Curso

Ética e Integridad en
la Gestión Pública
00 02
INTRODUCCIÓN NORMATIVA SOBRE ÉTICA PÚBLICA

01 03
ENFOQUES Y ABORDAJES POLÍTICAS Y HERRAMIENTAS
DE LA CORRUPCIÓN DE INTEGRIDAD

ÍNDICE GENERAL - MÓDULOS

 01
ENFOQUES Y ABORDAJES DE LA CORRUPCIÓN
INTRODUCCIÓN

La corrupción es una categoría compleja y multidimensional que

adquiere sentido en un contexto determinado y en circunstancias
sociales, políticas, económicas y culturales específicas.

Esto quiere decir que no es posible encontrar una definición de

corrupción que sea válida para todo tiempo y lugar.

En la década del 90, la lucha anticorrupción adquirió una dimensión

internacional. En ese momento se consolida un enfoque hegemónico
que, entre otros aspectos, apunta a establecer una definición
uniforme, normativa y universal sobre la corrupción. Esta visión asocia
la corrupción de manera casi exclusiva al ámbito público y propone
como solución el achicamiento del Estado y de sus funciones.

En el último tiempo, este enfoque recibió diversas objeciones. Se

le cuestiona, ante todo, su falta de contextualización y su
pretensión de uniformizar un fenómeno que se distingue,
justamente, por su diversidad.

Por otro lado, es importante señalar que un enfoque meramente

jurídico tampoco resulta suficiente: la ley no define qué es la corrupción;
en todo caso, define como corruptas prácticas (cohecho, malversación)
que cambian con el tiempo. Además, prácticas que son técnicamente
legales pueden ser vistas como corruptas, y prácticas ilegales pueden
ser consideradas lícitas/no corruptas. De ahí que quienes están en la
función pública están obligados no solo a cumplir la ley, sino también a
dar confianza. La confianza pública es un mandato.

En esta unidad, compartimos algunas líneas para ampliar la mirada en

torno a la corrupción en función de las especificidades de nuestro país.

ENFOQUES Y ABORDAJES
módulo 01 DE LA CORRUPCIÓN
1. ENFOQUES: RACIONAL, CONDUCTUAL Y SISTÉMICO
El enfoque hegemónico abordó el problema desde una dimensión
individual, enfatizando que la causa primordial de la corrupción se
relaciona con el comportamiento racional de funcionarios/as públicos/as
que buscan maximizar sus ingresos. Esta visión proviene del campo de la
economía y se basa en lo que se llamó teoría de la elección racional, la
cual supone que todas las personas, en tanto seres racionales, ordenan
sus acciones en base a un simple cálculo de costo-beneficio. Con ese
criterio se supone que, por ejemplo, un ciudadano/a se decidiría a pagar
un soborno y un funcionario/a, a recibirlo.
Este enfoque racional sobre las causas de la corrupción condujo a la
recomendación de políticas que favorecen la aplicación de controles y
sanciones individuales, así como la reducción de la discrecionalidad de
quienes toman decisiones con el fin de disminuir las posibilidades de
conducta indebida.
Recientemente, aún dentro de la perspectiva individual, la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) promovió el
denominado enfoque conductual. En esta visión se asume que, lejos de
reducirse todo a una cuestión de cálculo costo-beneficio, hay siempre
una elección ética basada en la reflexión moral individual. De esto se
desprende la importancia de los valores éticos que se transmiten.
Finalmente, es posible distinguir un tercer nivel: las causas sistémicas. La
premisa aquí es que la dinámica social afecta el comportamiento
individual, por lo que la integridad de una persona se ve influida o
condicionada por amigos, familia, vecinos, colegas y sociedad.
En esta visión, es necesario atender el conjunto de factores que nutren la
proliferación de situaciones de corrupción, tales como la cultura política,
empresarial y ciudadana; el nivel de desarrollo económico; los modelos
de administración pública; el tipo de instituciones políticas, y los factores
sociológicos, entre otros.
En tal sentido, resulta imposible eliminar la corrupción sistemática
encarcelando ocasionalmente a algún responsable. El trabajo se debe
realizar sobre la sociedad, la organización y los factores que permiten
que esto ocurra. Es necesario abordar este fenómeno de manera
sistémica para evitar la replicación de conductas desviadas dentro del
sistema corrupto que las propicia.
El abordaje sistémico de la corrupción no quita responsabilidad a las
personas: todos y todas somos responsables de nuestras elecciones y
acciones. No obstante, la propuesta es incluir en el análisis las
condiciones sociales, ideológicas y morales que también influyen en las
personas que realizan prácticas corruptas.
Por otro lado, en las últimas décadas la lucha contra la corrupción tuvo
un sesgo anti Estado, con el foco puesto en el comportamiento de
quienes se desempeñan en la función pública -los/as funcionarios/as
públicos/as-, y quedó en un plano secundario el sector privado, al que se
le asignó un rol meramente pasivo o, en todo caso, reactivo.
Sin embargo, como problema históricamente situado, la corrupción tiene
estrecha vinculación con la influencia indebida, ilegítima o ilegal que
ejerce el poder económico sobre el poder político.
En ese marco, adquieren importancia ciertas prácticas que,
tradicionalmente, en el campo académico, legislativo y mediático no
son asociadas al fenómeno de la corrupción, como los conflictos de
intereses, la puerta giratoria, los procesos de renegociación de la deuda
externa, la fuga de capitales, el lobby empresarial o el financiamiento
político-electoral por parte de empresas, entre otras.¹
ENFOQUES Y ABORDAJES
módulo 01 DE LA CORRUPCIÓN
Estos hechos de corrupción ilustran la necesidad de adoptar una visión
más amplia y compleja que la pregonada por la visión hegemónica, que
achaca responsabilidades solo a las conductas individuales de
funcionarios públicos. Esto ocurre porque, por un lado, en este tipo de
actos de corrupción el sector privado cumple un rol central y no
meramente secundario; por otro lado, entra en entredicho el énfasis
puesto en aspectos individuales, ya que acciones tales como la toma de
deuda externa, la fuga de capitales o el lobby empresarial son, en
esencia, mecanismos sistémicos que involucran una multiplicidad de
actores e instituciones.
A su vez, es necesario destacar que este tipo de prácticas corruptas
adquieren especial relevancia para América Latina porque funcionan
como mecanismos de extracción de riquezas que profundizan la
desigualdad y dificultan el desarrollo con inclusión que garantiza la
vigencia efectiva de los derechos humanos.
1. Para ampliar información sobre estos mecanismos, consultar el documento de Martín
Astarita (2021) elaborado para la Oficina Anticorrupción y publicado bajo el nombre
“Lineamientos sobre corrupción e integridad: hacia un nuevo enfoque preventivo” en
Cuadernos INAP (CUINAP) 65.
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2021/05/cuinap65.pdf
2. ÉTICA E INTEGRIDAD Y PERSPECTIVA DE
DERECHOS HUMANOS²
Cuando hablamos de corrupción, se torna necesario atender a sus
diversas manifestaciones. En este sentido, además de poner el foco de
atención en la prevención y en el castigo de la gran corrupción
(contrataciones, concesiones y privatizaciones), es importante revisar
lo que dio en llamarse corrupción de baja intensidad, que ocurre
cuando algunas personas deciden apartarse de las normas durante las
interacciones que se dan entre el sector público y la ciudadanía.
Quienes desempeñan funciones en el nivel de calle o ventanilla (es
decir, quienes interactúan directamente con el público) tienen un rol
clave en el acceso a servicios públicos y en la satisfacción de derechos
esenciales por parte de la ciudadanía. Ubicados estratégicamente
como guardianes finales de la cadena de prestación de los servicios
públicos, controlan el último eslabón de acceso a bienes públicos
como, por ejemplo, la información pública.
Por eso es muy importante prestar atención al cumplimiento de las
pautas éticas por parte de todo el personal, incluso por quienes no
desempeñan cargos jerárquicos, ya que son la “cara” del organismo.
Todas/os las/os integrantes de la organización son sumamente
valiosas/os para el cumplimiento de sus fines.
Uno de los argumentos de peso para valorar este rol es que en
determinados contextos -por ejemplo, en situaciones en las cuales las
demandas sociales superan los recursos disponibles- el personal de la
organización colabora en “ponerse al hombro” la gestión.
ENFOQUES Y ABORDAJES
módulo 01 DE LA CORRUPCIÓN
Se observó, incluso, que estas situaciones pueden crear nuevas rutinas y
simplificar procesos de toma de decisiones frente a las exigencias de la
ciudadanía y los desafíos del trabajo burocrático, reinventando políticas
diseñadas y sancionadas desde niveles centrales.
Por otra parte, los y las agentes de calle también pueden reproducir
patrones de exclusión, estereotipación o discriminación que marcan a
nuestra sociedad en esa interacción directa con los grupos sociales que
demandan sus derechos y condiciones para acceder a los servicios.
Un ejemplo del impacto de la corrupción de baja intensidad
en mujeres:
En la ciudad de Bangalore, al sur de India, una de cada dos
mujeres que va al hospital maternal debe pagar extra si quiere
que un médico esté presente en el momento del parto. Una
encuesta independiente realizada por la ONG Centro de Asuntos
Públicos (Sekhar, 2000) reveló que las pacientes en esta ciudad
pagan un promedio de 22 dólares en sobornos para recibir una
atención adecuada.
En este sentido, se impone una perspectiva de derechos humanos
para atender los llamados pequeños actos de corrupción o corrupción de
baja intensidad, que pueden darse a nivel de “la ventanilla” o “la calle”,
pero que pueden tener efectos devastadores y profundos para las
personas que los sufren.
Para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH,
2019), la discriminación y la corrupción se intersectan y operan
simultáneamente, reproduciendo la opresión de ciertos grupos
sociales contra otros. Si bien conceptualmente se trata de dos
fenómenos distintos, en la práctica tienden a converger e interactuar
de manera instrumental y complementaria (Gruenberg, 2013).
Desde un enfoque más particular, la perspectiva de los derechos
humanos tiene el potencial para mejorar las políticas de transparencia,
participación y rendición de cuentas a nivel local, prestando especial
atención a la inclusión de los grupos históricamente oprimidos y
discriminados en el acceso a los servicios públicos, sobre todo en un sector
tan sensible como la prestación de salud pública a personas mayores.
En otras palabras: propiciar altos niveles de ética e integridad en el
Instituto contribuye al cumplimiento de los fines del organismo y, de
esta manera, ayuda a garantizar el acceso y la vigencia de los derechos
de las personas afiliadas.
2. Este apartado se basa en el paper realizado por Christian Gruenberg para la Oficina
Anticorrupción (2021) denominado “Corrupción, patriarcado y derechos humanos: el
género del poder”:
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/1._paper_christian_gruenberg_-
_corrupcion_patriarcado_y_derechos_humanos_el_genero_del_poder.pdf.pdf.
ENFOQUES Y ABORDAJES
módulo 01 DE LA CORRUPCIÓN
Aquí finaliza el módulo 1. Te invitamos a cerrar
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actividades propuestas en EDUPAMI.

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