Capítulo 5 135

La educación en Colombia,
1958-1980
Aline Helg minos absolutos. Las escuelas parti-
culares representaban la inmensa ma-
yoría de los planteles del área comer-

E n 1958, al comienzo del Frente cial, que atraía particularmente a las

Nacional, la estructura de la edu- hijas de la clase media. El Estado con-
cación colombiana estaba bien defini- centró su acción formativa principal-
da para las siguientes décadas: gracias mente en los sectores de la enseñan-
a la ampliación de la matrícula, la es- za normal, industrial y agropecuaria.
cuela primaria se encontraba diferen- Esta política tendía a alejar de la uni-
ciada, de una vez por todas, entre un versidad a los candidatos de las clases
sector público abierto a las capas po- populares y a dirigirlos hacia las carre-
pulares y un sector privado reservado ras menos prestigiosas, que necesitaba
a las clases media alta y superior. En el desarrollo económico del país.
la educación primaria pública, ade- En relación con la educación supe-
más, se perpetuaban con fuerza las di- rior ya se esbozaba una tendencia a
ferencias entre las zonas urbanas, re- concebir a ciertas universidades como
lativamente bien equipadas, y las zo- prestigiosas y, en cambio, a ver otras
nas rurales, marginadas del proceso de como destinadas a recibir los estudian-
escolarización del país. tes de las capas medias que, induda-
En la enseñanza media aparecían, blemente, no habían podido pagarse
también, profundas diferencias entre los mejores colegios secundarios pri-
el sector público y el privado y entre vados.
las distintas orientaciones de la for- El período anterior dejó también
mación. Los colegios de bachillerato establecidas varias reformas en la or-
orientando a la universidad seguían ganización de la educación colombia-
recibiendo la mayoría de la población na, cuyos efectos se verían durante
escolar, pero la oferta de campos en el Frente Nacional. Tenemos, entre
este nivel, por parte del Estado, dis- otras, la creación del Instituto Colom-
minuía proporcionalmente; mientras, biano de Especialización Técnica en el
los establecimientos privados acogían Exterior (ICETEX), del Servicio Na-
un número creciente de alumnos, tan- cional de Aprendizaje (SENA) y de la
to en términos relativos como en tér- Oficina de Planeamiento Educativo
136
que preparó el Primer Plan Quinque-
nal de Educación Integral para los
años 1958-1962.
Los años posteriores a 1958 estuvie-
ron marcados por el mismo fenómeno
de crecimiento cuantitativo rápido ob-
servado en la educación colombiana
después de 1945. Según Robert Ar-
nove: «El número de estudiantes que
asistía a la escuela, aumentó dramáti-
camente entre 1958 y 1974. En 1958,
había aproximadamente 1.700.000 es-
tudiantes matriculados en todos los ni-
veles del sistema escolar. En 1974, ha-
bía más de 5.000.000 de estudiantes
matriculados y 38.000 escuelas, aten-
didas por cerca de 200.000 maes-
tros. La matrícula de primaria llegó a
ser más del doble, de 1.493.128 a
3.844.128. La educación secundaria
aumentó seis veces, de 192.079 a
1.338.876. La educación superior se
incrementó de 20.000 a 138.000 estu-
diantes.»
Las diferencias de crecimiento entre
los tres niveles de educación fueron,
de 1970 a 1980, todavía más importan-
tes. En estos diez años la matrícula en
las escuelas primarias creció en un
63 %, en el nivel medio en un 160 %
Manifestación de la y en el nivel superior en un 278 %.
Asociación de Profesores El cambio más profundo se produjo
Universitarios, con el
lema "por una reforma en las universidades. Por esta razón, y
democrática de la también porque esto es la consecuen-
universidad colombiana", cia lógica de la expansión de la edu-
en los primeros años 60. cación primaria y de la secundaria re-
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
gistrada en el período anterior, trata-
mos a continuación y en primer lugar
la evolución de la enseñanza superior
Las universidades
Es importante señalar que tanto la mi-
sión del Banco Internacional de Re-
construcción y Desarrollo (BIRD),
como la Misión «Economía y Huma-
nismo» del padre Lebret y el Primer
Plan Quinquenal habían insistido ya
en aconsejar a las autoridades colom-
bianas concentrar sus esfuerzos en la
generalización de la enseñanza pri-
maria y la ampliación de una enseñan-
za media diversificada, pero, en cuan-
to al nivel universitario, estos planes o
estudios consideraban menos necesa-
rio incrementarlo que adaptarlo mejor
a las necesidades económicas del país
fomentando, por ejemplo, carreras
modernas en prioridad sobre las tra-
dicionales.
El crecimiento extraordinario de las
universidades desde principios del
Frente Nacional, muestra los límites
de la acción del Ministerio de Educa-
ción Nacional sobre un sistema escolar
ampliamente tributario de la iniciativa
privada; refleja, también, la penetra-
ción norteamericana en la educación
colombiana: los créditos y la ayuda de
los organismos de los Estados Unidos
se destinaron en su mayoría a la en-
señanza superior, acelerando así su
desarrollo. Por otra parte, en una so-
ciedad jerarquizada como la colom-
biana, el crecimiento de la universidad
fue una consecuencia de la necesidad
para las clases superior y media de al-
canzar niveles de formación cada vez
más elevados para mantener su nivel
socioeconómico, habida cuenta de la
democratización de la educación ele-
mental y de la ampliación de la edu-
cación media. En otros términos, se
trata de una espiral educativa inflacio-
nista: de esta manera los que lleguen
a la cumbre de la sociedad habrán re-
querido más años de estudios y mucho
más caros, pero a fin de cuentas no se-
rán mucho más numerosos que en los
años treinta.
Capitulo 5
En 1958. había 20.000 estudiantes
en la enseñanza superior del país, dis-
tribuidos en su mayoría en los plan-
teles oficiales. Las universidades pú-
blicas gozaban de una autonomía re-
lativa en el campo de la enseñanza,
pero estaban vigiladas en su acción
por los consejos superiores de cada
una (integrados por el gobernador del
departamento y el secretario departa-
mental de Educación, y en el caso de
Bogotá, el ministro de Educación).
Los representantes de la Iglesia cató-
lica y de las asociaciones profesionales
participaban, también, en estos con-
sejos. En la práctica, los profesores y
los estudiantes, con una representa-
ción mínima en tales organismos, no
podían influir mucho en la gestión de
las universidades. En cuanto a las uni-
versidades privadas, muchas veces
bajo el control de un sector particular
de la Iglesia, de la economía o de un
partido político, su autonomía se en-
contraba todavía más restringida.
El retorno de los gobiernos civiles
no significó el regreso de la autonomía
universitaria. El Ministerio de Edu-
cación trató de coordinar y de orga-
137
nizar los estudios universitarios a par- Clausura de un seminario
tir de la creación del Fondo Univer- de facultades de derecho
presidida por los
sitario Nacional (FUN). Por ejemplo, directivos de la
en 1964 hizo una separación neta entre Asociación Colombiana
las universidades (que admitían sola- de Universidades,
mente bachilleres) y los institutos de entre ellos, Ricardo
enseñanza superior no universitaria Hinestrosa Daza,
Gerardo Molina, Jaime
(que admitían estudiantes no bachille- Posada y Luis Santander,
res, pero que hubieran cursado cuatro diciembre 12 de 1960.
a seis años de enseñanza secundaria
especializada). En esta última cate-
goría estaban comprendidos las escue-
las normales agrícolas e industriales,
los institutos técnicos superiores o las
escuelas superiores femeninas de edu-
cación y cultura.
En 1968 el FUN se transformó en el
Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educación Superior (ICFES). El
ICFES tenía como objetivo de su ac-
tividad coordinar y fomentar la edu-
cación superior (la cual en ese año
contaba ya treinta y cuatro estableci-
mientos) y actuar como el organismo
de inspección encargado de otorgar el
reconocimiento oficial de los nuevos
planteles oficiales y privados de ense-
ñanza superior, así como los títulos
que expidieran.

138
Para fomentar la investigación uni-
versitaria, todavía prácticamente in-
existente, se creó el Fondo Colombia-
no de Investigaciones Científicas y
Proyectos Especiales «Francisco José
de Caldas» (COLCIENCIAS, 1969).
La Universidad Nacional y la Univer-
sidad del Valle iniciaron publicaciones
de alto nivel académico. Se abrieron
nuevas carreras universitarias, como
las de sociología (1959), electrónica
(1960). administración pública (1961);
se reorganizaron carreras tradiciona-
les, como por ejemplo la de medicina,
al imponer un año de prácticas en el
campo como requisito para el otor-
gamiento del título. Se multiplicaron
las facultades de economía, ciencias,
agronomía, ingeniería y educación.
Algunas universidades crearon cursos
de posgrado que conducían al diploma
de magíster.
Todos estos cambios se dieron en un
contexto latinoamericano que había
caído, cada vez más. bajo la influencia
norteamericana, particularmente res-
pecto a las políticas nacionales en las
áreas económica, social y educativa.
La Conferencia de Punta del Este, en
1961, fue el detonante en este proce-
so, cuyo objetivo era impedir la exten-
sión de la Revolución cubana, reali-
zando reformas limitadas de democra-
tización de la sociedad. El gobierno
del presidente John F. Kennedy creó
varios organismos de intervención ex-
terior para lograr este fin. como el
programa de la Alianza para el Pro-
greso y los Cuerpos de Paz. los que tu-
vieron su influencia en las políticas
educativas. En cuanto a la educación
superior, el informe de Rudolph At-
con, experto norteamericano, fijó las
metas de modernización y racionali-
zación en las universidades latinoa-
mericanas.
En Colombia, la educación en su
conjunto se puso en una situación de
dependencia, no solamente con res-
pecto a las orientaciones políticas,
sino también con respecto a su finan-
ciamiento. Entre 1960 y 1967, por
ejemplo, el país recibió 48,050 millo-
nes de dólares para el fomento de la
Nueva Historia de Colombia. Vol
educación. Entre las fuentes financie-
ras figuraban, por orden de importan-
cia, el Banco Internacional de Desa-
rrollo (BID), la Agencia para el De-
sarrollo Internacional (AID), las Fun-
daciones Ford, Kellog y Rockefeller,
el Fondo Especial de las Naciones
Unidas y la UNESCO. De esos millo-
nes de dólares más del 58 % (28 mi-
llones) fueron invertidos en la educa-
ción superior, principalmente en la
construcción de edificios académicos v
en el desarrollo de nuevas carreras en
las universidades Nacional, de Antio-
quia, del Valle y de Los Andes.
Como lo escribe el sociólogo Gon-
zalo Cataño: «Con préstamos y do-
naciones de entidades extranjeras y la
asesoría de universidades norteameri-
canas, la educación superior en el país
se transformó radicalmente. La matrí-
cula se multiplicó en pocos años, los
campus universitarios cambiaron drás-
ticamente con los modernos edificios
levantados en sus predios, los curri-
cula se rigieron por los signos de lo
aplicado y de lo útil, y la administra-
ción interna de las instituciones co-
menzó a asumir las características de
un ordenamiento burocrático.»
En 1980. Colombia era uno de los
países del mundo con el mayor nú-
mero de universidades: contaba dos-
cientas una instituciones de enseñanza
superior. Cincuenta y seis eran oficia-
les (28 %) y ciento cuarenta y cinco
privadas (72 %). Ciento veintidós es-
taban registradas por el ICFES y las
restantes, casi todas instituciones pri-
vadas, no tenían reconocimiento ofi-
cial. El número total de estudiantes
matriculados alcanzaba a 303.056. de
los cuales 128.196 (42 %) estudiaban
en planteles oficiales y 174.860 (58 %)
en establecimientos privados. Este in-
cremento no se hizo siempre en be-
neficio de la calidad de la enseñanza
superior.
Actualmente el problema más preo-
cupante es la acentuada diferencia que
existe en el ritmo de crecimiento entre
el sector privado y el sector público,
tanto en número de planteles como de
estudiantes. Entre 1976 v 1980. por
Capítulo 5
ejemplo, los alumnos matriculados en
instituciones privadas aumentaron el
39 %, mientras que el sector oficial re-
gistró solamente un aumento inferior
al 6 %. Según el Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadística
(DANE), «se advierte que la edu-
cación postsecundaria, en Colombia,
tiende paulatinamente hacia la priva-
tización, debido a los incrementos
continuos de la matrícula en el sector
no oficial y a la falta de capacidad del
aparato oficial para atender la deman-
da». Pese a la creciente oferta privada
muchos solicitantes de ingreso en la
educación superior no logran su ad-
misión: éste fue el caso en 1980 de
37.216 jóvenes en el sector oficial y de
12.177 en el sector privado.
El aumento de estudiantes univer-
sitarios se produjo además sin relación
con las posibilidades del mercado de
empleo. Las carreras de tipo moderno
que implican una especialización tem-
prana, tales como administración, pla-
neación, empresa privada, tecnología
industrial o agrícola, se desarrollaron
a costa de las tradicionales carreras
humanistas o científicas de concepción
amplia, como la medicina. Aun con
esta evolución, los médicos y los cien-
tíficos egresados de las universidades
no encuentran trabajo en su nivel de
calificación. Por consiguiente, desde
139
finales de los años sesenta, apareció el
fenómeno del «éxodo de los cerebros»
especialmente hacia los Estados Uni-
dos; hoy en día se comienza a hablar
del posible cierre de algunas faculta-
des universitarias de Medicina y de
Educación.
Por otra parte, la expansión de la
enseñanza superior se dio paralela-
mente a la concentración de los plan-
teles en las regiones más desarrolladas
del país. La capital, Bogotá, contaba
en 1980 con el 43 % del total de los
institutos y de los estudiantes univer-
sitarios del país. Si se suma este por-
centaje de Bogotá con los de Antio-
quia, Valle y Atlántico, se nota que
estas cuatro regiones tenían, entonces,
el 75 % de la matrícula total en la en-
señanza superior. Por el contrario,
secciones como Chocó, Magdalena,
Sucre, Caquetá o Cesar no tenían más
que una institución postsecundaria,
generalmente a nivel de colegio téc-
nico. Esta situación provoca un fenó-
meno de migración interna de estu-
diantes hacia las ciudades universita-
rias, raramente seguido del regreso
del profesional a su región de origen.
Una consecuencia del desequilibrio
entre el desarrollo de la educación su-
perior y el mercado de empleo es la
estratificación de las universidades, fa-
cilitada además por la estructura eli-
Asamblea de la
Asociación de Profesores
Universitarios, en
Bogotá, a comienzos de
los años 60.
140
Manifestación de
estudiantes de la
facultad de medicina
de la Universidad
Nacional,
agosto de 1960.
tista de la sociedad colombiana. A
principios de los años setenta las uni-
versidades más prestigiosas eran la
Universidad Nacional, el Colegio Ma-
yor de Nuestra Señora del Rosario, la
Universidad de Los Andes, la Ponti-
ficia Universidad Javeriana, la Uni-
versidad del Valle y la Universidad de
Antioquia. Paulatinamente, sin em-
bargo, las universidades oficiales, par-
ticularmente la Nacional y la de An-
tioquia, perdieron parte de su presti-
gio en razón de una política estatal
que condujo a cierres repetidos de es-
tas universidades. En consecuencia, el
sistema universitario se ha estratifica-
do cada vez más según el origen social
de los estudiantes. Las instituciones
más prestigiosas ejercen una limita-
ción de ingreso no solamente a través
de los exámenes de admisión sino tam-
bién por medio de la elevación de los
costos de matrícula, que pueden al-
canzar varios múltiplos del salario mí-
nimo. Para los estudiantes que dispo-
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
nen de pocos recursos económicos, se
han desarrollado una serie de institu-
tos privados que resultaban, a veces
más empresas comerciales que esta-
blecimientos de enseñanza superior.
El ICETEX, en razón de la creciente
demanda de becas para estudiar en el
país, otorgó un mayor número de
préstamos y subsidios en estableci-
mientos colombianos y por este medio
algunos jóvenes de pocos recursos pu-
dieron ingresar en universidades pres-
tigiosas. En todo caso, el aumento de
graduados y los problemas de las uni-
versidades han llevado a una desva-
lorización general de los títulos uni-
versitarios. En consecuencia, las elites
del país empezaron a mandar a sus hi-
jos a adquirir una formación postuni-
versitaria en los Estados Unidos y en
Europa.
El movimiento estudiantil
El conocimiento del desarrollo de la
universidad colombiana no puede
prescindir de las luchas estudiantiles
que la marcaron durante este período.
Los estudiantes, golpeados por la re-
presión del general Gustavo Rojas Pi-
nilla, se habían unido a otros sectores
de la sociedad para derrocar al dicta-
dor. Pero luego, en 1957, el gobierno
no les concedió la autonomía univer-
sitaria esperada, sino que por el con-
trario impuso Consejos Superiores
con mayoría externa en las universi-
dades. Dos años más tarde estallaron
las primeras manifestaciones de pro-
testa contra esta situación. De 1960 a
1964, cuando se creó la Federación
Universitaria Nacional (FUN). el mo-
vimiento estudiantil inició y desarrolló
un proceso de radicalización y de po-
litización.
En la misma época se desarrollaron
las guerrillas en distintas zonas rura-
les. Las Fuerzas Armadas fueron rá-
pidas en reaccionar, y ya en 1964 se
reorganizaron para la lucha antisub-
versiva, beneficiándose de la ayuda
norteamericana y gozando de poderes
especiales, en particular en el ejercicio
de la justicia. La presencia de grupos
Capitulo 5 141

guerrilleros en el movimiento estu- heterogénea de excluidos del Frente

diantil y la muerte en combate en 1966 Nacional. Después de la victoria frus-
del ex capellán y cofundador de la Fa- trada de Rojas en las elecciones pre-
cultad de Sociología de la Universidad sidenciales de 1970. estos estudiantes El padre Camilo Torres
Nacional, Camilo Torres, contribuye- se radicalizaron. La lucha estudiantil en 1965. Su muerte en
ron a forjar en los militares la identi- ganaba a su causa a algunos profesores combate un año más
ficación de la condición de estudiante tarde y la presencia
y a amplios sectores estudiantiles de de grupos guerrilleros
con elemento subversivo. Sin embar- las universidades públicas del país y de en el movimiento
go, también tuvo peso en esta imagen las universidades privadas Javeriana, estudiantil permitieron
la idea marxista del papel dirigente de de Los Andes y del Rosario. Entre los que los militares
la vanguardia intelectual en la revo- grupos estudiantiles el papel dirigente identificaran al
lución proletaria y sobre todo la orien- estudiantado oficial
estuvo ante todo en la llamada «ten- como elemento
tación anti-imperialista, anti-nortea- dencia socialista», aunque la Juven- subversivo.
mericana y socialista que estaba to-
mando globalmente la FUN, como
reacción frente a la influencia nortea-
mericana en la enseñanza superior co-
lombiana. En 1965 los estudiantes hi-
cieron manifestaciones en varias ciu-
dades del país y el gobierno decretó el
estado de sitio; jóvenes universitarios
fueron muertos por las Fuerzas Ar-
madas.
Con la llegada de Carlos Lleras Res-
trepo a la presidencia de la República
la represión se agudizó. En octubre de
1966, algunos estudiantes atacaron al
presidente y al norteamericano John
D. Rockefeller III en el momento en
que éstos se encontraban inaugurando
nuevas instalaciones en la Universidad
Nacional. Lleras ordenó al ejército
ocupar la Ciudad Universitaria y de-
tener a los responsables, con el objeto
de llevarlos ante la justicia militar, e
ilegalizó la FUN. En los años siguien-
tes se multiplicaron las huelgas, des-
trucciones, represión militar y cierres
temporales de la Universidad Nacio-
nal, alternando, en ocasiones, con ten-
tativas de negociación entre el gobier-
no y los estudiantes.
La FUN, agotada también por sus
contradicciones internas, desapareció.
En 1969, con la creación del Movi-
miento Obrero Independiente Revo-
lucionario (MOIR, de tendencia
maoísta), algunos militantes se esfor-
zaron por sacar la lucha estudiantil de
los claustros para vincularla a las lu-
chas populares. Paralelamente la
Alianza Nacional Popular (ANAPO)
de Rojas y de su hija María Eugenia
reclutaba estudiantes entre la clientela
142
Luis Carlos Galán
Sarmiento, joven
ministro de Educación
del gobierno de
Pastrana Borrero,
presentó al Congreso
un proyecto de reforma
universitaria que
recogía algunas
exigencias de los
estudiantes en materia
de autonomía de la
universidad pública
y del control estatal
de la universidad
privada. La oposición
de políticos y de los
educadores del sector
privado acabó con el
proyecto y, antes bien,
el gobierno cerró la
Universidad Nacional tud Patriótica (JUPA, de orientación
y prohibió las maoísta) y la Juventud Comunista
experiencias de (JUCO, de orientación pro-soviética)
co-gestión que existían. tuvieron también una presencia muy
Galán, entonces,
amplia. El año 1971 fue de culmina-
renunció, en mayo del 72.
ción de las luchas estudiantiles. Una
huelga de los estudiantes de la Uni-
versidad del Valle, apoyada por un
movimiento nacional, terminó el 26 de
febrero con la ocupación del campus
por las Fuerzas Armadas, las que de-
jaron un mínimo de quince estudian-
tes muertos; en los disturbios que si-
guieron hubo unos quince muertos
más. Sobrevino luego el estado de si-
tio general, la represión en varias uni-
versidades, la detención y la justicia
militar para los estudiantes. El liberal
llerista Luis Carlos Galán Sarmiento,
abogado y egresado de la Universidad
Javeriana, que contaba entonces 26
años de edad, era el ministro de Edu-
cación. Los estudiantes le exigieron la
realización de un «programa mínimo»
que contenía puntos relativos a la au-
tonomía de la universidad pública y al
control por el Estado de las universi-
dades privadas y de los créditos ex-
tranjeros. Galán integró parcialmente
algunas de estas reivindicaciones en
un Proyecto de Reforma Universitaria
que presentó al Congreso Nacional;
sin embargo, tanto las asociaciones de
defensa de la educación privada como
la mayoría de los representantes en el
Congreso lo rechazaron. El gobierno
del conservador Misael Pastrana Bo-
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
rrero prohibió las pocas experiencias
de co-gestión universitaria que exis-
tían en el país y cerró la Universidad
Nacional, expulsando a los estudiantes
y profesores izquierdistas y cambiando
al rector. Finalmente, Galán Sarmien-
to se vio obligado a renunciar a la car-
tera de Educación.
Bajo la fuerza de esta represión, el
movimiento estudiantil perdió la uni-
dad y la fuerza alcanzadas en 1971 sin
haber logrado unirse en las luchas a
los sectores populares de la población.
La desaparición rápida de la ANAPO
de la escena política, después de su
fracaso en las elecciones municipales y
departamentales de 1972, suprimió la
esperanza de una alternativa política
al Frente Nacional. Es preciso agregar
que, a pesar del acceso en estos años
de nuevos sectores de la clase media a
la universidad, los estudiantes seguían
siendo una minoría privilegiada en
una sociedad en la cual muchos toda-
vía no tenían siquiera acceso a la más
mínima educación. Al igual de lo que
ocurrió a finales de los años sesenta en
los Estados Unidos y en Europa, el
movimiento estudiantil colombiano se
acercó más a expresar la inconformi-
dad con el orden existente que a la re-
volución social.
Desde esa época el gobierno y las
Fuerzas Armadas vigilan estrecha-
mente a los estudiantes, considerán-
dolos como subversivos potenciales.
Las universidades oficiales han visto
muy limitada su autonomía y cual-
quier incidente interno (de las pedreas
a la ocupación de residencias univer-
sitarias) o externo (de la acción de un
grupo guerrillero al anuncio de un
paro cívico) es utilizado como pretex-
to para cerrar la universidad pública.
Así es difícil pensar que esa política no
corresponde a la privatización de la
universidad como objetivo a largo pla-
zo del gobierno. Esta política condena
a los estudiantes a alargar sus años de
estudio, estimula la matrícula en los
planteles privados y contribuye a re-
ducir notablemente el valor de los di-
plomas de los egresados de las univer-
sidades oficiales.
Capítulo 5
143

La evolución de la enseñanza media

Durante el período del Frente Nacio-

nal la educación media conoció una
fuerte expansión. En 1958 contaba un
total de 192.079 alumnos, en 1968 de
586.704. en 1974 de 1.213.118 y en
1981 de 1.768.124. Entre 1964 y 1977,
el índice de escolaridad en la secun-
daria pasó del 14 % al 37 %. La dis-
tribución de la matrícula entre las dis-
tintas orientaciones de la enseñanza
media evolucionó hacia una mayor
concentración en el bachillerato clási-
co (60 % del total en 1958. 74 % en
1974). A excepción de la enseñanza
agropecuaria y de los Institutos de En-
señanza Media Diversificada (INEM)
todas las otras modalidades disminu-
yeron su porcentaje de participación
en el conjunto. Esta evolución es otro
ejemplo de la espiral inflacionista en
la educación, pues el bachillerato es el
camino obligatorio para la universidad
y el título de «doctor» se ha vuelto ne-
cesario en muchos empleos.

Los colegios de bachillerato

La enseñanza secundaria clásica es

tradicionalmente un dominio del sec-
tor privado (religioso o laico). Duran-
te el Frente Nacional el Ministerio de
Educación hizo esfuerzos para multi-
plicar los colegios públicos. Eso expli-
ca que si en 1958 el 65 % de los alum-
nos estudiaban en un establecimiento
privado, en 1974 este porcentaje había
bajado al 53 %. Sin embargo, esta
ampliación se obtuvo muchas veces
gracias al sistema de la doble jornada,
el cual implicaba una disminución de
la calidad de la enseñanza. Por otra
parte, el Plan de Emergencia de 1967
eliminó la gratuidad de la enseñanza
secundaria oficial, frenando así el ac-
ceso de las clases populares. En 1981,
un estudio del ICFES sobre el resul-
tado del examen oficial de los alumnos
de 6.° de bachillerato de 2.107 cole-
gios, mostró que de los cien colegios
de mejor rendimiento académico, el
77 % eran privados, aun cuando esta
categoría representaba solamente el
50 % de las instituciones analizadas. El ejército se toma
De estos cien colegios, cincuenta y seis la universidad, titular
tenían su sede en Bogotá, dieciséis en del periódico del MRL
"La Calle", del 8 de
Cali y siete en Medellín. Agreguemos enero de 1960.
que en Bogotá, actualmente, más del
80 % de los alumnos estudian en co-
legios privados, mientras que año a
año miles de aspirantes de pocos re-
cursos económicos no encuentran cu-
pos en los planteles oficiales. En rea-
lidad la mayor parte de la enseñanza
secundaria y especialmente la que pro-
cura una preparación adecuada para
ingresar en la universidad, está reser-
vada a las minorías sociales que pue-
den costearse un colegio privado.
144
La preponderancia
de la enseñanza privada
La superioridad, concreta y en dife-
rentes aspectos, de la enseñanza pri-
vada limitaba mucho el radio de ac-
ción del Ministerio de Educación Na-
cional en el nivel secundario, ya que
el ministerio no podía oponerle un
modelo de sector oficial eficiente. A
esto se agrega el hecho de que los di-
rigentes del país y los mismos minis-
tros de Educación se habían educado
y educaban a sus hijos en el sector pri-
vado, mostrando así su conformidad y
complacencia con el orden de las co-
sas. En realidad, la mayoría de ellos
opinaban que el Estado, incapaz de
procurar educación para todos los co-
lombianos, debía más bien actuar en
aquellos campos en los que la inicia-
tiva privada estaba poco presente.
Los colegios privados, por su parte,
con el apoyo de las clases superior y
inedia alta que ellos educaban, se or-
ganizaron en asociaciones poderosas.
La Confederación Nacional de Cen-
tros Docentes (CONACED), antigua
Confederación Nacional de Colegios
Católicos vinculada a la Conferencia
Episcopal y a su Secretaría de Edu-
cación de la Iglesia (SENALDI), y la
Asociación Nacional de Rectores de
Colegios Privados (ANDERCOP), de
tendencia laica, reunían alrededor del
85 % del total de colegios no oficiales
y defendían los intereses del sector
privado contra la intervención del Es-
tado. Los colegios extranjeros, cuya
enseñanza bilingüe —y en la que a ve-
ces se daba prioridad a la lengua ex-
tranjera sobre la nacional— era muy
apreciada por los padres de familia pu-
dientes que querían procurar a sus hi-
jos una educación de tipo internacio-
nal, no crearon una organización pro-
pia. Sin embargo los colegios Ameri-
cano (Estados Unidos), Andino (Ale-
mania Federal), Anglo-Colombiano
(Inglaterra), Helvetia (Suiza) y el Li-
ceo Francés Louis Pasteur, por ejem-
plo, se beneficiaban del apoyo finan-
ciero y político de sus respectivos go-
biernos.
Nueva Historia de Colombia. Vo. IV
El Ministerio de Educación logró fi-
jar, progresivamente, los planes de es-
tudio, los programas y el calendario
escolar de todos los colegios secun-
darios, dejando un margen de acción
a los establecimientos privados para el
desarrollo de enseñanzas especiales
(como los idiomas extranjeros en los
colegios bilingües) o para realizar sus
propias actividades. El ministerio es-
tableció un servicio de inspección y vi-
gilancia de la enseñanza que otorgaba
las licencias de funcionamiento de los
nuevos colegios y que aprobaba sus di-
plomas, siempre y cuando se respeta-
sen los requisitos en cuanto a locales,
docentes y programas de estudio.
Además, el ICFES estaba encargado
de la aplicación de los exámenes del
bachillerato a nivel nacional. Sin em-
bargo, es preciso añadir que una vez
que un plantel había obtenido su li-
cencia de funcionamiento la inspec-
ción del ministerio se limitaba a sim-
ples trámites burocráticos.
Después de 1958, varios intentos de
ampliar el control del Estado sobre los
colegios privados fracasaron principal-
mente por la oposición de las organi-
zaciones encargadas de su defensa. En
1959, por ejemplo, un decreto que
congelaba las matrículas y pensiones
en los planteles privados fue sencilla-
mente ignorado. En 1965 la entonces
Confederación Nacional de Colegios
Católicos logró que el Consejo de Es-
tado anulara un decreto autorizando
al Ministerio de Educación a controlar
los textos utilizados por los distintos
establecimientos docentes del país. En
1967 la CONACED se opuso con éxi-
to al funcionamiento de una Junta Re-
guladora de Matrículas que el minis-
terio acababa de crear.
En 1971 la CONACED y la AN-
DERCOP tuvieron un papel decisivo
en el rechazo, por parte del Congreso,
de la reforma educativa presentada
por el ministro Galán que contenía,
entre otras proposiciones, el otorga-
miento de becas para niños pobres por
un monto de hasta el 10 % del total de
la matrícula de los establecimientos
educativos públicos y privados, la dis-
Capítulo 5
ponibilidad de los locales de enseñan-
za oficiales y privados no utilizados
para la enseñanza pública, y el esta-
blecimiento de un servicio cívico obli-
gatorio que hubiera puesto a los hijos
de las clases media y superior en con-
tacto con el pueblo. La ANDERCOP
rechazó el proyecto en su Boletín, con
argumentos que no ocultaban su po-
sición de clase: «Ningún padre de fa-
milia permitiría que su hijo o hija,
educados con esmero y cuidado, fue-
ran enviados a recibir ese impacto tan
perjudicial para su mente en forma-
ción, como sería entrar en contacto
con las denominadas zonas negras de
las ciudades, con todas sus lacras so-
ciales y los peligros que en ellas se en-
cuentran.»
Los Institutos Nacionales de
Enseñanza Media Diversificada
(INEM)
Los INEM fueron establecidos en
1969, concretando la antigua esperan-
za de los responsables educativos de
crear una alternativa técnica real al
bachillerato clásico. Los INEM debían
recibir originalmente a alumnos de
145
distintos grupos sociales y favorecer
las relaciones inter-clases. Sin embar-
go, construidos en barrios populares
como Ciudad Kennedy de Bogotá
(donde fue inaugurado el primer
INEM en 1970) y orientados hacia las
carreras técnicas, nunca atrajeron a
alumnos de las clases superior y media
alta. La creación de estos institutos,
que fue una decisión del gobierno de
Carlos Lleras Restrepo, debe enten-
derse como parte de un conjunto de
políticas reformistas dirigidas esen-
cialmente hacia las clases populares,
con el objetivo de hacerles llegar al-
gunos beneficios económicos y socia- Instituto Nacional de
les sin modificar la estructura socio- Enseñanza Media
económica. Diversificada (INEM)
Francisco de Paula
Los INEM fueron concebidos con la Santander, en Ciudad
asistencia de técnicos de los Estados Kennedy, Bogotá,
Unidos. El Banco Mundial financió con capacidad inicial
diez de los veintinueve millones de dó- para 3 040 alumnos,
construido en 1970
lares que eran el costo inicial de cons- por el ICCE.
trucción de los diecinueve institutos En ese año, el
previstos (incluidos equipos, labora- programa INEM, con
torios y talleres modernos). Los Es- 16 unidades,
tados Unidos proporcionaron, tam- representaba una
inversión de 536
bién, ayuda técnica para la formación millones de pesos
de los administradores y los profesores y una capacidad
de los establecimientos. para 40 mil alumnos.
146
El plan de estudio en los INEM
(seis años) incluía un grupo de asig-
naturas académicas generales que
eran obligatorias para todos los alum-
nos y un grupo de asignaturas vocacio-
nales (académica, industrial, comer-
cial, agropecuaria y promoción so-
cial). Los alumnos escogían, a partir
del 3.° o del 4.° año de estudio, su es-
pecialización gracias a su rotación en
las asignaturas vocacionales y con la
asistencia y ayuda de los orientadores
Rodolfo Martínez Tono, escolares. Los INEM lograron diver-
director fundador sificar, con este sistema, la formación
del Servicio de sus alumnos: en 1975 el 31 % de los
Nacional de Aprendizaje estudiantes estaba matriculado en la
(SENA), organismo
descentralizado, opción industrial, el 28 % en la co-
creado en 1957, mercial, el 26 % en la académica (ba-
pionero en América chillerato), el 9 % en la de promoción
Latina en la social y el 6 % en la agropecuaria. La
capacitación matrícula creció rápidamente: 13.600
de personal
para la industria estudiantes en 1970, 38.000 en 1974
y los servicios. y más de 56.000 en 1980; sin em-
bargo, todavía se encontraba lejos de
los 80.000 alumnos previstos inicial-
mente.
Otras opciones de enseñanza media
El Estado privilegió el establecimiento
de los INEM en los años 1970, pero no
desarrolló programas especiales para
otros tipos de enseñanza media no clá-
sica", ciñéndose solamente a revisar los
programas de estudio y a mejorar la
inspección. Así, las escuelas comercia-
les que debían normalmente exigir y
proporcionar seis años de estudio an-
tes de otorgar un título, no respetaban
en su mayoría esa reglamentación. En
1963 se fijó también en seis años el
tiempo dé estudio seguido en las es-
cuelas normales para tener el diploma
de maestro rural o urbano, y desde
1965 la tendencia fue a reducir el nú-
mero de estudiantes matriculados en
esta opción. El programa de las escue-
las industriales fue revisado en 1966 y
se separó en dos ciclos: un ciclo básico
de cuatro años y un ciclo técnico de
tres años. El relativo desinterés del
Ministerio de Educación por estas mo-
dalidades se tradujo, significativamen-
te, en una disminución del porcentaje
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
de alumnos matriculados en ellas. La
regresión más fuerte se registró en las
escuelas normales, que recibían en
1966 el 12,5 % de la matrícula total y
solamente el 5,5 % en 1974.
En 1968 existían ochenta y una es-
cuelas agrícolas en el país, en su ma-
yoría oficiales, con una matrícula de
7.930 alumnos y un programa de un
año de estudios prevocacionales y dos
años de orientación agrícola. La en-
señanza media agropecuaria no repre-
sentaba una proporción importante de
la matrícula total: apenas el 1,5 % en
1974. Se contaba con tres escuelas
normales agrícolas (Paipa, Buga y Lo-
rica) que fueron transformadas en ins-
titutos técnicos agrícolas en 1967 y que
otorgaban el bachillerato técnico agrí-
cola (ciclo secundario básico más tres
años de estudio); en 1974 tenían una
matrícula de 2.740 alumnos.
El SENA
El Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), creado en 1957, no depende
directamente del Ministerio de Edu-
cación Nacional. Es un organismo des-
centralizado, adscrito al Ministerio del
Trabajo y dirigido por un Consejo Na-
cional que incluye al director del De-
partamento Nacional de Planeación, a
los ministros del Trabajo y de Edu-
cación, y a representantes del arzobis-
po primado, de las asociaciones de
empresas industriales y agropecuarias
y del sindicato católico de la Unión de
Trabajadores de Colombia (UTC).
Goza del apoyo y de la asesoría de
la Oficina Internacional del Trabajo
(OIT), así como de otras organizacio-
nes extranjeras. Se financia con el 2 %
del total de los salarios pagados por las
empresas privadas y públicas que ma-
nejen un capital de más de cincuenta
mil pesos o que tengan más de diez
trabajadores y con el 0,5 % del total
de los salarios pagados por el gobierno
central, los departamentos, los muni-
cipios y los organismos descentrali-
zados.
El SENA tiene una dirección nacio-
nal con sede en Bogotá y dieciocho re-
Capítulo 5
gionales. La dirección fija las metas
generales y cada regional percibe los
fondos respectivos a su área de in-
fluencia, de los cuales debe enviar el
20 % a la dirección nacional que re-
distribuye parte de esos aportes regio-
nales entre los departamentos más po-
bres o desprovistos de regional. Los
servicios del SENA se concentran, sin
embargo, en los departamentos más
desarrollados y donde se encuentra la
mayoría de las empresas: Cundina-
marca, Antioquia, Valle y Atlántico
se reparten casi el 75 % del total de
los recursos mientras que en la costa
pacífica, por ejemplo, la presencia del
SENA se limita a Buenaventura. Éste
sería otro de los factores de acelera-
ción de los desequilibrios regionales
del país.
El aprendizaje, o sea la formación
de los jóvenes de catorce a veinte años
de edad, se da a la vez en los centros
del SENA y en las empresas y durante
períodos de dos a tres años. Esta mo-
dalidad representa una parte míni-
ma de los servicios prestados por el
SENA: en 1975 los 10.976 aprendices
constituían solamente el 3,5 % del to-
tal de los egresados. A partir de esta
fecha, además, su proporción tendió a
reducirse, porque se comenzó a exigir
147
Primer curso de
secretariado impartido
en el Servicio
Nacional de Aprendizaje
(SENA), seccional de
Santa Marta, 1958.
un nivel mínimo de 4.° año de bachi-
llerato para poder entrar al aprendi-
zaje.
La inmensa mayoría de los alumnos
del SENA (71,9 % en 1975) seguían
cursos llamados de complementación
y destinados a trabajadores adultos o
a supervisores insuficientemente for-
mados, con el fin de permitirles lograr
el nivel de eficiencia necesario a la
ocupación. Una proporción importan-
te de personas (23 % en 1975) hacían
cursos de habilitación, destinados a
preparar a trabajadores adolescentes
para ocupaciones calificadas que no
eran objeto de aprendizaje o destina-
dos, también, a trabajadores adultos
que deseaban aprender ocupaciones
semi-calificadas.
Existen también cursos de perfec-
cionamiento y promoción o de espe-
cialización, destinados a trabajadores
calificados que desean desempeñarse
en puestos superiores, pero éstos no
representaban más del 1 % de los
egresados en 1975. El SENA propor-
ciona también desde 1968 asesorías
(sin cursos formales) a la pequeña y
mediana empresa. En la agricultura,
por ejemplo, concluyó acuerdos con la
Organización Mundial para la Ali-
mentación (FAO) y con la empre-

148
sa norteamericana Massey-Ferguson
para cursos de maquinaria agrícola,
con la Federación Nacional de Cafe-
teros de Colombia (FNCC), con el
Instituto Colombiano de Reforma
Agraria (INCORA), y con Inglaterra
para un curso de crianza de ovejas.
Después de 1970, el SENA desarrolla
también programas de capacitación
rápida para el sector informal tradicio-
nal y para el sector marginal.
Se destaca, entonces, la doble fina-
lidad del SENA: por una parte pro-
cura la capacitación de la mano de
obra ligada a las necesidades de las
empresas industriales, agropecuarias y
comerciales (cursos de menos de un
año fuera de la producción o apren-
dizaje), por otra parte se encarga de
la capacitación de la población mar-
ginada urbana y rural (artes menores)
para facilitar su acceso al mercado de
empleo. Concebida por la OIT, esta
tarea empezó con los programas de
Promoción Profesional Popular Ur-
bana y Rural, los que no dieron los re-
sultados esperados en razón del cre-
cimiento del desempleo y del subem-
pleo y de la muy reducida oferta del
mercado de trabajo. Esto obligó a reo-
rientar en 1974 esa política hacia el ob-
jetivo de «promover entre la pobla-
ción más deprimida la capacidad de
generar sus propios puestos de traba-
jo, ya independientemente, o en for-
mas asociativas», dando como resul-
tado los Programas Móviles, Rural y
Urbano. Después de 1980 el SENA
está poniendo a punto, siempre con la
ayuda de la OIT, un nuevo programa
destinado a las áreas rurales margi-
nales: la Capacitación para la Partici-
pación Campesina (CAPACA).
La extensión agrícola
La continua despoblación de las áreas
rurales y la progresión de las guerrillas
en los años sesenta, comenzaron a lla-
mar la atención de las autoridades co-
lombianas sobre los problemas del
campo. Además del SENA, varios or-
ganismos (la Federación de Cafeteros,
el INCORA y Acción Comunal) de-
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
sarrollaron cursos de extensión agrí-
cola y de alfabetización para campe-
sinos.
Sin embargo esta política reprodu-
cía el modelo de extensión agrícola
que los Estados Unidos, después de
haberlo practicado en sus regiones ru-
rales atrasadas, exportaron a América
Latina con el objetivo de aplacar las
tensiones en las zonas rurales por me-
dio de mejoras superficiales. La Or-
ganización de los Estados America-
nos (OEA), la AID, el Departamento
Norteamericano de Agricultura y el
Cuerpo de Paz fueron particularmente
activos en esta tarea, procurando cré-
ditos, expertos y personal docente. A
Colombia se mandaron jóvenes del
Cuerpo de Paz para enseñar en las es-
cuelas agrícolas, alfabetizar a los cam-
pesinos y fomentar la creación de Aso-
ciaciones de Futuros Campesinos de
Colombia que reunían alumnos de las
escuelas agrícolas y jóvenes campesi-
nos sin formación. Se aconsejaba el
establecimiento de cooperativas de jó-
venes agricultores. Utilizaron el mé-
todo de enseñanza por proyectos que
los alumnos debían realizar sobre las
tierras familiares. También impulsa-
ron la formación de Clubes 45 (Saber,
Sentimiento, Servicio, Salud) para los
jóvenes campesinos y clubes de me-
joramiento del hogar para las muje-
res. De todas formas, parece que estas
operaciones tuvieron muy poco im-
pacto en la realidad rural.
La alfabetización de adultos
El analfabetismo era y continúa sien-
do importante en el país, particular-
mente en las zonas rurales. Aun cuan-
do las cifras oficiales actuales recono-
cen aproximadamente un 20 % de
analfabetos en la población adulta, es
probable que el porcentaje de analfa-
betos funcionales sea mucho más ele-
vado. Los gobiernos colombianos a lo
largo de la historia siempre han pre-
tendido tener entre sus prioridades la
lucha contra el analfabetismo; sin em-
bargo, han sido pobres las realizacio-
nes concretas.

Capítulo 5
Las campañas de alfabetización,
que el Ministerio de Educación orga-
nizó periódicamente, tuvieron más re-
lación con una operación de propa-
ganda política que con la enseñanza
paciente de la lectura, la escritura y la
aritmética a los analfabetos. Por ejem-
plo, en 1962, un decreto impuso a los
alumnos de 5.° y 6.° años de bachille-
rato, dedicar algunas horas a la alfa-
betización de los iletrados, pero esto
se cumplió en un grado mínimo. En
1969 el gobierno de Carlos Lleras de-
claró una gran campaña de «Libera-
ción por la Educación», en conme-
moración del ciento cincuenta aniver-
sario de la Independencia, y creó una
División de Educación de Adultos en
el Ministerio de Educación. Sin em-
bargo no se otorgaron los fondos ne-
cesarios y los resultados, en términos
de adultos alfabetizados, fueron limi-
tados. Por otra parte las últimas cam-
pañas, como la «Campaña Nacional
de Alfabetización Simón Bolívar» (en
conmemoración del ciento cincuenta
aniversario de la muerte del Liberta-
dor) del gobierno de Julio César Tur-
bay Ayala, o la «Campaña de Instruc-
ción Nacional CAMINA» del gobier-
no de Belisario Betancur, tampoco se
apartaron de una orientación política
y dedicaron buena parte de sus recur-
sos a la publicidad.
Una proporción importante del pre-
supuesto de la División de Alfabeti-
zación y Educación de los Adultos se
utilizaba para subvencionar iniciativas
privadas: así, en 1969, el Ministerio de
Educación dedicaba el 39 % de ese
renglón a la Acción Cultural Popular
(ACPO) de Radio Sutatenza. Sin em-
bargo, progresivamente la subvención
oficial disminuyó en razón de la pér-
dida de audiencia de Radio Sutatenza.
En efecto, ACPO se escuchaba mucho
a causa de que vendía sus radios de
transistores con la frecuencia bloquea-
da en Radio Sutatenza; pero la llegada
masiva de radios de transistores ja-
poneses y baratos (generalmente de
contrabando), en los cuales los cam-
pesinos podían escoger su emisora,
dio como resultado que los programas
149
de ACPO dejaron de ser escuchados.
Por otra parte se había exagerado mu-
cho la importancia de ACPO en la al-
fabetización rural, ya que parecía una
solución nueva y poco costosa al pro-
blema de la falta de maestros y locales
de enseñanza en el campo. Pero en la
realidad durante los años sesenta, los
programas de Radio Sutatenza no lle-
garon a más del 0,5 % de la población
campesina de Colombia.
A finales de los años sesenta, con el
apoyo de los Estados Unidos, el Mi-
nisterio de Educación inició un pro-
grama de educación básica para los
sectores populares urbanos, que in-
cluía alfabetización, matemáticas, re-
ligión e instrucción cívica. La televi-
sión fue el medio utilizado y la ense-
ñanza se dio en centros de recepción
comunitarios. Más de cien voluntarios
del Cuerpo de Paz, especializados en
educación a distancia, fueron enviados
a Colombia a capacitar técnicos co-
lombianos y el programa fue financia-
do parcialmente por la AID. El fra-
caso no se hizo esperar: altos costos y
un rendimiento bajísimo; doce millo-
nes de pesos en 1970 para llegar ape-
nas a cuatro mil alumnos adultos, de
los cuales sólo cincuenta terminaron el
ciclo, sin mejorar finalmente mucho
sus posibilidades de acceso al mercado
de empleo.
La educación primaria
La educación primaria se desarrolló
siempre en medio de desigualdades
muy importantes entre las zonas ur-
banas y rurales. Por segunda vez en el
siglo xx, contando el intento fracasado
de 1932, la legislación unificó en 1963
la educación primaria en el país, im-
poniendo cinco años de enseñanza ele-
mental en todas las escuelas, urbanas
y rurales. En 1967, el Plan de Emer-
gencia propuso varias soluciones a la
falta de cupos para alrededor de se-
tecientos mil niños en la educación
primaria. Decretó las «escuelas de
funcionamiento intensivo», reducien-
do el número de horas semanales del
programa para así liberar horas que
150 Nueva Historia de Colombia. Vol. IV

los maestros podrían consagrar a otros mente parecidas a las de las escuelas:
niños. Introdujo las escuelas comple- en 1970, solamente el 9 % de las es-
tas en el campo «en las cuales median- cuelas rurales ofrecía los cinco grados
te una reglamentación flexible y ho- de primaria, mientras que más del
rarios adecuados, se podrán cursar los 60 % ofrecía únicamente los dos pri-
cinco grados de enseñanza primaria a meros grados. Resalta de esta obser-
cargo de un solo maestro». Estableció vación que, si bien muchos niños ru-
las escuelas de doble jornada (la ma- rales abandonaban la escuela en razón
ñana para un grupo de alumnos, la tar- de las condiciones campesinas que
de para otro). Autorizó la coeduca- obligan a trabajar temprano y a par-
ción de los sexos para clases con me- ticipar en las cosechas, la deserción es-
nos de treinta alumnos. Se creó, ade- colar tenía como causa principal la re-
más, el Instituto Colombiano de Cons- ducida oferta escolar en las áreas ru-
trucciones Escolares (ICCE) con el rales.
objeto de que contribuyera a la exten- Para solucionar este problema, se
sión de la cobertura escolar mediante inició desde 1970 un programa de
la construcción de nuevas aulas. Concentraciones de Desarrollo Rural.
Sin embargo, esas políticas, aun Éstas completaban la enseñanza pri-
cuando permitieron un aumento de la maria impartida en las escuelas rura-
matrícula total, no disminuyeron la les, permitiendo a los alumnos del
brecha entre las oportunidades edu- campo seguir la totalidad de los cinco
cativas del campo y de las ciudades. grados y hasta el primer ciclo de la en-
En 1970 todavía cerca del 40 % de los señanza media vocacional. Sin embar-
niños en edad escolar de las zonas ru- go, desde el principio faltó coordina-
rales no asistía a la escuela, mientras ción entre el servicio escolar y otros
en las zonas urbanas sólo el 22 % no servicios básicos que necesitaba la co-
asistía. En 1960 y 1964, el 3 % de-Ios munidad rural (higiene, mercadeo,
alumnos matriculados en las escuelas construcción de carreteras y edificios,
rurales alcanzaba el 5.° grado, com- electrificación); además, algunas ve-
parado con el 46 % en las escuelas ur- ces la «politiquería» se manifestó en la
banas. Entre 1970 y 1974, las propor- decisión acerca de la localización de
ciones eran respectivamente del 10 % las Concentraciones de Desarrollo
y del 52 %. Estas cifras son sensible- Rural.
La masificación de la educación pri-
Monseñor José Joaquín
maria pública y la reducción de los
Salcedo Guarín, horarios introducidos por el Plan de
fundador de Acción Emergencia, produjeron también
Cultural Popular, ACPO, efectos nefastos sobre la calidad de la
y Radio Sutatenza, enseñanza. Este sector había perdido
dedicadas a la
capacitación de mucho prestigio desde los años cua-
campesinos y adultos renta, a causa del crecimiento de la
en forma masiva, enseñanza primaria privada. Pero
a través de escuelas ahora, ¿cómo podría competir con los
radiofónicas.
Fue su director desde colegios privados que procuraban ge-
1948, año de la neralmente cursos durante el día en-
fundación, hasta 1987. tero, utilizando métodos y útiles de
enseñanza más modernos o salones de
clases menos poblados?
A excepción de los jardines infan-
tiles del Instituto Colombiano de Bie-
nestar Familiar, que aseguran una co-
bertura muy reducida, la escuela pri-
maria pública no recibe a los niños an-
tes de los siete años de edad. Mien-
Capítulo 5 151

Huelga de maestros
en los años 60.
El principal sindicato
del sector, la
Federación Colombiana
de Educadores (Fecode),
promovió numerosas
huelgas y obtuvo
algunas alzas de
salarios y capacitación
para los maestros.

tras, en muchas escuelas privadas categorías del escalafón representaban

existe un nivel preescolar que ofrece el 39 % de todos los maestros de la
una enseñanza, incluso bilingüe, des- educación primaria oficial; en 1977,
de los tres años de edad. Así, por el 81 %).
ejemplo, en 1968 la matrícula prees- El magisterio hizo frente a esta evo-
colar contaba 13.300 alumnos inscritos lución negativa de su situación con
en el sector oficial y 94.200 en el sector una unidad y politización crecientes.
privado. En los años 1960 su sindicato princi-
A consecuencia de esto, los alum- pal, la Federación Colombiana de
nos de las escuelas primarias públicas Educadores (FECODE) obtuvo gra-
empiezan su escolarización con un re- cias a numerosas huelgas algunas alzas
tardo prácticamente imposible de eli- de salario y posibilidades de capaci-
minar en su futuro. tación en el empleo. También la FE-
CODE fue la inspiradora del Congre-
Los maestros y la Federación so Pedagógico Nacional de 1966, en el
Colombiana de Educadores cual formuló los objetivos prioritarios
que, según ella, debía fijarse el go-
(FECODE) bierno: en primer lugar la generaliza-
ción de la educación primaria, espe-
Estos años de masificación de la en- cialmente
señanza primaria y de continua pér- ción y educación en el campo, la alfabetiza-
de los adultos, y en
dida de prestigio del sector público tu- último lugar la enseñanza
vieron profundas repercusiones sobre Este congreso tuvo cierta influenciasuperior.
el magisterio. Su estatuto socioeco- sobre el Plan de Emergencia de 1967.
nómico siguió disminuyendo, mientras
que el número de maestros diploma- En la década del setenta, la FE-
dos que trabajaban en la educación CODE radicalizó sus posiciones sin-
oficial aumentó como resultado de la dicales y políticas, sobre todo a partir
creación de numerosas escuelas nor- del proyecto de reforma del Estatuto
males entre 1930 y 1965 (en 1964 los del Personal Docente presentado por
maestros inscritos en las dos primeras el ministro de Educación, Galán, y
152
que la Federación hizo fracasar. Las
nuevas metas de la FECODE abar-
caron la sindicalización de los maes-
tros y profesores, la defensa socioe-
conómica del magisterio, el reconoci-
miento de la libertad de cátedra y el
derecho de huelga para los educado-
res, la defensa de la enseñanza oficial
en contra del sector privado y... la rea-
lización del socialismo en Colombia.
Paso importante en la unificación del
sindicalismo docente, desde 1979 la
FECODE no representa sólo a los
maestros de enseñanza primaria, sino
también a los profesores de enseñanza
secundaria y a un sector importante de
docentes universitarios.
La FECODE terminó por aceptar
un nuevo estatuto docente en 1979,
después de haber rechazado más de un
proyecto, porque la reforma propues-
ta por el ministro de Educación, Ro-
drigo Lloreda Caicedo, reconocía los
derechos y deberes de los educadores
fortaleciendo, por ejemplo, la repre-
sentación del magisterio en las juntas
del escalafón o estableciendo estímu-
los para los maestros de las zonas ru-
rales. Sin embargo, no avanzó mucho
en la solución de todos los problemas
del magisterio, que hoy en día sigue
siendo mal remunerado y sometido,
Pedro Gómez Valderrama,
ministro de Educación
1962-1965, durante la
inauguración de una
nueva sede de la
editorial Tercer Mundo,
en marzo de 1964.
A su lado, el
ministro de Educación
del gobierno de Alberto
Lleras, en noviembre
de 1960,
Belisario
Betancur Cuartas.
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
en ciertas regiones, a demoras en el
pago de los salarios así como menos-
preciado y víctima de la creciente rup-
tura entre el ideal del maestro al ser-
vicio de la comunidad y la realidad de
un trabajo docente rutinario y en con-
diciones difíciles. Este estatuto, ade-
más, tenía la particularidad de que
unificaba el escalafón de la enseñanza
primaria y el bachillerato. Con esto se
eliminaba una de las características
más regresivas del sistema anterior,
que estimulaba a los docentes mejor
calificados a dedicarse únicamente a la
enseñanza secundaria. El impacto de
este cambio será sin duda muy lento,
pues la preparación de licenciados en
educación, pese a algunos programas
nuevos, sigue estando orientada en
forma abrumadora hacia la formación
de profesores de secundaria, a pesar
de que es en la primaria donde se en-
cuentra la mayor necesidad de califi-
cación.
El fínanciamiento de la educación
Los gastos dedicados a la educación
crecieron considerable y paralelamen-
te a la expansión cuantitativa de la ma-
trícula escolar durante el Frente Na-
cional. En 1958 la partida correspon-
Capítulo 5 153

diente al Ministerio de Educación as- Jaime Posada,

cendió en el presupuesto nacional al 8, ministro de Educación
6 % (141,743 millones de pesos) en 1961-1962.
comparación con el 6,2 % en el año
anterior. A partir de 1962, se dio cum-
plimiento al artículo segundo del ple-
biscito de 1957, que establecía que la
nación debía consagrar a la educación
el 10 % de su presupuesto, ya que fue
entre 1962 y 1971 siempre superior al
12 %, alcanzando el 14,8 % en este
último año (o sean 3.329,400 millones
de pesos). Sin embargo, en la década
del setenta, si bien la participación de
la educación en el presupuesto nacio-
nal ha crecido, llegando al 18,9 % en
1980 (38.765,300 millones de pesos)
en pesos de valor constante, se ha es-
tancado.
Las dos fases de esa evolución se
notan también en los cambios ocurri-
dos en la composición del gasto edu-
cativo. En 1960, los gastos de funcio-
namiento (salarios, materiales, costos laboral con los docentes, a lo cual se
de administración) absorbían el 91 % suma ahora el déficit fiscal de la na-
y los gastos de inversión (construcción ción, situación que permite prever,
de escuelas, capacitación del personal para el futuro, una reducción dramá-
docente e innovaciones educativas) el tica del presupuesto educativo y el
9 % del presupuesto. En 1971 los gas- cuestionamiento real de todas las re-
tos de inversión habían crecido al formas, aun limitadas, de las últimas
25 % y los gastos de operación se ha- décadas.
bían reducido al 75 %. Eso se explica,
en parte, por la presencia de impor- Gonzalo Vargas Rubiana,
tantes créditos extranjeros para los ministro de Educación
programas de enseñanza media y su- 1960
perior que hemos analizado anterior-
mente, pero no se puede olvidar que
a partir de 1964 la nación asumió una
proporción creciente de los salarios de
los maestros, los cuales son gastos de
funcionamiento. Se puede pues afir-
mar que en la década del sesenta el go-
bierno hizo un esfuerzo particular
para financiar la educación. Todo lo
contrario ocurrió en la década del se-
tenta. La composición del gasto edu-
cativo evolucionó hacia un regreso a la
situación de 1960 y los recursos de fun-
cionamiento volvieron a representar
más del 90 % del total, a costa de los
recursos de inversión. Además, desde
1977, se viene acumulando un déficit
presupuestal del Ministerio de Edu-
cación Nacional y una inmensa deuda
154
Las mismas fases aparecen en la
evolución de la distribución de los gas-
tos educativos por nivel de enseñanza.
En 1960 el 49 % del presupuesto total
fue destinado a la educación básica y
primaria (alfabetización, escuelas ra-
diofónicas, televisión y cine educati-
vos, pre-primaria y primaria), el 23 %
a la educación media, el 18 % a la
educación superior y el 9,5 % a otros
renglones. Diez años más tarde, el
porcentaje dedicado a la enseñanza
superior era sensiblemente igual, pero
la proporción para el nivel primario
había crecido a costa del nivel medio.
Las desproporciones seguían siendo
considerables, pues en términos de in-
versión por alumno, se gastaban qui-
nientos pesos en el nivel primario, mil
doscientos en el nivel medio y cuatro
mil quinientos en el nivel superior. En
1981 se había regresado prácticamente
a la situación de 1960: 44,5 % para la
educación primaria y básica. 25 %
para la educación media, 20,5 % para
Alfonso Ocampo Londoño, las universidades y 10 % para otros
ministro de Educación
1960-1961. renglones.
Nueva Historia de Colombia Vol. IV
La nacionalización de la educación
primaria y los Fondos Educativos
Regionales (FER)
Reivindicación permanente de la FE-
CODE, la nacionalización de la edu-
cación primaria no se concretó total-
mente entre 1954, fecha del primer de-
creto que la menciona, y 1975, fecha
de la ley llamada de nacionalización
de la educación primaria y secundaria;
pero, en ese período, se lograron al-
gunos avances. En 1960 una ley dis-
puso que «desde el uno de enero de
1961 la nación tendrá a su cargo el
pago de los sueldos del magisterio de
la enseñanza primaria en todo el te-
rritorio de la República» pero sin qui-
tarles a los departamentos sus respon-
sabilidades en la conducción de la edu-
cación primaria; por consiguiente, los
gobernadores multiplicaron los nom-
bramientos de maestros, despreocu-
pándose por el pago de sus salarios.
Incapaz de responder financieramente
a la creciente demanda, el gobierno
nacional tuvo que dejar sin aplicar la
ley de 1960.
La reforma constitucional de 1968,
preparada por Carlos Lleras Restre-
po, reorganizó la administración pú-
blica y tuvo sus efectos sobre la edu-
cación, acentuando el centralismo del
Ministerio de Educación Nacional a
costa de la autonomía de las Secreta-
rías Departamentales de Educación.
Permitió, también, la creación en el
mismo año de los Fondos Educativos
Regionales (FER) para coordinar la
centralización administrativa de la
educación. Especie de Cajas, los FER
están constituidos con los aportes na-
cionales, departamentales y munici-
pales destinados al financiamiento de
la educación primaria. Son adminis-
trados por los gobiernos departamen-
tales, pero sometidos a la vigilancia de
un delegado del Ministerio de Edu-
cación Nacional. En principio, si el de-
partamento no proporciona los apor-
tes que le corresponden, hace malver-
saciones, procede a nombramientos
de maestros sin calificaciones o en nu-
mero excesivo, el delegado del minis-
Capítulo 5 155

terio puede retirar o suspender los Octavio Arizmendi

aportes nacionales. Posada,
Desde 1968 los FER han evolucio- ministro de Educación
nado de una manera aparentemente 1968-1970.
Durante su gestión
contradictoria. Creados con el fin de se impulsó el Convenio
eliminar la «politiquería» a nivel de- Andrés Bello
partamental, fueron dirigidos al co- y se pusieron en
mienzo por delegados técnicos y apo- marcha organismos
líticos, que no lograron imponer su au- como el Instituto
Colombiano de Cultura
toridad frente a las Secretarías Depar- y el de Construcciones
tamentales: según el estudio de E. Escolares, con el
Mark Hanson, hasta enero de 1973, programa de Institutos
sobre los veintitrés FER existentes, de Enseñanza Media
diez estaban desorganizados y no ha- Diversificada, INEM.
También se organizaron
bían desarrollado ninguna colabora- los Fondos Educativos
ción entre el ministerio y el departa- Regionales (FER), para
mento. A raíz de la reforma de los coordinar la
FER en 1975, aumentaron los poderes centralización
de los delegados del Ministerio de administrativa
de la educación.
Educación, lo cual politizó mucho la
función, pero a medida que los dele-
gados fueron más políticos y menos
técnicos pudieron hacerse respetar
mejor por los gobiernos departamen-
tales y desempeñar algo mejor su pa- Hoy en día, es notable el estado
pel de vigilancia y control de la ad- caótico de la organización y adminis-
ministración educativa. tración educativa en los territorios na-
cionales. En ellos, además de la edu-
Los territorios de misiones cación concretada con las misiones, el
Ministerio de Educación Nacional, al-
Los FER abarcaron los veintidós de- gunos organismos descentralizados y,
partamentos con que contaba Colom- por ejemplo, en el sur de la costa pa-
bia y el distrito especial de Bogotá, cífica, las Secretarías Departamenta-
pero no incluyeron los territorios na-
cionales. Éstos siguieron siendo con- Rodrigo Lloredo Caicedo,
siderados como territorios de misiones ministro de Educación
durante el Frente Nacional y la edu- 1978-1980. En su reforma,
cación allí siguió reglamentada por un aceptada por Fecode en
convenio con las misiones religiosas, 1979, estipuló la
renovado en 1952. Según este conve- representación del
magisterio en las juntas
nio, la nación contrata, por interme- de escalafón y estímulos
dio del nuncio del Vaticano, al vica- para los maestros rurales.
riato y al prefecto apostólico del res-
pectivo territorio para la dirección, vi-
gilancia e inspección de la educación,
así como para el nombramiento de los
maestros, siempre y cuando respeten
las normas y los programas oficiales. El
convenio de 1952 fijaba los aportes para
los territorios en unos diez millones y
medio de pesos y para la nunciatura de
Bogotá (para fines de redistribución) en
un millón; estos aportes fueron some-
tidos a repetidos reajustes.
156
les de Educación crearon sus propias
escuelas e institutos que con su res-
pectivo personal docente escapan a la
vigilancia del vicariato o prefecto y en
muchos casos a toda vigilancia.
Los auxilios oficiales
a la educación privada
Durante el Frente Nacional, el go-
bierno destinó aproximadamente el
10 % de su presupuesto para la ense-
ñanza primaria y secundaria, al sector
privado, lo que representó en 1969,
por ejemplo, unos ochenta millones
de pesos. Los criterios según los cuales
se atribuyeron los auxilios a los esta-
blecimientos nunca fueron definidos
claramente y obedecen más bien al
juego de las recomendaciones y pre-
siones clientelistas. Además de este
apoyo, la educación privada se bene-
ficia del sistema nacional de becas es-
tablecido en 1971 bajo la responsabi-
lidad del ICETEX. Entre 1971 y 1973,
éste destinó a los planteles particula-
res casi el 50 % de cinco millones de
dólares atribuidos por el Ministerio de
Educación a las becas. Ya se mencio-
nó también el otorgamiento de crédi-
Juan Jacobo Muñoz,
ministro de Educación
1972-1974.
Nueva Historia de Colombia. Vol. IV
tos extranjeros a establecimientos par-
ticulares, sobre todo universidades.
Por consiguiente, es preciso obser-
var que si el sector privado contribuye
a descargar al Ministerio de Educa-
ción de una misión que no logra cum-
plir solo, este sector se ha desarrollado
gracias a los fondos públicos, y por su-
puesto a costa, en todo sentido, de la
educación oficial.
La planificación educativa
A partir de 1958 el Ministerio de Edu-
cación Nacional fue sometido a varias
reestructuraciones que debían darle
mayor eficiencia y especializar más sus
funciones. Desde 1956, con la elabo-
ración del Primer Plan Quinquenal de
Educación Integral, se trató de plani-
ficar la expansión de la educación co-
lombiana hacia una mayor cobertura
de la población en edad escolar. El
propósito era. también, conseguir más
fácilmente créditos extranjeros por
este medio.
En 1958 el gobierno de Lleras Res-
trepo creó la Unidad de Recursos Hu-
manos dentro del Departamento Na-
cional de Planeación, para relacionar
así la educación con la economía. Con
la asesoría de algunos organismos
extranjeros (OIT, UNESCO, AID,
OEA, etc.) la Unidad de Recursos
Humanos y el Ministerio de Educa-
ción realizaron numerosos estudios so-
bre el rendimiento y funcionamiento
de los distintos niveles y sectores de la
educación colombiana, así como sobre
su relación con el mercado de trabajo.
Con base en esos estudios se estable-
cieron proyecciones, estrategias y pla-
nes de desarrollo que pretendían una
mejor integración del sistema educa-
tivo en sí mismo y con el desarrollo de-
mográfico y socioeconómico del país.
Sin embargo estos esfuerzos de pla-
neación educativa raramente se tra-
dujeron en realizaciones concretas. La
enseñanza superior que fue el objeto
principal de los planificadores durante
un cuarto de siglo, creció sin organi-
zación ni coordinación y a un ritmo to-
talmente desproporcionado con las
Capítulo 5
posibilidades del mercado de empleo.
Según Ivón Lebot: «La planeación
educativa en Colombia ha sido [...] un
elemento esencial de colaboración con
los organismos internacionales y las
agencias extranjeras en el sector. En
realidad ha servido más para dar a es-
tos organismos una cierta imagen de
las necesidades educativas del país,
que para la aplicación de soluciones a
los problemas existentes.»
¿Qué balance educativo
se puede hacer?
Desde 1958, la educación colombiana
estuvo marcada por la expansión
cuantitativa y la creciente complejidad
de su organización, especialmente en-
tre los años 1967 y 1972, que vieron el
mayor número de reformas. Sin em-
bargo las políticas educativas decidi-
das no se caracterizaron por su cohe-
rencia ni por su continuidad, y esto a
pesar de la relativa estabilidad política
que se registró durante todo el perío-
do (a excepción de las zonas de gue-
rrillas). ¿Por qué esta situación?
La educación —aunque importante
porque permitía satisfacer los anhelos
157
Una escuela radiofónica
de los años 50,
con sus alumnos,
un auxiliar inmediato
y materiales entregados
por Acción Cultural
Popular. Así llegó el
desarrollo y la
capacitación a las
familias campesinas.
de las clases medias— no fue la prio-
ridad de los gobiernos que se sucedie-
ron desde 1958. El propósito de éstos
fue administrarla lo mejor posible sin
cuestionar nunca el dualismo marcado
del sistema educativo: con un sector
privado reservado a las clases superior
y media y un sector oficial sin prestigio
para las clases populares. El principal
intento de disminuir las diferencias en-
tre los dos sectores fue la reforma pro-
puesta por el ministro Galán en el año
1971, ampliamente rechazada por el
Congreso. Nadie se atrevió entonces a
proponer un sistema educativo oficial
para todos.
La educación es el reflejo exacto de
las divisiones existentes en la sociedad
colombiana. División entre los que
tienen acceso a la educación y los que
no lo tienen. División entre las zonas
rurales poco provistas de servicios y
las zonas urbanas mejor atendidas.
División entre los sectores marginados
a los cuales se ofrecen programas es-
peciales y los sectores industriales
competitivos. División entre los que
pueden pagarse la educación privada y
los que deben contentarse con la edu-
cación oficial. División entre los que
158 Nueva Historia de Colombia. Vol. IV

pueden acceder al bachillerato y a la cursos básicos como especializaciones

universidad y los que deben limitarse
a la educación media diversificada.
Esa adecuación de la estructura edu-
cativa con la estructura socioeconó-
mica creó la ilusión de una movilidad
social ascendente por medio de la edu-
cación. Así los padres de familia de
pocos recursos económicos se endeu-
dan para costear la educación privada
a sus hijos, los empleados y trabaja-
dores sacrifican sus madrugadas y no-
ches en estudios complementarios. El
gobierno de Belisario Betancur no se
equivocó en su decisión de crear la
Universidad Abierta y a Distancia
para los sectores marginados de la so-
ciedad. Esta universidad ofrece tanto
técnicas y carreras clásicas, por medio
de algunas universidades en su mayo-
ría privadas, las que prometen a más
de doscientos mil colombianos el tí-
tulo de doctor, eso sí, contra el pago
de matrículas relativamente costosas.
Caracterizada por la improvisación y
la carencia de recursos apropiados
este tipo de enseñanza abre un nuevo
mercado para el sector educativo pri-
vado y crea nuevas ilusiones para la
población marginada. Pero, finalmen-
te, no crea nuevos puestos de trabajo,
y otra vez se adopta una solución apa-
rente ante la incapacidad de enfrentar
los problemas de fondo de la educa-
ción pública.

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