicio individual de los
derechos que la Constitución Nacional también protege, la admisión de acciones
colectivas requiere, por parte de los magistrados, la verificación de una causa
fáctica común; una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los
efectos del hecho y la constatación de que el interés individual considerado
aisladamente no justifique la promoción de una demanda, con lo que el ejercicio
individual no aparecería plenamente justiciado, señalando que la acción también
procederá cuando, pese a tratarse de derechos individuales, existe un fuerte interés
estatal en su protección, sea por su trascendencia social o en virtud de las
particulares características de los sectores afectados - grupos que tradicionalmente
han sido postergados, o en su caso, débilmente protegidos.

En esas circunstancias, la naturaleza de esos derechos excede el interés de cada

parte, y al mismo tiempo, pone en evidencia la presencia de un fuerte interés estatal
para su protección, entendido como el de la sociedad en su conjunto. Corresponde
Identificar ahora los elementos de la” causa pretendi”, esgrimida en este proceso.

Estamos ante una acción de amparo promovida contra la Administración por la

Asociación “X”. Persigue que se la intime a cumplir la obligación de reafirmar la
universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales, así como la necesidad de garantizar que las
personas con discapacidad los ejerzan plenamente y sin discriminación.

Creo que el reclamo así articulado supera cualquier componente de naturaleza

netamente particular e individual, para centrarse en los efectos comunes de la
generalidad de las personas con discapacidad visual. De tal manera, es evidente

4
Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.783 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986.

6
que el problema, por un lado presenta una causa fáctica única y, por el otro se
localiza en el aspecto general (común a todos los individuos que constituyen un todo
de la afección que se imputa a aquélla). En tales condiciones, estimo que la
mediación de la asociación actora se torna ampliamente justificada. Es dable a su
vez pensar, que estas personas carecen en los distintos órdenes posibles, de
recursos para afrontar un reclamo judicial individual (por su situación socio-
económica); - la tutela judicial efectiva, una de las garantías fundamentales
reconocida por la comunidad internacional, como exigencia básica del Estado de
Derecho (arts. 18 Y 33 de la Constitución Nacional; arts. 8.1 Y 25 del Pacto de San
José de Costa Rica, art , 14.1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos-, y que la
índole de sus dolencias no armoniza con la espera al incierto inicio de eventuales e
innumerables procesos en miras de satisfacer sus derechos e intereses.

En suma, considero que los elementos examinados permiten situar a los intereses
en juego al amparo de los derechos de Incidencia colectiva, en los términos del art
43 de la Constitución Nacional. Es que, redundo, los intereses personales
subyacentes coexisten aquí en una pluralidad homogénea, que -precisamente-- se
distingue por la convergencia de un conjunto de derechos subjetivos de origen
común, cuyos titulares son miembros de un grupo. Esa lesión a un bien colectivo da
lugar a una acción colectiva, en la que se altera la situación de personas ajenas al
proceso judicial. Sin importar quien la ejerza, la sentencia expande sus efectos
sobre todos los titulares5. Por lo expuesto, en tales circunstancias la legitimación
colectiva de la asociación civil invocada en autos deviene en admisible pues se
persigue la protección de derechos individuales de una pluralidad relevante de
sujetos; existe una conducta única y continuada que lesiona a ese colectivo y la
pretensión se encuentra enfocada a los efectos comunes del problema que se
vincula directamente con el derecho a su autonomía e independencia individual,
incluida la libertad de tomar sus propias decisiones, presentándose una
homogeneidad fáctica y normativa que hace razonable la promoción de la demanda
en defensa de los intereses de todos los afectados y justifica el dictado de un
pronunciamiento único con efectos expansivos a todo el colectivo involucrado.

5
Jiménez, Eduardo P., “El amparo colectivo,” en Manili, Pablo L. (coord.), Derecho Procesal Constitucional,
Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, 2005, pp. 79-85

7
2. Despejado lo que precede, corresponde analizar la segunda de las defensas
planteadas. Es preciso analizar, en cuanto a la admisión del remedio sumarísimo y
excepcional del amparo.

La Corte ha sostenido que cabe exigir la demostración de la carencia de otras vías o

procedimientos aptos para solucionar el conflicto, y, en su caso, su ineficacia para
contrapesar el daño concreto y grave, pues el amparo es un remedio excepcional
que no tiene por objeto obviar los trámites legales ni alterar las jurisdicciones
vigentes, ya que el amparo es un proceso excepcional, útil en las delicadas y
extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías aptas peligra la defensa
de derechos fundamentales, y exige para su apertura circunstancias muy concretas
caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que ante la
ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, sólo
eventualmente reparable por esta vía urgente y expedita.

Cabe señalar que la acción de amparo contemplada en el art. 43 de la Constitución

Nacional es el procedimiento judicial más simple y breve para tutelar real y
verdaderamente los derechos en ella consagrados. En este sentido, debo acotar
que la Corte Suprema no sólo ha dicho que el amparo tiene por objeto una efectiva
protección de derechos (Fallos: 321:2823), sino que también se ha ocupado de
explicitar la imprescindible necesidad de ejercer esa vía excepcional para la
salvaguarda los derechos fundamentales (Fallos: 325:292 y sus citas, y Fallos:
326:4931).En dicho sentido la acción de amparo deducida en autos, tiende a la
protección de derechos individuales de una pluralidad relevante de personas –
además socialmente vulnerables-, en relación a una única y continua conducta que
lesiona a ese colectivo y genera un perjuicio permanente que prolonga en el tiempo
su lesividad.

A efectos de cumplir con la carga demostrativa de la idoneidad del sistema procesal

ordinario, resulta insuficiente la mera afirmación acerca del “daño grave e
irreparable, no se trata solamente de invocar un perjuicio o agravio concreto sino de
acreditar que a quien lo padece no le sirven los medios judiciales que el sistema
procesal ordinario pone a su alcance, pues en razón del grado de concreción y
gravedad de la lesión, los remedios procesales comunes se exhiben inidóneos para

8
brindar una respuesta jurisdiccional útil, de modo que el daño resultará sólo
efectivamente reparable por la vía sumarísima y expedita de la acción de amparo.

Aquí el Estado con su omisión, inacción o desinterés, frente reclamos previos

impetrados de acuerdo a la documental aportada con el escrito inaugural, provocó
que la parte actora deba interponer el reclamo judicial, a fin de obtener el
reconocimiento judicial de sus derechos, de tal suerte que fue aquella conducta
manifiestamente arbitraria discriminatoria, carente de fundamentos jurídicos de la
accionada la que dio lugar a la promoción de la litis, se demuestra que el Estado
Nacional ha actuado con arbitrariedad e ilegalidad manifiestas, lesionando derechos
reconocidos en la CN, Tratados Internacionales y en la ley (en el caso, la propia ley
Nº 19.549 el art. 9 dispone que la Administración se abstendrá de comportamientos
materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garantía constitucional), hallando reunidos en el caso los presupuestos
contemplados en el art. 43 de la CN para determinar la procedencia de la presente
acción de amparo. Reflexiono que aquí es de suma importancia test de la utilidad
de la potencial sentencia - estimatoria de la pretensión amparista idónea y
autosuficiente -, ya que lo que se resuelva tiene que ser apto para modificar la
situación de quien invoca la lesión. 6

La Corte postula que corresponde evitar el rigor de las formas, ir hacia una
interpretación extensiva y no restrictiva sobre la procedencia del amparo, a fin de no
tornar utópica su aplicación.7 También la C.S.J.N. agregó en otra disputa que
concierne a los jueces la búsqueda de soluciones congruentes con la urgencia ínsita
en los temas de asistencia integral de la discapacidad, para lo cual deben encauzar
los trámites por carriles expeditivos y evitar que el rigor de las formas conduzca a la
frustración de los derechos que cuentan con garantía constitucional. 8 Los jueces
deben orientar sus decisiones en la protección especial de las personas con
discapacidad. Estos lineamientos coinciden con lo dispuesto en las ‘Reglas de
Brasilia sobre el Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de

6
CSJN, Consumidores Libres Cooperativa Limitada de Provisión de Servicios de Acción Comunitaria s/ amparo,
1998, Fallos, 321: 1352, considerando 10
7
(CSJN, María, Flavia Judith c/Instituto de Obra Social de la Provincia de Entre Ríos y Estado provincial, 2007,
Fallos, 330: 4647.
8
C.S.J.N., 10.12.13, “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa L.S.R. y otra c/ Instituto de
Seguridad Social de la Provincia – subsidio de salud s/ amparo”.

9
Vulnerabilidad’ (aprobadas por la Asamblea Plenaria de la XIV Edición de la Cumbre
Judicial Iberoamericana, a las que adhirió la Corte Suprema mediante la Acordada
5/2009, del 24 de febrero de 2009). Estas reglas, procuran conformar un sistema
judicial orientado a la defensa efectiva de los derechos de las personas en condición
de vulnerabilidad. Disponen que los servidores y operadores del sistema judicial
deban otorgar a los grupos en situación de vulnerabilidad un trato adecuado a sus
circunstancias singulares. Ello, a través de la promoción de las medidas necesarias
para que la tutela judicial de sus derechos sea efectiva, garantizando la
simplificación de los procesos y la agilidad en su tramitación (reglas 25, 26, 34 y 37).
En este orden de ideas, la Corte Suprema destacó en el precedente “Beraitz” 9 que
es “de equidad y aún de justicia apartarse del rigor del derecho" cuando resultan
involucrados los sectores sociales más necesitados”, “la niñez, la discapacidad y
una patología severa”- son causas predisponentes o determinantes de
vulnerabilidad, circunstancia que normalmente obliga a contar con mayores recursos
para no ver comprometida seriamente su existencia y/o calidad de vida y el
consecuente ejercicio de sus derechos fundamentales.10

En suma, el objetivo preeminente de la Constitución es lograr el bienestar general,

es decir, la justicia en su más alta expresión, la justicia social. En la perspectiva del
Estado Democrático de Derecho y las obligaciones puestas a cargo de las
autoridades de gobierno, tiene categoría constitucional el principio: “in dubio pro
justitia sociales”, con arreglo al cual las leyes deben ser interpretadas a favor de
quienes, de tal manera, consiguen o tienden a alcanzar el bienestar. En la situación
traída a debate en autos su exclusión generaría desigualdad y discriminación que
debe ser reparadas mediante acciones positivas a cargo de todos los poderes con
funciones de gobierno, incluyendo naturalmente al Poder Judicial

Razón por la cualconsidero que la vía elegida resulta procedente.

3) Análisis de la cuestión de fondo. A fin de analizar la procedencia sustancial de la

petición del actor, cabe efectuar algunas consideraciones en torno a la materia
sobre la que corresponde pronunciarse. Tal marco jurídico específico tiene

9
CSJN, Bercaitz, 1974, Fallos, 289:430
10
C.S.J.N. 18.09.57., “Colalillo, Domingo c/ Compañía de Seguros España y Río de la Plata”.

10
relevancia en el caso en tanto el actor cuenta con una discapacidad. En
consideración las siguientes pautas interpretativas: ¿quién tiene la carga de
demostrar los hechos que afirma: (i) los actores que los billetes no son accesibles
para personas ciegas o disminuidos visuales, o bien (ii) la parte demandada
acreditar que son accesibles?

En el ámbito de la prueba adquieren relevancia los principios de libertad, amplitud y

flexibilidad - el principio de la primacía de la realidad. Y, en consonancia, deviene
aplicable el criterio de adjudicación excepcional del “onus probando” en atención a
la mejor situación relativa de las partes para aportarla y el consiguiente deber de
cooperación. Además, cobra operatividad el estándar probatorio de las “categorías
sospechosas” elaborado por la CSN, para incidir en los casos de discriminación. 11

La interpretación, en particular del derecho constitucional tiene el carácter de un

discurso, en el que se hacen valer argumentos a los que se contraponen otros
12
argumentos, debiendo darse finalmente predominio a los mejores argumentos. En
este plano de la argumentación jurídica, el planteamiento de los dos tipos de análisis
- que pueden ser vistos como los extremos de un continuo, en que la intensidad de
la revisión judicial varía según los derechos en juego- permite a las partes de un
proceso conocer de qué modo deben presentar las razones en que basan las
respectivas posiciones. Lo que variará es la mayor o menor referencia que tendrán
los tribunales hacia las razones que surjan del desarrollo argumental que tenga
lugar en el proceso.

En aquellos casos en que se aplicó el escrutinio estricto (donde se exige un fin

sustancial y medios que promuevan el fin perseguido y que no existan maneras
menos restrictivas de alcanzarlo. Tal examen conlleva una presunción de
inconstitucionalidad que es casi irrefutable) la Corte habló de una inversión de la
carga de la prueba (onus probandi). Tal vez sea más apropiado hablar de “carga de
la argumentación”, en la medida en que lo que se exige de quien defiende la validez
de la norma es que proporcione las razones que la justifican, una cuestión de
derecho,13 que los tribunales pueden suplir a través de los métodos habituales de

11
Medina, G., Vulnerabilidad, control de constitucionalidad y reglas de prueba. ob. cit. (pp. 872 y ss.) Ibarlucía,
E. A., Discriminación y carga de la prueba. ob. cit. (pp. 101 y ss.).
12
ALEXY, Robert, Teoría del Discurso y Derechos Humanos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1995, p. 35.
13
Ibarlucía, Emilio, “Acerca de los nuevos escrutinios de control de constitucionalidad”, ED 2006-434.

11
interpretación jurídica, en este caso la motivación de actos de alcance general. A fin
de establecer si los medios previstos resultan “proporcionalmente adecuados” a su
finalidad. Este tipo de análisis tiene un potencial valioso como una forma de
combatir situaciones de desigualdad estructural, en que son grupos de personas
que, en razón de su nacionalidad, sexo, origen nacional o condición económica,
discapacidad (o, a menudo, todas ellas combinadas), padecen situaciones
discriminatorias. Sin embargo, es necesario que se demuestre el trato desigual,
fundado en alguno de esos motivos; no basta la alegación de discriminación para
que opere el escrutinio estricto. Es menester que quien alegue una situación de
discriminación la demuestre fehacientemente. Sólo si tiene éxito en tal cometido,
podrá exigirse a su contraria una “justificación suficiente”.14

En el planteo de autos, la Administración alega la razonabilidad de la medida en

cuestión, (la duda es a favor de la validez de la norma) donde debe distinguirse
entre la potestad excluyente del poder administrador de fijar las pautas
reglamentarias en las materias de su incumbencia, de la necesidad insoslayable que
tiene de fundar, ante los estrados de la justicia, adonde ha sido llevado a pleito, las
razones tenidas en cuenta al fijar tales pautas, a fin de que el juzgador pueda
valorarlas en el ejercicio de su contralor. Aquí pues, existe una carga de argumentar
que estará a cargo de la Administración en la medida en que sea ésta quien se
encuentre en mejores condiciones de brindar las razones que justifiquen su
accionar. Sin embargo, no sólo las razones expuestas en el juicio tendrán
relevancia, ya que, tratándose de leyes, los antecedentes parlamentarios
constituyen una fuente de interpretación valiosa a fin de conocer la intención
legislativa (doctrina de Fallos 325:2386; 328:2627; entre otros), a fin de establecer si
los medios previstos resultan “proporcionalmente adecuados” a su finalidad (se
refiere a la motivación como la expresión concreta de las razones que inducen a
emitir el acto, así como de los hechos y antecedentes que sirven de causa y el
derecho aplicable. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente
adecuadas a aquella finalidad).

En general, la problemática en autos resulta susceptible de ser analizado bajo los

cánones del escrutinio estricto. Existen fundamentos que pueden extraerse tanto de

14
HUTCHINSON, Tomás, Derecho Procesal Administrativo, Tomo III, Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2009

12
la Constitución como de los tratados de DDHH. En cuanto a la primera, podría
sostenerse que el constituyente considera que se trata de un grupo vulnerable
(discapacidad visual), que ve seriamente dificultada su participación plena en la vida
económica, social y cultural. En la causa traída a debate se “sospecha” que la
exclusión huele a injustificada e inconstitucional porque afecta a un grupo de
personas que históricamente ha sido discriminado y que las consecuencias
perjudiciales para sus derechos persisten en la actualidad .Nos encontramos frente
a una exclusión sospechosa y quien no crea (Estado) que esas personas no
conformen un grupo de personas histórica y sistemáticamente discriminadas tiene la
carga de la argumentación y debe justificar por qué no lo son al ser excluidas de lo
que se le otorga a otros en igualdad de circunstancias relevantes.15 La actora, es
miembro de una categoría sospechosa y toda legislación que le impida el efectivo
goce de sus derechos es presumiblemente discriminatoria. Ello por cuanto, la noción
de categoría sospechosa, se refiere a “aquellas que originan una discriminación
perversa en virtud de que: a) no se justifican estricta y rigurosamente en un interés
legítimo del Estado o b) están organizadas en base a la persecución de grupos que
tradicionalmente fueron excluidos de los derechos o beneficios que reconocen u
otorgan las leyes o c) estos grupos se encuentran relegados a una situación en la
cual se los posterga sin término. La discapacidad se encuentra contemplada como
categoría sospechosa en diversos tratados internacionales con jerarquía
constitucional y basta señalar que a nivel internacional la República Argentina ha
suscripto la Convención Interamericana para la Eliminación de la Discriminación de
las Personas con Discapacidad para tener por acreditada la configuración de la
categoría. A ello cabe añadir que de acuerdo con las previsiones de la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad “[...] los Estados Partes
prohibirán toda discriminación por motivos de discapacidad y garantizarán a todas
las personas con discapacidad protección legal igual y efectiva contra la
discriminación por cualquier motivo” (art.5) - como se advierte en la Observación
Nro. 4 “El Comité reconoce que algunos grupos se encuentran expuestos a mayor
riesgo de exclusión que otros como las personas con discapacidad visual”.

15
SALDIVIA, L., “La igualdad robusta de las personas de géneros diversos”, en Von Opiela, Carolina (coord.),
Derecho a la identidad de género: Ley Nº 26.743, Buenos Aires: La Ley, 2012.

13
Justamente, el examen sobre toda distinción que la normativa establezca con
relación al actor debe ser efectuado teniendo en miras tal circunstancia, el hecho de
que pertenece a un grupo de personas históricamente marginadas, expuestas a
mayor riesgo de exclusión de la que otros y, por ende, su legalidad debe ser
evaluada con mayor nivel de rigurosidad en cuanto a los estándares
antidiscriminatorios o igualitarios se refiera. Recayendo en cabeza del Estado la
carga de justificar que no existían alternativas menos lesivas para los fines
sustanciales que se intentaban alcanzar mediante su accionar impugnado, y aquí,
los argumentos brindados por el Estado Nacional resultan ineficaces para revertir la
presunción.

Al mismo tiempo, es necesario remarcar que la discriminación se considera

configurada aun cuando no pueda acreditarse que los autores del acto
discriminatorio hayan tenido la intención de discriminar, no es exigible, ante un
planteo de discriminación, que se demuestre la finalidad de discriminar a un grupo
determinado, siempre que se acredite que la medida tiene un impacto
discriminatorio. 16

Sentado lo expuesto, considero que debe hacerse un señalamiento, en cuanto a

que el caso debatido no configura una hipótesis de violación de la igualdad, sino
como una restricción irrazonable del derecho de accesibilidad por parte de las
personas con discapacidad visual. Sin embargo, la solución puede ser construida
como una restricción a la igualdad, en tanto se restringe el acceso sobre bases
igualitarias del derecho en perjuicio de una persona que padece una discapacidad.

4) Queda claro que el Estado Nacional ha asumido, pues, compromisos nacionales

e internacionales explícitos encaminados a promover y facilitar la inclusión en la
sociedad y en los intercambios económicos que requieran las personas en general
y, en especial, las personas con discapacidad visual, para la cual ha establecido el
Sistema monetario distintivo, priorizando las necesidades en función de su
presupuesto; y ha recurrido a la tecnología para poder contar con otra herramienta
“APP” por lo cual no puede alegarse su ausencia total de gestión. Pero considero
que los intentos del Estado, en su posición de garante para adecuarse a los
parámetros esperados, no fueron suficientes.

16
“Fundación Mujeres en Igualdad c/ Freddo S.A.”

14
Pero siendo prácticos, empáticos, y dejando de lado el discurso formal, les
propongo situarnos a modo ilustrativo y ejemplificativo, poniéndonos en el los pies
del colectivo con discapacidad visual, introduciendo la mano, palpando los billetes,
deslizar los dedos, sopesar su tamaño, detenerse un segundo, probar con otro si
hay dudas y, finalmente, decidirse. Pareciera que estuviéramos en un juego de
adivinanzas, y en parte lo es.

Esta obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese

derecho con acciones positivas inmediatas, - procurando con sus decisiones hacer
efectiva la protección que la C.N. - implica un empezar a hacer positivo, con lo que
la norma se viola si: i) sigue omitiendo, ii) retrocede arbitrariamente sobre lo hecho,
o si iii) lo hecho por acción es insuficiente o defectuoso.

La adopción de tales cursos de acción positivos no es contraria al principio de la

igualdad sino que - justamente- tiende a efectivizarlo. En tal sentido, la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad expresamente establece que
“No se considerarán discriminatorias, en virtud de la presente Convención, las
medidas específicas que sean necesarias para acelerar o lograr la igualdad de
hecho de las personas con discapacidad” (art. 5.4.). Estos principios comprenden,
entre otros, el respeto de la dignidad y la autonomía individual, incluida la libertad de
tomar las propias decisiones; la no discriminación; la participación e inclusión plenas
y efectivas en la sociedad; la igualdad de oportunidades; la accesibilidad.

Eduardo Rabossi ha explicado: “Es consistente con el principio de igualdad que los
seres humanos sean tratados de manera diferenciada, en tanto las diferencias en
juego sean relevantes. Las consecuencias que se siguen de esto son, al menos,
dos. La primera es que el principio de igualdad parece incluir, como parte esencial,
el reconocimiento de que los seres humanos puedan ser tratados de manera
diferencial en tanto y en cuanto las diferencias en juego sean relevantes desde
cierto punto de vista aceptable. La segunda consecuencia es la que más nos
interesa en este contexto: se siguen del principio de igualdad, o se derivan o están
conectados con él, dos principios importantes. El primero es el principio de no
discriminación, que, es algo así como el principio negativo del principio de igualdad,
al prohibir diferenciaciones sobre fundamentos irrelevantes, arbitrarios o
irrazonables. El segundo principio, que se suele llamar principio de protección, está

15
diseñado con el objeto de imponer y lograr una igualdad positiva a través de los que
se denomina “discriminación inversa” o “acción positiva”.17

Y si la acción positiva no es realizada por el Congreso ni por el Ejecutivo, el Poder

Judicial debe asumir dicha responsabilidad para garantizar el pleno goce de los
derechos humanos fundamentales (Arts. 11 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, 25 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales). En 1957 se incorpora con el 14 bis la igualdad sustancial y la Reforma
de 1994 la consagra en los arts. 37, 43 y 75 - incisos 2, 17, 19 y 23, genera la
obligación del Estado de actuar con medidas concretas para remover los obstáculos
fácticos que impiden la igualdad de posibilidades. Requieren una conducta de dar o
de hacer por parte del Estado, nunca de omitir. Por ello, la asistencia en
discapacidad debe comprender no sólo lo relativo a su atención médica, sino
también todo aquello que contribuya a su integración a la vida comunitaria.

Reconociendo también que la discriminación contra cualquier persona por razón de

su discapacidad constituye una vulneración de la dignidad y el valor inherentes del
ser humano, Reconociendo la necesidad de promover y proteger los derechos
humanos de todas las personas con discapacidad, incluidas aquellas que necesitan
un apoyo más intenso

Observando con preocupación que, pese a estos diversos instrumentos y

actividades, las personas con discapacidad siguen encontrando barreras para
participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social y que se
siguen vulnerando sus derechos humanos. Las personas con discapacidad
requieren medidas especiales para poder ejercer sus derechos humanos en
igualdad de condiciones que las demás, eliminar todas las formas de discriminación
contra ellas y propiciar su plena integración en la sociedad. Por eso, tanto la
Constitución Nacional como diferentes instrumentos internacionales de protección
contemplan derechos específicos y obligaciones concretas a los Estados en favor
de este colectivo. Reconociendo la importancia que para las personas con
discapacidad reviste su autonomía e independencia individual, incluida la libertad de
tomar sus propias decisiones. Considerando que las personas con discapacidad

17
Rabossi, E. op. cit. pág. 177

16
deben tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción
de decisiones sobre políticas y programas, incluidos los que les afectan
directamente. Para esos fines, la autoridad de aplicación debe generar un
mecanismo de participación de las personas con discapacidad visual y de las
organizaciones que las representan, en los términos del artículo 4.3 de la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, a los fines de
adoptar aquellas que mejor se adecúen a los fines de la ley.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada
por Ley Nº 26.378, con jerarquía constitucional desde el año 2014 (Ley Nº 27.044),
obliga los Estados Partes a: “a) Adoptar todas las medidas legislativas,
administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los
derechos reconocidos en la Convención”; y a “b) Tomar todas las medidas
pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes,
reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación
contra las personas con discapacidad”.
Este “ajuste razonable”18 que estamos exponiendo, permitirá que las personas con
discapacidad visual puedan, en igualdad de condiciones con las demás personas,
“controlar sus propios asuntos”.
Asimismo, otros países ya han avanzado en facilitar el uso de sus monedas y
billetes, de tal manera que las personas con discapacidad puedan distinguir uno del
otro. La Unión Europea es uno y es modelo a seguir.
Cuando se diseñó el Euro, se siguieron las recomendaciones de la Unión Europea
de Ciegos. Hoy los billetes tienen distintos tamaños; contraste de colores; el valor
facial del billete está impreso en cifras de gran tamaño; presentan tinta en relieve,
fácilmente apreciable al tacto; y marcas táctiles. Las monedas, por su parte, tienen
diferente tamaño, forma, color y canto; y distinto peso y grosor. Canadá y Chile
(desde el año 2006). En Australia, desde 2016, los billetes de cinco dólares cuentan
con una “pequeña protuberancia” fácilmente identificable por personas con
discapacidad visual. En México, desde el año 2004, los billetes deben contener una
o varias características que permitan identificar su denominación.

18
“Naranjo, Emiliano P. c/ Universidad Nacional de la Matanza” – CSJ 94/2014 50-N CS001. Dictamen completo
disponible en http://www.mpf.gob.ar/

17
En Estados Unidos existen varias sentencias judiciales que obligan al Departamento
del Tesoro a modificar los billetes para facilitar su identificación por parte de las
personas con discapacidad visual.

6º) Estimo que las costas sean asumidas por la parte vencida, en razón del principio
objetivo de la derrota (art. 14 de la ley 16986) y en tanto ninguna circunstancia se
halla acreditada para morigerar tal criterio.

Por lo precedentemente expuesto, FALLO: 1) Admitiendo la acción de amparo

colectiva deducida por Asociación “X, en favor de las personas con discapacidad
visual, en tanto que el accionar del Estado Nacional resulta lesivo, con arbitrariedad
y discriminatorio, de los derechos y garantías contemplados en la Constitución
Nacional y Tratados Internacionales con jerarquía constitucional.

2) Obligar al ESTADO NACIONAL - CASA DE LA MONEDA - BCRA, en el plazo

razonable de 24 meses a implementar, establecer, diseñar integral y
progresivamente la emisión y circulación de los billetes de circulación oficial con
modificación del tamaño (adoptándose distintos tamaños en función de cada tipo de
billete). Tendientes así, a posibilitar la identificación de su respectivo valor por parte
de las personas con discapacidad visual .Finalizado ese plazo deberá emitir billetes
acorde a las condiciones exigidas, de manera sucesiva como política pública.

3) A los fines de cumplimiento del inciso anterior se deberá generar un mecanismo

de participación de las personas con discapacidad visual y de las organizaciones
que las representan, en los términos del artículo 4.3 de la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, la capacitación y formación de
profesionales y funcionarios. En este espacio de situación, es donde el Estado debe
ser proactivo, en miras a morigerar los efectos disvaliosos de la discapacidad,

4) Regístrese, notifíquese al Comité de los Derechos de las Personas con

Discapacidad sobre las medidas que hayan adoptado para cumplir sus obligaciones
conforme a la presente Convención y sobre los progresos realizados consignados a
cumplir con esta manda judicial.

ANTÚNEZ BRENDA

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