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Sujarwoto/ JPAS Vol. 1, No. 3 (2017) 1­10

JPAS Vol. 1, No. 3, pp, 1­10, 2017

© 2017 FIA UB. Todos los derechos reservados

Revista de estudios de administración pública

URL: http://www.jpas. ub.ac .id/indice x. p hp/j pa s

¿Por qué la descentralización funciona y no funciona? Una revisión sistemática de la literatura.

Sujarwoto a

a Universidad Brawijaya, Malang, Java Oriental, Indonesia

ARTÍCULO INFORMACIÓN ABSTRACTO

Historia del artículo:
Recibido el 1 de enero de 2017
Aceptado: 25 de marzo de 2017
Disponible en línea: 10 de septiembre de 2017
Palabras clave: descentralización, servicios
públicos, revisiones sistemáticas.
Esta revisión sistemática de la literatura tiene como objetivo explicar por qué la descentralización
funciona y no funciona. Los resultados muestran que la descentralización aumentará los servicios
públicos a nivel subnacional o de gobierno local cuando existan ciertas condiciones. Los hallazgos
empíricos en los países en desarrollo en las últimas décadas muestran que la descentralización
beneficiará la mejora de los servicios públicos locales cuando existan elecciones locales
competitivas y justas, transparencia, controles y equilibrios, participación ciudadana y capital social
comunitario. La capacidad de los servidores públicos y la disponibilidad de infraestructuras básicas
también son condiciones clave para una descentralización efectiva en los países en desarrollo.

2017 FIA UB. Reservados todos los derechos.

1. Introducción cobró impulso en el decenio de 1980 y se aceleró después del decenio de

1990 (Banco Mundial, 2008a).
En su libro “Going local: descentralización, democratización y la
promesa de una buena gobernanza” Existe una larga literatura teórica sobre las ventajas de la

(2007), Merilee S. Grindle escribe que a principios del siglo XXI la calidad descentralización para mejorar los servicios públicos. Las siguientes son

de los gobiernos locales presenta una nueva relevancia para el bienestar algunas de las ventajas que la descentralización traerá a la revelación de
información ya que las preferencias de los ciudadanos son más fáciles de
de las personas en los países en desarrollo. Aunque durante mucho tiempo
han desempeñado algún papel en la gestión de los asuntos locales, ahora percibir a nivel local (Manin & Stokes, 1999), mejorará la rendición de

se les han asignado muchas responsabilidades nuevas, se les han cuentas ya que es más fácil vincular el desempeño de los servicios locales

proporcionado mayores recursos y se les ha permitido una mayor a los representantes políticos locales ( Peterson, 1997), coinciden con los

autonomía para decidir políticas y servicios locales destinados a promover ciudadanos y las preferencias políticas a medida que la toma de decisiones

el bienestar de los ciudadanos. La descentralización de las responsabilidades se traslada a las jurisdicciones locales, mejoran la gestión fiscal y mejoran

fiscales, administrativas y políticas ha transformado al gobierno local en el el crecimiento económico y la seguridad del mercado (Wibbels, 2000).

actor central en la prestación de servicios públicos locales y la mejora del Todos estos beneficios conducen a mejorar gobiernos eficientes y menos

bienestar de los ciudadanos. Bardhan y Mookherjee (2006) explican que corruptos (Fisman & Gatti,

este fenómeno está geográficamente extendido, desde América Latina,

África y Asia hasta Europa del Este. 2002), y aumentar la democratización y la participación (Crook & Manor,
1998).

———
Los primeros cambios se iniciaron en la década de 1970, recogidos

 Autor correspondiente. Tel.: +62­8122721219; correo electrónico: sujarwoto@ub.ac.id

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Si bien existe una serie de razones teóricas por las que debería
esperarse que la descentralización mejore el desempeño de los
servicios públicos locales, la evidencia empírica no ha sido tan sólida.
Los resultados empíricos de la descentralización en todo el mundo han
sido, en el mejor de los casos, mixtos (ver Agrawal & Ostrom, 2001,
Bardhan &
Mookherjee, 2003 y Ribot, 2004). Litvack, Ahmad y Bird (1998)
presentan evidencia de Europa central y oriental y sugieren que los
servicios públicos pueden verse afectados debido a la descentralización,
al menos en el corto plazo. En una línea similar, Crook y Sverrisson
(1999) han proporcionado evidencia de que a pesar de los grandes
avances en la devolución de autoridad y recursos a gobiernos locales
democráticamente elegidos, la descentralización en Colombia, Bengala
Occidental y Brasil ha logrado poco en mejorar la prestación de
servicios. En lugar de mejorar el desempeño de los gobiernos locales,
algunos autores encuentran que la descentralización aumentó el
potencial para la captura de las élites en Nepal y Bangladesh (Bienen
et al., 1990, Sarker,
2008), búsqueda de rentas y corrupción en Rusia (Triesman 2000,
Blanchard & Schleifer, 2000), exclusión de poblaciones minoritarias
locales y conflictos por nuevos recursos en el gobierno local en otros
países en desarrollo (Prud'homme, 1995; Ribot, 2004).
Este estudio tiene como objetivo revisar la evidencia empírica
existente sobre la descentralización y los servicios públicos en los
países en desarrollo e identificar por qué la descentralización funciona
en algunos países y no en otros.
países. Propuso un marco conceptual para explicar los mecanismos
mediante los cuales la descentralización conduce a un aumento o
disminución de los servicios públicos.
2. Discusión
Aunque la descentralización continúa implementándose en
muchos de estos países, es bastante escasa una evidencia cuantitativa
y cualitativa sistemática y sólida sobre su impacto en los servicios
públicos. Hay una serie de estudios dispersos que intentaré ordenar
en términos de la naturaleza de la metodología empírica seguida.
En general, las conclusiones son contradictorias y la relación que
intentan establecer es a veces difícil de alcanzar. Esta sección
proporciona un resumen de algunos de los estudios destacados en
esta área de las últimas dos décadas que muestran contrastes
evidencia de las relaciones entre la descentralización
y servicios públicos en los países en desarrollo.
2.1. La descentralización conduce a mejores servicios públicos
2
Varios estudios han encontrado que el efecto de la
descentralización en los servicios públicos es positivo. Dos estudios
de caso – Porto Alegre en Brasil y Bolivia – son historias de éxito que
se han vuelto muy conocidas en todo el mundo. Santos (1998) afirma
que entre 1989 y 1996, la descentralización en Porto Alegre tuvo un
impacto sustancial en el patrón de asignación de recursos entre las
localidades, particularmente en las más pobres, y en la disminución
de la apropiación indebida de recursos en comparación tanto con el
pasado como con otras áreas. en Brasil. Faguet (2001) informa que
en 1994, después de la descentralización en Bolivia, la inversión
pública en educación, agua potable y saneamiento aumentó
significativamente en tres cuartas partes de todos los municipios, y
que las inversiones respondieron a medidas de necesidad local. Por
ejemplo, la expansión del gasto en educación pública fue mayor en
promedio en los municipios con una tasa de alfabetización más baja o
con menos escuelas privadas8. En los estudios de Porto Alegre y
Bolivia, hay poca información disponible sobre la asignación de
recursos dentro de una comunidad entre hogares pertenecientes a
diferentes clases socioeconómicas. Esto significa que cuestiones
como la rentabilidad de
no se pueden abordar los programas, el desempeño de la focalización
o el grado de captura de los gobiernos locales. Sin datos a nivel de
hogares sobre el acceso a los servicios públicos, estos aspectos
cruciales del impacto de la descentralización no pueden
ser evaluado adecuadamente.
Hallazgos similares también se presentan en Albania, donde
Alderman (1998) encontró que hubo ganancias modestas en eficiencia
y rentabilidad después de la descentralización, que las autoridades
locales utilizan cierta información adicional para asignar los beneficios
de los programas entre los hogares, pero que la asignación central de
asistencia social los fondos a las autoridades locales son ad hoc y
no está fuertemente correlacionado con el nivel de pobreza en las
comunidades locales.
En la India, Foster y Rosenzweig (2001) utilizan un conjunto de
datos de panel de aldeas de toda la India para examinar las
consecuencias de la democratización y la descentralización fiscal.
Encuentran que un aumento en el peso demográfico de los hogares
sin tierra en una aldea bajo descentralización democrática tiene un
efecto positivo en la asignación de recursos públicos para la
construcción de carreteras y un efecto negativo en la asignación de
recursos públicos a las instalaciones de riego. Sin embargo, su
conjunto de datos no revela los numerosos y graves fallos
institucionales en la implementación de la descentralización en toda la
India. Bardhan y
Mookherjee (2003) y que la gestión descentralizada
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a través del panchayat avanzó en objetivos de alivio de la pobreza en
Bengala Occidental. Galasso y Ravallion (2001) para Bangladesh
confirmaron los mismos resultados. Encuentran que un programa
descentralizado de alimentos para la educación en Bangladesh fue
ligeramente favorable a los pobres (es decir, tomando en cuenta todas
libertad, estabilidad política, ratios deuda­producto interno bruto, medidas
de ingreso, el grado de igualdad de la distribución del ingreso y muchos
más.
Encuentran en casi todos los casos una asociación estadísticamente
significativa entre una mayor descentralización y un mejor desempeño.

las aldeas involucradas, una fracción algo mayor de los pobres recibió
beneficios de los programas que los no pobres). En Argentina, Eskeland
Los académicos también encuentran que hay beneficios de
y Filmer (2002) encuentran
que la descentralización de la educación condujo a una descentralización en términos de control de la corrupción y calidad de la
gobernanza. Crook y Manor (2000) examinan el proceso de
Mejora de los puntajes de rendimiento escolar: la autonomía escolar y la
descentralización política en India, Bangladesh, Costa de Marfil y Ghana
participación de los padres aumentan los puntajes de las pruebas de los
y encuentran que la descentralización condujo a una mayor transparencia
estudiantes para un nivel dado de insumos de manera multiplicativa.
y una reducción de la incidencia de la corrupción. Concluyen que la
La autonomía tiene un efecto directo sobre el aprendizaje (pero no cuando
descentralización reduce los grandes robos pero aumenta la corrupción
los niveles de participación de los padres son muy bajos), mientras que
menor en el corto plazo, pero que en el largo plazo ambos pueden
la participación afecta el aprendizaje sólo cuando se implementa
disminuir. Wade (1997) informa que una gestión excesivamente
simultáneamente con la autonomía escolar. En Nicaragua, King y Ozler
centralizada de arriba hacia abajo, acompañada de un monitoreo débil,
(1998) también observan que la gestión descentralizada de las escuelas
contribuyó a la corrupción y al pobre desempeño de la irrigación por
condujo a mejoras en las puntuaciones de rendimiento.
canales en la India. Fiszbein (1997), basándose en un análisis de la
descentralización política en Colombia, concluyó que la competencia por
La asociación positiva entre la descentralización y la mejora de los cargos políticos abrió la puerta a un liderazgo responsable e innovador
servicios públicos también se muestra en una serie de análisis entre que a su vez se convirtió en la fuerza impulsora detrás del desarrollo de
países. Por ejemplo, Estache y Sinha (1995) estudian 20 países durante capacidades, la mejora de la prestación de servicios y la reducción de la
el período 1970­92 y encuentran un efecto positivo significativo de la corrupción a nivel local. En Indonesia, Henderson y Kuncoro (2004),
descentralización del gasto en la prestación de infraestructura per cápita. informando sobre una encuesta de 1.808 empresas en 2001­2002,
También encuentran que el efecto es más fuerte en los países en encontraron que la descentralización administrativa condujo a
desarrollo en comparación con los países desarrollados, y es más débil
cuando los gobiernos locales dependen más de los fondos centrales que
de sus propios ingresos. El redujo la corrupción a medida que las empresas se trasladaron a áreas
donde los sobornos previos tendían a ser menores.
El Informe sobre el desarrollo mundial de 1994 sobre infraestructura citó
Mello y Barenstein (2001) examinan datos de varios países y
varios casos de mejora de la calidad y ahorro de costos en proyectos de
concluyen que la descentralización fiscal se asocia positivamente con
infraestructura después de la descentralización. Un estudio del Banco
una mejor calidad de la gobernanza. Aplicando regresión de variables
Mundial que examina 42 países en desarrollo concluye que cuando el
instrumentales, Fisman y Gatti (2002) examinan la relación entre la misma
mantenimiento de las carreteras estaba descentralizado, los retrasos
medida de descentralización del gasto y medidas de corrupción (basadas
eran menores y las condiciones de las carreteras eran mejores.
en percepciones subjetivas de empresarios e inversores) en 59 países
Los datos relativos a proyectos hídricos en un grupo de países en
durante el período 1980­1995. Encuentran un efecto negativo significativo
desarrollo revelaron que el costo per cápita del agua en los proyectos
entre la descentralización del gasto y las medidas de corrupción. Gurgur
hídricos financiados por el Banco Mundial era cuatro veces mayor en los
(2002) identifica los principales impulsores de la corrupción para aislar el
sistemas centralizados que en los totalmente descentralizados. El estudio
efecto de la descentralización. Para un país no industrial, estos son la
de Narayan (1998) de 121 proyectos rurales de suministro de agua
falta de orientación hacia los servicios en el sector público, instituciones
completados, financiados por diversos organismos, mostró que aquellos
democráticas débiles y una economía cerrada. Concluyeron que la
con un mayor grado de participación de los beneficiarios en la selección
descentralización apoya una mayor rendición de cuentas en el sector
y el diseño del proyecto tenían muchas más probabilidades de dar como
público y reduce la corrupción.
resultado un suministro de agua bien mantenido que aquellos donde la
decisión ­La fabricación estaba más centralizada.
Huther y Shah (1995) reunieron un conjunto diverso de índices para 80
países. Estos índices cubren una amplia

variedad de medidas de estructuras y desempeño económicos y políticos:

calidad de la gobernanza,

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Estudios anteriores también muestran el impacto beneficioso de desarrollo. No se garantiza que la descentralización en sí misma dé
la descentralización en el bienestar. Utilizando datos de panel del como resultado mejores servicios públicos y bienestar.
gobierno local, Kruse et al. (2012), por ejemplo, encuentran un efecto
Crook y Sverrisson (1999) han proporcionado evidencia de que
positivo del gasto sanitario descentralizado en la mejora del uso de
a pesar de los grandes avances en la devolución de autoridad y
la atención sanitaria por parte de los pobres en Indonesia. Blas y
recursos a gobiernos locales democráticamente elegidos, la
Limbambala (2001) muestran que la descentralización en el sector
descentralización en Colombia ha logrado poco en mejorar la
de la salud, que conduce a un mayor control local de los recursos,
podría ser una alternativa al sistema tradicional. prestación de servicios. Crook y Sverrisson (1999) concluyen que es
poco probable que la descentralización conduzca a más resultados
Enfoque de programas verticales de enfermedades para intervenciones
favorables a los pobres a menos que vaya acompañada de un
prioritarias en Zambia. Baiocchi (2001) muestra cómo la reforma de
esfuerzo serio para fortalecer y ampliar los mecanismos de rendición
descentralización a través de un proceso de presupuestación
de cuentas tanto a nivel local como nacional. Basado en estudios de
participativa ha aumentado el bienestar de los ciudadanos locales en
caso de seis
Porto Alegre, Brasil. Bardhan y Mookherjee (2003) encuentran que
En los municipios de México, Grindle (2007) encontró que los
la descentralización del sistema de prestación promueve la
servicios públicos podrían verse afectados debido a la descentralización.
rentabilidad y mejora la focalización intrarregional. Utilizando datos
Combinando métodos cuantitativos y cualitativos, este estudio
anuales de varios países de 1900, 1997 y 2003, Rajkumar y
examina datos basados en una muestra aleatoria de municipios
Swaroop (2007) encuentran que el gasto público es importante para
mexicanos y descubre que la descentralización no sólo permite a los
aumentar los resultados de salud y el logro de la educación primaria
líderes públicos realizar reformas significativas rápidamente, sino
en países con buena gobernanza.
que al mismo tiempo las debilidades institucionales socavan la
durabilidad del cambio y que los legados del pasado pueden seguir
Björnskov et al. (2008), utilizando un análisis entre países, encuentran
afectando la eficacia con la que se abordan los problemas públicos.
que una mayor descentralización del gasto o de los ingresos aumenta
el bienestar, mientras que una mayor autonomía local es beneficiosa
Los ciudadanos participan, pero tienen más éxito en extraer recursos
sólo a través del gasto de consumo del gobierno.
del gobierno que en responsabilizar a las agencias locales por sus
Asimismo, Díaz­Serrano y Rodríguez­Posé (2012) utilizan datos de
acciones.
varios países para mostrar la relación positiva entre la descentralización
y la felicidad individual en 29 países europeos. Varios académicos consideran que la descentralización puede
corren el riesgo de un aumento de la corrupción y los conflictos
locales. Treisman (2000), a partir de un análisis de datos entre
países, concluye que los países descentralizados tienen una mayor
2.2. La descentralización disminuye los servicios públicos percepción de corrupción y un peor desempeño en la prestación de
servicios de salud pública. Heller (2001), en su estudio sobre la
Sin embargo, varios estudios también muestran el efecto
descentralización en Sudáfrica, muestra que no había ninguna razón
negativo de la descentralización en los servicios públicos y el
inherente por la que los gobiernos descentralizados debieran ser
bienestar. Galasso y Ravallion (1998) encuentran que en Argentina
más democráticos que los centralizados ni ninguna razón a priori por
la descentralización generó una desigualdad sustancial en el gasto
la que las elecciones locales debieran garantizar el surgimiento de
público en las áreas pobres y que esto profundizó la pobreza en esas
un liderazgo más eficaz. Heller (2001) demuestra que los gobiernos
áreas. En China, West y Wong (1995) también informan que la
locales en varios países en desarrollo a menudo reflejaban los
descentralización está asociada con una reducción de los servicios
conflictos sociales, políticos y económicos que dividieron a las
públicos en las regiones pobres.
comunidades locales después de la descentralización. En
Soerojo y Wilson (2001) muestran que la descentralización aumentó
las disparidades en el gasto entre los servicios de salud curativos y
En Uganda, por ejemplo, la descentralización, si bien ha ayudado a
preventivos en Indonesia. Litvack et al.
reducir el conflicto a nivel nacional, lo ha reemplazado con conflictos
(1998) presentan evidencia de Europa central y oriental y sugieren
a nivel local debido a las luchas por las posiciones de liderazgo
que los servicios públicos pueden verse afectados debido a la
distrital y a la alteración de las relaciones entre los grupos étnicos
descentralización. Privadas durante mucho tiempo de autoridad y
locales.
recursos por sistemas políticos altamente centralizados, las
localidades de toda Europa central y oriental lucharon por cómo En algunos estudios se informa del efecto negativo de la
asumir responsabilidades de administración rutinaria, prestación de descentralización sobre la igualdad regional, la estabilidad
servicios públicos y economía. macroeconómica y el crecimiento nacional. Utilizando datos del año 2000,

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Baiochi en Bardhan (2007) informa que la descentralización fiscal
está asociada con una mayor desigualdad regional en Brasil. De
Mello (2000), utilizando una muestra de 30 países, encontró que las
fallas de coordinación en las relaciones intergubernamentales
probablemente resultaban en un sesgo deficitario en la formulación
de políticas descentralizadas. Burki et al.
(1999) muestran que la descentralización puede conducir a un
aumento del déficit fiscal y poner en peligro la estabilidad
macroeconómica. En algunos casos, en lugar de aumentar la solidez
de los impuestos locales, los gobiernos locales han aumentado sus
demandas al gobierno central de mayores ingresos (Wibbels, 2005).
Davoodi y Zou (1998) y Xie et al.
(1999), utilizando varios conjuntos de datos para países en
desarrollo, países desarrollados y datos de series temporales de
Estados Unidos, descubrieron que la descentralización estaba
asociada con un crecimiento más lento. Rodríguez­Posé y Bwire
(2003) encontraron un impacto negativo de la descentralización en
el crecimiento económico de México y Estados Unidos, pero ningún
impacto en Alemania, India, Italia y España. Zhang y Zou (1998)
encontraron que la descentralización fiscal en China contribuyó a un
menor crecimiento provincial. Según Davoodi y Zou (1998) y Zhang
y Zou (1998), esta asociación negativa puede indicar que en la
práctica los gobiernos locales pueden no responder a las preferencias
y necesidades de los ciudadanos a nivel local.
Algunos estudios encontraron asociaciones con
la descentralización no es concluyente. En Uganda, por ejemplo,
Azfar et al. (2000) no encontraron asociaciones positivas con la
eficiencia y equidad de la prestación de servicios públicos locales.
Basado en una revisión de 19 países en desarrollo, Jutting et al.
(2004) muestran un impacto mixto de la descentralización en la
reducción de la pobreza. La descentralización reduce la pobreza a
través de la participación, la disminución de la vulnerabilidad o un
mejor acceso a los servicios. Sin embargo, no se pudo identificar
ningún impacto positivo en la mayoría de los países. Por el contrario,
en algunos de los países más pobres con falta de capacidad
institucional y situaciones posteriores a conflictos, la descentralización
ha tenido impactos negativos.
Khaleghian (2003), refiriéndose a datos de 140 países, encontró
que si bien la descentralización mejoró la cobertura de la
inmunización en los países de bajos ingresos, se obtuvieron
resultados opuestos en los países de ingresos medios.
Winkler y Rounds (1996) revisaron la experiencia de Chile en materia
de descentralización educativa y concluyeron que
dio como resultado una mejora en la eficiencia de la provisión, pero
también condujo a una disminución en los puntajes de las pruebas
cognitivas. El Banco Mundial (2008b) no encontró ninguna asociación
positiva entre el efecto del gasto sanitario descentralizado y la salud.
5
resultados y demanda de atención médica en Indonesia. Phillips y
Woller (1997) y Martínez­Vázquez y McNab (2003) examinaron una
muestra representativa de países y no pudieron encontrar una
relación estadísticamente significativa entre la descentralización
fiscal y el crecimiento económico.
2.3. ¿Por qué la descentralización funciona y no funciona?
Todos estos hallazgos contradictorios plantean la pregunta:
¿por qué la descentralización funciona y no funciona? Bardhan
(2006) explica que la descentralización de los servicios públicos
suele compararse con la alternativa: la prestación pública a través
de una estructura de gobernanza centralizada.
Una extensa literatura debate las ventajas y desventajas de ambos.
Las ventajas de la centralización incluyen la capacidad de un
gobierno nacional para controlar las externalidades interregionales,
realizar economías de escala en tipos de bienes públicos y
proporcionar mejor bienes redistributivos. Una de las desventajas
más significativas es la tendencia de los sistemas centralizados a
proporcionar un estándar universal único sin la capacidad de
ajustarse a las diversas necesidades y condiciones locales (Oates,
1972). Al principio de este debate, los investigadores cuestionaron
la supuesta superioridad inherente de la toma de decisiones
descentralizada (Hayek, 1948; Wildavsky, 1976).
Los investigadores también se han preguntado por qué los sistemas
de prestación centralizados no pueden simplemente incorporar
información local, permitiéndoles ajustar las políticas a las
necesidades locales. Bardhan y Mookherjee (2000) sugieren que
existen razones más fundamentales para el fracaso de
Los gobiernos centrales pueden responder a las necesidades locales
que no lograr adaptar el servicio a la demanda. Creen que el
problema subyacente es más bien la dificultad para crear
los acuerdos institucionales específicos y las estructuras de
incentivos que obligan a las unidades políticas a rendir cuentas ante
sus ciudadanos. Bardhan y Mookherjee (2002) sostienen que los
sistemas de prestación centralizados son propensos a la corrupción
burocrática debido a problemas en el seguimiento del desempeño,
mientras que los tomadores de decisiones locales que están más
cerca de la gente pueden ser más fácilmente monitoreados.
El principal argumento a favor de la descentralización es que
acerca la toma de decisiones a la población local.
Tiebout (1956), Coase (1960) y Oates (1972) sostuvieron que la
descentralización aumentaría la asignación
eficiencia al subordinar las prioridades del gasto público a la
demanda local. Indicaron que debido a que la información sobre el
desempeño de las instituciones gubernamentales está más
fácilmente disponible para los ciudadanos en los sistemas
descentralizados, esto los coloca en la mejor posición para exigir
servicios efectivos y recompensar y castigar.
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políticos locales. La información sobre las preferencias locales
también está más disponible para los tomadores de decisiones bajo
la descentralización porque su esfera de actividad es coincidente
con la de los ciudadanos que representan.
Además, cobrar impuestos a los ciudadanos por los servicios locales
crea el incentivo para que insistan en la buena calidad y
responsabilicen a los funcionarios y proveedores de servicios por
sus acciones.
Sin embargo, la literatura teórica también plantea una serie de
razones por las que la descentralización puede degradar la prestación
de servicios públicos. Oates (1972) explica que la descentralización
pierde ciertas economías de escala
disponibles en la provisión central, mientras que Smith (1985)
sostiene que la descentralización puede empeorar los resultados
cuando los gobiernos locales son menos capaces técnicamente que
el gobierno central para administrar la prestación de servicios
públicos. Bardhan y Mookherjee (2005) examinan la
posibilidad de captura y mala asignación de recursos públicos por
parte de las élites locales para sus usos preferidos, y argumentan
que la captura por parte de grupos de interés localmente fuertes es
más fácil bajo la descentralización. En casos como estos, quienes
no pertenecen a la élite tienen poca voz en las decisiones locales y sus
preferencias y necesidades quedan insatisfechas. Por ejemplo, si las
élites locales no utilizan las escuelas públicas de su zona, es
probable que ejerzan presión para que los recursos públicos se
utilicen de otra manera.
Los estudios han identificado algunos canales o
mecanismos que determinan una descentralización efectiva o
ineficaz para mejorar los servicios públicos y el bienestar. Estos
canales o mecanismos se pueden dividir en tres corrientes teóricas.
Primero, aquellos que se centran en la estructura de las instituciones
políticas como condición para una descentralización efectiva. Esta
corriente es
particularmente dominado por el trabajo de los politólogos. Sugieren
que para que la descentralización funcione se requiere la existencia
de sistemas que funcionen democráticamente.
gobiernos locales y limitaciones institucionales que exigen que los
políticos rindan cuentas (Agrawal y Ribot, 2000; Ostrom, 2000;
Anderson, 2003; Rodden et al., 2003).
En segundo lugar, quienes destacan la capacidad de gestión y
administración de los gobiernos locales para responder a las
demandas como condición de una efectiva
descentralización. Esto está particularmente dominado por los
académicos y economistas de la administración pública (Rondinelli,
1989; Crook y Manor 1998a, 1998b; Ribot, 200; Grindle, 2007). En
tercer lugar, aquellos que creen que el éxito de la descentralización
está determinado por la estructura de la sociedad misma y la acción
de los ciudadanos.
6
en lugar de estructuras políticas y administrativas.
Según este punto de vista, los grupos sociales de una comunidad
ejercen presión sobre el sector público para que proporcione mejores
servicios o más oportunidades de participar en el proceso de
formulación de políticas (Putnam, 1993; Heller, 2001; Faquet, 2001).
Algunos investigadores se han centrado en la estructura de
instituciones políticas para comprender la condición de
o una descentralización ineficaz para mejorar los servicios públicos
locales y el bienestar. Quienes destacan la importancia de las
instituciones políticas formales para comprender el impacto de las
reformas de descentralización en los servicios públicos han tendido
a enfatizar muchos de los mismos arreglos institucionales que están
más ampliamente asociados con la democratización (Crook y Manor,
1998a; Ribot, 2002). Según estos académicos, para que la
descentralización funcione se requiere la existencia de gobiernos
locales que funcionen democráticamente y restricciones institucionales
que exijan que los políticos rindan cuentas (Agrawal y Ribot, 2000;
Ostrom, 2000; Anderson, 2003; Rodden et al., 2003). Por lo tanto,
en un sistema democrático que funciona bien, los residentes pueden
ejercer presión sobre los representantes electos locales para que les
proporcionen bienes esenciales. En el caso de gobiernos locales
disfuncionales, a menudo faltan los prerrequisitos fundamentales de
una institución democrática (Crook y Manor, 1998a; Bardhan y
Mookherjee, 2000). Tal falta de grado de rendición de cuentas puede
conducir a una influencia desproporcionada de las élites, como se
analizó anteriormente; esto puede (según Seabright, 1996; Bardhan
y Mookherjee, 2003) aumentar la búsqueda de rentas locales
(Seabright, 1996; Bardhan y Mookherjee, 2003). Un sistema de
rendición de cuentas es claramente esencial para permitir a las
comunidades monitorear eficazmente el desempeño del gobierno
local y reaccionar apropiadamente a ese desempeño. Un sistema
de este tipo también proporciona a los políticos y funcionarios locales
el incentivo para ser receptivos. La institución política que parecería
más obvia para garantizar la rendición de cuentas es la elección
local, y el vínculo entre la política electoral y el gobierno local se
sugiere en Riker (1964). Según este punto de vista, cuando las
elecciones locales son competitivas y los miembros de los partidos
de oposición tienen una oportunidad real de ganar puestos de
autoridad, los titulares estarán motivados para demostrar su
competencia en la gestión de los asuntos públicos y tratarán de
encontrar
nuevas formas de abordar problemas reales. Autores posteriores
también han señalado la importancia de elecciones locales
competitivas y disputables como mecanismo institucional para
contrarrestar la corrupción y
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impedir la captura de la política local por parte de las elites (Rondinelli
et al., 1989; Manor, 1999; Rose­Ackerman, 2000). Sugieren que las
reformas de descentralización sin cambios a nivel local, diseñadas
para asegurar el funcionamiento efectivo de una gobernanza
democrática, simplemente aumentarán el poder de las elites políticas
locales en lugar de mejorar la prestación de servicios locales y
fortalecer la democracia (Prud'homme, 1995; Crook y Manor,
1998a). ; Crook y Manor, 1998b; Manor, 1999).
Sin embargo, la investigación empírica sobre la relación entre la
estructura de las instituciones políticas, los servicios públicos y el
bienestar es muy limitada. Otro cuerpo de investigación se ha
centrado no en la estructura de las instituciones políticas, sino en el
grado de autoridad institucional o capacidad administrativa local.
Varios investigadores han sugerido que la razón por la que los
gobiernos locales no prestan bien algunos servicios públicos es que
la descentralización rara vez es completa (Rondinelli et al., 1989).
Figura 1. Vínculo teórico entre descentralización y servicios
públicos
Sugieren que cualquier marco de descentralización debe
vincular, en el margen, el financiamiento local y el control fiscal.
autoridad a las responsabilidades y funciones de prestación de
servicios del gobierno local, de modo que los políticos locales puedan
cumplir sus promesas y asumir la responsabilidad
7
costos de sus decisiones. Sin embargo, en muchos casos, la
responsabilidad recae en los gobiernos locales, sin la correspondiente
autoridad fiscal, ya sea para recaudar ingresos o para ejercer poder
discrecional sobre las decisiones de gasto (Dillinger, 1995; Seabright,
1996; Agrawal y Ribot, 1999). El vínculo entre descentralización y
fiscalidad
La responsabilidad y la eficiencia dependen de una compleja gama
de relaciones de financiamiento, gasto y asignación de recursos
entre los gobiernos centrales y locales.
Otros han subrayado que no es institucional.
lo que importa es la capacidad de los gobiernos locales para
responder a las demandas. En muchos casos, falta gravemente
personal, capacitación e infraestructura administrativa básica e
incluso si se les otorga la autoridad, los recursos disponibles no
permiten una respuesta efectiva a las necesidades de los ciudadanos
(Larson, 2002; Deininger y Mpuga, 2005). Algunos académicos
enfatizan la capacidad de liderazgo local como un determinante
importante para una gestión eficaz.
descentralización (véanse, por ejemplo, Wallis (1999) y Grindle
(2007).
En su opinión, el Estado, disfrazado de líderes reformistas y sus
equipos, identifica problemas particulares y promueve políticas,
programas y organizaciones.
soluciones al gobierno local. En México, Grindle (2007) encuentra
que las ideas, las habilidades de liderazgo y la
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Las decisiones estratégicas tomadas para promover una agenda de
reformas y adquirir recursos desempeñan un papel central en una gestión eficaz.Referencias
descentralización y mejora del bienestar.
Otros investigadores que intentan explicar el éxito de la
descentralización se han centrado en la estructura de la sociedad
misma y en la acción de los ciudadanos más que en las
estructuras políticas y administrativas. Según este punto de vista,
los grupos sociales de una comunidad ejercen presión sobre el
sector público para que proporcione mejores servicios o más
oportunidades de participar en el proceso de formulación de
políticas. Estos grupos no sólo exigen un buen desempeño, sino
que también pueden proporcionar modelos de cómo se pueden
realizar mejoras, participar en la toma de decisiones y en las
actividades de implementación, y asumir un papel activo en el
seguimiento del desempeño de los funcionarios electos y
administrativos. Localidades sin civiles activos
Es menos probable que las sociedades asuman la difícil tarea de
proporcionar mejores servicios, innovar en sus actividades o
responder a las necesidades locales. El más conocido es el
análisis de Putnam sobre el gobierno local de Italia y el impacto
de la sociedad civil y el capital social (Putnam, 1993). Putnam
postula que el grado en que la devolución de autoridad conduce
a un mejor gobierno local es concomitante con el nivel de
organización de la sociedad civil y el grado en que los actores
civiles son capaces de monitorear y retener a los funcionarios
locales.
responsable. El éxito de la descentralización en Oporto
Alegre, Brasil e Illave, Perú también muestran el importante papel
que desempeña la participación de la sociedad civil para
garantizar el impacto positivo de la descentralización (ver, por
ejemplo, Heller (2001); Faguet (2001)). Este enfoque ascendente
no asigna la agencia a los políticos, sino a los propios ciudadanos
y su capacidad para organizarse e interactuar con la estructura
política formal. El impacto de la organización de la sociedad civil
en una amplia gama de reformas democráticas y servicios
públicos está respaldado por investigaciones empíricas
posteriores (Booth y Richard, 1998; Woolcock, 1998; Bowles y
Gintis, 2002).
3. Conclusión
Este estudio concluye que la descentralización aumentará
los servicios públicos a nivel local cuando se den ciertas
condiciones.
La experiencia en los países en
desarrollo muestra que las elecciones locales competitivas y
justas, la transparencia, los controles y equilibrios, la participación
ciudadana y el capital social comunitario, así como la capacidad
de los servidores públicos y las infraestructuras básicas
existentes, son factores clave para una descentralización efectiva
que mejore los servicios públicos.
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