Poltica social: Hacia un nuevo paradigma?

Carlos M. Vilas (*)

Introduccin
Toda poltica pblica guarda una relacin bsica de consistencia con los diseos estratgicos
que orientan el ejercicio del poder poltico. El modo en que las polticas son producidas y
ejecutadas, sus objetivos especficos o sectoriales, los recursos que se les destinan, siempre
son referibles, directa o indirectamente, a esos diseos, que adquieren expresin institucional,
formal e informal, en el rgimen poltico. En lo que respecta a la poltica social, cuestiones
centrales como los alcances y limitaciones de la asistencia y la seguridad social, el espacio
institucional asignado a enfoques promocionales o de empoderamiento de determinados
actores, la asignacin de recursos, los asuntos o temas que se incluyen o excluyen de las
agendas respectivas, remiten a consideraciones de tipo poltico, vale decir a los modos y
alcances de las intervenciones del poder poltico en esos campos especficos, en funcin de
metas y objetivos que usualmente se articulan con fines de mayor proyeccin. El poder
poltico no inventa esas concepciones aspecto en el que el papel de los acadmicos, los
organismos multilaterales de crdito y una amplia variedad de organizaciones no
gubernamentales es bien conocido- pero la escogencia de unas en detrimento de otras, su
resignificacin a determinadas coyunturas y escenarios, se inscribe en una estrategia de poder
poltico de determinados actores en confrontacin con las estrategias de poder de otros.
Esta dimensin propiamente poltica de la poltica social est presente los enfoques crticos al
modo en que ella fue encarada a lo largo del siglo veinte. Frente a una lnea de interpretacin
tributaria de las tesis durkheimianas que ven en la poltica social una expresin de la
solidaridad social, un reconocimiento de que los resultados de la accin individual no son
atribuibles nicamente a la responsabilidad de los individuos sino a la estrecha interaccin de
estos entre s en el marco de determinadas condiciones y restricciones colectivas (Donzelot
2007), una corriente de anlisis que remite a la sociologa de Simmel puso el acento en el
carcter defensivo o conservador del orden social existente (Simmel 1908). Ms all de sus
objetivos especficos y de su eficacia para encarar problemas o dar respuesta a determinadas
demandas, la poltica social es vista en esta perspectiva (que admite un amplio arco de
variantes), como un recurso para acotar y regular la conflictividad social y dotar de mayor
estabilidad a la frmula poltica dominante. As considerada, la poltica social contribuye a la
preservacin del rgimen poltico y, constantes otros factores, legitima ante el capital y los
sectores medios la recaudacin de los recursos requeridos para financiarla, al tiempo que
brinda a los sectores ms vulnerables una contraprestacin por su observancia del contrato
social. En consecuencia el techo de legitimidad de la poltica social est dado por la eficacia
de los gobiernos en compatibilizar las demandas sociales con los requerimientos de
acumulacin de capital y el funcionamiento del mercado, en el marco de los parmetros
sustantivos e institucionales del rgimen poltico.
La ms lograda expresin poltico-institucional de este sistema de acuerdos, tensiones y
conflictos fue el Estado de bienestar de mediados del siglo pasado, con las aproximaciones
desarrollistas o nacional-populistas en algunos pases de Latinoamrica. Los factores que
hicieron posibles su gestacin, desempeo y crisis son conocidos y han sido analizados por
una amplia literatura especializada, que me releva de reiterarlos aqu (cfr por ejemplo Arias
2012; Laguado Duca 2011; Collier & Collier 1991). Con otra orientacin, sentido y alcances,
tambin la poltica social del neoliberalismo obedeci a su articulacin al diseo
macroeconmico y macropoltico de la que form parte (Vilas 1997). El nfasis puesto por
gran parte de la literatura en la instrumentalidad institucional de la que se vali para alcanzar

sus objetivos contribuy a soslayar el anlisis de stos y, en lo que ms interesa a este autor,
su funcionalidad a aquel diseo.
La poltica social siempre est estrechamente asociada a los procesos y estrategias de
acumulacin de capital y desarrollo econmico, si no por otras razones porque el proceso
econmico y la poltica econmica proveen directa e indirectamente los fondos demandados
por ella. Sin embargo reducir el asunto a su dimensin fiscal o financiera implica adjudicar a
la relacin un carcter de externalidad que hace poca justicia a su dinmica complejidad. Las
otras razones que inciden en la asociacin entre ambas dimensiones de la accin poltica y
la gestin de gobierno, tienen que ver con el hecho de que cualquier estrategia, modelo o
proyecto de acumulacin y desarrollo es siempre una respuesta a algunas cuestiones bsicas
qu se produce, cmo se produce, quines y para quines lo hacen, qu recursos se asignan
por quines y a quines, cmo se distribuye el fruto del esfuerzo colectivo-, que ni son
estrictamente econmicas ni por lo tanto las respuestas que se formulan son exclusivamente
econmicas o tcnicas. De una parte, porque lo social, comoquiera se lo defina, es un
elemento inherentemente constitutivo de lo econmico, y porque las relaciones que se
establecen en el terreno econmico configuran de modo significativo el mapa social: la
desigual dotacin de recursos, el entramado de relaciones de poder y de prestigio. Por otro
lado, pero estrechamente ligado a lo anterior, porque la variedad de las respuestas que es
posible ofrecer a esas cuestiones, derivada a su turno de la diversidad y antagonismo de
intereses y actores involucrados, requiere de la intervencin del poder poltico para imprimir
un sentido de conduccin y propsito comn a esa pluralidad. En consecuencia la poltica
social es poltica no slo o no tanto por el recorte temtico que le es asignado, sino por su
inscripcin en una determinada estructura de dominacin social y una particular configuracin
del rgimen poltico.
En la seccin que sigue se pasa revista a los aspectos centrales en las estrategias de poltica
social ejecutadas en nuestra regin como parte de la reestructuracin capitalista que tuvo lugar
desde fines de la dcada de 1970. A continuacin se exploran los lineamientos tentativos de
un enfoque integral de la poltica social y en particular de su enfoque de la pobreza, como
superacin del enfoque asistencialista/promocional predominante a lo largo de todo el siglo
veinte. Esa integralidad refiere fundamentalmente a la superacin de los programas de
asistencia, promocin y seguridad social, por una estrategia de remocin de los factores
generadores de vulnerabilidad social. Vale decir, un enfoque de la poltica social que va ms
all de la integracin de esos sectores de poblacin al orden social existente, en cuanto forma
parte de las estrategias y polticas de transformacin usualmente denominadas post
neoliberales que con diferente nfasis, alcances y estilos se estn desarrollando en varios
pases de Amrica del Sur. El artculo finaliza con unas breves conclusiones, necesariamente
tentativas dada la maleabilidad de los procesos en curso.

1. Qu nos dej el neoliberalismo

Las transformaciones experimentadas en el patrn de acumulacin de capital a partir de la
dcada de 1980 en Latinoamrica tuvieron como efecto cambios de equivalente magnitud y
proyecciones en el terreno de la poltica social. La fragmentacin del mercado de trabajo, el
crecimiento de los niveles de desempleo y subempleo, el deterioro de los ingresos de los
trabajadores, los procesos de desindustrializacin y reprimarizacin de las economas, la
apertura indiscriminada y asimtrica hacia los mercados externos, alimentaron el crecimiento
de la magnitud de la pobreza y las desigualdades sociales. La poltica social pas de la
promocin al asistencialismo y de la universalidad a la focalizacin, dirigidos sus esfuerzos
fundamentalmente a la contencin de los fenmenos ms urgentes de pobreza y desigualdad

(Vilas 2011:53-68). El elemento gobernabilidad, siempre presente en la ptica de los

gobiernos, adquiri notoria centralidad. Lo que estaba en juego no era la integracin social o
el bienestar, sino el peligro de que el deterioro social se tradujera, como a la postre ocurrira al
final de los noventas y a principios de este siglo en Venezuela, Argentina, Ecuador, Bolivia, en
mayor conflictividad social y crisis poltica. La concentracin de los recursos fiscales en el
financiamiento del endeudamiento externo priv de recursos a la poltica social, que se
convirti en parte de los experimentos de reforma del estado financiados con mayor
endeudamiento externo. Los organismos financieros que aportaban los recursos fueron
tambin los que muy frecuentemente disearon los programas y estrategias de poltica social.
En nombre de un federalismo fiscal de mercado los instrumentos tradicionales de la
integracin social a cargo del estado la escuela, los centros de prevencin y atencin en
salud- fueron derivados hacia las jurisdicciones subnacionales carentes de la experiencia
necesaria y no fue acompaada por la consiguiente transferencia de los recursos pertinentes;
esto permiti mejorar las cuentas fiscales que el gobierno central presentaba a los organismos
financieros multilaterales pero tuvo en severo impacto en el ahondamiento de las
desigualdades regionales y entre jurisdicciones sub nacionales (provincias, departamentos,
municipios) (Vilas 2003; Willis et al 1999). La privatizacin de algunos servicios de
infraestructura los ferrocarriles en el caso argentino- agrav el deterioro de la integracin
nacional. A su turno, esto se sum a la fragmentacin del mercado de trabajo y a la
privatizacin de la seguridad social para introducir fracturas adicionales en el tejido social.
La lucha contra la pobreza fue, por lo menos en trminos retricos, el objetivo central de la
poltica social de las dcadas de 1980 y 1990. Su aspecto ms notorio fue la enorme cantidad
de programas, planes, acciones y estrategias para combatirla, o al menos contenerla,
involucrando una masa importante de recursos financieros provenientes, bsicamente, de las
agencias multilaterales de crdito.
Por el modo en que se llev a cabo, la focalizacin en la pobreza dej de lado su articulacin
con el mundo de los no pobres: vale decir, la atencin a los procesos de transferencia de
ingresos desde aquellos a stos. Transferencias que, por lo menos en las dcadas de 1980 y
1990 incrementaron de manera sostenida el nmero de pobres como dao colateral del
ajuste estructural y la reforma del estado. La pobreza fue enfocada como una situacin que
puede ser encarada en s misma y no como el resultado de un proceso social conflictivo de
apropiacin y reasignacin de ingresos que genera empobrecimiento tanto como
enriquecimiento, proceso en el cual intervienen tanto los actores del mercado como los de la
poltica. En consecuencia la poltica social focaliz sus acciones en los individuos y las
familias que vivan los sntomas de la pobreza ms que en el proceso de empobrecimiento, es
decir el conjunto de factores conducentes a esos efectos.
En una adaptacin ad hoc a la tesis de Kuznets sobre el crecimiento de las desigualdades
sociales en los momentos iniciales del crecimiento econmico, la pobreza fue entendida como
un fenmeno de desencaje individual o grupal, friccional y por lo tanto transitorio, respecto de
las transformaciones estructurales que estaban en curso. Se pensaba que, superado ese
momento, las intervenciones de poltica careceran de sentido y el mercado y la racionalidad
de sus actores volveran a fluir por el adecuado cauce. La poltica social adquiri en
consecuencia una marcada fisonoma asistencial, encaminada a ayudar a los afectados a salir
del pozo del desempleo y la prdida de ingresos al que los ajustes los sumergan. De ah, por
ejemplo, el carcter cortoplacista de los fondos de inversin social (FIS), o de emergencia
social (FES) tpicos de la poca. La dimensin promocional que desde la dcada de 1960
caracterizaba a la poltica social (por ejemplo los programas de desarrollo de la comunidad, la
expansin de la cobertura de los servicios de infraestructura, y otros) desapareci de la
poltica social; en adelante seran los propios interesados quienes deberan hacerse cargo de

esa cuestin a partir de las condiciones fijadas por el mercado. Desde una perspectiva fiscal,
la focalizacin fue una respuesta adaptativa a la prioridad asignada al gasto pblico dirigido al
pago de los intereses de la deuda externa; de ah tambin su dependencia del financiamiento
aportado por las agencias multilaterales de crdito, que fueron tambin las que se encargaron,
en lo fundamental, del diseo de la poltica.
Adems de su acoplamiento a la estrategia de acumulacin de capital por la va de la
valorizacin financiera, existi en esta estrategia de poltica social la evidente finalidad de
dotar de un mnimo de gobernabilidad al esquema poltico-institucional producto de los
nuevos acomodos de poder entre actores sociales y econmicos. Se temi que el cambio
abrupto en las condiciones de vida de amplios sectores de la poblacin podra detonar
situaciones de conflictividad como a la postre habra de ocurrir. Los programas y acciones de
emergencia fueron encarados asimismo como ingredientes de una estrategia de contencin
poltico-institucional y de fortalecer la legitimidad de gobiernos carentes de suficiente
sustento electoral, o cuyo sustento poda debilitarse a causa de las medidas emprendidas.
Programas complejos como el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) de la
presidencia de Carlos Salinas de Gortari en Mxico, o el Fondo de Cooperacin para el
Desarrollo Social (FONCODES) iniciado por la presidencia de Alberto Fujimori en Per,
fueron particularmente exitosas en este aspecto y contrastan con lo que fue la tnica general
en el resto de la regin. Existe amplio consenso en reconocer que este diseo de la poltica
social no contribuy a resolver los factores estructurales o institucionales que haban
contribuido a la generacin de la nueva y explosiva cuestin social ni estaba encaminado
hacia tal fin- pero muchos de sus programas mostraron eficacia en su funcin asistencialista,
en experiencias locales y respecto de factores coyunturales.1
Un punto que considero importante relevar en esta estrategia es el involucramiento, en la
implementacin de esos programas sociales, de una amplia variedad de organizaciones
sociales, muchas de ellas creadas a tales efectos. Hubo aqu un contraste marcado respecto de
la estrategia desarrollista o populista anterior, donde el estado diseaba y tambin ejecutaba la
poltica an en sus dimensiones operativas, aportaba los recursos, remuneraba a los factores,
etctera. La sociedad civil ( que en aquella poca era denominada simplemente sociedad)
era la beneficiaria de un esquema en que el estado era el gran proveedor; la participacin de
organizaciones no gubernamentales (cooperativas, sindicatos, iglesias) fue marginal en la
mayora de los casos.
En el esquema que se est comentando, el involucramiento activo de organizaciones sociales
obedeci a variados motivos. Ante todo, llenar siquiera parcialmente el vaco dejado por la
retraccin del rol proveedor de las agencias estatales; en este aspecto, las organizaciones
fueron abastecedoras de la mano de obra demandada para llevar adelante pequeas obras
locales, prestacin de algunos servicios comunitarios de emergencia, distribucin de
complementos alimentarios, campaas de vacunacin, y similares, todo lo cual represent una
significativa reduccin de costos financieros y fiscales. Por sus propias caractersticas la
participacin directa se llev a cabo sobre todo en niveles locales, y eso fue presentado como
un ejemplo de descentralizacin y democratizacin de las acciones respectivas, por oposicin
al verticalismo del esquema precedente y a su concepcin pasiva de la ciudadana social. Fue
sin embargo una ciudadana empobrecida en su eficacia, en cuanto sta se limit bsicamente
a los aspectos operativos de los programas que eran bajados desde las instancias
gubernamentales o los organismos multilaterales de crdito. El redescubrimiento
descontextualizado de la tesis de la ciudadana social de Marshall permiti dotar de cierta
respetabilidad terica a un enfoque de poltica que responda a intereses mucho ms
prcticos.2
Ello no obstante, el recurso a las energas laborales de la poblacin afectada tuvo un efecto de

potenciacin de sus propias capacidades. Por necesidad ms que por virtud la gente gan
experiencia organizativa y de gestin de recursos y desarroll aptitudes de liderazgo;
comprobaron las ventajas de trabajar juntos y se potenciaron las redes de solidaridad. Muchas
de las organizaciones que habran de desplegar gran beligerancia en los conflictos y
confrontaciones de fines de la dcada de 1990 y principios de la siguiente tienen su origen en
esas experiencias de accin comunitaria. El capital social as acumulado probara ser de
extraordinaria utilidad para un enfoque promocional y no meramente asistencialista o
paliativo de la poltica social.
Con todo, los resultados de esta estrategia son conocidos. Al dejar de lado los factores
estructurales e institucionales que se encontraban en la base de los problemas que pretenda
resolver por el enfoque fiscalista y macroeconmico que la presidi- se conden a la
ineficacia an en las modestas metas que se propuso. Los fracasos en el combate a la pobreza
y en el ataque a los aspectos ms evidentes y preocupantes de la desigualdad social cuestin
sta que, debe decirse, ingres muy tardamente a la agenda de los reformadores neoliberalesson notorios (vid por ejemplo BID 1999; De Ferranti et al. 2004; World Bank 2006). La
poblacin en condiciones de pobreza creci a lo largo de la dcada de 1980 y, aunque con
ritmo menor, en la de 1990, a pesar de la relativa recuperacin del crecimiento econmico en
los aos iniciales de sta; circunstancia que cuestiona la afirmacin del derrame y llama la
atencin respecto del papel fundamental que cabe a las polticas pblicas para que tal cosa
ocurra. En consecuencia tambin se agudiz la desigualdad social, en la medida que los frutos
del crecimiento se concentraron en los grupos de ms alto ingreso individual y familiar.
Todos estos indicadores se agravaron con el estallido de las crisis de fines de los noventas y
principios de la dcada siguiente. El descalabro econmico repercuti ante todo en los
sectores que ms haban sentido el impacto social regresivo del esquema que ahora se vena
abajo, demostrando la vulnerabilidad y la superficialidad de la estrategia de poltica social
complementaria de ese esquema. Quienes debieron pagar el pato de la fiesta neoliberal
tambin tuvieron que hacerse cargo de los costos de la debacle.
El asistencialismo y la focalizacin permitieron hacer frente con desiguales resultados a una
coyuntura crtica tanto social como poltica, al mismo tiempo que arriesgaban a anclar a sus
destinatarios en la precariedad. Por sus propias caractersticas los programas de emergencia
no generan empleo medianamente estable o remunerador -cuestin de depende de otro tipo de
factores- ni distribuyen recursos suficientes para sacar a la gente de la pobreza o reducir las
brechas sociales. Adems, la prolongacin de estos programas en el tiempo "fija" a sus
receptores en la dependencia al asistencialismo y favorece el desarrollo de prcticas de
clientelismo -sin perjuicio del discurso acerca de la ciudadana social (Vilas 2011:155).

2- Un nuevo paradigma?
La reorientacin del desempeo del estado como efecto de las crisis econmicas, sociales y
polticas de fines del siglo pasado e inicios del presente en pases como Argentina, Bolivia,
Ecuador, Venezuela, y de alguna manera tambin en Uruguay; el surgimiento o la reactivacin
de actores sociales que asumieron un protagonismo que contrasta con su anterior marginacin
o subalternidad; como consecuencia de esto, las transformaciones experimentadas en la
organizacin institucional y en la configuracin poltica de los estados, permiten discernir el
desarrollo de nuevos paradigmas de produccin e implementacin de polticas pblicas en
general, y de poltica social especficamente, de acuerdo a los nuevos objetivos e intereses
que, producto de aquellos factores, orientan las modalidades en curso de articulacin
estado/sociedad.

Algunos anlisis producidos a partir de esas transformaciones nfasis en las herramientas de

la poltica social a las que ahora se recurre la cantidad y variedad de programas de
transferencias condicionadas de ingreso, la sustitucin de la focalizacin por la selectividad,
el regreso de los subsidios, el retroceso del recurso a los fondos de inversin social, etc. (Sojo
2007; Barrientos 2012; Midaglia 2012). Sin perjuicio de la utilidad y el inters acadmico de
estos aportes, se pierde en ellos la vinculacin del despliegue de nuevos instrumentos con las
transformaciones sealadas en el prrafo anterior. En consecuencia, se presenta como una
cuestin fundamentalmente tcnica lo que es, ante todo, un asunto de poltica. Ahora bien:
cambiando los objetivos de la poltica, es muy dificil que no cambien muchas de las
herramientas en uso. Tanto ms cuanto que los problemas que deben enfrentarse hoy son de
mayor magnitud y complejidad que los del pasado reciente entre otras razones, por efecto de
las polticas ejecutadas en ese pasado reciente. En resumen: nuevos sistemas de poder
institucionalizados en nuevas configuraciones estatales implican otros objetivos y, en
consecuencia, otras polticas y otras herramientas.
En esta perspectiva, la poltica social del post neoliberalismo se presenta con dos rasgos
fundamentales. El primero de ellos refiere a sus proyecciones o alcances: una poltica social
que va ms all del combate a la pobreza, en particular ms all del combate a la pobreza
extrema. El segundo se relaciona con la complejidad de la poltica social: su integralidad, vale
decir encarar las causas del empobrecimiento y la vulnerabilidad social y no solamente sus
manifestaciones.
2.1. Ir ms all de la lucha contra la pobreza parte de la base que, sin desconocer los efectos
de las polticas neoliberales y de las crisis a las que ellas contribuyeron, las vctimas no se
ubican exclusivamente en el mundo de la pobreza, al tiempo que se registran bolsones de
pobreza por ingresos y trayectorias de empobrecimiento dentro de los sectores o clases
medias. Los impactos nocivos de las polticas neoliberales y las crisis se explicitaron,
ciertamente en un aumento fuerte de la poblacin en condiciones de indigencia y de pobreza,
pero tambin en la precarizacin de amplios segmentos de las clases medias (Franco et al.
2011; Choque et al. 2011; Arroyo 2009; Kessler y Di Virgilio 2008; Solimano 2005). Si en lo
que toca a aquella la poltica social asume un perfil claramente resarcitorio, en lo que respecta
a stos adquiere una impronta claramente promocional que poco o nada tiene que ver con los
dispositivos asistenciales tradicionales.
En los escenarios generados por las crisis del neoliberalismo las fronteras entre la pobreza y la
precarizacin de fracciones de las clases medias se diluyen, pero ello no significa que la
variedad de situaciones pueda ser encarada con eficacia con una nica batera de acciones de
poltica, precisamente a causa de la diversidad de las problemticas. Una es, claramente, la de
la llamada pobreza estructural derivada de la carencia de servicios bsicos, sin vinculacin o
con vinculacin deficiente al sistema educativo, con dificultades serias para ingresar en el
mercado de trabajo, precariedad habitacional. Muchos de estos pobres estructurales,
especialmente pero no exclusivamente en las reas rurales, corresponden a grupos tnicos
considerados originarios; en las reas urbanas una parte considerable es producto de las crisis
de fines del siglo pasado y principios del actual.
Las polticas asistenciales tienen un amplio campo de accin en este sector, pero no son
suficientes. La reduccin de la pobreza estructural demanda una decidida intervencin pblica
a travs de la provisin de servicios, el diseo de programas especiales de educacin y
formacin laboral, oferta de oportunidades de empleo de acuerdo a las capacidades
individuales, titulacin de tierras, programas de saneamiento ambiental. Programas de
transferencia condicionada de ingresos como la Asignacin Universal por Hijo (y su extensin
a embarazadas) en Argentina, la Bolsa Escuela/Bolsa Familia en Brasil, o el Plan Nacional de

Emergencia Social (Panes) de Uruguay, dirigidos a este grupo de poblacin, cumplen una
mltiple funcin: transfieren ingresos al par que lo condicionan al cumplimiento, por las
familias, de determinados requisitos referidos a la infancia: escolaridad y salud
principalmente. En esta medida, apuntan a cortar los mecanismos de transferencia
intergeneracional de la pobreza.
Dentro de este grupo de pobreza estructural destaca la situacin de los jvenes que no
estudian ni trabajan. Carecen de la cultura del trabajo y de la disciplina bsica que deriva de la
obligacin de cumplir horarios (de trabajo, de las instituciones educativas). Una proporcin
importante de este grupo est formada por segunda generacin de pobres estructurales
urbanos. La precariedad de los ingresos, el hacinamiento habitacional, la tugurizacin,
colocan a estos jvenes en situaciones de riesgo social, agravado ste por los prejuicios
sociales respecto de la pobreza y al mismo tiempo por la generalizada difusin publicitaria de
los consumos sofisticados. Este panorama se acenta en el caso de las mujeres a causa de las
desigualdades de gnero.
Otra es la situacin de los sectores precarizados de las bajas clases medias urbanas
fundamentalmente los individuos y grupos denominados informales, autoempleados o
cuentapropistas. Se trata de personas que tienen un empleo y general un ingreso que se
encuentra por encima de la lnea de pobreza, pero que es inestable y en todo caso insuficiente
para cubrir las necesidades del hogar o la sustentabilidad de la actividad econmica. Por su
propia informalidad carecen de seguridad social y no son sujetos de crdito, lo que limita sus
perspectivas de progreso, de adaptarse a la dinmica de los mercados en que operan, de
mejorar su dotacin de recursos, aumentar y dotar de mayor estabilidad a sus ingresos. Como
destaca Arroyo, son los grandes olvidados de la poltica social focalizada del neoliberalismo
(Arroyo 2007:100 y sigs.). No califican para las transferencias condicionadas de ingreso ni
estas son eficaces para atacar sus problemas- u otros tipos de subsidios. Requieren en cambio
acceso a lneas de crdito para la ampliacin de sus giros o la modernizacin de sus talleres y
pequeas empresas, formacin y capacitacin tcnica, asistencia en materia de mercadeo.
Pobreza estructural, precarizacin y marginacin juvenil son fenmenos predominantemente
urbanos; integran la problemtica que plantean las grandes ciudades y le dan mayor
complejidad: desorganizacin, fragmentacin espacial, contaminacin ambiental y auditiva,
hacinamiento. En este nivel la poltica social se entrecruza con la poltica de desarrollo
urbano. La diversidad de situaciones hace imposible su tratamiento mediante la universalidad
de la oferta de acciones o la simple asistencia social incluso si dotada de mayores recursos.
La masividad de los afectados hace ineficaz la focalizacin o la convierte en complementaria
de enfoques ms abarcativos. En consecuencia la poltica social que pretende ir ms all de la
lucha contra la pobreza, e incluso la que aspira a ser efectiva en esa lucha, debe recurrir
inevitablemente a una sectorializacin diferenciada asentada en un diagnstico confiable y
permanentemente actualizado de esa diversidad de situaciones.
2.2 Lejos de limitarse a la asistencia y a paliar los sntomas del deterioro social, una poltica
social integral apunta a superar o minimizar las causas generadoras de la problemtica; se
dirige a remover los factores y a revertir los procesos de empobrecimiento y precarizacin,
que suelen ser muy variados y que, al contrario de la concepcin neoliberal, no dependen
sustancialmente de las malas decisiones de los afectados. En estos escenarios las
transferencias de ingresos han probado tener un alto impacto inicial al poner dinero en el
bolsillo de los hogares; contribuyen a resolver o manejar las situaciones de pobreza por
ingresos pero son poco eficaces en el enfrentamiento a los factores ambientales (falta de
infraestructura, hacinamiento habitacional, precariedad laboral...). De ah que deban ser
complementadas con visiones de ms largo plazo que apunten precisamente a esos factores.

Una poltica social integral se asienta sobre dos premisas bsicas: la necesidad de repensar las
causas (estructurales, institucionales, culturales) y la naturaleza (coyuntural, estructural) de la
problemtica social, y de explicitar la interdependencia, sealada al inicio de esta exposicin,
entre la poltica social, la poltica econmica y el rgimen poltico. La primera cuestin dice
relacin con los enfoques tericos y metodolgicos de interpretacin de los fenmenos
sociales, y por lo tanto con la gravitacin que ciertas teoras alcanzaron en las dcadas de
1980 y 1990 y su capacidad de encarnar en acciones e instrumentos de poltica pblica. La
diferencia entre un enfoque de pobreza y otro de empobrecimiento ilustra acerca de los
distintos alcances, tericos y prcticos, de una y otra concepcin. El primero fija la atencin y
los recursos en un momento puntual; el segundo discierne un proceso y habilita un
tratamiento ms amplio del asunto. Enfocar la pobreza como efecto de un proceso de
empobrecimiento lleva, de una u otra manera, a reconocer en la pobreza el efecto de
determinadas configuraciones institucionales y estructurales, de la implementacin de una
variedad de polticas y en particular de una estructura de poder poltico que se expresa a
travs del Estado y de esas polticas: transferencias de ingresos entre clases y otros
agrupamientos sociales, entre regiones y pases. Este reconocimiento plantea como corolario
que un enfrentamiento eficaz a la pobreza implica aceptar que los problemas sociales son
mucho ms que sociales en el sentido convencional del trmino- y, sobre todo y ms en
general, que el origen de muchos de esos problemas generalmente no est donde los
problemas se manifiestan.
Y esto nos conduce a la segunda cuestin: la estrecha y dinmica vinculacin de la poltica
social con otros campos de produccin e implementacin de polticas pblicas la poltica
econmica, el rgimen tributario, el mercado de trabajo, las estrategias de acumulacin y
desarrollo- y en especial con el estado en tanto estructura de dominacin poltica y
cooperacin social, y no solamente como sistema o red de aparatos de gestin (Vilas 2007).
Esto resulta particularmente relevante en los escenarios post neoliberales, por la activacin
protagnica de un amplio arco de actores que movilizan identidades, demandas de
reconocimiento de derechos en respuesta a necesidades. Lo social reclama, en estas
condiciones, cambios y reorientaciones en lo econmico, lo tributario, lo laboral;
implica nuevos enfoques en cuestiones como la relacin con la naturaleza, las articulaciones
externas de nuestras sociedades, las relaciones de poder entre actores.
Las polticas sectoriales la poltica social como cualquier otra- estn obligadas a conjugar sus
respectivas especificidades con su inscripcin en un enfoque sistmico, histrico-estructural,
o comoquiera denominrselo, que las ubique en funcin de un diseo macro que siempre
revela una dada configuracin de poder entre actores. Tanto ms un enfoque integral de la
poltica social que, por propia definicin, se fija como objetivo revertir determinadas
configuraciones fenomenolgicas de lo social metiendo mano en los factores que las generan.

3. Conclusiones
Las caractersticas enunciadas de lo que en este texto se denomina enfoque integral de la
poltica social lo inscriben en procesos de transformaciones socioeconmicas y polticas de
cierta profundidad. Desde una perspectiva poltica, toda configuracin social puede ser
interpretada como el producto de una cierta estructura de poder; la argumentacin planteada
en las secciones precedentes permite afirmar, al menos como hiptesis, que los avances en
este campo particular de las polticas pblicas encuentran su condicin de posibilidad en los
cambios polticos, macroeconmicos y en las articulaciones regionales e internacionales que
desde inicios del siglo en curso se vienen desenvolviendo en varios pases suramericanos.

Hablar de nuevos paradigmas de la poltica social puede parecer excesivo en cuanto un

paradigma, o modelo de acuerdo a otra terminologa, implica siempre una sistematizacin de
variables, funciones, significados y valoraciones; un cierto asentamiento de las prcticas y
recursos que los dota de previsibilidad. En cambio, el panorama que nos brinda la poltica
social y ms en general las polticas pblicas de esta parte del continente es uno de bsquedas,
acomodamientos, innovaciones y resignificaciones en contextos de relativamente alta
conflictividad. Las polticas, y el conjunto de las acciones del estado, se desenvuelven en un
marco de mucha conflictividad.
Paradigmtica o no, una poltica social integral puede ser interpretada como una dimensin de
democratizacin profunda de nuestras sociedades, una democratizacin en la que el principio
bsico del gobierno de las mayoras encuentra correlato y significacin efectiva en las
prcticas sociales, el acceso a recursos, el ejercicio del poder a partir de criterios superiores de
justicia y bienestar colectivo.
Notas
1

Vid la coleccin de estudios de caso compilada en Vilas (1995).

Las crticas a la teora de Marshall desde la perspectiva latinoamericana, o mejor dicho a los
intentos de trasponer sin mediaciones histrico-estructurales esa teora a sociedades con otro
tipo de desarrollo capitalista y estatal, son muchas y convincentes: vid en particular Franco
(1993,
1997);
Holston
(2008).
Referencias
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