Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I

1. La concepción constitucional de la administración

pública

1. La administración pública como institución al servicio objetivo

de los intereses generales
La Constitución define con precisión lo que es la Administración en el Estado social y democrático de
Derecho que establece. Según el artículo 103.1, la Administración pública «sirve con objetividad los intereses
generales».
“El interés general no es un concepto abstracto y distinto en esencia a la pluralidad de intereses sociales
en presencia, tal como, míticamente, se ha entendido en otras épocas. Los intereses generales (mejor en plural,
como la Constitución emplea la expresión) se diferencian por definición de los intereses particulares, pero no
son sino intereses sociales o colectivos que el Estado asume como propios.”
(Sánchez Morón, 2021, Derecho administrativo. Parte General, p. 74)
Quiere ello decir que se trata de una organización abocada a un fin. Este fin, la idea que fundamenta la
existencia de la Administración y que la legitima, es precisamente el servicio a los intereses generales. La
Administración es una institución servicial o vicarial. No tiene, jurídicamente hablando, intereses propios esa
función de servicio ha de realizarse con objetividad, es decir, sin acepción de personas ni interferencias
partidistas, sin favoritismos ni discriminaciones.
Primero: Por de pronto, la Administración es una organización profesionalizada
– Su personal debe seleccionarse en virtud de estrictos criterios de mérito y capacidad, como establece
el articulo 103.3.
Segundo: para alcanzar su fin institucional, la Administración debe actuar con eficacia (y eficiencia), como
también establece el artículo 103.1 CE. Ello explica que se le otorguen los poderes y prerrogativas (potestades)
– Expropiatoria
– Sancionadora
– tributaria, etc.

Ante todo, son las normas jurídicas las que establecen los intereses generales a perseguir, los definen y, en
su caso, otorgan preferencia a unos sobre otros, atribuyendo a la Administración las potestades que precisa
para servirlos.
1
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
La propia Constitución encomienda una serie de tareas o funciones a los poderes públicos, determinando
así, en sus aspectos esenciales, algunos intereses generales primarios. (Sánchez Morón, 2021, Derecho
administrativo. Parte General, p. 74)
Por ejemplo:
– La Administración debe garantizar y tutelar -no sólo respetar pasivamente- los derechos y libertades
constitucionales.
o Artículo 104 asigna a una rama de la Administración Pública, las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, «la misión» de proteger el libre ejercicio de los derechos y libe1tades y de garantizar
la seguridad ciudadana.
o El Capítulo III del Título I de la Constitución, que establece los principios rectores de la política
económica y social, regula estos fines públicos:
o Proteger a la familia (art. 39)
o Promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y el pleno empleo
(art. 40)
o Mantener un régimen público de Seguridad Social y garantizar unas prestaciones sociales
suficientes (art. 41)
o Proteger la salud (art. 43)
o Promover el acceso a la cultura y la investigación científica y técnica (art. 44)
o Defender y restaurar el medio ambiente (art. 45)
o El patrimonio histórico-artístico (art. 46)
o Promover las condiciones para que todos puedan acceder a una vivienda digna (art. 47)
o Promover la participación de la juventud en el desarrollo político, económico, social y cultural
(art. 48)
o La integración de las personas con minusvalías (art. 49)
o Mantener un sistema de pensiones y de servicios sociales (art. 50),
o Defender a los consumidores (art. 51)
– Otros preceptos constitucionales completan el listado de los intereses generales primarios:
o la enseñanza, art. 27
o la defensa nacional art. 30;
o la modernización y desarrollo de los sectores económicos, art. 130, etc.

2. Intereses generales
Los intereses generales son intereses sociales o colectivos que el Estado asume como propios.

2
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
En virtud de ello, los “publifica”, es decir, los convierte en objetivos y prioridades políticas, lo que le lleva
a movilizar los recursos y poderes públicos necesarios para gestionarlos y defenderlos.

Determinación de los intereses generales por la Administración Pública:

Las normas jurídicas establecen los intereses generales a perseguir, los definen y, en su caso, otorgan
preferencia a unos sobre otros, atribuyendo a la Administración las potestades que precisa para servirlos.
La Administración debe garantizar y tutelar -no sólo respetar pasivamente- los derechos y libertades
constitucionales. Así se deduce del Título I y, específicamente, el artículo 104 asigna a una rama de la
Administración Pública, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, «la misión» de proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y de garantizar la seguridad ciudadana.
En un Estado social como el de nuestra Constitución, los poderes públicos están obligados a tutelar otros
muchos intereses mediante políticas activas.
También a este nivel primario el Tratado de la Unión Europea (art. 3) (también en Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea –TFUE- se especifican, materia por materia, los fines públicos
atribuidos a la competencia de las instituciones europeas.), establece objetivos y ámbitos de actuación pública,
lo que implica determinar los intereses generales a perseguir.
Lo mismo puede decirse de los Estatutos de Autonomía, que incluyen listados de nuevos «derechos
sociales» de los ciudadanos y compromisos de acción política para su consecución.
La determinación de intereses generales tiene límites jurídicos.
En el marco constitucional, las leyes y el derecho europeo definen con mayor precisión los intereses
generales a tutelar y el alcance de los poderes de la Administración.
La capacidad de convertir intereses sociales en públicos fijando prioridades corresponde a los órganos de
gobierno en ejercicio de la función de dirección política (art. 97 CE).
La actuación administrativa se desarrolla bajo la dirección del Gobierno para alcanzar los objetivos de las
leyes (art. 3.3 LRJSP -Ley 40/2015-).
La determinación no puede ser contraria a derecho ni encubrir tratos de favor carentes de justificación
objetiva.

2.1 ¿Cómo se determinan los intereses generales que la Administración debe

cuidarse de satisfacer?
Mediante el principio de legalidad: cuando el legislador apodera a la Administración está calificando un
interés general a atender (ej. potestad sancionadora).
El art. 3.3 LRJSP dispone que la actuación administrativa se desarrolla para alcanzar los objetivos de las
leyes.
3
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
Su alcance varía con el tiempo según las opciones políticas de las mayorías parlamentarias:
– 3.3 LRJSP dispone: «Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de Gobierno de las
Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades locales, la actuación de la
Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y
el resto del ordenamiento jurídico».
La Administración hace realidad el interés general concreto fijado por el legislador mediante actuaciones
específicas.
Se distingue entre:
– Una perspectiva amplia incardinada en el Estado social.
– Una dimensión concreta en las normas y actos administrativos.
Se postula un Derecho Administrativo más humano y social mediante la formulación motivada y concreta
del interés general.

3. La desviación de poder
En la actuación de la Administración tiene que haber una total correspondencia entre el fin perseguido por
el legislador y el que la Administración pretenda satisfacer.
El abandono o separación de ese fin comporta un vicio denominado desviación de poder, que hace inválida
la actuación administrativa -puede anularse recurriendo contra ella-. En efecto, se produce desviación de poder
cuando. la Administración se aparta del interés general previsto por la norma para satisfacer otro interés
distinto.
«Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de
los fijados por el ordenamiento jurídico»

4
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
-art. 70 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA-.
Por ejemplo, la regulación de las condiciones de adjudicación de un contrato de forma que favorece a
determinadas empresas (STS 5-2-2003, Rec. 5.174/1997) es una desviación de poder; o también, no elegir al
mejor candidato en un concurso de méritos, sino favorecer deliberadamente a una persona (STS 1326/2019,
de 8 de octubre). Conforme a la Constitución -art. l06.2- los tribunales controlan la potestad reglamentaria y
la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican”
controlando de esta forma la desviación de poder.

La desviación de poder puede ser de dos tipos:

Desviación de poder privada.
Es la más común y evidente: mediante ejercicio de la potestad administrativa se pretende alcanzar un fin
privado, un beneficio particular, que puede derivarse tanto en favor de quien ejerce la potestad, como de un
tercero (SSTS 3-7-2001, Rec. 3.819/1995; 11-10-1993, Rec. 8.419/1991). Como
Ejemplo la designación como funcionario municipal de un pariente del Alcalde, o la adjudicación por parte
de una Consejería de un contrato de obras a una empresa de la que es socio el Sr. Consejero. . .

Desviación de poder pública.

La potestad se emplea para un fin distinto del ordenamiento jurídico, pero en beneficio del interés general.
No se ha perseguido satisfacer el interés particular del aplicador de la potestad o de un tercero, sino el interés
-general. Aun así, existe un vicio en la actuación administrativa, pues se ha violado el principio de legalidad:
aunque la actividad en cuestión redunde en beneficio de la colectividad, y no de intereses privados, la
Administración no se encuentra habilitada para llevar a cabo la actuación.
Ejemplo, se adjudica un contrato a una empresa, no porque su oferta sea la mejor, sino a cambio de que
realice contraprestaciones a la Administración, sin que tal condición se incluya en las condiciones del contrato.

4. . La objetividad y la prohibición de arbitrariedad

4.1 La objetividad como principio de la actuación administrativa
La Administración sirve con objetividad los intereses generales (art. 103 CE).
La objetividad es un estándar ético que exige contrastar la actuación real con el “modelo ideal”.
Requiere aplicar la voluntad de la norma en la ponderación de intereses.
No equivale a neutralidad: la Administración debe esforzarse por articular la mejor solución al interés
general.
Exige que la actuación no esté condicionada por el color político del Gobierno ("eficacia indiferente").
Es opuesta a la arbitrariedad (art. 9.3 CE). Proscribe las actuaciones carentes de “justificación ética”.
5
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
Depende de la conducta de los empleados públicos, cuya imparcialidad es correlativa a la objetividad.
Al exigir valoración subjetiva de la realidad, tiene cierta indeterminación que dificulta su control,
especialmente ante potestades discrecionales.

5. La personalidad jurídica
5.1 Cada administración pública ostenta personalidad jurídica única
La personalidad jurídica es una “ficción” (fictio iuris) que permite a la Administración comportarse como
persona física.
Le otorga una “identidad” para relacionarse con terceros: celebrar contratos, ser parte en juicios, tener
patrimonio y autonomía financiera.
Se le reconoce personalidad porque es el instrumento del poder público para intervenir en la sociedad y
satisfacer necesidades de interés general.
– Ejemplo: la Administración puede construir una carretera mediante un contrato con una empresa
constructora.
Es el fundamento para que la Administración actúe como sujeto de derechos y obligaciones.

Personalidad jurídica única de cada Administración

"Cada Administración Pública actúa con personalidad jurídica única" (art. 3.4 LRJSP).
Significa que todos sus órganos pertenecen a una sola unidad ante terceros.
Cada Administración tiene personalidad propia diferente a las demás.
Ejemplos:
– Todos los órganos de la Administración General del Estado comparten su personalidad.
– La Administración de la Junta de Castilla-La Mancha tiene personalidad distinta.
– Lo mismo cada Ayuntamiento, Diputación Provincial, etc.
– Existen también entes institucionales con personalidad jurídica propia pero dependientes de otra
Administración.

Personalidad jurídica (2021-MARTÍN REBOLLO-Manual de Derecho Administrativo, 5 ed., 2021-

tema 3, p. 145): “La personalidad jurídica es una de las muchas ficciones que existen en el Derecho. Es una
idea instrumental para permitir construir un todo como centro de imputación de relaciones activas y pasivas.
Las relaciones jurídicas, como las emocionales, se desarrollan, en principio, entre personas físicas. Es la
persona física la que tiene relaciones ele colaboración y afecto, de enfrentamiento y de conflicto con otras
personas. Es la persona la que siente, la que compra, vende, hipoteca, presta, cede, da, contrata o recurre. La
6
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
persona como un todo. Una persona que, internamente, y sobre la base de una especie de principio natural de
división del trabajo, está integrada por diversos órganos, cada uno ele los cuales tiene una función, una
competencia, podríamos decir. Se trata de una constatación obvia por empíricamente experimentada por todo
el mundo.

Pero cuando varias personas físicas se juntan y pretenden llevar a cabo conjuntamente una serie de actos
con relevancia jurídica o económica surge el problema de la imputación.
– Ejemplo: si esos amigos se agrupan y uno de ellos, aunque sea con el acuerdo de los demás, contrata,
alquila o vende, es decir, lleva a cabo actos ele relevancia económica, en caso de que surjan problemas
el responsable será únicamente el que alquiló, compró o vendió. No hay vínculo formal que le una a
sus otros amigos.
Para que lo haya surge la idea de la persona jurídica: se trata de inventar un ente, un sujeto, una persona
ficticia que responda, hasta un determinado caso, por todos los miembros del grupo. Una "persona“ ficticia
que compre, venda o alquile y que responda, al margen y por encima de las personas físicas que la conforman.”
Si ese grupo de amigos configura una persona jurídica sin ánimo de lucro la llamamos Asociación (art. 22
CE y Ley Orgánica 1/2002, de 22 marzo, de Asociaciones).
Si lo que se desea que tenga vida jurídica es un patrimonio legado por una persona para tratar de cumplir
y financiar con él unos determinados fines hablamos ele una Fundación (art. 34 CE, art. 35 Código Civil y
Ley 50/2002, de 26 diciembre, de Fundaciones).
Personalidad jurídico-privada y personalidad pública: una distinción necesaria.

7
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
5.2 Clasicación
Las Administraciones Públicas pueden clasificarse en los siguientes grupos:
Territoriales y no territoriales:
Son Administraciones territoriales:
o la estatal,
o las autonómicas
o y los Municipios, Provincias, Islas y demás Entidades Locales que tienen reconocido ese
carácter por la LRBRL (L 7/1985).
Las notas distintivas de este género de Administraciones públicas son:
– Capacidad para autodefinir los intereses públicos que deben servir, dentro del ámbito natural de los
intereses que les son propios;
– Tener atribuidas la generalidad de las potestades públicas propias de las Administraciones Públicas,
– Extender sus competencias potencialmente a todos los sujetos que se encuentran en su territorio.

Son Administraciones No Territoriales:

Su actuación no se vincula a un territorio determinado. Por ejemplo:
– Organismos Autónomos: personalidad jurídica propia y especialización funcional. Ejemplo: Instituto
Nacional de Estadística.
– Universidades Públicas: Autonomía funcional y “financiera”. Ejemplo: UCLM.
– Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social: Gestionan diversas prestaciones del
sistema de Seguridad Social. Ejemplo: Instituto Nacional de la Seguridad Social.
– Otros organismos no territoriales: Agencias, consorcios, fundaciones... Ejemplo: Instituto Cervantes.

Corporaciones e instituciones
Son Corporaciones son las que tienen como base una comunidad de personas que constituyen uno de sus
elementos esenciales o son o de base asociativa y representativa.
Pertenecen a este grupo:
– las Corporaciones locales
– las Corporaciones representativas:
o de intereses profesionales (Colegios Profesionales)
o económicos (Cámara de Industria, Comercio y Navegación, por ejemplo).
La diferencia entre estos dos tipos de Corporaciones es que las locales son, a la vez, de carácter territorial
(de base pública), mientras que las otras son Corporaciones sectoriales (de base privada), que representan
finalidades muy específicas del sector económico o social concreto y en cuyo régimen jurídico se entrecruzan
el derecho administrativo y el derecho privado.
8
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
El Sector Público
Art. 2 Ley 39/2015:
La presente Ley se aplica al SECTOR PÚBLICO, que comprende:
– La Administración General del Estado.
– Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
– Las Entidades que integran la Administración Local.
– El sector público institucional.

El sector público institucional se integra por:

– Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las
Administraciones Públicas.
– Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que
quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas,
y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
– Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las
previsiones de esta Ley.
– Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración
Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del
apartado 2 anterior.
– Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las
funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública,
y supletoriamente por la presente Ley.

6. El derecho administrativo
6.1 Concepto
El Derecho Administrativo es una parte del Derecho Público, directamente entroncado con el Derecho
Constitucional, de modo que las bases del Derecho Administrativo se encuentran en la Constitución, que
consagra el Estado de Derecho y los principios que lo informan.

Definición 1 (García de Enterría, Eduardo, “Curso de Derecho Administrativo I”):

"El Derecho Administrativo es aquella parte del ordenamiento jurídico que regula la organización de la
Administración pública, el ejercicio de las funciones administrativas y las relaciones jurídico-administrativas
entre Administración y administrados. Se caracteriza por los privilegios exorbitantes de que dispone la
9
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
Administración en sus relaciones con los particulares, como la autotutela ejecutiva y ejecutoria, las
prerrogativas en materia de contratación, entre otros. Tiene como fin garantizar que la Administración sirva
con objetividad los intereses generales bajo el principio de legalidad, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho."

Definición 2 (Parada, Ramón, “Derecho Administrativo I. Parte General”):

"El Derecho Administrativo es el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y actividad de
las Administraciones públicas, las relaciones entre ellas, y las de éstas con los particulares, con el fin de
satisfacer en forma directa e inmediata el interés general. Se basa en el principio de legalidad y se caracteriza
por el establecimiento de prerrogativas y privilegios en favor de la Administración, que actúa así con una
situación de supremacía frente a los administrados."

Definición 3 (Santamaría Pastor, Juan Alfonso, “Principios de Derecho Administrativo”):

"El Derecho Administrativo constituye aquella parte del ordenamiento jurídico que regula la organización
y actividades de las Administraciones Públicas y las relaciones jurídicas establecidas entre éstas y otros sujetos
públicos o privados, con la finalidad de servir con objetividad los intereses generales bajo el principio de
legalidad. Goza de autonomía respecto a otras ramas del Derecho y se caracteriza por el establecimiento de
potestades y privilegios exorbitantes en favor de la Administración."

Definición 4 (COSCULLUELA, “Derecho Administrativo, Parte general I”, 2023, 35ª ed., p. 45):
“El Derecho administrativo es el Derecho común y general de las Administraciones Públicas y de los
demás Poderes Públicos en su actividad relacional con los ciudadanos y su personal. Ciertamente, en esta
definición el Derecho Administrativo sólo tiene pleno sentido como Derecho común y general en relación con
la Administración Pública, en tanto que los demás Poderes Públicos sólo están regulados por el Derecho
Administrativo en muy singulares aspectos de su actividad, cuando crean relaciones jurídicas concretas con
los ciudadanos o su personal, y no cuando ejercen su actividad sustancial (legislar, juzgar, etc.).
Por otra parte, el Derecho Administrativo, en una visión más descriptiva de su contenido, puede definirse
como la rama del Derecho Público que regula las Administraciones Públicas, su organización, las relaciones
entre las distintas Administraciones Públicas, sus potestades y privilegios, el régimen jurídico de la actividad
administrativa dirigida a la satisfacción de los intereses públicos y el sistema de garantías de los ciudadanos
frente a la acción de los Poderes Públicos que directamente les afecta.”

Definición 5 (Lección 2. Derecho administrativo-M. Mercè DARNACULLETA Gardella, p. 69):

“Las tesis objetivas intentan aislar una función administrativa que permita identificar la Administración
como actividad del Estado distinta de la legislativa y la judicial. Entre estas tesis se encuentran las que

10
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
identifican a la Administración con el ejercicio de poder o autoridad pública, con la noción de servicio público
o con la noción de interés general.
Las tesis subjetivas se centran en la Administración pública como organización, como institución o como
persona jurídica. Todas estas definiciones tienen limitaciones explicativas, que derivan de las dificultades
propias de los conceptos sociales, del carácter polisémico de la expresión “Derecho administrativo” y del
carácter histórico de este fenómeno y de todos los elementos que lo acompañan. Como en seguida se verá, al
menos de forma implícita predomina hoy una comprensión subjetiva del Derecho administrativo, aunque con
correcciones o modulaciones importantes. (…) el Derecho administrativo es el Derecho propio de la
Administración pública. (…) es un Derecho especial —distinto del Derecho común que rige las relaciones
entre sujetos privados (…) propio de las organizaciones encuadradas en la Administración pública—.

Definición 6 (CASADO, Manual básico de derecho administrativo, 17.ª edición, 2020, p. 50):
“El Derecho Administrativo surge en la Europa continental como consecuencia del nuevo orden de
relaciones derivado de las revoluciones constitucionalistas del siglo XVIII; en España, su génesis sé ha situado
eh la Constitución de 1812 (SANTAMARÍA PASTOR).
Al igual que sucede con el concepto de Administración pública también existen diferentes opiniones acerca
del concepto de Derecho Administrativo (…). Su principal esfuerzo ha sido identificar un rasgo característico
y prevalente que permita identificar la esencia del Derecho Administrativo: el ejercicio de poder público, la
satisfacción de los intereses generales, la prestación de servicios públicos, la determinación del estatuto
jurídico de un determinado sujeto ... (la Administración).
A los efectos de este curso, y con pretensiones meramente descriptivas, podemos definir el Derecho
Administrativo como el Derecho que regula la organización de las Administraciones Públicas, la atribución y
el ejercicio de las potestades administrativas, y su control judicial.”

7. Gobierno y administración
Conviene diferenciar entre Gobierno y Administración:
– El Gobierno recibe sus poderes del cuerpo electoral, a través de las Cámaras representativas y es, por
ello, un órgano político.
– Lo mismo puede decirse del Gobierno de las Comunidades Autónomas
– Y de las EE.LL.: constituyen los órganos de gobierno locales --el alcalde y los concejales, los diputados
provinciales y su presidente-, etc.
– La actuación de todos estos órganos gubernativos puede regirse lícitamente por concepciones
ideológicas y de partido, en lo que se refiere a la determinación de las orientaciones políticas de su
gestión.

11
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
– Ésta es la regla básica del sistema democrático.
– Por eso:
o Dispone el artículo 97 CE que el Gobierno «dirige la política interior y exterior»
o Y el artículo 87.1 CE le atribuye la iniciativa legislativa, aunque no en exclusiva
o El Gobierno también tiene la de dirigir la Administración civil y militar y ejercer la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97 CE).
En el ejercicio de todas estas funciones el Gobierno es el órgano supremo de la Administración y le
corresponde por ello la adopción de una serie de decisiones administrativas de mayor importancia. Su
actuación como tal está regida plenamente por el derecho administrativo, como la de cualquier otro órgano de
la Administración que dirige.
La función de dirección administrativa de los gobiernos ha de respetar la legalidad y la objetividad o
imparcialidad de la acción administrativa, que son características institucionales de esta última.

8. Participación y transparencia
La Administración respecto a los ciudadanos debe tener un carácter más abierto y transparente que permita
un control social menos difuso de su actuación.
La Constitución alude a estos instrumentos en el artículo 105.
El artículo 3.1.c) LRJSP, por su parte, ratifica que en su actuación y sus relaciones con los ciudadanos las
Administraciones públicas deben respetar los principios de transparencia y participación.
– Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho: (…) c) Participación, objetividad y
transparencia de la actuación administrativa.
– Artículo 9.2 de la Constitución ordena a los poderes públicos «facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».
– Artículo 105.a) dispone que la ley regule «la audiencia de los ciudadanos, directamente, o a través de
las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten».
– Artículo 105.c), por su parte, ordena también que la ley debe garantizar, cuando proceda, la audiencia
de los interesados en el procedimiento de adopción de los actos administrativos.

8.1 Transparencia administrativa

La Constitución Española en el artículo 105.b) ordena que la ley regule el acceso de los ciudadanos a los
archivos y registros administrativos, mandato que desarrolla ahora sobre todo la Ley 19/2013, de 9 de
12
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
diciembre (LTBG). Pero ésta es sólo una de las manifestaciones del principio de transparencia. Otras son la
publicidad sin excepción de las normas jurídicas (art. 9.3 CE), el derecho de cualquier interesado a conocer el
estado de tramitación de los procedimientos que le afecten y a obtener copias de los documentos que contengan
[art. 53.1.a) LPACAP], y los crecientes deberes de publicidad activa o información general al público sobre
numerosas materias -organización y funcionamiento interno de las instituciones públicas, proyectos de ley y
de reglamentos, de planes, programas y otras decisiones, contratos, subvenciones, presupuestos y cuentas
públicas, etc.- que hoy impone la legislación general (arts. 5 a 8 LTBG) y sectorial.
– Ley 19/2013, de 9 de diciembre. RCL 2013\1772 -Ley de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno-.
– Ley 4-2016, de 15 diciembre_LCLM_2016_335 -Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La
Mancha-.
En fin, es una manifestación de transparencia la regla según la cual las decisiones de la Administración
deben ser motivadas (art. 35 LPACAP y art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea).

9. Una organización plural y descentralizada

La Administración a que se refiere la Constitución es una organización plural. Este pluralismo
administrativo es, ante todo, una consecuencia de la pluralidad de niveles de gobierno que la Constitución
reconoce (arts. 97 y Título VIII), ya que cada Gobierno -el estatal, los autonómicos, los locales- dirige su
propia administración, distinta de las demás.

La descentralización, así entendida, puede ser territorial y funcional.

Descentralización territorial:
Presupone la existencia dentro del Estado de distintos niveles territoriales de gobierno dotados de
autonomía.
– Este tipo de descentralización tiene un significado político, tanto si conlleva el reconocimiento de una
potestad legislativa autónoma -caso de las Comunidades Autónomas- como si no -caso de los
gobiernos locales-, pues da lugar a un reparto de poder político entre distintas instancias de gobierno,
representativas todas ellas de la respectiva comunidad o colectividad territorial y elegidas por los
ciudadanos.
– La descentralización territorial es una fórmula de «distribución vertical de poderes» (STC 4/1981).
Pero también conlleva, como es lógico, la atribución a los entes descentralizados de la responsabilidad
del ejercicio de actividades administrativas y de la prestación de servicios públicos. En consecuencia,
tiene también una dimensión administrativa.

13
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I

La autonomía implica, en el caso de los entes territoriales -Comunidades Autónomas, municipios,

provincias e islas y otros entes locales, en su caso-:
– La capacidad de ejercer un conjunto de competencias bajo la propia responsabilidad
– La de imprimir a la acción de gobierno y administración una orientación política propia, que puede ser
distinta de la del gobierno del estado. Naturalmente, en el ejercicio de las propias competencias y sin
perjuicio de la coordinación y cooperación entre las diferentes administraciones.

Descentralización funcional:
La descentralización funcional tiene carácter exclusivamente administrativo o de gestión, pues consiste en
atribuir a determinados entes u organismos públicos con personalidad jurídica propia la gestión de ciertos
servicios o el ejercicio de actividades administrativas.
Distinto del de descentralización es el principio de desconcentración, al que también se refiere el artículo
103.1 ce. Este principio atañe a la organización y relaciones internas de una misma administración.
Artículo 8.3 lrjsp, según el cual: «si alguna disposición atribuye competencia a una administración sin
especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes
corresponde a los órganos inferiores competentes en razón de la materia y del territorio y, de existir varios de
ésos, al superior jerárquico común».
E) complementario del principio constitucional de descentralización es, en el ámbito del derecho europeo,
el principio de subsidiariedad (art. 5 tue).
– Según este principio, la unión europea sólo debe intervenir en materias de competencias compartidas
con los estados cuando los objetivos de la acción que se pretenda realizar (por ejemplo, en mejora del
medio ambiente) no puedan lograrse de manera suficiente por los estados miembros y puedan
alcanzarse mejor a nivel comunitario. Bien entendido que ese principio se refiere más bien a la
adopción de normas y decisiones, ya que en cuanto a la ejecución de las políticas comunitarias la
comisión se apoya normalmente en la administración de los estados miembros, es decir, en una fórmula
de administración indirecta, sustancialmente descentralizada.

10. El sometimiento pleno de la administración a la ley y al

derecho
10.1 La plenitud del sometimiento a derecho
La Constitución impone que el sometimiento de la Administración a la ley y al derecho sea pleno, es decir,
completo y sin excepciones.
14
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
10.2 Legalidad
El sometimiento de la Administración a la ley es, pues, una consecuencia directa del Estado democrático
de Derecho, en cuanto que la ley es el producto del órgano directamente representativo de la voluntad popular
(art. 66.1 CE y normas concordantes de los Estatutos de Autonomía).

10.3 Potestades regladas y discrecionalidad administrativa

– Potestad reglada: la Administración debe actuar en un único sentido fijado previamente por la norma
sin margen de decisión propio.
– Potestad discrecional: la Administración puede elegir entre varias soluciones jurídicamente válidas,
según su propio criterio de oportunidad y conveniencia, dentro de los límites que fije la norma.
En la potestad discrecional el ordenamiento jurídico no ha predeterminado la solución que debe adoptarse
en cada caso, concediendo un margen de maniobra, de ponderación subjetiva, en cuya virtud la Administración
podrá optar entre diversas soluciones posibles, todas las cuales serán igualmente válidas y justas.
– Ejemplo: Por ejemplo, a la hora de decidir un trazado ferroviario la Administración dispone de
diferentes elementos de juicio: rapidez, coste, afección ambiental ... ; la elección entre las diferentes
alternativas del trazado es una potestad discrecional, siempre que no sea manifiestamente equivocada
o errónea.
La potestad discrecional no permite una actuación arbitraria de la Administración. Más bien, se reconoce
por el legislador para que se pueda satisfacer de mejor modo el interés general, adaptándose a las
circunstancias del caso concreto.
En la potestad reglada está previsto el sentido de la respuesta que dará la Administración, sin que ésta
pueda resolver cada asunto del modo que entienda más justo o conveniente. Cuando el legislador establece

15
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
una potestad discrecional es porque considera inadecuado “congelar la solución” que debe seguir la
Administración, reconociéndole así un margen de maniobra según las circunstancias.
Conceptos jurídicos determinados o indeterminados
Los conceptos utilizados en las normas jurídicas pueden clasificarse en determinados o indeterminados.
Esta distinción es relevante porque tiene implicaciones en el margen de interpretación y aplicación del
Derecho.
Los conceptos jurídicos determinados son aquellos cuyo significado está claro y preciso, no dando lugar
a dudas sobre su contenido y alcance.
Por ejemplo, cuando una ley habla de "menores de 18 años" o de "vehículos de motor", está empleando
conceptos determinados, que no requieren mayor labor interpretativa.
Por el contrario, los conceptos jurídicos indeterminados son aquellos cuya definición no es precisa, sino
que deben ser concretados atendiendo a las circunstancias del caso.
Algunos ejemplos son conceptos como "diligencia debida", "precio abusivo", "competencia desleal", etc.
La diferencia fundamental es que los conceptos determinados se interpretan y aplican de forma objetiva,
mientras que los indeterminados requieren una valoración subjetiva.
Los aplicadores del Derecho como jueces o autoridades administrativas tienen cierto margen de
apreciación al concretar el significado de estos conceptos indeterminados en cada situación particular.
Aunque pudiera parecerlo, esta distinción no es lo mismo que la existente entre potestades regladas y
discrecionales en Derecho Administrativo. La discrecionalidad permite elegir entre alternativas igualmente
válidas y justas. Los conceptos indeterminados requieren precisar una única solución justa, la que mejor se
adecúe al caso, sin opciones.

Los conceptos jurídicos indeterminados son términos o conceptos utilizados en las normas cuyo
significado no está preciso en la propia ley, por lo que deben ser concretados atendiendo a las circunstancias
del caso. Requieren una interpretación y apreciación valorativa de los hechos por parte del aplicador del
Derecho.
La discrecionalidad, como hemos visto con anterioridad en la diapositiva 22, es una potestad que la ley
otorga a la Administración pública para que ésta pueda elegir entre diferentes soluciones igualmente justas o
válidas, según su propio criterio de oportunidad, cuando la norma no predetermina una única solución posible.
Las principales diferencias son:
– Los conceptos indeterminados requieren precisar su significado atendiendo al caso. La
discrecionalidad permite optar entre alternativas ya determinadas.
– Los conceptos indeterminados exigen concretar la única solución justa para ese supuesto. La
discrecionalidad no parte de que sólo haya una solución correcta.

16
Tema 1 – Las bases del Derecho Administrativo Derecho Administrativo I
– La labor ante conceptos indeterminados es de interpretación. La discrecionalidad es una potestad de
decisión entre opciones.
– Los conceptos indeterminados tienen una única solución. La discrecionalidad permite varias
soluciones igualmente válidas.
– La discrecionalidad debe actuarse motivadamente dentro de los límites de la ley. Los conceptos
indeterminados vinculan al aplicador del Derecho.
En definitiva, los conceptos indeterminados requieren una labor de interpretación y concreción valorativa
de significado, mientras que la discrecionalidad administrativa permite a la autoridad pública elegir una
solución acorde a criterios de oportunidad dentro de un marco predeterminado. Son conceptos diferenciados
que condicionan la aplicación del Derecho de forma distinta.

17