CAPÍTULO 1

¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL?

Política social es la intervención pública que incide en el bienes-

tar de las personas, ya sea cambiando, manteniendo o facilitando sus
condiciones de vida. Trata de mejorar el bienestar humano a través de
la cobertura de las necesidades de los ciudadanos en aspectos como la
educación, la salud, la vivienda y la protección social en general. Una
definición operativa de política social es la que la define como aque-
lla política relativa a la administración pública de la asistencia, es
decir, al desarrollo de servicios y prestaciones que intentan paliar de-
terminados problemas sociales o, de una forma más modesta, perse-
guir objetivos que generalmente son percibidos como respuesta a ta-
les problemas. Éste es el enfoque que se desarrolla a partir de T. H.
Marshall1 y que la define como «la política de los gobiernos encami-
nada a tener un impacto directo en el bienestar de los ciudadanos, a
base de proporcionarles servicios o ingresos». Ahora bien, como indi-
ca Richard Titmuss,2 «cuando empleamos el término “política social”
no debemos reaccionar automáticamente revistiéndolo con un halo
de altruismo, preocupación por los demás, por la igualdad o por otros
temas parecidos», ya que, si bien los efectos finales de una política so-
cial redistributiva suelen ser la reasignación de parte de los recursos
materiales o culturales de los ricos a los pobres, o de los que más po-
seen a los menos favorecidos, también puede tener resultados distin-
tos, como prueban algunos estudios:3 puede reforzar la posición de
los más privilegiados, o bien puede trasladar recursos de las personas
activas a las que están fuera del mercado laboral —ya sea por jubila-

1. T. H. Marshall (1965).
2. R. Titmuss (1981).
3. Como tendremos ocasión de ver más adelante, el libro de Julian Le Grand, The Stra-
tegy of Equality, es un ejemplo de ellos.
22 POLÍTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN

ción o por falta de empleo— en el interior de un mismo grupo de in-

gresos. Las primeras políticas sociales se remontan a los últimos dece-
nios del siglo XIX, en Europa, en donde nacen con el intento de paliar
los efectos que la industrialización había producido en las condiciones
de vida de los trabajadores, por ello, en sus inicios, está vinculada al
mundo laboral y regula las condiciones de trabajo. Es en su desarrollo
posterior que amplía su campo de acción y se va generalizando a toda
la población.
Un análisis más detallado del concepto produce una cierta con-
fusión, ya que si bien sabemos a qué hace referencia, pueden hallar-
se casi tantas definiciones como autores se han dedicado a ese que-
hacer. Las definiciones ayudan a comprender los conceptos pero, a
veces, también contribuyen a su complejidad. Sucede a menudo, que
utilizando una misma expresión se hace referencia a cosas distintas
o, cuanto menos, a un mismo fenómeno explicado con matices diver-
sos que le confieren un impreciso significado. Política Social es uno
de esos términos que, aunque son ampliamente utilizados, no tienen
una única definición. Si bien hay consenso sobre el aspecto del que
trata —en la línea de lo arriba expresado— y ello permite una cierta
operatividad, no existe sin embargo acuerdo a la hora de definirla en
gran parte debido a que una cosa es buscar la delimitación de lo que
es y de lo que no es, y otra, que para lograr un buen análisis es im-
prescindible el conocimiento o la información acerca de los diversos
aspectos sociales que nos permiten comprender las estructuras de las
sociedades y cómo se ven afectadas por la política social. La política
social, incide sobre la distribución de los recursos y por ello tiene un
alto contenido ideológico, lo que explica que tengamos diversas defi-
niciones y valoraciones distintas sobre el alcance de sus objetivos, de
su lógica interna o, incluso, de sus funciones dependiendo de la con-
cepción del mundo o perspectiva de cada observador. En la construc-
ción de cualquier modelo o la elaboración de cualquier teoría, vincu-
lada de algún modo con la política, encontramos de modo inevitable
los aspectos normativos, esto es, lo que es o lo que debería ser, lo que
deseamos o la forma de alcanzarlo. No sólo es cuestión de que toda
política se refiere a valores, sino que todos los que discuten proble-
mas de política tienen sus propios valores. Las ciencias sociales ni es-
tán, ni pueden estar, libres de valores. En la misma denominación de
los temas o en la elección de las cuestiones a investigar se revela la
existencia de premisas valorativas. Para sortear este sesgo y realizar
un análisis riguroso, deben exponerse con la mayor claridad posible
las elecciones de valores con las que se enfrentan las dinámicas so-
ciales, todos tenemos prejuicios y valores, pero todos tenemos tam-
bién derechos y deberes como ciudadanos, y ahí aparece con crudeza
 ¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL? 23

esas múltiples miradas y formas de entender la intervención social.

La política social carece de sentido si se considera neutral en térmi-
nos de valoraciones y, aunque pueda argumentarse de manera gene-
ral que los objetivos de la política social son, de un lado, la cobertura
de las necesidades y del otro su contribución a la reducción de las
tensiones sociales, es preciso considerar esas políticas o servicios
como un sistema de protección que tiene una variedad de objetivos,
algunos en armonía y otros en conflicto entre sí.
Aparecen también otras dificultades al momento de analizar la
política social. Desde una perspectiva académica, es difícil conside-
rarla como una disciplina con un corpus de conocimiento propio,
más bien se trata de un área de estudio que para su desarrollo toma
prestados aspectos de varias disciplinas, en especial de la sociología,
el trabajo social, la economía y la historia, y de modo menos directo,
de la psicología, la ciencia política, la filosofía o el derecho. Ello añade
ese otro sesgo que proviene del enfoque que le confiere cada una de esas
disciplinas. Así, la economía le dará un determinado significado
mientras que la sociología derivará su análisis hacia otra dirección
—y lo mismo podríamos ir señalando con respecto al resto de las
ciencias sociales—. Aunque en otros lugares de este libro se van a tra-
tar más detenidamente determinados aspectos vinculados a la políti-
ca social, parece interesante destinar unas anotaciones de esta intro-
ducción a exponer algunas de las aproximaciones que pueden utili-
zarse para su estudio.
El hecho de entender el progreso como una consecuencia del de-
sarrollo económico ha comportado que una gran parte de los estudios
sobre las políticas sociales se hayan enmarcado en esta perspectiva.
La política social es un ámbito de la política económica, por ello se
encuentra en el núcleo de la relación entre la intervención política y
la lógica del desarrollo económico, punto clave del conflicto entre
percepciones e intereses de los diversos actores sociales y de la con-
frontación entre visiones distintas sobre el papel del Estado en lo eco-
nómico —y en lo social—. De ahí una de las principales dificultades
para hallar una única concepción sobre su significado, como se ex-
ponía anteriormente. Los estrechos vínculos que unen los dos ámbi-
tos, imposibilita el establecimiento de fronteras inequívocas y sitúa la
política social justo en el análisis de las relaciones y conflictos rela-
cionados con la distribución de los recursos. Ese nexo entre política
económica y política social produce asimismo que las distintas con-
cepciones planteen su significado en relación con la legitimación de
las democracias modernas y el papel que esas políticas pueden jugar
en la resolución de la disyuntiva que aparece en el momento de hacer
compatibles los objetivos de la acumulación del capital con los de la
24 POLÍTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN

protección social,4 y es aquí donde entran en confrontación las diver-

sas miradas: la incidencia de las ideologías en el diseño de las políti-
cas económicas configura un abanico de justificaciones y formulacio-
nes que difieren mucho unas de otras.
Cada época elabora diversas maneras de formular un «problema»
y diversas son las formas, también, de responder a sus interrogantes.
Disponemos de elementos para poder identificar esas concepciones y
su vinculación ideológica. Así, para unos, la intervención del gobier-
no a través de las políticas sociales es una distorsión a las fuerzas li-
bres del mercado; para otros, en cambio, se trata de un mecanismo
que perpetúa el sistema capitalista. Un enfoque conservador —que hoy
denominaríamos neoliberal—, nos remite a pensar la política social
como una intrusión del Estado que altera y distorsiona las condicio-
nes del mercado, causando inflación y desequilibrio. Su lógica indivi-
dualista exige la total libertad para todas las personas y desde esta
perspectiva la política social es vista como una intromisión del Esta-
do en la economía y en la vida de los individuos ya que coarta las ac-
ciones individuales y no obliga a las personas a superarse frente a las
dificultades. En el otro extremo, y desde un enfoque marxista, se ha
venido definiendo las políticas sociales como el conjunto de medidas
que, sin afectar las estructuras capitalistas de la sociedad, intentan
amortiguar las contradicciones o efectos perversos que en ella se ge-
neran y, por tanto, ayudan al mantenimiento del sistema cuya acu-
mulación de capital por parte de una clase social es causa y fuente de
todas las desigualdades sociales. La corriente socialdemócrata, por su
lado, es la que promulga esa intervención pública y colectiva para pro-
mover el bienestar social y, por ello, defensora de los objetivos de la
política social, vistos como el conjunto de medidas que pretenden in-
cidir en las condiciones del sistema, y que palian, y hasta pueden re-
solver, los conflictos que se generan a través de una redistribución de
los recursos.
Una visión economicista de la política social resulta a todas luces
insuficiente para comprender el alcance de su repercusión debido a la
complejidad del fenómeno. Su estudio no puede separarse del examen
de la sociedad como un todo, como un conjunto de variados aspectos
culturales, económicos y políticos que se entrelazan y que configuran
una determinada estructura social. Por ello, el conocimiento de los
cambios producidos en la población —pasados, presentes y también
los previstos para el futuro— constituye un antecedente esencial para

4. Y ello ha propiciado que en diversas ocasiones se utilice, de manera equívoca a mi

entender, la expresión «política social» y «Estado del bienestar» indistintamente como si se
tratara de un mismo fenómeno.
 ¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL? 25

su análisis. Los objetivos de los programas que se llevan a cabo se

fundamentan en necesidades y problemas comunes a todo ser huma-
no; sin embargo, todo sistema de bienestar refleja las características
culturales y políticas de sus sociedades. En el estudio de la política so-
cial deben estar presentes esos otros aspectos como la transformación
de las instituciones básicas: la familia y el trabajo; o la posición so-
cial de las mujeres y la forma de proveer los cuidados; o los cambios
en la desigualdad y las divisiones de clase y de estatus; o los demo-
gráficos, o la movilidad social, para citar los más significativos. Todo
ello nos lleva a considerar su vinculación con ese haz de relaciones
sociales que constituyen la vida social y, por ello, su valoración o su
análisis no puede escapar de los juicios de valor. La concepción que
cada cual tiene de política social está influida de manera significativa
por el mundo de las ideas. Una determinada concepción de la socie-
dad, de sus pautas culturales, de sus derechos y obligaciones, e inclu-
so de los criterios de justicia social que la deben de guiar, conduce a
unas políticas sociales concretas, eso es, a una forma de actuar fren-
te a las necesidades sociales. La incidencia en su significado de los
elementos religiosos, culturales y políticos de cada observador —y de
cada responsable gubernamental— es indiscutible y también lo es el
análisis de sus consecuencias.
La política social pretende paliar las necesidades humanas. Nece-
sidades humanas que responden, en cada comunidad y en cada épo-
ca histórica, a un determinado nivel de desarrollo social, esto es, a
una forma peculiar de organizar la producción, a una determinada
concepción de los valores y a unas formas particulares de relación en-
tre los individuos y la comunidad. Esas necesidades son un producto
o resultado de la acción humana, evolucionan y se transforman for-
mando parte del proceso histórico: es entonces cuando hablamos de
necesidades sociales. El proceso de industrialización de las socieda-
des modernas ha venido produciendo a lo largo de los últimos dos-
cientos años nuevos riesgos a las posibilidades reales de inclusión y
bienestar de las personas o de las familias pero, a su vez, nuevos com-
promisos colectivos para paliar esas carencias. Las necesidades hu-
manas básicas han sido concebidas como derechos morales que se
adquieren como miembros de una determinada sociedad y por ello
se reconoce esa existencia de unas necesidades sociales que deben ser
atendidas mediante la política social. El vínculo entre política social
y desarrollo de los derechos de ciudadanía parece innegable. La ex-
tensión de la ciudadanía a los habitantes de una determinada socie-
dad con el objetivo de inclusión y cohesión social, fue posible con la
incorporación de los derechos sociales a ese principio de ciudadanía.
Un antecedente de lo que hoy denominamos derechos sociales está re-
26 POLÍTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN

lacionado con la «cuestión social», preocupación que hizo su apari-

ción a finales del siglo XIX de la mano del reformismo liberal. La mo-
dernidad trajo consigo la preocupación por mantener un mínimo de
solidaridad y de justicia social —ya sea en forma de mayor igualdad
o de mayor libertad— con los menos favorecidos.
El ciudadano es hoy una persona, que por pertenecer a una co-
munidad, se le han reconocido un conjunto de derechos y tiene a su
vez un conjunto de obligaciones para con esa comunidad. Este es el
enfoque de la ciudadanía liberal de las democracias modernas, que se
instaura con el nacimiento del capitalismo. Suele recurrirse a la des-
cripción que hizo Thomas H. Marshall en su muy nombrada confe-
rencia en Cambridge en 1949, «Citizenship and social class»,5 para
definir los derechos de ciudadanía. Marshall concibió la ciudadanía
como el conjunto de derechos civiles, políticos y sociales conseguidos
por los individuos (por las personas) de forma progresiva desde los
inicios del capitalismo. El primer elemento, los derechos civiles, está
compuesto por aquellos derechos necesarios para el ejercicio de las li-
bertades individuales que precisaba el nuevo orden social, el capita-
lismo. Se trata del reconocimiento de que todas las personas son li-
bres e iguales frente a la ley establecida en el siglo XVIII mediante un
conjunto de normas, de leyes, encaminadas a defender esas libertades
individuales. La libertad jurídica entre las personas («Los hombres
nacen y permanecen libres e iguales desde el punto de vista del dere-
cho»), fue para la burguesía una conquista necesaria contra los privi-
legios hereditarios, fundamento de la sociedad feudal europea —y de
otros medios de producción en otros lugares—. En el siglo XIX, hicie-
ron su aparición los derechos políticos. Significa el derecho a partici-
par en el ejercicio del poder político, como miembro y elector del go-
bierno (o sea de la autoridad política). El paso del sufragio censitario
(donde sólo podían votar los que estaban inscritos en el censo de pro-
pietarios), al sufragio universal (mal denominado por ser sólo desti-
nado, en aquel momento, a la mitad de la población: los trabajadores
masculinos), permitió que los trabajadores se organizaran política-
mente y eligieran también a sus representantes. Se trató, pues, de la
garantía de viejos derechos a nuevos sectores de población. Y, a estos
derechos progresivamente adquiridos y extendidos, se añadieron en
el siglo XX los denominados derechos sociales. Este tercer elemento,
significa el reconocimiento de que el Estado debe garantizar unos ni-
veles mínimos de bienestar y seguridad económica que permitan a to-
das las personas vivir de acuerdo con los estándares de vida prevale-

5. Conferencia recogida en Marshall y Bottomore (1998).

 ¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL? 27

cientes en su sociedad. Representa la aparición de unas «necesidades

sociales» que deben ser cubiertas por el Estado y que abarcan las ac-
tuaciones políticas en materia de educación, de salud, de ocupación,
de vivienda y de servicios sociales. Es decir, cubiertas a través de la
política social en estos campos.
¿Cuál es la incidencia de la política social sobre el sistema capi-
talista? Existe una tensión entre el reconocimiento de la ciudadanía y
la estructura desigual de las sociedades modernas. Los derechos so-
ciales mitigan, pero no eliminan las desigualdades. T. H. Marshall
planteó también este tema en la misma conferencia. Según él, preci-
samente la universalización de los derechos de ciudadanía permite
mantener el statu quo de la desigualdad económica. Expuso su opi-
nión basándose en las ideas de Alfred Marshall, economista de finales
del siglo XIX, para quien las sociedades caminaban hacia la generali-
zación del estatus de «caballero». En su comunicación «El futuro de
la clase obrera» presentada en Cambridge en 1873, expuso que «era
preciso que los trabajadores no fueran máquinas sino caballeros, hacía
falta “civilizar” a los trabajadores». Para ello, el Estado debía imponer
de alguna forma su capacidad coercitiva, por ejemplo, obligando a los
niños a asistir a la escuela, «porque los que no han recibido educación
no pueden apreciar, y por tanto no pueden elegir libremente las cosas
buenas que distinguen la vida de los caballeros de la vida de la clase tra-
bajadora: se trata, decía, de obligarlos a subir el primer peldaño, y de
ayudarlos, si ellos quieren, a subir muchos más».6 Y con ello, la tesis
de T. H. Marshall de que la igualdad en tanto que ciudadanos —o
igualdad civil— con derechos es compatible con la desigualdad de cla-
se. En palabras suyas: «a medida que avanzaba el siglo XX, crecía la
conciencia de que la política democrática necesitaba un electorado edu-
cado, y la manufactura científica precisaba trabajadores y técnicos for-
mados. La obligación de mejorarse y civilizarse es, pues, un deber so-
cial, no sólo personal, porque la salud de una sociedad depende del gra-
do de civilización de sus miembros, y una comunidad que subraya esa
obligación ha empezado a comprender que su cultura es una unidad
orgánica y su civilización una herencia nacional».7 En definitiva, la
aparición de unas necesidades sociales que deben ser satisfechas, y el
reconocimiento de que ello es precisamente fruto de unos derechos
adquiridos, en tanto que ciudadanos, han sido posibles y se han con-
solidado básicamente por dos vías, de un lado fruto de las presiones
—luchas incluso en algún momento— de buena parte de los trabaja-

6. Recogida por Keynes en Alfred Marshall (1949), Obras escogidas, Mexico: FCE.
7. Marshall y Bottomore, op.cit., (p. 35).
28 POLÍTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN

dores o de las clases o grupos menos favorecidos, y en este sentido

pueden ser entendidos como una conquista por parte de los ciudada-
nos, pero, del otro, son también una necesidad del propio sistema
económico y político que rige el mundo moderno y que necesita de
personas con suficiente educación, formación y bienestar para no in-
terrumpir el crecimiento económico.
El diseño y la realización de la protección social necesitan del tra-
bajo social y de los servicios sociales. Se suele llamar «trabajo social»
a la actividad dirigida a atender y cubrir las necesidades de personas,
colectivos o sectores de la población que se hallan en situación de ca-
rencia. Se ocupa del bienestar y los intereses de aquellas personas o
grupos más vulnerables, o que sufren desigualdades o desventajas;
que son marginados o rechazados y que, a veces, pueden poner en pe-
ligro la anhelada convivencia social. Tiene una doble función: de un
lado, representa un trabajo dirigido a la protección de las personas
más necesitadas y, del otro, se trata de una actividad que tiende a fa-
vorecer una mejor adaptación de las personas, familias y grupos en el
medio social en el que viven tratando de evitar, en lo posible, dificul-
tades de convivencia. Siendo una profesión muy sensibilizada y con
una gran dosis de preocupación por una sociedad mejor, los respon-
sables del trabajo social deben aceptar dos hechos: 1) que las deman-
das de servicio que reciben están más relacionadas con los fracasos
que con los éxitos de la política social, con independencia del tipo de
sociedad en la que trabajen, y 2) que cubren, también, una importan-
te función de control social.
El desarrollo del trabajo social se ha producido como consecuen-
cia de la modernización. Aunque se trata de una actividad que apare-
ce en el siglo XIX, vinculada a organizaciones caritativas, su organiza-
ción como actividad profesional debe asociarse a los modernos Esta-
dos asistenciales. Como hemos visto anteriormente, uno de los campos
fundamentales de la política social moderna es el campo de la asisten-
cia social, esto es, la actividad de los gobiernos que, mediante las políti-
cas de servicios sociales, permiten el desarrollo del trabajo social. Los
servicios sociales son aquellos servicios relacionados con la mediación
que el Estado ejerce entre los ciudadanos y el acceso a las oportunida-
des de bienestar. Encontramos dos acepciones. En sentido amplio se re-
fiere a todo el conjunto de actividades y prestaciones que comprenden
los servicios de sanidad, seguridad social, educación, vivienda, políticas
de ocupación y los servicios sociales (en sentido estricto). La acepción
más reducida es la que, entre otros países, se usa en España y se refiere
a la cobertura de necesidades individuales en ámbitos como la infancia,
la adolescencia, la vejez, las drogodependencias o las deficiencias, o a
necesidades que presentan distintos colectivos como situaciones de po-
 ¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL? 29

breza, de marginación, problemas étnicos (en esta acepción, los «servi-

cios personales» cubrirían el enfoque más amplio).
Finalmente, las diversas prácticas políticas han dado paso a di-
versos «modelos». Los primeros estudios que proponen una clasifica-
ción de las políticas sociales se remontan al trabajo de Harold L. Wi-
lensky y Charles N. Lebaux8 de 1965, quienes, estudiando los distin-
tos Estados Unidos americanos, constatan dos formas de diseñarlas y
consideran que se estaba produciendo una evolución gradual desde
un modelo, de política social «residual» a otro, de política social «ins-
titucional». Ello sería debido a que, con el incremento de la indus-
trialización, se reemplazaría el papel del Estado en el campo asisten-
cial por un sistema más comprehensivo de servicios universales.
Tomando esta tipología, R. Titmuss9 estudió la política social de los
países europeos, comparando en primer lugar Gran Bretaña y Estados
Unidos. Sus análisis le llevaron a afirmar que, si bien estos últimos en
su mayoría habían puesto en funcionamiento una política social del
tipo residual, Gran Bretaña había adoptado el enfoque institucional,
puesto que ésta formaba parte de la «agenda política» del gobierno.
Ampliando su estudio a otros países europeos encontró que no todos
los países seguían dichos «modelos»: los países escandinavos habrían
adoptado el modelo institucional pero, en cambio, otros, en especial
Alemania, eran países en donde la relación laboral de las personas, esto
es, la ubicación de cada individuo en el mercado laboral, era el criterio
usado para la recepción de los servicios asistenciales, y conformaban
un tercer modelo que él denomina del «logro personal», países en don-
de el bienestar social está vinculado a la economía y donde las «nece-
sidades sociales están en la base del mérito, la actividad laboral y la
productividad». En síntesis, la distinción de Titmuss es la siguiente:

a) El modelo residual. Esta formulación se basa en la premisa

de que existen dos caminos «naturales» (o socialmente dados) a tra-
vés de los cuales se satisfacen adecuadamente las necesidades de un
individuo: el mercado privado y la familia. Las instituciones del bie-
nestar social deberían intervenir únicamente en el caso de que hubie-
ran desaparecido ambas vías, o, incluso entonces, de forma temporal.
b) El modelo basado en el logro personal-resultado laboral. Este
grupo asigna una función importante a las instituciones de bienestar
social como auxiliares de la economía, sosteniendo que las necesida-
des sociales deberían satisfacerse sobre la base del mérito, los resul-
tados alcanzados en el puesto de trabajo y la productividad.

8. Wilensky, H. y Lebaux, C. (1965).

9. Titmuss, R., op.cit.
30 POLÍTICA SOCIAL: UNA INTRODUCCIÓN

c) El modelo institucional redistributivo. Este modelo conside-

ra al bienestar social como una institución muy importante integrada
en la sociedad, que proporciona servicios generales fuera del merca-
do basándose en el principio de necesidad. Se apoya en parte en teo-
rías sobre los efectos múltiples del cambio social y el sistema econó-
mico, y, en parte, en el principio de la igualdad social.

Estos tres modelos de la política social constituyen, según él, apro-

ximaciones a las teorías e ideas de economistas, filósofos, estudiosos
de la ciencia política y sociólogos. La tipología de la política social de
Titmuss ha venido siendo utilizada como punto de partida de las in-
vestigaciones hasta los años ochenta. Posteriormente, a partir de los
años noventa del siglo XX, el punto de referencia para el estudio de
los estados del bienestar y de sus políticas sociales, es la clasificación
de Gøsta Esping-Andersen sobre los tres mundos del capitalismo del
bienestar. Como veremos más adelante, la propuesta de Esping-Ander-
sen permite ver el alcance del significado de los estados del bienestar
y la complejidad de estos regímenes que, más allá de su política social,
entrelazan las estructuras sociales, políticas y económicas, y con ello,
diferenciar ambos conceptos.
Para terminar esta introducción al significado de la política social
es menester mencionar también los dilemas que se plantean en el mo-
mento de decidir su diseño, pensar su modelo o encontrar el mejor ca-
mino para conseguir los objetivos de justicia social. Aún aquellos que
comparten la búsqueda de conseguir reducir las desigualdades, deben
elegir entre varias opciones para avanzar hacia ese ideal, ¿deben ser
equitativas o igualitarias? Eso es, ¿deben ser políticas universales o
debe aplicarse una discriminación positiva para determinados colecti-
vos o personas? Se ha podido comprobar que cuando las políticas so-
ciales se dirigen sólo a los más necesitados no hay estímulo suficiente
para garantizar una alta calidad de los servicios. Las políticas asisten-
ciales siempre han sido mucho menos eficaces que las universales al es-
tar basadas en la compasión más que en la solidaridad. A no ser que los
programas sean universales, es decir, que toda la ciudadanía se benefi-
cie, tales programas han demostrado no ser eficaces para reducir la de-
sigualdad. Mas, ¿qué hacer si la relación entre recursos y necesidades
no está equilibrada? Y otro dilema que debe resolverse es el de si las ne-
cesidades deben ser atendidas mediante la creación de servicios o bien
mediante prestaciones en metálico. Una y otra opción dan resultados
distintos como muestran diversos estudios.10 No es lo mismo recibir un

10. Véase, entre otros, Sarasa, S.: «Una propuesta de servicios comunitarios de aten-
ción a personas mayores», Fundación Alternativas, 2003.
 ¿QUÉ ES POLÍTICA SOCIAL? 31

cheque o cobrar una ayuda que tener acceso a un determinado servi-

cio. La prestación directa de servicios puede verse como una garantía
de la atención de las necesidades por parte del Estado, como un com-
promiso público en el bienestar social general. Las prestaciones en me-
tálico, por su lado, son un recurso para que pueda asumirse más fácil-
mente los trabajos de cuidado en el seno de las familias. La primera op-
ción, crea ocupación y la segunda opera en sentido contrario, estimula
a la inactividad de las mujeres en el mercado laboral. En definitiva, y
como se ha ido exponiendo a lo largo de esta introducción, puede afir-
marse que hay una relación entre un determinado modelo de política
social y la dinámica de cada sociedad, incluyendo aquí las pautas cul-
turales, las estrategias políticas y las dinámicas históricas.

Guía bibliográfica

Para ampliar los aspectos contenidos en este capítulo, la obra de

Richard Titmuss (1981) Política Social, Barcelona, Ariel, original pu-
blicado en 1974, es una excelente introducción a los distintos aspec-
tos de la política social. Para un análisis riguroso sobre las necesida-
des humanas, el libro de Len Doyal e Ian Gough (1994), Teoría de las
necesidades humanas, Madrid, Fuhem; Icaria, permite seguir las dis-
tintas teorías acerca de las necesidades humanas, así como la bús-
queda de unas posibles necesidades sociales, objetivas y universales.
Véase también Trabajadores sociales: su papel y cometidos, National
Institute for Social Work, Madrid, Narcea, 1995. La obra Política So-
cial coordinada por Carmen Alemán y Jorge Garcés, ofrece una pers-
pectiva global de los diversos temas relacionados a esa disciplina. Fi-
nalmente, el libro de João Carlos Espada, Derechos sociales del ciuda-
dano, editado por Acento Editorial, 1999, presenta un debate sobre
los derechos sociales del ciudadano.
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Carlos Arteaga Basurto
Política social y pobreza en México:
consideraciones básicas

De manera general, se puede definir la política so-

cial como un instrumento público por el cual - me-
diante planes, programas y el uso de servicios y
mecanismos diversos- el Estado busca cristalizar
los objetivos constitucionales de justicia social; es
decir, se trata de un conjunto instrumental que tie-
ne el propósito de lograr que los frutos del desarro-
llo se redistribuyan entre las mayorías nacionales.
En esta perspectiva, la política social incluye
aspectos como : atención a la alimentación y nutri-
ción, salud, vivienda y seguridad social, educación
y cultura, recreación y uso del tiempo libre. Con
excepción del rubro educativo, el acceso a los sa-
tisfactores de las necesidades sociales se debe
garantizar fundamentalmente a través del empleo
y, en menor proporción, mediante el esfuerzo asis-
tencial de Estado.
De lo anterior se desprende la manera en que
la estructura económica puede, finalmente, brin-
dar la oportunidad de acceder a un empleo y de
obtener los ingresos necesarios, de forma tal que
la población tenga posibilidades reales de satisfa-
cer sus necesidades básicas y de disfrutar de una
vida digna.
Sin embargo, los procesos económicos actua-
les no están otorgando esta posibilidad a la pobla-
ción; pues el Estado sólo proporciona ciertos servi-
cios sociales para satisfacer parcialmente algunas
13
14 Carlos Arteogo Bosurto
de esas n ecesidades, bajo el supuesto de que éstas deben
ser resueltas, en primera instancia, por el propio sujeto, la
familia y la sociedad civil organizada, deponiendo la gestión
del Estado y, en última instancia, con acciones focalizadas
hacia los grupos con mayor rezago o en situación de pobre-
za extrema.
Desde otra perspectiva, el con cepto de política social
puede referirse al diseño y a la aplicación de acciones y
normas relativas al bienestar de los grupos e individuos,
tendientes a mejorar sus niveles de vida. Estas acciones,
además, incluyen los esfuerzos de diversos sectores para
lograr reformas en la estructura social que realmente logren
concretizarse en lo s programas institucionales. Bajo esta tó-
nica, el aparato político concibe la política social como un
ejercicio destinado a conciliar las demandas específicas de
diversos grupos sociales en función del interés general.
En un diferente matiz, la política social puede conside-
rarse como un medio adyacente a la coerción, la dependencia
económica, la legitimación de los valores dominantes y el
crecimiento de la abundancia de recursos, apuntando así ha-
cia un cambio contenido o diluido. Su carácter expansivo o
restrictivo depende de los problemas de regulación que el
gobierno deba enfrentar respecto de la sociedad global; así,
las políticas sociales expansivas están orientadas a atenuar
los conflictos civiles, mientras que las políticas restrictivas
apuntan al refuerzo de normas y disciplinas del trabajo.
Por lo tanto, el estudio de las políticas sociales no puede
aislarse de la comprensión y la explicación de lo económico,
dado que, en última instancia, éstas aparecen como medidas
y decisione s del Estado destinados básicamente a atenuar
los efectos negativos de proclames sociales generados por
las desigualdades económicas propias del modelo de expan-
sión capitalista.
En una mirada retrospectiva, entre 1945y1980, los países
capitalísüi1'f avanzados consolidaron la-expansión del E-stado
PolítKo soool y pobreza en México. cons1deroc1ones básicos 15
de bienestar gracias a la aplicación de políticas económicas
cuya intervención estatal (vía acciones redistributivas) com-
pensaba los de sequilibrios sociales originados por la moder-
nización capitalista, centralizando para ello la política social
como una expresión materializada, des tinada a garantizar los
derechos sociales. Así, la política social se convirtió en un
instrumento de reforma social en el contexto de un capitalis-
mo de crecimiento regulado .
Sin embargo, fenómenos tales como la consolidación de
procesos corporativos y financieros, el freno del cr ecimien-
to económico y los conflictos al interior de las estructuras
sociales, dieron lugar a la llamada "crisis del Estado de bien-
estar" y a la búsqueda de medidas para reestructurar las
agotadas economías capitalistas, lo cual expresó de manera
tangible los límites del reformismo, para afrontar la defensa
y extensión de los derechos sociales en beneficio de los sec-
tores poblacionales empobrecidos y excluidos por los pro-
cesos de modernización capitalista.
De esta manera, en las décadas de 1980 y 1990, se con-
solidaron las concepciones neoliberales encuadradas en po-
líticas de estabilización (dirigidas a recuperar el equilibrio
macroeconómico) y en políticas de ajuste (formuladas para
adecuarse a las nuevas condiciones internacionales de mo-
dernidad y globalización), replanteando así el papel del Estado,
con criterios de adelgazamiento, eficiencia, racionalización y
privatización, y resquebrajando los supuestos sobre los cua-
les operaba la política social clásica.
Entonces, aquella política social tradicional en la que to-
das las funciones se unificaban en un solo sujeto (el Estado)
agotó su modelo de concentración de responsabilidades, dan-
do paso a un paradigma en el cual el Estado es sólo parcial-
mente responsable del financiamiento de algunos programas
y servicios sociales, ejerciendo actividades de promoción y
ejecución. De esta manera, las funciones de la política social
son separadas y realizadas por diversos subsectores de la
 16 (orlos Arteogo f\osurto
sociedad civil y del sector privado, entre los que la Iglesia
cobra nuevamente un papel preponderante.
¿cómo asegurar entonces la transición de los objetivos
de justicia social, base de legitimidad del sistema, en un en-
torno global y local de repliegue del Estado y de replantea-
miento de su papel? Es decir, ¿cómo pasar de un Estado
benefactor, interventor y propietario a otro que se convierte
sólo en coordinador y promotor de las iniciativas sociales,
con un énfasis en expresiones particulares e individuales
sobre lo colectivo?
Las transformaciones mundiales llevaron a los países
ricos y, sobre todo, a los pobres, a redefinir sus políticas
sociales a fin de inhibir la pobreza social extrema y de evitar
la generalización de conflictos sociales específicos, ya sean
urbanos, étnicos o sectoriales. Como mencioné con antela-
ción, diversos países enfrentaron el desafió reduciendo los
programas y servicios sociales, además de privatizar otros,
como la salud y la seguridad social, considera_dos como los
"más costosos". Algunos de los mejores ejemplos los encon-
tramos en América del Sur, donde instituciones privadas y
públicas administran los recursos provenientes de contribu-
ciones obligatorias de los asalariados y, en caso necesario,
prestan al trabajador servicios de salud en la institución que
elija. De igual forma, en estas regiones opera un sistema
regulatorio público que establece el ahorro obligatorio, per-
mitiendo que empresas privadas manejen los fondos de pen-
siones.
En México se presentó un caso similar con el "Sistema
de Ahorro para el Retiro" (SAR), regulado por una comisión
nacional que determinó ceder (principalmente a instituciones
bancarias) la "Administración de los Fondos para el Retiro"
(Afores). Así, cada una de estas instituciones privadas se en-
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carga de administrar las cuentas individuales de los trabaja-
dores, bajo el supuesto de que -por haber ingresado sus
,·-·ahorros ·en una "Sdéiedad de Inversión-E-specializada en
!
1
Político so(IQI y pobreza en IV\é~1co cons1derooones básicos 17
Fondos para el Retiro" (Siefore), la cual deberá pagar rendi-
mientos atractivos, éstos podrán disfrutar, al momento de
l'etirarse, de una mejor pensión. La Cuenta de Ahorro para
el Retiro se constituye con las aportaciones de: 2 por ciento de
retiro, 4.5 por ciento de cesantía y vejez, 5 por ciento de vivien-
da, 5.5 por ciento de un salario mínimo vigente (que propor-
cionará el gobierno como cuota social), aportaciones volun-
tarias del trabajador y los rendimientos diarios que genere
su cuenta, sumando todo ello a su ahorro acumulado en el
SAR (hasta junio de 1997).
Supuestamente, la Afore brindará las facilidades necesa-
rias para que a los 65 años, por vejez, o a los 60, por cesan-
tía en edad avanzada, el trabajador pueda gozar de su ahorro
para el retiro, ya sea a través de retiros programados en la
propia Afore, por medio de una renta vitalicia con una com-
pañía de seguros, o bien (con los institutos oficiales de
Seguridad Social) con una pensión mínima garantizada. Lo
que no se dice es cómo cada Afore determinará el cobro de
comisión, ya sea sobre el saldo, los rendimientos, el saldo
acumulado en el SAR, las aportaciones voluntarias o, en el
mejor de los casos, sobre el salario base de cálculo autori-
zado por la Comisión Nacional. En este caso, se argumenta
que no se trata de un proceso de privatización de la seguri-
dad social, puesto que los privados "sólo" administrarán los
fondos de capitalización individual, en un marco legal donde
los organismos públicos reguladores deberán tener una fun-
ción central.
Otro aspecto importante de la política neoliberal es el
relativo al cofinanciamiento. Se argumenta que los propios
beneficiarios deben contribuir para obtener un servicio, lo
cual no sólo aporta recursos suplementarios, sino además
genera el compromiso de la comunidad con los programas y
servicios sociales, bajo el criterio absurdo de que lo que no
cuesta no es valorado por quien lo recibe. La situación es
grave en Méxicó, donde el proceso fiscal tributario cotidiana-
 18 Corlas Rrteogo Bosurto
mente está ahogando a los contribuyentes vía impuestos, no
sólo al producto del trabajo, sino también al valor agregado
(IVJI.) del 15 por ciento sobre diferentes bienes y servicioB,
como la luz, el teléfono, el predial, el agua, los derechos ve-
hiculares, etcétera e impuestos especiales en el consumo de
gas y gasolina, entre otros. Cabe señalar que hasta hoy están
exentos del pago del IVA los medicamentos y productos de la
canasta básica alimentaria, aun cuando no hay un control
real de precios.
Estas medidas reflejan la necesidad del Estado de contar
con mayores recursos económicos, pues el capital internacio-
nal le impone condiciones para renegociar la deuda, soste-
niendo la tasa de ganancia; lo cual implica disminuir el valor
real de los salarios y concentrar el ingreso sobre los rubros
más productivos y/o necesarios al capital, reduciendo el gas-
to fiscal "no productivo" o gasto social. Ello, sumado a la ne-
cesidad de nuevos créditos para garantizar el funcionamiento
de la econornia, coloca al capital financiero - personificado en
los bancos internacionales- como eje de una nueva relación
de dependencia, donde el pago de la deuda entra en abierta
contradicción con la posibilidad de desarrollo. Los resultados
son devastadores: los índices de desempleo abierto y de
subempleo crecieron de manera impresionante, los salarios
reales tuvieron una caída sin precedente y la emergencia y
proliferación de conductas anómicas y delincuenciales son
expresión clara de la desesperanza y el deterioro en todos los
ámbitos de la vída cotidiana.
Esta situación hace posible la existencia de prácticas so-
ciales y políticas de la población como respuesta directa a las
contradicciones generadas por el modelo de desarrollo adop-
tado. Así, resultan evídentes tanto la defensa para intentar
frenar al deterioro de sus condiciones de vida como la bús-
queda de formas y canales posibilitadores de un ejercicio real
de la democracia. En este sentido, la democracia se traduce
--aquí en un aumento de la decisión, la administración y la
Político soool y pobreza en Mé:t1co cons1derooones básico~ 19
evaluación de las organizaciones de base sobre las políticas
públicas, en un camino de construcción económica y social
que ponga en primer plano los intereses de las mayorías,
ya que no es posible armonizar el modelo imperante con la
necesaria redistribución del ingreso, lo cual conlleva un pro-
yecto democrático. Es decir, no puede haber democracia sin
justicia social.
Asimismo, sin participación no habrá cambios de fondo .
El ejercicio pleno de los derechos sociales y humanos sólo
es posible con hombres libres y capaces de expresar su
potencialidad transformadora, con conciencia abierta y fran-
ca, y fuerza para resolver la crisis. Hoy en día observamos
en México una desigualdad social con una concentración
del ingreso que actúa como una gigantesca expropiación de
lo producido socialmente, con una presión social por la
construcción de una sociedad moderna que responde ¡:: Jlíti-
ca y socialmente a tres aspectos: la soberanía, la democracia
y la liquidación de la desigualdad, en términos de desarrollo
racional.
En México prevalece una grave disminución general de
los niveles de vída de los sectores mayoritarios, lo cual ex-
presa los efectos de más de 15 años de una política neolibe-
ral, en la cual la disminución real del gasto público, la con-
tratación de la actividad económica, la contención salarial y
la concentración desigual de la riqueza han tenido un impac-
to negativo en las aspiraciones de la población por mejorar
sus condiciones de vida. De hecho esta concentración del
grueso del gasto social en los sectores de pobreza extrema
ha llevado a la pérdida de hecho de la universalidad de la
política social.
Pero lo cierto es que, aun cuando se ha focalizado la ac-
ción del gobierno hacia los grupos más vulnerables o con
menos oportunidades, no se ha logrado avanzar significati-
vamente en la disminución de los niveles de pobreza: "se
festejan los millones qúe se des tinan a los programas de
20 Carlos Arteogo Bosurto
combate a la pobreza, aun cuando esos millones sólo equi-
valen al uno por ciento del producto interno bruto del país;
una cifra más bien pequeña si se cons1dera que el 2.1.5 por
ciento de los hogares mexicanos se encuentran en condicio-
nes de pobreza extrema". 1
Los programas de compensación diseñados como un es-
fuerzo del Estado por redu cir el impacto de la crisis y el
costo social del proceso de ajuste (destinado a darle viabili-
dad), han fracasado. Estos programas de compensación so-
cial, de un carácter emergente de rápida maduración, preten-
den que la población más vulnerable y empobrecida tenga
acceso a los satisfactores básicos afectados por el proceso
de ajuste; dando lugar a un nuevo tipo de gestión social y de
autoridad, pues son programas que procuran, supuestamen-
te, una adecuación entre las necesidades reales de la pobla-
ción beneficiaria, el diseño del programa y la capacidad de
ejecución. Los resultados son desalentadores :
los daños que han causado la crisis y la política neoliberal
seguramente van más allá de la medición de la pérdida del
poder adquisitivo de las mayorías y se han traducido en
desnutrición, mayor morbi-mortalidad, pérdida de la capa-
cidad de desarrollo personal; además de un deterioro de las
instituciones de salud y seguridad social, de las de protec-
ción laboral, así como un aumento de la ingobernabilidad y
la violencia. 2
Hoy se expresa con claridad la propuesta neoliberal de polí-
tica económica y social: "tenemos privatización donde antes
hubo intervención y regulación estatal; focalización en lugar
de universalidad; compensación en vez de promoción; com-
3
bate a la pobreza extrema en vez de desarrollo social".
Asimismo, en esta propuesta neoliberal la participación de
1Tomás Pérez Alvarado, "¿Cuál politica social?", en revista Trabajo Social, p. 34.
'Víctor Soria, funciones del Estado en el desarrollo económico y social, p. 79.
' Carlos Vilas, Estado y . políticas sociales después del ajus te: Debates y alterna -
tivas, p. 19. ·
Político socio vpobreza en Mépco cons1deroc1ones básicos 21
lo s beneficiarios resulta fundamental como elemento básico
para la desconcentración y la descentralización, no tanto con
una idea democratizadora, sino como una forma de control
social y de reducción de costos, al garantizar mano de obra
amplia y gratuita, aun con los riesgos que implica el posible
surgimiento de organizaciones sociales no cooptadas por el
Estado.
Así, somos testigos de una política social compensatoria
y fo calizada que ha venido dejando la responsabilidad en
manos de los propios sectores involucrados o en otras formas
organizadas de la sociedad civil, con el riesgo de retornar al
predominio de la caridad, la beneficencia y el altruismo.
Paralelamente, el fenómeno de la exclusión social ha dejado
de ser un lugar destinado para ciertos grupos, convirtiéndose
en un proceso en el que pareciera ser inevitable el arribo de
sectores de la población cada vez más numerosos.
Los excluidos sociales están amenazados permanente-
mente por la insuficiencia de recursos y por la vulnerabilidad
de sus tejidos relacionales, lo cual lleva a la persistencia de
la desigualdad social con predominio del desempleo de larga
duración o la aparición del fenómeno social del "paro", en -
tendido como expresión de la imposibilidad de amplios sec-
tores de la población para emplearse por primera vez, como
resultado también de que hemos pasado de una sociedad
industrial a otra básicamente de servicios, donde el empleo
ya no parece ser un factor principal de cohesión social ni
fuente fundamental para el bienestar de las personas.
Ante esta situación, se debe considerar la necesidad de
una política de empleo que no tenga una función simplemen-
te compensatoria, sino que comprenda elementos macroeco-
nómicos en la perspectiva del desarrollo social, conciliando
acuerdos entre agentes económicos y actores sociales, a la
par de considerar las particularidades de los espacios nacio-
nal, regional y municipal. Esto significa diseñar una PC?lítica
de empleo congruente coñ la realidad que dé paso a la posi-
 84 \_(11 10~ Aneuyu Í"lusu1tu
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Silvio Solís Son Vicente
Carlos Arteogo Bosurto
Política social y necesidades
sociale s en M éxico
La búsqueda de mayor equidad requiere que Ja
sociedad desarrolle sist emas de.prot ecc ión y
promoción de las oportunidades y de Ja calidad
de vida en aquellos asp ectos que la s propia s
sociedades consideran de valor social, y qu e
permiten que todos los ciudadanos sean parlí-
cipes de los beneficios y actores del desarrollo.
Para ello, Ja política social debe orientarse con
sentido integrador, mediante in stituciones qu e
consideren sim ultánea y prioritariament e los
principios de universalidad, solidaridad y efi -
ciencia.'
EL NUEVO CONCEPTO DEL DESARROLLO SOCIAL
Siempre que se trata de abordar el tema de lo social
se en cuentran un conjunto de términos como po-
breza, riesgo social, vulnerabilidad social o patolo-
gías sociales, con ceptos que por sí mismos son
ambiguos. Definir qué es lo social es el paso inicial
para esclarecer otros conceptos y es donde se pone
de manifiesto que no existe sólo un a de finición. De
acuerdo con Franco, 2 lo social puede ser visto corno
pertenecientes a la sociedad y a lo colectivo; en este
sentido lo económico es parte de lo socü:il, en
otros momentos se considera que lo social se co n-
'tTPAI.. fü¡uiclad, clPsRrrullu y ciudada111a, Sannago de Chile, 2001 ,
155 pp., p. 16.
' Rolando Franco, "S ignificado y rnntenido del desarrollo social y la~
políticas sociales·, en APSAL 1suc, Aspectos m etodológicos de las politica~
ele/ t!csJrrollo social, 1984.
SS
86 Silvia Solís Son Vicente y Carios Arceogo Bosurlo
trapone a lo económico, de manera que lo social se vincu-
la al bienestar humano y lo económico al crecimiento.
Resulta difícil establece_r una frontera entre lo económico,
lo político y lo social, debido a la interrelación que existe en
estas tres dimensiones. Por lo que el concepto de desarrollo
social siempre va a estar asociado a una sociedad y una épo-
ca específica, en donde los factores estructurales, históricos
y políticos serán determinantes de las características que en
cada contexto asuma ese desarrollo.
En esta línea de pensamiento se asume que lo social per-
tenece a la sociedad y el desarrollo social es considerado
como un proceso de avance de una sociedad que se aproxima
a una meta deseable, que implica aspectos de índole econó-
mica y social, política y cultural. Por su parte, si lo social tiene
que ver con el bienestar humano, entonces el desarrollo social
busca la elevación del nivel de vida y el mejoramiento de
acceso de la población a los bienes y servicios disponibles.
Cuando lo social se identifica con los sectores sociales, el
desarrollo social, consiste en mejorar la calidad y la cobertura
de los servicios básicos, como educación, salud y vivienda. Si
se refiere a la estructura de la sociedad, procura la reducción
de las desigualdades, entre los diferentes grupos sociales y
finalmente si lo social hace referencia a la atención de los gru-
pos cons.iderados como prioritarios, el desarrollo social se abo-
cará al mejoramiento del nivel de satisfacción de las necesida-
des básicas de la población considerada como prioritaria. 3
En términos generales, el desarrollo social se define como
el proceso mediante el cual se procura alcanzar una sociedad
más igualitaria, que garantice una reducción significativa en-
tre la brecha que existe en los niveles de bienestar que pre-
sentan los diversos grupos sociales, para lograr una integra-
ción de toda la población a la vida económica, social, política
y cultural del país .'
3Tbidem , pp. 14-19.
' Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, Área Análisis del
Desarrollo, Índices de Desarrollo Social, Costa Rica, 2001, p. 6.
Político soc1ol y neces1dodes soc1oles en México 87
Una sinopsis de las variaciones del término son indicadas
por Franco, 5 señalando sie te fas es por las que ha evolucio-
nado el concepto. El autor advierte que esos periodos no
necesariamente se han dado de manera lineal en el desarro-
llo de los países, sino que es posible que uno pueda haber
coexistido con otro o que en algunos países o áreas determi-
nadas, una conceptualización más avanzada se haya antici-
pado a otra más elemental.
En términos generales Franco caracteriza de la siguiente
manera la evolución del desarrollo social:
• El desarrollo social como protección del trabajador asala-
riado. En esta etapa se consideró al desarrollo vinculado
a la regulación de las actividades laborales; en función de
eso la política social asumió un carácter jurídico formal.
• El desarrollo social como consecuencia natural del de-
sarrollo económico. Bajo ese enfoque, los servicios socia-
les eran percibidos como "consumo", que restaban recur-
sos para la producción y por lo tanto podrían ofrecerse
siempre y cuando el crecimiento económico generara los
recursos necesarios y diera posibilidades de aumentar el
consumo. En este sentido, el desarrollo social sería el re-
sultado natural del crecimiento económico.
• El desarrollo social como elemento central del desarrollo.
Esta concepción implicó una revaloración del concepto que
trajo consigo una reorientación de los recursos públicos
para asignarle una mayor proporción a los sectores socia-
les, considerándolo una inversión y no un mero gasto ya
que contribuía a preparar los recursos humanos conside-
rados indispensables para alcanzar mayores niveles de
crecimiento y desarrollo. En los años setenta refleja el im-
pulso que tuvo esa línea de acción, el fortalecimiento de
la inversión social y la proliferación de las instituciones
públicas del área social son reflejos de lo antes señalado.
• El desarrollo social centrado en la generación de empleo.
En otros momentos se le asigna a las políticas de desarro-
llo social la tarea de impulsar la generación de empleo,
' fdem.
 88 S1lv10 Salís Son Vicente y Carlos Arteogo Bosurto
consideran do que la incorporación de la población al
proceso productivo es un requisito fundamental para
generar mayores ingresos y por ende un mayor desarro -
llo econó mico. En la práctica esta política tuvo un carác-
ter secundario orientándo se a crear puestos de trabajo
para la mano de obra desempleada o subempleada, pero
no logró alcanzar el papel decisivo en el desarrollo eco-
nómico .
• El desarrollo social como sistema integrado. Por las debi-
lidades que presentaron los anteriores esquemas de polí-
ticas, se consideró que la acción social podría ser más
efectiva, si se realizaba mediante proyectos localizados y
asociados a acciones que produjeran un impacto econó-
mico. Se persiguió la ejecución de proyectos integrados de
desarrollo económico y social.
• El desarrollo social como eliminación de grupos de extrema
pobreza. En la medida que las políticas económicas y socia-
les impulsadas durante décadas no lograron una equitativa
distribución de los frutos del desarrollo, se va haciendo
latente la persistencia de sectores de población que viven
en condiciones paupérrimas, esto condujo a un enfoque de
desarrollo social que persigue la atención de las necesidades
básicas de los grupos pobres. La creciente preocupación
por desarrollar sistemas de información que aporten crite-
rios para la selección de hogares en condición de pobreza
y la identificación de áreas geográficas que concentran los
mayores contingentes de población en esa condición, son
esfuerzos que se ejecutan de manera paralela tendente a
disminuir las filtraciones de población no pobre en progra-
mas de antipobreza.
El Estado de bienestar
En general podemos decir que los países latinoamericanos
han ido transitando desde un esquema de política social ins-
pirado en la tradición del llamado "Estado de bienestar", que
plantea la intervención activa de un Estado que desarrolle
una política social integrada a la política económica,. hacia
J
Político social vnecesidades sociales en México 89
un modelo en el que no existe una preocupación por la dis-
tribuciém del ingreso y la riqueza, a través del cual se enfa-
tiza a las políticas sociales focalizadas en los pobres y grupos
más vulnerables, con un uso marginal y transitorio de los
subsidios y-la puesta en práctica de reformas a favor d el
mercado .
Este último modelo se puede reconocer en las propuestas
del Banco Mundial que se están aplicando en América Latina,
vinculadas a los ajustes económicos y los "modelsis de aper-
tura", y se hace patente en muchos aspectos del Progresa,
que veremos más adelante.
Para fines de este capítulo, se maneja la hipótesis de que
las tendencias de las políticas sociales, encuentran como es-
cenario presente, la vinculación de tres influencias:
a) las políticas sociales públicas dominantes que constituyen
el avance de los derechos sociales y la infraestructura
social;
b) la marcada por los organismos internacionales dirigida a
los programas compensatorios de combate a la pobreza;
e) la surgida de la organización ciudadana y representada
por los organismos no gubernamentales que representan
los esfuerzos de democratización ciudadana en la toma
de decisiones sobre las prioridades sociales y la forma de
atenderlas .
El bienestar social basado en los derechos sociales
y las necesidades esenciales
En el Estado posrevolucionario la concepción de justicia so-
cial fue moldeado por el origen popular de la Revolución y
por los objetivos del desarrollo. Desarrollo y justicia social
plasmados en los derechos sociales eran componentes de la
misma ecuación.
En este sentido y bajo la tutela del Estado, los derechos
sociales abarcaron la regulación de las relaciones obrero-
patronales, condiciones de trabajo y garantías cuya aplicación
90 S1lv10 Salís Son Vicente y Carlos Arteoga Bosurto
implicaba la intervención en el mercado, como el derecho al
trabajo y al salario remunerador.
Estas características influyeron en el h echo de que la
ciudadanía, en el sentido de acceso al bienestar, sólo se ad-
quiriera m ediante la pertenencia a las organizaciones o aso-
ciaciones reconocidas por el Estado.
Forzando a aceptar el privilegio de la demanda organizada
hacia el Estado por encima de las reivindicaciones individuales.
Esta modalidad de acceso a los satisfactores por la vía
organizada, influyó en que no se especificaran formas de ac-
ceso individual.
De acuerdo con Julio Boltvinik, las necesidades esencia-
les están determinadas históricamente y se expresan en las
conquistas que la clase obrera alcanza, o lucha por alcanzar,
y que se reflejan en la legislación, en la contratación colec-
tiva o en las banderas de la lucha proletaria.
Por lo tanto, la lucha obrera hoy y la legislación vigente
expresan el sistema de necesidades esenciales de la pobla-
ción, el modo de vida al que toda la población aspira.
Las necesidades esenciales se definieron tomando en cuen-
ta, además, ciertos elementos normativos adicionales como:
a) las normas fisiológicas de la nutrición, y
b)las características que, desde el punto de vista de la
epidemiología y la medicina, requieren los servicios de
salud .
La articulación de las necesidades esenciales en nues-
tro país se basa en cuatro ejes. Los cuales están estable-
cidos en la Constitución y son conocidos como derechos
sociales:
• Derecho al trabajo.
• Salario mínimo.
• Derecho a la dotación de tierra para núcleos campesinos.
• Protección de los menores .
Político social vnecesidades socio les en México 9-¡
DERECHOS SOCIALES CONSTlTUCJONALES
Derecho
social Constitu ción Caracleristicas
Derecho al Se establece en el artículo 123 Establece que la persona puede
Trabajo y dice lo siguiente : "Toda persa- autoemplearse para ser el due-
na tiene derecho al trabajo dig- ño de su medio de trabajo y no
no y socialmente útil; al efecto, solamente a ser asalariado.
se promoverán la creación de
·empleos y la organización social
para el trabajo, conforme a la
Ley."
Salario También se encuentra dentro No establece una igualdad en-
mínimo del artículo 123: "los salarios tre los trabajadores del campo
mínimos generales deberán ser y de la ciudad, dado que las ne-
suficientes para poder satisfa- cesidades varían y, en muchos
cer las necesidades normales casos, el salario que reciben los
de un jefe de familia, en el ar- trabajadores es insuficiente para
den material, social y cultural y cubrir las necesidades esencia-
para proveer a la educación les de su familia.
obligatoria de los hijos".
Dotación Se encuentra en el artículo 27 Con esto se pretende buscar
de tierra y establece: "los núcleos de po- el bienestar de los campesinos
para los blación que carezcan de tierras garantizando el acceso al me-
campesinos y aguas o no las tengan en can- dio de producción fundamen-
tidad suficiente para las nece- tal (las tierras), y de esta ma-
sidades de su población, ten- n era, r ealizar actividades
drán derecho a que se les dote primarias (cultivo y produc-
de ellas .. ., menor de diez hec- ción) que puedan convertir en
táreas de riego o humedad o, a un ingreso mínimo.
falta de ellos, de sus equivalen- Los trabajadores, a través del
tes en otras tierras ". En cuanto Infonavit, pueden acceder a
a los trabajadores asalariados una vivienda. Lo cual se reali-
se ha establecido en el artículo za mediante tra ns feren cias,
4o.: "toda familia tiene derecho las cuales son insuficientes
a disfrutar de una vivienda dig- (alrededor del 5 por ciento del
na y decorosa. La Ley es table- salario de l trabajador) para
cerá los instrumentos y apoyos poder construir casas con un
necesarios a fin de alcanzar tal ritmo adecuado de crecimien-
objetivo". to. Mientras que de manera
privada el valor de una vivien-
da es muy alto en compara-
ción del salario mínimo otor-
gado a los trabajadores. ·-
92 S1lv10 Solfs San VKente y Carlos Arteogo Bosurto
Derecho
social Ounstitución
Protección El artículo ~- o .. "es deber de los
de menores padres preservar el dere cho
de los menores ala satisfacción de
sus necesidades y la salud física
y mental. La ley determinará
los apoyos a la protección de los
menores, a cargo de las institu-
ciones públicas".
En el artículo 3o. se establece
la obligatoriedad de la educa-
ción primaria y el carácter gra-
tuito de toda la educación que
imparta el Estado.
Ademá s en el artículo 31 s e
establece la obligatoriedad de
los padres de hacer que sus
hijos menores de 15 años con-
curran a la escuela elemental o
básica.
En el artículo 4o. se menciona:
"toda persona tiene derecho a
la protección de la salud. La
Ley definirá las bases y moda-
lidades para el acceso a los
servicios de salud y establecerá
la concurrencia de la federación
y de las entidades federativas
en materia de salubridad ge-
neral'.
Oaracteríslicas
Por una parte es una obligación
de los padres y por ou·a un de-
recho de los menores. Así, a
través de instituciones como el
DIF, el gobierno ejecuta progra-
mas de atención para los me-
nores, además de los apoyos
que se realizan a través de pro-
gramas como el de desayunos
escolares. Mediante el cual se
pretende mejorar la alimenta-
ción de los niños de escasos
recursos.
En materia de salud, el gobier-
no establece la obligatoriedad
de la misma pero no como ya
lo hemos mencionado; la falta
de recursos impulsa a muchos
padres a obligar a sus hijos a
trabajar para completar el gas-
to monetario de la familia y de
esta manera cubrir las necesi-
dades esenciales de su familia.
En materia de salud, las trans-
ferencias públicas sólo compe-
ten a los asalariados, pero no
todos los patrones inscriben a
susempleadosalIMSSyencaso
de no contar con el registro
quedan las instituciones de la
SSA. Aunque generalmente, los
trabajadores de la ciudad cuen-
tan con los servicios médicos,
las personas que viven en el
campo no cuentan con servi-
cios es pecializados y, en mu-
chas ocasiones, las clínicas de
salud están muy lejos de su
pueblo.
Político SOCIOI y necesidades soc1oles en IV\éxKo 93
Este modelo aún vigente ha utilizado el método de las ne-
ceflidades básicas insatisfechas (NBI) como metodología para
medir la pobreza, a través del sistema de lineas de pobreza.
Los programas de combate a la pobreza
El modelo vinculado a los ajustes económicos y los "modelos
de apertura", conocido como programas de combate a la po-
breza (PCP), a diferencia del modelo de los derechos sociales,
pasó de una concepción tutelar del Estado, a priorizar la fo-
calización en desmedro de los programas universales.
Uno de los objetivos más importantes de los programas para
combatir la pobreza ha sido mitigar los efectos sociales de los
ajustes macroeconómicos, pero los gobiernos y agencias inter-
nacionales se han encontrado realmente con un dilema: ¿cómo
se puede suavizar el impacto del ajuste aumentando el apoyo
a los programas sociales, mientras se reducen los presupues-
tos del Estado? La respuesta ha sido la focalización (UNRISD,
1995), 6 que se refiere a la identificación de aquellos que son o
no elegibles para un determinado programa social.7
El problema de la pobreza, es en parte el reflejo de la mar-
cada inequidad que caracteriza la distribución del ingreso en
el país. Esta desigualdad se expresa tanto en regiones como
entre grupos sociales e impacta desfavorablemente sobre todo,
a los núcleos más vulnerables de la población: los discapaci-
tados, los indígenas, los niños, los ancianos y las mujeres.
Por lo tanto, el sentido ético, político y económico de la
equidad social señala la urgencia de desplegar las políticas
'Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, agencia
autónoma de las Naciones Unidas dedicada a la investigación multidisciplinaria, sobre las
dimensiones sociales de los problemas contemporáneos que afectan al desarrollo; fue creado
en 1963, como parte de la primera década de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
' Martha Schteingart, "Las políticas sociales para los pobres. El caso del Progresa",
en El reto del desarrollo social, Comisión de Desarrollo Social Cámara de Diputados
LVII legislatura, Congreso de la Unión, UAM, pp. 333-354.
94 S1lv10 Salís Son Vicente v Carlos Arteogo Bosurto
sociales, que permitan alcanzar a mayor medida el equilibrio
de la situación económica-social que afecta a millones de
mexicanos .8
Los programas de combate a la pobreza se caracteri-
zan por:
a) Ser programas de emergen,.;ia.
b) Ser programas compensatorios.
e) Ser programas focalizados.
d) Contar con fondos de inversión social.
Los programas sociales para los pobres nos muestran que
ellos se han concebido como programas focalizados, y fre-
cuentemente las familias tienen que probar sus ingresos
para poder tener acceso a los mismos. Los más importantes
se ubican dentro del campo de la nutrición, los servicios bá-
sicos y la vivienda, la educación, la salud y el apoyo a protec-
ción a niños o familias en situación de indigencia. Por otra
parte, han sido en general concebidos y fmanciados por los
gobiernos federal o central, aunque en muchos casos tiene
una importancia no despreciable en su operación tanto insti-
tuciones como organizaciones sociales locales. 9
El modelo socio-civil
Este modelo resalta la participación de los actores civiles como
promotores del desarrollo, pugna por una participación civil or-
ganizada en tomo a las acciones del bienestar, quien a la par con
el Estado promueven la elevación de la calidad de vida.
Este tipo de modelos de desarrollo social ha tenido varias
acepciones, a continuación se presentan algunas:
MODELOS SEGÚN EDUARDO BUSTELO
Este autor describe que la política social está definida por dos
paradigmas, el de la ciudadanía asistida y el de la ciudadanía
emancipadora.
•Enrique Contreras, Programas de atención a la pobreza , mimeo.
•Martha Schteingart, op. cit. - ·
Político social v necesidades sociales en México 95
Modelo de la ciudadanía asistida
Caracterizada por los noventa, este modelo se enfoca al indi-
vualismo de la ciudadanía, que se deriva de la racionalidad
capitalista. E~ concepto de sociedad se agota (se vuelve obso-
leto) y el de individualidad se materializa en toda su expresión,
incluso se dice que no se habla de un bien público y por tan-
to de políticas públicas. No hay una preocupación por la dis-
tribución del ingreso y la riqueza, sino que se aplica la ley de
los más aptos, son los triunfadores. Las políticas sociales por
su parte son focalizadas y aplicables a grupos vulnerables.
Modelo de ciudadanía emancipada
Los derechos sociales por ser aplicados, emancipan a los
ciudadanos de sus necesidades materiales, el tema principal
lo constituye la igualdad social que implica equidad y justicia
distributiva, siempre opera en concepción de un nosotros y
solidaridad colectiva.
La población es reconocida tanto en su plano individual
pero como parte de una sociedad y como un todo, como una
sociedad participativa que los une un fin y bienestar común.
Por lo que hay una igualdad de oportunidades para acceder
al bienestar social.
Ello genera una ciudadanía autónoma respecto a los em-
bates del mercado y actitudes paternalistas que pudiera tener
el Estado.
MODELOS DE POLÍTICA SOCIAL SEGÚN Juuo BOLTVINIK,
MANUEL CANTO Y MIGUEL (ARNONELL
Modelo de bienestar
Tiene como objetivo lograr el reconocimiento y práctica de
los derechos sociales, utiliza como instrumentos para operar,
la política fiscal y la seguridad social para hacer llegar los
beneficios a toda la población (carácter universal).
96 S1lv10 Sclís Son Vicente y Carlos Arteogo Bosurto
Modelo de igualdad de oportunidades
Es cuando se d ota a todos lo s ciudadanos de las mismas
oportunidades para que por sí mismos puedan adquirir en
el mercado los satisfactores necesarios para proveer sus de-
rechos sociales. Se piensa que es más fácil que compense a
la población vía empleo ; hará que, con mayor facilidad y ra-
pidez, compense sus necesidades en lugar de que la política
social se haga cargo de ello.
Cuando el Estado interfiere, lo hace de forma focalizada y
por medio de subsidios directos al consumidor, lo que en oca-
siones radicaliza la atención de otros sectores que por lo mismo
se ven excluidos, impidiendo aplicar programas integrales.
Modelo de lo tercero vía
Propone la conformación de la cultura cívica, pone énfasis en
la corresponsabilidad, es decir, propone que la misma ciuda-
danía trabaje para la misma, produciendo un beneficio común;
por lo que la población obtiene una responsabilidad comuni-
taria con el diseño y aplicación de la política social.
Uno propuesto latinoamericano
La ciudadanía adquiere la conciencia para aceptar que las
políticas sociales habrán de operar pausadamente, pues sabe
que los problemas sociales no se podrán erradicar en un solo
momento, por lo que se mentaliza que el Estado tendrá que
diseñar políticas sociales que suministren progresivamen-
te a la población de los satisfactores que requieren para
lograr el combate a la pobreza y minimizar desigualdades
crecientes.
Al mismo tiempo la población demanda injerencia en el
diseño de la política social, lo que impulsa a realizar reformas
a la operación de la administración pública. Es por ello que
se habla de la gerencia social como el reconocimiento de la
Político social y nen\s1dodes soc1oles e<> México 97
sociedad en la obtención de resultados por la operación de
la política social.
Lo red de protección social en México
Actualmente el Estado mexicano operacionaliza la política
social a través de lo que ha dado en llamar, la red de protec-
ción social en México, que conjuga :
a) acciones universales: basadas en los derechos sociales, y
b) acciones focalizadas: dirigidas a grupos vulnerables.
Este conjunto de programas y acciones tiene como objetivo
igualar el acceso de oportunidades y mejorar los niveles de
vida de la población. Esto implicó un cambio en la concep-
ción e instrumentalización de la política social; ahora la po-
lítica social se determina a partir de su capacidad para me-
jorar el bienestar de la población, así como para generar
avances concretos en la reducción de la pobreza extrema y
la desigualdad social. 10
Sin embargo, es claro que en nuestro país como en la
mayoría de los países latinoamericanos, los esfuerzos de
la política social han sido infructuosos y sólo se han dedica-
do casi en su totalidad a los programas de pobreza extrema,
como el caso de Oportunidades en México .
EQUIDAD O DESIGUALDAD SOCIAL
Actualmente México encara el reto de lograr objetivos exclu-
yentes:
• La integración al mundo de la modernidad y la moderni-
zación traducida en eficiencia y eficacia, lo cual implica que
'ºFernando Medina H., La política social de México 1995-2000, Evaluación de
resultados, CEPAL, Seminario de alto nivel sobre funciones básicas de la planificación, .•. _
Compendio de experiencias exitosas, núrn~B, Chile, 2002.
98 S1lv10 Salís Son Vicente v Carlos Arteog·J (-losurto
los procesos y las instituciones deben producir resultados
que satisfagan las necesidades, al mismo tiempo que se
aprovechan lo mejor posible los recursos.
• Equidad, como el hecho de que todos los hombres y todas
las mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mante-
ner su bienestar.
Estos retos implican que todos los actores sociales unan
sus esfuerzos para lograr que se impulse un desarrollo que
combine los requerimientos de una política económica
para el crecimiento con una política social que disminuya
los rezagos de la población ya que la nación requiere de
ambas.
En México en términos macroeconómicos, durante dos
décadas se otorgó una alta prioridad a los objetivos de
estabilización, ajuste y cambio estructural, lo que significó
postergar el uso del gasto fiscal como instrumento de equi-
dad. En los años recientes el gasto social se recuperó re-
lativamente, pero las políticas públicas se enfrentan aún a
una estrechez de recursos fiscales y a la obligación de lograr
mejores resultados en sus acciones. La escasez de recursos
conduce a la necesidad de priorizar y racionalizar el gasto
(no se analiza aquí la vertiente de los ingresos), así como
mejorar los servicios públicos para avanzar en su eficien-
cia, eficacia y calidad. Por ello, se acepta que se debe dar
preferencia a l gasto social y de infraestructura básica, con
énfasis en aquellas acciones que tengan mayores efectos
en la equidad y el crecimiento, aunque también se obser-
va el predominio de estrategias con un enfoque individua-
lista dirigidas a apoyar el capital humano, resp ecto a las
de tipo comunitario orientadas al fortalecimiento del ca-
pital social.
Existe consenso en que el gasto social constituye el instru-
mento más importante a U'avés del cuaJ el Estado influye en la
distribución del ingreso. Asimismo, la mayor inversión en
capital humano, es decir, en la educación y la salud de los
individuos, incide directamente en la equidad mediante
éainbios en la distribución social del ingreso y de manera
Político social vnt:lces1dodes sociales en México gy
más profunda que la redistribución de corto plazo (CEPAL,
1998).
Cabe señalar que la inversión en capital humano también
tiene como fuentes la inversión privada y el gasto de las
familias,. no obstante aquí se enfatiza el gasto público debi-
do a su relación con el pacto fiscal y sus principios; asimis-
mo, también existen formas de capital social entendido és-
te como la existencia de redes, normas y relaciones que
permiten que la gente actúe de manera conjunta, genere
sinergias y construya asociaciones. En este sentido existe
una interrelación recíproca entre ambas formas de capital,
ya que cuando existe capital social, por ejemplo en comu-
nidades bien cohesionadas que estimulan el aprendizaje
escolar o impulsan programas sanitarios, se establece un
medio social favorable para la adquisición de capital huma-
no (OCDE, 1999).
Estos procesos implican ahorros en el costo de la fuerza de
trabajo, es decir, desempleo o precarización del empleo, en un
marco de alta concentración del ingreso y redes insuficientes
de protección social, asimismo, preexisten condiciones desigua-
les en las capacidades y oportunidades de la población. Ante
esta situación el avance hacia la equidad demanda de la apli-
cación de mecanismos compensatorios. 11
Resulta imprescindible una discusión académica, guber-
namental y política en torno a las posibles respuestas de
cambios socieconómicos y políticos que lleven a establecer
como prioridad la atención de las necesidades sociales.
UN ACERCAMIENTO A LA DESIGUALDAD SOCIAL
Cuando las necesidades no son satisfechas de acuerdo con
las prioridades de la población nacional, tratando de lograr
un incremento en el bienestar y el nivel de la calidad de vida,
se constituye en desigualdad social.
" Adolfo Sánchez Almanza, "Desigualdad socioeconómica y descentralización
municipal en México", en Basurto Arteaga y Silvia Soüs (coords.], La f!Dlilica social en
11i transición, México, Plaza y Valdés Editores, 2001, p. 74. '-~
100 S1lv10 Sois Son VKente y Carlos Arteogo Bosurto
Por deBigualdad social se entiende un conjunto de dife-
rencias objetivas existentes entre los miembros de una co-
lectividad especialmente en el terr eno económico y jurídico.
Éstas se presenta n como difer encias entre individuos y gru-
pos de individuos, manifestadas como:
a) diferencias en la posesión de cantidades más o m enos
grandes de recursos socialmente relevantes;
b) en tener una mayor o menor posibilidad de acceso a un
estatus superior;
e) de pertenecer a un sistema de estratificación social;
d de pertenecer a una clase social;
e) desde el punto de vista jurídico estas diferencias inequita-
tivas son catalogadas como injusticia social.
Las diferencias sociales son consideradas el producto de
mecanismos de selección social destinadas a mantener el
orden social establecido. 12
La desigualdad social es una característica que ha mar-
cado la historia de nuestro país.
Desde los inicios de la formación nacional, la economía, la
política y la cultura han sido una economía, una política y
una cultura de la desigualdad. Ésta, junto con la vulnerabi-
lidad y dependencia externas, define la magna línea de fuer-
za que separa al país de un desarrollo nacional y social con-
sistente y pleno. Los cambios que ha producido el desarrollo
capitalista en los últimos 50 años, que pueden registrarse prác-
ticamente en todas las esferas de la vida social, no se han
traducido en el aminoramiento de la desigualdad socioeco-
nómica. Esta situación se ha mantenido, tal vez ampliado,
no obstante que el desarrollo económico ha tenido como
marco político, constitucional e ideológico, un proyecto
es tatal orientado, de manera explícita, a la necesidad de
enfrentar y eliminar los aspectos más agresivos y estriden-
12 Luciano Gallino, Diccionario de Sociología, Ed. Siglo XXI, 2a. edición en español
2001, México, 2001 , p. 294.
Político social y nec;es1dodes soooles en México 1O1
tes, más arcaicos y menos capitalistas de la desigualdad
social. 13
México ocupa el lugar 55 en desarrollo social en el mar-
co de los países de la OCDE, lo cual quier e decir que en ma-
teria de atención de las necesidades sociales se ha retroce-
dido considerablemente, eso se debe sobre todo a los
mecanismos de concentración de la riqueza, que han favo-
recido a los grandes capitales en detrimento de la mayor
parte de la población.
La insatisfacción de las necesidades esenciales en México
es menos un resultado del bajo nivel de las fuerzas produc-
tivas que de la distribución de la riqueza social que resulta
del modo de producción dominante. La riqueza y el produc-
to social global adecuadamente distribuidos, permitirían la
satisfacción de las necesidades esenciales de toda la pobla-
ción y un ritmo adecuado de reproducción ampliada del
aparato productivo. En presencia, sin embargo, del consumo
suntuario de la clase dominante, el aparato productivo re-
sulta insuficiente para atenderlo y simultáneamente satisfa-
cer las necesidades esenciales de toda la población. De esta
manera, el grado de satisfacción de las necesidades esen-
ciales de los distintos grupos sociales dominados depende
de su inserción en las relaciones sociales de producción, de su
organización y de su fuerza política.
Los marginados de los beneficios del desarrollo son prin-
cipalmente los que forman el ejército industrial de reserva,
parte del proletariado ocupado y, por último, una parte de la
población que no se ubica en las relaciones capital-trabajo
sino que labora por su cuenta en un nivel familiar o comunal,
en relaciones de producción mercantil simple. 14
" Rolando Cordera y Carlos Tello (coords.). La desigualdad social en México, Ed .
Siglo XXI, 5a. edición, México, 1998, p. 9.
" Julio Boltvinik, "Satisfacción desigual de las necesidades esenciales en México",
en Rolando Cordera y Carlos Tello (coords.), La desigualdad social en M éxico, Siglo XXI,
Sa edición, México, 1998, p. 20. - ,~

102 S1lv10 Salís San V1Cente y Corlo~ Arteogo Bosurlo
LAS DIMENSIONES DE LA DESIGUALDAD SOCIAL
Las desigualdades se manifiestan en diferentes dimensiones:
a) Las desigualdades que se presentan en el campo y la
ciudad.
Las desigualdades socioeconómicas y territoriales son refle-
jo de fenómenos históricos y en gran medida, del desarrollo
de la economía del mundo-capitalista que es de naturaleza
polarizada, que se ha reproducido bajo esquemas de concen-
tración del poder económico y político, así como por fenó-
menos de creciente exclusión social. Por ello, se llega a afir-
mar que es imposible que países como los latinoamericanos
se desarrollen y que más bien estamos ante una bifurcación
histórica clásica que señala la desintegración del sistema-
mundo, sin garantía de mejoramiento de la existencia social
y con gran incertidumbre sobre el futuro, aunque eso no
quiere decir que no se pueda influir en la construcción de
un nuevo orden democrático e igualitario. Cabe señalar que
la democratización no se limita a una mera cuestión de par-
tidos múltiples, sufragio universal y elecciones libres, se tra-
ta de acceso igual a las verdaderas decisiones políticas y a
15
un nivel de vida y a una seguridad social razonables.
Entre las características más importantes de la geografía
de la marginación, se encuentran las siguientes:
a) una marginación persistente entre 1970 y 1990 en la loca-
lización geográfica, es decir, que los territorios con mayo-
res rezagos socioeconómicos siguen siendo los mismos ;
b) existe también una alta relación entre la menor margina-
ción y la localización de las áreas urbanas, así como con
los corredores que las comunican vía carretera;
e) Ja dispersión de los asentamientos humanos en zonas ru-
rales se ha vinculado con una mayor especialización pro-
ductiva en actividades primarias agrícolas, ganaderas, fo-
,; Adolfo Sánchez Almanza, op. cit., p. 74.
Político soml y necesidades soooles en México 103
res ta les, pesqueras y de extracc ión de minerales, qu e
registrm bajos niveles de productividad y elevados riesgos,
con baja densidad de capital y escasez de infraestructura
y servicios.
Las características anteriores reflejan un patrón con aso-
ciaciones económico-sectoriales, de rezago social y de distri-
bución de la población en el territorio. Dicho patrón contri-
buye a r e producir el círculo vicioso de la pobreza y la
marginación en la m edida en que no se cuente con un e nfo-
que económico sustentable y exito so que supere estrategias
de tipo asistencialista y que ofrezca opciones de desarrollo
integral, especialmente a la población de las microrregiones
más atrasadas y sobre todo las rurales. 16
b) Las desigualdades en la distribución del ingreso.
Este tipo de desigualdad se refiere a la desigualdad econó-
mica entre los sectores de la población. En general los datos
que nutren los estudios sobre distribución del ingreso pro-
vienen de las encu estas nacionales de ingresos y gastos d e
los hogares.
Utilizando la información en las Encuestas Nacionales de In-
gresos y Gastos de los Hogares, en 1992, el primer año de la
década para el que realizamos nuestros cálculos, 22.5 por
ciento de la población (que habita 17.4 por ciento de los
hogares) tenía un ingreso insuficiente como para acceder a
los requerimientos nutricionales minimos establecidos en la
primera línea de pobreza. 28 por ciento de la población (equi-
valente a 21 .8 por ciento de hogares) tenía un ingreso insu-
fi ciente como para adquirir la segunda línea de pobreza,
mientras que 52.6 por ciento de los individuos (equivalentes
a 44 .1 por ciento de Jo s hogares) tenia un ingreso inferior al
valor de la tercera línea de pobreza.
Dadas las fluctuaciones observadas en el PIB per cápita du-
rante los noven ta, esperaríam os una disminución en la po-
••fdem.
104 S1lv10 Salís Son Vicente vCarlos Arteogo Bosurto
breza durante el periodo 1992-1994 , un incremento sustan-
cial durante 1994-1996, y una reducción en lo que res ta de
la década hacia el año 2000 .17
Esto se ha reflejado en la insatisfacción de las necesidades
sociales, razón por la que los expertos en estadísticas socia-
les han tenido que recurrir a diferentes formas de medir la
desigualdad .
El caso de México
A lo largo del tiempo, nuestro país ha logrado concretar avan-
ces significativos en diversas vertientes del desarrollo social
y económico.
Actualmente la población se ha incrementado a cerca
de 100 millones de habitantes y se h a tenido un profundo
proceso de urbanización. Ahora el analfabetismo es de 10
por ciento. La esperanza de vida se ha incrementado a 75
años. Se ha realizado una de las mayores reformas agrarias
en la historia mundial, beneficiando a más de 3.5 millones
de familias campesinas, otorgándoles certeza jurídica sobre
la propiedad de más de 100 millones de hectáreas. El país
se compite en los mercados internacionales con sus pro-
ductos y servicios, y tiene una fuerza laboral de cerca de
40 millones de personas y 3 millones de establecimientos
económicos.
A pesar de los avances, la imagen actual nos plantea enor-
mes retos que debemos afrontar. Múltiples indicadores po-
drán citarse que ilustran los grandes contrastes y el enorme
desafío que enfrentamos para construir una sociedad justa,
que brinde a todos los ciudadanos acceso a las oportunidades
y a los beneficios del desarrollo.
Por ejemplo, mientras en la capital del país un menor
tiene una esperanza de vida de más de 76 años, en regiones
" Nora Lustig, "La desigual disO'ibución del ingreso y la riqueza", en Rolando Cor-
dera y Carlos Tello, La desigualdad en México, Siglo XXI Editores, 5a edición, México,
1998, p. 283.
Político social vnecesidades sociales en México 1OS
del estado de Oaxaca apenas alcanzan los 65 años, una dife-
rencia de más de 15 por ciento.
Asimismo, mientras que en Sonora, 4 por ciento de las vi-
viendas no disponen de agua po table, en el estado de Hidalgo
existe un déficit de es te vital servicio en más de 20 por cien-
to de los hogares.
En lo que se r efiere al nivel medio de educación, se apre-
cia una diferencia de 31 por ciento entre el valor observado
en Baja California y el que se registra en el estado de
Guerrero.
También se aprecian notables diferencias en los ingresos.
En la capital del país el ingreso per cápita es casi cinco veces
mayor al que le corresponde a una persona que reside en el
estado de Tlaxcala.18
Las n ecesidades de la mayor parte de la población no han
sido satisfechas y tenemos grandes rezagos, que se tendrían
que enfrentar con el esfuerzo conjunto de todos los actores
sociales y tomando estrategias como: 19
LA COBERTURA GENERAL Y EFICIENCIA SELECTIVA PARA LOS POBRES
La cobertura de beneficiarios de los servicios de uso colecti-
vo para toda la población ha sido uno de los objetivos del
Estado de bienestar. Ella se ha conseguido en algunos secto-
res como electrificación para el uso de hogares, la educación
básica y la atención primaria a la salud. Sin embargo, la cali-
dad de los mismos ha sido mucho menor para los sectores
más pobres, indios y para los que sufren de mayores costos
de transacción, quienes son los que más la n ecesitarían.20 La
"Carlos Jaique, "La política social", en El reto del desarrollo social, Co misión de
Desarro llo Social Cámara de Diputados LVíl Legislatura, Congreso de la Unión, UAM,
pp. 333-354.
"Enrique Contreras.
i 20 En este resultado han influido: la defensa de los beneficiados recibidos, por paite
de una clase media, de O'abajadores indusO'iales y de pobladores pobres urbanos y
organizados; la legitimidad política que ha recibido el sistema de ellos y de la burocracia
gubernamental que los ha implementado; los menores estimulas concebidos a los técnicos
1 de campo en regiones más necesitadas y con mayores costos unitarios; la ausencia de
·¡
106 Silvia Salís Son Vicente\! Carlos Arteogo Bosurto
mala calidad ha influido en la menor capacidad de las políti-
cas sociales para difundir valores y creencias que fomenten
la integración social y la idea de igualdad.
En consecuencia, el criterio de evaluación de los nuevos
PCP debe ser capaz ya no sólo de compensar, sino de igualar
las oportunidades y capacidades individuales que, por su
parte, también crecen y se diversifican. El diseño de los PCP
tiene descentralización y la aparición de nuevos productos
de servicio y sus mutuas interrelaciones.
LA COMPOSICIÓN PROGRAMÁTICA
El diseño de un programa integral enlazado con el logro de
sus objetivos, pero desde el punto de vista teórico de la re-
ducción de la pobreza.
La descentralización. Como proceso, la descentralización
iniciada "desde arriba" por los gobiernos va en contra de una
fuerte tradición centralista que acompaña la también añeja
mala distribución de la riqueza y que está siendo usada como
pretexto para atentar en contra de conquistas laborales.
La descentralización "desde arriba" posee al menos cua-
tro dimensiones:
• asignación de responsabilidades normativas desconcen-
tradas;
• asignación plural de recursos y posibilidades de recolec-
ción local e independiente de los mismos;
• respeto al fortalecimiento de la gestión local a favor de la
equidad, y
• gestión local apegada a normas consensuales.
Es común que las PCP reciban prioridad del poder ejecu-
tivo nacional en turno, con lo cual entran en competencia con
alternativas técnicas para enfrentar los nuevos retos y, naturalmente, los encogidos pre-
supuestos aumrizados por parte de gobiernos presionados para pagar su deuda externa
y a la vez ser atractivos para la inversión extranjera especulativa.
Polít1Co social y necesidades soooles en México ] 07
los programas institucionales comúnmente llamados "nor-
males" y con innovadoras gestiones locales.
Los programas contra la pobreza, especialmente los cu-
rativos más que preventivos en el campo de la salud, los
que desarrollan acciones contra la desnutrición efectiva más que
los que procuran mejorar la calidad alimentaría, y los que se
preocupan más por las acciones en el terreno del consumo
más que los especializados en mejorar el ingreso y el em-
pleo, pueden absorber recursos financieros y hvmanos de
los programas "normales", lo que le resta eficiencia a estos
últimos. Son los mejores PCP que se sitúan entre los extre-
mos constituidos por la focalización perfecta y por la uni-
versalidad completa; los que son ricos en proyectos com-
plementarios, en la realidad, y los que son gestionados
descentralizadamente y no desconocen los rasgos valiosos
de las tradiciones centralistas ni la necesidad de operar con
normas nacionales.
BIBLIOGRAFÍA
BOLTVINIK, Julio, "Satisfacción desigual de las necesidades
esenciales en México", en Rolando Cordera y Carlos Tello
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XXI, 5a. ed., 1998, p. 2.
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cial y las políticas sociales", en APSAL rsuc, Aspectos me-
todológicos de las políticas del desarrollo social, 1984.
GALLINO, Luciano, Diccionario de Sociología, México, Siglo XXI,
2a. ed. en español, 2001, ~- 294.
 Carlos Arteoga Basurto*
El contexto de las necesidades
socio les

DESARROLLO ECONÓMICO VERSUS DESARROLLO

SOCIAL Y HUMANO
~

Por más de dos siglos de vida del capitalismo indus-

trial la idea motriz que ha conducido tanto a los es-
fuerzos de la investigación como a la elaboración de
la política en torno del desarrollo ha sido la de la
acumulación, es decir, se creía que el progreso de las
sociedades estaba directa y casi únícamente ligada
con su capacidad para producir bienes materiales.
Esta concepción se alentaba con postulados
que pugnaban por los criterios de productivistas 1
y de la idea de la acumulación como sinónimo de
progreso . El desarrollo podía explicarse como en
un primer momento, por la escasez que había
determinado la vida de la mayoría de las perso-
nas durante siglos . El progreso técnico del capi-
talismo resultaba una esperanza de producir lo
necesario para satisfacer las necesidades huma-
nas, de ahí la importancia de la preeminencia
sobre el desarrollo relacionado a los factores de
incremento de la producción. Pero es ta visión
acabaría por identificar los conceptos de creci-
•mrector de la Escuela Nacional de Trabajo Social y Profesor titular
A Tiempo Completo ENTS-UNAM.
'Criterios basados en la productividad del trabajo (producir cada
vez más con menos horas-hombre utilizadas) y del capital (producir más
con menos horas de maquinaria y equipo) y eficientar los procesos de
producció_n a escala (basada en_ la producción en serie y la reducción .
de los costos por unidad].

25
 26 (orlos Arleogo Bosurto
miento y desarrollo, y por transformar la preocupación de l
pr'ogreso humano en lo qu e posteriormen te se conocería
co mo desarrollo económico .
El desarrollo se empobreció aún más en las manos de sus
primeros promotores, que lo redujeron a crecimiento econó-
mico. Para ellos, el desarrollo consistía simplemente en el
crecimiento económico. Para ellos, el desarrollo consistía
simplemente en el crecimiento del ingreso por persona en
las áreas económicamente subdesarrolladas .
Tal orientación no constituía una subestimación de las con-
secuencias sociales del crecimiento económico rápido ni el
desprecio por las realidades sociales . El primer informe sobre
la Situación Social Mundial publicado en 1952, despertó
desusado interés tanto dentro como fuera de las instituciones de
las Naciones Unidas. El informe se concentró en la descrip-
ción de las "condiciones sociales existentes" y sólo de modo
incidental abordó los programas para mejorarlas. Pero quie-
nes proponían esos programas hallaron en él inspiración y
apoyo para sus preocupaciones por medidas inmediatas de
alivio a la pobreza. Como muchos otros, estaban tratando
de desarrollar en los países subdesarrollados los servicios
sociales básicos y las profe siones de atención que encontra-
ban en los países avanzados.2
Al ir construyéndose esta teoría, también se incluyó en
una delimitación precisa del sujeto, el cual no podía ser otro
que el Estado-nación.
Y así, mientras la preocupación por el progreso social iba
r.,~
transformándose en búsqueda del desarrollo económico, és te
a su vez sería adjetivado con el término nacional. Entraríamos
así en una prolongada etapa en la que los es tados-nació n
serían considerados al mismo tiempo como sujetos y ámbitos
del desarrollo. Esta forma de ver las cosas incidiría también
en la propia concepción de la cooperación al desarrollo como
un instrumento para contribuir desde el exterior al desarro-
llo nacional.
2 Gustavo Esteva, El debale sobre el desarrollo, mimeo , versión preliminar 1996.
El contexto de los necesrdodes socroles 27
El resultado fue la idea del desarrollo económico nacional,
que se entiende como las condiciones que podrían permitir
un incremento del producto o de la renta de los países .
Relegando el análisis de las personas a la condición de m era
subdivisión de un agregado nacional, expresado en el indi-
~
cador nacional e internacional más utilizado : el producto in- ~:
terno bruto por habitante (PIB/hab.), también conocido como '.i
~
·~
producto per cápita.
Este es el caso de aquellas teorías del crecimiento que en-
fatizan la inversión en recursos humanos como elemento
central en el proceso, y que últimamente vuelven a ganar
presencia, tras el fracaso de las políticas de ajuste basadas
en el dogma n eoliberal. De esta manera, aspectos decisivos
del progreso humano tales como, el conocimiento, la equi-
dad, la libertad, la participación, la dimensión de género, la
relación con la naturaleza, la identidad cultural, y otros, han
ido quedando progresivamente fuera del análisis del de-
sarrollo a lo largo de los dos últimos siglos. 3
¿ruede concebirse otra noción de progreso, de desarrollo,
que no sea humana, que no parta de una preocupación fun-
damental, radical, por encontrar los caminos que mejor con-
tribuyan a dignificar a las personas?
Ante la incompetencia de los modelos de desarrollo uti-
lizados por los países de América Latina para disminuir la
brecha de la desigualdad social, resulta necesario a partir de
los años noventa (finales de los ochenta) una nueva concep-
ción de desarrollo social, el desarrollo humano, enfoque pro-
movido por la Organización de las Naciones Unidas , que
durante las últimas dos décadas en materia de progreso social
(conocidas como etapas de transición), centra las bases sobre
las cuales se construye el concepto.
Necesidad social y desarrollo humano se convierten en
dos paradigmas que siempre van unidos en pro del mismo
objetivo.
-'Pedro !barra y Koldo Unceta (coords.), Ensayos sobre desarrollp huma.no, España,
Icaria, 2001 , i.2s pp., p. 15.

28 Carlos Arteogo Bosurto
La reflexión sobre los paradigmas del desarrollo humano
está encaminada a tratar de responder las siguientes interro-
gantes: ¿por qué si alcanzar la meta de desarrollo económico
y social es más viable ahora que nunca, existe una enorme
brecha de desigualdad social?, ¿el desarrollo de las personas
sólo debe juzgarse por el acceso a los bienes y servicios?, ¿es
el crecimiento económico la única meta para lograr el desarro-
llo de los países?, ¿cómo lograr el desarrollo social en una
etapa de recesión y estancamiento del crecimiento económi-
co?, ¿qué es el desarrollo humano? Y finalmente, ¿cuál es el
papel del Estado para lograr el desarrollo humano?
En el contexto de la globalización y del progreso acelera-
do de la ciencia y la técnica, ¿cómo ubicamos al desarrollo
humano, cómo llevar la vida cotidiana de las personas de
diferentes culturas a la internacionalización de los procesos
económicos y sociales?
GLOBALIZACIÓN Y PROGRESO
Las tendencias del crecimiento económico ahora involucran
a la comunidad mundial en un proceso de globalización. 4 Los
inicios del "nuevo proceso de globalización" se caracterizaron
a partir de los años setenta por la recesión a nivel mundial,
los pa{ses no habían podido mantener sus ritmos de creci-
miento económico ni habían logrado el "derrame" para los
sectores mayoritarios de la población, provocando en acele-
rado proceso de empobrecimiento de grandes sectores so-
ciales, que hasta la fecha no se ha podido detener.
Una cumbre social realizada en Washington por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y por el Programa de las
•La globalización, es el proceso mundial que se caracteriza por la superación
progresiva de las fronteras nacionales en el marco del mercado mundial, en lo que se
refiere a la nueva estructura económica de producción, circulación y consumo de bienes
y servicios, así como el nuevo perfil de geografía política y en las relaciones interna-
cionales, la organización social, las escalas de valores y las configu raciones ideológicas
propias de cada país.
i·-1
:·. L
El contexto de los necesidades sociales 29
Naciones Unidas para el Desarróllo (PNUD) lanzó una alerta
mayor sobre la desigualdad social. Des tacó que de seguir
creciendo el deterioro social, crecerá la ines tabilidad política
y se anularán las condiciones para la estabilidad y el creci-
miento económico. 5
La globalización significa una nueva arquitectura mundial
en el siglo xxr, con cambios acelerados en la geopolítica del
orbe, revoluciones tecnológicas y políticas que están cam-
biando la estructura básica de la economía mundial. Estas y
otras transformaciones decisivas se están produciéndo en
un nuevo contexto de interrelaciones: la internacionalización
de la economía, que ha convertido al planeta en una r eal
"aldea global" . Los cambios en un área importante traen reac-
ciones en cadena en un "tiempo real" en múltiples puntos del
sistema global. 6
Estas transformaciones tienen el mismo efecto en los
asuntos sociales. El desarrollo social está también integrado
¡l!I
a la internacionalización de los procesos, de tal manera que
el concepto y los modelos de atención han pasado del cam-
po de las políticas nacionales al de los organismos suprana-
cionales.
La internacionalización de los procesos sociales son el re-
sultado de la globalización. El proceso de globalización limi-
ta la acción del Estado y tiene consecuencias ambivalentes
para el desarrollo de las sociedades nacionales. Por ejemplo
la fácil transferencia de corrientes de capital puede permitir
una mejor distribución de los recursos a escala mundial,
pero su carácter inestable puede provocar corridas especu-
lativas contra la moneda de los países y amenazar así la
estabilidad de todos los países. 7
¿cómo hablar ahora de lo social, cuando en este cambio
histórico las decisiones de la estructura política, las cuestio-
50NU-PNUD, Gobernabilidad, Nueva York, 1999.
' Bernardo Klisberg (comp.), El rediseño del Estado, México, INAP-FCE 1994, p. 8.
' ONU, Informe sobre desarrollo humano 1996, Nueva York, 1996, p. 49.
 30 Carlos Arteogo Bosurto
nes de soberanía, de identidad, de proclames económicos y
sociales, rebasan la estructura del Estado-nación?, ¿qué ele-
mentos se deben considerar para construir una nueva visión
social? De acuerdo con Fernando Cardoso, es tablecer que
"la función de los estados de la comunidad internacional y
¡,
la forma en que administran las instituciones multilaterales
siguen teniendo una importancia fundamental. En las con-
ferencias mundiales de las Naciones Unidas se han ofrecido,
hasta cierto punto, algunas esperanzas a los países más po-
bres. El mayor reto consiste, en aplicarlos para transformar
la realidad, mediante la reducción de las desigualdades en
un mundo en que se ejercen opciones por medio de innu-
merables decisiones fragmentarias, propuestas por nume-
rosos protagonistas, públicos y privados, nacionales e inter-
nacionales".ª
INTERNACIONALIZACIÓN DE LOS PROCESOS SOCIALES
Los efectos de las crisis económicas y sociales, generaron
nuevas concepciones sobre la vida en el planeta, plasmadas
en paradigmas económicos, políticos, sociales, ecológicos y
culturales que se sustentan en:
La internacionalización de los normas poro el desarrollo social
La globalización de los fenómenos económicos hace impres-
cindible la de los sociales. En un proceso de mercados mun-
diales crecientes de servicios, banca, seguros, transporte y
mercados financieros desreglados vinculados a escala mun-
dial, ocurre lo mismo con los mercados de consumidores y
de trabajo; por lo tanto, las oportunidades de acceso al em-
pleo, el ingreso y los satisfactores, condicionantes económi-
cos del desarrollo social, se internacionalizan de la misma
manera. La función de los estados en la comunidad interna-
"fdem .
El comexto de los l eces1dodes soooles 31
cional adquieren una enorme relevancia en vincular el enfo-
que normativo de los gobiernos con el de los organismos
internacionales. Es decir, los lineamientos dictados a nivel de
los organismos internacionales será la pauta para el diseño
de las políticas nacionales.
La necesidad de un enfoque normativo
del desarrollo nacional centrado en la gente
Ante la disparidad de los desequilibrios mundiales ·e ntre paí-
ses pobres y países ricos, la alternativa del desarrollo huma-
no como un nuevo concepto del desarrollo social, tiende a la
búsqueda de la equidad, es decir, cómo transformar la rique-
za material en valores sociales, para lograr el desarrollo hu-
mano. Nunca debe perderse de vista que el propósito de un
moderno sistema de gobierno es el bienestar de los ciudada-
nos . Esto requiere de una nueva relación Estado-sociedad
donde esta última fortalezca los procesos de democracia y
mayor participación en las decisiones, ampliando los espacios
democráticos para la acción popular, con libertad de asocia-
ción, libertad de prensa, un activismo judicial más fuerte, más
oportunidades para la acción público-privada, conciencia so-
cial y política en aumento. 9 Las políticas nacionales en mate-
ria de desarrollo social deben iniciar un extenso debate na-
cional sobre la importancia de centrarse en la gente y su
capacidad de oportunidades como objetivo de las actividades
del desarrollo.
La equidad intergeneracionol
La equidad intergeneracional se refiere a la necesidad de
lograr el desarrollo sostenible, es decir, la responsabilidad
de las generaciones actuales de hacer uso adecuado de los
recursos en el presente para garantizar el acceso a los recur-
' ONU, Informe sobre desarrollo humano 1998, Nueva York, 1998.
 32 Carlos Arteago Basurto
sos a las generaciones futuras . La sustentabilidad implica
una responsabilidad compartida a nivel mundial y en el fon-
do contempla el compromiso ele reproducir adecuadamente
la vida en el planeta, esto conlleva a lograr la equidad inter-
temporal. Esto significa disminuir los niveles de desigualdad
;¡:::: económica y social equilibrando los objetivos interregionales
; !·i¡·l, pero también intrarregionales, es decir, el desarrollo humano
111ii(~i.: 1
debe compartirse entre el presente y el futuro.
!f "11 ¡
1i Sustentabilidad
!j
i" El desarrollo humano sostenible satisface las necesidades de
1l
la generación actual sin comprometer la capacidad de las
1!
generaciones futuras para satisfacer sus necesidades .
\1
¡;
,¡ La seguridad humana
11,
ii·
¡: La seguridad humana entraña la protección contra amenaza
!' crónica como el hambre, la enfermedad y la represión y con-
tra alteraciones súbitas y perjudiciales de las pautas de la
~I
1- vida cotidiana, del hogar, del empleo y de la comunidad. Las
" categorías de la inseguridad humana son : económicas, ali-
mentaria, en materia de salud, personal, ambiental, de la co-
munida,d y cultural y política. En este sentido, se consideran
amenazas de la seguridad mundial y que deben ser tratadas
por los organismos internacionales. Finalmente, sin seguri-
dad humana no existe desarrollo humano.
PARADIGMAS SOCIALES Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
La internacionalización de los aspectos sociales constituye
un intento de definir los nuevos paradigmas para lograr las
bases de la cooperación internacional debido a:
• La necesidad de adaptar los arreglos institucionales a un
contexto más complejo, fluido y fragm entado en el que la
El contexto de los necesidades sociales 33
mayor diversidad de actores con diferentes objetivos hacen
frente a nuevas amenazas a la seg uridad mundial.
• La necesidad de mejorar la capacidad de tod os los actores
en el escenario internacional para ajus tarse con mayor
rapidez y eficacia a un contexto económico y financiero
mundial en
constante evolución y a menudo inestable. 4~
• La necesidad de tratar de corregir las desigualdades entre f
y dentro de las naciones y mejorar la capacidad de los !¡;
grupos vulnerables.
• La necesidad de establecer y garantizar estándares míni-
mos sociales para todos los seres humanos y explorar
nuevos arreglos institucionales en todos los niveles (sub-
nacional, nacional, regional e internacional) para establecer
y aplicar dichas normas.
• La necesidad de diseñar y establecer instituciones y me-
canismos que sirvan de enlace entre las culturas, entre los
grupos religiosos y étnicos. ~~
• La necesidad de establecer un proceso de aprendizaje co-
lectivo para mejorar las estructuras de gobernabilidad en
todos los niveles, respetando al mismo tiempo la diversi-
dad de las condiciones específicas que imperan en las
regiones de desarrollo .
Finalmente, se deben establecer mecanismos de coopera-
ción nacionales e internacionales para hacer frente a la crecien-
te "separación a causa de los conocimientos" entre las naciones
\·;
que tienen capacidad de generar y utilizar la ciencia y la tec- ír
;¡
nología moderna y las que carecen de dicha capacidad.10 i
Estos nuevos planteamientos intervienen en el dis eño, .1'
!
formulación e instrumentación de las políticas sociales a nivel
de las regiones, las naciones y las subnaciones, tratando de
vincular los aspectos internacionales a las características y
necesidades de identidad, soberanía, democracia y priorida-
des nacionales de cada país.
Globalización y progreso, marcaron las bases sobre las
que se reproducen la modernidad y la modernización, aspee-
'ºONU- PNUD, Gobernabilidad, Nueva York, 1999, p. 26.
34 Carlos Arteogo Bosurto
tos que cambiaron la vida de los hombres e influyeron en la
concepción de las necesidades.
Para 1990, el desarrollo ha seguido dos direcciones: en
el Norte se exige el redesarrollo, es decir, desarrolla nueva-
mente lo que se había desarrollado mal o resultaba de nuevo
obsoleto. Mientras en el Sur, el redesarrollo exige desmante-
lar lo que había quedado del proceso de ajuste, con el fin de
hacer espacio para los desperdicios del Norte. La obsesión
por la competitividad, por temor a quedar fuera compete a
aceptar la destrucción de secciones completas de lo que fue
desarrollado en los últimos 30 años.
En el Sur, el acento del redesarrollo no estará en tales
empresas, que surgen en cónclaves tecnológicos y sociopo-
líticos. El redesarrollo más bien implica la colonización del
llamado sector informal. En el nombre de la modernización
y de la guerra contra la pobreza, redesarrollar el Sur signifi-
ca lanzar el último y definitivo asalto contra la resistencia
organizada al desarrollo y la economía.
Conceptual y políticamente, el desarrollo está ahora to-
mando la forma de desarrollo sostenible, por nuestro bien
común, como prescribió la Comisión Brundand, lo promue-
ven como el desarrollo verde y democrático, quienes asumen
que la lucha contra el comunismo ha quedado atrás. En esta
interpretación convencional, se ha concebido al desarrollo
sostenible para sostener al desarrollo y no para apoyar el
florecimiento y la perduración de una vida social y natural
infinitamente diversa.
De acuerdo con el Informe sobre desarrollo humano de la
ONU, el desarrollo se presenta como un proceso y nivel de
logro . Como proceso es la ampliación de las elecciones hu-
manas relevantes. Como nivel de logro es la medida de com-
paración internacional en que se han logrado esas elecciones
en sociedades dadas. Los autores del informe encuentran for-
mas muy expeditas de superar los desafíos tradicionales de
la cuantificación y la comparación internacional así como los
El contexto de los necesidades socio/es 35
acertijos conceptuales de su tarea; presentan el desarrollo
humano por medio de un nivel internacionalmente compara-
tivo de privación, que muestra cuán lejos el caso nacional más
exitoso está de los demás países. La meta más ambiciosa del
informe es generar un índice de desarrollo humano, que sin- .~
tetice, en una escala numérica, el nivel global de desarrollo :•
:\~~
humano en 130 países. Su método: combinar la privación de
esperanza de vida al nacer, de alfabetismo de adultos y del
PNB real per cápita. El informe también incluye el análisis de
las condiciones sociales existentes en esos países para el pe-
riodo de 1960-1988, tras reunir datos de una amplia colección
de variables y una serie de proyecciones que presentan "me-
tas sociales viables" a alcanzarlas en el año 2000.
No deja de ser valeroso adoptar como unidad de medida
..,
el PNB per cápita en términos reales en dólares. Los autores
del informe piensan que la esperanza de una larga vida, jun-
to con el alfabetismo total, no son suficientes para dar a un
ser humano margen suficiente para elegir, si al mismo tiem-
1j
po está privado de acceso a los recursos para la satisfacción
de sus necesidades materiales. Pero al medir estas últimas
está plagado de dificultades : el informe las reconoce y opta
't
~
por una solución simple, un refinamiento técnico de la vieja
y apropiada unidad de medida, el PNB.11
Resulta necesario, aunque parezca paradójico centrarse
en una noción de desarrollo que sea humana y no exclusiva-
mente económica. Esta noción debe partir de la preocupación
por buscar caminos que contribuyan a dignificar la vida de
las personas .
NECESIDADES SOCIALES Y BIENESTAR SOCIAL
El desarrollo social se convierte cada vez, en tema prioritario
de la agenda nacional. Esto obedece a que resulta innegable
que la economía no ha generado los recursos prometidos por
" Gustavo Esteva, op. cit., pp. 8-11.
 36 Carlos Rrteaga Basurto
el modelo neoliberal, después de más de dos décadas de
ajuste estructural, los esfuerzos realizados, particularmente
por las clases más necesitadas, no han generado bienestar
para la población, lo que ha ocurrido es que la pobreza ha
,,.::¡¡.
aumentado significativamente.
A partir del h echo del incremento de la pobreza en el
mundo, y en particular en México, las décadas de crisis y de
ajuste económico, aun incluyendo la etapa de relativo creci-
miento, dieron lugar a que el crecimiento del desarrollo en
la última década del siglo cayera a un nivel inferior al exis-
tente antes del ajuste económico y que si bien ha mejorado
el comportamiento de algunos indicadores cuantitativos,
como el de educación, ello parece haberse logrado a costa
de reducir con mucho la calidad de la misma. 1 2
Resulta entonces, impostergable una discusión perma-
nente sobre el modelo de desarrollo social, el bienestar social
y los enfoques sobre las necesidades sociales .
El concepto de desarrollo social siempre va a estar aso-
ciado a una sociedad y una época específica, en donde los
factores estructurales, históricos y políticos serán determi-
nantes de las características que en cada contexto asuma ese
desarrollo. En esta línea de pensamiento se asume que lo
social pertenece a la sociedad y el desarrollo social es consi-
derado como un proceso de avance de una sociedad que se
aproxime a una meta deseable, que implica aspectos de ín-
dole económico, social, político y cultural. Por su parte, si lo
social tiene que ver con el bienestar humano, entonces el
desarrollo social busca la elevación del nivel de vida y el me-
joramiento de acceso de la población a los bienes y servicios
disponibles.
El bienestar social se refiere a los varios arreglos sociales
que existen para satisfacer las necesidades de individuos y
12 óscar Altimir, "Desigualdad, empleo y pobreza en América Latina: electos del
ajuste y del cambio en el estilo de desarrollo", en V Tolunan y G.O. Donnell (comps .],
Pobreza y desigualdad en América Latina , Buen os Aires. Paidós, 1999 .
El contexto d~ las necesidades sociales 37
grupos en sociedad, así como para solventar problemas so-
ciales. En los tiempos modernos, nuestro uso del término
política social, implica que bienestar social signifique bienes-
tar gubernamental. Este no es siempre el caso. El bienestar,
para la mayoría de las personas es aún provisto a través de
otros mecanismos sociales aparte del Estado. Hay tres tipos
principales : familia y amigos; el mercado y las organizaciones
no gubernamentales (ONG), como lo pueden ser las organiza-
ciones voluntarias, las asociaciones de mutualistas y carida-
des . La política social como un área de estudio, tiene que ver
con la forma en la cual todas estas instituciones afectan el
bienestar de individuos y grupos .
La política social es una rama de las ciencias sociales.
Desde este punto de vista, las condiciones básicas para la
existencia y supervivencia de los individuos, son necesaria-
mente sociales. Ningún individuo, sin importar de dónde
venga, puede sobrevivir mucho tiempo en aislamiento. Los
seres humanos, en contraste con muchos otros animales, no
son capaces de mediar directamente con la naturaleza sin
contar con mecanismos de cooperación y una división del
trabajo entre individuos .
Las necesidades (y los problemas y el bienestar) son "so-
ciales" en el sentido en que ellos no sólo tratan con causas
individuales, por ejemplo, de experiencias de enfermedades
y pobreza, sino que también con la cantidad y distribución
de las enfermedades y la pobreza en los diferentes grupos
sociales; las razones por las que éstos surgieron de las con-
diciones compartidas de vida por aquellos grupos sociales y
las es tructuras sociales y procesos a través de los cuales
pueden ser mejorados .
Abordar el análisis de las necesidades humanas resulta
muy difícil porque termina siendo objeto de discusiones teó-
ricas de un alto grado de abstracción y al mismo tiempo
fundamento y justificación de intervenciones de polí_ticas
públicas de distinto carácter. ·
38 Carlos Arteo<JO Bosurto
La noción de necesidades es una categoría del pensamien-
to social moderno, que ha sido obj eto de análisis de distin-
tos campos de ideas que van desde la economía, la ciencia
política, la teología, etcétera. El problema presenta además
en la actualidad aristas particulares que van desde la filo-
sofía social, la teoría política, el análisis psicosocial y el de
la planificación social e intervención en la realidad. 13
La noción d e la necesidad circunscrita en el desarrollo
humano debe contemplar (como se tocó en el apartado ante-
rior), aspectos decisivos del progreso humano tales como:
- El conocimiento
- La equidad
- La libertad
- La participación
- La dimensión de género
- La relación con la naturaleza
- La identidad cultural
Y otros elementos que deben ir incorporándose al análi-
sis del desarrollo social.
En este marco, la necesidad se centra en:
aj.una visión interdisciplinaria que contemple los aspectos
económicos, sociales, culturales y políticos, centrados en
el desarrollo de capacidades y libertades de los seres hu-
manos;
b) las necesidades se deben ubicar en un contexto de desa-
rrollo social que contemple reconstruir creativamente las
formas básicas de interacción social:
e) el desarrollo social debe contemplar y sustentar la satis-
facción de las necesidades humanas fundamentales;
dJ la creación de niveles crecientes de autodependencia;
13 Claudia Sandra Krmpotic, Concept o de necesidad y políticas de bienestar, 1a.
edición, Argentina, Edicorial Espacio, 1999, p. 8.
El contexto 9e los necesidades soooles 39
e] vincular los procesos globales con los comportamientos
locales; y
f) requiere también de vincular el presente con el futuro como
garantía de las generaciones venideras.
En otras palabras puede gestarse la sustentabilidad eco-
nómica si no se garantiza la sustentabilidad social, en cuanto,
el hombre en la interacción con la naturaleza es el principal
actor de su futuro.
El actor principal de la economía es el hombre económico,
no encuentra respuestas factibles para lidiar con la crisis del
desarrollo y frecuentemente reacciona con desolación, agota-
miento, incluso desesperación. Constantemente cae en el jue-
go político de demandas y promesas, o en el juego económico
de intercambiar el presente por el futuro, las esperanzas por
expectativas. En contraste, el actor principal de los nuevos
ámbitos de comunidad, el hombre común o comunitario,
disuelve o previene la escasez, en sus esfuerzos imaginativos
para lidiar con sus predicamentos. Sólo necesita libertad en
los espacios y limitado apoyo a sus iniciativas. Puede mezclar-
las y combinarlas en coaliciones políticas, cada vez más capa-
ces de reorientar las políticas y cambiar los estilos políticos.
Apoyada en recientes experiencias, la nueva conciencia que
surge de los márgenes puede despertar de otros, ampliando
esas coaliciones hasta el punto crítico en que comienza a ser
factible una inversión del dominio económico.
Progreso y modernidad a partir de la convergencia de la
técnica y la ciencia, emanciparon al hombre de las cons-
tricciones materiales a partir del predominio de la razón
del conocimiento. Luego el desarrollo socioeconómico,
resultante aseguró por sí mismo la expansión de las vir-
tudes humanas, de las libertades y de los poderes de las
personas.
La noción de nece sidades se encuentra desde entonces
fuertemente ligada con la idea moderna de reproduc-
ción, es decir, en la organización· planificada de res pues-
40 Carlos Arteogo Bosurto
El contexto de lo~ necesidades soc1oles 41

tas de lo que fuera - en el contexto de las sociedades pr e-
modernas- absoluta contingencia e imprevisibilidad, qu e
en todo caso sólo la fe religiosa o lo so brenatural podían
explicar.
Ante la falta de una visión integral del desarrollo y la
ineficiencia de las teorías económicas y sociales que han ser-
vido de sustento y orientación de los procesos de desarrollo
se ocupe de las necesidades humanas fundamentale s, que
han cambiado a partir de la obra fundamentalmen te innova-
dora de Amartya Sen, donde el proceso de desarrollo se ve
como un proceso de ampliación de las capacidades de las
personas y no como un aumento de la utilidad y del bienes- -~
tar y satisfacción económicos. 14
r,
·1"1•

BIBLIOGRAFÍA '!¡., ~
en el presente, es necesario orientarse a la satisfacción de '•""
¡c1;1

las necesidades básicas, pero en un proceso donde los bene- ALTIMIR, Óscar, "Desigualdad, empleo y pobreza en América tii
ficios lleguen directamente a la gente. Así, una teoría de las Latina: efectos del ajuste y del cambio en el estilo de de- i:í
1ln

necesidades humanas para el desarrollo, debe entenderse sarrollo", en V Tolunan y G.O.Donell (comps.), Pobreza y ·!'il
~~
;¡ji
como una teoría para el desarrollo. desigualdad en América Latina, Bu enos Aires, Paidós, i!IJ

Ahora consiste en que políticos, planificadores, promoto- 1999.

res y los actores del desarrollo sean capaces de manejar el ESTEVA, Gustavo, "El debate sobre el desarrollo ", Economía
enfoque de las necesidades humanas, para orientar sus ac- Informa, núm. 1, 1996 !barra, Pedro y Unceta, Koldo
ciones y aspiraciones. Pero el esfuerzo no puede sustentarse (coords.), Ensayos sobre desarrollo humano, España,
en ninguna disciplina en particular, ya que la nueva realidad Icaria, 2001, 428 pp .
y los desafíos obligan a la transdisciplinariedad . KLISBERG, Bernardo (comp.), El rediseño del Estado, México,
Por eso, la alternativa dadas las circunstancias actuales, INAP-PCE, 1994.
.~
gira en torno de la posibilidad de combinar procesos de: KRMPOTIC, Claudia Sandra, Concepto de necesidad y políticas t:
•¡:
de bienestar, 1a. edición. Argentina, Editorial Espacio, ¡1"
- desconcentración económica; 1999. \!

¡~
- de·scentralización política; ONU, Informe sobre desarrollo humano 1996, Nueva York, 1996.
- fortalecimi ento de instituciones auténticamente democrá- - - - , Informe sobre desarrollo humano 1998, Nueva York,
ticas, y 1998. ¡~¡ 1

- autonomía creciente de los movimientos sociales emergen- j

ONU-PNUD, Gobernabilidad, Nueva York, 1999.
tes, extendiéndose hacia la propia capacidad de la sociedad 1

civil para movilizarse y adecuar un orden político repre- - - - , Gobernabilidad, Nueva York, 1999. lt
!li
sentativo a los proyectos de diversos y heterogéneos su- SEN, Amartya, "Development as capacity expansion", en Keith ·''
Griffin y John Knigt (eds.), Developmen t and international
!i
jetos sociales.
D evelopm ent strategy far th e 1990s, Londres , MacMillan,
Este texto centra su análisis en el desarrollo humano, 1990.
recapitulando sobre sus postulados y principios . Busca ser
" Amartya Sen, ' Developtment as capacity expansion", en Keith Griffin y John
una contribución académica acerca de la forma en que se Knigh t (eds.), Developmenl and in1ernalional Development strategy far lhe 1990s, Londres,
debe medir el desarrollo humano bajo una visión integral que MacMillan, 1990.
Carlos Arteogo Bosu rto*
Exclusión social, vulnerabilidad
y la política de asistencia social

EL CONTEXTO

Los procesos de ajuste estructural de la economía

y la aplicación emergente de programas de com-
pensación social, ante el grave de terioro de las
condiciones de vida de las mayorías, han implica-
do el surgimiento de nuevos estilos y modalidades
en la formulación e implementación de las políticas
públicas, modificando pautas tradicionales del que-
hacer público, privado y social. Hoy presenciamos
un nuevo estatuto de lo social caracterizado por la
complejidad, con un profundo grado de incerti-
dumbre al tener que hacer frente a los problemas
actuales. Se percibe, ante la vorágine de los cam-
bios, una desorientación teórica, una sensación de
desasosiego y de desconcierto, indicadores de la
profundidad de los cambios que han cuestionado
las certezas simples. Las convulsiones sociales,
económicas, culturales y políticas han afectado
radicalmente no sólo a las políticas sociales sino
también a las condiciones mismas de la acción so-
cial, lo que obliga a recrear la gestión de las nece-
sidades sociales.
En el caso particular de la asistencia social, es
fundamental ubicarla y caracterizarla en el contex-
' Se refiere a la Declaración del Congreso Interna cional: ¿Qué Universi -
dad para el mañana? Hacia un a evolu ci ón tran sdiciplinar de la Universidad;
celebrada en Locarno, Suiza ~n -1 997 .

43
 44 Carlos Arteogo Bosurto
to amplio de la orientación e intencionalidad que asumen las
políticas sociales . Esto es necesario para comprender qué
tipo de política asistencial sustenta el país en un momento
determinado de su devenir histórico. La asistencia social no
es una categoría aislada del proceso socio-político-económi-
co que se vive, en consecuencia, se le debe explicar y enten-
der en función de una compleja totalidad. No hay una políti-
ca de asistencia social permanente la cual pueda repetirse
mecánicamente al margen de los acontecimientos que por sí
mismos la estén generando.
ASISTENCIA SOCIAL Y EXCLUSIÓN SOCIAL
Es importante precisar que la asistencia social tiene sus orí-
genes en las propias desigualdades, producto de modelos
económicos y sociales excluyentes en términos generales. La
propia acción asistencial ha sido insuficiente al no poder equi-
librar la cantidad de requerimientos sociales con la atención
brindada a los mismos; pero no olvidemos que aun siendo
insuficientes, históricamente los servicios asistenciales, o en
todo caso asistencialistas, han sido necesitados y reclamados
cada vez por mayores sectores poblacionales, buscando res-
puestas y satisfactores a sus amplias y crecientes necesida-
des. Esto parte de una lógica simple, ya que cuando el gasto
público se dirige directamente a satisfacer las demandas y
necesidades primarias de la población, aun cuando ello no
resuelve su precaria condición económica, sí repercute in-
mediatamente en cierto bienestar de los grupos beneficiados
por los programas de asistencia social.
Nuestra intención apunta a ponderar la neces idad de
·t resignificar la dimensión de la asistencia social, transfor-
ri.
il1
mándola políticamente y consolidándola jurídicamente
~' como un derecho social, aun cuando la tendencia general
!f
~· es que la responsabilidad solamente en manos de los pro-
~ pios sectores involucrados en las políticas sociales sea ca-
ll
,.f.;
¡ I~
~·Jth
!f
Exclusión soc1ol. ·1ulnerob1hdod y lo político de os1sten<io socio! 45
da vez más orientada hacia el campo de lo privado o en
todo caso de la sociedad civil. Somos testigo s de una polí-
tica social compensatoria y focalizada, en otras formas or-
ganizadas de la sociedad civil, lo cual nos está llevando de
retorno al prBdominio de la caridad , la beneficencia y el .:....-
altruismo. Es básico ponderar la necesidad de garantizar,
con la participación estatal, social y comunitaria, la cober-
tura adecuada y oportuna de los derechos sociales, lo que ; ;~
si bien no implica automáticamente la desaparici(m de la ~
desigualdad social, sí permite una decisión de combatirla,
con plena responsabilidad pública y un total reconocimien-
to del derecho de toda la población en vías de alcanzar una
verdadera justicia social.
Esto es de fundamental importancia considerando que
estamos pasando por un p eriodo que requiere fortalecer
diariamente la afirmación de que la gente tiene derecho a
tener derechos. Si el hombre llega a creer y convencerse
de que la crisis actual justifica la pérdida de sus derechos,
estará irremediablemente vencido y se deslizará hacia épocas
pasadas en donde los derechos sociales no eran conquis-
tas para las mayorías; si acaso, concesión de los podero-
sos y ricos.
Hoy es necesario resaltar a la asistencia social como un
derecho social y no como una dádiva o acción altruista; con
alcances sociales más allá de acciones asistencialistas, pa-
ternalistas. La prestación de los servicios de asistencia
social es un derecho inalienable; es una forma de reapro-
piación de la riqueza en la perspectiva de encontrar cami-
nos que conlleven al logro de la igualdad y la justicia social,
concretizándose en respuestas a necesidades tangibles e
intereses concretos de los grupos más desprotegidos . La
asistencia social tiene vigencia al reconocer el derecho de
todos los individuos, sin distinción alguna, a acceder a los
requerimientos de bienestar social necesarios para su exis-
ten cia, pero las modalidades hasta hoy aplicadas "no entra-
 '~
·r ·i""<'
46 C1xlos Rrteago Bosurto
ñan ni siquiera asistencia en magnitud adecuada. Si hubie-
ra asistencia (de co bertura de los derechos sociales
perdidos) es taríamos en presencia, por lo menos, de la re-
paración, aunque no eliminación, de la injusticia social"
(Alayon, 1989).
En México los derechos sociales se ubican como criterio
de asignación de la política social.
Considerando a la política social como:
El conjunto de medidas e intervenciones sociales que se
impulsan desde el Estado, que tienen como objetivo mejorar
la calidad de vida de la población y lograr crecientes niveles
de integración económica y social, especialmente de los gru-
pos socialmente excluidos, en las diversas dimensiones en
las que se expresa su exclusión (económica, política, territo-
rial, social y cultural).
Es posible ubicar a la asistencia social en el marco de la
exclusión, considerando que en los derechos sociales se uti-
liza el criterio de exclusión social.
lQUÉ SE ENTIENDE POR EXCLUSIÓN SOCIAL?
La exclusión social es una noción explorada por la sociología,
~¡ es un concepto que nació en Europa a raíz de un aumento
vertiginoso del número de pobres. A diferencia de la po-
breza que es un concepto que se originó en las ciencias
económicas.
El Banco Mundial ha definido a la exclusión social como:
Una escasez crónica de oportunidades y de acceso a los
servicios básicos de calidad, a los llamados l aborales y de cré-
dito, a condiciones físicas y de infraestructura adecuada y al
sistema de justicia.
- Banco Interamericano de Desarrollo (2003).
- La exclusión social es un fenómeno polifacético, porque
se entiende en tres dimensiones:
- Económica:
--
~;;}:
~
• '-"'
Exclusión soclOI. vulnerobrhdod y lo politreo .je os1stenoo socrol 47
- Está directamente ligada con la pobreza y aunada a: el
acceso al empleo, a los activos de üerra y crédito, y a la
satisfacción del consumo básico.
- Social:
- Además de lo económico, hace énfasis en despojar al
desempleado de su condición social y le niega toda su
existencia en la sociedad. Esta exclusión es racial, étnica,
religiosa, de género, etcétera.
- Donde la población, un grupo social o los individuos son
excluidos por la sociedad. Esto conlleva al rompimiento
del tejido social y los mecanismos de colaboración.
- Política:
- Cuando las minorías excluidas se ven privadas total o par-
cialmente de sus derechos humanos y políticos. En general
se ven excluidos de una ciudadanía efectiva y en conse-
cuencia de la participación en la toma de las decisiones.
En México se pasó de una política social centrada en los
derechos sociales, con carácter universal, distributivo y ba-
sada en el principio de justicia social, a una política focaliza-
da de combate a la pobreza, donde la vulnerabilidad y la
exclusión social pasaron a formar parte de las prioridades de
la asistencia social.
VULNERABILIDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL
La exclusión social es una realidad que se manifiesta en la
pobreza, la vulnerabilidad significa prevenir la pobreza.
Vulnerabilidad es "la cualidad de vulnerable", que se
aplica a lo que "puede ser herido o recibir lesión, física o
moralmente" . Para que se produzca un daño debe ocurrir
un evento potencialmente adverso -es decir, un riesgo, que
puede ser exógeno o endógeno- ya sea debido a las defen-
sas idóneas o a la carencia de fuentes de apoyo externas -y
una inhabilidad para adaptarse al nuevo escenario generado
por la materialización del riesgo.
 48 Carlos Arteogo Bosurto
Considerando estos componentes:
•Riesgo
• Incapacidad de respuesta
• Inhabilidad para adaptarse activamente
La vulnerabilidad se torna en un término útil para analizar
los diferentes aspectos de la realidad social.
VULNERABILIDAD SOCIAL Y GRUPOS VULNERABLES
La vulnerabilidad utilizada en el marco de las políticas socia-
les se ubica en:
1. La identificación de grupos que se hallan en situación de
"riesgo social", es decir, compuesto por individuos que,
debido a factores propios de su ambiente doméstico o
comunitario, son más propensos a presentar conductas
anómicas (agresividad, delincuencia, drogadicción), expe-
rimentar diversas formas de daño por acción u omisión
a terceros (maltrato familiar, agresiones callejeras, des-
nutrición) o tener desempeños deficientes en esferas cla-
ve para la inserción social (como la escuela, el trabajo o
las relaciones interpersonales).
2. Otra forma de utilizar la expresión de grupos vulnerables
se da en la delimitación de segmentos de la población que
por el hecho de actuar según un patrón de conducta co-
mún, tiene mayor probabilidad de ser objeto de algún even-
J' to dañino; un ejemplo son las personas que ejercen el
~1·:
r~
comercio sexual y que, por ende, están más expuestas al
!j contagio de enfermedades venéreas.
3. El tercer uso, y el más frecuente, se refiere a la identifi-
~ del escenario mundial, con sus consecuentes reacomodos geo-
1¡ cación de colectivos que comparten algún atributo bási-
co común (edad, sexo, condición étnica o localización
/~
~·~'.· territorial), el que se supone que genera problemas si-
'~ milares; por lo mismo, estos grupos pueden ser pobla-
<lt.
ciones destinatarias a programas sectoriales o políticas
públicas específicas .
Exclusión socrol. vulnerobrlrdod y :O polítrco de os1stenc10 socrol 49
El campo de la asistencia social tiene una connotación
diferente al pasado, ahora le corresponde atender a la exclu-
sión social en todos sus ámbitos y delimitar a la vulnerabili-
dad social.
EL NUEVO ENFOQUE Df LA ASISTENCIA SOCIAL
¿Qué significa la asistencia social en las nuevas circunstan-
cias?, ¿qué criterios debe responder?, ¿cuáles son .sus im- "·"
plicaciones?, ¿en qué modelo se debe inscribir? Para res-
ponder a estas y otras interrogantes con relación a la
asistencia social, es básico el mayor acercamiento posible
a la vida cotidiana de la población, particularmente de los
grandes contingentes carentes de posibilidades de acceso a
los satisfactores básicos para su bienestar social, a partir
de la comprensión de cómo los cambios, de todo tipo, han
planteado nuevos escenarios, parámetros, posibilidades y
limitantes en el acontecer nacional.
Hablar hoy del proceso de transición democrática y su
impacto en la política de asistencia social, requiere hacer una
serie de consideraciones en torno de los grandes retos que
tenemos y proponer las alternativas que, desde el trabajo
social, vemos como factibles de realizar; considerando que
"las evoluciones son rara vez unívocas, confundimos progre-
so técnico y progreso social. Vivimos cambios, pero los cam-
bios no son forzosamente progresos. Es bueno saber opo-
nerse a lo que cambia en mal; el cambio puede ser una
decadencia" (Antaki, 2000: p. 10).
Los cambios operados actualmente en todos los ámbitos
gráficos, económicos y políticos, y particularmente su impacto
en la vida nacional, obligan a buscar alternativas para com-
prender su naturaleza, retos y desafíos. Examinar el sentido
de esos cambios nos coloca frente a una serie de interrogantes
sobre el futuro y el diseño de propuestas donde se contemple
 SO (orlos Arteogo Bosurto
cómo las mayorías puedan acceder a una vida digna e integral,
considerando entre otras alternativas la construcción de un
modelo de política asistencial inscrito en procesos de desarro-
llo social y no sólo de compensación social.
En términos generales hay un problema real: la ausen-
cia de equitativos mecanismos de distribución del ingreso .
Nuestro país se ha caracterizado por su profunda desigual-
dad en la distribución de la riqueza: factor importante para
dar cuenta en términos explicativos de lo anterior, puede
ser la predominancia de una racionalidad instrumental que
desde la centralidad de lo económico (la búsqueda máxima
de ganancia) y lo político (la consolidación del mayo!' con-
trol posible) ha subordinado y postergado la atención de
lo social.
En este orden de ideas es entendible el porqué del creci-
miento observado no se ha traducido en desarrollo. Desarrollo
y crecimiento no son idénticos . Este último se mide por el
aumento de los índices globales de producción, y el desarro-
llo, por el contrario, exige que el crecimiento de los sectores
de la economía sea armonizado y lleve consigo una mejora de
los niveles y de las condiciones generales de vida de la po-
blación. El desarrollo no pretende un mero incremento de
las cantidades, sino una modificación en las calidades, no se
trata de contar más sino de vivir mejor.
ij
En concordancia con las ideas expuestas, tenemos que
~~', ,;~ asumir la responsabilidad de la necesidad de una organi-
~} ~. zación y participación intelectual y política distinta, capaz
w. ,,} de p ensar lo existente de manera diferente, generando
,.·¡,·'il estrategias y posibles soluciones que, desde la defensa de
•¡
11· lo social, contrarresten la influencia y dominio de políticas
~'íl·l
Th '·
·;:.t.
económicas cada vez más irresponsables y autónomas de
.w~
todo vínculo social. Las políticas públicas que en los últi-
· ~'tJ
! ,¡% mos años se han limitado a "esperar la recuperación de
'l~·.1
j~j un crecimiento económico" suficiente para reabsorber la
~ló¡¡
>11'
;:¡¡.~
desocupación, generar_gportuniqades educativas y mejo-
~m::;
Exclusión soc1ol. vulnerobilidod y lo fX?IÍt1co de os1stenc10 soml 51
rar las condiciones de vida, han fracasado y no se puede
esperar más.
En estos últimos años de ajuste es tructural se ha dado
paso, de hecho en todos los países, pobres y ricos, a una
fragmentación de la política social vía recorte y privatización
de los servicios sociales, estimulando con ello la individuali- •\
zación de intereses y la pérdida de la solidaridad local, na-
,1 •,
,..,,.
cional e internacional. Hoy todo parece caos y desorden. En
~!
este sentido cóbra vigencia la declaración de Locarno; * cuan-
do se alerta sobre la posibilidad, dada la evolución actual, de
que los info-pobres devengan más y más pobres, y los info-
ricos más y más ricos.
Hoy, la política social que consensuaba y legitimaba, que ¡:
integraba y corporativizaba, esa política social que contribuyó ;:
·1~
a la formación del llamado Estado de bienestar ha dejado de
ser rentable en los nuevos escenarios sociales, donde gober- ÍI
nabilidad y democracia están en crisis. Si en verdad queremos t.,
alcanzar el desarrollo social, que desde luego necesitamos, ¡'
1
tenemos que reconocer los contornos y límítes de nuestra /'
[.
realidad y asumir compromisos profundos, establecer dife- i~
¡:
rencias y convergencias; nuestros retos son de tal proporción
que sería un grave error suponer que lo único que hace falta
es perseverar el enfoque económico. ¿se pueden prolongar
ilimitadamente políticas de ajuste sin hacer algo más serio
para mejorar las condiciones de vida de la población de me-
nores ingresos?, ¿hay alguna probabilidad de enfrentar los
problemas sociales sin invertir en el campo de lo social?
El problema principal o único no es la economía, el mer-
cado; la solución tampoco es regresar a un Estado populista
e ineficaz. Hoy es indispensable definir y construir las alter-
nativas que permitan reducir el dualismo económico y social.
Tenemos que afirmarnos en una voluntad de construir, en
las circunstancias actuales, un futuro mejor, con mayor igual-
j
dad, libertad y justicia social en un proceso de carácter in-
"
cluyente y de participación colectiva.
!''
1Z·
u
~
 52 (orlos Arteogo Bosurto
Es obvio que la situación prevaleciente en el contexto
mundial, latinoamericano y particularmente en México, de-
mandan además de su estudio y análisis, el romper con
fórmulas que hoy no tienen perspectiva alguna y replantear-
se formas de acción, conceptos y propuestas metodológicas
que correspondan a la complejidad de la trama social.
Los niveles de pobreza y pobreza extrema, con sus inhe-
rentes secuelas, están llegando al límite de lo humanamente
creíble. Hoy hay dos Méxicos diferentes; el México pujante,
abierto a la modernidad, a los tratados de libre com er cio,
consumidor de bienes suntuarios y con un clima de paz. Pero
. el otro México es de pobreza, de desempleo, sin acceso de
su población a los servicios y satisfactores de bienestar social,
violento, inseguro, marginal, reprimido, con conflictos políti-
cos y sociales. En este México laboramos los trabajadores
sociales; conocemos los niveles de injusticia y la necesidad
de los cambios en beneficio de los sectores mayoritarios de
nuestra población; cambios que en verdad nos permitan
avanzar para alcanzar la justicia social y dar respuesta a los
derechos humanos en toda su magnitud. La pobreza no es
un problema solamente de carácter económico; conlleva en
sí misma factores y efectos políticos, culturales, sociales, éti-
cos. Kliksberg (1993) plantea con toda atingencia cómo aten-
t:' ta contra los derechos humanos mantener a sectores amplios
1 humanas, nuestra inteligencia, nuestro talento y nuestra
1 '
de la población en situación de desempleo, desnutrición y
u:
bll marginalidad. A ello añadiríamos la exclusión.
r'·,. Particularmente la exclusión social ha dejado de ser un lugar
i(
destinado para ciertos grupos, convirtiéndose en un proceso
en el que pareciera ser inevitable el arribo de cada vez ma-
yores sectores de la población. Los excluidos sociales están
amenazados por la insuficiencia de recursos, por la vulnera-
bilidad de sus tejidos relacionales y por la precariedad de sus
dinamismos vitales . Particular expresión de esta condición
es la persistencia de una desigualdad social con preeminen-
cia del desempleo de larga. duración y nuevas formas de po-
fl
~:
~:a
\!U;
Slo
E'xclus1ón soool. vulnerob1l1dod v lo PQlítico de asistencia soool 53
breza económica; asimismo hay una desagregación de las
formas familiares, con la emergencia de sociedades de riesgo
y la impotencia personal que se cristaliza en las ideologías
de lo inevitable, el debilitamiento de la cultura popular y de
los procesos de vida comunitaria y de socialización.
A la caracterización clásica de la pobreza como insufi- "•
ciencia de recursos económicos, hoy debemos añadir la rup-
~~~
tura de los vínculos sociales y la precariedad de los signifi-
~
cados y los válores . En consecuencia hay una ruptura de lo
económico, lo social y lo vital; por tanto sólo nuevas alterna-
tivas de participación social y comunitaria, así como de res-
ponsabilidad estatal, tienen alguna garantía para enfrentar
un sistema de organización social que expulsa cotidianamen-
te a grandes sectores de la población y construye el bienestar
de unos cuantos a costa de la desprotección de muchos otros.
Por ello la reiteración de concebir a la asistencia social como
una política social de primer orden, como un derecho social
improrrogable.
En esta perspectiva refrendamos la concepción de
Naciones Unidas (1995) de los derechos humanos
como los derechos que son inherentes a nuestra naturaleza
y sin los cuales no podemos vivir como seres humanos . Los
derechos humanos y libertades fundamentales nos permi-
ten desarrollar y emplear cabalmente nuestras cualidades
conciencia y satisfacer nuestras necesidades. Se basan en
una exigencia cada ve z mayor de la humanidad de una
vida en la cual la dignidad y el valor inherentes de cada ser
humano reciban respeto y protección.
Así, a medida que se reconocen los dere chos sociales,
se argumenta que la garantía de su ejercicio y respeto sólo
pueden darse a través de un estado social de derecho, ba-
sado en un principio de justicia social.
El derecho social es entonces compensador de las desigual-
dades sociales y la colectividad y 1a universalidad son sus
 54 Carlos Arteoc10 Bosurto
principios básicos, siendo un patrimonio inalienable de la
sociedad y de cada país en particular. El derecho es una
ordenación dirigida al logro del bienestar social de las per-
sonas y de los pueblos, por tanto la asistencia social en tan-
to un derecho social, supone un orden y una integración de
voluntades y esfuerzos cuyos enlaces tienen como funda-
mento al hombre socialmente logrado y al Estado socialmen-
te integrado.
De esta forma la igualdad y la justicia social requieren un
orden jurídico y por tanto el Estado debe asumir un rol re-
gulador en los distintos órdenes de la vida económica y so-
cial como parte de su función pública, desarrollando dife-
rentes mecanismos tendientes a procurar el bienestar de la
colectividad y responsabilizándose de los servicios sociales,
particularmente de asistencia social; pero en la actualidad,
el modelo neoliberal ha impactado, en cuanto a política social
se refiere, en tres grandes ejes: privatización de los servicios
sociales, descentralización y focalización de los programas.
Samuel León (1996), acertadamente señala que se ha impul-
sado una acelerada privatización de las empresas producto-
ras de bienes y servicios de propiedad estatal, bajo el su-
1·~ /
~¡
puesto de que al desprenderse de responsabilidades y
funciones que no le corresponden, el Estado podrá asumir
fü.:!
l con mayor eficiencia las funciones que sí le son propias, en-
lí• tre ellas las que tienen que ver con la regulación y fomento
~I
~ del desarrollo, la protección de los derechos sociales y la
'*
·'•'. procuración de bienestar social.
Lo anterior tiene una particular importancia si conside-
ramos que los derechos sociales precisamente son tales cuan-
do son incorporados en la estructura constitucional y sus
leyes reglamentarias; ello implica, desde una perspectiva ju-
rídica, la obligación por parte del Estado de vigilar y asegurar
su cumplimiento, siendo los derechos sociales básicos e im-
prescindibles para que el individuo desarrolle todas sus ca-
pacidades y habilidades a fin de integrarse socialmente por
0li ~ -~-·-- -·
Exclusión social. vulnerobli1dod y lo, político de osrstenoo soool 55
esa vía a una actividad productiva. Asimismo, los constituti-
vos de lo s derechos sociales son indicadores fundamenta-
les del desarrollo y nivel de vida de un país . Por ello, no se les
puede concebir como un problema individual: tienen un ca-
rácter de competencia pública, son derechos universales y
deben ser principales componentes de la política social de
un Estado social de derecho.
Aquí cabría preguntarse si puede haber una esperanza
real de garantizar el acceso de toda la población a ·los servi-
cios sociales básicos, inmersos en un proceso de ajuste es-
tructural y reforma del Estado, donde la sociedad civil, la
comunidad y la familia deben hacerse cada vez más respon-
sables de lo social.
No parece legítimo que el Estado deje totalmente en manos
de las fuerzas privadas la cuestión social y se desentienda de
la educación, la salud y la seguridad social; sobre todo cuan-
do al intervenir el Estado en lo social, suele reducir la desi-
gualdad y los contrastes. Mientras que las fuerzas privadas,
intervienen en lo social con la idea de obtener ganancias y
no movidas por criterios igualitarios (Lerner, 1996)
donde la política social deja de tener una función integrado-
ra, igualitaria y de justicia social. Así entonces la privatización
de los programas sociales y la prestación de los servicios con
un carácter asistencialista entran en contradicción con los
criterios de equidad y con los preceptos que implican los de-
rechos humanos y sociales.
En estos momentos el centro de la vida social gira en
torno al individuo y no de la colectividad; hoy las sociedades
son vistas como conjuntos de individuos más o menos vincu-
lados entre sí y supuestamente con derechos comunes, pero
finalmente con logros basados en su esfuerzo y habilidad.
Esto implica una competencia en todos los niveles, donde
triunfan los "más aptos" al más puro estilo darwiniano, dejan-
do a un lado1a existencia de vínculbs solidariós y ámbitos- ~
56 Carlos Arteogo Bosurto
compartidos, para que se incrementen los espacios individua-
les y privados.
No es nada casual que el egocemrismo sea una de las ten-
dencias predominantes en el hombre de nuestro tiempo,
aunque no sólo en el sentido claramente patológico del tér-
mino sino considerado como atributo necesario del hombre
normal, en el señalado sentido de egoísmo y de prioridad
por uno mismo y sus intereses, otorgando menor o nula
importancia a los intereses de otros (Guinsberg, 1996).
Una premisa del neoliberalismo es hacer creer al indivi-
duo que además de ser el centro de todo, cada uno debe ver,
desde lo privado, la construcción de su presente y su futuro,
considerando como un eje central incentivar el rendimiento
y hacer económicamente eficiente todo proceso y tipo de pro-
ducción, desapareciendo de hecho todos los apoyos econó-
micos o subsidios anteriormente otorgados. Eficiencia enton-
ces implica subsistir por los propios medios y con el mayor
rendimiento posible; por ello se dejan de lado tareas en los
campos de lo social y la cultura, considerados como no pro-
ductivos, teniendo éstos que buscar en todo caso su subsis-
tencia en las nuevas condiciones estructurales, donde la co-
mercialización y la privatización son prioritarias.
Hoy es necesario construir un proyecto democrático
que ponga en primer plano los intereses de las mayorías, que
combata la injusticia, la represión y las violaciones de los
derechos humanos, con prioridades en materia de empleo,
educación, salud, alimentación, vivienda y seguridad social.
Las políticas públicas deben responder a estas exigencias
garantizando el m ejoramiento de las condiciones de vida en
el menor plazo posible, con un criterio redistributivo y de
equidad, donde la participación social sea verdadera para
alcanzar un desarrollo y un bienestar democráticamente
construidos y compartidos en lo cotidiano. El ejercer plena-
mente los derechos humanos requiere de una sociedad más
justa, fraterna y solidaria.
Exclusión soml. vulnerobthdod y I~ polbco de os1stencio social 57
El ofrecimiento de mayor comodidad y una vida satisfac-
toria no puede darse en un mundo donde lo colectivo es re-
legado; en un mundo excluyente de origen y donde el consu-
mo es sinónimo de progreso y felicidad, pero con un vacío de
significaciones. En el mundo neoliberal de hoy, el individuo
"libre", competitivo y eficiente es en realidad un individuo va-
cío y carente de valores solidarios y colectivos.
Por lo tanto el impulso de una política asistencial alterna-
tiva, que rescate plenamente los derechos humap.os, debe
darse al margen de complicidades y falta de compromiso social
que llevan a la irresponsabilidad. Una concepción verdadera-
mente humana debe reconocer que no se puede limitar a bus-
car exclusivamente estrategias de sobrevivencia y de combate
a la pobreza, en condiciones sociales excluyentes para las ma-
yorías, donde la justicia social, criterio fundamental para la
construcción de una sociedad con formas de vida igualitarias
y libres, esta reducida a ser instrumento discursivo de los
gobiernos, a la par que los derechos fundamentales siguen
cumpliendo funciones clientelares y corporativistas.
Un nuevo pacto social tendrá que partir de la convicción
de un Estado que reforme la política de asistencia social sin
renunciar a la extensión de los derechos sociales, hasta llegar
a los grupos sociales más excluidos; proceso en el que como
lo precisa Mussot (1996), tiene que contemplarse la apertura
de la sociedad a la capacidad de organizar la demanda públi-
ca de manera autónoma y en el ejercicio de sus libertades
políticas, recuperando una gestión pública del bienestar social
de carácter democrático, despersonalizando las necesidades
sociales con la garantía y extensión de los derechos sociales
universales. Un Estado de este tipo tendría la responsabilidad
de asumir como prioritaria la atención de lo social, consa-
grando y rescatando estos derechos en el ámbito constitu-
cional; a la vez que desarrolla políticas sociales materializadas
en programas institucionales y prestación de servicios socia-
les, con una cobertura universal en materia de educación,
salud, ·alimentación, vivienda, trabajo y seguridad social.
 58 Carlos Arteogo Bosurto
Por otra parte, no puede dejarse de señalar cómo en nues-
tro país, el sujeto social está cobrando nuevas dimensiones. Las
acciones cotidianas de la sociedad civil así lo expresan: lucha
por abrír espacios y mecanismos de participación en todos los
ámbitos imaginables. Hay un sentimiento de democratización
y justicia traducida en una nueva emergencia social y en cam-
bios de la dinámica social y la relación población-gobierno.
Las nuevas expresiones de organización social llevan en
lo central un cuestionamiento profundo a la legitimidad exis-
tente y al empobrecimiento de cada vez más amplios secto-
res de la sociedad. No es justificable en esta transición de-
mocrática que el gobierno geste un proyecto modernizádor
dejando, en la incitativa privada áreas y servicios sociales
en detrimento de las posibilidades reales de acceso a ellos,
por parte de la población mayoritaria. Sustentándose en el
principio de equidad, no se puede avalar una política social
que concentre los recursos sólo en los grupos de mayor
riesgo y vulnerabilidad.
Es claro que en los programas implementados a partir
del ajuste estructural se ha buscado descentralizar la pres-
tación de diversos servicios sociales, confiriéndole la respon-
sabilidad a los gobiernos estatales y municipales, en muchos
casos sin la debida transferencia presupuestal, lo cual ha
generado bajos niveles de cobertura y calidad. Si bien esta
medida de descentralización puede ser correcta, debe ser
acompañada no sólo de recursos económicos suficientes, sino
también de modelos de participación donde las iniciativas de
la comunidad, del gobierno y de la sociedad civil organizada se
encuentren proporcionadas en forma equivalente pero con
una amplia participación de los beneficiarios, donde el control
y operatividad de los programas y servicios sociales puede
ser a partír de instancias gubernamentales, pero con la par-
ticipación y el establecimiento de redes institucionales y redes
sociales primarias en grupos organizados que garanticen una
.. ~. mayor y .mejor respuesta a.las .necesidades reales, además
Exclusión social. vulnerob1l1dod y lo pol!t1co de os1stenc10 social 59
de que la comunidad sea valorada y respetada en su entorno
histórico, social y cultural.
En México se expresa con claridad la propuesta neolibe-
ral de política económica y social; tenemos hoy privatización
donde antes hubo intervención y regulación estatal; focali-
zación en lugar de universalidad; compensación en vez de ·r·
promoción; combate a la pobreza extrema en vez de desarro-
,.·¡~
.,, -~
llo social. Asimismo, en esta propuesta neoliberal la partici-
·~ ~
pación de los ·beneficiarios es importante como elt!mento
básico para la desconcentración y la descentralización, no
tanto con una idea democratizadora, sino más como una
forma de control social y de reducción de costos al garantizar
mano de obra amplia y gratuita, aun con los riesgos que
implica el posible surgimiento de organizaciones sociales no
·,
cooptadas por el Estado. Se postula al crecimiento econó-
mico como instrumento para alcanzar el bienestar de la so-
ciedad, quedando la política social subordinada a la política ?.
económica, donde la disminución real del gasto público, la .t
contracción de la actividad económica, la contención de sa-
larios y la concentración del ingreso, impactan de manera
negativa en las aspiraciones de la población por mejorar sus
~ '
condiciones de vida, al concentrarse el grueso del gasto social
para los sectores de mayor pobreza, pero sin avanzar signi-
ficativamente en la disminución de los niveles de pobreza.
Un concepto de asistencia social resignificado, parte de
reconocer los derechos sociales y la plena cobertura de las
necesidades sociales, de superar la concepción del asisten-
cialismo, donde no hay un reconocimiento de los derechos
y sí un otorgamiento precario de satisfactores, en muchos de
los casos con un trasfondo político clientelar para controlar
la conflictividad social producto de la pobreza. Uno de los
componentes básicos de una asistencia social resignificada
debe ser la participación organizada de aquellos sectores a
los que está destinada para que a partir de sus propios inte-
reses se definan y establezcan las lineas programáticas con-
il
 (jJ Carlos Arteogo Bosurto
ducentes, sin que ello implique el abandono de la responsa-
bilidad estatal.
En las condiciones actuales de incremento de la pobreza
es necesario defender los derechos sociales hasta hoy adqui-
ridos; es imposible y verdaderamente criminal buscar que
las necesidades sociales sean cubiertas a través de la acción
privada, comunitaria o familiar, sin la intervención del Estado.
Es necesario construir una política social alternativa, donde
el proceso de intervención se debe caracterizar por el diálo-
go, el intercambio, el respeto a las demandas populares, el
acercamiento a las formas organizativas de la población y la
búsqueda común de alternativas, impulsando una línea de
trabajo para dar respuesta a múltiples necesidades y no sólo
a una, y a su vez, integrar todas las demandas en programas
y servicios donde se den satisfactores reales y oportunos a
necesidades y demandas sociales con todas sus complejida-
des e interrogantes, garantizando un proceso que contribuya
al ejercicio real de los derechos humanos, la democracia y
de un verdadero y auténtico bienestar social.
No planteo el retorno a los viejos modelos asistencialistas
en una añoranza del pasado. Al contrario, considero necesa-
rio construir una asistencia social renovada en el marco de
las políticas sociales alternativas que permitan integrar las
demandas en los programas y servicios donde se den satis-
' ~¡¡ factores reales y oportunos a necesidades y problemas so-
lf ciales con todas sus complejidades e interrogantes, garanti-
; f,\
'' M zando un proceso que contribuya al ejercicio real de los
¡, ' '
derechos humanos y sociales en un proyecto democrático e
J incluyente para afrontar con éxito las condiciones actuales
o/f
f·l¡" de exclusión y pobreza .
. ~· En esta lógica, la asistencia social requiere actualizarse
· .'i~.1:¡;~~¡­
'1·¡:
en consideración a la diversidad de estrategias y acciones
que ella comprende y a la multiplicidad de organismos de los
sectores público, social y privado que participan en este cam-
¡;' l:
po. En esta perspectiva se deben establecer claramente sus
Exclusión SO(IOI. vulnerob1l1dod u lo político de os1stenc10 soc1ol 61
objetivos, garantizando la extensión cualitativa y cuantitativa
de los servicios; definir criterios de distribución de universos
de usuarios, señalar programas que aseguren la atención
integral de los grupos vulnerables y definir los criterios rec-
tores garantizando a la asistencia social como un derecho
inalienable e impostergable.
Debe darse una voluntad política y un verdadero ejercicio
democrático . Lo que es un derecho social no debe ser con-
cebido como un favor del Estado. Añadiría final~ente, que
la pobreza misma y la exclusión son producto de un proceso
contrario a la concepción original de que todos los seres hu-
manos, por naturaleza propia, tenemos derechos fundamen-
tales . Por ello la asistencia social debe avanzar inmersa en
un verdadero modelo de desarrollo social sustentado en un
carácter de universalidad para fomentar la integración social
y el bienestar individual y colectivo de todos los mexicanos
sin excepción alguna.
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Enfoques
contemporáneos de
política social
en México
En este trabajo se discuten los significados
y alcances de conceptos como Estado de
bienestar (en adelante EB), régimen de
bienestar, sistemas de protección social,
manejo social del riesgo, y universalismo
básico. Se argumenta que las tendencias
de la política social, más allá de responder
a programas de gobierno o a intereses
puramente técnicos, están relacionadas
con los tipos de arreglos
existentes en cada sociedad para proveer
el bienestar y con los procesos políticos
de cada contexto. La pretensión no es
enfocarse en el análisis de acciones especí-
ficas o en el impacto de las transformacio-
nes, sino en las implicaciones que conlleva
asumir un enfoque particular en el campo
de las políticas sociales.
Palabras clave: política social, México,
Estado de bienestar, régimen de bienestar,
sistemas de protección social, manejo
social del riesgo, universalismo básico.
 Profesora del Departamento de Ges-
tión Pública y Desarrollo de la División
de Ciencias Sociales y Humanidades de la
Universidad de Guanajuato-campus León.
muribegomez@gmail.com
Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad
Mónica Uribe Gómez
La necesidad de reformar el aparato admi-
nistrativo del Estado para tornarlo más
democrático, eficiente, eficaz y orientado
a los ciudadanos es una demanda universal.
Sin embargo, la respuesta a esta demanda
está condicionada tanto por el enfoque
teórico que guía las reformas, como por
las opciones políticas adoptadas para
implementar las medidas propugnadas.
Sonia Fleury, 2002
Introducción
Es conocido que durante el
periodo de los “ajustes estructura-
les” en América Latina se gestaron
cambios significativos en el rol del
Estado en la mayoría de los países.
Durante los años ochenta y noventa
se llevaron a cabo reformas econó-
micas y sociales que repercutieron
en la privatización de organismos
proveedores de servicios públicos
y en el cambio de ruta de la polí-
tica social, que pasó de tener como
prioridad la protección social de los
asalariados, a concentrarse en la
asistencia de los más pobres. Para
Una primera versión de este trabajo fue elaborada para
el V Foro Internacional de Interculturalidad: desafíos
de la interculturalidad en el marco del bicentenario,
organizado por la División de Ciencias Sociales y
Humanidades de la Universidad de Guanajuato-campus
León, los días 23, 24 y 25 de septiembre de 2010.
Vol. XVIII No. 52  Septiembre / Diciembre de 2011 37
Mónica Uribe Gómez 

medir el impacto de las transformaciones se han hecho

diversos estudios y evaluaciones que dan cuenta del alcance
y el impacto de las reformas. Sin embargo, otras cuestio-
nes que también son fundamentales para comprender los
procesos de los países aún deben ser discutidas con mayor
detalle. En particular, se considera necesario profundizar en
las trayectorias de los cambios y en los discursos, conceptos
y teorías que han legitimado la introducción de los cambios.
Con este trabajo se busca discutir los significados y alcances
de términos como Estados y regímenes de bienestar, siste-
mas de protección social, manejo social del riesgo y univer-
salismo básico. Se argumenta que en las tendencias de las
políticas sociales influyen tanto los arreglos institucionales
existentes para gestionar los riesgos sociales, como la forma
en que se define la correlación de fuerzas en cada sociedad.
Estos aspectos, lejos de ser neutrales o tener un carácter
puramente técnico-burocrático, están determinados por
corrientes ideológicas y por los intereses de diversos actores.
Los cambios en las formas de entender el bienestar en
México se reflejan en el tránsito de términos como protección
social (más asociado a los principios de justicia social del
Estado posrevolucionario), a otros como manejo del riesgo
social vinculado a los enfoques y discursos promovidos por
los organismos internacionales (como el Banco Mundial y el
Banco Interamericano de Desarrollo). Estas orientaciones
ponen a los sujetos de la política social en lugares distintos
y a la vez reflejan la forma como las sociedades asumen (y
legitiman) problemas como la pobreza y la desigualdad en
distintos momentos.
En la primera parte se presenta una contextualización
general sobre los intentos por instaurar Estados de bienes-
tar en América Latina durante los años de la posguerra, y
se precisan los significados de términos como regímenes de
bienestar y sistemas de protección social, contextualizando
a la vez algunas de las teorías que estaban detrás de esta

38
 Enfoques contemporáneos de política social en México

forma de entender la intervención pública, para posterior-

mente discutir las particularidades del caso mexicano. En
la segunda parte se subrayan los cambios sufridos en los
sistemas de protección social a partir de los llamados “ajus-
tes estructurales”, y se ilustran algunos eventos, discursos
y estrategias que sustentaron los cambios, para luego dete-
nerse en los significados de los “nuevos” términos usados
para nombrar las tendencias en materia de intervención
social. Específicamente, se discuten los conceptos de foca-
lización, manejo social del riesgo y universalismo básico.
En los comentarios finales se retoman los elementos más
importantes con el fin de identificar las rupturas y conti-
nuidades en los enfoques de la política social.

Los intentos por instaurar Estados y regímenes

de bienestar en América Latina: institucionalización
de los sistemas de protección social

Los Estados de bienestar (en adelante eb) corresponden

a un modelo de desarrollo estatal originado durante la
segunda posguerra, según el cual el Estado debía ser el
responsable de proveer los servicios sociales básicos para
los ciudadanos. “El intervencionismo estatal toma un peso
decisivo a partir de 19451 cuando la mayor parte de los
países capitalistas desarrollados adoptaron la doctrina del
Informe Beveridge2 y la política económica keynesiana”3

1. Aunque es a partir de 1945 que el eb empieza a ser conocido como tal, el

origen de este intervencionismo se remonta a finales del siglo xix, cuando el
canciller alemán Bismarck estableció la legislación social en ese país (Pico, 1987).
2. William Beveridge presentó en 1942 una propuesta de intervención social
ante el Parlamento británico, conocido como Informe Beveridge. La misma sirvió
de base para la creación y expansión del sistema de seguridad social universal
instaurado por el Partido Laborista en la posguerra.
3. Los fundamentos económicos del eb se encuentran en las teorías de John
Keynes, las cuales se centran en la necesidad de la intervención estatal en la
economía por medio de políticas para incentivar el pleno empleo, que debían
repercutir en el incremento en el consumo y por ende en el crecimiento del capital.

Teoría y DEBATE No. 52

39
Mónica Uribe Gómez 

(Pico, 1987: 2). Autores como Marshall (1975) relacionaron

los eb con la política de los gobiernos que tiene impacto
sobre la expansión de la ciudadanía social, mientras que
para Titmuss (1974), tienen que ver con los desarrollos
institucionales existentes en una sociedad para garantizar
el bienestar. Bajo este esquema, el Estado pasó a conver-
tirse en un agente que —por lo menos idealmente— debía
regular el mercado y la distribución del bienestar. Detrás
del afianzamiento de los eb estaba la premisa de que podría
generarse crecimiento y desarrollo en la medida en que se
diera respuesta a las necesidades colectivas y a las deman-
das de los trabajadores urbanos.
Como bien se sabe, no puede hablarse de la conformación
de un solo tipo de eb, debido a que éstos tuvieron interpre-
taciones e intervenciones distintas según la forma como se
desarrolló la correlación de las fuerzas sociales y políticas en
los diferentes contextos. Los distintos tipos de arreglos para
el bienestar se materializaron en regímenes de bienestar
y sistemas de protección social específicos. Los primeros,
según Esping-Andersen (1990, 1999), pueden definirse a
partir de los arreglos o pactos institucionales que se esta-
blecen entre el Estado, el mercado y la familia —que reúnen
los componentes más importantes del bienestar­— para
gestionar los riesgos sociales.4 Los sistemas de protección
social, por su parte, están definidos por los dispositivos de
políticas y acciones “acordadas” para la protección de dichos
riesgos (Fleury, 2002).
Para caracterizar los tipos de regímenes de bienestar,
Esping-Andersen propuso tres modelos o tipos ideales a
partir de la comparación de países industrializados. Los
países de la Europa continental como Alemania, Francia
e Italia, forman parte de los regímenes conocidos como

4. Esping-Andersen identifica tres tipos de riesgos sociales que requieren

intervención estatal: los riesgos de clase, los riesgos de curso de vida y los riesgos
intergeneracionales (1999).

40
 Enfoques contemporáneos de política social en México

conservadores, corporativos o bismarckianos,5 los cuales se

caracterizaron por concentrar los privilegios de la protec-
ción social en los trabajadores industriales y sus familias
mediante el seguro social. Otros países como Dinamarca,
Noruega, Suecia y Finlandia corresponden al modelo
conocido como institucional o socialdemócrata, derivado
del Informe Beveridge (1942), que promulgó la desmer-
cantilización de los servicios sociales y la universalidad,
uniformidad y unidad de la protección social. Por otro
lado, los países anglosajones (Estados Unidos,6 Australia
y el Reino Unido)7 instauraron regímenes conocidos como
liberales o residuales, caracterizados por el predominante
papel del mercado, la individualización de los riesgos y la

5. El sistema de protección social llamado bismarckiano se introdujo en Alemania

bajo el régimen autoritario de Bismarck a finales del siglo xix. Su proyecto buscaba
mejorar las relaciones con la clase trabajadora industrial a través de la seguridad
social; su objetivo era frenar la creciente importancia del movimiento obrero,
aportando un componente social que contribuyera a la legitimación del régimen.
6. En este país el presidente Franklin Roosevelt introdujo una forma restringida
de seguridad social conocida como el “New Deal”; éste tuvo dos etapas: en la
primera (1933) se adoptaron medidas para contrarrestar los efectos de la crisis
mundial. La asistencia social se dirigió a los desempleados, las familias con niños
y protección a la maternidad. En la segunda etapa, a partir de 1935, se aprobó
la ley de seguridad social que incluye las pensiones de vejez y desempleo, y la
ley que reconoce el derecho a la sindicalización. En Estados Unidos la seguridad
social evolucionó de manera similar a la de los países europeos, salvo en el seguro
médico, que nunca logró ser extensivo; “la dinámica estadounidense, con una
economía unitaria, estados separados y autoridades legislativas federales, explica
en gran parte la complejidad en sus procesos” (De Swaan, 1992: 243). Por otro
lado, el papel del movimiento obrero en Estados Unidos no fue tan significativo
como lo fue en Australia y Gran Bretaña.
7.Cuando Esping-Andersen clasifica al Reino Unido dentro del modelo liberal o
residual, posiblemente no está pensando en las diferencias antes y después de
la era de Thatcher. Hasta mediados de los setenta este país fue uno de los más
importantes referentes para la creación de los sistemas de seguridad social con
tendencias universalistas (Reporte Beveridge, 1942). “Como es sabido, la propuesta
de Beveridge fue ampliamente aceptada en Inglaterra, y fue complementada con
la reforma del sistema de seguridad social y la creación del servicio nacional de
salud, ambos aprobados en 1946, así como por la Ley de Asistencia de 1948,
iniciativas impulsadas por los laboristas, quienes llegaron al poder después de la
Segunda Guerra Mundial” (Barba, 2005: 21).

Teoría y DEBATE No. 52

41
Mónica Uribe Gómez 

implementación de programas de asistencia restringidos a

los grupos más pobres (Esping-Andersen, 1990, 1999, 2001).
En América Latina no se conformaron eb a la manera
europea sino más bien modelos particulares de regímenes
de bienestar y de sistemas de protección social. Estas mate-
rializaciones se reflejaron en la cobertura poblacional, la
oferta de servicios y en el tipo de estructuras constituidas.
La institucionalización de los sistemas de protección social
en la región se remonta a los años cuarenta.8 Durante el
periodo en que la cepal, con Raúl Prebisch a la cabeza, pro-
movió estrategias de desarrollo común que aunque tomaron
algunos de los postulados keynesianos, enfatizaron en las
particularidades y necesidades del contexto.

El argumento de la cepal era que a partir de la protección del Estado y

la planificación activa, América Latina estaría en condiciones de superar
la tradicional estructura agraria, al tornarse más productiva y clamar
por su lugar entre las sociedades industrializadas modernas (Filgueira,
2009: 35).

Para dar cuenta de los procesos regionales, algunos estu-

dios como los de Carmelo Mesa-Lago (1978) propusieron
una clasificación de los países según la antigüedad de la
creación de los sistemas de seguridad social, como pioneros,
intermedios y tardíos. En el primer grupo aparecen países
como Argentina, Chile, Uruguay y Brasil, cuyos sistemas
de protección social se originaron entre 1920 y 1930, y evo-
lucionaron de manera estratificada bajo la influencia de
grupos de presión o por iniciativa del Estado. Los países
intermedios como México, Costa Rica, Ecuador, Venezuela
y Colombia, instauraron sus sistemas de protección entre

8. Aunque fue en este periodo que se consolidaron los regímenes y sistemas de

bienestar social en la mayoría de los países, existieron países pioneros como los
del Cono Sur, que ya desde los años treinta habían empezado a constituir leyes
de protección social.

42
 Enfoques contemporáneos de política social en México

1940 y 1950, y se caracterizaron por la creación de un ins-

tituto general de seguridad social que, aunque se suponía
debía cubrir a toda la población, en la práctica sólo fueron
incorporados los grupos ocupacionales con mayor poder. La
tercera categoría corresponde a los países tardíos, de los que
hacen parte Nicaragua, El Salvador, Guatemala y los países
del Caribe de habla inglesa, en los cuales la seguridad social
apareció en las décadas de 1950 y 1960 con una cobertura de
población menor y prestaciones más bajas. Esta perspectiva
plantea que en América Latina primó la lógica del seguro
social, cuyo modelo de protección social estaba regulado por
las condiciones de inserción en el mercado de trabajo y por
la capacidad de presión de los sindicatos.
Estas interpretaciones han sido rebatidas por estudios
como el de Malloy (1986), quien mostró que en la confor-
mación de sistemas de protección social como los de Brasil,
fueron las élites burocráticas las que tuvieron un papel
fundamental; y como el de Brachet-Márquez (2002), que
argumenta que las políticas sociales en México se han arti-
culado fundamentalmente alrededor de momentos históri-
cos cuando el Estado se encontró en situaciones de debilidad
y vulnerabilidad frente a los grupos que cuestionaban las
reglas impuestas por la autoridad establecida, y por tanto
debió otorgar beneficios sociales a las bases obreras del
partido hegemónico con la condición de no desmoronar el
sistema de poder político. Como resultado de estas transac-
ciones se modificaron las reglas y se generaron rupturas que
llevaron a la reestructuración de lo que la autora llama el
“pacto de dominación”.
Otros análisis contemporáneos que han buscado dar
cuenta de las especificidades latinoamericanas, son los de
Fernando Filgueira, quien elaboró una primera clasifica-
ción en 1998 con el fin de mostrar las particularidades de
los procesos de conformación de los Estados sociales en la
región. Su análisis se fundamenta en el grado de madurez

Teoría y DEBATE No. 52

43
Mónica Uribe Gómez 

de la política de los países y los niveles dedicados al gasto

social. En el primer grupo, denominado universalismo
estratificado, ubica a Argentina, Chile y Uruguay, que se
caracterizaron por la amplia cobertura de los sistemas de
protección social en materia de salud, educación y seguridad
social. Sin embargo, esta protección —con excepción de la
educación— tenía un carácter estratificado. En otro grupo
estarían los regímenes duales como México, Brasil y Colom-
bia, los cuales conformaron sistemas de protección social
basados en la cobertura de salud y pensiones para la pobla-
ción con un empleo formal. Finalmente, en los regímenes
excluyentes están los países que desarrollaron tardíamente
y en forma fragmentada sus sistemas de protección social,
como fueron los casos de Guatemala, Bolivia, Honduras y
El Salvador (Filgueira, 1998).
Recientemente Filgueira (2007, 2009) incorporó nuevas
dimensiones para dar cuenta de los niveles de desarro-
llo alcanzados por los países de la región después de las
reformas sociales y económicas implementadas desde los
años ochenta. Éstas se relacionan con la desigualdad, la
coexistencia de transiciones demográficas en materia de
dependencia infantil y de tercera edad, y con la profundi-
dad de la urbanización. Para estas dimensiones establece
variables que le permiten comparar la región con otros con-
textos y plantear una clasificación basada en los grados de
desarrollo humano. Dentro del grupo de los países con alto
desarrollo humano sólo aparecen Argentina, Chile, Uruguay
y Costa Rica. En otro nivel están los de desarrollo humano
medio, entre los que se encuentran México, Brasil, Vene-
zuela, Colombia, Panamá, Perú y Paraguay. Finalmente,
se presenta un grupo clasificado como países de desarrollo
humano medio-bajo, en el cual aparecen Honduras, Guate-
mala, Ecuador, Bolivia y Nicaragua. Con esta comparación
el autor evidencia las transformaciones acaecidas en la
familia y en el mercado laboral, las recomposiciones urbanas

44
 Enfoques contemporáneos de política social en México

y las reconfiguraciones intergeneracionales de desigualdad

y riesgos de salud que han transformado el escenario social
de América Latina. Sin embargo, pese a los cambios aún
permanecen características de los tradicionales regímenes
de bienestar, como en el caso de los antes llamados exclu-
yentes que en la actualidad siguen priorizando políticas
focalizadas y restringidas (Filgueira, 1998, 2007, 2009).
Una de las propuestas que retoma las clasificaciones ela-
boradas por Mesa-Lago y Filgueira, es la de Sonia Fleury,
quien también propone unos tipos ideales de protección
social que le sirven como referencia para analizar los pro-
cesos de la región hasta finales de los años ochenta. “En
esta tipología, además de los elementos ideológicos y valo-
rativos que están en la base de los sistemas, se señalan los
elementos organizativos e institucionales que viabilizan la
implementación de las opciones políticas adoptadas en cada
caso” (Fleury, 2002: 6). El primero de los tipos propuestos
por la autora es la asistencia social, que se relaciona con las
características del régimen liberal residual. El segundo es el
modelo de seguro social, que se relaciona con los regímenes
conservadores o duales, y el tercero es el denominado de
seguridad social, el cual equipara con los principios social-
demócratas o del universalismo estratificado.
Estudios como los de Barba (2004, 2005, 2007), por otro
lado, separan los conceptos de paradigma y régimen de
bienestar, con el fin de diferenciar las construcciones heu-
rísticas o tipos ideales y las reconstrucciones empíricas.
Según esta perspectiva, “en cada régimen en distintas
etapas diversos paradigmas pueden articularse, yuxtapo-
nerse o incluso entrar en conflicto” (2005: 7). Para el autor,
no es posible asimilar la región al desarrollo de un solo
régimen de bienestar debido a que bajo el paradigma del
seguro social pueden identificarse por lo menos tres tipos
de arreglos institucionales: los universalistas, los duales y
los excluyentes.

Teoría y DEBATE No. 52

45
Mónica Uribe Gómez 

Finalmente, otras interpretaciones como las de Juliana

Martínez proponen una clasificación basada en el papel del
Estado y el grado de familiarización del manejo del riesgo
para identificar tres modelos: el estatal-proteccionista, del
que hacen parte Costa Rica y Uruguay; el estatal-producti-
vista, conformado por países como Argentina, Chile, Brasil
y México; y el familiarista, conformado por países como
Ecuador y Nicaragua. A partir la comparación de 18 países
la autora plantea que todos los tipos de regímenes latinoa-
mericanos son en alguna medida informales, en tanto en
todos los casos una parte importante de la población sigue
careciendo de los medios para hacer frente a los riesgos
sociales. Además, llama la atención sobre la importancia
de incluir la ubicación socioeconómica y el género en este
tipo de análisis, debido a que “una proporción variable de la
población sigue dependiendo de arreglos familiares y comu-
nitarios para asumir prácticas cuyas lógicas corresponden a
los mercados, en particular laborales, o a los estados locales
o nacionales (Martínez, 2007: 24).
Independientemente de las agrupaciones elaboradas para
América Latina, los análisis coinciden en que en la mayoría
de los países latinoamericanos el objetivo de ampliación
plena de ciudadanía no se logró durante el periodo en que
se institucionalizaron los sistemas de protección social;
al contrario, prevalecieron los modelos estratificados y
excluyentes que bien favorecieron sólo a algunos grupos
de la población o mantuvieron dinámicas asistencialistas
y fragmentadas. Por supuesto, como se mostró, tampoco
puede hablarse de procesos homogéneos ni de caracterís-
ticas idénticas entre países. Otro punto común entre los
autores es que para comprender no sólo la forma como se
constituyeron los sistemas de protección social en cada con-
texto, sino también las transformaciones sufridas por éstos
a partir de los ajustes neoliberales, es necesario ir más allá
del estudio de políticas o programas sociales específicos,

46
 Enfoques contemporáneos de política social en México

en tanto estas visiones retoman, en palabras de Valencia

Lomelí (2010), sólo a uno de los productores del bienestar,
como es el Estado, mientras que los regímenes de bienes-
tar permiten incluir además aspectos relacionados con las
características históricas de cada contexto, las condiciones
particulares del mercado, la familia y la sociedad.

Las particularidades del caso mexicano

Hablar de eb, régimen de bienestar y sistemas de protec-

ción social en México amerita precisiones relacionadas con
su historia política particular. En este país, eventos como
la Revolución de 1910 repercutieron en la consolidación de
un proyecto de Estado que, por lo menos desde el discurso,
definió la justicia social como uno de sus ideales. El periodo
posrevolucionario se caracterizó por conceder al Estado la
capacidad de intervenir en todas las áreas del desarrollo
(Constitución de 1917); particularmente debía regular las
actividades productivas, comerciales y financieras, el arbi-
traje de los conflictos laborales y la distribución de la riqueza
nacional (Ordóñez, 2002: 125). En materia social, por otro
lado, se concedió especial importancia a garantizar el acceso
a la educación primaria y a la atención básica en salud:

Una revisión cuidadosa del periodo de emergencia del régimen de

bienestar mexicano comprendido entre la promulgación de la Consti-
tución de 1917 y el gobierno del general Lázaro Cárdenas (1934-1940),
muestra que en esta primera fase los ejes de la política social fueron la
movilización popular, la política educativa y la ampliación de la cobertura
de programas de salud (Barba, 2004: 27).

No obstante estas iniciativas tempranas, no fue sino hasta

la década de los años cuarenta que se crearon buena parte
de las instituciones que hasta cierto punto continúan sus-

Teoría y DEBATE No. 52

47
Mónica Uribe Gómez 

tentando parte de los arreglos institucionales existentes

en la actualidad. Como pudo observarse en el apartado
anterior, dentro de las clasificaciones realizadas para
América Latina, México aparece en la mayoría de los casos
dentro del grupo de países llamados intermedios (Mesa-
Lago, 1978) o duales (Filgueira, 1998; Barba, 2004, 2007).
Mientras que para Martínez (2007), éste hace parte de un
tipo de régimen estatal-proteccionista que se caracteriza
por constituirse y mantener en el tiempo una presencia
importante del Estado en los asuntos sociales. Según la
autora, éste es uno de los países junto a Brasil, Costa Rica
y Uruguay, donde “El Estado interviene aun en áreas que
podrían ser de predominio del mercado (como la seguridad
social) y para población que no necesariamente se encuen-
tra en condiciones de pobreza” (Martínez, 2007: 24). Para
Valencia Lomelí (2010), por el contrario, aunque todavía
puede decirse que México comparte elementos con el tipo de
régimen conservador europeo, también ha mantenido ele-
mentos residuales que se evidencian en aspectos como “los
altos niveles de exclusión que han obligado a las familias a
generar diversas estrategias de sobrevivencia (y producción
de bienestar), entre las que destacan el empleo informal
y la migración nacional e internacional” (2010: 75). No se
trata aquí de argumentar si una u otra clasificación es la
adecuada, sino más bien de mostrar las particularidades
del caso mexicano que, como bien señalan los autores antes
citados, aunque sus características coinciden con los regí-
menes duales o intermedios, también combina aspectos de
otros modelos y presenta a la vez dinámicas propias que lo
diferencian de otros países de la región.
La institucionalización de los sistemas de protección
social en este país, al igual que otros contextos, se relacionó
con la necesidad de garantizar unos mínimos de bienestar
para los trabajadores asalariados. El Instituto Mexicano del
Seguro Social (imss), fundado en 1943 durante el gobierno

48
 Enfoques contemporáneos de política social en México

de Manuel Ávila Camacho, materializó la protección de

riesgos como la enfermedad, la maternidad, la invalidez, la
vejez y la muerte para los trabajadores vinculados al sector
privado. Con la creación de esta institución no sólo se res-
pondía a las demandas de una sociedad industrial urbana,
también se establecía un nuevo “pacto” entre la industria,
los obreros y el Estado. En tanto que la Secretaría de Salu-
bridad y Asistencia (ssa), creada en ese mismo año, debía
hacerse cargo fundamentalmente de la salud preventiva y
de la asistencia pública de los más pobres que no alcanza-
ban a ser cubiertos por la seguridad social (Ordóñez, 2002;
González y Scott, 2010; Brachet-Márquez, 2007, 2010). En
ese periodo también se crearon otros organismos como el
Instituto Nacional de Vivienda (inv) y el Fondo de Habita-
ciones Populares (Fonahpo), buscando atender la creciente
demanda habitacional por parte de los sectores populares
urbanos y rurales.
Posteriormente, durante la presidencia de Adolfo López
Mateos (1958-1964) se crearon nuevas instituciones y se
generaron acciones que profundizaron el intervencionismo
estatal. En particular, en ese periodo se modificó la Ley
del Seguro Social para incluir nuevas categorías de traba-
jadores, como pequeños agricultores y comerciantes, arte-
sanos e integrantes de ejidos colectivos. Además se fundó
el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del
Estado (issste) en 1959, así como el programa de seguri-
dad social para los empleados de Petróleos Mexicanos; y el
programa para las Fuerzas Armadas (Brachet-Márquez,
1996). Consecutivamente, en 1962 se instauró la Compañía
Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) en materia
seguridad alimentaria. Para 1972 se ampliaron los progra-
mas habitacionales mediante el Fondo de Vivienda para
los Trabajadores (Infonavit) y el Fondo de Vivienda para
los Trabajadores del Estado (Fovissste) (Ordóñez, 2002). A
pesar de los intentos por extender los beneficios del sistema

Teoría y DEBATE No. 52

49
Mónica Uribe Gómez 

de protección social, se mantuvo la fragmentación entre los

beneficiarios de las instituciones de seguridad social; y los
trabajadores rurales e informales que seguían dependiendo
en su mayoría de la asistencia pública que tenía una menor
cobertura de servicios de salud y no incluía beneficios rela-
cionados con la jubilación.
El sistema de protección social constituido en México
durante el periodo “desarrollista” tuvo como base un régi-
men corporativo que relacionó el derecho al bienestar con
la capacidad que tenía el movimiento obrero organizado
para desestabilizar el “orden político” (Brachet-Márquez,
1996). Aunque la intervención gubernamental en el campo
de las políticas sociales estaba vinculada a la posibilidad
de “control” de ciertos grupos sociales, se buscó legitimar
muchas de las acciones a partir de discursos que abogaban
por valores de ciudadanía social relacionados con justicia,
inclusión e igualdad, aspectos que, en la práctica, estaban
supeditados a vínculos organizativos, a la capacidad de
presión y a la funcionalidad que podían tener ciertos actores
para legitimar al partido en el poder. Aun con las carencias
evidentes de este modelo de protección social, no se puede
desconocer que existía un ideal de Estado que relacionaba
la provisión del bienestar con cierta responsabilidad pública
colectiva. Había, por tanto, cierto consenso alrededor de la
responsabilidad que debía ejercer el agente estatal en la
disminución de los riesgos sociales. Podría decirse incluso
que buena parte de los lazos de cohesión social (o la inte-
gración social simbólica) giraba en torno al reconocimiento
de unas garantías mínimas.
El modelo de protección social basado en la seguridad
social entró en crisis a finales de la década de 1970, cuando
empezó a cuestionarse su capacidad para integrar a las
grandes masas de población pobre de las áreas rurales,
garantizar el pleno empleo y reducir la desigualdad. A
pesar de que el modelo isi había generado un crecimiento

50
 Enfoques contemporáneos de política social en México

económico sostenido, no contribuyó a reducir significati-

vamente la pobreza (salvo durante el corto auge petrolero
de 1977-1981), ni a incluir a las mayorías en el sistema de
protección social.

El acceso a la seguridad social en 1970 era un privilegio de un bajo

porcentaje de la población (23.1%), principalmente urbana. Por tanto,
el corte entre las “clientelas” de las instituciones sociales fue entre
asalariados y no asalariados (Valencia Lomelí, 2007: 9).

El agotamiento del modelo isi coincidió con la presidencia

de José López Portillo (1976-1982), periodo durante el cual
se evidenciaron las primeras manifestaciones de la crisis
económica —por los altos niveles alcanzados por la infla-
ción— y política —empezaban a ser notorias las fracturas
en el régimen.

Entre las medidas más urgentes para López Portillo estaban restablecer
los vínculos entre el gobierno y la empresa privada, acallar las protestas
de los trabajadores y los sectores medios (como el magisterio) y los
campesinos; así como reparar la deteriorada situación crediticia del
país (Brachet-Márquez, 1996: 189).

Estas condiciones influyeron para que se empezara a

incluir en el discurso gubernamental la preocupación por
la pobreza, que entonces fue denominada más exactamente
como la preocupación por “los marginados”. Sobre esta
nueva plataforma se crearon programas de “inclusión”
a los sistemas de protección social, como el Programa de
Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (Pider) en
1973, y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) en 1977.
El primero fue un programa descentralizado que buscaba
elevar la capacidad productiva de las comunidades rurales,
mientras que el segundo se promovió como la estrategia que

Teoría y DEBATE No. 52

51
Mónica Uribe Gómez 

lograría la inserción de sectores deprimidos del campo y la

ciudad a la protección social. Este último incluyó rubros
como la alimentación, la vivienda, la educación y la salud,
afectando especialmente la disminución de la pobreza rural
(Bolvinik, 1997).

Los intentos por desmontar las instituciones de

protección social y el giro en el discurso: la focalización
y el manejo social del riesgo

Con la llegada de los años ochenta se profundizó la crisis

económica y política que había empezado a manifestarse
desde mediados de la década anterior. La desestabiliza-
ción se manifestó en bajas tasas de crecimiento económico,
altas tasas inflacionarias y la consecuente incapacidad
del Estado para cumplir cabalmente con sus funciones en
materia social. La política de sustitución de importaciones
fue declarada el origen de estos males económicos. Los
diagnósticos que atribuyeron la crisis al intervencionismo
estatal, argumentaron que el aparato gubernamental se
había sobrecargado con demandas de los sindicatos, lo que
había contribuido al desequilibrio financiero y aislado a la
región de la competencia internacional (Friedman, 1992;
Bardón y otros, 1985). Otros analistas, sin embargo, han
planteado que la crisis fiscal de los Estados de la región en
los años ochenta no se debió a gastos públicos excesivos,
sino al aumento desmedido de la deuda pública con tasas
de interés que, en el transcurso de los ochenta, pasaron de
4 a 17% (Laurell, 1997).
En la medida en que comenzó a diluirse la aspiración de
cobertura universal de la protección social, también empeza-
ron a fortalecerse las concepciones minimalistas de la ciuda-
danía que renunciaban a la ampliación y exigibilidad de los
derechos sociales. En particular, el concepto de focalización

52
 Enfoques contemporáneos de política social en México

que se impuso desde entonces9 se articuló a las medidas de

achicamiento del Estado promovidas por el Banco Mundial
para redireccionar la inversión social según criterios de
racionalidad económica, competencia (entre actores públicos
y privados) y eficiencia. Se dijo que la selectividad buscaba
la implementación de estrategias de discriminación posi-
tiva para los más pobres, de tal manera que los recursos se
concentraran en los más necesitados. También se planteó
la necesidad de hacer eficiente la política social mediante
la descentralización que —se decía— acercaría los policy
makers a la población, ayudando a superar la extendida
burocratización (Almeida, 2002).
Los ajustes estructurales se fundamentaron en los enfo-
ques más conservadores de la economía y en perspectivas
como la elección racional. Esta última supone que los indi-
viduos se comportan y toman sus decisiones de manera
racional y en consideración exclusiva de sus intereses per-
sonales. Según sus postulados, la movilización de intereses
particulares es el motor que impulsa las transformaciones;
mientras que las acciones colectivas pueden tener lugar sólo
cuando demuestran ser la mejor estrategia para obtener
ventajas individuales. Este modelo se fundamenta en teo-
rías económicas, pero retoma los principios del pluralismo
para explicar el comportamiento racional de los individuos
que planean y actúan estratégicamente para maximizar los
beneficios que resultan de sus decisiones. Para los parti-
darios del análisis racional, el mercado y el Estado tienen
roles diferentes: mientras el mercado debe reglamentar los
bienes privados, el Estado debe regular los bienes públicos
bajo parámetros gerenciales. En esta lógica, las políticas

9. Según Ana Sojo, el término focalización no siempre tuvo este significado

reduccionista; al contrario, en los años setenta se le asociaba con políticas
redistributivas no dirigidas exclusivamente a los pobres. Su fin último era modificar
el capital físico y humano, de tal manera que se permitiera el acceso general y en
especial de los pobres, a destrezas, activos complementarios, servicios e inversión
pública (Sojo, 2007: 113).

Teoría y DEBATE No. 52

53
Mónica Uribe Gómez 

sociales deben responder a criterios de racionalidad econó-

mica y de eficiencia (Uribe, 2007).
En México la crisis de 1982, desatada por la caída de los
precios del petróleo y la suspensión de los créditos exter-
nos, marcó la entrada a una serie de reestructuraciones
que serían profundizadas en los años noventa. Durante el
gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) se aumentó
la recaudación fiscal y se redujo ostensiblemente el gasto
público; se incrementaron los despidos de trabajadores
gubernamentales y se devaluó la moneda nacional (Cortés,
2000). Además, se desmontaron programas de protección
social como Coplamar (en 1983):

Desde 1982 el sistema de protección social sufrió ataques y experi-

mentó varias reformas de las partidas presupuestales, además de la
introducción tanto de los seguros privados para enfermedad, como
de los sistemas de retiro complementario basados en la capitalización
(Lautier, 2004: 386).

En este contexto de reducción del sistema de protección

social, los programas orientados a reducir la pobreza rural
fueron los más afectados; de éstos sólo se conservaron los
programas de salud del imss y de distribución de alimentos
de la Conasupo (Ordóñez, 2002: 134). Estas medidas de
“austeridad” influyeron para que se produjeran distintas
protestas por parte de los actores populares, y surgieran
movimientos políticos de oposición como el Frente Demo-
crático Nacional encabezado por Cuauhtémoc Cárdenas, el
cual ponía en entredicho la legitimidad del partido oficial
y recuperaba la justicia social como bandera ideológica
(Brachet-Márquez, 1996). No obstante la crisis por la que
pasaba el país en ese momento, para 1983 se aprobaron dos
reformas al Artículo 4 de la Constitución, estableciendo el
derecho a la protección de la salud y a una vivienda digna,
lo que no significó que a la par se pusieran en práctica estra-

54
 Enfoques contemporáneos de política social en México

tegias suficientes para garantizar los derechos promulgados

(Ordóñez, 2002).
Cuando Carlos Salinas de Gortari llegó a la presidencia
(1988-1994), era notorio el desgaste sufrido por el régimen.
Su gobierno comenzó bajo serios cuestionamientos de legiti-
midad sobre su triunfo electoral, lo que dio pie a la creación
de “nuevas” estrategias que buscaban principalmente aca-
llar el descontento social. Por ejemplo, en materia económica
se renegoció la deuda externa, en el campo político se buscó
recuperar el apoyo popular al régimen y se implementaron
diversas estrategias dirigidas a desarticular la oposición,
y en el componente social se creó el Programa Nacional de
Solidaridad (Pronasol o Solidaridad). Pronasol priorizó la
atención de grupos poblacionales como los indígenas, los
campesinos y sectores populares urbanos, los cuales no
habían sido prioridad para la política social hasta entonces10
(Villarespe, 2008).

En el transcurso de este sexenio, la economía registró un crecimiento

moderado pero sostenido y las políticas sociales recibieron un finan-
ciamiento importante que les permitió recuperar en 1993 el nivel de
gasto que tenían en 1981 y alcanzar en 1994 un máximo histórico de
10.3% del pib (Ordóñez, 2002: 136).

Si durante el mandato de López Portillo había comenzado

a aparecer la preocupación por el tema de la pobreza en la
agenda gubernamental, durante el periodo correspondiente
a Pronasol (1988-1994), éste se instauró como el centro de
los discursos y de las acciones implementadas en materia
social, además de que se articulaba a las recomendaciones

10. Según Brachet-Márquez (1996), uno de los mayores logros de Pronasol

fue la reconstitución del apoyo al régimen por medio de reformas sociales de
un tipo diferente a las implementadas hasta entonces. Mediante el mismo se
proveyeron servicios urbanos como agua, drenaje y electricidad, se crearon
centros de atención médica en las áreas rurales y se financiaron pequeñas iniciativas
productivas (1996: 217).

Teoría y DEBATE No. 52

55
Mónica Uribe Gómez 

del Banco Mundial en tanto funcionaba como un gran fondo

de inversión social que incluso dio lugar a la creación de una
secretaría de Estado: la Sedesol en 1992 (Barba, 2007: 53).
Este giro en el énfasis de las políticas sociales significaba
que la gestión estatal dejaría de priorizar los mecanismos
de seguridad social constituidos para la reproducción de la
fuerza de trabajo, para pasar a gestionar la pobreza de los
grupos más desfavorecidos (Duhau, 1995).
Los años noventa llegaron con las demandas de los ajustes
estructurales recomendados por el llamado “Consenso de
Washington” (Williamson, 1989).11 Bajo esta perspectiva, las
acciones estatales adquirieron un carácter compensatorio
que buscó concentrarse casi exclusivamente en los más
pobres, además de cambiar la lógica de los subsidios a la
oferta por subsidios a la demanda. Durante el periodo de
auge de las políticas neoliberales (especialmente durante la
primera mitad de los noventa) la estabilidad financiera se
definió como parámetro central del desarrollo. Al principio
se insistía en que el crecimiento logrado mediante la libe-
ración del mercado tendría un efecto de “derrame” que se
traduciría en el mediano plazo en el aumento de los ingresos
para la mayoría de la población, y por ende en el aumento
de beneficios sociales. Aunque en muchos países de la región
se logró controlar la inflación —lo que se declaró demostrar
la bondad del nuevo modelo económico—, aspectos como
la pobreza, el desempleo y la desigualdad que se suponía
serían sólo efectos momentáneos, siguieron aumentando a
lo largo de la década. Bajo estos “nuevos” parámetros del
desarrollo, el pobre ya no sería visto como alguien afectado
por la inequidad y la injusticia, sino como un sujeto inca-
paz de articularse a las dinámicas del mercado. El ideal
de universalidad en los derechos sociales dejó de tener

11. El Consenso de Washington privilegió medidas económicas como la disciplina

fiscal, la racionalidad del gasto público, la desregulación de los mercados
financieros, la inversión extranjera y la privatización.

56
 Enfoques contemporáneos de política social en México

vigencia, cambiándose por el de aspirar, cuando mucho, a

la asistencia básica de los más necesitados.
Ernesto Zedillo (1994-2000) comenzó su gobierno con
una severa crisis financiera que propició que se insistiera
en estrategias como la descentralización administrativa y
fiscal, que aunque había empezado ésta a introducirse desde
1983, no había logrado consolidarse debido a la negativa
de la mayoría de los gobiernos de los estados para adquirir
nuevas responsabilidades fiscales. En este contexto desapa-
reció Pronasol y se creó el programa de Educación, Salud
y Alimentación (Progresa) en 1997, el cual buscaba en
principio concentrarse en las familias en pobreza extrema,
lo que implicaba una nueva lógica de focalización que se
correspondía con los principios neoliberales de asistir “a
los más pobres de los pobres”.
Uno de los supuestos sobre los que se diseñó el programa
Progresa, era que la inversión en capital humano —que era
para entonces la nueva bandera del BM—12 contribuiría a
crear las condiciones para romper los círculos de empobre-
cimiento, y generaría las condiciones para que los sujetos
beneficiarios de las políticas sociales se incorporaran al
mercado. La estrategia básica de implementación se cons-
tituyó sobre las llamadas “transferencias condicionadas”,
que consisten en entregar un determinado monto econó-
mico a las familias pobres a cambio de que éstas enviaran
a sus hijos a la escuela y alcanzaran un nivel de nutrición
adecuado, además de evitar que los ancianos sin recursos
ni familia cayeran en la indigencia. Dichas estrategias se
acompañaron de la promoción de la participación y respaldo
comunitario. Aunque indudablemente esta iniciativa —cuya
lógica se sigue implementando hasta el presente— ha con-

12. Según el Banco Mundial las estrategias para reducir la pobreza deben
concentrarse en la creación de capital humano a partir del acceso a educación,
nutrición y salud. Se supone que la combinación de estos componentes contribuye
a dotar de capacidades a los individuos para que sean competitivos en el mercado.

Teoría y DEBATE No. 52

57
Mónica Uribe Gómez 

tribuido a mejorar las condiciones básicas de subsistencia y

a cualificar el nivel de conocimiento sobre las necesidades de
diversas comunidades, también implicó el desplazamiento
del ideal de constituir un sistema de protección social uni-
versal. En este modelo la responsabilidad de la protección de
los riesgos sociales se pone en los individuos y las familias
(especialmente en las mujeres), y el Estado por su parte se
concibe básicamente como un facilitador que proporciona
recursos para que los más pobres puedan constituirse como
sujetos productivos responsables de su bienestar.
Durante el gobierno de Zedillo también se buscó avanzar
en la reforma de instituciones como el imss, retomando
otras experiencias latinoamericanas (como las de Chile
y Colombia) que supuestamente habían mostrado que el
camino de la privatización mejoraba la eficiencia de la
seguridad social, además de sugerir que éste podía ser un
sector altamente rentable (en términos financieros) si se
abría a la competencia de mercado.13 Con este fin, en 1996
se crearon las administradoras de fondos para el retiro
(afores), que implicaron el traspaso del sistema de reparto
al de capitalización individual.

Para finales de siglo los tres últimos presidentes del pacto posrevolucio-
nario (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo)
habían, en efecto, desmantelado el incompleto y mal repartido, aunque
vital conjunto de prestaciones sociales que durante 50 años habían
hecho aceptables los rasgos autoritarios del régimen posrevolucionario
(Brachet-Márquez, 2010: 193).

13. El caso de las Instituciones de Salud Previsional (Isapres) en Chile se caracterizó

inicialmente por tener grandes márgenes de rentabilidad, debido, en parte, a los
sistemas de copagos y cláusulas deducibles. Además, las instituciones privadas
focalizaban básicamente a la población joven económicamente activa y con
mayores ingresos, mientras que la población pobre y las personas con más alto
riesgo continuaban sujetos a la atención pública.

58
 Enfoques contemporáneos de política social en México

El siglo xxi comenzó con importantes cambios en el

sistema político y con la continuación del mismo enfoque
económico que ya para entonces cumplía poco más de una
década en América Latina. Con la llegada al poder de
Vicente Fox, del Partido de Acción Nacional (2000-2006), se
habló de la necesidad de romper con las lógicas del “pacto
corporativo”, enraizado durante los 70 años en los que el
Partido Revolucionario Institucional (pri) se había man-
tenido en el poder. Sin embargo, aunque se modificaron
mecanismos de negociación y acceso a los servicios sociales,
también se mantuvieron varios de los viejos esquemas que
seguían privilegiando a actores organizados con capacidad
de desestabilizar el gobierno, además de profundizar la
lógica fragmentada y excluyente de los servicios sociales.
En el año 2002 Progresa cambió su nombre por el de Pro-
grama de Desarrollo Humano Oportunidades, cuyos objeti-
vos continuaron concentrados en la atención de las familias
en extrema pobreza pero sus estrategias priorizaron en
principio el medio rural, debiendo extenderse después al
medio urbano por el notable aumento del empobrecimiento
de este grupo poblacional. Este programa mantuvo a la vez
la lógica de las transferencias condicionadas focalizadas, a
las que ha dedicado un significativo porcentaje de los recur-
sos públicos que no son equivalentes a la disminución de las
familias en pobreza ni a mayor igualdad. “Oportunidades ha
tenido la mayor asignación presupuestal dentro del rubro
de combate a la pobreza en cualquier programa federal: 25
mil millones de pesos en 2004, 30 mil en 2005 y cerca de 35
mil en 2006 (Huesca, 2010: 198).
Por otro lado, en el año 2001 se empezó a implementar
el Seguro Popular (sp) como programa piloto, que luego se
formalizó en 2004 con la reforma a la Ley General de Salud
(agregando el Sistema de Protección en Salud). Dicha inicia-
tiva se sustentó sobre la posibilidad de alcanzar la cobertura
universal en salud al incluir a quienes no estaban cubiertos

Teoría y DEBATE No. 52

59
Mónica Uribe Gómez 

por las instituciones tradicionales. “El sp fue concebido como

un seguro público y de afiliación voluntaria que considera
como núcleo de protección a las familias […] pretende redu-
cir el riesgo de sufrir gastos catastróficos o empobrecedores”
(Barba, 2010: 96 y 97). En principio, empezó cubriendo 91
intervenciones, que luego amplió para abarcar 154, para
llegar después a 264. Posteriormente, durante el gobierno
de Felipe Calderón (2006-2012) se propuso la incorpora-
ción de un seguro médico para los niños nacidos a partir
de 2006, con el fin de otorgarles cobertura integral, lo que
equivale según Valencia-Lomelí (2010) a otro tipo más de
segmentación que genera nuevos problemas de inequidad.
Este tipo de modelos para la salud corresponde en cierta
medida a las recomendaciones hechas por el bm desde 1993,
en el informe Invertir en salud, el cual menciona la necesi-
dad de cambiar las estructuras existentes en la región con
el fin de garantizar la asignación adecuada de los recursos a
partir de la relación costo-eficiencia y de la implementación
de estrategias de “autofinanciación”; esto último entendido
como el cobro de cuotas a los usuarios de acuerdo con su
nivel de ingresos. Según las recomendaciones del informe,
los gobiernos sólo debían financiar un conjunto limitado de
servicios clínicos esenciales para los grupos poblacionales
de menores ingresos. Experiencias de otros contextos como
la colombiana no deben perderse de vista, puesto que los
resultados en la aplicación de la lógica del aseguramiento
individual en salud bajo los parámetros de rentabilidad
económica (que incluye el traslado de costos a los usuarios
y la focalización de la asistencia a los sectores más pobres),
han mostrado que la introducción de dinámicas de selección
de beneficiarios empobrecidos puede acentuar la fragmen-
tación y la exclusión —debido a que la ampliación de la
cobertura no significa necesariamente acceso a los servi-
cios—, y que la introducción de la competencia privada en
un sector tan sensible como el de la salud sin una adecuada

60
 Enfoques contemporáneos de política social en México

regulación del Estado, puede tener como consecuencia el

colapso del sistema en su conjunto.14
Este periodo de la llamada “transición a la democracia”,
también se caracterizó por la inclusión de nuevos términos
en el discurso oficial. El concepto de manejo social del riesgo
(msr) empezó a aparecer en los informes de política social
desde el año 2000. Su uso se articula a las propuestas de
Holzmann y Jorgensen (2000), y del Banco Mundial (2001),
quienes argumentaron que su uso conlleva una nueva
alternativa de focalización. Esta propuesta surgió como una
demanda del grupo de países del G7 al Banco Mundial des-
pués de la crisis asiática de finales de los noventa, cuando se
llegó a momentos críticos de recesión y se incrementó nota-
blemente la pobreza dentro de los llamados países en vía
de desarrollo. La solicitud consistía en que se establecieran
parámetros efectivos de protección social tanto para tiempos
normales como para momentos de crisis y tensiones. En
otras palabras, se sugirió la implementación de mecanismos
para combatir la pobreza de forma eficiente y para respon-
der a situaciones coyunturales, como desastres naturales y
pérdida repentina de los ingresos. Según Guerrero (2006),
durante la caída económica de finales de los años noventa
muchos hogares no sólo sufrieron un descenso en su nivel de
vida, sino que además se vieron forzados a vender sus activos,
a disminuir el consumo de alimentos y a sacar a sus hijos de
la escuela, lo que se tradujo a la vez en la disminución de la
capacidad de generar ingresos en el futuro.
Los programas de manejo del riesgo desde esta perspec-
tiva se equiparan con mecanismos y redes de protección
social para los más vulnerables. Esta propuesta afirma que
uno de los problemas de la protección social en el pasado
ha sido su orientación hacia medidas públicas de respuesta
que han mostrado sólo un éxito moderado. Por tanto, esta

14. Para ampliar esta perspectiva véase Uribe (2009, 2011).

Teoría y DEBATE No. 52

61
Mónica Uribe Gómez 

alternativa se presenta como una opción revisada que ve la

protección social como un trampolín para los pobres que son
los más vulnerables a los riesgos y carecen de instrumentos
adecuados para manejarlos. El riesgo, por tanto, se define
a partir de los elementos predecibles y no predecibles que
tienen efectos negativos en el bienestar:

El concepto de manejo social del riesgo replantea las áreas tradicionales

de la protección social (intervención del mercado laboral, provisión
social y redes de protección social) en un marco que incluye tres
estrategias para abordar el riesgo (prevención, mitigación y superación
de eventos negativos (shocks), tres niveles de formalidad de manejo
del riesgo (informal, mercado y público) y varios actores (personas,
hogares, comunidades, ong, diversos niveles de gobierno y organismos
internacionales) (Holzmann y Jorgensen, 2000: 1).

Este enfoque conserva la visión mercantilizada de los ser-

vicios sociales y la lógica del aseguramiento individual,
minimizando de nuevo la participación estatal. Se continúa
en la línea de reforzar las áreas de la educación y la salud
con el fin de desarrollar capital humano y se mantiene el
argumento de la efectividad del aseguramiento contra ries-
gos en términos individuales y no colectivos (Sojo, 2007). El
papel del Estado sigue circunscribiéndose al combate a la
pobreza. Por tanto, un adecuado msr podrá repercutir en el
crecimiento económico y por ende disminuir la vulnerabili-
dad. Tal vez uno de los pocos elementos novedosos dentro de
esta perspectiva es que se empieza a reconocer que el creci-
miento económico por sí solo no es suficiente para reducir la
pobreza. Por ende, se propone la creación de oportunidades
económicas para los más pobres por medio de inversiones
que ayuden a su incorporación a los procesos productivos.
Además, se enfatizan conceptos como el de desarrollo sus-
tentable y las actividades en materia ambiental (Banco
Mundial, 2003). Sin embargo, se excluyen nuevamente de la

62
 Enfoques contemporáneos de política social en México

discusión temas fundamentales relacionados con la calidad

de los servicios, las condiciones de acceso, la redistribución
de ingresos y capital físico.
Esta propuesta ha sido cuestionada por organismos como
la cepal (2006), que ha planteado que la protección social
no puede ser concebida por fuera del contexto de derechos
sociales y consolidación de ciudadanía, por lo que el Estado
no puede concentrarse en brindar servicios y prestaciones
únicamente a los pobres.

El universalismo básico: ¿un nuevo giro

en la política social?

El optimismo inicialmente generalizado entre los pro-

motores de las políticas neoliberales empezó a mostrar
sus fisuras desde mediados de los años noventa, cuando
varias economías de la región sufrieron una nueva crisis
de la deuda, y tuvieron que enfrentar, una vez más, las
consecuencias de la recesión económica, como fue el caso
de México en 1994-1995, Colombia en 1998-1999, Brasil en
1999 y Argentina en 2001-2002. En estos años también se
empezaron a divulgar los beneficios desmedidos que la “libre
competencia” estaba brindando al sector privado, mientras
que algunas de las instituciones del Estado que habían
sido parcial o totalmente privatizadas, como el Instituto
Mexicano del Seguro Social (imss) y el Instituto de Seguros
Sociales (iss) colombiano, pasaban por sus peores crisis.
Distintos estudios (Sojo, 2003; Homedes y Ugalde, 2005;
Huber, 2004; Mesa Lago, 2005) han mostrado la perma-
nencia de un sinnúmero de problemas en la región que, se
suponía, debían resolver las reformas estructurales, tales
como el desempleo y subempleo masivo, los altos niveles de
desigualdad, los bajos niveles de cobertura de los programas
sociales, la deficiente calidad de los servicios y la expansión
de la segmentación y exclusión social. Dichos aspectos han

Teoría y DEBATE No. 52

63
Mónica Uribe Gómez 

sido detonadores de varias movilizaciones sociales contra las

instituciones, los grupos y los gobernantes que promovieron
las políticas neoliberales.
Con la llegada del siglo xxi se intensificaron los debates
entre los defensores y los detractores de las políticas neo-
liberales. Los primeros han insistido en que el modelo no
ha fracasado, y que las dificultades han estado relaciona-
das con la aplicación inadecuada del paquete de reformas,
mientras que los detractores han sostenido que se deben
cambiar sustancialmente las dinámicas económicas y
sociales instauradas desde los años ochenta. En el primer
grupo se ubican sobre todo representantes de los organismos
internacionales,15 las élites y los tecnócratas nacionales16
promotores de las reformas, mientras que en el segundo
están especialmente representados los grupos sociales
organizados y los ciudadanos que han sufrido los efectos
de la carencia de empleo, del aumento de la pobreza y de
la privatización de servicios sociales básicos como la salud,
la educación y los sistemas de pensiones.
El agotamiento por la espera de unos beneficios que sólo
se concentraron en un pequeño grupo y nunca llegaron a la
mayoría de la población se reflejó en la elección a partir de
los 2000 de distintos gobiernos favorables a dar un nuevo
giro a las políticas sociales —especialmente en el cono
sur— que en grados y niveles diferentes han intentado
cambiar las rutas del desarrollo. Según Arriagada (2006),
en la mayoría de los países latinoamericanos ha emergido

15. Cabe señalar que a pesar de la incidencia que estos organismos siguen teniendo
en muchos países, sus últimos informes dejan ver que incluso instancias como el
bid y el Banco Mundial han empezado a reconocer el fracaso de las estrategias
uniformes para incentivar el desarrollo económico y social en la región. Para
mayores detalles sobre esta perspectiva véase Stein y otros, 2006.
16. A principios de los noventa fueron muy populares los llamados “grupos de
cambio”, constituidos sobre todo por economistas y planificadores que tenían
el apoyo de funcionarios de alto nivel vinculados al poder ejecutivo. Varios de
estos personajes fueron los encargados de direccionar las políticas económicas
en países como México y Colombia.

64
 Enfoques contemporáneos de política social en México

una nueva visión sistémica distinta a los postulados del

Consenso de Washington, que incorpora las necesidades y
problemas de las personas como una preocupación central,
y que no incluye lo social sólo como una externalidad del
crecimiento y de la acumulación económica de unos pocos
frente a la escasez de las mayorías. Estos gobiernos se
caracterizan por dar centralidad en sus discursos a temas
como la pobreza y la desigualdad, y por proponer acciones
específicas para enfrentar dichos problemas.
En este nuevo contexto político regional fue retomada
la discusión sobre el papel del Estado en el bienestar y las
posibilidades de universalizar los servicios sociales básicos.
En este modelo el Estado adquiere un papel renovado, en
tanto debe garantizar el acceso a las prestaciones sociales
básicas de calidad; y la focalización es asumida como un
instrumento temporal, parcial y selectivo que ayuda a
racionalizar los recursos escasos, sin que esto signifique
concentrar la atención exclusivamente en los más pobres:

El universalismo básico busca que la cobertura del conjunto de prestacio-

nes esenciales que lo definen sea universal y que alcance a categorías de
población definidas a partir de atributos que todas las personas cumplan;
que el Estado garantice el acceso y usufructo de bienes, rentas y servicios
de calidad homogénea; y que el universalismo básico ofrezca un conjunto
de prestaciones llamadas esenciales (Filgueira y otros, 2006: 40).

Los niveles de avance del universalismo básico depende-

rán, según sus autores, de las especificidades de los países,
debido a que en algunos casos se tratará de afianzar la
base de prestaciones existentes, mientras en otros tendrá
que partirse casi desde cero. Sea cual fuere la condición, el
Estado deberá actuar como garante de las prestaciones bási-
cas, lo que significa cumplir con las funciones de dirección,
regulación, evaluación y financiamiento de los servicios que
serán prestados por distintos actores (públicos y privados).

Teoría y DEBATE No. 52

65
Mónica Uribe Gómez 

En cuanto al contenido de las prestaciones esenciales, se

plantea que cada país deberá definir las prioridades en
materia de educación, salud, seguridad social y asistencia,
y a la vez tendrá que incluir los nuevos riesgos derivados
de las transformaciones del mercado laboral, así como de
las nuevas dinámicas demográficas y familiares. Para su
viabilidad fiscal se proponen combinaciones de impuestos
directos y contribuciones del ciudadano, que aparece como
un actor corresponsable del desarrollo. Este enfoque plan-
tea abiertamente la necesidad de reestructurar la manera
como se ha distribuido el bienestar: “Si el crecimiento ha
demostrado ser insuficiente para generar la inclusión nece-
saria, hay que jalonar la redistribución desde las políticas
sociales” (Filgueira y otros, 2006: 50).
Aunque la posibilidad de cambiar la ruta de la política
social empieza apenas a ser discutida dentro de los organis-
mos encargados de la política social en México, todavía son
muchos los retos por superar, sobre todo si se tiene en cuenta
que en este país sigue primando una lógica de la protección
social focalizada y excluyente. El universalismo básico
cuenta tanto con defensores como con detractores y está
aún por verse si la apuesta por esta perspectiva significará
un cambio no sólo en el discurso sino en la materialización
de políticas sociales dirigidas a garantizar la inclusión y la
justicia social. Según Valencia Lomelí y Foust (2010), hay
cuatro pilares sobre los que podría llegarse al universalismo
básico en México: salud, pensiones, educación y alimenta-
ción; sin embargo, advierten que para lograrlo se requiere
tanto una reforma fiscal de fondo como una reactivación
ciudadana, social y política.

Consideraciones finales

Aunque en la consolidación del sistema de protección social

mexicano influyeron las tendencias y discursos regionales en

66
 Enfoques contemporáneos de política social en México

materia de desarrollo, fueron las características sociopolíticas

propias las que tuvieron mayor peso en el tipo de arreglos
institucionales establecidos para el bienestar. La instaura-
ción de un régimen de bienestar de características duales,
privilegió sobre todo a los grupos de trabajadores organiza-
dos que podían garantizar cierta “estabilidad” del régimen.
Según Lautier (2004), la protección social de este periodo se
caracterizó por el desarrollo de un sistema de seguridad social
que trataba de imitar a los sistemas europeos, de vocación
universalista, pero limitado por su carácter corporativo, que a
la vez repercutió en que se tornara excluyente y fragmentado.
Desde los años ochenta se empezaron a introducir nuevos
discursos y prácticas en el ámbito de la política social;
dichos cambios, que se afianzaron durante la década de los
noventa, no repercutieron solamente en las modalidades de
la protección social que empezaría a priorizar estrategias de
focalización para los más necesitados, sino que también traje-
ron nuevas formas de entender la pobreza, que empezaría a
verse como un problema no necesariamente relacionado con
la redistribución sino con la incapacidad de incorporarse en
las dinámicas del mercado. Por otro lado, el crecimiento de
la inequidad empezó a justificarse por la falta de recursos
públicos para la inversión social. Dicha afirmación soslaya
aspectos más complejos; entre ellos, que la sociedad acepte
como algo natural que algunas personas concentren la mayo-
ría del capital, mientras otras no cuentan con los básicos
fundamentales para garantizar su sobrevivencia.
Los llamados “ajustes estructurales” se caracterizaron
por la proliferación de discursos para legitimar las trans-
formaciones. Durante estos años se popularizaron térmi-
nos como focalización, descentralización, transferencias
condicionadas, competitividad y manejo social del riesgo,
todos ellos promovidos por instancias como el bm y el bid.
Aunque cada uno de éstos tiene matices diferentes que a la
vez han repercutido en estrategias particulares, bien para

Teoría y DEBATE No. 52

67
Mónica Uribe Gómez 

distribuir el bienestar, reducir la pobreza, asegurar grupos

poblacionales al sistema de salud, y en general proveer dis-
tintos tipos de asistencia, estos conceptos tienen en común
el interés por reducir la intervención del Estado.
Recientemente se ha empezado a incluir en la agenda de
la política social el término universalismo básico. El mismo
se sustenta en la necesidad de asegurar la protección básica
frente a riesgos sociales para todos los ciudadanos. Aunque
es innegable la necesidad de cambiar la ruta de la protección
social y superar el enfoque de focalización de la política social
en los más pobres, aún se debe demostrar (por lo menos en
México) que éste no será adoptado como otro discurso vacío,
sino que cuenta con estrategias específicas para hacer real
la inclusión de aquellos que por años han esperado en vano
incorporarse por fin a los beneficios del desarrollo. Las trans-
formaciones en este nivel implican no sólo designaciones
presupuestales sino también, y sobre todo, viabilidad polí-
tica. En otras palabras, la implementación de un sistema de
protección social universal dependerá de las posibilidades de
recuperar los ideales de universalidad, inclusión y justicia
social, como de la capacidad gubernamental para controlar
la corrupción y de legitimar reformas fiscales que permitan
garantizar recursos para las transformaciones (teniendo
en cuenta que en la actualidad buena parte de los recursos
públicos se concentran en la guerra contra el narcotráfico, que
trae a la vez nuevos problemas sociales).17 Esto conlleva, en
resumen, un tipo de pacto que enfatice la necesidad de garan-
tizar una ciudadanía basada en derechos sociales exigibles.

Fecha de recepción: 2 de agosto de 2010

Fecha de aceptación: 2 de agosto de 2011

17. En México apenas empiezan a visibilizarse los problemas derivados de la

violencia, como el desplazamiento de familias que salen huyendo del conflicto,
las viudas y huérfanos de la violencia, y en general la pérdida de capital humano
y social derivada de esta situación.

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 Enfoques contemporáneos de política social en México

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 CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO
Five presidential periods of social policy in Mexico

MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas
manuel.martinez@unicach.mx

Cómo citar/Citation
Martínez Espinoza, M.I. (2020).
Cinco sexenios de política social en México.
Revista de Estudios Políticos, 188, 159-196.
doi: https://doi.org/10.18042/cepc/rep.188.06

Resumen

En la bibliografía especializada se afirma que México cambió de modelo de polí-

tica social en la década de 1980. Sin embargo, este artículo plantea la tesis de que tal
generalización es viable para indicar una modificación de concepciones, prioridades y
líneas de acción, pero es insuficiente para afirmar un cambio profundo en la política
social mexicana, pues no identifica las tendencias y particularidades de los últimos
treinta años, ni tampoco las contrasta con el modelo previo de política social. Para
sustentar el argumento, se exponen los precedentes de la política social en México
durante el período 1917-1988 y se analizan las perspectivas, normas, instituciones y
acciones realizadas durante los últimos cinco períodos presidenciales en el país
(1988-2018). Por último, se comparan las concepciones y cifras sobre la pobreza, el
gasto social y los organismos públicos existentes en ambos períodos. Se concluye que
el origen del viraje en la política social mexicana se halla en la década de 1970 y, si
bien hay diferencias de orientaciones, instituciones y acciones durante estos períodos
históricos, la política social ha sido ineficiente para reducir de manera contundente la
pobreza debido a los condicionamientos estructurales, institucionales y operativos
provenientes de su etapa de constitución, los cuales no han sido superados.

Palabras clave

Política social; México; pobreza; programas sociales; desarrollo social.

160 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Abstract

Within specialized literature, it is usually affirmed that Mexico transformed its

social policy model at the end of the 1980s. In this article, we argue that this sort of
generalization is only valid in terms of indicating a modification. Moreover, we find
the affirmation insufficient in terms of its characterization of the Mexican social
policy as it does not identify tendencies and particularities during the past 30 years,
nor does it contrast the differences with the previous social policy model. In order to
sustain our arguments, we first bring forth a genealogy of Mexican social policy
focused on the time-period of 1917-1988. We then analyze the perspectives, norms,
institutions and actions carried out during the past five presidential periods (1988-
2018). Finally, we compare the conceptions and poverty rates as well as social expend-
iture and public organisms during both mentioned periods. We conclude that the
genesis of the turn in the Mexican social policy occurred in the 1970s. Although
there are differences in orientations, institutions and actions during historical
periods, the social policy models have continued to be insufficient in bluntly
reducing poverty. According to our analysis this is due to three underlying and
unresolved conditions: The disarticulation of social policy with economics; the
fragmented and dual structure; and the stratified access of the rightful claimants.

Keywords

Social policy; Mexico; poverty; social programs; social development.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 161

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN. II. GENEALOGÍA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA POLÍTICA

SOCIAL EN MÉXICO. III. TRES DÉCADAS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO:
1. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). 2. Ernesto Zedillo Ponce de León
(1994-2000). 3. Vicente Fox Quesada (2000-2006). 4. Felipe Calderón Hinojosa
(2006-2012). 5. Enrique Peña Nieto (2012-2018). IV. ¿TREINTA AÑOS DE UN
MODELO DE LA POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO? Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

En la bibliografía especializada se afirma con frecuencia que en la década

de 1980 se inició en México un «nuevo estilo de gestión de la política social»
(Moreno et al., 2004: 63), debido a una crisis financiera internacional y a una
reestructuración del Estado y del modelo económico en el país, a partir de lo
cual disminuyeron los niveles de bienestar y se incrementó el número de
pobres. Por ello, se adoptaron programas enfocados a la mitigación de la
pobreza, se desatendieron las políticas sociales universales y se abandonó
la noción de derechos sociales (Massé, 2002).
Con estos argumentos se define a la política social en México durante los
últimos treinta años. ¿Es viable esta tipificación? Nuestros hallazgos revelan
que, aunque esa descripción es pertinente para indicar una variación en las
directrices de la política social mexicana, carece de una evaluación exhaustiva
y precisa para establecer las tendencias y particularidades de lo acontecido en
las últimas tres décadas, lo cual adquiere mayor perspectiva si se examina la
política social en México a partir de los períodos presidenciales. Es decir,
la política social en México ha reorientado sus concepciones e instrumenta-
ciones, pero su estudio es impreciso pues no contextualiza la visión de cada
sexenio presidencial a la que responde, de modo tal que resulta insuficiente
para su análisis integral. El enfoque anterior se omite comúnmente en el
estado del arte sobre la política social en México y, cuando suele aparecer en
alguna obra, es incompleto y desactualizado1.

1
Por ejemplo, Franco y Canela (2016) no incluyen el balance final de la presidencia de
Enrique Peña Nieto (2012-2018), y omiten describir la política social en los sexenios
de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000),
períodos imprescindibles para un diagnóstico sobre la política social en México.

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Para contribuir al estado del arte, en el presente artículo se expone un

análisis de las principales concepciones, instituciones, acciones, procesos y
resultados de la política social en México en busca de proponer una denomi-
nación con mayor coherencia, exhaustividad y validez sobre los últimos treinta
años. Por ello, se expone lo que se concibe como el período de constitución de
la política social mexicana (1917-1988). En segundo lugar, se presenta una
descripción analítica de la política social durante el período denominado
«nuevo modelo de política social», es decir, durante los mandatos presiden-
ciales de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo Ponce de
León (1994-2000), Vicente Fox Quesada (2000-2006), Felipe Calderón
Hinojosa (2006-2012) y Enrique Peña Nieto (2012-2018). Por último, se
identifican tendencias y particularidades de la política social en México de los
últimos treinta años y se propone una denominación a partir de sus condicio-
namientos aún no resueltos.

II. GENEALOGÍA DE LA CONSTITUCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

EN MÉXICO

Si la política social se entiende como el entramado institucional de

postulados epistemológicos dirigidos a atender las cuestiones inherentes al
bienestar de la población, los cuales se despliegan en leyes, organismos,
planes y recursos varios (financieros, humanos, tecnológicos, de informa-
ción, etc.)2.
A pesar de que existieron instancias mínimas de protección social entre los
aztecas (Meyer, 1975), durante el período colonial la ayuda social se limitó a la
asistencia brindada por el sector eclesiástico (Huerta, 2006) y aunque las orga-
nizaciones de medicina social en el siglo xix significaron un paso importante
para la estructuración del bienestar social (Valverde, 2015), no fue sino hasta el
5 de febrero de 1917, con la promulgación de la Constitución política producto
de la Revolución mexicana, cuando se institucionalizó un modelo que otorgó a
los poderes públicos facultades para intervenir en el país «con el propósito
central de reducir las inequidades y favorecer la justicia social» (Ordóñez, 2017:
9). Así, con la Constitución de 1917 —pionera en el mundo— se consagraron

2
Aunque el concepto de política social ha sido amplio y profusamente abordado en la
literatura especializada, su definición mínima se constituye por tres fundamentos: a)
la política pública centrada en el sistema social que b) es prerrogativa de los gobiernos
para c) alcanzar objetivos prioritariamente sociales, pero también económicos y
políticos. Para profundizar en el análisis del concepto de política social, véase Herrera
y Castón (2003); Molina (2004), y Montagut (2000).

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en México los derechos sociales a la salud, la educación y la seguridad social

(Moreno et al., 2004: 57), y es «mediante este marco normativo-institucional que
se fundan las bases de una estructura formal para impulsar el desarrollo social bajo
responsabilidad estatal»3 (Valverde, 2015: 106).
Tal fundamento propició la creación de entidades para atender los obje-
tivos nacionales, las prerrogativas estatales y los derechos sociales asentados en
dicha constitución. De este modo, a la par de organizaciones de carácter
económico, financiero y de infraestructura para la puesta en marcha del
modelo capitalista sustentado en la industrialización (Valverde, 2015), se
crearon en México instancias para asegurar los derechos sociales de la Consti-
tución, tales como la Secretaría de Educación Pública (1921), la Secretaría de
Asistencia Social (1938), la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (1940), el
Instituto Mexicano del Seguro Social (1943), la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (1946), el Instituto del
Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (1954) y el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (1959).
Numerosos especialistas han elaborado clasificaciones sobre la estructura
institucional de la política social en México, pero coinciden en que fue entre
1917 y 1940 cuando se sientan las bases de la política social de los Gobiernos
posrevolucionarios (Moreno et al., 2004), la cual se vinculó al modelo econó-
mico agrario-exportador (Torres y Rojas, 2015), y se usó para legitimar el
autoritarismo (Barba, 2016).
También coinciden en que la segunda etapa va de 1940 a inicios de la
década de 1980, en la cual prevalece el modelo económico de industrializa-
ción por sustitución de exportaciones (Torres y Rojas, 2015). Pese a que la
política social respalda ese proyecto de industrialización (Barba, 2016), se
resquebraja el orden corporativo debido a la irrupción de las clases medias y
las demandas de liberalización política y económica (Moreno et al., 2004).
En estos más de sesenta años de constitución y crisis de la estructura de
la política social mexicana se instituyeron cuatro rasgos esenciales que deter-
minaron el tipo de sistema de protección social y sus resultados en el país. El
primero es que los fundamentos de la política social se sojuzgaron al para-
digma económico dominante (Torres y Rojas, 2015), por lo que el modelo de

3
«En el Acta Constitutiva se establecieron una serie de funciones para el Estado, entre
las que destacan: promotor de la educación; propietario de tierras, aguas y recursos
naturales dentro del territorio nacional con la capacidad de otorgar el derecho de
propiedad privada y regular las actividades económicas del país; árbitro social mediante
el establecimiento de mínimos económicos para el bienestar social de los trabajadores,
y capacidad de definir y legislar, a través del gobierno, en las actividades económicas
del país» (Valverde, 2015: 106).

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industrialización por sustitución de importaciones y el sector público fueron

concebidos como esenciales para alcanzar el bienestar de la población y los
únicos medios para multiplicar el empleo, extenderse los servicios sociales y
acrecentar los niveles de bienestar (Maldonado, 2013).
La segunda particularidad es que las instituciones y las acciones de desa-
rrollo social se condicionaron a la situación laboral de las personas; es decir, los
beneficios sociales únicamente se limitaban a los trabajadores: «Los sujetos de
la política social eran eventualmente los trabajadores que sustentaban el creci-
miento industrial. Por lo tanto, todos los derechos —excepto la educación—
se vincularon al trabajo asalariado» (Gabarrot, 2012: 38). De modo tal que se
trató de una estrategia de desarrollo social, centrada en los grupos sociales que
apoyaban el proyecto industrial y el régimen político, lo cual implicó la exclu-
sión de los pobres urbanos con trabajos informales, los campesinos y los indí-
genas (Barba, 2007). Así, la edificación de la protección social en México no
se «relacionó con la categoría de ciudadano sino de empleado» (Dautrey,
2013: 31).
La tercera condición de la política social mexicana posrevolucionaria es
que también tuvo como objetivo legitimar el régimen político, lo cual signi-
ficó un control político-social a través de corporaciones (un partido político
del régimen, sindicatos y confederaciones oficiales). Por ello, el sistema de
protección social de ese período tuvo como base un régimen corporativo que
relacionó el derecho al bienestar con la capacidad que tenía el movimiento
obrero organizado para desestabilizar el orden político (Brachet-Márquez,
1996). La política social mexicana y el corporativismo se reforzaron mutua-
mente, y se generó así un «pacto de dominación» (ibid.).
El último rasgo distintivo fue que, si bien la creación de instituciones
específicas «dio la pauta para elaborar sendas políticas educativas, de salud,
asistencia social y de vivienda que trajeron consigo la formación y desarrollo
de elencos técnicos y de capacidades institucionales sobresalientes» (Moreno
et al., 2004: 57), no hubo una estrategia sobre derechos sociales que se articu-
lara a un sistema de protección social coherente e integrado, lo cual se refleja
en que, en algunos casos, «primero se desarrollaron las instituciones y después
se codificaron los derechos» (Valencia et al., 2012: 12). Ante tal contrariedad,
las políticas de desarrollo social en el período posrevolucionario tuvieron un
tratamiento prescriptivo; es decir, «sin la especialización de la planeación, la
presupuestación y la gestión» (Moreno et al., 2004: 57).
Así, entre 1917 y 1980 se estableció un régimen de política social en
México que se sometió al paradigma económico, asignó beneficios por la
condición laboral y se orientó al corporativismo para fines de legitimidad del
régimen político. Fue, además, fragmentado, poco coordinado y no enmarcó
su funcionamiento en los derechos sociales.

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Los estudios especializados han periodizado la política social mexicana.

La propuesta apoyada en el estilo de gestión pública y el gasto social, de Pedro
Moreno, Claudia Ortiz y Eduardo Marrufo, ordena la política social posrevo-
lucionaria en tres períodos: el primero comienza con el general Lázaro
Cárdenas del Río (1934-1940), cuyo Gobierno «intentó iniciar el paradigma
del desarrollo social en México» (ibid.: 61) y estableció las bases de la política
social en los regímenes posrevolucionarios. La inversión de 18,6 % del presu-
puesto federal fue para gasto social, cuyo estilo centralizado impulsó más la
organización de las clases populares que la prestación de bienes y servicios
sociales. Esta primera fase culmina con el sexenio de Adolfo López Mateos
(1959-1964), con un gasto promedio en desarrollo social de 16,3 % del presu-
puesto federal.
El segundo período inicia con el agotamiento del modelo económico y,
en consecuencia, la fractura en el orden corporativo debido a la irrupción de
las clases medias y las demandas de liberalización política y económica. En
esta fase se observa también una disminución en el gasto público para el desa-
rrollo social debido a que la participación estatal en la economía comienza a
ser meramente de regulación. Los autores establecen la última etapa a partir
del sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988), donde ocurren transforma-
ciones en la gestión pública dirigidas a la descentralización, la privatización de
la empresa pública y la reorientación del crecimiento económico. En esta
Administración el gasto social alcanza apenas 11,6 % del gasto federal ejercido
en el período.
Otro de los autores que también identifica tres períodos del régimen de
bienestar en México es Carlos Barba, quien sustenta que se inicia en 1917
hasta la época actual:

[…] el primero corresponde a su constitución y se vincula con el proceso de

reconstrucción del Estado nacional, ocurrido después de la revolución de 1910;
el segundo incumbe a la consolidación de este régimen y coincide con la fase de
modernización, industrialización y urbanización del país durante la etapa ISI, y
el tercero se refiere a la reforma del régimen, acontecida a lo largo del proceso
de liberalización económica, política y social de México (Barba, 2016: 92-93).

En el período de constitución, que el autor fecha entre 1917 y 1940, la polí-

tica social fue utilizada para legitimar el autoritarismo mediante intercambios
clientelares y corporativos con los sindicatos y organizaciones campesinas. En el
período de consolidación, fechado de 1940 a 1982, la política social respaldó
el proyecto estatal de industrialización y garantizó protección social para quienes
apoyaron el proyecto económico y apuntalaron los intercambios corporativos.
Por último, el período de liberalización, de 1982 a la fecha, se caracteriza por un

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intento de redefinición de la política social en el marco de un proceso de liberali-

zación política y económica, así como de un cuestionamiento profundo sobre el
neoliberalismo (ibid.: 93-101).
Una tercera categorización de la política social la aporta Karla Valverde
Viesca, quien establece cinco períodos a partir de las concepciones sobre el
desarrollo que fundamentaron la gestión pública. El primero es el de desa-
rrollo como crecimiento económico, que abarca de 1900 a 1965, y se sustenta
en una idea de desarrollo que se entiende como sinónimo de crecimiento
económico. La siguiente fase la registra como desarrollo asociado al bienestar
y crecimiento, de 1965 a 1980, y enmarca el proceso en el que el problema
de la pobreza gana terreno en la agenda pública y se promueven las ideas del
bienestar social. El tercer período comprende la década de 1980 y lo
nombra desarrollo como superación de la pobreza y propuesta de desarrollo
sustentable. La cuarta etapa comparte periodización con la anterior y se
caracteriza por el resurgimiento de la democracia y su vinculación al desa-
rrollo, por lo que es identificada como la democracia para alcanzar el desarrollo.
La última fase la denomina impulso al desarrollo humano, de 1990 a 2005,
e incorpora concepciones como desarrollo humano, desarrollo como
libertad, desarrollo participativo y desarrollo de capacidades (Valverde,
2015: 103-156).
Por último, una clasificación de la política social centrada en las políticas
económicas de cada etapa es propuesta por Felipe Torres y Agustín Rojas,
quienes encuentran que ha habido tres períodos y responden a los modelos
económicos del país. El primero corresponde al período posrevolucionario; el
segundo va desde la década de 1940 hasta la década de 1980, y el tercero se
inicia en las últimas dos décadas del siglo pasado, como resultado del cambio
de modelo económico impuesto por el proceso de economía abierta (Torres y
Rojas, 2015: 50).
Como puede observarse, los cuatro estudios coinciden en que a princi-
pios de la década de 1980 se inició un período de transición hacia un cambio
en la política social de México. Así, las investigaciones suelen identificar un
proceso de transformación de la política social mexicana a partir de la década
de 1980 donde, como resultado de un cambio de modelo económico impuesto
por el proceso de economía abierta (Torres y Rojas, 2015), ocurrieron trans-
formaciones en la gestión pública (Moreno et al., 2004) que obligaron a rede-
finir la política social en el marco de un proceso de liberalización política y
económica (Barba, 2016).
No obstante, como deja entrever Valverde, resulta más apropiado
proponer que dicha transición comenzó a gestarse en la década de 1970,
cuando debido a una reestructura mundial del sistema económico se inician
las políticas de ajuste encaminadas a desmantelar el modelo de sustitución de

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 Tabla 1. Caracterizaciones históricas sobre la política social en México
Pedro Moreno, Claudia Ortiz Felipe Torres
Carlos Barba Kara Valverde Viesca
y Eduardo Marrufo y Agustín Rojas
1934-1940 Constitución Desarrollo como crecimiento Modelo económico
Se sientan las bases (1917-1940) económico (1900-1965) agrario-exportador
de la política social La política social se Desarrollo como sinónimo de (1910/1917-1940)
en los regímenes usó para legitimar el crecimiento económico. Se buscó el cumplimiento de los
posrevolucionarios autoritarismo. derechos sociales emanados de la
Desarrollo asociado al bienestar
(centralizado; impulso de Constitución.
Consolidación y desarrollo social (1973-1980)
la organización de las clases
(1940-1982) Promoción del bienestar social. Modelo de institucionalización
populares).
La política social respaldó por sustitución de
Desarrollo como superación de
1940-1982 el proyecto estatal de importaciones (1940-1980)
la pobreza y la democracia para
Agotamiento del modelo industrialización. Estado de bienestar
alcanzar el desarrollo (1980-
económico, fractura institucional-redistributivo para
CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

Liberalización 1990)
del orden corporativo y coadyuvar al bienestar y reducir
(1982 a la fecha) Aparece en la agenda el problema
disminución del gasto social. las desigualdades.
Redefinición de la de la pobreza y la democracia se
1982-1988 política social en el asocia al desarrollo. Modelo de economía abierta
Transformaciones marco de un proceso de (1980 a la fecha)
El impulso al desarrollo
en la gestión pública liberalización política Estado mínimo para focalizar y

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humano (1990-2005)
(descentralización y económica, así como racionalizar recursos para luchar
Se incorporan nuevas
y privatización), el cuestionamiento del contra la pobreza y reducir la
concepciones de desarrollo.
subordinación de la política neoliberalismo. marginación.
social a la económica.
Fuente: elaboración propia.
167
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importaciones para implantar un modelo de Estado mínimo y de mayor

preponderancia del mercado mediante la liberalización comercial y financiera,
la privatización de empresas paraestatales y la mayor apertura a la inversión
extranjera directa. A mediados de esa misma década el ritmo de crecimiento
decayó, las inversiones disminuyeron, ocurrió la primera devaluación de la
moneda nacional y comenzó un ciclo de volatilidad, endeudamiento e infla-
ción que derivó en la crisis de 1982.
Como resultado de esos procesos de cambio y crisis económicas se regis-
traron descensos en los niveles de bienestar de la población y aumentos en los
números de pobres en el país. Por lo anterior, a mediados de los ochenta el
Estado mexicano comenzó a instrumentar una serie de acciones para atender
de manera directa y focalizada a la población en condiciones de pobreza, lo
cual significó un cambio sustancial, pues «aunque resulte un tanto paradójico,
hasta antes de 1982 la política social no tuvo el sustento de un programa de
carácter nacional, universal y ampliamente incluyente de las poblaciones
desfavorecidas» (Castillo y Arzate, 2013: 72).
Según los especialistas, a partir de entonces se produce una reordenación
económica y un cambio estructural que trastoca la dinámica de la política
social para presentarse como «una forma de regular, proveer y promover servi-
cios con calidad, eficiencia y competitividad a partir de una nueva relación
entre Estado, mercado y sociedad» (Valverde, 2015: 148). A ello se debe lo que
se inscribe como el inicio de un nuevo modelo de política social en México.
¿Esto ha sido realmente así? Un análisis pormenorizado de las instituciones,
estrategias, programas y acciones de los últimos treinta años —dispuesto por
sexenios presidenciales iniciando con el que se considera instauró el neolibera-
lismo en México—, aporta argumentos más sustentados para dilucidar la polí-
tica social contemporánea en México.

III. TRES DÉCADAS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

1. CARLOS SALINAS DE GORTARI (1988-1994)

Carlos Salinas de Gortari accedió a la primera magistratura del país en

un contexto de triple crisis: política, por resultar electo en unos comicios
altamente cuestionados; económica, porque las tribulaciones financieras de
1982 aún mostraban estragos en los indicadores macroeconómicos del país,
y social, por los altos niveles de pobreza, desigualdad y pérdida del poder
adquisitivo. Para atender la crisis política se impulsó una liberalización polí-
tica que independizó el proceso electoral del Gobierno a partir de la

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creación de un marco normativo y de instituciones autónomas ciudadani-

zadas (Valverde, 2015: 144).
Para solventar la crisis económica se enfocó en controlar la inflación
y sanear las finanzas públicas, lo cual implicó, entre otras acciones, una
mayor apertura a la inversión extranjera (que tuvo su momento cumbre
con la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá),
la privatización de bienes públicos, la eliminación de algunos subsidios y la
supeditación de las políticas salariales y de empleo a la estabilización macro-
económica.
Para atender la crisis social implementó lo que denominó liberalismo
social, esto es, «una estrategia de desarrollo que se apega a los principios de
libre mercado, pero que incluye el gasto gubernamental para proveer un nivel
mínimo de servicios de salud y educación, así como programas compensato-
rios para los más marginados, con mecanismos para fomentar la creación de
“capital social”» (Tetreault, 2012: 51). Similar a los postulados neoliberales, su
liberalismo social se oponía a la intervención excesiva del Estado y concebía
como necesaria la participación de los sectores privados y sociales, incluyendo
programas focalizados para combatir la pobreza, disciplina fiscal (el gasto
social está subordinado a las políticas económicas), descentralización (transfe-
rencia de responsabilidades administrativas a niveles más bajos de gobierno) y
privatización (por ejemplo, de los fondos de pensión) (ibid.).
El Plan Nacional de Desarrollo de su sexenio se fundamentó en el obje-
tivo de conseguir la modernización del país en todos sus ámbitos. En dicho
plan se concibe el desarrollo en razón del ámbito económico y la política
social como un compromiso del Estado para proveer de servicios básicos al
pueblo, principalmente en seguridad pública, vivienda, educación, salud,
participación ciudadana, abasto, alimentación y medio ambiente (Valverde,
2015: 146).
En términos de instrumentación de la política social, dos acciones fueron
las más relevantes en el sexenio de Salinas de Gortari: la implementación del
Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y la creación de la Secre-
taría de Desarrollo Social (SEDESOL).
El PRONASOL se inició en diciembre de 1988 y tuvo como objetivo
«asegurar a todos los mexicanos un piso social básico en materia de alimen-
tación, salud, educación y vivienda» (Consejo Consultivo del PRONASOL,
1994: 71). Según la documentación oficial, el PRONASOL debía atender a
41 millones de pobres y, especialmente, a 17 millones de pobres extremos.
Por su extensión, objetivos y recursos se ha afirmado que, más que un
programa, el PRONASOL fue una estrategia de intervención, cuyas inicia-
tivas estaban orientadas a combatir la marginación social y la extrema
pobreza (Gómez Bruera, 2015).

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El presupuesto del programa subió de 1640 millones de pesos en 1989, a

9233 millones de pesos en 1994, hasta representar el 0,65 % del PIB nacional
en su último año (Tetreault, 2012: 51). El PRONASOL ejerció 12 000 millones
de dólares durante el período 1989-1993, para atender a 2378 municipios en el
país, cifra que representó 95 % del total de los municipios (Cornelius et al.,
1994: 8). De entre las numerosas evaluaciones que existen sobre el PRONASOL,
se coincide en tres juicios:

—L
 a focalización no fue adecuada; la distribución de los recursos no fue
equitativa para todas las regiones con altos índices de pobreza, y la
transparencia fue prácticamente nula (Pérez, 2001; Tetreault, 2012;
Ordóñez, 2002).
—N
 o hubo coordinación, sino más bien confusión y duplicación en sus
acciones y vertientes, que propiciaron desvío de recursos para acciones
que no eran prioritarias para los objetivos de desarrollo social
(Cornelius et al., 1994; Ordóñez, 2002).
—N
 o funcionó para el combate de la pobreza, pero sí revigorizó el apoyo
político-electoral al partido gobernante y al presidente de turno,
como una herramienta clientelar y de manipulación política, convir-
tiéndose así en un instrumento de legitimación (Díaz-Cayeros y
Magaloni, 2003; Maldonado, 2013).

Un efecto del PRONASOL que tuvo amplia relevancia para las políticas
sociales en el país fue la creación de una secretaría destinada específicamente
al combate de la pobreza y a los programas sociales, en mayo de 1992: la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la misma que surgió original-
mente para dar sustento institucional al PRONASOL (Pérez, 2001: 208). La
SEDESOL fue uno de los planteamientos más trascendentales de las últimas
tres décadas en materia de política social e implicó la creación de una estruc-
tura administrativa y la asignación de presupuesto específico para el sector
de desarrollo social, por lo que incluso se le considera «el principal parteaguas de
la política social» (Cejudo y Michel, 2015: 38).
Para concluir, en el sexenio de Salinas de Gortari se dieron tres cambios
fundamentales en las políticas sociales en México. Primero, la posición de la
política social dentro del conjunto de acciones del Gobierno (Pérez, 2001:
207) pasó de marginal a ser el centro y eje de la acción pública (Warman,
1994: 15). El segundo fue que el acceso de la población a un nivel básico de
servicios ya no presupuso que estos «se presten directamente por las institu-
ciones públicas ni que en todos los casos sean gratuitos» (Pérez, 2001: 207).
Esto es, la apertura a los sectores sociales y privados en detrimento de
la primacía estatal. Vinculado a lo anterior, la tercera modificación radicó en la

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CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 171

incorporación del principio de corresponsabilidad, donde se planteó que la

población no solo recibiría los beneficios de la política social, sino que también
sería responsable de su gestión y eficacia.
En cualquier caso, y a pesar de la enorme popularidad que obtuvo, el
PRONASOL sería cancelado para dar paso a un nuevo programa social
centrado en la pobreza, el cual llegaría de la mano con el nuevo presidente.

2. ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEÓN (1994-2000)

El Gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León, también emanado del

Partido Revolucionario Institucional, se inició con una severa crisis de legiti-
midad del sistema político, fustigada en gran medida por la irrupción del Ejér-
cito Zapatista de Liberación Nacional y por los altos niveles de violencia
política registrados en 1994. Además, a tres semanas de iniciado su mandato
se produjo una devaluación de la moneda, lo cual ocasionó una fuga masiva
de capitales, una grave inflación y un exacerbado incremento de las tasas de
interés. Se trató, pues, de una profunda crisis económica en México, la más
severa registrada en el país desde la década de 1930 y a la que se conoció, en
el ámbito internacional, como el efecto tequila. Los estragos fueron tan severos
que se calcula que la incidencia de la pobreza aumentó en el país hasta 70 %
en 1996 (Székely, 2003), lo cual hizo todavía más trascendental las acciones
de la política social en el país.
Debido a conflictos sobre la asunción de responsabilidades de la crisis
económica, el Gobierno se distanció de su antecesor, por lo que canceló el
PRONASOL, pero el presidente Zedillo continuó con la estrategia de polí-
tica social iniciada en el sexenio anterior. Así, por ejemplo, en el Plan
Nacional de Desarrollo 1995-2000 se hacía referencia a la corresponsabi-
lidad de organizaciones sociales y ciudadanos en el desarrollo social (Pérez,
2001: 209), a profundizar la descentralización hacia estados y municipios
(proceso que se nombró nuevo federalismo), y a encauzar la focalización en
las familias más pobres (Ceja, 2004), bajo «una concepción centrada en la
eficiencia del gasto y el papel del mercado como determinante último del
acceso al bienestar mediante el aprovechamiento de activos y oportuni-
dades» (Maldonado, 2013: 28).
Aunque en su plan de desarrollo se incluía el término de desarrollo social,
este se asoció también a la estabilidad y el crecimiento económicos. La política
de desarrollo social, por su parte, estuvo influida por una idea de equidad
social, pues estableció como su objetivo propiciar y extender las oportuni-
dades de superación individual y comunitaria (Valverde, 2015: 146-147).
A pesar de ello, la política social zedillista legó al país y al mundo el
Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), el primer

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172 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

programa de transferencias condicionadas (PTC), que fue el más perdurable

en México y se extendió «como la pólvora por toda América Latina y más
tarde en el resto del mundo» (Banerjee y Duflo, 2014: 111)4.
Iniciado en agosto de 1997, el PROGRESA se focalizó en hogares con
pobreza extrema de zonas con altos niveles de marginación. Así, a diferencia
del PRONASOL, que tenía como destinatarios a las comunidades, el
PROGRESA estableció como su población objetivo a niños y jóvenes, inte-
grantes de esas familias, para «romper el ciclo vicioso de la pobreza intergene-
racional» a partir de la salud, la educación y la alimentación. En este sentido,
el programa se diseñó para atender tres esenciales componentes de acción:
educación, para asegurar la asistencia de los niños a las escuelas mediante un
sistema de becas con el fin de evitar su deserción por falta de recursos; salud,
cuya atención médica priorizaba a niños menores de cinco años y mujeres
embarazadas y en lactancia, y alimentación, cuya finalidad consistía en trans-
ferir monetariamente apoyos a las familias para la compra de alimentos de un
valor nutricional adecuado para el desarrollo (Mendoza, 2013: 85).
Bajo una lógica de erradicación a largo plazo, el PROGRESA, en vez de
otorgar bienes de consumo o en especie, como los programas precedentes,
entregó transferencias monetarias directas a los beneficiarios, sustentado en la
idea de que esos ingresos ayudarían a superar la pobreza y constituía una
inversión en capital humano —salud y educación— (Banerjee y Duflo, 2014:
110). Dado su enfoque en el desarrollo de capital humano, se afirma que el
PROGRESA es parte de los programas y las políticas sociales de nueva gene-
ración (Franco y Canela, 2016).
Dos de los planteamientos novedosos del PROGRESA fueron la condi-
cionalidad y la feminización. Las transferencias se entregaban según el número
de hijos, el sexo y el grado escolar, pero, sobre todo, se condicionaban a la asis-
tencia de los niños a la escuela y a los centros de salud para revisiones perió-
dicas y capacitaciones. Además, las transferencias se entregaban directamente
a las madres de cada hogar, o en su defecto a las personas a cargo del cuidado
de los menores. Justificada con la supuesta evidencia empírica de que las
mujeres gastan una mayor parte del ingreso en alimentos y salud para los

4
Los programas PTC son intervenciones focalizadas que tienen dos características
básicas: a) la entrega periódica de recursos monetarios a los beneficiarios, b) con la
condición de que estos cumplan con ciertos condicionamientos para mantener dichos
beneficios. Actualmente, los PTC constituyen una pieza importante de los sistemas de
protección social en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. De hecho,
en datos de 2014, se registraron PTC en veinte países de la región, los cuales atendían
a 21,5 % de la población regional (CEPAL, 2015: 72). Para conocer definiciones,
orientaciones y balances sobre los PTC, véase Barba y Valencia (2016).

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CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 173

niños (Maldonado, 2013: 35), esta medida trasladó la corresponsabilidad del

cumplimiento del programa a las madres de familia.
Además de las que hemos mencionado, el PROGRESA tuvo tres dife-
rencias respecto de los programas de combate a la pobreza que le precedieron:
a) contó con reglas de operación donde se detallaban los procedimientos y
responsabilidades de cada instancia responsable del programa; b) estableció
criterios relativamente objetivos y transparentes para la selección de locali-
dades y hogares beneficiarios, y c) fue evaluado por una institución interna-
cional (International Food Policy Research Institute), lo cual fue planeado
dentro del propio diseño del programa (ibid.: 34-35).
A pesar de su enorme relevancia, el PROGRESA no fue la única acción
de desarrollo social en este sexenio. La política social zedillista se desarrolló en
tres ejes principales: a) la atención focalizada en los grupos en pobreza extrema
a través del PROGRESA; b) la reforma a la seguridad social en busca de garan-
tizar el autofinanciamiento del Instituto Mexicano del Seguro Social y modi-
ficar el sistema de pensiones, y c) la descentralización de las políticas sociales
mediante la distribución del presupuesto sobre desarrollo regional (Pérez,
2001: 209).
Sobre el PROGRESA se expuso un análisis con anterioridad. Para el caso
del segundo punto se trató fundamentalmente de una reforma al sistema de
pensiones con la intención de pasar de un sistema de aportaciones colectivas a
uno de cuentas individuales para que el dinero de la pensión entrase al mercado
con la anuencia del trabajador. Es decir, una reforma de privatización e indi-
vidualización de los sistemas de pensiones. El último punto se refiere a la
descentralización de los fondos federales de educación, salud e infraestructura
social a estados y municipios.
Al finalizar su período, Zedillo entregó la banda presidencial, por primera
vez en la historia, a un presidente que no había surgido de las filas del Partido
Revolucionario Institucional. Quedaba por ver si ese hecho significaría
también un cambio en la política social del país.

3. VICENTE FOX QUESADA (2000-2006)

El 1 de diciembre de 2000, Vicente Fox Quesada tomó posesión como

presidente de México. Su asunción generó gran expectativa debido a que fue
el primer presidente de la alternancia, pertenecía al conservador Partido
Acción Nacional, pero, además, el entonces candidato se dedicó desenfada-
damente a ofrecer en su campaña una serie de promesas notables, aunque
excesivas, tales como un crecimiento anual de 7 % del PIB, la creación de un
millón de empleos por año y la erradicación total de la inseguridad. Por si
fuera poco, a diferencia de sus dos antecesores, Vicente Fox no inició su

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174 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

período presidencial con una crisis económica ni con una crisis política,
todo lo contrario; el crecimiento económico era sostenido y ser el presidente
del cambio le otorgaba un bono de legitimidad inicial. Por tanto, las expec-
tativas eran muy altas al inicio de su sexenio.
Aunque la política social no parecía ocupar un lugar preeminente en su
agenda (Flamand y Moreno-Jaimes, 2015: 2017), el Gobierno foxista presentó
la estrategia de desarrollo social Contigo, cuyos objetivos eran: «Reducir
la pobreza extrema, generar igualdad de oportunidades para los grupos más
pobres y vulnerables, apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en
condición de pobreza y fortalecer el tejido social a través de fomentar la parti-
cipación y el desarrollo comunitario» (SEDESOL, 2001: 19).
Contigo proyectó cuatro líneas de acción: a) ampliación de capacidades:
educación, salud y capacitación laboral; b) generación de oportunidades
productivas: desarrollo local y acceso al crédito, generación de empleo; c) provi-
sión de protección social: salud y protección social, previsión social, y d)
formación de patrimonio: vivienda y ahorro. Estas líneas de acción se plan-
tearon para atender cinco etapas del ciclo de vida: prenatal, infancia, adoles-
cencia y juventud, adultos y adultos mayores. Inicialmente, para la estrategia
Contigo se consideraron 223 programas federales, distribuidos en las cuatro
líneas de acción.
Tal como sucedió en los sexenios previos, durante el mandato de Vicente
Fox hubo también programas sociales prioritarios, algunos incluso concen-
traron las asignaciones presupuestales del rubro de desarrollo social (Tetreault,
2012: 55). Al respecto, dos programas sociales pueden catalogarse como los
emblemáticos de la primera Administración federal panista: Oportunidades y
el Seguro Popular.
El programa Oportunidades significó la continuidad del PROGRESA y,
por ende, el mantenimiento de los PTC. Luego de las evaluaciones positivas
del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, en las que
incluso lo consideraron como un modelo de exportación (Banegas y Mora,
2012), el Gobierno de Vicente Fox decidió no solo conservarlo, sino también
ampliarlo. De esta forma, en 2002 el otrora PROGRESA cambió de nombre
a Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y fue incorporado a la
vertiente de Desarrollo de capacidades en la estrategia Contigo.
Aunque se conservó el esquema original del PROGRESA, el programa
Oportunidades expandió su incidencia. Amplió su cobertura, primero a fami-
lias de zonas semiurbanas y después a las zonas metropolitanas de las grandes
ciudades del país. El apoyo educativo también se innovó, pues las becas para
educación básica se ampliaron hasta la educación media superior. Una modi-
ficación relevante fue la incorporación de Jóvenes con Oportunidades, el cual
otorgó apoyo financiero a estudiantes que terminaban el nivel medio superior

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 175

para ayudarlos a sufragar estudios superiores, iniciar un negocio o invertir en

algún patrimonio. Otro componente fue el Apoyo a Adultos Mayores, el cual
se incorporó en 2006 e instauró transferencias monetarias a adultos de setenta
años o más, que fueran además integrantes de familias afiliadas al programa.
Por su parte, el programa Seguro Popular se planteó con el objetivo de
alcanzar la cobertura universal. El programa surgió para ofrecer protección
financiera y servicios de salud a la población no asegurada y de menos
recursos del país. Su diseño se orientó a financiar un paquete de servicios
personales de salud de primer y segundo nivel (atención ambulatoria y
hospitales generales) y de atención de tercer nivel, los cuales reciben los
afiliados sin desembolsos al recibir la atención médica (Bizberg y Flamand,
s. f.: 20).
Por último, durante el sexenio de Fox conviene reseñar dos novedades
relevantes en materia de política social: la promulgación de la Ley General de
Desarrollo Social y la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Polí-
tica Social.
El 20 de enero de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la
Ley General de Desarrollo Social (LGDS)5, la primera normativa en el país
para regular las estrategias, políticas y acciones en dicho ámbito. La LGDS es
significativa no solo por su carácter normativo fundacional, sino porque
asienta el enfoque de derechos en las políticas sociales6, la medición multidi-
mensional de la pobreza, la evaluación constante de los programas, la creación
del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), y esta-
blece que el gasto destinado a los programas sociales tendrá que aumentar
cada año —al menos proporcionalmente con la inflación—.

5
LGDS, Ley General de Desarrollo Social. (2018). Diario Oficial de la Federación,
20-01-2004. Últimas reformas publicadas en el DOF el 26-01-18. Disponible en:
https://bit.ly/2ww6Asm.
6
«En el enfoque basado en derechos, como sostiene Abramovich, se considera que el
primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son
titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura
cambiar la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de
partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino
sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. Las
acciones que se emprendan en este campo no son consideradas solo como el
cumplimiento de mandatos morales o políticos, sino como la vía escogida para
hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los
tratados sobre derechos humanos. Los derechos demandan obligaciones y ante las
obligaciones se requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento»
(CEPAL, 2016: 14).

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

176 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Como se ha señalado, la LGDS determinó la creación del CONEVAL

como una instancia con autonomía técnica y de gestión cuyo objetivo es,
precisamente, evaluar la política de desarrollo social7. Se trató de un orga-
nismo creado con el propósito de que la política social del Gobierno federal
fuese más transparente y efectiva.
En suma, el sexenio de Fox fue de los períodos presidenciales con el
mayor número de creaciones institucionales relacionadas con el desarrollo
social y donde se planteó, por primera vez con mayor claridad, la intención
de articular acciones con miras a la universalización de la seguridad social.
No obstante, tampoco se logró un descenso relevante de los niveles de
pobreza ni hubo una mejor articulación ni se alcanzó la universalización. A
manera de ejemplo, a pesar de que Contigo fue planteada como una estra-
tegia integral de desarrollo social, en la práctica no logró una adecuada
vinculación, incluso entre los programas pertenecientes al mismo sector; por
ejemplo, Oportunidades no se relacionó con el Seguro Popular, aunque
ambos atendían el componente de salud (Franco y Canela, 2016: 165-166).
Ante tal panorama concluyó el sexenio de Fox para dar paso a otro sexenio
de extracción panista.

4. FELIPE CALDERÓN HINOJOSA (2006-2012)

El sexenio del segundo presidente emanado del PAN, Felipe Calderón

Hinojosa, se inició en un entorno político crispado debido a que el proceso en
el que fue electo, por un margen muy estrecho, devino en su impugnación y
en un conflicto poselectoral. Además, el sexenio estuvo marcado por el enfren-
tamiento que emprendió contra el narcotráfico, a lo que comúnmente se
conoce como la guerra contra el narco, proceso que arrojó cifras alarmantes de
violencia hacia la población civil. Aun entre conflictos poselectorales y armados,
Felipe Calderón realizó cambios e implementó políticas de desarrollo social.
Al igual que en el sexenio anterior, el gobierno de Calderón planteó una
estrategia de desarrollo social, cuyo objetivo era coordinar las acciones del
Gobierno federal, evitando la dispersión, la subutilización de los recursos
públicos y la complementariedad de los tres órdenes de gobierno (Franco y
Canela, 2016: 166). Dicha estrategia fue nombrada Vivir Mejor.
Dado que el propósito de la política social era «instrumentar acciones
dirigidas a corregir las distorsiones distributivas del mercado, igualar las opor-
tunidades y garantizar una vida digna para los mexicanos», Vivir Mejor se

7
Para conocer una cronología de las instituciones y acciones de la política de evaluación
en México, véase CONEVAL (2015: 17-20).

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 177

enfocó en tres líneas de acción: desarrollo de capacidades básicas, consolida-

ción de una red de protección social y el establecimiento de «puentes comuni-
cadores hacia un desarrollo económico sostenido y sustentable» (Gobierno
Federal, s. f.: 26). La estrategia planteó acciones novedosas entre las que desta-
caron: ampliar la oferta educativa en los niveles de educación media superior
y superior; universalizar el acceso a los servicios de salud pública, y vincular la
política económica con las políticas sociales para ampliar las oportunidades de
trabajo e ingreso en los hogares (Ordóñez, 2012: 235).
Al igual que otros períodos presidenciales, el sexenio calderonista tuvo
programas sociales emblemáticos: Oportunidades, Seguro Popular y 70 y
Más, que incluso se consideraron prioritarios por contar con proporciones
considerables del gasto público social (Bizberg y Flamand, s. f.: 16).
Aunque significó una continuidad en la política social, el programa
Oportunidades tuvo modificaciones para atenuar los efectos de la crisis econó-
mica mundial de 2008, e incorporó ayudas para la alimentación, para el
consumo de fuentes de energía, para hijos con rango de edad entre los cero y
los nueve años, y becas para niñas y niños de primero y segundo de primaria
(Ordóñez, 2017: 113).
El segundo de los programas emblemáticos significó también la conti-
nuidad de uno creado en la Administración anterior: Seguro Popular, el cual
tuvo modificaciones como la incorporación del seguro médico para una nueva
generación (que implicó la afiliación de los niños que hubiesen nacido a partir
del 1 de diciembre de 2006, inicio del sexenio de Calderón). Además, gracias
a un cambio en el mecanismo de financiamiento, aumentó el número de
familias aseguradas (Flamand y Moreno-Jaimes, 2015: 231), con lo que el
programa amplió su cobertura de 5,3 millones de afiliados, en 2004, a 49,1
millones en 2011 (Bizberg y Flamand, s. f.: 21). A pesar de ello, se ha criticado
que dicho programa posee una escasa cobertura en el ámbito rural y los servi-
cios que ofrece suelen ser de baja calidad (Ordóñez, 2012: 232).
El tercer programa se inició en 2007: el programa de atención a los
adultos mayores de setenta años y más en zonas rurales, que se conoció
como 70 y Más. El programa surgió con el objetivo de mejorar las condi-
ciones de vida de los adultos mayores con una pensión económica de tipo
no contributivo y con acciones para atender el deterioro de la salud física y
mental de dicha población. Al comienzo se benefició a todos los adultos
mayores de setenta años en localidades menores de 2500 habitantes, y en
2009 se extendió a zonas de hasta 30 000 habitantes. El apoyo consta de un
monto mensual, en entregas bimestrales, y un pago que se otorga por una
única vez al representante antes del fallecimiento del beneficiario. Entre
2007 y 2011 la cobertura del programa se incrementó en un 108 % (Bizberg
y Flamand, s. f.: 25).

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178 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Una acción relevante en este sexenio fue el cambio en la medición de la

pobreza. Anteriormente se establecía un modelo unidimensional de estima-
ción basado en el ingreso, y se consideraban tres tipos de pobreza: alimentaria,
de capacidades y de patrimonio. No obstante, derivado de la LGDS, el
CONEVAL tuvo el mandato de medir la pobreza a través de múltiples dimen-
siones: ingreso corriente per cápita; rezago educativo; acceso a los servicios de
salud; acceso a la seguridad social; calidad y espacios de la vivienda; acceso a
los servicios básicos en la vivienda; acceso a la alimentación nutritiva y de
calidad; grado de cohesión social, y grado de accesibilidad a carretera pavi-
mentada (LGDS, 2018: art. 36). Así, la población en situación de pobreza
multidimensional será aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir
los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades y presente
carencia en al menos uno de los seis indicadores: rezago educativo; acceso a los
servicios de salud; acceso a la seguridad social; calidad y espacios de la vivienda;
servicios básicos en la vivienda, y acceso a la alimentación (CONEVAL, 2010:
título segundo, octavo).
Luego de un amplio trabajo, que incluyó propuestas de expertos,
consultas y una propuesta discutida en seminarios, el CONEVAL propuso
una metodología de medición de la pobreza que buscaba cumplir con las
disposiciones legales, y fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19
de mayo de 20108.
En ese sexenio el CONEVAL comenzó a publicar anualmente evaluaciones
de la política de desarrollo social en México. Sobre la política social calderonista,
el CONEVAL concluyó que, aunque se generaron muchos programas de desa-
rrollo social, legó un sistema de protección social9 sin integración y con problemas
de concepción a nivel global en el cual a) las políticas de desarrollo social no se
asociaron a los derechos; b) no benefició a todos los mexicanos; c) el nivel de
acceso y calidad de los programas es desigual, y d) la coordinación y la comple-
mentariedad entre entidades y dependencias fueron débiles para la entrega de
beneficios a la población pobre (CONEVAL, 2012: 190). Por último, en un
análisis sobre progresividad y regresividad del gasto social durante el sexenio,10 se

8
Para conocer el análisis sobre la medición multidimensional de la pobreza, véase
Boltvinik (2014).
9
La protección social entendida «como el conjunto de intervenciones de política
pública que trata de incidir en el manejo de riesgos que afectan el nivel de consumo
de la población durante su ciclo de vida» (CONEVAL, 2012: 190).
10
«Cuando las transferencias se concentran en forma desproporcionada sobre la población
de bajos ingresos (por ejemplo, si el 10 % más pobre de la población recibe más del
10 % de una transferencia), denominaremos estas distribuciones como progresivas en
términos absolutos, o propobres, mientras que cuando, por el contrario, los recursos

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 179

arguyó que: «[…] el gasto público en alimentación es altamente progresivo; en

educación es moderadamente progresivo; en salud es prácticamente neutral,
mientras que en bienestar económico y seguridad social (pensiones) son regre-
sivos en términos absolutos» (ibid.: 199).
Calderón Hinojosa cedió la banda presidencial a un integrante del
partido que gobernó 71 años el país y con ello llegarían nuevos cambios en la
política social.

5. ENRIQUE PEÑA NIETO (2012-2018)

El 1 de diciembre de 2012 Enrique Peña Nieto tomó posesión como

presidente de México, lo cual significó el regreso del Partido Revolucionario
Institucional a la primera magistratura después de doce años de gobierno del
Partido Acción Nacional. El Gobierno de Peña Nieto presentó el Plan Nacional
de Desarrollo 2013-2018, el cual fue novedoso pues por primera vez en la
historia del país incorporó indicadores específicos de seguimiento para cada
uno de los ejes o metas nacionales.
La política social, ubicada en la meta México Incluyente, propuso
«enfocar la acción del Estado mexicano en garantizar el ejercicio de los dere-
chos sociales y cerrar las brechas de desigualdad social […]. El objetivo es que
el país se integre por una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad
sustantiva»11. Dado que se asienta en los derechos sociales y humanos de la
Constitución política, el propio Gobierno federal definió su política social
como de nueva generación (SEDESOL, 2013: 10).
En este sexenio también se contó con programas prioritarios: Cruzada
Nacional contra el Hambre, Prospera y Seguro de Vida para Jefas de Familia.
Inicialmente presentada como la principal orientación en materia de
política social del sexenio, la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH)
no es un programa, propiamente dicho, sino una estrategia basada en la coor-
dinación de programas o acciones entre distintas instancias y niveles de
gobierno para atender las condiciones de pobreza extrema y los problemas
alimentarios severos de la población mexicana. Apoyada en una amplia publi-
cidad, la CNCH arrancó el 23 de enero de 2013 con los objetivos de erradicar

públicos se concentran en los estratos de mayores ingresos (por ejemplo el 10 % más rico
de la población recibe más del 10 % de una transferencia) las llamaremos regresivas en
términos absolutos. Es importante aclarar que la regresividad absoluta de un programa
público no implica que este contribuya a aumentar la desigualdad. Solo implica que su
asignación no prioriza a los grupos de menores ingresos» (CONEVAL, 2012: 161).
11
Véase: https://bit.ly/35yCvpg.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

180 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

el hambre, eliminar la desnutrición infantil, aumentar la producción de

alimentos, minimizar las pérdidas de alimentos, y promover la participación
comunitaria aunando esfuerzos y recursos de la federación, las entidades fede-
rativas y los municipios, así como de los sectores público, social y privado y de
organismos e instituciones internacionales.
Aunque en su último informe de gobierno Peña Nieto afirmara que la
CNCH «ha tenido resultados positivos tanto en la disminución del número
de personas que padecían el problema como por significar una experiencia de
coordinación interinstitucional y de presencia gubernamental en el territo-
rio»12, en términos estrictamente numéricos, el balance del cumplimiento de
la CNCH según sus propios indicadores es negativo: solo se emplearon 50 %
de los instrumentos de evaluación originalmente planteados (cuatro de ocho
indicadores). De este porcentaje, solo 25 % de los indicadores (dos de cuatro)
registró cifras positivas, pero en ninguno de estos casos se alcanzó siquiera
25 % de las cifras establecidas como metas. Así que el 75 % de los indicadores
no fueron utilizados ni cumplidos por la CNCH y el 25 % restante no alcanzó
por lo menos la tercera parte de las metas13.
El Prospera representó «la siguiente etapa en el proceso de maduración»
del programa, otrora identificado como PROGRESA y después como Opor-
tunidades (SEDESOL, 2015: 16). La transformación del Programa de Desa-
rrollo Humano Oportunidades en Programa de Inclusión Social (Prospera)
tuvo como principal sustento su propio nombre; es decir, propiciar la inclu-
sión; esto es, procurar la vinculación de sus beneficiarios con otros programas
sociales, de crédito y laborales. Así, el Prospera contó con cuatro compo-
nentes: alimentación, salud, educación e inclusión. El programa también
modificó su focalización, pues se añadió el índice de rezago social como
criterio de selección de beneficiarios.
El programa Seguro de Vida para Jefas de Familia surge a partir del
reconocimiento de que uno de los grupos más vulnerables eran las familias
dirigidas por mujeres, debido a la limitada capacidad para reponerse ante
eventos que perturban su bienestar social, como lo es el fallecimiento de
la madre. El programa se inició en 2013 con el objetivo de asegurar a esas
madres de familias monoparentales en condición de pobreza, vulnerabilidad
por carencias sociales o vulnerabilidad por ingreso, de modo que, en caso de
fallecimiento, sus hijas e hijos reciban un apoyo económico mensual para

12
Presidencia de la República (2018). 6to Informe de Gobierno. 2017-2018 (p. 186).
México.
13
Presidencia de la República (2018). 6to Informe de Gobierno. 2017-2018 (p. 113).
Anexo Estadístico. México.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 181

que puedan permanecer en el sistema escolar hasta un día antes de cumplir

los veinticuatro años.
En términos de gestión de la política social, en este sexenio se llevaron a
cabo un par de acciones relevantes. En primer lugar, la SEDESOL construyó
el Sistema de Información Social Integral para fusionar tres subsistemas
previos de beneficiarios y potenciales beneficiarios de los programas sociales
de los tres órdenes de gobierno, lo cual permitió mayor precisión de la focali-
zación de acciones en el ámbito del desarrollo social (CONEVAL, 2018: 213).
Un segundo avance es la tendencia, registrada sobre todo al final del
sexenio, para la elaboración del presupuesto basado en resultados. Así lo avala
el CONEVAL, el cual indicó en 2018 que 68 de los 88 programas sociales que
consideró prioritarios aumentaron su presupuesto en términos reales o se
quedaron igual y solo 20 disminuyeron, mientras que de los programas no
prioritarios 24 aumentaron su presupuesto en términos reales o se quedaron
igual, y 37 disminuyeron (CONEVAL, 2018: 225-226).
En la política social de este período se evidenciaron también dos fallas
graves: la manipulación en las mediciones de la pobreza y el abuso en el
manejo de los recursos públicos. La primera tuvo el propósito de influir en las
mediciones del bienestar social con la modificación en 2016 de las encuestas
que el organismo utiliza para registrar los ingresos de la población, lo cual
resultó en un incremento de 33,6 % del ingreso en los hogares más pobres en
un solo año. Especialistas en medición de pobreza señalaron que sin esas
correcciones de 2014 a 2016 no hubiese habido una disminución de 2,6 %, lo
cual representa 1,9 millones de personas en situación de pobreza (como se
reportó oficialmente), sino una disminución de 1,1 % y prácticamente sin
variación en el número de pobres14.
La segunda falla fue la práctica constante de desvío de los recursos
públicos. En el sector de desarrollo social se documentaron varios casos, pero
el más notorio fue el conocido como la estafa maestra, esquema que consiste
en ejercer presupuestos a partir de convenios con universidades públicas e
institutos estatales de radio y televisión, organismos que subcontrataron
empresas (muchas inhabilitadas o ficticias) para eludir controles de licitación
y transparencia. A partir de la identificación de este esquema de desvíos, en la
revisión de las cuentas públicas de 2013, 2014 y 2015, entre octubre de 2015
y septiembre de 2018, la Auditoria Superior de la Federación presentó dieci-
séis denuncias de hechos por presuntas irregularidades de la SEDESOL, que
ascienden a 2800 millones de pesos.

14
CONEVAL e INEGI manipularon la cifra de pobres (Boltvinik. Vanguardia Mx,
13-06-2018. Disponible en: https://bit.ly/2JAIzmZ).

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

182 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Así, con reclamos sobre sus prácticas de ineficiencia y tergiversación, el

sexenio de Peña Nieto concluyó el 1 de julio de 2018, cuando el candidato
de la coalición Juntos Haremos Historia, Andrés Manuel López Obrador, ganó
la presidencia de la República con el 53 % del total de los sufragios efectivos,
lo cual significó una diferencia de treinta puntos porcentuales, la más grande
de los últimos treinta años (Salinas obtuvo 50’7 % de los votos, Zedillo el
48’7 %, Fox el 42’5 %, Calderón el 35’9 % y Peña el 38’2 %).
De hecho, en gran parte instigado por el propio candidato ganador, tales
resultados se han interpretado como una evaluación negativa del modelo de
política social implementado en el país en los últimos treinta años. La tabla 2
resume los planteamientos y acciones de política social emprendidas en los
últimos cinco sexenios en México.
Una vez revisadas las acciones por cada sexenio, ahora emprenderemos
un análisis de los últimos treinta años de la política social en México, a manera
de reflexiones finales.

IV. ¿TREINTA AÑOS DE UN MODELO DE LA POLÍTICA SOCIAL

EN MÉXICO?

Si los modelos son abstracciones teóricas que mediante inferencias

permiten establecer las unidades y procesos centrales de un universo temá-
tico15, entonces un modelo de política social debe incluir sus directrices cons-
titutivas y su correspondencia con los indicadores de su funcionamiento; a
saber, la concepción sobre pobreza que conlleva la atención de la misma; los
mecanismos básicos que se utilizan para afrontarla, y las cifras sobre pobreza.
Estos tres son los elementos mínimos que, analizados comparativamente, nos
permitirán establecer si lo realizado en el ámbito del desarrollo social en
México durante los últimos treinta años puede concebirse como un único
modelo de política social.
Los datos más fiables sobre pobreza provienen de 1950 y se extienden
hasta 2018, período en el que se evidencia una drástica disminución, pues de
88,4 % de población pobre registrada en 1950 pasó a 41,9 % en 2018, lo cual
indicaría que en 66 años el porcentaje de población pobre en México se redujo

15
Como ha analizado Michel Armatte, en las ciencias sociales la noción de modelo ha
admitido una pluralidad de significados y usos, siempre en virtud de las necesidades
metodológicas de las disciplinas o los estudios particulares (2006). Al decir de David
Held: «Los modelos son redes complejas de conceptos y generalizaciones acerca de
aspectos políticos, económicos y sociales» (2001).

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

 Tabla 2. Resumen de la política social en los últimos cinco períodos presidenciales
Carlos Salinas de Ernesto Zedillo Ponce Vicente Fox Quesada Felipe Calderón Enrique Peña
Ámbito\Presidente
Gortari (1988-1994) de León (1994-2000) (2000-2006) Hinojosa (2006-2012) Nieto (2012-2018)
Concepciones de Desarrollo social Desarrollo humano Desarrollo humano Desarrollo humano Desarrollo
desarrollo y política y participativo y social asociado al y social asociado al y social asociado al humano y
social asociado al ámbito ámbito económico. ámbito económico. ámbito económico. social asociado
económico. Combate a la Combate a la Instrumentar acciones al ámbito
Combate a la pobreza apoyando las pobreza apoyando las dirigidas a corregir económico.
pobreza y como capacidades humanas capacidades humanas las distorsiones El propósito
provisión de en busca de la inserción en busca de la distributivas del de la política
servicios públicos del pobre al mercado. inserción al mercado. mercado e igualar las social, catalogada
bajo el modelo de Erradicación de la Incorporación de un oportunidades. como de “nueva
corresponsabilidad. pobreza a partir de enfoque de protección generación” es
romper su círculo social, pero sin garantizar el
intergeneracional en universalidad. ejercicio de los
CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

la salud, la educación derechos sociales y

y la alimentación cerrar las brechas
mediante transferencias de desigualdad.
monetarias
condicionadas centradas
en las jefas de familia.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

Eficiencia del gasto y
el papel del mercado
como determinante
último del acceso al
bienestar. mediante el
aprovechamiento de
activos y oportunidades.
183

…/…
 …/…
184

Carlos Salinas de Ernesto Zedillo Ponce Vicente Fox Quesada Felipe Calderón Enrique Peña
Ámbito\Presidente
Gortari (1988-1994) de León (1994-2000) (2000-2006) Hinojosa (2006-2012) Nieto (2012-2018)
Principales Liberalismo social. PROGRESA Contigo. Vivir Mejor. CNCH, Prospera
estrategias y PRONASOL. Oportunidades y Oportunidades, Seguro y Seguro de Vida
programas Seguro Popular. Popular y Programa de para Jefas de
atención a los adultos Familia.
mayores de 70 y Más.
Líneas de acción de Estrategia de Corresponsabilidad de Contigo proyectó: Vivir Mejor tenía La sección México
la política social desarrollo que organizaciones sociales 1) ampliación como objetivo Incluyente, del
se apega a los y ciudadanos en el de capacidades: coordinar las acciones PND 2013-2018
principios de desarrollo social. educación, salud y del gobierno federal, incluyó varias
libre mercado, Transferencias capacitación laboral; evitando la dispersión, líneas de acción.
pero que incluye monetarias focalizadas 2) generación de la subutilización de los Las más relevantes
el gasto público a familias pobres. oportunidades recursos públicos y la y reiteradas
para proveer de Descentralización hacia productivas: desarrollo complementariedad fueron:
servicios de salud estados y municipios. local y acceso al de los tres órdenes de Fortalecer el
y educación y crédito, generación de gobierno. desarrollo de
programas contra empleo; 3) provisión Se enfocó en tres líneas capacidades
la pobreza, con de protección social: de acción: desarrollo Combatir
mecanismos de salud y previsión social, de capacidades básicas; las carencias
participación y 4) formación de consolidación de una alimentarias de la

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

social. patrimonio: vivienda red de protección social, población.
y ahorro. Estas líneas y establecimiento de Generar esquemas
de acción atendían puentes comunicadores de desarrollo
cinco etapas: prenatal, hacia un desarrollo comunitario a
infancia, adolescencia económico sostenido partir de procesos
y juventud, adultos y y sustentable. de participación
adultos mayores. social.
MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

…/…
 …/…
Carlos Salinas de Ernesto Zedillo Ponce Vicente Fox Quesada Felipe Calderón Enrique Peña
Ámbito\Presidente
Gortari (1988-1994) de León (1994-2000) (2000-2006) Hinojosa (2006-2012) Nieto (2012-2018)
Principales Instauración de la Creación de los Promulgación de la Medición Indicadores para
acciones para la SEDESOL. programas de LGDS y creación del multidimensional de la el PND
institucionalización transferencias CONEVAL. pobreza. Sistema de
de la política social monetarias Informes de evaluación Información
condicionadas. anual de la política de Social Integral.
Incorporación de desarrollo social. Presupuesto
reglas de operación, basado en
lineamientos y resultados
evaluación en
programas sociales.
Fuente: elaboración propia.
CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

185
186 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

46,5 %. Como se detalla en el cuadro 1, esa tendencia reductiva encuentra

estancamientos (década de 1980) e incluso retrocesos en épocas de crisis
económicas (1994-1996 y 2008-2010).
Sin embargo, la reducción en el porcentaje de la población pobre no
corresponde al número de personas pobres, pues de los 23,9 millones asentados
en 1950 aumentó a 52,4 millones en 2018; es decir, en 66 años el total
de personas en situación de pobreza en México se incrementó en 28,5 millones de
personas. En cualquier caso, ya sea como porcentaje de la población o número
de personas, se puede encontrar tendencias, crecientes o decrecientes, afectadas
por las crisis económicas, pero no se identifican correlaciones en períodos
previos o posteriores a la década de 1980, por lo que a partir de este indicador
es factible afirmar que el modelo en la gestión de la política social ha sido
ineficaz para contener la pobreza, ya no digamos erradicarla16.

Tabla 3. Pobreza en México, 1950-2018

Población en situación de pobreza Porcentaje de la población

Año
(millones de personas) en situación de pobreza
1950 23,9 88,4
1956 26,8 83,5
1958 27,9 81,3
1963 30,5 75,2
1968 33,1 69,4
1977 40 63,8
1984 39,8 53
1989 44,7 53,5
1992 46,1 53,1
1994 47 52,4
1996 64 69
…/…

16
La política social por sí sola no erradica la pobreza, pues depende de múltiples factores,
pero como se señala en la bibliografía especializada (Brady, 2005; Jantti y Danziger,
2000) sí es un componente central para su disminución a partir de la suficiencia y
pertinencia de sus recursos e instrumentos.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 187

…/…
Población en situación de pobreza Porcentaje de la población
Año
(millones de personas) en situación de pobreza
1998 60,7 63,7
2000 52,7 53,6
2002 50,4 50
2004 48,6 47,2
2006 46,5 42,9
2008 49,5 44,4
2010 52,8 46,1
2012 53,3 45,4
2014 55,3 46,2
2016 53,4 43,6
2018 52,4 41,9
Fuente: Székely (2005), para el período 1950-1989; véase https://bit.ly/2R77JxB para el período 1992-
2006; CONEVAL (2019), para fechas posteriores. De 1968 a 2006 los datos corresponden a la pobreza
de patrimonio (ingreso insuficiente para adquirir la canasta alimentaria y efectuar los gastos en salud,
educación, vestido, vivienda y transporte, aun si se hiciera uso de todo el ingreso para la adquisición de
estos bienes y servicios). De 2008 a 2018, población total considerada como pobre por el CONEVAL.

En las cifras sobre pobreza no es posible distinguir cambios relevantes en la

política social mexicana, a diferencia de la creación de estrategias e instituciones
para atenderla desde el Estado. Así, con base en una propuesta de tipificación de
las orientaciones sobre desarrollo y pobreza de la CEPAL (2003), hallamos que
han existido en México, entre 1917 y 2018, dos perspectivas de atención a la
pobreza que pueden definirse como sectorial y multisectorial (ASF, 2015: 42).
En la perspectiva sectorial se concebía a la industrialización como el
único motor del progreso de la nación, por lo que la pobreza no se conside-
raba un problema público y, por tanto, no existía definición, sector, estrategias
ni programas centrados en su atención. Las instituciones públicas de educa-
ción, trabajo, vivienda y seguridad social fueron establecidas para apoyar
socialmente el proyecto económico y no como un ámbito específico para el
combate a la pobreza o el desarrollo social universal. Esta perspectiva estuvo
vigente desde 1917 hasta 1972 (ASF, 2015: 42-43).
Por otro lado, la perspectiva multisectorial se basa en el reconocimiento
de que el modelo de industrialización no fue capaz de generar el progreso
nacional y, además, incrementó la marginación rural y urbana. Así, desde esta

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

188 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

perspectiva la pobreza se concibe como un problema que requiere atención

mediante una estructura y acciones específicas del Estado. Se afirma que este
enfoque se inició en 1973 y ha perdurado hasta hoy día (ASF, 2015: 42-43).
Aunque esta visión se define por la atención especializada de la pobreza,
dicha atención ha registrado tres esquemas distintos: desarrollo regional, asis-
tencialismo y desarrollo de capital humano (ASF, 2015). El desarrollo regional
significó el inicio de los programas enfocados en el combate a la pobreza
debido a la caducidad del modelo industrializador y la crisis inflacionaria. Los
primeros programas para la atención de la pobreza se focalizaron en zonas
rurales bajo la teoría causal de que «si se desarrollan las regiones, la pobreza
disminuirá». La pobreza se estimaba según los criterios de ingreso y se consi-
deró como consecuencia de los desequilibrios económicos derivados del
modelo de industrialización. Este esquema prevaleció entre 1973 y 1982.
El asistencialismo estuvo vigente entre 1983 y 1996, y el ingreso fue
también el núcleo de identificación de la pobreza. En este esquema se comenzó
a concebirla como un fenómeno rural y urbano con múltiples factores que
disminuyen la calidad de vida de las personas. Determinada por una época de
reducción y racionalización del aparato público, los programas de combate a
la pobreza comenzaron a transferir apoyos económicos y en especie bajo la
lógica de que, si «se fomenta el espíritu de solidaridad, la pobreza disminuirá».
El PRONASOL fue el prototipo de esa etapa.
Por último, la etapa de desarrollo de capital humano comienza con la
puesta en marcha del PROGRESA, un modelo de programa social de ese
período. El punto nodal aquí es la articulación de los ámbitos sociales y econó-
micos bajo la concepción de capital humano, que entiende a la educación, salud
y alimentación como herramientas e inversiones en las personas para alcanzar
objetivos económicos a nivel micro y macro. Desde la perspectiva de que «si se
incrementa el capital humano, la economía crecerá y la pobreza disminuirá»,
se concibe a la pobreza como el conjunto de carencias que se reproducen en
forma de ciclo vicioso con efectos perniciosos para el capital humano.
La atención especializada en la pobreza, propio de la perspectiva multi-
sectorial, conllevó la disposición de recursos y la creación de instituciones del
Estado. Para el primer caso, un primer indicador es el gasto social; es decir, el
gasto público que se emplea para reducir las brechas de desigualdad y los
niveles de pobreza y se enfoca, principalmente, en mecanismos de protección
social y desarrollo de capacidades de las personas (De la Torre et al., 2018).17

17
En el Presupuesto de Egresos de la Federación 2018, la clasificación de gasto en
desarrollo social incluye: 1) protección social; 2) educación; 3) salud; 4) vivienda y
servicios a la comunidad; 5) protección ambiental; 6) recreación, cultura y otras
manifestaciones culturales, y 7) otros asuntos sociales.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 189

Al comparar las cifras de gasto público de ocho décadas, como se advierte

en el cuadro 2, vemos una diferencia entre los sexenios previos a 1988 y los
posteriores a dicho año, pues en el primer período el gasto destinado al desa-
rrollo social nunca superó 19 % del gasto público, mientras que para los
últimos treinta años no descendió de 48 %, e incluso alcanzó cifras cercanas a
60 % en dos períodos presidenciales. De hecho, es en el período 1988-1994
cuando se genera una inflexión, pues el porcentaje en gasto social respecto del
gasto público aumentó 36,8 %; este es el cambio más amplio producido entre
un sexenio y otro. A partir de ese incremento, los porcentajes de gasto social
ya no regresaron a las cifras previas a 1988, e incluso se mantuvieron en
porcentajes mayores a 50 %. Entonces, en términos de gasto social, las direc-
trices son claramente diferenciadas y excluyentes entre el período 1935-1988
y el período 1988-2018.

Tabla 4. Gasto social por sexenios en México, 1935-2018

Período Presidente % asignado al desarrollo social

1935-1940 Lázaro Cárdenas 18,6
1941-1946 Manuel Ávila Camacho 16,5
1947-1952 Miguel Alemán 13,3
1953-1958 Adolfo Ruiz Cortines 14,5
1959-1964 Adolfo López Mateos 18,6
1965-1970 Gustavo Díaz Ordaz 16,0
1971-1976 Luis Echeverría Álvarez 18,5
1977-1982 José López Portillo 16,3
1983-1988 Miguel de la Madrid 11,6
1988-1994 Carlos Salinas de Gortari 48,4
1994-2000 Ernesto Zedillo Ponce de León 57,3
2000-2006 Vicente Fox Quesada 59,5
2006-2012 Felipe Calderón Hinojosa 56,3
2012-2018 Enrique Peña Nieto 58,5
Fuente: elaboración propia. Moreno, Ortiz y Marrufo (2004: 61), para el período 1935-1988;
CEFP (2015: 31), para el período 1988-2014; Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dispo-
nible en: https://bit.ly/2VjzZ1f, para los cuatro años restantes, y la contrastación del resto de
cifras.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

190 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Además, la perspectiva de atención de la pobreza implicó que el Estado

mexicano creara múltiples instituciones especializadas en dicho ámbito. Entre
1917 e inicios de la década de 1970 se fundaron instituciones públicas y se
emprendieron acciones de desarrollo social cuyo modelo concebía al bienestar
como resultado de la industrialización; sin embargo, a mediados de la década
de 1970 se crearon numerosas y diversas instituciones que apoyaron la concep-
ción de la pobreza como un problema de atención específica.
Gerardo Ordóñez identifica dos etapas en las políticas sociales contra la
pobreza en México: el desarrollo rural, desde 1970 hasta inicios de la década
de 1980, cuyas acciones buscaban reorientar una parte importante de los
recursos públicos hacia los habitantes pobres del campo; y la liberalización
económica, desde 1980 hasta nuestros días, centrada en la búsqueda de nuevos
equilibrios entre el mercado y el sector público como fuentes de bienestar que
generó la eliminación de subsidios a la producción y el consumo, así como la
focalización de los beneficios (Ordóñez, 2018).
A partir del cambio de perspectiva de atención a la pobreza se estable-
cieron programas sociales, organismos públicos y normas que fundaron un
sector especializado en el desarrollo social. Para el caso de los programas
sociales, se trata de acciones que focalizan recursos para el combate a la pobreza
y se iniciaron en 1973 con la puesta en marcha del Programa de Inversiones
para el Desarrollo Rural (PIDER), centrado en los pobres rurales. A partir de
entonces, se han implementado decenas de programas sociales en numerosos
ámbitos, y los más relevantes son los PTC como PRONASOL y PROGRE-
SA-Oportunidades-Prospera.
Asimismo, se han instituido organismos como la SEDESOL, en 1992, y
el Coneval, en 2005; una para encargarse de los programas sociales y el otro
para la medición oficial de la pobreza y la evaluación de la política social del
Estado mexicano. Por último, también se promulgaron normas como la Ley
General de Desarrollo Social, en 2004, la primera en el país para regular las
estrategias, políticas y acciones en dicho ámbito, y la «Metodología de la medi-
ción multidimensional de la pobreza», en 2010, para instituir la obligación
gubernamental de medir la pobreza mediante criterios amplios y objetivos.
Una vez revisados los indicadores de la política social y sus pormenores
en los últimos cinco períodos presidenciales, es oportuno formular una
respuesta coherente y sustentada para la pregunta central de este artículo: ¿a
partir de la década de 1980 inició un nuevo modelo de política social en
México, como se suele afirmar en la bibliografía especializada?
En la década de 1970, en medio de una crisis económica aguda, se iniciaron
procesos de liberalización económica y política en México. Ello tuvo efectos,
entre otros ámbitos, en la política social, pues trastocó el esquema conceptual y
la organización institucional donde el desarrollo social se proyectaba como

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 191

resultado de la industrialización. El descenso en los niveles de bienestar en el

país propició que la pobreza se comenzara a concebir como un problema público
de atención imperiosa y especializada, por lo que se crearon programas, orga-
nismos públicos y normativas que instituyeron gradualmente un ámbito de
desarrollo social en el sector público. A partir de entonces, como bien se afirma
en la bibliografía especializada, hubo un cambio en las directrices de la política
social mexicana, pero tal variación amerita al menos tres precisiones.
Primero, pese a que en la bibliografía especializada suele aseverarse que el
cambio en la política social ocurrió en la década de 1980, en realidad su origen
está en la década anterior. Si bien en el sexenio de Carlos Salinas surgió el
primer gran programa social (PRONASOL) y ocurrió el primer gran salto
cuantitativo del gasto social, fue en 1973, durante el sexenio de Luis Echeve-
rría, cuando se hace evidente el cambio de perspectiva en la política social con
la implementación del PIDER, el primer programa creado ex profeso para el
combate a la pobreza.
Segundo, algunos especialistas han afirmado que el nuevo modelo de
política social en México se orientó a las necesidades de los pobres, con lo cual
se abandonó la noción de los derechos sociales. No obstante, según lo anali-
zado en este artículo, el viraje en la política social implicó una mayor focaliza-
ción de recursos al combate de la pobreza, pero tal dirección no implicó
suprimir la noción de derechos sociales, sino todo lo contrario, pues la promul-
gación de la LGDS, la medición multidimensional de la pobreza y la creación
del CONEVAL insertaron, al menos en términos declarativos, la idea de dere-
chos como uno de los fundamentos de la política social mexicana.
Tercero, también se ha aseverado que con el nuevo modelo de política
social se desatendieron las políticas sociales universales, lo cual es una tesis
cuestionable, pues el paradigma del universalismo tampoco existía antes del
cambio de directrices; recuérdese que en el período previo las instituciones de
desarrollo social estaban orientadas a legitimar el régimen político y el modelo
económico, por lo que no eran para todos los ciudadanos.
En todo caso, y esta es la conclusión del presente estudio, si bien hay
diferencias en los planteamientos, estrategias, instituciones, recursos y
acciones entre los períodos bifurcados en la década de 1970, la política social
en México ha sido incapaz de disminuir drásticamente los niveles de pobreza en
el país, y ha servido como un mero mecanismo de contención que pierde
su eficacia en etapas de crisis económicas. Podrá haber más o menos gasto
social, instituciones o normativas, sin que la política social en México haya
reducido de manera contundente las cifras de pobreza, además de que la
mitigación que suele provocar en los niveles de pobreza se pierde en
momentos de crisis económicas. Pensar en la erradicación de la pobreza es
todavía lejano.

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

192 MANUEL IGNACIO MARTÍNEZ ESPINOZA

Es probable que el efecto nimio se deba a lo que en ciencia política se

conoce como path dependence (traducido como «trayectorias dependientes») e
indica que los esquemas de actuación presentes tienen un estrecho vínculo
—si no una dependencia, al menos una continuidad de inercias— con trayec-
torias pasadas, fundadas o establecidas en momentos cruciales18. Es decir, los
condicionamientos estructurales, institucionales y operativos provenientes de
la etapa de constitución de la política social en México (detallados en el primer
apartado del presente texto) se conservan hasta la fecha.
La política social mexicana actual está condicionada en su compe-
tencia por una estructura dual, estratificada, segmentada y descoordinada,
que profundiza su incapacidad institucional en los gobiernos subnacio-
nales. Dicha estructura ha permitido la proliferación de programas sociales
fragmentados, duplicados, de cobertura deficiente, con incumplimiento de
sus objetivos, de diseño incorrecto, con poca transparencia y presupues-
tados sin criterios de eficiencia ni de rendición de cuentas (Martínez, 2019:
130-158).
Dicho de otro modo, desde su constitución y hasta nuestros días la polí-
tica social en México se concibe, instrumenta y opera como un paliativo de las
fallas de la política económica que, por tanto, está desarticulada de las polí-
ticas fiscales, financieras y laborales. Por otra parte, no provee un nivel mínimo
de protección social universal ni se orienta a la atención de los riesgos princi-
pales (salud, trabajo, vejez, discapacidad, orfandad, precariedad o falta de
ingresos) durante el ciclo de vida completo (niñez, adolescencia, juventud,
adultez temprana y mayor), tampoco opera de manera coordinada intersecto-
rial, intergubernamental e interprogramáticamente.
Aunque hubo cambios en concepciones, prioridades y recursos de diversa
índole, es insuficiente para denominarlo como un nuevo de modelo de polí-
tica social, pues permanecen inalterables los vacíos, sesgos y falencias here-
dados desde su etapa de constitución, y extendidos en la etapa de mitigación
de la pobreza.
En los últimos cinco sexenios se han realizado cambios destacados en la
política social en México, pero no han conseguido fundar un modelo universal,
integral y articulado que funcione como un eficiente instrumento de combate
a la pobreza y provisión del bienestar social.

18
La teoría path dependence surgió en la economía. En la ciencia política comenzó a
utilizarse para el estudio de políticas sociales en los Estados de bienestar. Véase Sánchez
de Dios (2004).

Revista de Estudios Políticos, 188, abril/junio (2020), pp. 159-196

CINCO SEXENIOS DE POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO 193

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 Textos & Contextos (Porto Alegre)
E-ISSN: 1677-9509
textos@pucrs.br
Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul
Brasil

ALAYÓN, NORBERTO
Política Social y el Trabajo Social
Textos & Contextos (Porto Alegre), vol. 9, núm. 2, agosto-diciembre, 2010, pp. 277-285
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
Porto Alegre, RS, Brasil

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=321527167009

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 Política Social y el Trabajo Social
Social Policy and Social Work

NORBERTO ALAYÓN



RESUMEN – El artículo aborda el tratamiento de las complejas y estrechas relaciones existentes entre la
Política Social y el Trabajo Social. Fundamenta acerca del por qué ambas categorías están históricamente
imbricadas y por qué seguramente lo estarán también en el futuro. Destaca el carácter esencialmente
antidemocrático del sistema capitalista y las posibilidades de atenuar o neutralizar políticamente su vigencia,
por la acción del Estado mediante el derecho laboral y las políticas sociales. Evoca las discusiones que se
produjeron en la década de los 70 acerca de la naturaleza, el significado y la función que cumplían las
políticas sociales, y luego el debilitamiento de los Estados de Bienestar, la irrupción de las brutales
propuestas neoliberales, seguida de la propia crisis del neoliberalismo, y finalmente el reflorecimiento de
modelos desarrollistas y populistas que vuelven a privilegiar la política sobre la economía y la defensa de los
derechos sociales en la búsqueda de sociedades más igualitarias. Argumenta acerca de la necesidad de
resignificar la acción profesional de los trabajadores sociales, en la perspectiva de contribuir a la
consolidación de procesos colectivos en pro de la defensa de la democracia y de la ampliación de los
derechos humanos, en su más amplia y abarcativa acepción.
Palavras clave – Política social. Trabajo social. Capitalismo. Pobreza. Estado.
RESUMO – O artigo aborda o tratamento das complexas e estreitas relações existentes entre a Política Social
e o Trabalho Social. Argumenta sobre o motivo pelo qual ambas as categorias estão histórica e intimamente
relacionadas e por que, certamente, assim permanecerão no futuro. Destaca a característica essencialmente
antidemocrática do sistema capitalista e as possibilidades de atenuar ou de neutralizar politicamente a sua
vigência pela ação do Estado, mediante o direito trabalhista e as políticas sociais. Menciona os debates
ocorridos na década de 1970 a respeito da natureza, do significado e das funções desempenhadas pelas
políticas sociais, e mais tarde, o enfraquecimento dos Estados de Bem-estar, o surgimento das brutais
propostas neoliberais, seguido da própria crise do neoliberalismo e, finalmente, o resurgimento dos modelos
desenvolvimentistas e populistas que voltam a privilegiar a política sobre a economia e a defesa dos direitos
sociais na procura de sociedades mais igualitárias. Argumenta sobre a necessidade de resignificar a ação
profissional dos trabalhadores sociais, na perspectiva de contribuir para a consolidação do processo coletivo
em benefício da defesa da democracia e da ampliação dos direitos humanos, nas sua mais ampla e
abrangente aceitação.
Palavras-chave – Política social. Trabalho social. Capitalismo. Pobreza. Estado.

 Profesor Titular Regular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Fue Vicedecano de la
Facultad de Ciencias Sociales de la UBA (1998-2002). Coordinador Académico del Centro Latinoamericano de Trabajo Social -
CELATS (1979-1982). Ex Profesor de las Carreras de Trabajo Social de Posadas, Corrientes y Tandil de Argentina. Conferencista en
Congresos nacionales e internacionales. Autor de numerosos libros, capítulos de libros y artículos sobre Trabajo Social y sobre
Derechos de la Infancia. Director de la Colección “Desarrollo Social y Sociedad” de la Editorial Espacio de Buenos Aires. Buenos
Aires – Argentina. E-mail: nalayon@sociales.uba.ar
Submetido em: agosto/2010. Aprovado em: setembro/2010.
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V
iejo y nuevo tema para el Trabajo Social (nuestra profesión) el de las políticas sociales.
Ambas categorías están históricamente imbricadas y seguramente lo estarán también en el
futuro. Si el Trabajo Social se plantea, entre sus objetivos, contribuir al mejoramiento de las
condiciones de vida de la población, contribuir al aumento del bienestar social de las personas y
comunidades, parece obvio que permanecerán intrínsecamente relacionadas, en lo conceptual, en lo
institucional, en lo laboral.
¿Pero las políticas sociales resultan suficientes para contrarrestar el desempleo, para combatir o
atenuar la pobreza y la indigencia? Pareciera que no totalmente, pero vayamos un poco más para atrás.
No es ninguna novedad para nadie, pero conviene recordarlo taxativamente: la existencia de la
pobreza deviene y está en la propia naturaleza del sistema capitalista. La esencia del capitalismo se
centra en la ganancia y la acumulación, en desmedro de la distribución equitativa de la riqueza
socialmente producida (es decir por todos).
Si la acumulación por parte de un sector social se basa en la apropiación diferenciada de la
riqueza y en una distribución desigual, la construcción y cristalización de sectores ricos y pobres se
transforma en algo “natural”, inherente a las propias características del modelo de funcionamiento social.
Por eso las llamadas campañas de “lucha contra la pobreza”, o “lucha contra el hambre”, no
debieran dejar de lado, no debieran prescindir de una rigurosa caracterización del funcionamiento de
nuestras sociedades, para evitar contribuir a escindir y negar de hecho la “ley de hierro” existente entre
capitalismo y pobreza.
Los capitalistas (pequeños, medianos o grandes) no son personas “malas” en sí, que desean
perjudicar a otras personas, por pura “maldad innata”. Lo que acontece es que al asumir la propia
“racionalidad” del funcionamiento capitalista (el lucro, la ganancia), quedan irremediablemente
encorsetadas en una lucha feroz con sus pares competidores (de una misma rama de actividades, por
ejemplo), que los empuja -si quieren sobrevivir- a asumir las reglas y rigores de la competencia y la
rivalidad.
Adam Smith, aquel economista y filósofo escocés del siglo 18, decía: “El mercado es incompatible
con la ética, porque cualquier acción moral voluntaria contradice las propias reglas del mercado y
simplemente termina por desplazar al empresario moralizante”.
El carácter esencialmente antidemocrático del capitalismo se puede atenuar o neutralizar
políticamente por la acción del Estado, mediante el derecho laboral y las políticas sociales. Y aquí nos
vamos volviendo a encontrar con nuestra profesión y con la acción específica de sus agentes como
posibles diseñadores e implementadores de las políticas de bienestar.
Nuestros Estados (capitalistas) no representan cabalmente los intereses del conjunto de la
población (el interés del bien común). Nuestros Estados representan predominantemente los intereses
económicos de los sectores que controlan (y en ocasiones definen directamente) el poder político.
El caso de Argentina, con la dictadura cívico-militar iniciada en 1976, fue paradigmático y
extremadamente revelador en este sentido. El Ministro de Economía de entonces (José Alfredo Martínez
de Hoz), distinguido representante de los intereses de la oligarquía, operaba en función de los objetivos
del proyecto general casi como el verdadero “presidente” del país, mientras los militares (detentadores
del poder formal de conducción) eran el brutal y sanguinario instrumento de represión que hacía posible
el modelo de acumulación, que -en definitiva- fue el comienzo en el país del neoliberalismo, que años
más tarde se desplegó y se impuso arrasadoramente. Valdría recordar, también, que la oligarquía es una
clase social (con “conciencia de clase”), y que los militares no constituyen una clase social.
Muchas de las críticas despiadadas a la presencia fuerte y extendida del accionar del Estado y que
propagandizaban las eventuales bondades de un “Estado mínimo”, apuntaban -elíptica o abiertamente-
hacia el debilitamiento y ausencia del Estado, en la búsqueda de su desmantelamiento como garante del
bienestar general, tal como debe ser una de sus funciones básicas. Si está “ausente” o defecciona el
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Estado como regulador de los intereses de los distintos sectores, la cruel y voraz lógica del mercado se
impondrá muy fácilmente, sin que nada, ni nadie pueda controlarla o atenuarla.
En rigor, los Estados nunca están “ausentes”. Por presencia o por “ausencia”, los Estados siempre
están presentes. Por ejemplo, si desde el Estado no se despliegan políticas activas para evitar el
desempleo; o si no se defiende y garantiza el poder adquisitivo de los salarios; o sin son escasas o
ineficientes determinadas políticas sociales específicas, indudablemente se estará actuando
decididamente (con una “presencia” fuerte) en contra de los intereses de las mayorías populares.
En el auge del neoliberalismo, nuestros Estados no se “achicaron”; lo que aconteció es que
redefinieron sus objetivos y su presencia activa se direccionó abiertamente hacia la defensa de los
intereses de los sectores de mayor concentración y poder económico. Era cierto aquello de que detrás de
la propuesta de los Estados mínimos, estaba la ambición de que se transformaran en Estados máximos…
del capital, vulnerando la noción de bienestar general y erosionando impúdicamente los principios de
equidad y solidaridad.
El politólogo argentino Guillermo O´Donnell comentaba hace unos años que “Ralph Dharendorf
(sociólogo germano-inglés), que no es sospechoso ni de marxismo ni de izquierdismo, dice muy
sensatamente que la vocación de una política democrática es, por lo menos, domesticar al mercado en
dirección a la igualdad social”. Para esto, agrega el propio O´Donnell, “hace falta un Estado y también
hace falta que volvamos a conocer mejor -haciendo trabajos muy básicos- qué ha pasado con la
estructura de clases en nuestros países”.1
El economista argentino José Luis Coraggio reafirmó con precisión, una vieja certeza: “Ahora está
probado que el mercado libre global destruye sociedades y saquea sin saciarse”.2
El dilema de poder generar, en nuestras sociedades, procesos de acumulación con justicia social,
continúa siendo un desafío central, un desafío insoslayable.
De modo que el posicionamiento en pro de la defensa y aumento de los presupuestos destinados
al campo de lo social, al campo de los sectores populares desfavorecidos, se constituye en una
perspectiva estratégica y progresista que las y los trabajadores sociales no debiéramos desvalorizar, no
debiéramos desestimar, ni mucho menos resignar.
Recordemos aquellas certeras apreciaciones de Alan Wolfe, cientista social norteamericano,
cuando desarrollaba agudamente la idea de que “quienes abogan por un menor gasto gubernamental en
los programas sociales, saben lo que hacen, pues dada la función de acumulación del Estado, la única
manera en la que puede reducirse la actividad gubernamental es por medio del ataque al punto más
democrático, que es la política de bienestar social. Lo que está en juego no es una abstracción llamada
“gasto” o “política”, sino las necesidades reales de la gente real. Por consiguiente, la estrategia política
más inmediata para la gente común tendría que dirigirse tanto hacia la preservación como hacia la
expansión de los servicios del gobierno”.
Y agregaba que “…la mayor parte del gasto estatal es popular, no en un sentido abstracto, sino en
cuanto afecta a los individuos en particular (seguridad social, hospitales, compensaciones de desempleo,
etc.). El silogismo es inmodificable: el gasto en bienestar social es democrático; algunos (la tendencia
antiestatista) quieren eliminarlo o reducirlo sustancialmente; quienes proponen eso se vuelven
antidemocráticos. En otras palabras, el ataque a la actividad gubernamental se ha convertido en un
ataque, no demasiado bien disimulado, a la democracia misma”.3
Wolfe escribió lo anterior en 1977, hace más de 30 años. Y eso que todavía no se había afianzado
en América Latina la perversa ola de darwinismo social que significaron las políticas neoliberales, cuyas
dramáticas consecuencias para nuestros pueblos condenaron a millones de seres humanos al hambre, a
la pobreza, a la enfermedad, a la muerte y bien podrían definirse como crímenes de lesa humanidad.
Me parece muy relevante la aseveración de Wolfe acerca del carácter democrático de las
políticas sociales. A pesar de sus objetivas limitaciones, la política social debe ser propiciada y

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reivindicada permanentemente, en tanto que -aún parcialmente- responde a las necesidades e intereses
de los sectores populares. Recuerdo que hace ya muchos años, yo había escrito -y todavía hoy lo sigo
sosteniendo- que “en nuestras sociedades, todo lo que se le transfiere a los pobres, es siempre inferior a
lo que les corresponde”.
Otros dos norteamericanos, Francis Fox Piven (cientista político) y Richard Cloward (sociólogo y
trabajador social) escribieron en 1970 y publicaron en 1971, la siguiente descripción de las políticas de
asistencia, que bien puede asimilarse para la política social en general:

La clave para comprender el mecanismo de la ayuda asistencial debe buscarse en

las funciones que desempeña con respecto al orden económico y político, ya que
este tipo de ayuda es una institución secundaria y de apoyo. Los datos históricos
nos muestran que los programas asistenciales suelen iniciarse o ampliarse
durante los cortos períodos de desorden civil que se producen como
consecuencia del desempleo masivo, para ser rápidamente abolidos o
restringidos cuando se ha logrado restablecer la estabilidad política… Las
políticas asistenciales de carácter expansivo tienen por objeto acallar el desorden
civil y las de carácter restrictivo, reforzar las normas laborales. En otras palabras,
las políticas asistenciales son de carácter cíclico, es decir, liberales o restrictivas,
según los problemas con que debe enfrentarse la Administración dentro del
4
marco general de la sociedad.

Como todos sabemos, por edad o por lectura, a fines de los 70 los trabajadores sociales
latinoamericanos fuimos adentrándonos crecientemente en el estudio y reflexión acerca de la naturaleza,
el significado y la función que cumplían las políticas sociales. Una gran cantidad de artículos y libros
publicados por el Centro Latinoamericano de Trabajo Social (CELATS) en Lima, contribuyeron
significativamente a la comprensión de esta temática central para el campo del Trabajo Social.
Y en esa época predominaban las críticas a los Estados de Bienestar, del mismo modo que la
caracterización sesgada y unilineal de las políticas sociales como meras reproductoras de las relaciones
sociales de producción, ganaba el pensamiento de los sectores más críticos de las ciencias sociales y, en
particular, del Trabajo Social.
No éramos muchos, para ese entonces, los que comenzamos a vislumbrar y balbucear las
primeras reflexiones y escritos acerca del carácter complejo y contradictorio de las políticas sociales, en
tanto respondían y responden simultáneamente a los intereses en juego de clases sociales opuestas.5
Es cierto que los Estados de Bienestar y sus políticas sociales tenían y tienen sus límites, pero
luego se impuso el fundamentalismo neoliberal que trajo mayores retrocesos con perjuicios mucho más
severos; y hoy día -en este 2009- gradualmente se tiende a retornar y recuperar las perspectivas
desarrollistas y socialdemócratas. Tal vez, parangonando las expresiones populares, podríamos exclamar:
Estado de Bienestar, ¡volvé, que te perdonamos!
Sólo con el ánimo de precisar, y tal como señala el trabajador social y sociólogo español Antonio
Morell, “El Estado de Bienestar debe entenderse como un consenso entre trabajo y capital, con el fin de
redistribuir el excedente económico entre todos los miembros de la sociedad”.6
Pero con el correr de los años, allá por 1989, se concretó un fatal consenso mundial: el llamado
“Consenso de Washington”. Susana Hintze, socióloga argentina, recuerda los diez artículos que el
economista John Williamson resume de dicho “Consenso”. Los mismos fueron: 1) disciplina
presupuestaria; 2) prioridad del gasto público en áreas que cuentan con elevados beneficios económicos
y potencial para mejorar la distribución de la renta (asistencia médica primaria, educación e
infraestructura); 3) reforma tributaria; 4) liberalización financiera; 5) tipos de cambio unificado; 6)
liberalización comercial; 7) inversión directa extranjera basada en el principio de que las empresas
extranjeras y nacionales compitan en términos de igualdad; 8) privatización de empresas públicas; 9)
desregulación; 10) derechos de propiedad garantizados por el sistema legal.7

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Los impulsores de aquella falaz y encandiladora “teoría del derrame”, nos proponían su
aceptación “a ciegas”, con el embuste del goteo de riqueza, aunque luego se verificó un terrible tsunami
de pobreza, cuyas secuelas arrastraremos por décadas. Esto también, insistimos, debiera ser considerado
como un “crimen de lesa humanidad”.
Con la posterior crisis del neoliberalismo se ha podido volver a comprender que, en definitiva, la
política debe recuperar su predominio sobre la economía, y no a la inversa como ha venido sucediendo
en nuestros países. Veamos, sobre este punto, la certera caracterización que realiza el sociólogo chileno
Manuel Antonio Garretón:

No hay que olvidar que el enemigo principal del neoliberalismo fue el modelo
cepaliano y desarrollista. Afortunadamente, tanto la CEPAL (Comisión Económica
para América Latina y el Caribe) como las visiones de centroizquierda que
proclamaban la primacía de la política sobre la economía, sin dejar de reconocer
la autonomía relativa de ambas, no sucumbieron pese a los esfuerzos que se
hicieron desde los grandes poderes fácticos para desprestigiarlas y hacerlas
desaparecer, y en nuestra región desde hace algún tiempo están teniendo una
segunda oportunidad.

Se podrá discutir si una u otra medida de solución de la crisis es más o menos adecuada. Pero el
sentido de cualquiera de ellas es unívoco: mayor intervención del Estado, mayor control de los
mercados, mayor protección de los empleos y fondos de los grandes sectores vulnerables. Y aquí estamos
frente no a un conjunto de medidas parciales, sino frente a la necesidad de un nuevo conjunto de
reformas estructurales, a un giro en el sentido exactamente contrario al modelo que se impuso en la
década del noventa y que se corrigió sólo parcialmente por parte de organismos internacionales y de
algunos gobiernos democráticos: el paso de un capitalismo liberal de mercado que aspira a ser al final
una sociedad de mercado, a un capitalismo regulado que abre paso a otras formas de organización de la
economía controlada por la política y el Estado y, por lo tanto a un modelo de tipo socialdemócrata y de
Estado de protección social”.8
Veamos algunas otras argumentaciones acerca del papel y del significado de las políticas sociales.
Así, por ejemplo, Claudia Danani, trabajadora social y politóloga argentina, define con precisión a
las políticas sociales “como un tipo de “políticas estatales” y dentro de éstas, de sus intervenciones
sociales (o intervenciones sociales del Estado). Así concebidas, las políticas sociales son constitutivas del
régimen social de acumulación y encuentran su especificidad en el hecho de orientarse de manera directa
a las condiciones de vida (y de reproducción de la vida) de distintos sectores y grupos sociales, operando
especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingreso. Es decir: no en la distribución del
ingreso directamente derivada del proceso de producción, por la vía de la retribución a los factores, sino
por mecanismos de redistribución que se le superponen. En este sentido, históricamente han cumplido
una función reguladora de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo”.9
Por su parte, Estela Grassi, trabajadora social y antropóloga argentina, correctamente argumenta
que “las políticas sociales expresan el modo (o los modos) como los Estados capitalistas resolvieron (de
manera contingente y según formas y fórmulas siempre transitorias) la tensión que es consustancial a
estas sociedades, entre el principio de la igualdad de los individuos (de donde deriva la idea moderna de
ciudadanía), y la dependencia operada por la relación salarial. Principio propio del espacio político -uno-,
y relación económica -la otra-”.10
He afirmado, en otras ocasiones, que las políticas sociales no son solamente algunos planes y
programas más o menos bien formulados, sino que son también “definiciones del problema y del sujeto
destinatario”. Y no son meramente la “respuesta desde el Estado” o aquello que surge de la creatividad
técnica o de las concepciones políticas de “los políticos en el gobierno”, sino también o principalmente, el
resultado de la confrontación y de disputas en la sociedad (política) y en los diferentes ámbitos

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institucionales, en los que aquellas definiciones se redefinen constantemente más allá de su formulación
en la letra de la norma o ley que la crea.
Asimismo, los cientistas sociales argentinos Susana Belmartino, Silvia Levín y Fabián Repetto
afirman que “Las políticas sociales constituyen en las sociedades contemporáneas un instrumento
irreemplazable para la producción y conservación del orden, el bienestar y la integración social. Podría
afirmarse que esta actividad del Estado tiene por finalidad la producción de las condiciones que aseguran
la existencia de la sociedad misma como tal. Desde sus orígenes se la identifica con el fortalecimiento de
la sociedad y la búsqueda de equilibrios y relaciones relativamente simétricas entre los sectores que la
forman. En ese sentido, un determinado grado de cohesión social se vincula a determinados niveles de
igualdad, (a) una calidad de vida conforme a los valores y pautas culturales dominantes, y (a) la
existencia de organizaciones y redes sociales que den sustento a la práctica de la ciudadanía”.11
Con una mirada muy crítica, el economista argentino José Luis Coraggio cuestiona que: “Los
gobiernos pasan y se sigue actuando como si la política social fuera la cara pública que mira a la pobreza y
atiende a los reclamos audibles de los pobres, mientras la política económica es la otra cara, la que mira a
la riqueza y negocia con los ricos en silencio. Otra concepción indica que la política social y la económica
deben converger en una política socioeconómica participativa, que construya una sociedad vivible y
deseable. Hoy ni los pobres ni los ricos son llamados a participar ni dicen todo lo que pueden decir en la
esfera pública. Unos por silenciados y chantajeados con la amenaza de situaciones aún peores, otros
porque los medios hablan (o callan) por ellos y porque sus intereses son inconfesables.

… la política pública ha seguido generando una sociedad de ricos exitosos cada

vez más ricos y de masas estigmatizadas de pobres y excluidos, y los sostiene
juntos pero cada vez menos mezclados. La desigualdad aumenta y la pobreza
estructural se reproduce y profundiza por la misma inercia de la destitución
intergeneracional y la baja calidad de los bienes públicos de acceso universal.

Aunque su nombre podría inspirar otras ideas, la política social no está siendo una política que
construye sociedad, sino una que hace que esta misma sociedad fatalmente desigual e injusta aguante
con remiendos las tensiones de la fragmentación y las amenazas a la gobernabilidad por la latente
rebelión de las mayorías sin esperanza. Su eficiencia consiste en lograrlo con el menor costo posible; otra
muestra de la penetración de la lógica economicista en la política social”.12

En cuanto a la intervención del Trabajo Social como profesión, en el diseño e implementación de

las políticas sociales intentaremos acercar algunas opiniones en la perspectiva de contribuir a precisar los
alcances del quehacer profesional de las y los trabajadores sociales en esta fundamental temática.
En primer término, señalamos que ahondar en la profundización teórica acerca del tema de las
políticas sociales constituye una garantía estratégica para ir clarificando la ubicación, el sentido, la
función que cumple el Trabajo Social al interior de la temática planteada, la identificación de los cambios
(externos e internos de la disciplina) que se registran en correlato con los distintos momentos políticos,
etc.
De todos modos, nos parece obvio que hay que reafirmar que el Trabajo Social es una profesión
que está intrínsecamente ligada a la atención, promoción, educación, organización, de aquellos sectores
sociales que padecen situaciones de privación, de carencia, de no acceso a los derechos sociales, por lo
cual su accionar se despliega en el contexto de desarrollo de las políticas sociales.
Ése es su campo específico (aunque no necesariamente absoluto y excluyente), como lo es la
enfermedad para los médicos; la construcción de viviendas o edificios para los arquitectos; la atención de
la salud de los animales para los veterinarios; lo ligado al campo y a la tierra para los agrónomos; el
funcionamiento psíquico para los psicólogos o psiquiatras; etc.

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 Política Social y el Trabajo Social

283

Y desde luego el diseño e implementación de las políticas sociales tiene y debe tener al Estado
como su principal responsable, en tanto representante y garante del bienestar colectivo. Ello no descarta
la existencia de otro tipo de acciones, encaradas por organizaciones de la sociedad civil que, por
naturaleza y por magnitud, son complementarias de la actividad estatal.
Por ello es que la inserción laboral de las y los trabajadores sociales, en forma absolutamente
mayoritaria, se registra en las instituciones dependientes del Estado. Conviene reafirmar -una vez más-
que es y debe ser función primordial del Estado velar por el bienestar general de la población, asumir la
defensa del bien común, por lo que está obligado a actuar decisivamente para remediar situaciones
inadmisibles y para evitar condiciones de sufrimiento y el consiguiente deterioro de las personas.
El empleo decente, los salarios dignos, las políticas sociales universales y las políticas
asistenciales, nos conectan con una propuesta de sociedad que tienda hacia la integración y no hacia la
exclusión; que tienda hacia la equidad y no hacia la injusticia social; que tienda hacia el fortalecimiento de
una nación para todos y no hacia la dualización de sus habitantes, con derechos marcadamente
diferenciados, según pertenezcan a uno u otro sector social.
Alguna vez tendremos que comprender profundamente que la prevención -además del intrínseco
contenido ético- siempre resulta más eficiente y hasta también más económica, que atender los efectos
últimos de cualquier problemática, cuando la degradación y el deterioro ya han avanzado
importantemente y, a menudo, se transforman en irreparables.
Posicionarse en la línea de la defensa activa de los derechos y en la lucha contra todo tipo de
violencias, constituye un campo estratégico por varias razones:
 Porque fortalece y refuerza la democracia, como sistema político y social.
 Porque contribuye a la enseñanza de que otra sociedad mejor es posible.
 Porque facilita la construcción a futuro.
 Porque ayuda a combatir la desesperanza y el escepticismo, que favorecen a las posiciones más
reaccionarias, opuestas a la justicia y a la equidad social.

Es la reivindicación y reclamo ante las obligaciones incumplidas por parte del Estado nacional,
provincial y/o municipal lo que contribuye a la constitución de las personas como sujetos plenos de
derechos.
La lucha por la defensa de los derechos de un sector de la sociedad fortalece también la defensa
de los derechos del conjunto de la población. El reconocimiento de que los habitantes sin derechos no
son ciudadanos abre la posibilidad de generar un impulso de activismo, en pos de la consolidación de los
derechos no vigentes, y perfila la construcción de un nuevo tipo de relaciones sociales.
Y en el campo específico de nuestra profesión, nosotros venimos afirmando desde hace años que
el trabajador social que ha perdido la capacidad de indignación y de rebeldía ante los problemas y las
injusticias que padecen los sectores vulnerados, está más cerca de la esterilidad y de la enajenación que
del buen desempeño profesional.
Sabemos que el Trabajo Social -como cualquier otra disciplina- no constituye una categoría
abstracta, que funciona independientemente de las determinaciones histórico-sociales que se registran
en tal o cual país en un período particular. El emparentamiento del Trabajo Social con el funcionamiento
y características de la sociedad en su conjunto, constituye una variable ineludible para entender el por
qué, el cómo y el para qué de la profesión. De ahí que el Trabajo Social requiere ser considerado en el
contexto de los procesos económicos y políticos vigentes.
Los procesos de cambio progresivo o de retroceso en las disciplinas no son un producto
meramente endógeno de cada profesión. Se generan y se articulan con la dinámica social y política
específica que se registra en un momento histórico determinado. Estas cuestiones estructurales son el
contexto en el que se reconfigura históricamente la especificidad particular de una profesión.

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Norberto Alayón

284

Sin un proceso de cuestionamiento maduro y de construcción de propuestas alternativas, los

cambios institucionales no llegarán a concretarse. Para ello, será necesario desplegar una práctica
profesional, inteligente y fundamentada, llevada a cabo en el propio ámbito específico donde se procesan
y atienden las problemáticas sociales.
Nos preguntamos acerca de una obviedad por todos conocida: ¿con qué sectores sociales, a
diario, básicamente interactuamos los y las trabajadoras sociales en las instituciones y en las
comunidades?
En este marco de descripción general, se engarza -como verdad de Perogrullo- otra obviedad: el
relevante componente político de la práctica de los trabajadores sociales.
Las y los trabajadores sociales predominantemente interactuamos con los sectores más
vulnerados y expoliados de la sociedad en una suerte de metáfora gramatical. Trabajamos con los pobres,
para los pobres, por los pobres, sobre los pobres, tras los pobres. Y en estas preposiciones de la
gramática se encuentran también buena parte de los distintos perfilamientos políticos de la acción
profesional.
Cuando hablamos de los pobres, nos referimos, en una caracterización más precisa, a población
trabajadora en condiciones de pobreza, sea por que no encuentre un lugar donde trabajar o porque
trabaja en condiciones que no permiten su reproducción.
Seguramente tendremos que volver a pensar, de manera serena pero firme, en la posibilidad de
recreación de un Trabajo Social que permita contribuir, a partir de prácticas institucionales y
comunitarias específicas, a la más amplia defensa de los derechos sociales vulnerados y a la preservación
y aumento de la calidad de vida de los sectores más castigados, colaborando de este modo en la
construcción de una sociedad más justa y más digna.
Reafirmamos que la contribución a la lucha general y particular por la defensa y ampliación de los
derechos humanos, en su más amplia y abarcativa acepción, debe constituir el eje medular de la práctica
profesional de los trabajadores sociales.

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 Política Social y el Trabajo Social

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2
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3
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4
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5
Norberto Alayón, 1980.
6
Antonio Morell, 2002.
7
Susana Hintze, 2007.
8
Manuel Antonio Garreton, 2008.
9
Claudia Danani, 1996.
10
Estela Grassi, 2008.
11
S. Belmartino, S. Levín y F. Repetto, 2001.
12
José Luis Coraggio, 2009.

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 Trabajo Social y participación en las políticas sociales1
Social Work and citizen participation in social policy making
Natividad de la Red Vega y Carmen Barranco Expósito
Universidad de Valladolid y Universidad de La Laguna

˝Si quieres construir un barco, no empieces por buscar madera, cortar tablas o distribuir el trabajo.
Evoca primero en los hombres y mujeres el anhelo del mar libre y ancho”
(Antoine de Saint-Exupéry)
Resumen: En estos tiempos en los que la crisis sigue abriendo mayores brechas de exclusión social y
pobreza, en algunos países europeos, entre ellos España, se plantea la conveniencia de, intensificar
la dimensión proactiva del Trabajo Social en el diseño de la política social de los servicios sociales. Se
pretende, con ello, por una parte, aumentar su efectividad, por medio de la continua adecuación de
dichas políticas a la complejidad de las necesidades sociales en cada situación, y además, favorecer
la legitimación social a través de una participación, que promueva la inteligencia compartida, de los
agentes sociales en dichos procesos. Para ello, se procederá, desde la descripción de algunas claves
sobre las exigencias actuales del trabajo social, detectar las vías a seguir, evitando posibles riesgos
en la calidad de la intervención profesional ante el aumento de la demanda y la escasez de recursos
económicos. Se hará igualmente necesario, identificar y explicar nueva se innovadoras modalidades de
intervención que supongan una evolución deseable, desde el enfoque apreciativo que ponga en valor
las posibilidades de las personas, grupos y comunidades y los logros deseables a perseguir a través de
interacciones positivas.

Palabras clave: Participación, legitimación social, construcción de políticas sociales, diálogos aprecia-
tivos.

Abstracts: Nowadays, when the economic crisis keeps creating new breaches of social exclusion and
poverty, in some European countries, among which is Spain, the convenience of intensifying the proac-
tive dimension of Social Work in designing social policies in social services is being suggested. The in-
tention is to increase their effectiveness by means of the continuous adjustment of these policies to the
complexity of the social necessities of each situation and, in addition, to favour their social legitimacy
by means of citizen participation, which will promote shared intelligence of the social agents involved
in such processes. In order to achieve this, the ways to follow will be detected from the description of
some key points about the current exigencies of social work, avoiding possible risks in the quality of
professional intervention facing the rise in the demand and the scarcity of economic resources. It will
be equally necessary to identify and explain new and innovative modalities of intervention which mean
a desirable evolution, from the appreciative focus, which values the possibilities of people, groups and
communities and the desirable achievements to pursue through positive interactions.

Keywords: Citizen participation, social legitimacy, social policy making, appreciative dialogues.

1 Carmen Barranco Expósito. E-mail: cbarra@ull.es y Natividad de la Red. E-mail: redvega@trs.uva.es.

REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R N.º 3 • 2014 39


1. Introducción
Las políticas sociales de bienestar se han visto afectadas por
las crisis actuales y más concretamente por las razones éticas
del estado social. Ello ha repercutido en la legitimación social
de dichas políticas y en la participación de la ciudadanía, más
activa en otras épocas de progreso económico y democráti-
co. Considera Bauman (2009) que la superación de las acti-
tudes de pasividad, pasan por la afirmación de una ética de
derechos y responsabilidad compartida.
Derechos y responsabilidad compartida que encuentran
más obstáculos en aquellas realidades, como las conside-
radas por los servicios sociales, que han de responder con
menos recursos a crecientes necesidades, lo que plantea cla-
ros desafíos a las políticas sociales y profesionales de dichos
servicios.
El Trabajo Social, desde los servicios sociales preferen-
temente, ha contribuido, a través de la intervención social
profesional, a la traducción de la política social a servicio
operativo a la ciudadanía, pero ha sido menor su aportación
a la configuración y diseño de dichas políticas, desde una
dimensión proactiva.
Además, actualmente, el Trabajo Social puede encon-
trarse ante un temido retroceso profesional, con el riesgo de
limitar la intervención a la gestión de prestaciones asistencia-
les, ante el aumento de la demanda “urgente”, sin prestar
la conveniente atención a una intervención profesional más
eficiente, más proactiva, de acuerdo con su perfil, que contri-
buya al desarrollo de potencialidades de las personas, grupos
y comunidades, a la participación de la ciudadanía, a la inte-
rrelación social y al enriquecimiento del tejido social, lo que
corresponde a su vez, a su propia naturaleza profesional, así
como a su legitimación social del sistema de bienestar social.
Y sin embargo, el trabajador social, desde su experiencia
profesional y sus conocimientos teóricos y prácticos, se en-
cuentra bien situado para influir en la evolución y en las in-
novaciones necesarias de la política y del sistema de servicios
sociales, para que éstos favorezcan una cumplida respuesta
a la complejidad de las necesidades sociales actuales en cada
contexto.
2. El Trabajo Social en la construcción de las
políticas sociales, en clave de participación
En el proceso de construcción de políticas sociales, partimos
de una concepción de bienestar social común para toda la
ciudadanía. Un bienestar que se va concretando con el reco-
nocimiento de los derechos sociales a través de los procesos
40
Natividad de la Red Vega y Carmen Barranco Expósito
de positivación, generalización y universalidad. Los derechos
sociales proclamados en una sociedad a través de las respec-
tivas políticas sociales, se hacen efectivas teniendo en cuenta
criterios de selección de medidas y la cuantificación de los
costes económicos que conllevan. No todas las medidas de-
seables pueden llevarse a cabo, y por ello, esa selección no
es ajena a la polémica según visiones y perspectivas diversas
que se muestra aún más complejas en situaciones de crisis
económica. El proceso operativo de esas medidas de política
social, se desarrolla desde las respectivas administraciones en
las que se sitúan los profesionales de las mismas.
Es evidente que los procesos anteriores que se identifican
en los llamados sistemas básicos de bienestar social, salud,
educación, protección social, servicios sociales, tienen una
fuerza y legitimidad social diferente. Los servicios sociales se
presentan con más debilidad dado su origen, trayectoria y
naturaleza. Esto hace que en situaciones de crisis, como la
actual, se vean más afectados por los recortes, no obstante
se hayan incrementado las necesidades a las que atienden.
La profesión de trabajo social se viene caracterizando por
la atención y tutela de los derechos sociales, preferentemen-
te desde los servicios sociales; particularmente allí donde no
llegan con normalidad los recursos sociales o cuando los ciu-
dadanos encuentran marcadas dificultades de acceso. Difi-
cultades que inciden, a su vez, negativamente, en la partici-
pación activa en la sociedad y en las políticas sociales.
El Trabajo Social, dispone de información y conocimien-
to sobre cómo va el desarrollo de la intervención, en la efi-
ciencia de las respuestas a las necesidades sociales y, desde
ese conocimiento, puede aportar indicadores para corregir,
desarrollar y promover, los contenidos y las direcciones más
congruentes de esas políticas sociales para una mayor efecti-
vidad e impacto social deseable.
La intervención profesional del trabajo social, no es guia-
da únicamente por una determinada práctica, se fundamen-
ta también en los saberes de la experiencia y de la acción
reflexiva lo que otorga un estatus de actor a los interventores
en la construcción de su saber (Maldonado-Gonzáles, 2012).
Desde estos fundamentos, se avanza en la responsabilidad
social de la ciudadanía, desde el conocimiento e implicación
social, que se expresa en la redistribución equitativa para el
bien común. Para avanzar en este bien común, ante las marca-
das desigualdades, que dificultan la participación y que se han
acentuado con la crisis, no es suficiente la igualdad de opor-
tunidades, es necesario incidir en la igualdad de posiciones.
En esta dirección, afirma Gil Calvo (2013) que la igual-
dad de oportunidades ya sólo genera rivalidad y competiti-
vidad entre todos los concurrentes, mientras los perdedores
N.º 3 • 2014 REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R
Trabajo Social y participación en las políticas sociales
se dejan ganar por resentimiento y desclasamiento. En con-
secuencia, se desata una guerra de todos contra todos sólo
movidos por la envidia social y la privación relativa, lo que
generaliza el individualismo posesivo, la privacidad egoísta,
las identidades sectarias, la desconfianza mutua y la polariza-
ción conflictiva. Lo cual produce como resultado agregado el
crecimiento geométrico de unas desigualdades sociales que
acaban por normalizarse y legitimarse en nombre de la sacro-
santa competitividad. Y para evitar esa contradicción insupe-
rable que pervierte la igualdad de oportunidades, sólo cabe
apostar por la igualdad de posiciones, tal como recomienda
hacer Dubet (2012). Ello exige restaurar la redistribución pro-
gresiva de la renta como única forma de recuperar la cohe-
sión social, la confianza recíproca, la cooperación solidaria, el
aprecio por las identidades comunes y la participación colec-
tiva en defensa del interés general Gil Calvo (2013).
Desde esta perspectiva, y ya en las situaciones de inter-
vención concreta, se trata, en nuestro caso, de promover una
participación e implicación de todos los agentes, públicos,
privados, sociales, responsables políticos, profesionales, ciu-
dadanía. Implicación que nace de sus respectivas responsa-
bilidades en las políticas y servicios sociales, sensibles a la
igualdad de posiciones y activos en prácticas de intervención
social, más integrales – integradas y transversales.
De este modo, el profesional de trabajo social, favorece
la participación de ciudadanos y usuarios en las instituciones,
en nuestro caso de servicios sociales y en la construcción de
las políticas sociales de los mismos. Una participación que
por sus características como profesional, aporta y enuncia
propuestas, desde valores e intereses que se van concretan-
do en acuerdos compartidos a favor del bien común. Una
participación diferente de la promovida por los movimientos
sociales. En este caso se conduce a través de acciones de
denuncia y protesta y se plantea promover valores e intereses
alternativos a los del sistema institucionalizado en aquellas
dimensiones que desconfían de las instituciones.
Es por lo que la participación de los profesionales y de
agentes sociales, en la construcción de política social de los
servicios sociales en contextos específicos, parece vinculado a
los procesos de gobernanza que repercuta en la eficiencia de
servicios y prestaciones, particularmente en el ámbito local.
Ello supone la negociación y asociación abierta entre múlti-
ples actores de la esfera pública, privada, social. Se avanza así
en el partenariado que comparte fines comunes; más allá de
los intereses particularistas e individuales, desde perspectivas
diversas, con inteligencia social y compartida para avanzar en
la sociabilidad y en la vertebración del tejido social (E. Pastor,
2012: 95).
REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R N.º 3
Nos puede orientar en esta dinámica Marina (2010) quien
atestigua que la persona humana es algo así como un punto
o lugar de intersección de infinitas líneas. Sin depender de
ninguna en exclusiva; es producto de todas.
Si evocamos la geometría más elemental, compartiremos
sin discusión que el círculo tiene un único centro. De igual
modo que la elipse tiene como mínimo dos, y que puede
tener múltiples centros de círculos dentro de la misma. En
verdad, nuestra dimensión social se asemeja más a la elip-
se que al círculo. Cuando amamos a una persona, nuestro
comportamiento tiene dos centros: mi felicidad y la felicidad
de la otra persona. La inteligencia personal es circular. La in-
teligencia social es elipsoide, depende de muchos centros…
“Estoy encantado con la metáfora”, acaba afirmando Mari-
na (2010).
3. Algunos interrogantes y obstáculos a supe-
rar en la participación en la política social
El proceso de la sociabilidad y el refuerzo del tejido social,
parece tener una dinámica de ida y vuelta entre el interés
logrado por los participantes y la motivación de éstos para
seguir participando. Desde el Trabajo Social nos planteamos
a este propósito algunos interrogantes (Fazzi, 2007: 90):
— ¿Cómo motivar e incentivar a la ciudadanía a la parti-
cipación?
— ¿Qué se plantea y de qué modo, para que a través de
la participación, se puedan obtener propuestas que
una vez contrastadas puedan ser tenidas en cuenta en
la construcción y evaluación de políticas sociales?
— ¿Cómo valorar las aportaciones de la ciudadanía sin
ralentizar los procesos administrativo –técnico– profe-
sional?
La participación de agentes sociales y entre agentes –go-
bernanza– y la de la ciudadanía –sub–política o política re-
flexiva– y la vinculación entre ambas modalidades, produce
un efecto añadido: la decisión de la apertura de la política
a la sociedad, con aceptación directa al saber común en la
vida cotidiana. Una participación que va más allá de los cor-
porativismos de diversas organizaciones y de los intereses de
los grupos específicos y pretende desarrollarse desde intere-
ses generales, comunes, compartidos, sociales. Se produce
cuando cada uno de los actores admite la parcialidad de los
propios conocimiento y previsiones y por tanto los límites de
los fundamentos de su intervención.
De aquí la importancia de la acción reflexiva dialógica
entre las partes implicadas en las políticas sociales. Cada
agente se sitúa en un proceso de aprendizaje que le abre al
• 2014 41

significado, alcance, alternativas, visiones y acciones compar-
tidas y realizadas en la intervención. De este modo, la políti-
ca social que se deriva de estos procesos, motiva, incentiva,
estimula a los agentes y pone en duda los propios esquemas
mentales, desde la inteligencia individual, modificándolos,
cuando es necesaria, para avanzar en la inteligencia compar-
tida, en la inteligencia social.
Estos procesos, que favorecerían la participación ciudada-
na, encuentran actualmente marcados obstáculos derivados
de la desconfianza en las instituciones, lo que influye en la
motivación para implicarse en propuestas y colaboraciones.
Desde los servicios sociales, para superar estos frenos, parece
necesario:
a) Una voluntad decidida, por parte de los responsables
y profesionales de la organización, en favorecer y ali-
mentar la participación de la ciudadanía en la toma de
decisiones, que contribuyan al diseño y efectividad de
las políticas sociales.
b) Aclarar las relaciones de colaboración entre ciudada-
nía e instituciones.
c) Reforzar las ventajas de la participación a través de
evaluaciones en las que se ponga en evidencia las ri-
quezas de los intercambios. Conviene recordar la im-
portancia de los procesos en los resultados. Porque la
base de las mejores decisiones está en la integración
de las diversidades, más que en la claridad y compe-
tencia de cada individuo. Los contrastes enriquecen la
perspectiva.
d) Proporcionar a la ciudadanía información y conoci-
mientos útiles para participar en modo propositivo, en
colaboración con los profesionales.
e) Superar las perspectivas particularistas vinculadas a
intereses individuales o de grupos sin perspectiva am-
plia, social.
4. Metodología participativa en políticas
sociales de los servicios sociales
Para generar procesos participativos que legitimen las polí-
ticas sociales en Trabajo Social, en el ámbito de los servicios
sociales, se propone aplicar la metodología de los diálogos
apreciativos, con sus enfoques teóricos plurales, fases inte-
ractivas y proceso de sistematización. Esta metodología ha
venido mostrando su eficacia en diversos temas y ámbitos
de la acción social, implicando una manera positiva de in-
dagar y trabajar para contribuir a generar cambios positivos
en las personas, organizaciones y comunidad, verificándose
que, durante el proceso, las personas participantes vivencian
42
Natividad de la Red Vega y Carmen Barranco Expósito
la autoría, cooperación, implicación, entusiasmo, disfrute y
refuerzo de los vínculos.
El creador de este enfoque fue el psicólogo David Coope-
rrider (1999), a principios de los años, el cual manifiesta que
el diálogo apreciativo es la búsqueda colectiva de lo mejor
que hay en las personas, sus organizaciones y el mundo que
los rodea, siendo fundamental saber preguntar para descu-
brir; y saber construir sistemáticamente, lo que da vida en lo
económico, ecológico y humano. Parte de la premisa de que
las semillas del cambio están implícitas en cada pregunta,
siendo las preguntas positivas las que evocan lo mejor que
hay en las personas, en las organizaciones y comunidades,
inspiran la acción positiva y crean posibilidades de un futuro
mejor.
Esta metodología de los diálogos apreciativos, tuvo su
punto de arranque cuando el referenciado autor estaba rea-
lizando el diagnostico, centrado en el déficit y cambió éste
por el enfoque apreciativo. Este cambio, desde lo positivo,
le ofreció una gran fuente de energía, al formular preguntas
tales como ¿cuáles son los factores que contribuían al fun-
cionamiento altamente efectivo de… cuando estaba en su
mejor momento?, ¿cuáles son las habilidades, valores y prác-
ticas más frecuentes cuando la…se hallaba en sus momen-
tos cumbres?... A través de este proceso se retoma la visión
positiva compartida, generándose aquello que se desea ver y
alcanzar, aquello por lo que se está dispuesto a seguir inves-
tigando y trabajando, lo alcanzable, lo mejor de lo posible.
Los diálogos apreciativos, que proponemos aplicar en Tra-
bajo Social, en la construcción, aplicación y evaluación de las
políticas sociales, se fundamentan en los enfoques teóricos
plurales: Construccionismo Social (Gergen, 2007); Sistémi-
co-Ecológico (Satir, 1991; Maturana, 2004; Brofenbrenner,
1987). En todo el proceso de generación de los diálogos
apreciativos se enfatiza el valor de la comunicación, siendo
ésta, “tan importante como el aire a la vida” (Satir, 1991),
afirma esta trabajadora social, figura relevante de este enfo-
que. También, se pone el énfasis en el diálogo global, que in-
cluye la afectividad, hasta el punto que se expone: “los seres
humanos somos seres amorosos” (Maturana, 2004), demos-
trando en el laboratorio este biólogo chileno que nuestras
neuronas tienen mejor funcionamiento cuando utilizamos el
lenguaje positivo, el lenguaje de respeto, amable, afectuoso.
Dichos enfoques teóricos, se integran en una serie de princi-
pios y fases metodológicas:
a) Los principios en los que se basan los diálogos apreciativos
(Varona, 2007; Ramos y Muñoz, 2008) son:
1) principio del construccionismo social, postula que la
realidad se crea colectivamente por medio del lenguaje;
N.º 3 • 2014 REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R
Trabajo Social y participación en las políticas sociales

2) principio de simultaneidad, la intervención y la acción
para el cambio son simultáneas;
3) principio poético, escoger lo mejor de lo que investi-
gamos, siendo las organizaciones y las personas como
un libro abierto en el que se puede escribir;
4) principio anticipatorio, la creación colectiva de imáge-
nes positivas del futuro que deseamos, promueve las
acciones y el cambio;
5) principio positivo, centrarse en las fuerzas positivas de
las personas, organizaciones y comunidad, siendo las
preguntas positivas las que nos llevan hacia los cam-
bios positivos;
6) principio de la totalidad sinérgica, enfatiza la im-
portancia de que el personal esté comprometido
para generar cambios y de la totalidad se extrae lo
mejor.

b) Las fases metodológicas de los diálogos apreciativos se reflejan en la siguiente imagen

Figura 1

FASES DE LOS DIÁLOGOS APRECIATIVOS

Destino 1 Descubrimiento
realizar y Lo mejor de lo
vivir el sueño que ya es
diseñado Apreciando

Elección del
4 tópico o tema 2
afirmativo

Diseño Sueño
Lo que queremos Lo que podría ser
que sea Creando visión
Co-construyendo compartida
3

Fuente: Barranco (2011, basado en Varona,

2007; Ramos y Muñoz, 2008, Aguilera, 2009))

En el centro vemos que figurael tópico o tema afirmativo,
el cual constituye el eje de interés, en nuestro caso la promo-
ción de políticas de bienestar social. Acerca del Tópico, Agui-
lera (2009) expresa que éste aspecto de mayor relevancia y
complejidad en el método está constituido por el núcleo o
centro positivo, que se desarrollan al aplicar las cuatro fases
metodológicas siguientes:
1) Descubrimiento. Consiste en valorar lo mejor de lo que
ya existe de las políticas sociales, fortalezas, valores, recur-
sos… El proceso está orientado a recuperar los mejores
momentos vividos, las experiencias de éxito, aquellas que
dan vida, retomando lo que funcionó, lo que nos hizo
sentir bien y a identificar las claves de los éxitos, qué y
quiénes la hicieron posible, vínculos… La tarea primordial
en esta fase es identificar y apreciar lo mejor de “lo que
ya es o ha sido de las políticas sociales”.

REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R N.º 3 • 2014 43


2) Sueño. Se trata de generar una visión compartida del
futuro deseado de los servicios sociales, lo que gusta-
ría ver, los cambios que se añadirán y por los que se
está dispuesto a trabajar, siendo imaginativos, visuali-
zando las innovaciones. Representa “lo que queremos
que las políticas sociales sean, lo que pueden llegar a
ser para generar participación de los agentes sociales
vinculados, igualdad, bienestar social, legitimación so-
cial,…”. En esta etapa es especialmente importante la
visualización de los resultados esperados y potencia-
les” (Aguilera, 2009: 9).
3) Diseño. En esta fase, se trata de dibujar el mapa para
qué, qué hacer, quiénes y cómo para lograr el sueño
deseado de conseguir construir e implantar políticas
sociales en los servicios sociales de igualdad, partien-
do de las fortalezas, planes, programas, proyectos, re-
cursos…Incluyen propuestas, impulsoras de desafíos,
compromisos y esfuerzos colectivos de todas partes
implicadas.
4) Destino. Consiste en poner en práctica y evaluar lo di-
señado sobre las visiones compartidas e implantación
de las políticas sociales en los servicios sociales, vivien-
do el día a día el trabajo realizado de manera positiva,
efectiva, afectiva y colaborativa. En esta fase: “cada
cual asume responsabilidades específicas y compro-
misos concretos, pudiendo ser necesario incluso el
rediseño de procesos y sistemas para asegurar la con-
creción del sueño, iniciándose otro ciclo de descubri-
miento, generando aprendizaje permanente, diálogos
continuos y nuevos tópicos afirmativos” (Aguilera,
2009: 9)
Sobre la aplicación de los diálogos apreciativos, se afirma
que: “lo que más impacta del proceso en cada oportunidad,
es la calidad de los resultados y la gestación de un clima crea-
tivo, positivo, de gran capacidad generativa, entre los partici-
pantes” (Aguilera, 2009: 3). También, que las cuatro fases de
los diálogos apreciativos desatan las seis libertades, recogidas
en Whitney y Trosten-Bloom, (2010):
1) Libertad para ser conocido en la relación;
2) libertad de ser escuchado;
3) libertad para soñar en comunidad;
4) libertad de elegir contribuir;
5) libertad de actuar con apoyo;
6) libertad de ser positivo.
Desde estos planteamientos, se propone aplicar los diálo-
gos apreciativos a la construcción de las políticas sociales, y
en concreto a los servicios sociales, al verificarse la calidad de
las prácticas profesionales. Prácticas realizadas en organiza-
44
Natividad de la Red Vega y Carmen Barranco Expósito
ciones privadas, públicas y del tercer sector, tanto en los es-
pacios sectoriales como comunitarios. Prácticas profesionales
cuyos resultados alcanzan una amplia implicación de todas
las partes implicadas y efectividad.
Con esta metodología, desde el Trabajo Social, se puede
contribuir a potenciar los procesos de participación, respon-
sabilidad e implicación entre las administraciones públicas y
la sociedad civil española, impulsando también estrategias
proactivas, enunciativas, en el marco de las políticas sociales.
Ello implica, desde las sinergias del tejido social de cada con-
texto, hacer visible en el conjunto de la ciudadanía la igual-
dad, basada en los derechos sociales. Para tal fin, es preciso
que en los servicios sociales, además de los problemas y las
vías de solución, se indague en los recursos y posibilidades-
existentes, potenciando éstos desde la idea sobre, qué servi-
cios sociales se desea construir, diseñarlos, implementarlos y
evaluarlos con rigor, implicación y corresponsabilidad, entre
las administraciones públicas y la sociedad civil.
Los trabajadores sociales contribuyen a estos procesos,
en la medida que promueven una participación que genera
visiones, acciones y evaluaciones compartidas, desde las exi-
gencias de las respuestas más eficientes a necesidades socia-
les de la ciudadanía y también, promoviendo bienestar social
y calidad de vida.
En definitiva, desde el Trabajo Social se trata de que, en
las prácticas profesionales, se potencien los procesos dialó-
gicos apreciativos entre los distintas partes, configuradoras
de la buena gobernanza en el marco del Estado Social y de
Derecho, con sus correspondientes administraciones públicas
y el conjunto de la sociedad civil. Ello propiciará la generación
de espacios de calidad efectivos y de disfrute con escucha
empática, relaciones interpersonales efectivas y afectivas, so-
lución de problemas, potenciación de las fortalezas, capaci-
dades, competencias y resultados exitosos de las personas,
organizaciones y comunidades. Diálogos que se realizan cara
a cara, generando procesos que promueven la reflexión indi-
vidual y colectiva entre los participantes. Diálogos realizados
con creatividad y variedad de técnicas, que incluyen el traba-
jo por parejas, pequeños grupos y en el grupo total, haciendo
visibles las aportaciones, toma de decisiones e implicación de
cada participante y los del conjunto, en cada fase.
5. Conclusiones
La polémica, como característica de la política social, surge con
más energía ante situaciones y carencias complejas, en un es-
cenario escaso de recursos, como acontece en los servicios so-
ciales actuales. Ello exige a los profesionales de referencia, los
N.º 3 • 2014 REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R
Trabajo Social y participación en las políticas sociales

trabajadores sociales, la capacidad y habilidad para enunciar,
desde la competencia profesional, líneas preferentes, propues-
tas, metodologías, sistemas organizativos, que agilicen las res-
puestas innovadoras, proactivas, con la eficiencia conveniente
y reduzcan los efectos de la pobreza a la vez que legitime so-
cialmente el débil sistema de servicios sociales.
Todo ello comporta la participación activa y organizada,
para la implicación en las políticas sociales, de diversos agen-
tes en el contexto que se deciden en la organización para
causas conjuntas de bienestar común, social.
Desde el Trabajo Social se cuenta ya con ricas experien-
cias, aunque escasamente compartidas y sistematizadas en
el ámbito profesional, para contribuir a la construcción de
las políticas sociales en esos procesos. La metodología con
enfoque apreciativo, con amplio recorrido de ventajas y uti-
lidades, puede ser un importante soporte en los procesos de
participación, no sólo en la ejecución de políticas sociales,
también en su diseño y construcción.
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REVISTA INTERNACIONAL DE T R A B A J O S O C I A L Y B I E N E S T A R N.º 3 • 2014 45

62 Corlas Arteogo Bosurto
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TREJO, Guillermo, Contra la pobreza: por una estrategia de po-
lítica social, México, Cal y arena, 1993.
Carlos Arteaga Basurto
La incidencia del trabajo
social en la política social
Lo amplio y complejo del trabajo social implica un
ejercicio constante de rupturas con viejas formas
y acercamiento a novedosos entendimientos, los
cuales permiten explorar alternativas innovadoras
para realidades nuevas donde la crisis, la inestabi-
lidad, el desorden y el caos se han recreado .
Realidades donde asimismo se han incrementado
los niveles de pobreza y exclusión de inmensos
contingentes sociales, los cuales han quedado al
margen de la escasa e insuficiente respuesta
institucional de corte tradicional.
La vieja política social que consensuaba y le-
gitimaba, integradora y corporativizadora, ya no
es rentable en los nuevos escenarios sociales donde
gobernabilidad y democracia están en crisis; don-
de los problemas cada vez más globales y multidi-
mensionales, requieren de respuestas que deben
de construirse con la totalidad del conocimiento
socialmente acumulado, independientemente de
su ámbito disciplinar de origen, de forma tal que
sin abstraerse de las condiciones sociales, econó-
micas, históricas, políticas, y ecológicas se dé una
acción del saber en una síntesis innovadora ten-
diente a propiciar procesos incluyentes en todos
los ámbitos de la vida, reforzando las tesis de equi-
dad y justicia social, por cierto viejos anhelos del
trabajo social en la búsqueda de una sociedad más
digna y humana.
63
 64 Carlos Arteaga Bosurto
En este entorno es fundamental pensar, discutir, conven-
cer y luchar por nuevas estrategias, rescatando las ya com-
probadas, para el trabajo social. Encontrar caminos en un
contexto de complejidad y totalidad del tejido social que per-
mitan diseñar respuestas articuladas en paradigmas alterna-
tivos, inmersos en un concepto de desarrollo social y de po-
líticas públicas, con procesos de carácter incluyente y
participación colectiva, es la gran tarea y principal compro-
miso del trabajo social al inicio de este milenio.
Es cierto que los procesos sociales tienen sus lógicas
propias, así como problemas, espacios de acción y formas
de participación propias y diferentes, las cuales requieren de
propuestas integradoras en un contexto de globalidad, de to-
talidad, sin monopolios disciplinarios y sin conflictos de inte-
reses o poderes institucionales. Esto implica la exigencia,
para el trabajo social, de reconocerse como una profesión
transdisciplinaria con exigencia de contar con profesionales
capaces de enfrentar los problemas de su tiempo con una
visión hacia la creación de un nuevo arte y estilo de vida.
?i• Ubicando al trabajo social en el escenario de las políticas
4 públicas y el desarrollo social, debemos reconocer que la
política social requiere ser explicada por medio de diversos
y complejos procesos y fenómenos sociales, económicos,
culturales y políticos. No puede concebírsele por sí misma o
JI' supeditada exclusivamente a lo económico; por tanto, hay la
I
1~.'
t¡
¡,
'
¡
"
exigencia de abordarla desde una realidad no estática que
camina entre la necesidad y los servicios, entre la satisfacción
y la crisis, influenciada por problemáticas locales, regionales,
nacionales e internacionales.
La situación prevaleciente en el contexto actual, demanda
•'•'
romper con fórmulas que no tienen perspectiva alguna y re-
plantearse formas de acción, conceptos y propuestas metodo-
lógicas que correspondan a la complejidad de la trama social.
Para construir un nuevo trabajo social, de ruptura con
viejos estilos y de búsqueda de nuevas formas de entendi-
Lo rncrdenoa del trobOJO sorn?I en lo polftico socrol ó~i
miento, de cambios en su marco, conceptual y metodológi·-
co, de reformulación en la intencionalidad de su acción y
de su reconocimiento como una profesión transdisciplina-
ria, es premisa fundam ental el reorientar su práctica pro-
fesional. Sin embargo, Edgar Morín (1997) nos alerta en \
. :~~ ·
corn>iderar cómo hay, por principio, una presión sobreadap- .:. 1
tativa que empuj a a conformar la enseñanza y la investiga- ·.~: .f
: ~~!
ción a las demandas económicas, técnicas y administrativas - l.¡
'.;~.~·
del momento, a conformarse con los últimos métodos; con
las últimas recetas del mercado, a reducir la enseñanza
general, a marginalizar la cultura humanista. Y como siem-
pre, en la vida y en la historia, la sobreadaptación a condi-
ciones dadas es, no un signo de vitalidad sino un anuncio .!~j:
de senecencia y de muerte, por la pérdida de la sustancia ··~~
-; ¡:~
¡;,~
inventiva y creativa. ;111
'll
Hoy el trabajo social requiere afirmarse como una profe- .
sión incluyente en la voluntad de construir un futuro mejor, ;¡\•~."·';'
t~·!.'
sin limitarse sólo a buscar estrategias de sobrevivencia en
,I~
condiciones sociales excluyentes para las mayorías con un 'i
i"p·
claro impacto en el deterioro de su vida cotidiana. Debemos 1L
, ..
afrontar el reto de ser creativos, innovadores, con un saber 1
~
no parcelado que permita, con la critica de lo existente dado, ;
el definir propuestas alternativas con un concepto integrador, 'j
incluyente y democrático. i
Si queremos incidir realmente como profesión en el
mundo de la política pública social, debemos partir 'de una
comprensión de su significado y su impacto. De manera
general, se puede definir a la política social como un ins-
trumento público, la cual, mediante plan es, programas y
el uso de mecanismos diversos busca cristalizar los obje-
tivos constitucionales de justicia social; es decir, es un
conjunto instrumental con el objetivo de alcanzar que los
"
frutos del desarrollo se redistribuyan entre las mayorías f¡
nacionales. Ahora bien, con excepción del rubro educativo,
el acceso a los satisfactores básicos de vida se debería \!l'.~
~
 (:i:; Corlos Arreogo Bo,urto
garantizar fundamentalmente a través del empleo y, en me-
nor proporción, m ediante el es fu erzo asis ten cial del
Es tado.
De lo anterior se desprende cómo es la estructura eco-
nómica, la cual finalmente debería brindar la oportunidad
de empleo e ingresos necesarios de forma tal que la pobla-
ción tenga posibilidades reales de acceder a la satisfacción
de sus necesidades básicas y a una vida digna y duradera;
pero hoy, los procesos económicos no están otorgando po-
sibilidades reales a la población de contar con un empleo e
ingresos dignos y el Estado sólo puede proporcionar ciertos
servicios sociales para satisfacer parcialmente algunas ne-
cesidades.
En otra per spectiva, la política social puede ser un me-
dio, el cual, junto con la coerción, la dependencia económi-
ca y la legitimización de los valores dominante s, apunte
hacia un cambio contenido o diluido; su carácter expansivo
o restrictivo, depende de los problemas de regulación de la
sociedad global a enfrentar por el gobierno; así, las políticas
sociales expansivas están orientadas para atenuar los con-
flictos civiles, mientras las políticas restrictivas apuntan al
refuerzo de normas y disciplinas del trabajo. Por tanto, el
.,
¡:¡ estudio de las políticas sociales no puede aislarse de la
i, comprensión y explicación de lo económico, dado que en
~1
ij: '
última instancia, aparecen como medidas y decisiones del
~i.1 Estado destinados básicamente a atenuar los efectos nega-
~::~ tivos de problemas sociales generados por desigualdades
!';'
económicas .
En una mirada retrospectiva, encontramos cómo entre
1945 y 1980, los países capitalistas avanzados consolidaron la
expansión del Estado de bienestar gracias a la aplicación de
políticas económicas donde la intervención estatal vía accio-
nes redistributivas, compensaba los desequilibrios sociales
originados por la modernización capitalista, centralizando
para ello la política social como una expresión materializada
Lo 1nc denc10 del rrobo10 ;;oc101en lo polít1Co soool 67
para garantizar los derechos sociales. Es así como la políti-
ca social se convirtió en un instrumento de reforma social
en el contexto de un capitalismo regulado en sus procesos
de crecimiento.
Sin embargo, la consolidación de procesos capitalistas
corporativos y financieros, el freno del crecimiento econó-
mico y los conflictos al interior de las es tructuras sociales,
dieron lugar a las medidas para reestructurar a las agotadas
economías capitalistas, como una r espues ta a la llamada
"crisis del Estado de bienestar"; lo cual expresó, de manera
tangible, los límites del reformismo para enfrentar la defensa
y extensión de los derechos sociales en beneficio de los sec-
tores poblacionales empobrecidos y excluidos por los procesos
de modernización capitalista.
De esta forma, se dio paso, en las décadas de los años
ochenta y noventa, a las concepciones neoliberales, mismas
que encuadradas en políticas de estabilización para recuperar
el equilibrio macroeconómico y políticas de ajuste para ade-
cuarse a las nuevas condiciones internacionales de moder-
nidad y globalización, replantearon el papel del Estado con
criterios de adelgazamiento, eficiencia, racionalización y pri-
vatización, resquebrajando los supuestos sobre los cuales
operaba la política social clásica.
La política social tradicional donde todas las funciones
se unificaban en un solo sujeto, el Estado agotó su modelo
de concentración de responsabilidades, dando paso a un
paradigma en el cual el Estado es responsable sólo parcial-
mente del financiamiento de algunos programas y servicios
sociales, ejerciendo actividades de promoción y ejecución;
así las funciones de la política social son separadas y reali-
zadas por diversos subsectores de la sociedad civil y del
sector privado. Entre ellos nuevamente aparece la Iglesia
con un papel preponderante.
Prácticamente las transformaciones mundiales han lleva-
do tanto a los países ricos y particularmente a los pobres, a
 68 Carlos Arteogo Bosurco
una redefinición de sus políticas sociales a fin de inhibir la
pobreza social extrema y evitar la generalización de conflictos
sociales específicos, sean de carácter urbano, étnicos o sec-
toriales . En diversos países, el desafio se ha enfrentado me-
diante la reducción del gasto social, privatizando algunos, de
sus aspectos como la educación, la salud y la seguridad so-
cial, considerados como los más costosos, los menos renta-
bles inmediatamente.
Estas medidas reflejan la necesidad del Estado de contar
con mayores recursos económicos al imponerle el capital in-
ternacional condiciones para renegociar la deuda, sostenien-
do la tasa de ganancia; lo cual implica concentrar el ingreso
sobre los rubros más productivos y necesarios al capital, re-
duciéndose el gasto "no productivo" o gasto social. Ello, su -
mado a la necesidad de nuevos créditos para garantizar el
funcionamiento de la economía, coloca al capital financiero,
personificado en los bancos internacionales, como eje de una
nueva relación de dependencia, donde el pago de la deuda
entra en abierta contradicción con la posibilidad de desarro-
llo social. Los resultados son devastadores: los indices de
s desempleo abierto y subempleo crecieron espectacularmen-
'l'!~·~
~ l. .:,: te, los salarios reales tuvieron una caída sin precedente y la
·U
~ emergencia y proliferación de conductas anómicas y delicuen-
~¡' ciales son expresión clara de desesperanzas y deterioros en
'l. .~ ~. todos los ámbitos de la vida cotidiana.
' .J~
~ ¡' Los efectos de más de 15 años de una política neoliberal,
con una disminución real del gasto público, con contracción
~,
·~
de la actividad económica, con contención salarial y la con-
centración desigual de la riqueza, han impac tado negativa-
mente en las aspiraciones de la población, en su conjunto,
por mejorar sus condiciones de vida.
Por otra parte, ha venido perdiéndose la universalidad de
la política social al concentrarse el grueso del gasto social en
los sectores de pobreza extrema. Lo cierto es que aun cuan-
do se ha focalizado la acción del gobierno hacia los grupos
Lo 1nc1dencio del troboJQ soml en lo político soC1ol ( {)
más vulnerables o con menos oportunidades, no se ha logra-
do avanzar significativamente en la disminución de los niv<~­
les de pobreza .
Se festejan los millones que se destinan a los programas de
combate a la pobreza, aun cuando esos millones sólo equi-
valen al 1 por ciento del producto interno bruto del pais; una
cifra más bien pequeña si se considera que el 21.5 por cien-
to de los hogares mexicanos se encuentran en condiciones
de pobreza extrema. 1
Los programas de compensación diseñados como un es-
fuerzo del Estado por reducir el impacto de la crisis y el costo
social del proceso de ajuste para darle una viabilidad al mismo,
han fracasado. Estos programas de compensación social, de
un carácter emergente de rápida maduración, pretenden que
la población más vulnerable y empobrecida tenga acceso a los
satisfactores básicos afectados por el proceso de ajuste; dan-
do lugar a un nuevo tipo de gestión social y autoridad por ser
programas que procuran, supuestamente, una adecuación en-
tre las necesidades reales de la población beneficiaria, el dise-
ño del programa y la capacidad de ejecución.
En México,
los daños que han causado la crisis y la política neoliberal
seguramente van mas allá de la medición de la pérdida del
poder adquisitivo de las mayorías y se han traducido en des-
nutrición, mayor morbi-mortalidad, pérdida de la capacidad
de desarrollo personal, además de un deterioro de las insti-
tuciones de educación, salud y seguridad social, de las de
protección laboral, así como un aumento de la ingobernabi-
lidad y la violencia. 2
Hoy se expresa con claridad la propuesta neoliberal de
política económica y social: "tenemos privatización donde
'Tomás Pérez A. 2000, p. 34.
' Víctor Soria, 1996, p. 79.
70 Corles Arteogo Bosurto
antes hubo intervención y regulación estatal; focalización
en lugar de universalidad ; compensación en vez de pro-
moción; combate a la pobreza extrema en vez de desarro -
llo social". 3
Somos testigos de una política social compensatoria y
focalizada donde se ha dejado la responsabilidad en manos
de los propios sectores involucrados o en otras formas orga-
nizadas de la sociedad civil, con el riesgo de retornar al pre-
dominio de la caridad, la beneficiencia y el altruismo.
Paralelamente, el fenómeno de la exclusión social ha de-
jado de ser un lugar destinado para ciertos grupos, convir-
tiéndose en un proceso en el que pareciera ser inevitable el
arribo de cada vez mayores sectores de la población. Los ex-
cluidos sociales están amenazados permanentemente por la
insuficiencia de recursos y por la vulnerabilidad de sus tejidos
relacionales, lo cual lleva a la persistencia de la desigualdad
social con predominio del desempleo de larga duración, pro-
ducto también de que hemos pasado de una sociedad industrial
a una sociedad básicamente de servicios, donde el empleo pa-
reciera ya no ser un factor principal de cohesión social ni la
fuente fundamental para el bienestar de las personas.
Ante esta situación se debe considerar la necesidad de
una política de empleo que no tenga una función simplemen-
te compensatoria. Debe comprender elementos macroeco-
nómicos en la perspectiva del desarrollo social, conciliando
acuerdos entre agentes económicos y actores sociales, a la
par de considerar las particularidades de los espacios na-
cional, regional y municipales. Esto significa diseñar una
política de empleo congruente con la realidad que dé paso
a la posibilidad real de trabajos dignos, consolidando así
un esquema de desarrollo social, de carácter incluyente.
Hablamos de una política de empleo acompañada del me-
joramiento de los ingresos que permita a los trabajadores
'Carlos Vilas, 1996, p. 19.
lo lfK1denoo del trabo¡? soc1ol en lo r-01ít1co soml 71
resarcir su salario r eal y mejorar sus condiciones cotidianas
de vida.
El impulso de una política social alternativa que privilegie
el derecho a un empleo digno y el pleno respeto a la dignidad
humana y a los derechos humanos, sociales y ciudadanos
debe darse al margen de complicidades y falta de compromi-
so social. Una concepción verdaderamente humana debe
reconocer que no se puede limitar a buscar solamente estra-
tegias asistencialistas de supervivencia y de combate a la
pobreza extrema, en condiciones sociales excluyentes para
las mayorías y donde la justicia social está r educida a ser
instrumento discursivo del gobierno y de los partidos políti-
cos, a la par que los derechos fundamentales siguen cum-
pliendo funciones clientelares y corporativistas.
la ideología asistencialista tendrá que ser sustituida por una
visión alternativa que aliente a la participación ciudadana.
La lucha contra la pobreza aún no se ha perdido; en la
medida que el modelo económico ponga en el centro de
atención a la dimensión humana se estaría en condiciones
de refrenar los aspectos perversos del creciente empobre-
cimiento; si el pragmatismo político que caracteriza el actuar
de la totalidad de los partidos, considerara la edificación de
consensos para erradicar la miseria, se habría arribado a
un punto de acuerdo que podría devenir la piedra angular
de un nuevo México. 4
Lo anterior ilustra cómo las políticas sociales, en su di-
seño e implementación, tienen no sólo un carácter técnico,
sino esencialmente político al expresar las contradicciones
propias generadas por un determinado modelo de crecimien-
to económico y las posibilidades reales de satisfacer, por par-
te del Estado, los mínimos de bienestar que demanda y re-
quiere la población.
' Wilfrido Perea, 2000, p. 5.
72 Carlos Arteogo Bosurto
Podemos concluir con la afirmación de que el proyecto neo-
liberal aplicado en lo económico y lo social, no ha podido ni
podrá resolver los grandes problemas de las mayorías; además
el impacto negativo del ajuste, con más m ercado y menos
Estado, ha sido de tal magnitud que la pobreza se ha incremen-
tado sustancialmente. La política social se maneja como un
canal de subordinación política para despolitizar las expectati-
vas y demandas populares; así la participación social se orienta
como una forma de integración social y legitimación mediante
la 80lución precaria de los problemas del bienestar.
Resumiendo, las políticas sociales son concebidas por el
aparato público para conciliar las demandas específicas de
la sociedad, buscando evitar que la crisis se profundice. Pero
a la vez, limitado en recursos financieros disponibles por su
dependencia con el capital exterior, tiene que restringir las
políticas sociales y, por tanto, agudiza el empeoramiento de
las condiciones materiales de vida de los sectores populares
al hacer recaer en ellos el peso de la crisis. Esta situación se
manifiesta claramente en estos momentos cuando no hay una
inversión, por significativa que sea, la cual logre un impacto
real en la atención de los grandes contingentes sociales en
sus niveles de vida, deteriorados visiblemente día a día. Por
tanto, esta crisis no sólo es económica sino invade todas las
esferas de la vida cotidiana: la cultura, la educación, la fami-
lia, la política, las formas de organización y de relaciones
sociales.
Por ello, debemos construir un proyecto social donde el
usuario sea sujeto y centro de la acción en contraposición al
patrón tradicional, vertical y autoritario, el cual define con-
tenidos y establece métodos, conductas y comportamientos.
Así, el proceso de intervención se debe caracterizar por el
diálogo, el intercambio, el respeto a las demandas populares,
el acercamiento a las formas organizativas de la población y
la búsqueda común de alternativas, impulsando una línea de
trabajo para dar respuesta a múltiples necesidades y no sólo
Lo 1nc1denc10 del trot;oio social en lo político soml 73
a una, y a su vez, integrar todas las demandas en programas
y servicios donde se den satisfactores rea les y oportunos a
necesidades y demandas sociales con todas s us complejida-
des e interrogantes, garantizando un proceso que contri bu-
ya al ejercicio real de los derechos humanos, la democracia
y de un verdadero y auténtico bienes tar social.
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