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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal? Un Análisis de las Políticas Públicas
Brasileñas de Salud y Educación

Artículo en Public Organisation Review ∙ Octubre 2022

DOI: 10.1007/s11115­022­00664­3

CITAS LEE

0 27

2 autores:

Eduardo José Grín Gustavo Fernández

Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas

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https://doi.org/10.1007/s11115­022­00664­3

¿Importa el diseño de políticas federales para la

cooperación intermunicipal? Un Análisis de las Políticas Públicas
Brasileñas de Salud y Educación

Eduardo Grin1,2 ∙ Gustavo Fernandes1,2

Aceptado: 5 de septiembre de 2022

© Los autores, bajo licencia exclusiva de Springer Science+Business Media, LLC, parte de Springer Nature 2022

Abstracto
Este artículo discute por qué reglas institucionales similares (Plan Municipal, Fondo y Consejo)
y transferencias intergubernamentales pueden influir en la toma de decisiones municipales
para participar en consorcios intermunicipales de manera diferente en dos políticas públicas
federales brasileñas: salud y educación. El documento argumenta que cuanto más
institucionalizado esté el diseño de la política nacional, mayor será la probabilidad de que los
municipios ingresen al IMC. Con base en el análisis cuantitativo, los hallazgos muestran por
qué la dimensión financiera es relevante para la política de salud, la más institucionalizada en
comparación con la educación, en cuanto a las opciones municipales para la CIM. No se
encontró evidencia similar en ambas políticas considerando el efecto de sus reglas institucionales.

Palabras clave Cooperación intermunicipal ∙ Política de salud ∙ Política educativa ∙ Diseño de

política federal

Introducción

¿Por qué las reglas de la política federal pueden afectar la decisión del gobierno local para la
cooperación intermunicipal (IMC)? ¿Qué consecuencias tiene el contexto institucional en las
políticas federales sobre las opciones locales de IMC? La mayor parte de la literatura sobre
IMC se ha centrado en las características locales como un factor explicativo que guía la
cooperación interlocal (Bèl & Warner, 2021; Bel et al., 2014; Carr et al., 2007; Feiock, 2009;
2013; Lowery, 2000 ; Lubell et al., 2002; Tavares & Feiock, 2018; Warner & Hefetz, 2002). El

* Eduardo Grin

eduardo.grin@fgv.br

Gustavo Fernandes

gustavo.fernandes@fgv.br

1
Fundación Getulio Vargas, São Paulo, Brasil

2
Departamento de Administración Pública, Avenida 09 de Julho, 2029, São Paulo,
SP Código postal 01313­092, Brasil

13
Vol.:(0123456789)
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E. Grin, G. Fernández

También se destaca el papel de los incentivos financieros federales y las normas legales o
constitucionales (Hulst & Montfort, 2011).
Este artículo propone una ruta diferente que busca analizar si las normas de diseño de
políticas públicas nacionales (Immergut, 1992; Skocpol, 2002) también podrían inducir a los
municipios hacia la IMC. Este artículo tiene como objetivo comprender el efecto del diseño
nacional de políticas públicas (Mahoney & Thelen, 2010; Skocpol, 2002) y por qué incentivan
la CIM en países federalistas. Para eso, usamos el institucionalismo histórico,

Hasta donde sabemos, la literatura sobre diseño nacional o niveles superiores de gobierno
en políticas públicas de salud y educación y sus efectos en el IMC es incipiente. Encontramos
algunos documentos relacionados con estos dos sectores. Thurmaier y Wood (2002) enfatizan
que las redes de políticas territoriales basan la implementación de acuerdos interlocales en
Kansas en un regionalismo de valla de piquete porque las reglas sectoriales infuyen en la
política de salud pública. Para Agranof y McGuire (2003, p. 16), "gran parte de la acción
interlocal es el resultado del estímulo de la programación y/o las regulaciones federales y
estatales". Según el modelo donante­receptor, ciudades como Salem y Woodstock
comprometerse con otras localidades en la política educativa para ajustarse a las normas
regulatorias del gobierno estatal “cuando los costos u otras cargas las amenacen” (Agranof &
McGuire, 2003, p. 164 ) .
Hulst & Montfort (2011) analizan el IMC en ocho países en el contexto europeo. En el caso
del Reino Unido, desde 1997 el gobierno central ha estado incentivando a los ayuntamientos
“a adoptar la colaboración para un propósito común con otras agencias que brindan servicios
públicos en sus localidades” (Kelly, 2007, p. 199 ) . Entre otras políticas públicas, este es el
caso de los sectores de educación y salud. Según Osterrieder et al., (2006, p. 32), en húngaro,
"las leyes sobre cooperación intermunicipal prevén un elaborado sistema de incentivos para
la cooperación intermunicipal". Ese es especialmente el caso en áreas como la educación y la
salud. cuidado. El apoyo financiero del gobierno nacional es mayor para todos los municipios
adheridos en este territorio.
Desplegamos empíricamente este argumento en la realidad brasileña comparando dos
diseños de políticas nacionales en salud y educación. Creemos que la principal contribución
del artículo es presentar un enfoque teórico más para analizar el comportamiento municipal
hacia la IMC, especialmente en los países federales. Por lo tanto, este argumento puede ser
útil en futuras investigaciones nacionales o comparativas. Este argumento general podría
ampliarse para otras políticas públicas, considerando el contexto nacional y su influencia en el
funcionamiento de la división de competencias entre los distintos órdenes de gobierno. Aunque
Brasil es un país federal, el diseño de la política nacional (Skocpol, 2002) puede afectar de
manera desigual la probabilidad de que los municipios se unan a la IMC. Las características
institucionales de cada política pública que funcionan como un mecanismo causal, pueden
explicar estas diferentes trayectorias (Hedstrom, 2009).
Brasil es un caso perfecto para explorar cómo el gobierno federal puede afectar la forma en
que los municipios pueden cooperar. Además de su gran diversidad socioeconómica, el país
es un caso de particular interés ya que es el intento más significativo en el mundo en desarrollo
de construir, desde 1988, un estado de bienestar basado en un gobierno complejo que provee
bienes públicos en todo el territorio nacional. Además, la variación entre los diseños de las
políticas federales permite comparar sus efectos generados en los gobiernos locales, incluida
la participación en IMC.

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Para comprender cómo el diseño de la política federal puede infuir en la probabilidad de IMC,
investigamos dos políticas públicas y por qué sus diferentes características institucionales pueden
o no incentivar la IMC. En Brasil, desde 1988, la descentralización de las políticas públicas ha sido
la columna vertebral de la distribución de la autoridad política, los recursos fnancieros y la
implementación administrativa a los municipios (Arretche, 1999; Grin & Abrucio, 2017; 2019; Meza
et al . , 2019 ) . Por un lado, las reglas fiscales federales organizan cada política pública
descentralizada. Definen cómo funcionan las transferencias y la cooperación intergubernamental.
Por otro lado, los municipios tienen autonomía política, fiscal y administrativa otorgada
constitucionalmente.
El principal argumento de este artículo es que los diferentes diseños de políticas públicas
federales producen efectos distintos, lo que puede explicar por qué los municipios deciden ingresar
al IMC. Considerando eso, la contribución central del documento es mostrar el papel del gobierno
federal como la "estructura de incentivos del gobierno local en relación con asuntos
regionales" (Davidson, 2007, p. 1028) e inducir a "los gobiernos locales a cooperar para la
prestación de servicios públicos” (Hulst et al., 2009, p. 268).
Para ello, analizamos los diseños de políticas institucionales de salud y educación para
comparar los efectos de sus normas nacionales sobre la probabilidad de IMC. La política de salud
es la más estructurada en reglas restrictivas basadas en transferencias financieras continuas del
gobierno nacional. Tiene exigencias obligatorias para los municipios participantes del Sistema
Único de Salud (SUS). La política de educación es menos estricta (Andrew et al., 2015) porque
sus reglas nacionales permiten una mayor autonomía local que la salud, incluso si el gobierno
federal redistribuye la mayor parte del dinero a través de un esquema obligatorio. ¿Cómo difieren
estas dos áreas en la medida en que las reglas de la política federal y el diseño de la política
nacional afectan de manera diferente el comportamiento de los gobiernos subnacionales? Por lo
tanto, la salud y la educación son perfectas para probar el argumento teórico sobre cómo el diseño
de la política federal puede infuir en la probabilidad de IMC.
Organizamos su artículo de la siguiente manera. La primera sección revisa la literatura sobre
IMC, enfocándose en cuatro líneas teóricas para justificar cuál es la ruta analítica elegida para
ser probada empíricamente. En segundo lugar, se presentan las características centrales del
diseño de la política nacional en salud y educación, ya que sus reglas institucionales son
fundamentales para comprender los diferentes caminos de la CIM en cada sector. La tercera
sección presenta el diseño de la investigación, los pasos adoptados para construir el conjunto de
datos y el modelo econométrico Logit utilizado para probar el argumento empírico. A continuación,
presentamos los resultados empíricos y analizamos por qué el diseño de políticas nacionales es
importante para comprender las opciones locales de IMC. La conclusión destaca los principales
hallazgos, los límites de esta investigación y sugerencias para nuevas investigaciones.

Diseño Institucional de Políticas Públicas Nacionales e Intermunicipales

Cooperación

El concepto de IMC se basa en Hulst y Van Montfort (2011) y se basa en cuatro aspectos. En
primer lugar, IMC es un esquema voluntario basado en preferencias municipales en el que ninguna
entidad supralocal obliga formalmente a un municipio a participar, aunque las leyes nacionales
pueden imponer diferentes incentivos (Osterrieder et al., 2006) . Eso deja fuera cualquier relación
vertical formal que imponga IMC (Tavares & Feiock, 2018). En segundo lugar,

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E. Grin, G. Fernández

IMC se entiende como un arreglo formal e institucionalizado. Los incentivos del gobierno de alto
nivel permiten que los municipios elijan cómo prefieren desarrollar la cooperación (Hulst et al.,
2009). En tercer lugar, IMC presupone cierta contigüidad territorial, cercanía o pertenencia
territorial. En cuarto lugar, un contrato vinculante entre los municipios organiza IMC para su
establecimiento, toma de decisiones y existencia continua (Feiock, 2013; Grin et al., 2021; Hulst &
Montfort, 2011).
La literatura se basa en hipótesis bien definidas y evidencia empírica sobre los factores que
afectan la toma de decisiones locales para ingresar a IMC (Andrew, 2009; Feiock, 2009, 2013).
Organizamos estos enfoques en cuatro líneas. El primero trata de factores externos como las
características económicas y sociodemográficas de los municipios (Bae & Feiock, 2012). El
segundo explora los impulsores internos de las capacidades fiscales e institucionales de los
gobiernos (Andrew, 2009; Bel & Warner, 2016; Hefetz et al., 2015; Wolman et al., 2008). Estos
temas son relevantes para el Marco Analítico Colectivo Institucional y el problema principal­
agente en la gobernanza colaborativa (Feiock 2009, 2013; Voorn et al., 2015). El tercero trata
sobre el papel de las instituciones políticas (Feiock, 2009; Brown & Potoski, 2003; Hefetz et al.,
2012; Hawkins, 2017).
Finalmente, el diseño de políticas públicas nacionales y las instituciones de alto nivel infuyen en
las estrategias municipales “para evitar externalidades negativas y capturar externalidades
positivas” (Feiock, 2013, p. 415). Este documento utiliza este último para evaluar su efecto en IMC.
Los otros tres ayudan a controlar el efecto del diseño de la política nacional de salud y educación
sobre la opción local para la IMC.
Los gobiernos nacionales suelen contar con diferentes herramientas de persuasión, incentivos
financieros y legislación con elementos obligatorios para buscar inducir la CIM (Hulst & Montfort,
2011; Tavares & Feiock, 2018). Estos incentivos pueden variar según las características locales o
los marcos legales nacionales (Feiock & Carr, 2001; Feiock, 2009). Las reglas existentes
restringen y dan significado a las preferencias de los actores locales para demarcar los límites de
sus funciones y obligaciones (Hulst et al., 2009).
Por ejemplo, los incentivos normativos y financieros de los gobiernos regionales en Emilia­Romaña
se ajustan a una especie de vía restringida para las acciones de política local (Bol gherini, 2011).

De acuerdo con el enfoque institucionalista histórico, además de la legislación nacional y las

normas constitucionales, el marco institucional de la política pública nacional también puede
explicar por qué los municipios optan por ingresar al IMC (Feiock, 2013; Hulst et al., 2009).
Estas reglas pueden funcionar como incentivos o limitar las decisiones locales para participar en
IMC (Andrew et al., 2015). Entonces, los sectores de políticas con sus legados podrían ser un
excelente camino empírico porque son el marco institucional donde ocurre la implementación
efectiva (Immergut, 1992; Mahoney & Thelen, 2010; Skocpol, 2002).
La trayectoria y las reglas institucionales de las políticas públicas asumen un papel explicativo
de los comportamientos locales a favor de la CMI (Hulst & Montfort, 2011; Hulst et al., 2009) para
comprender por qué algunas políticas públicas pueden tener más éxito que otras en estimular la
CMI. El contexto institucional brinda incentivos para el comportamiento de los actores políticos,
por lo que es relevante comprender cómo funcionan en diferentes arenas políticas (Immergut,
1992; Mahoney & Thelen, 2010; Weir, 1992). La teoría institucional afirma que las políticas de
arreglos territoriales están determinadas por dos factores principales: las preferencias de sus
actores y las reglas que les permiten perseguir sus objetivos (Gerber & Gibson, 2009; Hulst &
Montfort, 2011 ) . En cuanto a las localidades, es posible analizar por qué

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

los escenarios de políticas nacionales pueden influir claramente en la probabilidad de participar en

IMC, ya que sus reglas “reducen la incertidumbre con respecto a los resultados futuros y fomentan
la acción cooperativa” (Andrew et al., 2015, p. 403).
Este tema es especialmente relevante en los países federalistas donde los municipios tienen
autonomía y el gobierno estructura las políticas públicas según el modelo de "piquete
vallado" (Wright, 1988; Thurmaier & Wood, 2002 ) involucrando a los gobiernos nacionales y
locales en las políticas comunitarias. En las federaciones, la aplicación de la ley nacional es menos
estricta y los municipios solían tener fuentes propias de ingresos más significativas (Wolman et al.,
2008). Sin embargo, no solo importan los factores jurisdiccionales, sino que también las
instituciones federales en temas de política (Agranof, 2001; Feiock, 2013; Leroux & Carr, 2007) son
relevantes para implementar IMC en diferentes sectores.
Las políticas públicas intergubernamentales son canales dentro de los cuales la IMC podría ser
inducida o influenciada a través de reglas institucionalizadas (Grin et al., 2021). Cuanto más buscan
las ciudades ajustarse a las reglas del sistema intergubernamental, mayor es su nivel de actividad
horizontal (Agranof & McGuire, 2004). Según Agranof y McGuire (2004, p. 509):

Podría prestarse mayor atención a la intersección de las redes intergubernamentales de

negociación y horizontales. En general, ¿podemos decir con certeza que uno lleva al otro?
Si es así, ¿en qué áreas políticas? ¿La negociación en una forma conduce a un tipo
particular de estructura horizontal? Por ejemplo, ¿solicitar asistencia financiera para cumplir
con una regulación lleva a las ciudades a formar acuerdos interlocales como medio para
aunar sus capacidades de recursos con otras ciudades?

Analizando el caso de Inglaterra, Kelly (2007) destaca que desde 1992 el gobierno nacional ha
aumentado los incentivos fnancieros para IMC al designar bloques obligatorios de competencia y
obligaciones en campos específicos de acción municipal. Si bien estos instrumentos son bastante
estándar para promover la CMI (Hulst & Montfort, 2011), pueden producir efectos diferentes en
cada política pública. Por lo tanto, es necesario comprender el papel de los incentivos para este
tipo de gobernanza territorial colaborativa (Cos tumato, 2021; Ran & Qi, 2018).

Por ejemplo, los incentivos pueden implementarse a través de la asignación de fondos/beneficios

fiscales para facilitar la creación de IMC, y la condicionalidad en las asignaciones de fondos
depende de IMC (Osterrieder et al., 2006 ). Estos mecanismos provienen de la trayectoria histórica
y del marco institucional de cada sector de política y generan diferentes efectos sobre las opciones
municipales. En efecto, las reglas en el ámbito de las políticas públicas nacionales establecen el
contexto dentro del cual se podría construir la gestión horizontal y las redes (Agranof, 2001). Por
tanto, podrían utilizarse muchos instrumentos: a) económicos (subvenciones y ayudas); b) legal
(regulación intergubernamental, ayuda mutua o acuerdos de cooperación); c) prácticas
administrativas (reglas y estándares de desempeño negociado); d) organismos gubernamentales
(redes intergubernamentales y consejos de políticas públicas) (Agranof, 2007).

Cada uno de estos canales es una oportunidad para inducir espacios de arreglos descentralizados
y relaciones intergubernamentales más estrechas (Agranof, 2007). Fomentar la IMC a través de
políticas públicas respaldadas por incentivos legales y fnancieros puede permitir esta cooperación.
Eso es aún más importante en los dominios de políticas en los que el tipo de ejecución por parte
de los gobiernos de nivel superior define el contexto institucional y

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E. Grin, G. Fernández

incentivos para que los gobiernos locales creen nuevas organizaciones (Lubell et al., 2002).
Con base en ello, este trabajo argumenta que cuanto más institucionalizado esté el diseño de la
política nacional, mayor será la probabilidad de que los municipios ingresen al IMC.
Todos los argumentos presentados anteriormente resaltan la relevancia de considerar la
diseño de políticas como una dimensión teórica y analítica porque:

a) Los municipios pueden optar por participar en arreglos de IMC basados más en reglas o
incentivos sectoriales que en reglas constitucionales/legales o su contexto local o
características de gobierno.
b) Cuando las relaciones intergubernamentales se organizan de acuerdo con arreglos de vallas
de piquete, generalmente existen reglas diferentes de los niveles superiores de gobierno
para implementar políticas públicas en los gobiernos subnacionales. Esta situación puede
infuir claramente en la decisión municipal a favor de la participación del IMC en función de
las normas sectoriales.

Considerando los enfoques teóricos, el modelo analítico tiene cuatro dimensiones (Fig. 1).

Las Reglas Institucionales y Financieras en Salud y Educación Brasileñas

La federación brasileña tiene 26 estados, el Distrito Federal y 5570 municipios que son miembros
de la federación. Cada municipio tiene un órgano ejecutivo encabezado por un alcalde electo y
un Concejo Municipal electo. A pesar de la enorme variación socioeconómica y la desigualdad
regional, los municipios se encuentran bajo el mismo marco constitucional simétrico.

Sin embargo, a pesar del modelo constitucional exacto para los municipios, existen diferentes
reglas federales en cada ámbito de política nacional. Según el enfoque del institucionalismo
histórico (Mahoney & Thelen, 2010), las reglas nacionales pueden producir

Fig. 1 Modelo analítico. Fuente elaborada por los autores

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Estructura Definición

Un conjunto estructurado de metas considerando los objetivos nacionales y estatales.

definiciones, pero los municipios tienen políticas y

Plan Municipal
autonomía administrativa para ajustar demandas federales

teniendo en cuenta las singularidades locales.

Órganos de organización con competencias administrativas y financieras

autonomía administrar el presupuesto de una política pública formada

Fondos Municipales por transferencias locales, estatales y/o nacionales asignadas

y recursos locales. Están regulados a nivel nacional en

diferentes formas en cada política pública.

Los cuerpos colectivos están formados por representantes gubernamentales y

representantes sociales facultados por las autoridades federales y

Consejos Municipales de Políticas Públicas1
leyes municipales o normas constitucionales para ejercer

control sobre el gobierno local.

Cuadro 1 Dimensión Institucional: principales defniciones. Fuente: elaborado por los autores

diferentes niveles de restricción para la acción municipal y afectan claramente la probabilidad

de IMC. Al comparar los sectores de salud y educación, el Cuadro 1 muestra dos dimensiones
empíricas principales: Financiera (transferencias intergubernamentales) e institucional
(implementación del Plan, Fondo y Consejo Municipal).
Uno de los sistemas de salud pública más grandes del mundo, el Sistema Unico de Saúde
(SUS), fue establecido en 1990. La adhesión municipal voluntaria depende del cumplimiento
de tres reglas institucionales del Cuadro 1. La adhesión ha llegado a casi todos los municipios
desde 1996 (Arretche, 2003). Sin un plan, un fondo y un consejo municipales establecidos,
los municipios no pueden adherirse al SUS. Estos son requisitos obligatorios para autorizar
transferencias del Fondo Nacional de Salud al Fondo Municipal de Salud. Esa es la principal
fuente de recursos fnancieros locales.
En política educativa, no existe un sistema nacional como el SUS. La Constitución Federal
brasileña defne un modelo federal en el que cada esfera de gobierno es responsable de
diferentes tareas. Los municipios brindan educación primaria mientras que los estados
brindan educación secundaria. El gobierno federal brinda educación universitaria y debe
promulgar reglas de coordinación. Al carecer de una organización política nacional y unificada,
la aplicación de los niveles superiores de gobierno sobre los municipios es más débil que la
política de salud. Así, la existencia de fondos y cabildos municipales es menor ya que la
discrecionalidad local para implementarlos es mayor (Abrucio, 2010). Como para

1
Los concejos municipales no son lo que la literatura reconoce como el poder legislativo del gobierno local. Son una especie de
consejo asesor con la presencia de múltiples actores de cada comunidad política.

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E. Grin, G. Fernández

Gráfico 1 IMC en educación y salud. Fuente: elaborado por los autores con base en MUNIC (2005, 2011, 2015, 2019)

del plan municipal, las normas del Plan Nacional de Educación han venido imponiendo su
implementación desde el año 2014.
En cuanto a la dimensión fnanciera en educación, el gobierno federal transfiere dinero en
base a instrumentos continuos para alimentación escolar y transporte de estudiantes. Desde
2006, se ha otorgado constitucionalmente y administrado a nivel estatal un fondo contable
obligatorio.2 Con el FUNDEB, además del financiamiento de la educación primaria, también
se incluyeron la educación preescolar y la secundaria. Considerando un valor nacional per
cápita para cada estudiante, el FUNDEB también obliga al gobierno federal a complementar
dinero en las ciudades que no alcancen un nivel mínimo de gasto por estudiante (Cury, 2018 ).

La evolución de la IMC en salud y educación muestra caminos diferentes. Gráfico 1

retrata diferentes figuras en cada política pública. La política de salud está en la cima: más de
la mitad de los municipios participan en IMC (crecimiento de más del 53,3 por ciento en 14
años). En cuanto a la política educativa, tanto en cifras totales como relativas, los resultados
son muy inferiores a los de salud. ¿Cómo entender esta situación? Deberíamos investigar el
diseño nacional y las normas sectoriales en cada política pública para encontrar los factores
detrás de la opción por IMC.
En cuanto a las normas jurídicas, desde su creación en 1990, el SUS viene incentivando la
IMC. La política educativa es diferente porque no existen incentivos federales para la IMC
sustentados en normas sectoriales nacionales. Las transferencias de FUNDEB otorgan
recursos fnancieros locales y pueden generar pocos estímulos para IMC ya que los municipios
aseguran fuentes monetarias mínimas para atender sus necesidades sin ningún arreglo
cooperativo. En efecto, las reglas y caminos institucionales en cada política pública pueden
inducir la CIM de manera diferente.

2
El Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y Valorización de los Profesionales de la
Educación (FUNDEB) retiene valores municipales de transferencias nacionales y estatales y distribuye recursos a las
localidades en función del número de alumnos matriculados en educación primaria.

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Diseño de la investigación

En este artículo, tomamos a IMC como Consorcios Públicos (Consorcios Públicos – CP).
De acuerdo con la ley regulatoria federal brasileña3, el CP debe ser aprobado por cada
Ayuntamiento municipal, y todos los municipios deben defnir un porcentaje de sus presupuestos
para financiarlo mutuamente. Todo CP debe obedecer a las mismas normas legales cualquiera
que sea el objeto de la misma. Entonces, cualquier diferencia en la probabilidad de participar
en IMC de salud y educación debe deberse a otras cuestiones. Las normas sectoriales en cada
política pública no modifican su constitución legal como CP
Si bien podríamos pensar en otras políticas para contrastar el argumento teórico, en el caso
de la educación y la salud es posible comparar dos diseños de políticas nacionales para las
obligaciones municipales. En la federación brasileña, muchas políticas públicas dependen más
de la autonomía y discrecionalidad municipal que de las normas nacionales, incluso si existen
leyes nacionales. En tales casos, la incorporación federal del público nacional y la adhesión
municipal son menores.
Estos son el caso del desarrollo productivo, la vivienda, la seguridad y la protección del
medio ambiente, entre otros. En estos casos, sería mejor probar otras dos vertientes teóricas –
el contexto local o las características del gobierno local– para comprender las razones que
sustentan las opciones municipales hacia la IMC. Por el contrario, la descentralización de las
políticas de bienestar social —salud, educación y asistencia social— está mucho más regulada
por el gobierno federal. Entonces, la salud y la educación son los casos perfectos para probar
el argumento teórico.
Con base en eso, para responder por qué cada diseño de política federal diferente afecta de
manera distinta la toma de decisiones municipales para participar en IMC, analizamos IMC en
las políticas de salud y educación utilizando un conjunto comparable de variables en un marco
analítico cuantitativo. Esperábamos encontrar diferente poder explicativo a través de las normas
sectoriales incluidas en el diseño de la política nacional de salud y educación. El análisis
empírico comprende datos de panel para probar la variable dependiente (probabilidad de los
municipios de participar en IMC en salud y educación). Recopilamos datos de MUNIC ­
Investigación de Información Básica Municipal realizada por la Oficina de Estadísticas de Brasil
(IBGE) sobre IMC para 2011, 2015 y 2019, que son los únicos años disponibles. Obtuvimos
variables socioeconómicas y financieras de FINBRA—Finanzas Brasileñas—Datos Contables
Municipales organizados por la Tesorería Federal. También utilizamos datos de educación del
Ministerio de Educación—INEP y datos de salud del Ministerio de Salud—DATASUS. La
siguiente sección explica las variables. Empleamos un modelo Logit para probar el argumento
empírico (Cameron & Trivedi, 2005).

3
Aprobada en 2005, la Ley Nacional de Consorcios Públicos defnía a una CP como una persona jurídica formada por entidades
federativas. Tiene por finalidad la consecución de fines de interés común, constituida como asociación pública, con personalidad
jurídica de derecho público y carácter autónomo, o como persona jurídica de derecho privado, pero sin fines económicos.

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E. Grin, G. Fernández

Variable dependiente

La variable dependiente es la decisión del municipio de participar en la IMC en las políticas de

salud y educación, siendo esta variable dicotómica: 1=sí y 0=no.
Se denominaron Consorcios en Salud y Consorcios en Educación respectivamente. El IMC en
salud aumentó del 45,31% de todos los municipios participantes del CP en 2011 al 57,77% en
2019. En educación, estas cifras fueron del 4,44% en 2011 y del 7,82% en 2019.

Variables independientes

Se utilizan tres variables independientes, considerando la educación primaria y la salud comparables

a las reglas de las políticas públicas federales (Cuadro 2). Estas son las únicas variables
disponibles en el conjunto de datos nacional que nos permiten analizar comparativamente cómo
las reglas sectoriales federales en educación y salud infuyen en el IMC en ambas áreas. Otras
variables específcas de cada política pública no permiten ninguna comparación. Así, los modelos
econométricos reúnen variables existentes adecuadas para analizar el desempeño de IMC en
estos dos sectores.
La dimensión financiera está relacionada con el federalismo fiscal: reglas que organizan la
distribución de recursos entre los diferentes niveles de gobierno. Los recursos se redistribuyen
para garantizar estándares nacionales mínimos, especialmente políticas de bienestar (Peterson, 1995).
Sin embargo, "si el gobierno nacional usa su capacidad fiscal superior para perseguir sus propios
intereses políticos a expensas de las administraciones regionales, entonces se producirá una
forma de 'federalismo coercitivo', con problemas de gobernanza y rendición de cuentas de gran alcance".
(Eccleston et al., 2015, p. 20). En esta línea, Dardanelli et al., 2019 enfatizan la relevancia de
analizar el grado en que las transferencias federales vienen con condiciones, que pueden cambiar
según las reglas de cada sector de política. Esta investigación solo considera las transferencias
federales a los municipios y excluye las estatales.
También exploramos otras diferencias en las reglas de salud y educación. A pesar de que
ambos tienen subvenciones obligatorias, en salud, el dinero se envía en función del tipo de
prestación del servicio de salud y la cantidad de personas que lo utilizan. En educación, las
subvenciones federales complementan un valor mínimo nacional que gasta el estudiante. Además,
existen becas voluntarias recibidas según convenios suscritos con el Fondo Nacional de Educación
para el Desarrollo (FNDE4 ). Esos recursos tienen diferentes propósitos, como alimentación
escolar, transporte y compra de libros.
Las reglas institucionales no son una característica fija en el tiempo (Skocpol, 2002) ya que la
evolución en una política pública federal puede incrementar los retornos de sus incentivos
considerando los resultados obtenidos por los municipios. Esperamos encontrar efectos más
potentes de las reglas del SUS sobre la probabilidad de IMC en salud pública. SUS es intensamente

4
El FNDE es la institución federal autónoma responsable de implementar las políticas educativas del Ministerio de
Educación y transfiere dinero de tres formas: constitucional, automática y fondos voluntarios (pactos).

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Variables de Salud Variables educativas

Dimensión financiera Dimensión financiera

Enfoque: Intergubernamental continuo y asignado Dos transferencias federales con destino específico: a) Fundeb:

transferencias del gobierno federal dentro del subvención obligatoria enviada a los municipios que no

SUS. Esta subvención se transfiere en función del rango y la alcanzar el valor mínimo per cápita de gasto para los estudiantes

número de servicios ofrecidos localmente. como se define en base a un año; b) Fnde: subvención enviada a

Fms: un fideicomiso municipal independiente establecido para municipios que solicitan ayuda federal para becario

gestionar recursos. alimentación, transporte escolar y para la compra de libros.

Fama: un fideicomiso independiente establecido para administrar

recursos educativos.

Dimensión de las reglas institucionales Dimensión de las reglas institucionales

Pms: si existe un Plan Municipal de Salud que Pme: si existe un Plan Municipal de Educación que

es una obligación legal desde 1990. es una obligación legal desde 2014

Cms: si hay un Consejo Municipal de Salud Cme: si hay un Consejo Municipal de Educación

lo cual ha sido una obligación legal. (no hay obligación federal de implementarlo)

También probamos las diferentes funciones del CMS. Ellos También probamos las diferentes funciones del CME. Ellos pueden

puede ser deliberativo, consultivo, normativo y ser deliberativo, consultivo, normativo y concerniente

sobre responsabilidad. Respectivamente, responsabilidad. Respectivamente, Cme_deliberative,

Cms_deliberativo, Cms_consultivo, Cms_normativo, Cme_consultivo, Cme_normativo, Cme_rendición de cuentas.

Cms_rendición de cuentas.

Cuadro 2 Dimensiones de las variables independientes: normas sectoriales federales en salud y educación. Fuente: elaborado por
los autores

colaborativo y organizado sobre transferencias federales continuas. Ese diseño induce a las
ciudades a unirse al sistema para obtener el dinero. por ejemplo, existe una obligación legal
de implementar planes, Fondos y Concejos Municipales. En cuanto a la educación, no existe
la obligación federal de implementar un Fondo o un Consejo. Sin embargo, los municipios
deben contar con un Plan Municipal de Educación desde 2014.
Dos mecanismos explicativos ayudan a comparar las mismas reglas institucionales bajo
dos diseños de políticas nacionales diferentes: a) un mayor isomorfismo institucional en el
sector salud crea más homogeneidad entre las ciudades (Bèl & Warner, 2016) y funciona
como un incentivo para la IMC . Eso puede ser el resultado de un "derrame de participación"
en los acuerdos de cooperación (De Mello, 2019) ya que el Sistema de Salud tiene muchos
foros de cooperación multinivel. b) una mayor autonomía municipal en el área educativa
derivada de reglas federales menos estrictas induce menos a IMC, y el panorama local es
heterogéneo.

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E. Grin, G. Fernández

Comprender las consecuencias de diferentes instituciones ha sido un tema importante en

esta literatura (Frederickson et al., 2004). Estas instituciones dan forma a las motivaciones y
estrategias de los actores locales ya que su estructura estándar reduce la incertidumbre y los
riesgos para la colaboración (Feiock, 2013). Las reglas formales reducen los costos de
transacción y permiten que más actores cooperen (Bèl & Warner, 2016). Además, las ciudades
negocian y crean reglas en sus acuerdos para reducir la incertidumbre sobre los resultados
futuros y fomentar la acción cooperativa.

Variables de control

Organizamos las variables de Control en tres dimensiones, siguiendo a Zafra­Gómez et al.

(2013): a) normas nacionales (transferencias federales del Fondo de Participación Municipal
(Fpm), que es un esquema constitucional de redistribuciones basado en una relación per cápita
que favorece a las ciudades más pequeñas de los estados más pobres; b) contexto municipal:
el tamaño de la economía local (Producto Bruto Local), características demográficas (Población)
y socioeconómicas como la Mortalidad Infantil y la calidad de la educación medida por el Índice
de Desarrollo de la Educación Básica (Idea).5
Además, las variables en el contexto administrativo interno de los gobiernos municipales
son la bitácora de empleados públicos municipales (Servicio Civil), la proporción de funcionarios
designados (Servicio Civil Designado), y el nivel de educación promedio de los funcionarios
públicos (Educación Promedio). ), y la autonomía fiscal. Además, variables específicas del
área: el número de unidades de salud (Unidades de Salud) y la edad media de alumnos por
clase en Educación Primaria (Tamaño Medio de Clase). Estas características infuyen en la
decisión de participar en IMC (Bèl & Warner, 2016; Brown & Potoski, 2003; Hefetz et al., 2012)
para superar las barreras técnicas municipales y los límites de financiación de las políticas
públicas (Lackey et al., 2002 ). ; Nelson y Svara, 2012).

Teniendo en cuenta el escenario político municipal, utilizamos la ideología del alcalde (Bèl
et al., 2014). Tomando la clasifcación propuesta por Carreirão (2014), DEM, PTB, PEN, PHS,
PMB, PRP, PRTB, PSC, PSDC, PSL, PT do B, PTC y PTN son partidos de derecha, PT, PV
PSB, PPS , PSOL, PCdoB, PDT, REDE, PCB, PCO, PMN y PROS pertenecen a la rama de
izquierda, y PSDB, PMDB y PSD son partidos de centro. La Tabla 1 presenta estadísticas
resumidas.

Resultados

Los cuadros 2 y 3 presentan los principales resultados en cada política pública, considerando
el modelo teórico. El Modelo 1 probó las dimensiones primarias del modelo: financiera e
institucional. Los modelos 2 y 3 prueban, respectivamente, el impacto de la existencia de

5
El IDEB fue creado en 2007 y reunió los resultados de dos conceptos críticos para la calidad de la educación: el fujo
escolar y los promedios de desempeño en el Sistema de Evaluación de la Educación Básica. El índice va de 0 a 10.

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Tabla 1 Estadísticos Descriptivos

Variable Obs. Significar Estándar desarrollador mínimo máx.

Consorcios en Salud 16.699 .511 .5 0 1

Consorcios en Educación 16.699 .093 .29 0 1
Fsus* 15.458 7.359 44.142 0 2177.628
Fundeb* 15.714 11.381 56.092 0 4075.202
encontrar* 15.782 1.642 9.001 0 587.630
cm 16.700 .999 .039 0 1
ven 16.699 .908 .289 0 1

Cme_deliberativo 14,756 .897 .304 0 1

Cme_consultivo 14,756 .904 .295 0 1

Cme_normativo 14,756 .788 .409 0 1

Cme_rendición de cuentas 14,756 .862 .345 0 1

cms_deliberativo 16.674 .9 .3 0 1

Cms_consultivo 16.674 .57 .495 0 1

cms_normativo 16.674 .445 .497 0 1

cms_fscalizador 16.674 .761 .426 0 1

síndrome premenstrual
16.699 .964 .187 0 1
Pme 16.699 .682 .466 0 1
FM 16,699 .997 .056 0 1
FM 16,699 .997 .056 0 1
hora 5564 .416 .493 0 1

pies por minuto* 15,935 13.674 24.416 0 805.747

Autonomía Fiscal 16.017 .067 .064 0 1

Servicio Civil 16.664 1083.385 3343.368 0 145.483

Población 16.705 36,251.701 213.887,93 8.239 12,252,023

Producto Bruto Local* 16.705 1.063 10.746 .008 763.806

Alcalde de izquierda 16.687 .278 .448 0 1

Alcalde de derecha 16.687 .326 .469 0 1

Escolaridad media 15.099 .143 .125 0 .716

Servicio Civil Designado 16,656 .103 .079 0 .866

Ideb 15,263 5.248 1.068 2.3 9.4

Tamaño promedio de clase 16,691 17.338 3.848 3.8 46

Mortalidad infantil 16,622 6.757 35.947 0 2012

Unidades de Salud 16,710 12.202 21.839 0 1065

* En 1.000.000 BRL

Fuente: elaborado por los autores

fideicomisos fnancieros (Fpe y Fpm) y las clases de consejos. El modelo 04 agrega todos los controles
sin Fme en el caso de la educación. Como Fme estuvo disponible solo en 2011, N cayó
significativamente. En el modelo 5, probamos todas las variables para evaluar las cuatro dimensiones
analíticas de forma conjunta.

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E. Grin, G. Fernández

Tabla 2 Probabilidad de IMC en salud

1 2 3 4 5

Registro (Fsus) 0.016 0.016 0.016 0.040 0.039

[2.517]* [2.514]* [2.415]* [3.600]*** [3.576]***

cm 1.356 1.416 0.268

[1.868] [1.935] [0.290]

síndrome premenstrual 0.185 0.195 0.170 ­0.298 ­0.322

[1.290] [1.357] [1.183] [­1.773] [­1.906]

FM ­0.404 ­0.840 ­1.028

[­0.834] [­1.472] [­1.742]

cms deliberante 0.139 0.083

[1.517] [0.780]
cms consultivo 0.084 0.083

[1.260] [1.087]
normativa cms ­0.043 0.044

[­0.639] [0.556]

responsabilidad de cms ­0.193 ­0.062

[­2.745]** [­0.767]

Registro (FPM) 0.024 0.024

[0.902] [0.908]

Autonomía Fiscal ­2.385 ­2.369

[­2.942]** [­2.920]**

Registro (Servicio Civil) ­0.755 ­0.754

[­6.209]*** [­6.202]***

Registro (Población) ­0.086 ­0.089

[­0.891] [­0.926]

Log (Producto Bruto Local) 0.364 0.365

[5.102]*** [5.106]***

Alcalde de izquierda 0.083 0.088

[1.049] [1.103]

Alcalde de derecha ­0.032 ­0.028

[­0.421] [­0.375]

Escolaridad media ­0.439 ­0.435

[­1.881] [­1.861]

Servicio Civil Designado ­6.228 ­6.221

[­11.469]*** [­11.447]***
Ideb 0.991 0.990

[20.726]*** [20.684]***

Tamaño promedio de clase ­0.053 ­0.054

[­5.089]*** [­5.158]***

Mortalidad infantil ­0.005 ­0.005

[­1.686] [­1.675]
Unidades de Salud 0.002 0.002

[0.468] [0.480]

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Tabla 2 (continuación)

1 2 3 4 5

Constante ­1.649 ­1.316 ­0.275 0.040 ­1.767

[­2.225]* [­1.563] [­1.420] [3.600]*** [­2.023]*

lnsig2u_contras 2.109 2.109 2.104 1.808 1.807

[43.393]*** [43.399]*** [43.171]*** [30.148]*** [30.095]***

norte 16,693 16,693 16,667 13,128 13,110

Fuente: elaboración propia. *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1

La Tabla 2 muestra los resultados de la política de salud. Las transferencias financieras

(Fsus) son estadísticamente signifcativas (p<0,01) e impactan positivamente las posibilidades de IMC.
Las reglas institucionales (Pms y Cms) no afectan la verosimilitud, aunque la asociación es
siempre positiva para los Cms. Las subvenciones federales obligatorias sin restricciones (Fpm)
no afectan las posibilidades de IMC. Curiosamente, los municipios con una economía local más
pequeña, menos funcionarios públicos y menos autonomía fiscal parecen tener una posibilidad
más significativa de IMC. Los resultados son los mismos cuando el servicio civil es una
burocracia más estable.
En cuanto a las características contextuales, la mortalidad infantil no es estadísticamente
relevante a pesar del coeficiente negativo, lo que muestra que los lugares con condiciones
sociales más débiles tienden a tener menos probabilidad de asociación. IDEB tiene una
correlación positiva y una fuerte asociación con IMC. La población no es relevante cuando
consideramos los controles. El número de unidades de salud no ha mostrado impacto. Los
impulsores del contexto político muestran que la competencia local no importa para IMC en
salud. La asociación con IMC no es signifcativa en partidos de izquierda y de derecha, aunque
la señal es positiva para los primeros y negativa para los segundos. En general, las subvenciones
del sistema de salud federal parecen relevantes para estimular el IMC, especialmente en
ciudades más pequeñas con una economía más débil.
La Tabla 3 muestra los resultados para la educación. Las variables de interés muestran una
asociación más débil con la probabilidad de IMC. Las transferencias de los niveles superiores de
gobierno (Fundeb y Fnde) no se correlacionan con el IMC. En cuanto a las variables
institucionales (Pme y Cme), la existencia del fideicomiso fnanciero y de un consejo de cuentas
muestran señales positivas. Por otro lado, un consejo normativo disminuye la probabilidad de
IMC. En cuanto a las variables institucionales (Pme y Cme), la existencia de un consejo de
rendición de cuentas disminuye la probabilidad de IMC.
Es importante señalar que Funded distribuye dinero a los municipios en función de los
estudiantes per cápita, mientras que Fnde depende de acuerdos ocasionales entre el gobierno
federal y el local. La misma lógica se aplica al FPM que distribuye los recursos a lo largo de una
base municipal per cápita. FPM no es estadísticamente signifcativo en todos los modelos (p<0,05
o p<0,1). Las variables socioeconómicas y las características del sistema escolar parecen
relevantes. El aspecto más importante es el IDEB, el proxy de la calidad escolar, que se asocia
negativamente (p<0,01). Cuanto mejor sea el desempeño del gobierno municipal, menor será la
motivación para IMC. La población es un motor esencial para las elecciones locales solo en los
modelos sin variables relacionadas con el contexto político. Considerando el servicio civil, los
más educados

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E. Grin, G. Fernández

Tabla 3 Probabilidad de IMC en educación

1 2 3 4 5

Registro (Fundeb) ­0.003 0.012 0.002 ­0.003 0.040

[­0.191] [0.716] [0.134] [­0.201] [1.224]

Registro (Fnde) 0.047 0.040 0.043 0.027 0.000

[2.846]** [1.788] [2.431]* [1.254] [­0.003]

ven ­0.067 0.227 0.104

[­0.573] [1.868] [0.789]

Pme 0.093 0.131 0.111 0.127 0.098

[1.345] [1.559] [1.452] [1.542] [0.617]

hora 0.153 0.322

[1.902] [1.952]
ven a deliberar ­0.051 ­0.042

[­0.419] [­0.197]
Ven a consultar ­0.038 0.140

[­0.311] [0.627]
llegar a la normativa ­0.034 ­0.377

[­0.342] [­1.975]*

venga a rendir cuentas 0.041 0.395

[0.392] [1.930]

Registro (FPM) ­0.034 0.137

[­1.115] [0.733]

Autonomía Fiscal 0.292 ­0.725

[0.392] [­0.477]

Registro (Servicio Civil) ­0.251 ­0.018

[­1.988]* [­0.069]

Registro (Población) 0.354 0.058

[3.160]** [0.231]

Log (Producto Bruto Local) 0.069 0.284

[1.009] [1.955]

Alcalde de izquierda 0.146 0.299

[1.718] [1.576]

Alcalde de derecha ­0.082 ­0.279

[­0.969] [­1.520]

Escolaridad media ­1.753 ­1.536

[­5.886]*** [­1.447]

Servicio Civil Designado ­2.771 ­1.632

[­4.847]*** [­1.431]
Ideb ­0.219 ­0.043

[­4.738]*** [­0.445]

Tamaño promedio de clase ­0.009 ­0.053

[­0.849] [­2.359]*

Mortalidad infantil 0.005 0.006

[3.062]** [1.765]

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

Tabla 3 (continuación)

1 2 3 4 5

Unidades de Salud ­0.011 ­0.011

[­3.176]** [­1.601]
Constante ­3.475 ­2.909 ­3.535 ­3.527 ­8.562

[­19.740]*** [­16.829]*** [­3.020]**

[­10.635]*** [­5.983]***
Insig2u 0.573 ­9.593 0.658 0.428 1.592

[6.113]*** [­0.375] [6.792]*** [3.474]*** 14.750 [2.390]*

norte 16.693 5564 13.128 4004

Fuente: elaboración propia. *** p<0,01, ** p<0,05, * p<0,1

y permanentes son los empleados públicos, mayores son las posibilidades de IMC en la
educación. En el espectro político, los partidos de izquierda son más propensos a participar en la
CMI que los de derecha. Sin embargo, no hay significación estadística.

Discusión

Cuatro dimensiones forman el trasfondo teórico. Los factores contextuales municipales y las
características del gobierno local (Andrew, 2009; Feiock, 2009, 2013). En tercer lugar, las
características del sistema administrativo nacional (Hulst & Montfort, 2011; Tavares & Feiock,
2018). Este trabajo analizó por qué el diseño de políticas nacionales puede infuir en la opción
municipal por IMC. Encontramos que las reglas fnancieras y organizacionales federales pueden
o no infuir en la probabilidad de IMC dependiendo de cada diseño de política nacional como los
diferentes resultados de IMC en las políticas de salud y educación.
Sorprendentemente, el diseño de política nacional de salud más estricto estimula la IMC más que
en educación.
Sin embargo, en salud pública, a excepción de la Fsus en todos los modelos, diferentes
variables con significación estadística están respaldadas por características contextuales y
locales. El impacto de Fpm no es estadísticamente significativo. En la línea de Agranof y McGuire
(2004): Fsus, una transferencia constitucional, funciona como asistencia financiera basada en las
reglas del SUS, y el cumplimiento de sus normas induce IMC. No se encuentran los mismos
resultados en educación porque todos los tipos de becas no tienen impacto. Cuando tomamos
en cuenta el dinero voluntario, la evidencia apoya el argumento empírico de que las reglas
financieras nacionales pueden tener poder explicativo para construir consorcios de salud. Las
reglas institucionales estimulan la CIM de la salud al demarcar límites que dan sentido a cómo
los actores locales defnen sus intereses (Hulst & Montfort, 2011; Hulst et al., 2009; Tavares &
Feiock, 2018).
En salud pública, su modelo de “valla de estacas” (Wright, 1988) tiene condiciones más
estrictas para su aplicación municipal. En el sector salud, el concepto de oportunidades
institucionales funciona mejor ya que los dominios de política con su contexto institucional
(Lubell et al., 2002) son más propicios para estimular la CMI. Esta inferencia sigue siendo
relevante porque sólo la política de salud tiene reglas relacionadas con los consorcios municipales.

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E. Grin, G. Fernández

Sin embargo, las reglas adjuntas, como las transferencias financieras y las normas institucionales,
no son suficientes para explicar las elecciones locales. Los factores socioeconómicos (IDEB), la
economía (producto bruto local), las características del servicio civil (la proporción de designados
políticos) y fnancieros (autonomía fiscal) también son importantes (Bae & Feiock, 2012; Bèl &
Warner, 2016 ; Hawkins , 2017 ; Wolman et al., 2008). Es posible observar que las preferencias
locales por IMC están influenciadas no solo por factores jurisdiccionales sino también por las
reglas de política federal nacional (Agranof, 2001; Feiock, 2013).
En política pública educativa, las transferencias de FUNDEB/FNDE y las reglas de organización
no son signifcativas al 1% (ver modelo 5). Ningún fondo de asignación de educación específco
(Osterrieder et al., 2006) induce opciones locales para IMC, aunque las reglas para la distribución
del dinero son obligatorias y dependen de la cantidad de estudiantes. La provisión del marco legal
para la transferencia intergubernamental (Agranof, 2001; 2007) tampoco explica los resultados
para IMC. Las normas relacionadas con el aspecto organizativo en su mayoría se asocian
positivamente, pero tienen baja signifcancia estadística.

Las reglas en cada arena de política pública nacional (Immergut, 1992; Mahoney & Thelen,
2010) establecen el contexto dentro del cual se pueden construir redes de gestión horizontal
(Agranof, 2001). En política de salud, un sistema nacional con subvenciones integradas para
financiar servicios compartidos puede ser un estímulo esencial para IMC. En educación, sin
embargo, las reglas son diferentes, por lo que surge una realidad distinta.
Este documento compara las mismas reglas institucionales bajo dos diseños de políticas
nacionales diferentes. En consecuencia, es posible encontrar el funcionamiento de los dos
mecanismos explicativos, lo que permite comprender por qué los caminos municipales de IMC
difieren. El SUS tiene un diseño institucional isomórfico más federal, creando más homogeneidad
entre las ciudades (Bèl & Warner, 2016). La homogeneidad local es el factor central para facilitar
el acuerdo interlocal (Feiock & Scholtz, 2009).
El SUS tiene una cultura institucional de foros de cooperación multinivel que generan “derrame
de participación” a través de acuerdos de cooperación (De Mello, 2019) y cooperación horizontal
como IMC. En educación, estos mecanismos no existen en su diseño de política nacional, con
una aplicación de reglas más débil. Una mayor autonomía municipal genera un paisaje local más
heterogéneo y reduce la probabilidad de IMC.

Conclusión

El artículo buscó determinar por qué las reglas sectoriales en las políticas públicas nacionales
pueden explicar la motivación local para participar en IMC (Bel et al., 2014; Feiock, 2013; Hulst et
al., 2009). Los hallazgos respaldan parcialmente la suposición central: aunque no de manera
simple y exclusiva, el diseño de la política federal es importante para IMC. Se pudo evidenciar
que las reglas fnancieras son fundamentales (incluso en educación con el FNDE en los modelos
1 y 3). Las variables institucionales (Fondo Municipal, Plan y Concejo) no tienen estadísticamente
la misma capacidad explicativa. En resumen, confirmamos parcialmente el modelo analítico por
sus dimensiones analíticas.
Los hallazgos muestran que es posible introducir una forma analítica adicional para comprender
los factores motivadores de IMC. Teóricamente, es posible construir un

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¿Importa el diseño de políticas federales para la cooperación intermunicipal?...

marco analítico más amplio con cuatro dimensiones y dos niveles (nacional: reglas de política general y sectorial
y municipal: impulsores internos y contexto socioeconómico, demográfico y político).

El diseño de la investigación mostró que el enfoque utilizado en este artículo es prometedor para analizar
los arreglos de IMC, considerando los diferentes resultados en las dos áreas. Los incentivos para la IMC pueden
variar no solo según los factores locales o el contexto institucional nacional relacionado con el marco legal para
la cooperación (Feiock & Carr, 2001; Feiock, 2009). Los incentivos sectoriales y la trayectoria histórica en las
políticas públicas nacionales también pueden infuir en el conjunto de posibilidades de la IMC (Agranof, 2001;
Feiock, 2013; Immergut, 1992; Mahoney & Thelen, 2010; Skocpol, 2002).

En este artículo, se analizaron dos diseños diferentes de políticas nacionales brasileñas en salud y
educación basados en la premisa de que las reglas más estrictas del gobierno federal producen efectos
positivos en la probabilidad de IMC. Teniendo en cuenta el argumento de este artículo, no sorprende que dentro
del SUS con sus reglas más estrictas, el total de dinero transferido desde los niveles superiores de acuerdo con
las reglas federales funciona como un estímulo para IMC. Dado que el diseño del SUS es intensivamente
colaborativo, esta característica ayuda a explicar los resultados obtenidos en IMC.

Eventualmente, traemos una palabra de precaución. Los resultados no son suficientes para establecer los
mecanismos exactos que hacen que las subvenciones federales para la salud aumenten las posibilidades de IMC.
La regla en sí puede combinar diferentes características que las reglas vistas en la educación.
Alternativamente, también puede ser el efecto de aspectos organizacionales del sistema que inducen la
cooperación y el uso de recursos. Sin embargo, para abordar estas preguntas, se necesita más investigación.

Se necesita más investigación para comprender por qué las reglas de la política federal podrían influir en las
decisiones municipales para ingresar al IMC (Andrew, 2009). Esta ruta analítica podría profundizar nuestro
conocimiento sobre IMC, especialmente en países federalistas donde los municipios gozan de autonomía
política, fiscal y administrativa. Tener en cuenta las reglas de la política federal es un tema innegablemente
relevante para la investigación de IMC.

Declaraciones

Confictos de interés Los autores arriba mencionados certifican que no existen posibles confictos de interés. Nuestra investigación
no involucró participantes humanos y/o animales.

Referencias

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