66 / Educación pública y clientelismo en Colombia
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gobierno, liberal, para que se cumplieran. Finalmente, en
1927, el gobierno entregó por completo a las comunidades
religiosas los colegios que éstas habían venido administran-
do hasta esa fecha.?° Puede afirmarse, como señala Helg,
que la diferencia entre educación privada y educación públi-
ca a nivel de secundaria fue muy tenue hasta mitad del siglo
xx. Los colegios públicos como tales nunca existieron. El
Estado no impartió directamente instrucción secundaria. El
Estado siempre delegó la dirección y el manejo de sus escue-
las secundarias a los particulares, especialmente a las comu-
nidades religiosas."
Durante las últimas décadas del siglo XIX, el número de
niños matriculados en las escuelas primarias aumentó de
80.000 en la década del setenta a 100.000 durante La Rege-
neración y a cerca de 140.000 hacia el final del siglo. Estos
incrementos mejoraron levemente la tasa de cobertura en
ese nivel educativo, que pasó del 15% en 1870 al 19% en
1897. En las primeras tres décadas del siglo xx, el ritmo de
crecimiento de la educación primaria aumentó gradualmen-
te: 250.000 niños en 1912, 340.000 en 1918 y 414.000 en
1925. Esto se vio reflejado en la tasa de cobertura de prima-
ria, que se incrementó al 31% al final de la República Con-
pero aumentó gradualmente durante el primer cuarto del
siglo XX: en 1923 había 28.289 alumnos en las escuelas de
secundaria. De igual manera, los estudiantes universitarios
pasaron de menos de mil hacia el final del siglo XIX, a
1.500 en 1923.73
casi toda La Regeneración. Entre 1920 y 1925, en una época
70 Ibid, pp. 128-130.
Ibid., p. 296.
72 Cifras de Fresneda y Duarte, Op. cit, Anexo Estadístico, tabla III-I.
73Véase Memorias del Ministro de Instrucción Pública, Bogotá, 1924, pp.
21-43.
Administración y financiación de la educación pública...
de prosperidad sin precedentes, la asignación del gobierno
central para la educación fue de alrededor del 6.5% del gas-
to del gobierno central. A pesar del aumento en la cobertura
educativa y del gasto público en el sector, Colombia entró a
la década del treinta con un asombroso retraso en la educa-
ción en comparación con estándares internacionales. Como
señala Londoño, en ese tiempo el nivel de educación de la
fuerza laboral era la mitad del nivel del de otros países con
un desarrollo económico similar y la duración promedio de
educación para los colombianos era alrededor de sólo un
año de estudios. 74
Durante este período, el sistema educativo funcionó
descentralizadamente. Las autoridades centrales eran débi-
les e incapaces de ejercer control sobre la periferia, aunque
oficialmente mantenían el control sobre los contenidos de la
educación. Desde 1886 en adelante, aun esto último pasó a
manos de la Iglesia. La financiación y la administración de
la educación fueron en gran parte responsabilidad de las
autoridades locales durante los primeros cincuenta años de
la república, y más adelante, a partir de la década del seten-
ta, de las autoridades departamentales. Sin embargo, la falta
permanente de fondos y la débil situación fiscal de los muni-
cipios y departamentos trajeron como resultado una baja
cobertura de la educación básica de la población.
Reformas educativas durante la República
Liberal
En 1930, un liberal moderado, Enrique Olaya Herrera, ganó
las elecciones presidenciales y comenzó el período conocido
como la República Liberal. La administración Olaya fue un
gobierno de coalición. Todos sus ministros de educación
fueron conservadores. En 1931, el gobierno trató de intro-
74 Juan L. Londoño, "Income Distribution During the Structural
Transformation: Colombia 1938-1988", [tesis de Ph. D.], Harvard
University, 1990, pp. 56-57 y Anexo Estadístico.
68 / Educación pública y clientelismo en Colombia
ducir el Sistema de Inspección Nacional en la educación,
pero debido a restricciones presupuestales, éste se activó sólo
a nivel de primaria. Después de un viaje alrededor del país,
el diagnóstico de uno de los ministros de educación fue el
siguiente:
Deficiencias financieras ante todo: las asambleas depar-
tamentales votaban prioritariamente subsidios para la
enseñanza secundaria de las elites en detrimento de la
educación primaria de la mayoría y de los salarios de los
maestros; los municipios inflaban su presupuesto desti-
nado a la instrucción primaria para desviarlo en favor
del colegio privado local, de becas para los hijos del ga-
monal o de la organización de fiestas de propaganda
política. Deficiencias de organización: el material ya in-
suficientemente pagado por el Estado no llegaba nunca
a su destino; las asambleas departamentales votaban or-
denanzas que contravenían las decisiones nacionales. De-
ficiencias pedagógicas, en fin: los municipios recurrían a
un policía escolar para obligar a los niños a ir a la escue-
la; los maestros hacían arrodillar a los malos alumnos
sobre granos de maíz o les suministraban correazos; el
contenido de la enseñanza estaba completamente supe-
rado.75
Con este deprimente cuadro en mente y considerando
que la recesión económica mundial había golpeado las fi-
nanzas públicas, el gobierno optó, como señala Helg, por
mejorar la calidad de la enseñanza, más que por extender
su cobertura (Decreto 1487 de 1932),6 Ásí, para mejorar
la calidad de la instrucción primaria rural, abolió la distin-
ción entre enseñanza urbana y rural, y estableció un ciclo
uniforme de educación primaria de cuatro años. Para
mejorar la calidad de la enseñanza, aumentó los años de
75 Helg, Op. cil., p 140.
76 El gasto del gobierno central decreció de $ 115.3 millones en 1928 a
$46.1 millones en 1932. Las partidas para educación en el presu
puesto público descendieron del 6,3% en 1929, a alrededor del 2%
en 1933-1934, su punto más bajo para el período de 1920-1960 (véase
tabla 2.1).
Administración y financiación de la educación pública... / 69
estudio para un maestro cualificado: educación secundaria
más dos años de estudios pedagógicos para maestros de prima-
ria y cuatro para maestros de secundaria. También aumentó
la enseñanza secundaria a seis años y permitió que las ni-
ñas siguieran estudios de secundaria. Consistente con su
preocupación por mejorar la formación de los maestros, el
gobierno fundó la Facultad de Estudios de Educación en la
Universidad Nacional y publicó regularmente una revista lla-
mada Educación."
La mayoría de las reformas no se implementaron. Las
escuelas rurales y urbanas continuaron enseñando currículos
diferentes y la reforma de la educación secundaria confir-
mó la preferencia por los estudios clásicos de secundaria so-
bre cualquier otra clase de bachillerato, aunque, al extender la
educación secundaria a las mujeres, desde entonces éstas tu-
vieron acceso a un nivel más elevado de escolaridad.
Este enfoque cambió en el primer gobierno de Alfonso
López Pumarejo (1934-1938). López Pumarejo promovió
iniciativas para popularizar la educación, para reducir el anal-
fabetismo, para modernizar el Ministerio de Educación y para
lograr una participación más activa del gobierno en la edu-
cación pública. Sin embargo, la ausencia de un proyecto co-
herente, la rotación de ministros de educación —hubo ocho
duratido admial y les ido presidente y Fuera
limitaron el alcance de las reformas.
La reforma constitucional de 1936 estableció la "suprema
inspección y vigilancia" del Estado en educación, suprimió
cualquier mención del control de la Iglesia sobre el conteni-
do educativo y los maestros, y estableció que la educación
primaria sería obligatoria: "Se garantiza la libertad de ense-
ñanza. El Estado tendrá, sin embargo, la suprema inspec-
ción y vigilancia [...] La enseñanza primaria será gratuita en
las escuelas del Estado, y obligatoria en el grado que señale
la Ley" 78 La Ley 32 de 1936 estableció la igualdad de dere-
77 Véase Helg, Op. cil., pp. 140-142, y Fresneda y Duarte, Op. cil., pp.
166-167.
78 Citado por Fressneda y Duarte, Ibid., p. 164.
 70 / Educación pública y clientelismo en Colombia
chos a la admisión en las escuelas: "ningún establecimiento
de educación podrá negarse a admitir alumnos por motivos
de nacimiento ilegítimo, diferencias sociales, raciales o reli-
giosas". 79
En 1936, el gobierno lanzó una campaña para luchar
contra el analfabetismo, pero tuvo pocos resultados. 80 La
administración López Pumarejo adoptó un número de
medidas relativas a la formación de maestros y a la profe-
sión educativa: estableció escuelas normales en zonas ru-
rales; se nacionalizaron todas las escuelas normales existentes
para ser administradas por el MEN; la Facultad de Estudios
de Educación en la Universidad Nacional cambió de nom-
bre y se estableció como una institución independiente, la
Escuela Normal Superior. El gobierno también introdujo un
examen nacional para maestros de escuela primaria, estable-
ció un salario mínimo para maestros públicos y en 1938 apo-
yó la creación de la primera asociación de maestros en el
departamento de Cundinamarca. A nivel de educación se-
cundaria, el gobierno de López Pumarejo introdujo un cu-
rrículo mínimo, un examen al nal de estudios secundarios,
estableció nuevas escuelas nacionales de secundaria y nacio-
nalizó otras que habían estado bajo la administración de en-
tidades privadas o de comunidades religiosas. Todos estos
colegios, así como las normales, quedaron bajo el manejo y
control directo del Ministerio de Educación 81 A nivel uni-
versitario, con la Ley 68 de 1935, el gobierno reconoció
por primera vez la autonomía de las universidades, reor-
ganizó la Universidad Nacional, incorporando todas las
costades di de na ap una insición y dio goidio a la
79 Citado por Fresneda y Duarte, Ibid., p. 170. Véase también Bernal y
otros, Op. cit., p. 59.
80 Aline Helg, "La educación primaria y secundaria durante el primer
gobierno de Alfonso López Pumarejo", Revista Colombiana de Educa-
ción, (6), 1980, p. 17.
81 Ibid., pp. 11-33. Véase también Lebot, Op. ci., pp. 127-131; y Helg, La
educación en Colombia..., Op. cit., pp. 149-178.
82 Véase César Vallejo, La descentralización de la educación en Colombia. An-
tecedentes históricos, Bogotá, 1992, mimeo, p. 22.
fi
Administración y financiación de la educación pública... / 71
El gobierno de López Pumarejo trató de nacionalizar la
inspección de la educación pública, pero tanto el Congre-
so como los departamentos rechazaron la iniciativa. El go-
bierno insistió haciendo uso de la legislación existente, que
daba poderes al Ministerio de Educación para intervenir
en el nombramiento de los directores departamentales de
educación con el objeto de aumentar el poder del MEN en
las regiones. El gobierno central buscaba debilitar el poder
de los políticos conservadores y de la Iglesia a nivel regio-
nal y local y, al mismo tiempo, satisfacer las expectativas
del Partido Liberal y de sus intelectuales, que presionaban
por una mayor intervención estatal en la educación. Algu-
nos autores, como Vallejo por ejemplo, ven en todo esto un
viraje hacia la centralización del sistema. Es cierto que ha-
bía mucha más intervención central que en el pasado. Sin
embargo, dada la estructura política del país, en la cual el
tensa cualel
gobierno central era débil y con frecuencia incapaz de pe-
netrar las regiones, el Ministerio de Educación, más que
imponer sus propios candidatos en estos cargos regionales,
aceptó nombres presentados por las autoridades departa-
mentales. Helg señala que, como resultado de todo esto, la
inspección y el control desde el centro no fueron más efec-
tivos, pero sí más políticos: el nombramiento de autorida-
des educativas y de inspectores. "no se hizo siempre según
criterios de eficiencia". Los conflictos internos en el Parti-
do Liberal y el "habitual juego clientelista" condujeron al
inspector nacional, Agustín Nieto Caballero, a renunciar, a
pesar de su enorme compromiso personal con la moderni-
zación de la educación. 83 "Paradójicamente", afirma Helg,
"a medida que la función de inspector requería más com-
petencia, se hacía más y más politizada" 84
Desde el comienzo de su gobierno, López Pumarejo com-
prendió que, para que el gobierno central tuviera un papel
más importante en la educación, necesitaba más fondos cen-
trales para educación. La Ley 12 de 1934 estableció que
Helg, "La educación primaria...", Op. cit., p. 16.
84 Helg, La educación en Colombia..., Op. cit., p. 167.
72 / Educación pública y clientelismo en Colombia
desde 1936 el gobierno destinaría al menos el 10% de su
presupuesto a la educación pública. Aunque entre 1934 y
1938 el gasto central para educación aumentó del 2, 1% del
presupuesto central al 8,6%, el nivel del 10% sólo comenzó
a alcanzarse treinta años más tarde, en la década del sesen-
ta. Pese a que el presupuesto central para la educación se
multiplicó por cuatro durante la administración López
Pumarejo, los departamentos y los municipios siguieron fi-
nanciando aproximadamente el 65% del total del gasto
público en educación. 8 El aumento en el presupuesto edu-
cativo no fue suficiente para garantizar un mayor compro-
miso del gobierno central en la educación primaria y la
secundaria, pero tuvo algunos resultados positivos: el gasto
en textos y en material educativo se multiplicó por diez, los
fondos para becas y escuelas nacionales de secundaria au-
mentaron y el gobierno comenzó a distribuir fondos para
las construcciones educativas, aunque la mayoría de este
dinero se asignó a la construcción del nuevo campus de la
Universidad Nacional.86
A pesar de las numerosas iniciativas de la administración
de López Pumarejo en educación, los resultados en términos
cuantitativos no fueron satisfactorios. El analfabetismo no
disminuyó y los aumentos en las coberturas de la educación
formal no fueron significativos: la cobertura en educación
primaria siguió estando alrededor del 42%, la de educación
secundaria alrededor del 4% y en el nivel universitario alre-
dedor del 0,4%. De manera semejante, el gasto del gobierno
central en educación aumentó sólo ligeramente sobre el ni-
vel de la década anterior.
Como sostiene Helg, las reformas fueron "más decla-
raciones políticas de principios que expresiones de un cam-
bio estructural" en la educación colombiana. El mismo
López Pumarejo, al final de su gobierno, llegó a una con-
clusión parecida cuando dijo:
Véase la tabla 2.1
86 Véase Helg, Op. cil, pp. 150-152, y Helg, "La educación primaria..",
Op. cit., pp. 15, 18 y 28.
Administración y financiación de la educación pública... / 73
No dejaremos millares de escuelas, no terminaremos to-
das las normales, ni nos tocará inaugurar la Ciudad Uni-
versitaria, ni daremos de comer a la totalidad de la
población escolar [...] pero hemos alcanzado ya el objeti-
vo de crear un afán general en favor de la educación del
pueblo.87
Los dos siguientes gobiernos liberales centraron su aten-
ción en la modernización del MEN, la disminución del
analfabetismo y la expansión de la educación primaria.
La Ley 116 de 1938 confirió poderes al presidente para
modernizar el Ministerio de Educación. Se crearon depen-
dencias al interior del Ministerio para atender nuevas áreas:
secundaria, educación superior, cultura, becas y capacita-
ción técnica; y nuevas funciones: capacitación de maes-
tros, construcción de escuelas, supervisión académica y
administrativa.
Se aprobó la legislación orientada a promover la expan-
sión de la educación primaria en el campo. La Ley 277 de
1938 fundó internados de educación elemental en algunas
áreas rurales y el Decreto 1340 de 1941 estableció escuelas
primarias rurales en fincas. Otras leyes y decretos promovie-
ron acciones para reducir el analfabetismo. En 1940, el mi-
nistro Jorge Eliécer Gaitán fundó el Patronato Escolar, que
consistía en la creación de grupos de notables en los niveles
municipal, departamental y nacional, con las tareas de pro-
mover escuelas de alfabetización y educación cívica y de con-
seguir dinero para financiar estas actividades. En 1945, el
gobierno lanzó un plan nacional de alfabetización. El mis-
mo año, la Ley 6 confirmó la obligación de fundar escuelas
rurales a los terratenientes en sus haciendas y la extendió a
compañías en áreas urbanas con un capital de más de un
millón de pesos.
La administración de Eduardo Santos, a través de su mi-
nistro Gaitán, también trató de aumentar la influencia del
gobierno central en la educación. En 1940, Gaitán se quejó
de la incongruencia y las contradicciones de la estructura
87 Citado por Helg, "La educación primaria...", Op. cit, p. 35.
74 / Educación pública y clientelismo en Colombia
administrativa y reconoció el papel mínimo representado por
el Ministerio de Educación:
En el funcionamiento de la escuela pública colombiana,
hay una verdadera sociedad anónima formada por la
nación, el departamento y los municipios, que se debate
en medio de la incongruencia. Allí todos son responsa-
bles y ninguno tiene la responsabilidad. Su desarmo-
nía, que va desde la dirección administrativa hasta lo
económico, como lo pedagógico, se traduce en pugnas,
formulismos, litigios y abandono de lo que debería ser
el central objetivo de las actividades. En frente de todo
lo cual, al Ministerio de Educación Nacional, que debe-
ría contar entre lo primordial la educación primaria, le
corresponde el triste papel inoperante de convidado de
piedra [...].88
Gaitán presentó ante el Congreso un plan para centra-
lizar y unificar la administración de la educación pública,
en el cual el gobierno central sería responsable de la fi-
nanciación y la administración de la educación primaria,
de la orientación pedagógica de los contenidos de la edu-
cación primaria y secundaria y de la inspección. El plan
también obligaría al gobierno central, y a los departamen-
tos y municipios, a asignar un porcentaje fijo de sus in-
gresos a la educación pública. El Congreso rechazó la
propuesta de Gaitán y como resultado, éste renunció en
1941.
En 1942, en Bogotá, los maestros de secundaria organi-
zaron la Asociación Colombiana de Profesores de Enseñan-
za Secundaria (ACPES), con el fin de defender la estabilidad
de empleo y los derechos de los maestros en general. En su
documento inaugural, la asociación denunció nepotismo y
prácticas clientelistas en el nombramiento de maestros pú-
blicos.89
El mal estado de los edificios escolares fue otra de las
preocupaciones del gobierno. Los municipios eran res-
88 Citado por Lebot, Op. cit., p. 130.
89 Heig, La educación en Colombia..., Op. cil., pp. 281-282.
Administración y financiación de la educación priblica... / 75
Posandos hi su desdo de invertio ener infraserianura
escolar. En 1942, otro ministro de educación, Germán
Arciniegas; sugirió que "muchas veces fuera preferible ce-
rrar las escuelas a mantenerlas en condiciones que afectan
la vida misma de los niños [...]" 9° Con el fin de aliviar
esta situación, el Decreto 1385 de 1942, distribuyó el 20%
del dinero del Fondo de Fomento Municipal a la cons-
trucción de escuelas de primaria. Para ampliar el gasto
público en los edificios escolares, la Ley 30 de 1944 fun-
dó el Fondo Escolar Nacional —FEN—. El Fondo ayuda-
ría a los departamentos a pagar maestros de enseñanza
primaria, pero su principal objetivo era financiar proyec-
tos de edificios escolares. Al año siguiente, otro decreto
ordenó que el 60% de los recursos del Fondo, junto con el
20% de los recursos de los Fondos de Fomento Municipal,
tendrían que dedicarse a la construcción de escuelas de
educación primaria. Otro decreto creó una sección de al-
fabetización y construcción de escuelas en el MEN con el
fin de apoyar las tareas del Fondo."'
Mucho se ha escrito sobre las transformaciones de la
República Liberal de 1930-1946. Es cierto que hubo un
cambio hacia una intervención más centralista del Estado
y que los gobiernos liberales introdujeron nuevos concep-
tos e ideas en la educación. También es cierto que los libe-
rales reconocieron, por primera vez, la autonomía de las
universidades y modernizaron el Ministerio de Educación.
Sin embargo, mirando las cifras del gasto público en edu-
caron de cabera educaciones reducacion tron
más retóricas que reales (véase tabla 2.1 y figuras 2.1 y
2.2). La participación del gasto público en educación en
el Producto Interno Bruto (PIB) (que es un buen indica-
dor para medir el esfuerzo real del Estado y la sociedad),
Citado por Lebot, Op. cil, p. 130.
Véase MEN, Educación colombiana.., Decreto 1385 de 1940, Ley 30 de
1944 y Decreto 1902 de 1945, pp. 260, 309 y 331.
 76 / Educación pública y clientelismo en Colombia
en lugar de aumentar, disminuyó de 1,37% en 1938 a 1,11%
en 1942 y a 0,95% en 1946. La participación de la educa-
ción en el gasto público central, que mide el esfuerzo del
gobierno central en educación, pasó de 7,1% en 1930 a
2% durante el gobierno de Olaya (1934), se recobró du-
rante la administración López Pumarejo (1938) a un 8,6%,
llegó a su punto más alto, 9,3% en 1940, pero decreció a
un 5,8% en 1946.
De manera semejante, aunque el número de estudiantes
aumentó en todos los niveles, los indicadores de cobertura
no demostraron mucho progreso durante este período. En
educación primaria, la tasa de cobertura permaneció alre-
dedor del 42%, lo que significó que las oportunidades de
acceso a la educación primaria no mejoraron. En educa-
ción secundaria, la tasa de cobertura aumentó levemente
del 4% en 1934 al 4,5% al final de ese período (1946). La
educación superior fue el único nivel que experimentó au-
mentos importantes, aunque desde una base muy baja: de
una tasa de cobertura del 0,3% en 1934 al 0,6% en 1946.92
Hubo un estancamiento en todos los indicadores generales
del nivel de educación de la población: la educación pro-
medio esperada para la población colombiana siguió sien-
do muy baja, 1,2 años de estudios, la misma que antes, en
1930; para la fuerza laboral, fue apenas de 2,2 años de edu-
cación. 93
Con la administración del presidente Mariano Ospina
Pérez (1946-1950), comenzó uno de los períodos más con-
vulsionados de la historia de Colombia, que incluyó el ase-
sinato de Jorge E. Gaitán, el Bogotazo de 1948 y el período
conocido como La Violencia. En 1947, se fundó el Consejo
Permanente para la Educación, con el fin de ayudar al go-
bierno en el diseño de políticas nacionales, con la partici-
pación de los dos partidos políticos y de la Iglesia. La Ley
56 de 1947, obligó a los agricultores y compañías comer-
ciales e industriales a abrir escuelas elementales por cada
92 Todas las cifras son de la tabla 2.1.
93 Véase Londoño, Op. cit., Anexo Estadístico, tablas 12 y 13.
Administración y financiación de la educación pública... / 77
cuarenta niños de sus empleados. Con la Ley 143 de 1948,
el gobierno estableció un nuevo esquema para la instrucción
agrícola, industrial y comercial. En 1950, el decreto 2586
creó un instituto para la promoción de los estudios en el
extranjero, el Instituto de Especialización Técnica en el Ex-
terior (ICETEX).
Con la llegada del Partido Conservador a la presidencia,
los directores y empleados de las dependencias educativas a
nivel departamental y en el Ministerio de Educación, la ma-
yoría de ellos liberales, fueron reemplazados por personal
conservador. Lo mismo ocurrió en las escuelas normales
donde, como informa Helg, "el personal docente de las
normales perdió su estabilidad. Las escuelas se convirtie-
ron en botín de las luchas políticas a las que se le daba un
barniz ideológico". Los conservadores estaban haciendo
lo mismo que habían hecho los liberales doce años an-
tes."
Ni la cobertura del sistema educativo ni su presupuesto
crecieron durante el gobierno conservador de Ospina
Pérez. Como puede verse en la tabla 2.1 y en las figuras
2.1 y 2.2, hubo pocas variaciones en la cobertura de los
diferentes niveles de educación: en las escuelas de prima-
ria era del 43% en 1950, en educación secundaria del 4,5%
y en las universidades del 0,85%. De manera similar, el
ao al desde blis en usad aument cenamene
educación en el presupuesto central permaneció alrede-
dor del 6%.
Pese a los esfuerzos de los gobiernos liberales por debili-
tar la influencia de la Iglesia católica en cuestiones educati-
vas, ésta siguió jugando un importante papel, aunque menor
que en el período 1886-1930. La Iglesia educaba a las elites
liberales y conservadoras en sus propios colegios y universi-
dades. Administraba una buena parte de los colegios de se-
cundaria financiados por el gobierno central. La Iglesia
también manejó directamente la instrucción pública en los
94 Helg, La educación en Colombia.., Op. cit., p.274.
78 / Educación pública y clientelismo en Colombia
Territorios Nacionales. A través de la Confederación de Co-
legios Privados Católicos de Colombia, la Iglesia se había
convertido en un grupo de presión muy importante en asun-
tos educativos del país. Los gobiernos liberales trataron de
evitar la oposición abierta de la Iglesia. Por ejemplo, como
señala Helg, aunque la reforma constitucional de 1936 au-
torizaba al gobierno a negociar un nuevo Concordato con
el Vaticano y el Congreso aprobó un nuevo texto en 1944,
el gobierno no lo hizo efectivo para evitar una confronta-
ción directa con la Iglesia. En su lucha contra algunas polí-
ticas liberales en educación, la Iglesia pidió desde el púlpito
a los padres de familia que retiraran a sus hijos de las es-
cuelas públicas, como había hecho muchas veces en el pa-
sado, especialmente al resistir las reforma radicales de la
década del setenta del siglo XIX. Durante el gobierno con-
servador y más tarde durante la dictadura de Rojas, la Igle-
sia recobró algunos de sus antiguos privilegios, tales como
subsidios, autonomía curricular en las escuelas de secunda-
ria y el poder de censura sobre maestros y directivos educa-
tivos.95
A pesar de los esfuerzos de las distintas administracio-
nes entre 1930 y 1950, casi todas liberales, el sistema siguió
siendo descentralizado como en el período anterior, aun-
que el centro jugaba un papel mucho más activo que antes.
Los departamentos eran responsables de la administración
y financiación de una porción mayor de la educación pú-
blica.
Alrededor de 1950, los departamentos financiaban cerca
del 62% del total del presupuesto educativo, casi todo el
gasto público en educación primaria y secundaria, y con-
trolaban la administración en estos niveles educativos. Las
autoridades departamentales gastaban el 80% de su pre-
supuesto educativo en primaria, el 11% en secundaria y el
9% en educación superior. En contraste con ello, los mu-
nicipios prácticamente desaparecieron como actores acti-
vos del sistema. La participación de los municipios en el
95 Ibid., pp. 164 y 216-223.
Administración financiación de la educación priblica.... / 79
presupuesto educativo nacional era de menos del 4%.% Para-
lelamente a este descenso de la importancia municipal en
asuntos educativos, hubo mayores fondos del gobierno cen-
tral destinados a educación pública. El gobierno central au-
mentó su participación en el gasto público en educación,
financiando cerca del 34%, concentrándose especialmente
en la educación secundaria y superior. Esto también se mani-
festó en los esfuerzos por organizar un sistema de inspección
nacional. Sin embargo, su influencia continuó siendo extre-
madamente débil: durante la década del cuarenta, el Minis-
terio de Educación tan sólo tenía dieciocho inspectores para
cubrir 8.300 escuelas y 11.500 maestros dispersos por toda la
geografía nacional.
La década del cincuenta: el comienzo
de la expansión educativa
El período 1948-1953 fue especialmente violento. Algunos
analistas sostienen que, en realidad, fue una guerra civil no
declarada entre liberales y conservadores. En 1953, el ejér-
cito, con la aprobación tácita de la elite política de los dos
principales partidos políticos, tomó el control del gobierno y
el general Gustavo Rojas Pinilla asumió como presidente. En
1958, como resultado de un acuerdo entre dirigentes liberales
y conservadores, junto con un movimiento civil contra la dic-
tadura, Rojas fue removido del poder y se dio inicio al perío-
do conocido como El Frente Nacional.
Pese a estos dramáticos hechos políticos, el sector edu-
cativo experimentó un considerable desarrollo en estos
años. Puede decirse que la década del cincuenta fue el
punto de partida en la expansión del sistema educativo
colombiano. Esta expansión fue la consecuencia de dis-
tintos factores: demanda escolar por parte de una crecien-
te población urbana, que generó un aumento de colegios
96 Hid, p. 233, tabla 21.
 80 / Educación pública y clientelismo en Colombia
públicos y privados en los niveles de primaria y secunda-
ria; un mejor estado de las finanzas públicas, producto del
desarrollo económico, que permitió destinar más fondos
públicos para educación; y algunas medidas gubernamen-
tales diseñadas para asegurar que los municipios y los de-
partamentos asignaran un porcentaje fijo de sus ingresos a
educación.98
Hubo también una mayor conciencia del retraso edu-
cativo del país y de la necesidad de superar esta situación,
como resultado de algunas misiones extranjeras contrata-
das por el gobierno para estudiar problemas económicos
y sociales: en 1951, la misión del Banco Mundial, encabe-
zada por Lauchin Currie; en 1954, la misión Economía y
Humanismo, encabezada por el padre Joseph Lebret; y en
1956, una misión de la Organización de las Naciones Uni-
das para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
que diseñó un primer plan de desarrollo de cinco años
para la educación y creó una oficina de planeación en el
MEN, la primera de su clase en América Latina.° Como
señala Helg, en medio de tanta tensión política debido a
la lucha reciente, las misiones extranjeras garantizaron neu-
tralidad política y permitieron que las elites evitaran ex-
tensas discusiones sobre las reformas deseadas.!°° Después
de dos décadas de fuerte politización de los maestros y de
la burocracia educativa, en la cual la educación se veía
como un insumento de legio de consejin pari
dons, la neutralid un politico en a educación era a as
declaró: "Reitero mis deseos de que la política sectaria sea
98 Fresneda y Duarte señalan que el gasto por alumno en la educación
primaria aumentó continuamente en ese período. Véase Fresneda y
Duarte, Op. cil, pp. 217-218. El Decreto 2664 de 1956 obligó a los
departamentos y a los municipios a aumentar el gasto en educación
en sus presupuestos totales.
99 Lebot, Op. cit., pp. 136-137.
100 Helg, La educación en Colombia.., Op. cit., p. 240.
Administración y financiación de la educación pública... / 81
desterna sa de las xible en el logro de este objetivo, mi
La expansión tanto de la educación privada como de la
pública, se vio también ayudada por la concepción de algu-
nos miembros de la elite que pensaban que la educación pri-
maria para las masas podría pacificar el país, especialmente
después del período de violencia política que había llegado
a amenazar no sólo la vida política, sino la misma estructura
social del país. Alberto Lleras Camargo escribió que la acti-
tud insensible de las elites colombianas, en relación con la
educación, era realmente
un medio abominable e ingenioso para elevar una barrera
infranqueable entre las clases sociales y perpetuar el mo-
nopolio de una pequeña minoría sobre el ciclo com-
pleto de la educación [...] Pero qué grave error edificar
la felicidad de una nación sobre los cimientos vivos que
con un solo de sus movimientos de cansancio nos mos-
trará en un día su abismal violencia retenida por siglos.
No. Hay que abrir a todo colombiano una esperanza cier-
ta, una oportunidad operable, una expectativa legítima.
Eso hacen las escuelas. 102
En 1953, cedidas fue con top alas durate la dia alusi
para administrar la educación pública en los Territorios
Nacionales. En 1954, se creó el Fondo Universitario Na-
cional (FUN) para promover el desarrollo de la educación
superior y administrar la distribución de fondos naciona-
les a ese nivel educativo. Entre 1954 y 1955, se contrata-
ron dos de las misiones extranjeras mencionadas arriba.
En 1956, se fundó, en el MEN, la Oficina de Planeación
Educativa. Finalmente, en 1957, el gobierno estableció el
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) para capacita-
ción técnica y vocacional.
101 Citado por Fresneda y Duarte, Op, cit., p. 223:Véase también Helg, Lo
educación en Colombia, Op. cit., pp. 226-230 y "La educación primaria",
Op. cil., p.35.
102 Citado por Helg, La educación en Colombia..., Op. cit., p. 215.
 82 / Educación pública y clientelismo eni Colombia Administración) financiación de la educación priblica...// 83

.........
% Gasto

mpal.y optal. en educ. (5 corrien.) /gasto total(millones) educ. pib.

49,03 %Gasto mpal.ydoptal. en educación

Gasto
mpal. y optal. en
educ.
...... 14.2 11.8
13.5 15.722.1
12.0

(millones) educ. prib.

(S corrien.) /gasto total

3 508 central central

8,9
% Gasto
central
contral gobiemo eroduc
% Gasto en educ. Igasto gob.
gobiemo
Igasto gob.

7.61
% Gasto gobiemo central en educ"
($ corrien.)
en educ." (millones)
(millones)
($ corrien.)

40.0 84.1 Gasto

72.583.9 88.1 89.0 83.7 81.0 86.387.6
Gasto
públicodelgob.
central®
público delgob.
central®
115.3 199.3281.9
113.6
($ corrien.) (millones)
(millones)
(S corrien.)

total educ. /PIB

total educ. /PIB público 1,11 1,08 1,20 0,98 0,95
% Gasto
1,37 1,33 1,13 1,17
público
% Gasto

fotal
fotal Gasto educ 21.0 22.1 19.5 19.5 20.0 23.1 31.4 32.3 37.0
Gasto educ 0.22 4.95 público
público (millones)

(5 corrien.)*
(millones)
(§ corrien.)

PID
PIB 1.661 1.7331.660 1.802 2.1312.6143.2823.908
1.528
(millones)
(millones)

Post.
Post.
secun
0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0.5 0,60,6

Secun 4,0 3,7 4,0 4,4 4,2 4,5 4,4 4,3 4,6 4,7 4,7
Secun. secun.
(12-18) (19-25) (§ corrien.) Cobertura®
(12-18) (19-25) (§ comien.) 4,04,5
Cobertura*

Prim.
Prim.
(6-11)
# 41
(6-11)

2.990
999 747 2.971 4.137 3.316 3.3243.0503.828 3.713 4.089 5.113 5.825 6.5127.337
Post-se- cundaria
1.500 Post-se-
cundaria

daria
daria 1.569 2.001 1.422 Secun- 50.952 56.283 61.508 61.745 62.667 67.830 70.956 71.968 63.729 72.643
Secun- 48.948 47.277
28.289 Alumnos*
Alumnos®

Colombia: estadísticas educativas. 1834-1990

20.931 26.070 27.108 26.847 29.128 21.937 83.626 71.070 99.215 137.482
Primaria Primaria 556.424 557.118 597.674 581.129 ÷ 57.988 627.730606.250 605.966664.138 646.533
679.273 698.561 678.386711.798
389.104

1836 1838° 1845 1847° 1852 1873* 1881 1890 1897 1918 1920 1923° 1924 1925 1926 1927 1928
1929 1931 1932 1934 1936 1937 1939 1940 1941 1942 1943 19141945 1946
Tabla 2.1 (Continuación)

Tabla 2.1
 84 / Educación pública y clientelismo en Colombia

60,054,5 60,9 47,237,0 33,135,032,9 35,636,136,629,9 26,2 18,123,0

17,119,0
% Gasto
%Gastompal. y deptal. en educación

Gasto educ.
mpal. y optal. en 1.432.61263.92.152.21.665.51.448.51.645.6 2.230.12.739.9 3.845.24.846.0 6.018.06.196.07.212.06.326.0
(5 corrien.)(millones)
(5 corrien.) /gasto total(millones) educ púb. 11.350.0
10.874.0
16.090.0

5,6 6,3 5,9 8,7

13,015,513,5 12,413,0 12,5 12,7 13,5 14,8 16,8 18,4 17,917,2 19,8 20,0 20,118,919,4 19,9 20,7
%Gastogobiemo central eneduc. central
/gasto gob.

56.2 81.182.3 8.561.0

en € 334.4 472.2 544.2728.3782.2 955.7 1.056.9 1.379.31.866.0 2.468.5 3.329.44.139.95.581.16.950.8
§ comi
(millones)
141.7 159.2 215.8 %Gastogobiemocentral en educ°
10.439.014.524.0 20.327.0

(millones) 28.562.037.924.0 52.620.0

(5 corrien.) 68.643.0

1.833.4 14.664.1 22.534.1

363.9 Gasto público del gob.central® (S corrien.)(millones)
S corr
7.719.68.132.1
(millones)
12399 2.294.43.495.2 3.386.0 4.175.8 4.706.0
5.807.9
11.011.3
18.237.3 24.587.430.333.438.739.449.846.0 52.796.072.784.0
101.143.0
151.511.0195.117.0 263.862.0 331.480.0

total educ.
1,05 1,001,07 1,091,07 1.211.801,762,102,85 3,55 3,213,533,44 total educ. ГРІВ
3,54 2,963,91 3,40 2,95 3,19 3,36 3.42 3,35 3,31 3,09 2,89 3,03 2,933.12 3,20 3,39
%Gastopúblico público
%Gasto

Gasto total 49.7 54.970.3 81.890.7 1122140.5 165.0174.5202.9205.7 354.2397.9 539.4 836.4 1.180.1 1.360.11.820.21.954.7 total
público Gasto 10.796.0 13.407.0 16.457.0
público 2.388.32.320.8 3.531.5 3.531.5 3.917.0 4.975.0 6.370.0 8.321.0
(millones)
(millones) 20.720.0 27.539.0 34.888.0 49.274.0 63.494.0 84.733.0
(S corrien.) (§ corrien. y°

PIB 4.727 5.5156.5607.4958.4639.177 PIB

(millones) 10.17811.933
12.42714.08716.95719.65822.553 25.71329.32633.27042.314 51.56456.819 67.387 78.533 90.316 189.614 243.160 322.384 405.108 532.270 716.029 909.487 1.188.817 1.579.130 1.982.773
(millones) 103.960 132.768
155.886

0,70,7 0,8 0,80,9 0,9 0,90,91,0 1,0 1,01,31,41,51,6 1,9 2,02.0 24

10 2.497.298

Post. 2.6 2.9 3.1 3.3 3.7 3.9 4.4 4.8

5.5 62 7.0
7.9 8.2 8.4 82 9.4
Post.

Soan. secun.
(12-18) (19-25) (S corrien.)
4,54,4 4,55,3 5,35,55,76,37,1 8,1 9,0 9,5
10,3 10,9 11,9
12 24 26 27 34
Secun. secun.
Cobertura*
Cobertura*

90 100
Prim. Prim.
(6-11)

8.032 8.252 9.364

Post-se- cundaria
23.01326.143 31.91535.16236.61744.403
10.63211.29611.607 11.62911.996 13.28414.67315.14119.13821.327
cundaria
Post-se- (6-11) (12-18) (19-25) ($corrien.)
50.035 58.712 65.144 73.770 85.560 94.976
111.097
124.236 148.021 176.098 204.563 237.477 253.547 267.885 318.293 336.964
271.630

daria
Secun 73.44974.82175.39979.57695.73198.312103.161109.906124.699146.257165.713180.794209.811229.698 259.185288.456329.079 358.383405.212 daria
Alumnos Secun-
Alumnos™ 485.105 553.795 624.348 711.289791.766 867.747 965.160 1.163.0201.262.407

1.578.296 1.634.164

(Continuación)

Primaria 738.716 765.482766.275808.494 874.978923.133 1.236.084

Primaria

1.311.5351.381.190 1.791.813 1.948.7722.096.408 2.213.4232.274.014 2.402.030 2.586.288 2.801.705 3.108.3633.286.052 3.466.262 3.603.9933.751.865 1.055.798 3.844.257 3.953.242 4.223.959 1.367.868 4.164.521 1.475.605 4.118.820 4.116.913 4.102.193 1.674.338 4.062.759 1.708.050 3.929.742 1.718.128
1.568.572

194819491950 1951 1952 1953 1.072.5321954 1.125.350 19551956 1957 1958 1.493.123 1959 1960 1.690.361 1962 1966 1968 1969 1970 1971 19721973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
1963 1964 1965
Tabla 2.1 (Continuación)

1961 Tabla 2.1

1967
 Administración y financiación de la educación pública... / 87

16,0 15,0 21,2 21,3 23,3.26,622,6 25,4

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 0.5
% Gasto mpal. ydeptal. enoducación

Gastompal. yaptal. en ($ corrien.) /gasto total (millones) educ. pib.

21.070.036.592.0
47.606.066.225.099.273.0107.520.0 160.137.0
16.502.0

0661
gobiomocentral eneduc. /gasto gob.contral
21,522,019,918,7 18,216,616,115,0
% Gasto 8861

% Gastogobiemocentraleneduc."(5 corrien.) (millones)

86.528.0
175.461.0217.853.0274.077.0367.663.0
118.983.0135.703.0

Gasto públicodelgob.centralo (5 corrien.) (millones)

401.799.0541.038.0682.031.0
940.223.01.194.311.01.653.698.0

2.289.880.03.133.693.0 470.233.0

/PIB 3,37 3,633,47 3,293,22 3,21 3.153,23

total educ.

% Gasto
público

• SUPERIOR ——% DEL PIB

AÑOS
Gasto público total oduc. 103.030.0140.053.0 172.295.0 223.067.0 284.078.0 373.350.0

475.183.0 630.370.0
(millones)
(S corrien.)*

PIB
(millones) 11.631.868 15.089.038
3.056.137 3.856.584 4.965.883 6.787.9568.824.408

19.526.724

Post. =## 12

PRIMARIA —* SECUNDARIA _

Seam. secun.

(12-18) (19-25) (S corrien.)

Cobertura*

Prim.

355.049 378.586 389.075 417.768 434.623 457.680 474.787 487:448

Post-se- (6-11) cundaria

dara
Secun
Alumnos* 1.816.599 2.053.399 2.093.1612.136.239 2.187.752 2.235.2842.282.816 2.330.405

100% 90% 70% 60% 50% 30% 20% 10% 0% ≤

Primaria
del DANE, Cuentas Nacionales.

University, 1990. Anexo Estadístico y DNP, División de Educación. Cifras del PIB y gasto público total en educación para 1970-1990
(°) Hasta 1975, cifras de Ivon Lebot, "Elementos para la historia de la educación en Colombia en el siglo xx", Boletín Mensual de Estadística, (249), 1972, p. 200. 1975-1990, cifras de la Contraloría y DNP, División de Educación.

(9) Frank Safford, The Ideal of the Practical. Colombia's Struggle to Form a Technical Elite, Austin and London, University of Texas Press, 1976, pp. 51, 54, 131.
(9) Bernal y otros, La educación en Colombia, Madrid, Feres-Cis, 1965, pp. 54-58.

(*) Memoria del Ministro de Instrucción Pública, Bogotá, 1924, pp. 21, 29, 37, 40, 43.

% Figura 2.1 Cobertura bruta por nivel educativo y gasto en educación como porcentaje del PIB

4.009.423 4.049.252 4.114.954 4.160.5814.205.6574.246.658

3.983.161

1983 1984 1986

1985 4.029.338 1988 1989 1990
Tabla 2.1 (Continuación) Fuentes: (*) Juan L. Londoño. "Income Distribution During the Structural Transformation: Colombia 1938-1988", [tesis de PhD.], Harvard
88 / Educación pública y clientelismo en Colombia Administración y financiación de la educación pública... / 89

Después de varias décadas de estancamiento, los

indicadores de la cobertura educativa comenzaron a mejo-
rar durante la década del cincuenta. El crecimiento más
grande se vio en la enseñanza primaria. Como puede verse
en la tabla 2.1 y en las figuras 2.1 y 2.2, la tasa de cobertura
25.0 en ese nivel aumentó del 43% en 1950 al 56% en 1957, el
año anterior al comienzo de El Frente Nacional. La cober-
tura de la educación secundaria aumentó del 4,5% al 7,7%
y en educación superior del 0,8% al 1% en el mismo pe-
ríodo. De igual manera, el nivel de estudios esperado para
la población aumentó de 1,2 años en 1950 a 2,2 años en
1957.103 Sorprendentemente, el total del gasto público en
educación no aumentó al mismo ritmo que la cobertura: del
1,1% del PIB en 1950 al 1,44% del PIB en 1956. Esto se
explica por el hecho de que una parte importante del au-
mento de la cobertura se hizo con la expansión de la educa-
ción privada: en primaria, el número de niños en el sector
privado aumentó 4,5 veces, aunque desde una base pequeña,
mientras que en las escuelas públicas el aumento fue de 1,7
AÑOS
veces; en secundaria, el número de alumnos de los colegios
privados se multiplicó por tres, mientras que en el sector
público creció 2,4 veces. 104 El desarrollo fue mucho más rá-
pido en las zonas urbanas que en las rurales: mientras el
número de niños en las ciudades aumentó en 223%, en las
zonas rurales el incremento fue del 150%; la educación se-
cundaria, que era completamente urbana, creció 2,7 veces.
La estructura administrativa y financiera del sistema era
básicamente la misma que en las décadas anteriores: los de-
partamentos eran responsables de la financiación y la admi-
-A PRIMARIA -* SECUNDARIA SUPERIOR -• % GOB CENTRAL

nistración de la educación primaria; el centro y los depar-

tamentos compartían las responsabilidades financieras en
educación secundaria, aunque estos últimos eran responsa-
bles de la administración; el centro pagaba la cuenta de las
0%
universidades públicas.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

109 Vease eL onero i, A. tal sisadicas Educativas,

Figura 2.2 Cobertura bruta por nivel educativo y gasto en educación como % del gasto del gobierno central
1933-1977", Op. cil., pp. 162-201.
 90 / Educación pública y clientelismo en Colombia
El hecho de que el sistema estuviera descentralizado a
nivel departamental, no significa que hubiera una partici-
pación más amplia en el proceso de toma de decisiones.
Durante todo el período entre la Independencia y la déca-
da del cincuenta, el sistema estuvo controlado y adminis-
trado por políticos regionales que dominaban la mayoría
de los aspectos de la vida gubernamental. El poder y los
bienes públicos, entre ellos la educación, se distribuían a
través de las relaciones clientelistas. Los directores regiona-
les del sistema departamental, el personal administrativo,
los supervisores, directores de colegios y maestros, se nom-
braban principalmente a través del clientelismo político.
Los padres de familia, los maestros, u otros representantes
de la sociedad civil, comerciantes, industriales, sindicatos,
tenían poca influencia —si alguna — sobre los sistema re-
gionales de educación. Como se mencionó anteriormente,
sólo la Iglesia tenía una fuerte influencia sobre el control
ideológico y social de los contenidos educativos y de los
maestros, especial pero no solamente durante el período de
la República Conservadora. Las autoridades departamenta-
les educativas eran responsables ante los gobernadores, quie-
nes, aunque nombrados por el presidente, se escogían entre
las principales figuras regionales, y no rendían cuentas ante
el Ministerio de Educación, ni ante los ciudadanos de sus
departamentos.
El período 1958-1980
A pesar de la expansión educativa de la década del cincuen-
ta, todos los diagnósticos hechos durante ese período seña-
laron el sorprendente retraso educativo del país y la
incapacidad del sistema educativo para desarrollar el sector.
El capítulo sobre educación, en el informe de la Misión
Lebret, decía:
El régimen administrativo está viciado dentro de su estruc-
tura y en sus elementos. Una distribución de cargos entre la
nación, los departamentos y municipios proveniente del
pasado y que no corresponde a la actual fase histórica de
fi
fi
Administración y financiación de la educación priblica... / 91
Colombia; en el plano del Ministerio de Educación, cierta
dispersión de funciones e insuficiente coordinación entre
las diversas secciones, o departamentos, como también la
ausencia de planeación a largo plazo y perspectivas de con-
junto sobre la evolución y el progreso de la enseñanza; des-
de el punto de vista gubernamental, ausencia de contactos
efectivos entre los ministerios que directa o indirectamente
contribuyen a la educación del país. 105
Las reformas educativas de los distintos gobiernos de El
Frente Nacional trataron de encarar estos problemas. Es in-
teresante anotar que en el plebiscito de 1958, que estableció
El Frente Nacional, hubo un punto explícito que establecía
un aumento en el gasto del gobierno central en la educación
a un mínimo del 10% del presupuesto central. Esto fue qui-
zás el resultado de una progresiva presión social de los vo-
tantes para que se abrieran más escuelas. Con El Frente
Nacional, como se verá, la estructura de la educación públi-
ca cambió completamente. Hubo un sorprendente crecimiento
de todos los niveles educativos: durante la década del sesen-
ta, el índice de crecimiento de las matrículas en educación
primaria fue superior al 7% anual, en secundaria fue supe-
rior al 10% y en educación superior estuvo por encima del
14%.106 La nanciación de la educación primaria y secunda-
ria se nacionalizó y hubo un viraje hacia un mayor centralis-
mo en la administración de la educación pública,
especialmente después de 1968.
En 1960, con la expedición de Ley 111, el gobierno cen-
tral decidió asumir la nanciación de la educación primaria,
aunque las autoridades departamentales todavía serían res-
ponsables del nombramiento y de la administración de los
maestros y escuelas. Debido a la preocupación sobre el im-
pacto de la nacionalización de la primaria sobre las finanzas
del gobierno central, se tomó la decisión de congelar la nó-
mina de los maestros pagados con fondos centrales. Los nue-
vos maestros que se necesitaban para el desarrollo de la
105 Citado por Ivon Lebot, Educación e ideologia en Colombia, Bogotá, La
106 Ves D 9. 27. 4 graficos.
92 / Educación pública y clientelismo en Colombia
enseñanza primaria serían pagados del presupuesto departa-
mental. Esta sección de la Ley 111 originó una confusión
permanente sobre las respectivas responsabilidades financie-
ras del centro y las regiones.
Con respecto a la educación rural, hubo dos medidas
importantes durante ese período. En 1963, el gobierno
eliminó la diferencia de los currículos de la educación pri-
maria urbana y rural. En 1967, el Ministerio de Educación
fundó las escuelas unitarias en ciertas zonas rurales, en las
cuales un solo maestro enseñaba a niños de diferentes gra-
dos de primaria en el mismo salón de clase. 107
Durante la década del sesenta, el gobierno central tam-
bién aumentó gradualmente su participación en el
financiamiento de los costos de los maestros y personal ad-
ministrativo en la educación secundaria. La administración
de escuelas y maestros siguió a nivel departamental, pero el
centro estableció un mayor número de escuelas secundarias,
llamadas Colegios Nacionales e Institutos Nacionales de
Educación Media (INEM), financiados y administrados di-
rectamente por el MEN. La década del sesenta también vio
una mayor participación de préstamos de las agencias ex-
tranjeras en la financiación del desarrollo educativo: cerca
de US $22 millones fueron prestados al gobierno por el Banco
Mundial para proyectos de educación superior y universita-
ria.108
Aunque desde 1961 el gobierno central contribuía con la
mayor parte de los fondos para financiar la educación pri-
maria, no tenía poder ni control sobre el uso de esos recur-
sos a nivel departamental. Las Secretarías de Educación
Departamentales continuaron nombrando maestros, fijando
los niveles salariales y distribuyendo el presupuesto educati-
vo. Como señala Lebot, "la Nación contribuye al pago de los
maestros de las escuelas departamentales, pero hasta 1968
no tenía el poder suficiente para reglamentar la utilización
107 Fue el decreto 150 de 1967. Véase Robert Arnove, "Políticas educati-
vas durante El Frente Nacional 1958-1974", Revista Colombiana de Edu-
cación, (1), Bogotá, 1978, p. 20.
108 Ibid., pp. 41-43.
Administración y financiación de la educación pública... / 93
de su aporte". Algunos departamentos incluso desviaban sus
fondos centrales educativos para las escuelas primarias hacia
otros fines, tales como carreteras. 109
Como sostiene Hanson, entre 1960, después de la na-
cionalización de la educación primaria, y 1968, aunque el
gobierno central pagó los costos de la educación primaria y
una gran parte de los costos de la secundaria, no controló
el gasto. Al contrario, "una vez que el dinero hubo entrado
a la cuenta del departamento [tesorería departamental], el
ministro perdía el control de los fondos". Los secretarios
departamentales de educación ignoraban con frecuencia la
política central. Los fondos destinados para la educación
se desviaban muchas veces hacia proyectos más políticos.
No era raro que se contrataran maestros cuando no había
fondos para pagar sus salarios o que los gobernadores con-
trataran maestros durante las campañas electorales a cam-
bio de apoyo político. La confusión llevó a un estado de
semi-anarquía en el sistema de educación pública:
al menos se dieron ochenta huelgas durante la década del
sesenta, por retrasos de hasta seis meses o más en los sala-
rios de los docentes. En los departamentos, la recopilación
de datos era pobre y no había estándares. La responsabi-
lidad fiscal era notoriamente débil. Pedagógicamente, mi-
les de personas se convirtieron en "maestros" sin tener
siquiera las cualificaciones básicas. En 1968, aproximada-
mente el 23% de los maestros de escuelas públicas no cum-
plían los requisitos mínimos establecidos por la política del
'Ministerio, y aproximadamente el 70% de ellos enseñaba
en escuelas rurales. "°
En pocas palabras, pese a la centralización de la financia-
ción pública de la educación primaria, los departamentos
siguieron controlando el uso de estos fondos.
109 Lebot, Educación e ideología...., Op. cit., p. 229.
110 E. Mark Hanson, "Administrative Development in the Colombian
Ministry of Education: a Case Analysis of the 1970s", Comparative
Education Review, 27 (1), 1983, p. 94.
94 / Educación pública y clientelismo en Colombia
Durante la administración de Carlos Lieras Restrepo (1966-
1970), el gobierno adoptó una serie de reformas orientadas a
fortalecer el control central sobre el gasto de la educación pri-
maria y a reorganizar el MEN. Su ministro de educación,
Octavio Arizmendi, explicó que "el criterio de la reforma del
sector educativo ha sido crear las condiciones para realizar el
postulado de una centralización de la política educativa y una
descentralización de la administración educativa".!" La últi-
ma iba en dos direcciones: la delegación de algunas de las
antiguas funciones del MEN, tales como educación superior,
ciencia y tecnología, cultura y deporte, a nuevos institutos
nacionales independientes adscritos al MEN; y la asignación
de la administración de maestros y escuelas públicas a los de-
partamentos. En este caso, sin embargo, no hubo una descen-
tralización real, porque los departamentos ya controlaban esas
funciones.
El Decreto 3157 de 1968 reorganizó la estructura central
del MEN, estableció los Fondos Educativos Regionales (FER)
en cada departamento y transformó al ICETEX en una institu-
ción de crédito estudiantil. El Decreto 2394 creó el Instituto
de Construcciones Escolares (ICCE) y sus dependencias de-
partamentales, para promover y financiar la construcción de
escuelas. El Decreto 3156 transtormó el Fondo Universitario
Nacional en el Instituto de Fomento de la Educación Superior
(ICFES) para la regulación y formulación de políticas de la
educación superior: El Decreto 2743 creó el Instituto Colom-
biano para la Juventud, la Recreación y el Deporte
(Coldeportes); el Decreto 3154 creó el Instituto Colombiano
de Cultura (Colcultura) para políticas y proyectos culturales; el
Decreto 2869 creó una institución para la promoción de la
-Colciencias —); y el Decreto 3153 creó un instituto para la
investigación pedagógica, adscrito a la Universidad Pedagó-
gica Nacional, Ilamado Instituto Colombiano de Pedagogía
(Icolpe).
111 Véase Octavio Arizmendi P., La transformación educativa nacional, Bo-
gotá, MEN, 1969, p. 10.
Administración y financiación de la educación priblico... / 95
La reforma educativa de 1968 también tuvo la intención
de fortalecer el control del gobierno central sobre el gasto de
fondos públicos educativos en las regiones. Se establecieron
los FER para permitir que el Ministerio de Educación contro-
lara el gasto en educación. Como afirma Hanson,
los FER fueron una estrategia diseñada para sustraer el
poder ilícito, tradicionalmente ejercido en los departa-
mentos, y para exigirles seguir la política educativa na-
cional. Esta estrategia ha sido identificada en otros países
en vía de desarrollo, como "descentralización para la
recentralización" 112
Es interesante anotar que el gobierno central proclamó
esta estrategia como una descentralización para hacerla
políticamente aceptable. Aquí debe decirse que en el estu-
dio de las distintas reformas de la década del sesenta, se
debe ir más allá de los nombres de los medidas para no
caer en engaños: la nacionalización del gasto en educación
primaria de 1960, aparecería entonces como una reforma
centralista, cuando se sabe que esto era cierto sólo a me-
dias, porque los departamentos todavía controlaban por
completo el gasto de estos fondos centrales. Por contraste,
se pueden dar que a recora de miRa regiones, en-
una reforma centralista.
Hanson resume la reforma de los FER de la siguiente
manera:
la estrategia era sencilla y, a la larga, eficaz. Se hacía un
contrato para que lo firmaran cada gobernador y el minis-
tro de educación. Las cláusulas del contrato especificaban
todos los requerimientos que estaban obligados a cumplir
los gobernadores y los secretarios de educación. Estas cláu-
sulas,
tratar tales comosólo
maestros contratar
cuandosólo maestros
había cualificados,
dinero con-
presupuestado
112 E. Mark Hanson, "Decentralization and Regionalization in Educational
Administration: Comparisons of Venezuela, Colombia and Spain",
Comparalive Education Review, 25 (1), 1989, p. 46.
96 / Educación pública y clientelismo en Colombia Administración y fianciación de la educación pública.... / 97

para pagarles y reorganizar los despachos departamentales

buscaban reafirmar la política del Ministerio. dee buscaba eliminar los privilegios y discriminaciones
Una de las cláusulas del contrato establecía que los de- La propuesta gubernamental encaró la oposición tanto del
sector privado como del partido del general Rojas, la Alian-
partamentos estaban "obligados a recibir un representante
del ministro de educación que debería evaluar, y aun vetar,
za Nacional Popular (Anapo), y fue derrotada en el Con-
contratos ilícitos y gastos inadecuados". 113 Si los gobernado- greso.'7
Algunas de las propuestas de la reforma educativa de Galán
res no firmaban los contratos, los departamentos no recibi-
rían más fondos nacionales para la educación. Si no firmaban,
se adoptaron parcialmente durante el siguiente gobierno,
encabezado por el presidente Alfonso López Michelsen. Con
sería la admisión abierta de su desacuerdo con la política
el Decreto 88 de 1976, el gobierno reorganizó el MEN; trans-
educativa nacional.
firió el Icolpe al Ministerio, así como la administración de
Con los FER, el gobierno central, después de muchos
los currículos y la capacitación de profesores; estableció un
intentos fallidos en la historia republicana, tendría un ins-
sistema de enseñanza formal compuesto de cuatro niveles,
trumento para intervenir en la educación pública a nivel
departamental. Para 1971, Luis Carlos Galán, el ministro preprimaria, un ciclo básico de nueve años (cinco de edu-
de educación, podía afirmar que el único "vínculo real" cación primaria y cuatro de educación básica secundaria),
dos años de educación secundaria especial y educación su-
entre el MEN y los departamentos eran los directores de
perior; adscribió los INEM y los Institutos Tecnológicos
los FER, llamados delegados. Sin embargo, Galán también
Agropecuarios (ITAS) al Ministerio; y fortaleció los FER, como
señaló la relativa debilidad de este vínculo: "A los delega-
el medio para controlar el gasto público de la educación en
dos se acude muchas veces en busca de que el Ministerio
los departamentos. 118
solucione problemas de orden financiero, pero se les da
Con la Ley 43 de 1975, el gobierno de presidente López
poca o nula participación en la toma de decisiones admi-
Michelsen buscó asumir la financiación de la educación
nistrativas, muchas de las cuales originan estos mismos pro-
secundaria y resolver algunos de los problemas generados
blemas".114
por las anteriores leyes de nacionalización de la educa-
Durante la presidencia de Misael Pastrana Borrero
(1970-1974), el gobierno, a través del ministro Galán, pre-
sentó al Congreso una reforma global del sistema educati-
acionanacio el gasto primic en no iré de deceso de
ria y secundaria que había comenzado en 1960. La Ley 43
vo. La reforma buscaba crear un ciclo educativo básico
resolvió algunos problemas, pero creó otros. Le otorgó al
obligatorio de nueve años, aumentar el gasto en educa-
ción al 20% del gasto total del gobierno central, fortalecer
gobierno central la responsabilidad por el costo de los
el papel del MEN en los departamentos a través de los maestros públicos de primaria y secundaria, pero dejó
abierta la posibilidad de que los departamentos o los mu-
FER, fortalecer el control sobre la educación privada y
modernizar la estructura del MEN.15 La reforma, dijo nicipios pudieran contratar maestros con sus propios re-
Galán en el Congreso, definiría las bases de un proceso cursos. Tampoço prohibió que los departamentos y los
municipios otorgaran a los maestros derechos salariales

113 Ibid., pp. 46-47. 116 Ibid., p.49.

114 MEN, Proyecto de Ley por la cual se dicta el Estatuto General de la Educa- 117 Arnove, Op. cit., pp. 30-31.
ción, Bogotá, Imprenta Patriótica, 1971, p. 29. 118 Véase Sarmiento, "Proceso de descentralización...", Op. cil, p. 8.
115 Ibid., pp. 53-68. 119 Ibid., pp. 8-9.
98 / Educación pública y clientelismo en Colombia
especiales, los cuales terminaron siendo pagados por el
gobierno central. En suma, no resolvió las contradiccio-
nes fundamentales en la administración del sistema pú-
blico educativo: que aquellos con la responsabilidad
administrativa por el servicio de educación, los departa-
mentos, no tenían obligaciones financieras; mientras que
el responsable de las financiación del servicio, el gobier-
no central, no tenía control efectivo sobre la administra-
ción del servicio.!20
A finales de la década, durante los primeros años de la
presidencia de Julio César Turbay (1978-1982), se adoptó
un estatuto de maestros, el Estatuto Docente. El presiden-
te Turbay lo presentó como "un avance social y profesio-
nal del magisterio". 121 El Estatuto definió el régimen para el
nombramiento, promoción y jubilación de los maestros pú-
blicos y garantizó su estabilidad laboral. Creó la carrera do-
cente para garantizar la profesionalización y permanente
capacitación del magisterio. Quizás el logro más significa-
tivo del Estatuto fue la unificación del sistema de promocio-
nes y de las condiciones salariales de los maestros de primaria
y secundaria. Antes del Estatuto, los salarios de los maestros
de primaria eran más bajos que los de secundaria, lo que
hacía que los mejores maestros de primaria se trasladaran a
la educación secundaria. El Estatuto también le dio alguna
estabilidad a la profesión educativa y disminuyó su depen-
dencia de los políticos regionales. Dado que el Estatuto rela-
cionaba la experiencia y la cualificación académica al nivel
salarial, mejoró los salarios reales de la vasta mayoría de los
docentes, especialmente, en esta primera etapa, de los maes-
tros de primaria.
Durante todo el período, los FER fueron la principal es-
trategia del gobierno central para centralizar el control
de los fondos públicos para la educación. La estrategia
120 Para una discusión sobre este punto, véase Rodrigo Losada y Hernando
Gómez, "Problemas administrativos presupuestales de la educación pri-
maria oficial", Revista Colombiana de Educación, (8), 1981, pp. 121-137.
121 Decreto 2277 de 1979. Véase Julio C. Turbay, Memorias de un cuatrenio,
Bogotá, 1982, p. 8.
Administración y fianciación de la educación pública... / 99
encontró muchos problemas en su implementación, espe-
cialmente en las primeras etapas, debido a la oposición de
las autoridades departamentales. Por ejemplo, un informe
del Icolpe, citado por Arvone, sobre la situación de un de-
partamento en 1970, menciona algunas de las violaciones al
contrato administrado por los FER entre este departamento
en particular y el gobierno central: la mitad de los maestros
de primaria carecían de la cualificación mínima requerida;
se nombraron 420 maestros por motivos clientelistas, sin fon-
dos disponibles para pagar sus salarios; era imposible despe-
dir a los profesores no calificados, debido a las presiones
políticas sobre el secretario de educación departamental; el
departamento usaba los fondos destinados a la educación
para otros fines. Cuando se reemplazaba un director de es-
cuela, todo el personal y los maestros se reemplazaban tam-
bién. 122. Arvone sostiene que el gobierno central tenía poco
poder para castigar a los transgresores. Cita a uno de los
directores de los FER:
Cuando el departamento no se ajustaba al contrato, el mi-
nistro con frecuencia se enojaba y hablaba de suspender el
pago mensual al departamento, pero nunca lo hizo. Usted
debe recordar que él también es un político, y él debe tra-
bajar con los gobernadores que también son políticos. El
ministro puede presionar a los gobernadores pero tam-
bién está sujeto a las presiones políticas por parte de
A pesar de estas limitaciones, más tarde, en esa década,
los FER demostraron ser un instrumento útil para la admi-
nistración del gasto público en la educación.
El papel de los FER creció con el tiempo y sus directores
se convirtieron en la autoridad educativa más importante a
nivel departamental. Sus funciones sobrepasaron los objeti-
vos iniciales. Los FER se convirtieron en canales para trans-
mitir solicitudes hacia arriba, mantener los archivos y las
estadísticas regionales, y analizar y tomar decisiones sobre
122 Arvone, Op. cit., p. 33.
123 Ibid., pp. 33.34.
 100 / Educación pública y clientelismo en Colombia
los problemas educativos de las regiones, funciones que los
secretarios departamentales de educación eran incapaces de
llevar a cabo.
Sin embargo, a medida que los FER aumentaron sus
funciones, comenzaron también a ser percibidos como otra
"cuota política y burocrática" que debería ser repartida
entre los grupos políticos regionales. Así, hacia finales de
la década del setenta se inició su politización. Los FER co-
menzaron a transformarse de entidades técnicas en institu-
ciones politizadas y burocráticas. La politización de los FER
se vio asegurada cuando se eliminó el requisito de que sus
directores tenían que ser educadores calificados y con expe-
riencia, abriendo las posibilidades a nombramientos a través
de los tradicionales canales clientelistas. El nombramiento
de los directores de los FER, que inicialmente se hacía de
manera autónoma por el Ministerio de Educación, comenzó
a ser negociado entre el Ministerio y los líderes políticos
regionales. A partir de allí, los FER pasaron a ser controla-
dos por los grupos políticos regionales, aunque el Ministerio
de Educación mantuvo la facultad de intervenirlos cuando
se produjeran casos similares a los ocurridos durante la dé-
cada del sesenta.
El desarrollo de los FER muestra las contradicciones y
los problemas enfrentados por el proceso de centraliza-
ción durante el período que se analiza. También muestra
las dificultades del gobierno central para cumplir sus me-
tas educativas.124 A pesar de la nacionalización del gasto
público en educación, el gobierno central no pudo con-
trolar el gasto en las regiones. El elemento tecnocrático
en el gobierno diseñó a los FER como una estrategia para
centralizar el uso de los fondos centrales para la educa-
ción. Entre 1968 y 1975, hubo una intensa oposición a los
FER por parte de las fuerzas clientelistas que tradicional-
124 Hanson distingue cuatro etapas en el desarrollo de los FER: primero,
el período de trastorno entre 1969-1973; segundo, el período de ajus-
te desde 1973 hasta 1975; tercero, el período de institucionalización,
entre 1975 y 1978; y nalmente, el período de politización, desde
1978. Véase Hanson, "Administrative Development ...", Op. cit.
fi
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fl
Administración y nanciación de la educación pública... / 101
mente habían dominado los sistemas educativos regiona-
les, pero el centro terminó por lograr temporalmente su
objetivo. A esto le siguió un corto período (1975-1978),
en el cual los FER se institucionalizaron en los departa-
mentos y comenzaron a expandir sus funciones y a in uir
en los sistemas departamentales. Hubo una disminución
paralela en el papel técnico de las Secretarías de Educa-
ción Departamentales, aunque éstas siguieron administran-
do la mayoría de los maestros y escuelas públicas de su
región. Sin embargo, desde 1978 en adelante, los grupos
políticos tradicionales lograron algunos cambios en los
nombramientos del personal de los FER. Las fuerzas polí-
ticas regionales aseguraron, si no el control completo de
los FER, al menos neutralizar la influencia del centro en
las regiones.
Ni siquiera en el período de la mayor centralización del
sistema educativo se puede afirmar que hubo, por tanto, un
dominio completo del centro. Las fuerzas políticas regiona-
les administraron el sistema durante gran parte de este pe-
ríodo, a excepción de los pocos años entre 1973 y 1978,
cuando el gobierno central ganó la lucha para imponer a los
FER como su instrumento para controlar el gasto público en
educación. La respuesta de los políticos regionales fue la
politización de los FER. Hacia fines de la década del setenta
habían recobrado un gran poder en la toma de decisiones a
nivel regional en educación.
Varios actores jugaron un papel clave en el proceso de
centralización de la educación pública durante este perío-
do. El Estado central se expandió con el crecimiento de la
economía y pudo responder mejor a las demandas educati-
vas hechas por distintos sectores. Su mayor fortaleza finan-
ciera le permitió jugar un papel más determinante en las
regiones. Al interior del Estado central había por lo menos
dos tendencias con intereses y métodos opuestos: una nue-
va tecnocracia comprometida con la modernización del
Estado y la burocracia clientelista tradicional. Algunos go-
biernos de El Frente Nacional debilitaron a esta última y
fortalecieron el poder de la primera. El elemento tecnocrático
dentro del Estado defendía la centralización porque era par-
102 / Educación pública y clientelismo en Colombia
te de su agenda de modernización, incrementaba su po-
der político y debilitaba los elementos tradicionales, que
fundamentaban su poder en el control de las agencias es-
tatales a nivel local y regional a través del clientelismo
político. 125.
Los maestros también jugaron un papel importante al
presionar al gobierno para la nacionalización del gasto
público en la educación primaria y secundaria, y más tar-
de, en la segunda mitad de la década del setenta, por la
adopción del estatuto del maestro. Podría afirmarse que la
Ley 46 de 1971, la Ley 45 de 1975 y el Estatuto Docente de
1978, fueron logrados en parte por la movilización de los
maestros bajo la dirección de la Federación Colombiana de
Educadores (Fecode), el sindicato nacional de maestros.
Fecode movilizó a los maestros para buscar mejores sala-
rios, estabilidad y un sistema de educación más organiza-
do. También presionó por la nacionalización del gasto
público en la educación, porque esto aumentaba su poder
como intermediario nacional entre el gobierno central y
los maestros. Casi todo el poder actual de Fecode se deriva
del hecho de que la mayoría de los maestros tiene un solo
empleador, el gobierno central. Esto explica también la fuer-
te oposición de Fecode a los intentos de descentralización
en tiempos recientes.
La centralización de las finanzas y la administración de
la educación primaria y secundaria coincidieron con un asom-
broso aumento de los alumnos matriculados en todos los ni-
veles educativos y con un aumento gradual de los gastos del
gobierno central en educación. Como puede verse en la ta-
bla 2.1 y en las figuras 2.1 y 2.2, la tasa bruta de cobertura en
educación primaria aumentó del 58% en 1958 al 97% en
1980. En educación secundaria, la tasa de cobertura aumen-
tó del 8% al 35,5%, y en educación superior del 1,3% al
8,2%, en el mismo período. El aumento estuvo claramente
relacionado con el incremento del presupuesto para educa-
ción del gobierno central. El gasto público total en educa-
125 Éste es el argumento de Schmidt, como vimos en el capítulo 1.
Administración y financiación de la educación pública... / 103
ción aumentó del 1,8% del PIB al 3,1% del PIB entre 1958
y 1980. El gasto público del gobierno central en educación
aumentó del 8,5% del gasto total del gobierno central al
19,4% en el mismo período. Otros indicadores generales
en la educación también reflejan este asombroso crecimien-
to. La educación esperada para la población colombiana,
que era de 2,2 años de escolaridad en 1958, aumentó a
ocho años en 1980.126
El crecimiento mundial de los sistemas educativos en las
décadas del cincuenta y del sesenta, también se dio en Co-
lombia. El país había retrasado el desarrollo educativo du-
rante varias décadas y en la mitad del siglo tenía una cobertura
educativa mucho más baja de lo que podría esperarse según
su nivel de desarrollo económico. Sin embargo, durante las
décadas del sesenta y del setenta, el uso acelerado de fondos
públicos para la educación dio pie a un acelerado crecimien-
to del sistema, lo cual permitió que Colombia alcanzara los
estándares internacionales de educación para países de in-
greso medio. Este crecimiento se hizo sobre la base de una
fuerte centralización de las finanzas de la educación prima-
ria y secundaria.
El período 1980-1990
La década del ochenta muestra un retroceso en casi todas
las tendencias experimentadas en Colombia durante las dos
décadas anteriores. La ola centralista llegó a su fin y se dio
inicio a una creciente descentralización del sistema educa-
as decadas del sesenta y setenta se freno. la educación
primaria experimentó índices negativos de crecimiento a
comienzos de la década del ochenta, aun cuando su cober-
tura todavía estaba lejos de ser universal. El gasto público
en educación siguió aumentando hasta 1984, como resulta-
do de la nacionalización de la educación pública secunda-
126 Véase Londoño, Op. cit., Anexo Estadístico, tablas 12 y 13.