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POLTICAS SOCIALES Y CIUDADANA

Sonia Fleury
Junio, 1999


En este articulo vamos discutir el concepto de Poltica Social y sus mltiples determinantes.
En seguida, analisaremos el concepto de ciudadana y sus dimensiones, senalando el
desarrollo paradjico de la ciudadana. La problematizacin de los conceptos de poltica
social y de ciudadana pretende contribuir para profundizar el debate acerca de las
relaciones entre los dos.


1 - El concepto de poltica social

Aparentemente, la tarea de definir la poltica social ser relativamente sencilla,
especialmente para alguien que viene trabajando en alguno de los sectores sociales
especficos. Sin embargo, ese es uno de los conceptos ms difciles de precisar, como
vamos a verificar en esta sesin.

A continuacin, vamos a describir cinco conceptualizaciones diferentes de la poltica
social. Vamos a identificar las principales caractersticas de cada conceptualizacin, las
ventajas que ofrece esa perspectiva y sus principales limitaciones o desventajas.

Conceptualizaciones finalsticas

Algunas definiciones de poltica social pueden ser caracterizadas como teolgicas porque
su nfasis principal esta dada por el deber ser, o las finalidades que la poltica social debera
cumplir.
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La principal ventaja de las definiciones finalsiticas consiste en llamar la atencin al
contenido valorativo de la poltica social, considerando que las polticas sociales estn
basadas en un conjunto de valores que orientan las definiciones y estrategias.


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Todos los ejemplos fueron retirados de un ejercicio realizado en uno de los cursos del INDES :
Es un esfuerzo sistemtico para reducir las desigualdades entre los hombres.
Es la orientacin del Estado para la utilizacin de los bienes pblicos en beneficio de la poblacin ms
vulnerable.
Son mecanismos estrategias que tiene y/o utiliza el Estado para atender y resolver los problemas de la
sociedad.
Enmarca un conjunto de objetivos y metas que estn encaminados a otorgar bienestar a la sociedad.
Conjunto de objetivos y instrumentos que se orientan a mejorar las condiciones y calidad de vida de las
personas.

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La principal limitacin de estas definiciones reside en su incapacidad de proveer un
instrumental para anlisis de las realidades concretas de las polticas sociales. O sea,
cuando las polticas sociales no estn cumpliendo con las finalidades enunciadas, tales
como reducir las desigualdades, mejorar las condiciones de vida, otorgar bienestar a la
sociedad, significa que NO EXISTE poltica social en un dado pas?

Al negar la existencia de polticas concretas porque no estn cumpliendo con las finalidades
que consideramos ser las de la poltica social, estaramos perdiendo la posibilidad de
comprender la realidad y, por consiguiente, interferir en su curso.

Conceptualizaciones sectoriales

Una forma tradicional de definir las polticas sociales es el recorte de las acciones y
programas que se sitan en los diferentes sectores, reconocidos como sociales. En ese caso
se definen las polticas sociales como las decisiones, estrategias e instrumentos (programas
y proyectos) que se orientan para el cumplimento de determinadas metas en los sectores de
educacin, salud, vivienda y seguridad social, a manera de ejemplo.

Estas definiciones superan los problemas planteados en las definiciones de polticas
sociales a partir de sus finalidades, exactamente porque ponen nfasis en realidades
sectoriales concretas. La ventaja principal, en este caso, sera el hecho de delimitar el
campo social a partir de sectores institucionales.

Sin embargo, las conceptualizaciones sectoriales tienen varias deficiencias, entre ellas, las
siguientes:

son meramente descriptivos, no proveen instrumentos analticos;
son inspirados en las divisiones de la estructura gubernamental y no reconocen la
intersectorialidad de los problemas sociales;
suponen una separacin artificial entre polticas econmicas y sociales.

En resumen, Aunque nos ayuden a recortar una realidad concreta, por medio de una
definicin de sus lmites, esta definicin suele ser arbitraria y desconoce la complejidad de
los problemas. Cada vez ms, se busca superar las limitaciones arbitrarias entre las polticas
econmicas y sociales, al introducir, por ejemplo, conceptos como el de capital humano y
el de capital social, que ponen en cuestin las separaciones sectoriales.

Para demostrar las limitaciones de los conceptos sectoriales, algunos interrogantes pueden
ser planteados:

la poltica agrcola sera solamente econmica o involucrara una dimensin social?
la poltica de salud es apenas social consideradas las ganancias de las empresas
productoras de frmacos, equipos hospitalarios y aseguradoras - o sera tambin
econmica?
el sector salud puede ser separado del saneamiento?
la inversin en educacin bsica es una inversin productiva?

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Conceptualizaciones funcionales

Algunas definiciones de polticas sociales se basan en la funcin que esas polticas suelen
cumplir.
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Estas definiciones llaman la atencin a las consecuencias de las polticas, que pueden ser
muy diferentes de los enunciados finalsticos y metas sectoriales. Esto nos permite
profundizar el anlisis de sus efectos en la sociedad.

El principal problema de las conceptualizaciones funcionales radica en el raciocinio
funcional que no permite identificar contradicciones. El definir un proceso no por sus
caractersticas inherentes, sino por la funcin que viene a cumplir, conduce frecuentemente
a anlisis simplistas de la complejidad de las polticas sociales, ya que su sentido o est
predeterminado por su funcin o slo puede ser identificado ex- post facto.

Por ejemplo, aunque resulte cierto, en muchos casos, que la funcin de la poltica social
consiste en legitimar los gobiernos, esta conceptualizacin no facilita el anlisis del
contradictorio proceso de lucha entre diferentes grupos sociales que atraviesa el campo de
las polticas sociales. O mejor, una poltica que legitima el gobierno puede ser, al mismo
tiempo, capaz de optimizar los recursos humanos, ser reproductora de los trabajadores y
garantizadora de un cierto patrn de solidaridad.

En ese sentido, la visin funcional siempre corre el riesgo de ser unilateral, empobreciendo
la comprensin de la complejidad de las polticas sociales.


Conceptualizaciones operacionales

Muchas de las definiciones de poltica social enfatizan los instrumentos y mecanismos
utilizados para organizar la accin dirigida a determinados fines. En estas definiciones la
poltica social es caracterizada como una poltica pblica, involucrando tanto la toma de
decisiones con relacin a cmo enfrentar un problema identificado como prioritario en la
agenda pblica, as como el conjunto de medidas, de carcter institucional y instrumental
que son movilizados para alcanzar el fin propuesto.
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Algunos ejemplos:

Conjunto de orientaciones normativas relativas a las relaciones Estado-sociedad, dirigidas para garantizar un patrn de solidaridad
vigente entre grupos e individuos en una sociedad concreta.
Intervenciones del Estado orientadas a la reproduccin de la vida de los sujetos sociales.
Cumplen la funcin de legitimar los gobiernos y elites dirigentes.
Garantizan condiciones generales de reproduccin, y, concretamente, reproducen la fuerza de trabajo.
Referidas a la optimizacin de los recursos humanos para potenciar la estructura productiva.
Destinadas a producir identidad, como principal activo del capital social.


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Por ejemplo:
Conjunto de decisiones, acciones y omisiones adoptadas por el gobierno y/o por organizaciones no gubernamentales a travs de
un proceso tendiente a la solucin de los problemas sociales.


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Al llamar la atencin a la dimensin poltica-institucional y organizacional de las polticas
sociales, las conceptualizaciones instrumentales alcanzan a dar una materialidad a la
poltica social, adems de los aspectos valorativos, finalsticos y funcionales. Se distinguen
de los conceptos sectoriales porque enfatizan el proceso de toma de decisiones y no
solamente las estructuras institucionales. O sea, las polticas sociales suelen existir como
procesos decisorios, institucionales y organizacionales a travs de los cuales se definen
prioridades y estrategias que relacionan medios a los fines propuestos.

Las principales limitaciones de esta conceptualizacin son consecuencia de su
privilegiamiento de la visin de la poltica como un proceso institucional en general
identificado como gubernamental en el cual tiene lugar la toma de decisiones racionales,
basadas en un fuerte contenido tcnico. De ese modo se deja de lado el proceso poltico
ms general, que pasa a ser visto como externo a la institucin, actuando como grupos de
presin que generan insumos para la toma de decisiones institucionales. Esa separacin del
contexto institucional es ficticia y genera gran dificultades para la comprensin de las
reales articulaciones entre Estado y sociedad.

De la misma manera se puede cuestionar la limitacin de la visin del proceso decisorio y
de implementacin de polticas como, fundamentalmente, procesos tcnico-burocrticos.

Conceptualizaciones relacionales

En algunas definiciones la poltica social es vista como producto de una dinmica
relacional de poder, en la cual diferentes actores son constituidos, se interpelan, se
enfrentan y redefinen sus identidades y estrategias.
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En estas definiciones, el nfasis radica en las relaciones que, histricamente, se establecen
entre los diferentes actores sociales, por la redefinicin de las relaciones de poder, con
consecuencias en la distribucin de los recursos producidos en una dada sociedad. El

Decisin explcita pblica (del Gobierno de alguna otra institucin) que orienta y compromete hacia el logro de fines que
representan soluciones a los problemas identificados como prioritarios. Esa decisin da direccionalidad a los programas y
acciones.

Es un conjunto de orientaciones y decisiones que el Estado disea e ejecuta con el objeto de viabilizar la consecucin de objetivos,
que por su importancia y naturaleza son responsabilidad del Estado.

Formas organizativas de los recursos humanos y presupuestarios de una institucin, con vistas a disear, implementar, acompaar
y evaluar las acciones destinadas a alcanzar los fines propuestos.


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Por ejemplo:
Poltica Social, sensu lato, es el resultado permanente y cambiante de las tensiones establecidas entre el tejido social y los
distintos niveles de normativa que regulan la reproduccin social.

Poltica social es el resultado de la relacin histrica entre Estado y sociedad cuanto a las desigualdades generadas por el
capitalismo y consiste en un patrn de ciudadana, dependiente de las condiciones concretas de cada sociedad.

Resultado del enfrentamiento y lucha de los grupos poblacionales ms organizados por el mejoramiento de sus condiciones de vida
y garanta de sus derechos.


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Estado, representado por los agentes y instituciones gubernamentales, es tomado como un
actor privilegiado, pero tambin una arena donde se enfrentan los intereses constituidos y
organizados.

Pero, muchas veces, la discusin del poder en las conceptualizaciones relacionales, al
ampliar la visin de la poltica social hacia la lucha por el poder e insertarla en el mbito de
la sociedad, termina por quedarse limitada por su incapacidad de considerar, igualmente,
la distribucin institucional-instrumental del ejercicio del poder, planteada en las
conceptualizaciones anteriormente tratadas. En este caso terminase perdiendo las
especificidades de la poltica social.

Dos elementos adicionales

Antes de terminar la reflexin sobre la complejidad del concepto de poltica social, quisiera
agregar dos ideas que me parecen aadir elementos importantes a dicha reflexin. La
primera de ellas se relaciona con la contradiccin inherente a la propia fusin de los
trminos, poltica y social. En cuanto que la "poltica" dice respecto a un poder de
asignacin coercitiva de valores, ejercido por el Estado, el trmino social se refiere a la
sociedad, esfera de interaccin de los individuos y grupos, movilizados voluntariamente, a
partir de sus intereses. En ese sentido, el trmino poltica social denota, etimolgicamente,
la contradiccin de la separacin entre Estado y sociedad, creando una esfera nueva, lo
social, imposible de convivir con la concepcin poltica liberal, que slo considera las
esferas del Estado y del mercado.

Una contribucin importante a la comprensin de las polticas sociales fue el planteo de la
Poltica Social como una meta-poltica, planteada por Santos (1993) en la medida en que la
Poltica Social provee los principios que permiten ordenar opciones trgicas, entre
distribucin y concentracin de riquezas, visto que toda poltica social efectiva sera una
poltica redistributiva. Podemos aadir que la poltica social es una meta-poltica porque
tambin provee el criterio para inclusin y/o exclusin de los individuos.

En resumen, el concepto de poltica social, aun que sea delimitado por las acciones
pblicas, gubernamentales o no, que estn volcadas para dar respuestas a las
demandas que tienen origen en el proceso de reproduccin de los individuos en una
sociedad, es bastante complejo porque involucra
- una dimensin valorativa, fundada en un consenso social, que responde por las
orientaciones y normativas que permiten escalonar prioridades y tomar
decisiones;
- una dimensin estructural, que recorta la realidad de acuerdo a sectores, basados
en la lgica disciplinar y en las prcticas y estructuras gubernamentales;
- el cumplimento de funciones vinculadas tanto a los procesos de legitimacin como
tambin a los de acumulacin, en la reproduccin de la estructura social;
- procesos poltico-institucionales e organizativos relativos a la toma de decisiones
sobre la identificacin de los problemas, escalonamiento de prioridades y diseo de
estrategias, as como la asignacin de recursos y medios necesarios al
cumplimento de metas;

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- un proceso histrico de formacin de actores polticos y su dinmica relacional en
las disputas por el poder; y
- la generacin de normas, muchas veces legales, que definen los criterios de
redistribucin y inclusin en una determinada sociedad.
La opcin por una o otra conceptualizacin debe tener en consideracin las
consecuencias implicadas en cada una de ellas.


2 -Los mltiples determinantes de la poltica social

Como un campo de la poltica, la poltica social se trata, en ltima instancia, de las reglas y
mecanismos que permiten el ejercicio, manutencin o cambio, concentracin o distribucin
del poder. La complejidad del campo de las polticas sociales es fruto de los diferentes y,
muchas veces, contradictorios factores que determinan su configuracin y dinmica.


Un conjunto de valores compartidos

La poltica social est fundada en la existencia de un principio de justicia que se produce
como parte de la construccin social que es generada a partir de valores compartidos
socialmente y de normas colectivas que orientan la conducta. En otras palabras, Aunque la
poltica social se exprese como una decisin gubernamental, ella tiene como fundamento
una construccin colectiva de un principio de justicia que posibilita a los gobernantes la
eleccin de valores como igualdad, solidaridad etc. y el establecimiento de prioridades y
metas.

Cada sociedad genera los consensos que dan fundamento a las decisiones polticas
orientadas por valores compartidos. As, se eligen niveles de desigualdad que se consideran
tolerables, lo que se entiende por igualdad misma, y se define en qu circunstancias y con
relacin a qu grupos la sociedad debe ser solidaria y cules son los niveles de sacrificio
colectivo deseables para la promocin social, etctera.

Por supuesto, el grado de consenso alcanzado con relacin a valores que definen los
principios de justicia y orientan decisiones polticas es crucial para definir la sostenibilidad
e incluso la eficacia de las polticas sociales.

La suposicin de valores compartidos, sin embargo, no desconoce el conflicto entre
diferentes intereses que convergen en la constitucin de las polticas sociales.



Un campo de lucha

En consecuencia, el campo de las polticas sociales es atravesado por las luchas y
enfrentamientos de diferentes fuerzas sociales, en el proceso de constitucin,
mantenimiento y contestacin de los proyectos de direccin hegemnica de cada sociedad.

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Se trata de una bsqueda de atribucin de significados y contenidos a valores y
orientaciones normativas que definen el mbito del campo social, as como las
posibilidades y lmites de las estrategias de diferentes actores. Concepciones sobre la vida,
el bienestar, la salud, la ciudadana, la cultura, la educacin y los bienes pblicos, en
general, son constantemente redefinidos y resignificados, a partir de su articulacin a los
diferentes proyectos de hegemona.

Este proceso de lucha ideolgica lo que no excluye el contenido tcnico involucrado en
esas disputas es tambin un proceso de constitucin de sujetos sociales. De la misma
manera que se dice que no hay ciudadanos antes del ejercicio de la ciudadana, tambin no
existen sujetos previos al enfrentamiento de sus proyectos, lo que quiere decir que los
sujetos sociales se constituyen en la relacin que establecen en las disputas por el poder.

Si tomamos como ejemplo la cuestin de la niez, podemos observar que alrededor de esta
cuestin se aglutinan diferentes actores sociales ONGs, iglesias, grupos de voluntarios, la
burocracia encargada de los programas gubernamentales, universidades, organizaciones
internacionales de cooperacin, la Justicia, la polica, etctera. Cada uno de ellos participa
en la disputa de significados y definiciones del contenido de esa cuestin social, tal como se
demuestra en la sucesin de calificativos y/o sinnimos concurrentes a la niez: menor,
dependiente, vulnerable, carente, desamparado, abandonado, de calle, marginal, infractor,
ciudadano y otros. En la disputa por significados y contenidos se constituyen diferentes
actores, en un proceso de mutua interpelacin. O sea, no slo se atribuyen significados sino
tambin se crean, refuerzan y rehacen identidades.


Un proceso de acumulacin

La poltica social, adems de su eminente naturaleza poltica ya sealada, tiene tambin un
fuerte contenido econmico, en la medida que encuentre en el proceso de acumulacin, la
definicin de sus posibilidades y sus lmites, mediados por el componente poltico y por el
institucional.

La historia del desarrollo de las polticas sociales en el Occidente es un reflejo de las luchas
que se trabaron en la bsqueda de la ampliacin de los derechos ciudadanos. Pero, es
tambin un proceso de desmercantilizacin de la reproduccin de la fuerza de trabajo, con
la socializacin de estos costos. As, progresivamente, la reproduccin del trabajo deja de
ser asunto de la esfera privada, inicialmente como parte de las relaciones tradicionales de
intercambio de proteccin por dependencia y posteriormente como costos que deberan ser
incorporados al valor del salario, pasando cada vez ms a ser parte de polticas pblicas,
costeadas con tributos de toda la sociedad.

As las polticas sociales suelen ser un punto de convergencia entre los intereses de los
trabajadores y de los empresarios, representando el consenso virtuoso de la social-
democracia, por medio del cual no slo se amortiguarn los conflictos, sino tambin
permitirn un aumento de la productividad del trabajo. No obstante, esta convergencia no
deja de contener contradicciones, en la medida en que las demandas por ampliacin de los
beneficios y/o de los incluidos representa un costo adicional sobre la distribucin de la

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riqueza producida. La garanta de la dinmica de acumulacin funciona as como lmite
ltimo de expansin de la distribucin va polticas sociales.

Este conflicto latente se torna manifiesto en momentos de crisis econmica, recesin y
cambio en el modelo de acumulacin, en los cuales el lmite a las polticas y gastos sociales
est claramente dado por la posibilidad de ampliar la acumulacin. Aunque el criterio de
eficiencia deba ser incorporado a toda la gestin de las polticas sociales, el pasa a ser el
determinante casi que exclusivo en los momentos de crisis y cambio en las formas de
produccin.

En aos recientes, y cada vez ms, las polticas sociales son determinadas tambin por los
intereses generados por los sectores empresariales, sea porque representan la posibilidad de
consumo de las mercancas por ellos producidas como medicinas, equipos hospitalarios,
libros escolares, computadoras, material de construccin o sea, porque se generan formas
de empresariamiento de las prcticas y servicios sociales que dependen del financiamiento
o de la regulacin del poder pblico empresas aseguradoras, hospitales, escuelas,
empresas de construccin civil.

El reciente proceso de intensa capitalizacin de los servicios sociales introduce poderosos
intereses en la arena pblica decisoria, responsabilizndose por algunas de las ms
importantes transformaciones que se estn procesando en el campo de las polticas sociales.
Diferentes sectores de la sociedad se organizan para defender sus intereses en el campo
social, como las organizaciones sociales comunitarias o de usuarios, los sindicatos, los
profesionales, los empresarios, etctera.

Un aparato institucional

Los intereses de los grupos sociales deben insertarse en la arena de la poltica pblica, en la
medida en que el Estado tiene roles fundamentales como de formulador de las polticas,
garante de los derechos, proveedor, regulador y financiador. En este sentido, la arena
central de las disputas en el campo de las polticas sociales es el propio gobierno, con el
conjunto de rganos y cuerpos profesionales involucrados en el campo social. Por supuesto,
la representacin parlamentaria es fundamental en el proceso de traducir los intereses de los
diferentes grupos de la sociedad en leyes y proyectos que reglamentan la accin en el
campo social. Sin embargo, el punto de convergencia de los intereses sigue siendo el
aparato gubernamental ejecutivo.

Es a travs del proceso decisorio de formulacin y diseo de las polticas y de los
mecanismos generados para su implementacin combinados a los recursos asignados para
esto que los intereses sociales se materializan en prcticas concretas de regulacin,
provisin, financiamiento, organizacin, y evaluacin, creando las condiciones reales de
inclusin y exclusin.

El aparato estatal suele ser, al mismo tiempo, arena y actor fundamental en la organizacin
del campo social. Esto, porque el Estado no es sencillamente una caja negra que procesa los
insumos representados por los intereses sociales que inciden en la arena pblica, sino es

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tambin un actor que juega un papel fundamental debido a la autonoma relativa que la
burocracia adquiere en funcin de su capacidad tcnica y sus procedimientos formales.

Por otro lado, el propio aparato estatal es la concretizacin, en cada etapa histrica, de esa
correlacin de fuerzas que se presenta en el campo social. En otros trminos, las demandas
sociales que se transforman en polticas pblicas son institucionalizadas y dan forma y
organicidad al aparato estatal en la medida en que se materializan en instituciones, leyes,
prcticas y procedimientos.

Por lo tanto, la materializacin de las polticas sociales a travs de instituciones y
organizaciones concretas es tambin un factor que debe ser tomado en cuenta en el anlisis
de la determinacin de las polticas sociales. Su traduccin en estructuras organizacionales,
culturas institucionales, capacidad humana y tcnica instalada, recursos financieros
disponibles, entre otros, es tambin responsable por la configuracin del campo y de las
polticas sociales. Actan, en cada momento, como mecanismos que posibilitan tanto el
aprendizaje con relacin a los procesos, como tambin la selectividad y escalonamiento de
las demandas. Mas an, son factores que no pueden ser desconsiderados en los procesos de
reforma social, porque determinan las posibilidades y viabilidades en cada caso.

Un campo de conocimientos y prcticas especficas

Las polticas sociales participan en el proceso de reproduccin de la sociedad, generando
conocimientos, redefiniendo y creando nuevos campos disciplinarios, produciendo
instituciones y modalidades de prctica profesional, reproduciendo normas que definen los
lmites entre el normal y el patolgico. Actuando como una red de micropoderes
relacionada a la provisin de servicios sociales, las polticas sociales se caracterizan tanto
por la incorporacin/produccin/reproduccin de tecnologas y procesos, como tambin por
el hecho de que el consumo o utilizacin del beneficio o servicio, es generalmente, mediado
por la presencia de un profesional.

Estas dos caractersticas la incorporacin de tecnologas y la mediacin por el trabajo
humano marcan la poltica social.

El resultado de las polticas sociales es, por lo tanto, fruto de la dinmica propia de las
modalidades de produccin y incorporacin de nuevas tecnologas, como por ejemplo, las
medidas preventivas en salud, las tcnicas de focalizacin y los sistemas de informacin.
Asimismo, el resultado de las polticas sociales es profundamente determinado por las
prcticas sociales de interaccin entre usuario y profesional, la interaccin humana que se
establece en los servicios sociales que es, al mismo tiempo, un coloquio singular y una
actualizacin/dramatizacin de las relaciones y estructuras sociales prevalecientes. Por eso,
la cuestin de los recursos humanos, sea en trminos de motivacin o sea en cuanto a la
calificacin, es crucial en el campo de las polticas sociales.

Estas dos especificidades van a manifestarse, juntamente con otras mas, como la
intersectorialidad y la interdependencia, como caractersticas de la gerencia social.



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Un campo complejo y multi-determinado

En resumen, para el campo de la poltica social confluyen mltiples intereses,
concurrentes y competitivos, que algunas veces suelen organizarse en coaliciones
amplias, generando consensos que dan sustentabilidad a las polticas, an sin negar
las contradicciones entre los diferentes intereses involucrados. El diferencial en el
peso de los intereses involucrados va a atribuir a las polticas sociales caractersticas
distintas, configurando modelos ms o menos inclusivos/excluyentes, as como
relaciones polticas distintas (paternalista, clientelar, corporativa, ciudadana).

El campo de la poltica social est tambin determinado por la dinmica del proceso
de acumulacin, que provee las contingencias que delimitan las posibilidades de
accin y la misma amplitud y mecanismos de satisfaccin de las necesidades sociales.
Las polticas sociales se materializan en instituciones y organizaciones, cuyos
procedimientos y mecanismos estructuran este campo y dan forma al propio Estado
(el Estado ampliado). Son, por lo tanto, expresin materializada en el Estado de la
relacin de fuerzas en la sociedad. Las polticas sociales son espacios de incorporacin
de tecnologa en la medida en que el consumo de los servicios sociales es mediado por
la interaccin entre profesional y usuario.

Estos factores actan de forma simultnea y concurrente, delimitando el campo social
y las posibilidades y lmites de la intervencin en este campo. En cada sociedad, el
peso que se le atribuye a aquellos factores as como las relaciones que se establecen
entre ellos, definen una construccin histrica y poltica concreta: los sistemas
nacionales de proteccin social.


3 - El concepto de ciudadana y sus dimensiones

En la medida en que los diferentes sistemas de proteccin social, desarrollados en
situaciones histricas concretas, generaran distintos formatos poltico-institucionales para
garantizar los derechos de los ciudadanos, el concepto de poltica social se torn
indisociable de la ciudadana. Sin embargo, la propia inclusin de los derechos sociales
bajo el concepto de ciudadana es una creacin histrica relativamente reciente, en la
trayectoria de desarrollo de la ciudadana.

El trabajo clsico de T.H. Marshall (1965) sobre el desarrollo de la ciudadana en Inglaterra
inicia un campo de estudios que hoy se denomina la teora de la ciudadana. En el estudio
de Marshall fueron sealados algunos de los ms importantes pilares o dimensiones de la
ciudadana, en su definicin de la ciudadana como la plena pertenencia de los individuos a
una comunidad poltica por medio de un estatus que garantiza a los individuos derechos y
deberes, libertades y restricciones, poderes y responsabilidades.


La inclusin activa


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ACTITUD FRENTE A LA DESTRUCCIN DEL
BIEN PUBLICO (%)
CUANDO ALGUIEN VE DESTRUYENDO UN TEL.
PUBLICO, USTED:
LLAMARA LA ATENCIN DE LA PERSONA 37,9
NO LE GUSTARA PERO SE QUEDA CALLADO(A)
42,7
LLAMARA A UN GUARDIA 11,7
PIENSA QUE NO ES DE SU INCUMBENCIA 6,07
NO SABE / NO RESPONDE 1,7
TOTAL 100,0
CUN INFORMADO SE SIENTE RESPECTO DE
LOS HECHOS QUE PUEDEN AFECTAR SU VIDA?

MUY/BASTANTE
INFORMADO 34,1%

POCO INFORMADO/
DESINFORMADO 64,2%

NS/NC 1,7%
PERCEPCIN DEL NIVEL DE INFORMACIN
Fuente: Encuesta Nacional sobre Seguridad Humana, CEP-PNUD, 1997
Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia, Ciudadana - CPDOC-
La ciudadana presupone la existencia de una comunidad poltica nacional, en la cual los
individuos son incluidos, compartiendo un sistema de creencias con relacin a los poderes
pblicos, a la propia sociedad y al conjunto de
derechos y deberes que se les atribuye a los
ciudadanos. El pertenecimiento a la comunidad
poltica adems de una creencia y un sentimiento
es tambin un vnculo que requiere la
participacin activa de los individuos en la cosa
pblica.

Sin embargo, esa cultura cvica ni siempre est
presente en sociedades de Amrica Latina, tal
como fue demostrado por una investigacin sobre ciudadana realizada en la ciudad de Rio
de Janeiro en 1997. (CPDOC, FGV/ISER, 1997). Los resultados muestran que ms del 50%
de los encuestados no haca nada frente a una de persona que est destruyendo un bien
pblico.

La ciudadana es la dimensin pblica de los individuos, inspirada en la teora poltica
clsica, que separa Estado y sociedad y ve a los individuos como aislados y competitivos
en la dimensin privada, pero integrados y cooperativos en la comunidad poltica. En este
sentido, la ciudadana presupone un modelo de integracin y de sociabilidad.


En reciente publicacin del PNUD (1998), sobre el Desarrollo Humano en Chile, se
concluye que se ha producido una retraccin de la sociabilidad en ese pas, dado el elevado
grado de desconfianza.
EVALUACIN DE LA SOCIABILIDAD EN CHILE

Ni acuerdo
Acuerdo ni desacuerdo Desacuerdo NS/NC
Las personas respetan la opinin de los
dems

Es difcil que hagan algo por los dems sin
esperar algo a cambio

Las personas pasan a llevar con tal de
conseguir sus objetivos

Es fcil hacer buenos amigos
27,9% 16,7% 52,9% 2,4%


63,8% 11,1% 22,7% 2,4%


76,1% 11,5% 9,8% 2,5%

53,8% 17,0% 27,6% 1,6%
Fuente: Encuesta Nacional sobre Seguridad Humana, CEP-PNUD, 1997


La extensin y expansin de los derechos
ciudadanos ha demostrado que el proceso de
inclusin es el resultado de luchas que
generan conquistas de derechos ciudadanos.

Modernamente, la relacin entre ciudadana
activa y el dominio de informaciones ha sido
cada vez ms establecida. Desde los

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UNA PERSONA PUEDE SER TOMADA PRESA

POR FALTA DE CARNET DE IDENTIDAD 17,6

POR FALTA DE CARNET DE TRABAJO 15,8

EN FLAGRANTE DELITO 94,1

POR ORDEN DEL JUEZ 88,4

POR SOSPECHA 42,1

N= 157 8
Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana, CPDOC-FGV/ISER,
1997
CONOCIMIENTO DE GARANTAS LEGALES (%)
estudios de Tocqueville (1969) que identificaba en la existencia del ciudadano bien
informado una de las virtudes de la democracia norteamericana, hacia el estudios ms
recientes sobre la distribucin social del
conocimiento y sobre los lderes de opinin, es
cada vez ms claro que la ciudadana requiere el
acceso a las informaciones necesarias al
ejercicio de derechos e deberes. La distribucin
desigual de la informacin es, por lo tanto, un
instrumento que permite la inclusin o la
exclusin de la condicin de ciudadana activa.


En el estudio del PNUD sobre el Desarrollo
Humano en Chile en 1988, los encuestados, en su mayora, se sienten poco informados o
relativamente desinformados sobre los hechos relevantes para su vida.

En la encuesta realizada en Rio de Janeiro, cuando preguntados sobre los derechos civiles,
muchos de los encuestados
demostraron desconocer las
garantas legales. Por ejemplo, aunque una persona slo puede ser detenida por orden del
juez o por flagrante delito, 40% de los encuestados cree que se puede encarcelar a alguien
por otros motivos. Esa percepcin era todava ms elevada entre los de raza negra y
mulatos, los menos educados y los que forman mayora.

Adems de la existencia del ciudadano bien informado, la organizacin de la sociedad civil
sera tambin una condicin necesaria - aun que no suficiente para el paso desde los
derechos en principio para los derechos en la practica, como propugnado por los que
discuten la ciudadana desde la perspectiva de los movimientos sociales.

Una dimensin igualitaria

La cuestin central del trabajo de Marshall era la bsqueda de la comprensin de cmo una
nocin igualitaria, como la ciudadana, se desarroll exactamente en una sociedad de
clases, o sea, marcada por la desigualdad econmica. La conclusin del autor es que el
desarrollo del principio igualitario involucrado en la ciudadana fue capaz de remodelar el
sistema de clases, disminuyendo las desigualdades y mitigando los conflictos.

No cabe lugar a dudas que el concepto de ciudadana se relaciona directamente con la
construccin de la democracia (Fleury, 1997). La existencia de un sistema poltico basado
en el supuesto de una igualdad bsica de los ciudadanos es la esencia misma de la
democracia. Aunque el concepto de democracia no tenga el mismo significado para todos,
segn Bobbio (1994), podemos encontrar por lo menos dos significados prevalecientes, en
ambos los cuales la cuestin de la igualdad est planteada de formas distintas. En un primer
caso, encontramos el nfasis puesto en el establecimiento del conjunto de las reglas de
ejercicio del poder poltico y en la no-discriminacin de las preferencias de cualquier
ciudadano por el poder poltico la llamada "poliarqua" (Dahl, 1971, Dahl, 1994). En este

13
caso, la igualdad es identificada como la igualdad formal delante de la ley, y se refiere ms
que todo a la pluralidad y no a una sociedad sin desigualdades.
En otra concepcin de la democracia, oriunda de la tradicin inspirada en los trabajos de
Rousseau, el nfasis est puesto en el ideal que el gobierno democrtico debera inspirarse:
el ideal de la igualdad. En lugar de una democracia formal se trata de una democracia
substancial, en la cual la igualdad debe contemplar tambin los resultados. La discusin
sobre el alcance de la igualdad en esta concepcin de la ciudadana es especialmente
fecunda y interesante. Ella puede ser vista desde la perspectiva del cambio en las
relaciones tradicionales de autoridad, desde el alcance de las diferentes nociones de
igualdad, y desde el posible conflicto entre igualdad y libertad.

En la encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana en Rio de Janeiro, la poblacin encuestada
acredita, en su mayora, que las leyes son aplicadas diferentemente, siendo ms rigurosa su
aplicacin para las personas negras, pobres y para los trabajadores. La percepcin de la
discriminacin aumenta con relacin a variables como la raza del entrevistado, su
condicin socioeconmica, y su insercin laboral, como se puede ver en las siguientes
tablas.


APLICACIN DE LAS LEYES POR RAZA (%)

SI UNA PERSONA DE RAZA NEGRA Y UNA DE RAZA BLANCA COMETIERAN EL MISMO
CRIMEN, LA JUSTICIA VA A TRATAR:
BLANCA NEGRA MESTIZA TOTAL

La negra ms rigurosamente 64,5% 70,9% 67,2% 66,4%
Las dos igualmente 31,6% 21,6% 27,9% 28,8%
La blanca ms rigurosamente 0,8% 2,5% 0,9% 1,1%
NS/NR 3,1% 5,0% 3,9% 3,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

N= 851 278 445 1578
Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana- CPOC-FGV/ISER, 1997

APLICACIN DE LAS LEYES POR NIVEL SOCIO-ECONMICO (%)

SI UNA PERSONA RICA Y UNA POBRE COMETIERAN EL MISMO
CRIMEN, LA JUSTICIA VA A TRATAR:

Bajo Medio Alto
Total
Al pobre ms rigurosamente 92,5% 94,1% 97,4%
Al rico ms rigurosamente 2,8% 0,3% 0,7%
A las dos igualmente 4,1% 3,8% 2,0%
NS/NR 0,6% 1,8% ---
Total 100,0% 100,0%
100,0% 100,0%
N= 617 341 151
Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana- CPOC-FGV/ISER, 1997


APLICACIN DE LAS LEYES DEL EMPLEADO Y EL EMPLEADOR (%)

SI UN PATRN Y UN EMPLEADO RECURREN A LA JUSTICIA DE TRABAJO, LA JUSTICIA VA A
TRATAR:
EMPLEADO EMPLEADOR TOTAL

A los dos igualmente 26,5% 7,4% 22,1%
Al patrn ms rigurosamente 27,6% 55,6% 24,4%

14
Al empleado ms rigurosamente 39,7% 37,0% 43,9%
NS/NR 6,2% ----- 9,6%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana- CPOC-FGV/ISER, 1997



La igualdad solamente se concreta cuando los derechos de los otros son respetados en la
sociedad. Esa no es, sin embargo, la tendencia mayoritaria entre la poblacin encuestada en
Rio de Janeiro, para la cual los ladrones no deben tener sus derechos respetados, como se
ve en la tabla 8.
PERCEPCIN DEL DERECHO DE LOS OTROS (%)

LOS LADRONES NO RESPETAN LOS DERECHOS DE LOS
OTROS, POR ESO NO DEBEN TENER DERECHOS RESPETADOS

De acuerdo total 63,4%
De acuerdo parcial 6,9%
Posiblemente en desacuerdo 6,0%
Desacuerdo total 20,2%
NS/NR 3,5%
Total 100,0%
N= 1578

Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana- CPDOC-FGV/ISER, 1997


RELACIONES TRADICIONALES DE AUTORIDAD X IGUALDAD

Las relaciones de autoridad tradicionales son propias de las sociedades pre-capitalistas, en
las cuales se parte de la diferenciacin de los hombres de calidad de los dems. Las
sociedades tradicionales, a partir de una diferenciacin natural existente entre los hombres,
atribuan diferentes capacidades y responsabilidades de acuerdo con esta diferenciacin
bsica. Las relaciones de autoridad se caracterizaban, entonces, por el binomio que
permuta proteccin por dependencia (Bendix, 1964).

Es bastante ilustrativo de este binomio, la cita extrada por Bendix del libro Principios de
Economa Poltica, de John Stuart Mill:

la suerte de los pobres, en todo lo que les afecta de forma colectiva, debe ser regulada
para ellos, no por ellos. No debe exigrseles que piensen por s mismos ni alentrseles a
hacerlo, ni permitir que sus reflexiones o pronsticos ejerzan influencia en la
determinacin de su destino. Es deber de las clases superiores pensar por ellos y hacerse
responsables de su suerte, como el comandante y los oficiales de un ejrcito se hacen
responsables por los soldados que lo integran. Para cumplir esta funcin, las clases
superiores deben prepararse conscientemente, y todo su proceder debe inculcar en los
pobres la confianza en ellas, para que, al acatar, pasivamente y activamente, las reglas
que le son prescritas, se entreguen en todos los dems aspectos a una confiada
despreocupacin, y descansen al amparo de sus protectores. Slo en parte esta relacin
entre ricos y pobres ha de basarse en la autoridad; debe ser una relacin amable, moral y
sentimental: tutela afectuosa de un lado, agradecida y respetuosa deferencia del otro.
(Bendix, p.47).


15
Estas relaciones tradicionales de autoridad estaban fundadas en la creencia de la
desigualdad natural entre los hombres y en la reciprocidad de expectativas radicadas en las
diferentes funciones que cada uno debiera cumplir en la sociedad.

La sustitucin de las relaciones tradicionales por relaciones basadas en la nocin de
igualdad natural entre los hombres transfiri las relaciones de proteccin social desde la
esfera privada a la esfera pblica, generando una demanda por polticas pblicas de
proteccin social.

Sin embargo, en comunidades rurales en nuestros pases, an en los das actuales, podemos
encontrar relaciones tradicionales de autoridad, basadas en la trueca de proteccin por
dependencia. Este fenmeno est en la raz del clientelismo, en la medida en que no se trata
ms de una relacin meramente privada, sino en una mediacin del cacique poltico para
que el individuo tenga acceso a ciertos bienes y servicios pblicos. En otras palabras, el
clientelismo est fundado en la incapacidad de asegurar la extensin y vigencia de los
derechos ciudadanos a todos los individuos, en igualdad de condiciones.


DIFERENTES CONCEPCIONES DE IGUALDAD

Sin lugar a dudas, la contribucin de la revolucin burguesa a la humanidad fue la lucha
contra una sociedad cuya estructura poltica estaba fundada en las diferenciaciones
estamentales, que atribuan privilegios y derechos tambin diferenciados de acuerdo al
estamento de pertenencia de cada individuo. La nocin de una sociedad compuesta por
individuos libre e iguales era imprescindible para la constitucin del mercado, rompiendo
con la servidumbre y con el marco jurdico-poltico en que tal rgimen se sustentaba.

En ese sentido, se puede decir que el mercado requiere de un cierto nivel de igualdad, para
que se establezcan las relaciones de intercambio. El intercambio supone una equivalencia
no solo entre las mercancas, como tambin entre sus propietarios (el individualismo
posesivo, Aunque la propiedad pueda ser apenas la de su propia persona). La propia nocin
de contrato slo se puede firmar como una relacin que se establece entre iguales, no
siendo concebible su existencia entre siervos y seores, esclavos y dueos de esclavos.

Friedman y Friedman

(1980) distinguen tres concepciones diferentes de igualdad:
Igualdad natural tambin llamada igualdad delante de Dios, significa que todos los
individuos son considerados nacidos iguales. Ese es el principio igualitario propugnado
por la revolucin burguesa.
Igualdad de oportunidades en la medida en que el hecho de garantizar la igualdad
natural no genera las posibilidades indispensables para que los individuos desarrollen
sus potencialidades, el liberalismo evoluciona en la direccin de contemplar la garanta
de oportunidades iguales (como en el caso de la garanta pblica de educacin bsica).
Igualdad de resultados es la defensa de un piso mnimo para todos los individuos,
independientemente de sus propios logros. Aun siendo dadas las oportunidades, si el
individuo no alcanza un mnimo considerado socialmente indispensable, la sociedad
como un todo lo asegurar.

16

La tesis de Friedman y Friedman es que slo los dos conceptos iniciales - igualdad natural y
igualdad de oportunidad- son compatibles con el liberalismo. En el caso de la igualdad de
resultados se trata de una concepcin socialdemcrata (seguro desempleo, pensiones
mnimas, sistemas universales de salud, etc.). Para garantizar los resultados, resulta
necesaria la existencia de una burocracia estatal que determine los mnimos indispensables,
cobre impuestos a los sectores productivos y redistribuya los resultados a travs de
polticas pblicas. Para Friedman, esas condiciones entran en contradiccin con el otro
principio bsico del liberalismo, o sea con la libertad individual, tornndose responsable
por la perdida de la dinmica del proceso de acumulacin capitalista.

IGUALDAD o LIBERTAD?

Norberto Bobbio (1992) distingue, entre los derechos humanos, aquellos que aseguran
libertades de los individuos, las libertades negativas, como de credo, opinin, de prensa, de
tener propiedad etc. En general identificados bajo el nombre de derechos civiles, se tratan
de garantas de que el poder poltico no puede restringir las libertades genricas de los
individuos. De otra naturaleza son los derechos polticos y los sociales, que requieren una
intervencin directa del Estado para asegurrselos. Adems, ya no se aplican al individuo
genrico y sino a sujetos concretos - nios, mujeres, ancianos, indgenas requiriendo por
lo tanto la consideracin de las singularidades.

En resumen, Bobbio identifica derechos que son libertades y se aplican de forma igual a
todos, y los distingue de aquellos que requieren poderes y una consideracin de las
singularidades de los individuos concretos. Son poderes porque slo pueden ser realizados
mediante imposiciones de los rganos pblicos, generando un conjunto de obligaciones
positivas de la sociedad.

Por lo tanto, los derechos civiles y los derechos sociales estn en conflicto, puesto que entre
ms aumenten los poderes de los individuos, ms disminuyan las libertades de los mismos
individuos. Bobbio llama la atencin al hecho que los derechos que son libertades se basan
en un supuesto estado natural de los hombres, en el cual la libertad precedera la
sociabilidad. Los derechos sociales, al revs, son histricamente y no naturalmente
fundados, tratndose de exigencias que se concretizan en la demanda de una intervencin
pblica, solo pudiendo ser satisfechas en un determinado nivel de desarrollo econmico y
tecnolgico.

Otro autor que trata con profundidad el tema de la igualdad y de la libertad, desde una
perspectiva no liberal, es Amartya Sen (1995), que considera que las diferentes escuelas de
pensamientos pueden ser analizadas de acuerdo con la manera en que contestan la pregunta:
igualdad, de qu?

Otro elemento complicador es introducido por la diversidad existente en la humanidad. La
retrica de la igualdad de los hombres pasa por alto las diferencias, suponiendo que la
garanta de un trato igual a todos los hombres satisfaga la condicin de igualdad. Para Sen,
los requerimientos de igualdad sustantiva pueden ser particularmente exigentes y

17
complejos cuando hay que contrarrestar un grado importante de desigualdad previa. (Sen,
1995, p. 14).

Considera que la subordinacin de la igualdad a la libertad por los libertarios o la
subordinacin de la libertad a la igualdad por los igualitarios seran, ambos, errores
categricos, en la medida en que libertad y igualdad no son valores alternativos. La
libertad se encuentra entre los posibles campos de aplicacin de la igualdad y la igualdad se
halla entre los posibles esquemas distributivos de la libertad. (Sen, 1995, p. 35).

Para salir de esa falsa contradiccin propone la distincin entre libertad y los medios para
alcanzarla. Es decir, postula que no slo hay que mantener la distincin entre la libertad y
las realizaciones alcanzadas, sino tambin entre la libertad y los recursos y medios para
alcanzar la libertad.

Introduce adems la nocin de capacidad, como la esencia de la libertad real. Las
capacidades son las oportunidades que tiene una persona para obtener su bienestar. Ms
an, el hecho mismo de poder elegir hace que el propio bienestar dependa de la capacidad
que tiene cada uno para funcionar. Considerados los trminos de la libertad para realizarse
y capacidad para funcionar, deshace la aparente contradiccin entre libertad y igualdad.


Una dimensin jurdica

En la medida en que la comunidad nacional se conform como Estado-nacional, el
pertenecimiento a la comunidad se materializ en una pauta de derechos y deberes que
vincula el ciudadano al Estado. La ciudadana es, por lo tanto, una mediacin entre el
Estado y los individuos. La comunidad poltica moderna es tambin una comunidad de
derechos.

Cada sociedad define, en cada etapa histrica, los derechos y deberes de los ciudadanos.
Adems de la pauta de derechos y deberes son tambin definidas las normas de inclusin y
exclusin a la comunidad. En ese sentido, la ciudadana es un proceso en permanente
construccin.

La posibilidad de ejercicio de los derechos y deberes depende no solo de su existencia
formal pero tambin de la eficacia de las instituciones encargadas de su preservacin y de
la creencia en su legitimidad.


El estudio de Santos (1993) sobre las estadsticas nacionales de Brasil del nmero de
personas involucradas en situaciones de conflicto o vctimas de robo y las maneras que
buscaron para solucionarlas muestra con claridad que la mayora de la poblacin no h
recorrido a la Justicia. En su lugar, la tendencia principal ha sido la bsqueda de solucin
por su propia cuenta. La conclusin del autor es que el pas vive una dicotoma o hbrido
institucional, siendo que las funciones bsicas de una poliarqua provisin de seguridad,
proteccin, previsibilidad y administracin de la justicia solamente alcanzan una pequea
parcela del universo poblacional brasileo.

18
Reaccin sobre las personas que participan en
linchamientos
Estn erradas 46,1%
Estn correctas 11,2%
Estn erradas pero es comprensible 40,6%
NS/NR 2,1%
Total 100,0%
N = 1578
Tolerancia de la violencia civil (%)
Fuente: Encuesta sobre Ley, Justicia y Ciudadana- CPDOC-FGV/ISER, 1997

POBLACIN DE 18 AOS Y MS, (1985-1988) INVOLUCRADA EN CONFLICTO POR ALGUNOS TIPOS DE REACCIN
- BRASIL

BRASI
L
Participantes en conflicto que no buscaron justicia

Participantes que resolvieron por su cuenta

Participantes que temieron represalias

Participantes que no creen en la justicia; no quisieron
involucrarse; costaba menos ser indiferente al conflicto

Recorrieron a otras personas o entidades
67,0%

43,0%

1,5%

28,7%


6,0%
Fuente: FIBGE, Participacin, vol. 1, varias tablas.

PERSONAS VICTIMAS DE ROBO O HURTO (OCT. 1987/SEP.1988),
POR ALGUNOS TIPOS DE REACCIN - BRASIL
Brasil
No recurrieron
Resolvieron por su cuenta
Recurrieron a terceros
Temor a represalia
No cree; no quiso involucrarse;
indiferencia
68,0%
6,0%
1,5%
4,0%

59,0%
Fuente: FIBGE, Participacin, vol. 1, varias tablas



Al mismo tiempo que la poblacin deja de
creer en las instituciones democrticas,
tambin muestra un elevado nivel de tolerancia
a la violencia civil y a las formas de punicin
no judiciales de los criminales.



La dimensin jurdica de la ciudadana se expresa en diferentes conjuntos de derechos, que
fueron incorporados a la condicin ciudadana en distintos momentos. En general, se hablan
de los derechos ciudadanos de primera generacin, siendo los derechos civiles. Los de
segunda generacin corresponderan a los derechos polticos y los de tercera generacin, a
los derechos sociales. Recientemente, se empieza hablar de los derechos de cuarta
generacin, para identificar los derechos colectivos o difusos, como los derechos
relacionados a la preservacin del medio ambiente.

En otras palabras, los elementos de la ciudadana se presentan como construcciones
sociales de una pauta de derechos y de criterios de inclusin. Esta afirmativa es
especialmente instigante si tenemos en cuenta que diversas medidas de polticas sociales
asistenciales no generan derechos, Aunque distribuyan beneficios. En este caso, tendramos

19
polticas sociales cuyas medidas no aseguran el desarrollo ni la expansin de la ciudadana,
como dimensin jurdica, Aunque puedan aliviar las condiciones de pobreza.

Una dimensin institucional

Marshall formul una tipologa de los derechos de la ciudadana, descomponiendo esta
nocin general en tres elementos constitutivos, resaltando que su separacin en tales deriva
de la propia evolucin particular por la que cada uno de ellos atraves en Inglaterra. Al
surgimiento de cada uno de los elementos el autor asocia tambin la correspondencia con
instituciones pblicas, responsables por la garanta de su vigencia. Ellos son:

El elemento civil que se compone de los derechos necesarios a la libertad individual,
libertad de ir y venir, libertad de prensa, pensamiento y fe, el derecho a la propiedad y de
establecer contratos vlidos y el derecho a la justicia Esto nos muestra que las
instituciones ms ntimamente asociadas con los derechos civiles son los tribunales de
justicia.

Por el elemento poltico debe entenderse el derecho de participar en el ejercicio del poder
poltico, como miembro de un organismo investido de autoridad poltica o como un elector
de los miembros de tal organismo. Las instituciones correspondientes son el parlamento y
consejos del gobierno local.

El elemento social se refiere a todo lo que va desde el derecho a un mnimo de bienestar
econmico y seguridad al derecho de participar, por completo, en la herencia social y
llevar la vida de un ser civilizado de acuerdo con los patrones que predominan en la
sociedad. Las instituciones ms ntimamente vinculadas con l son el sistema educacional
y los servicios sociales. (Marshall, 1965, pp 28-29).

El hecho de que los elementos de la ciudadana se corporifiquen a travs de una
institucionalidad propia es el aspecto ms relegado por la teora de la ciudadana, Aunque
haya sido claramente postulado por Marshall.

En general, aquellos que se dedican al estudio de la teora de la ciudadana son politlogos
que no trabajan con el componente institucional. Por otro lado, los que se dedican al estudio
de las dimensiones organizacionales relacionadas al diseo y implementacin de las
polticas sociales desconocen la contribucin de la teora de la ciudadana. En
consecuencia, las medidas relativas a la gestin de las polticas pblicas no suelen ser
analizadas en trminos de sus efectos en la condicin de ciudadana.

Sin embargo, es imprescindible la consideracin de la dimensin institucional de la
ciudadana, especialmente considerando la crisis de legitimidad de las instituciones en
nuestra regin.

La percepcin de los ciudadanos chilenos sobre la importancia de las instituciones
democrticas como la Justicia, el Congreso y los partidos polticos muestra una perdida de
la legitimidad de esas instituciones en los aos recientes.


20
Opinin con respecto a la justicia
1991 1994

Funciona bie 26,7% 26,8%
Favorece siempre a los poderos 62,6% 69,0%
Para gente como yo no existe 43,1% 36,8%

Fuente: Encuestas Participa, 1991-1994
Opinin con respecto al Congreso
1991 1994

El congreso funciona bien 54,7% 37,5%

Parlamentarios slo se preocupan por las
Elecciones 54,8% 74,9%

Tiene que haber mayor contacto entre la
Gente y el Congreso 79,8% 85,5%

A la gente como yo las leyes no les ayudan 40,9% 39,4%

Fuente: Encuestas Participa, 1991-1994
Opinin con respecto a los partidos polticos
1991 1994

Son indispensables para la democracia 63,0% 55,4%

En Chile funcionan bien 39,8% 24,8%

En Chile los partidos slo persiguen sus
Intereses 50,0% 65,1%
Fuente: Encuestas Participa, 1991-1994
FUNCIONAMENTO DE LAS INSTITUCIONES DEMOCRTICAS




La
institucionalizacin de las relaciones
sociales tiene como funcin asegurar su
previsibilidad y asegurar la necesaria seguridad
a los ciudadanos.

Sin embargo, el estudio del PNUD sobre el Desarrollo Humano en Chile de 1988, muestra
que las personas estn tomadas por un sentimiento de inseguridad en su cotidiano, no
directamente relacionado a su experiencia personal, pero agravado por la percepcin de la
impunidad de los delitos.

PROBABILIDAD PERCIBIDA DE SER VICTIMA, Y VICTIMAS EFECTIVAS DE UN DELITO

A. CUAN PROBABLE CREE QUE UD. O ALGUIEN DE SU HOGAR PUEDA SER VICTIMA DE...?

Muy probable Poco probable/ NSNC
Bastante probable Improbable

Robo en calle, locomocin 78,1% 20,9% 0,9
Robo al interior hogar 61,8% 37,0% 1,2
Agresin sexual/violacin 47,2% 51,0% 1,8
Otro tipo de agresin 39,8% 58,5% 1,7

B. CUANTAS VECES EN LOS LTIMOS DOCE MESES HA SIDO UD. O ALGN MIEMBRO DE SU HOGAR VICTIMA DE...?

Una o ms veces No fue vctima

Robo sin violencia en calle 17,4% 82,2%
Robo con violencia en calle 6,0% 93,7%
Robo sin violencia en hogar 6,0% 92,6%
Robo con violencia en hogar 0,3% 99,3%
Agresin sexual, violacin 0,9% 98,8%
Otro tipo de agresin 2,5% 96,9%

Fuente: Encuesta Nacional sobre Seguridad Humana CEP-PNUD, 1997


CONFIANZA EN LA PUNICIN DE LOS DELITOS

SI USTED O ALGUIEN DE SU HOGAR FUERA VICTIMA DE UN HECHO DELICTIVO GRAVE, CUANTA
CONFIANZA TIENE UD. DE QUE EL O LOS CULPABLES SERIAN CONDENADOS EN UN TIEMPO RAZONABLE?

Absoluta/bastante confianza 9,0%
Poca/ninguna confianza 89,1%
NS/NC 1,8%

Fuente: Encuesta Nacional sobre Seguridad Humana, CEP-PNUD, 1997

21

Una dimensin histrica

Una de las ms importantes la tesis de Marshall -pero quizs la ms mal interpretada- trata
del desarrollo histrico de la ciudadana. Afirma que los diferentes componentes de la
ciudadana tienen especificidades que les permiten un desarrollo histrico diferenciado de
los dems, algunas veces anteponindose unos a los otros, otras veces generando
contradicciones que solo son superadas con el desarrollo de otro componente distinto. Las
dos posibilidades son demostradas por el autor en el caso de Inglaterra, pero la mayora de
los autores se refiere al trabajo de Marshall como la postulacin de un curso evolucionista
inexorable, en que el desarrollo de un elemento conlleva la necesidad de desarrollo del
siguiente. O sea, a partir de la postulacin de la igualdad bsica que introduce los derechos
civiles se llega a la extensin de los derechos polticos a travs del sufragio universal. La
ampliacin de los derechos polticos a los trabajadores gener las condiciones para
introduccin de las demandas sociales.

Aunque este sea un desarrollo posible no es linear en ninguna situacin concreta. Ms an,
esta es apenas una de las trayectorias posibles de la proteccin social, (ver Fleury, 1997b,
Captulo 2), y de evolucin de la ciudadana en un dado pas.

Si bien es cierto que el estudio de Marshall presupone un Estado democrtico y social
como garanta de la expansin y desarrollo de la ciudadana, estas condiciones estn
ausentes en muchos pases en los cuales la ciudadana se desarrolla en una otra trayectoria
particular. Sin embargo, lo que importa retener del estudio es que el desarrollo de la
ciudadana es una construccin histrica de cada sociedad. Aunque el concepto moderno de
ciudadana haya incorporado diferentes componentes, la evolucin de cada uno de ellos y
las relaciones entre ellos, su materializacin en normas jurdicas y instituciones, su
realizacin por los individuos, sern siempre el producto de una sociedad concreta.



4 - El desarrollo paradjico de la ciudadana

Como afirmamos anteriormente, la ciudadana est en permanente construccin, sea en
trminos de la expansin de la pauta de derechos y deberes, sea con relacin a los grupos
sociales que son incluidos o excluidos. Algunos de los desafos actuales en la evolucin
del concepto de ciudadana son fruto de las paradojas creadas por el mismo desarrollo de la
ciudadana, en cuanto otros son producto de los cambios ms generales que se estn
procesando en las relaciones econmicas y polticas globalizadas.
Los principales desafos actuales pueden ser ubicados con relacin a las siguientes
tensiones:

Estado nacional/ ciudadano

El desarrollo de la ciudadana se relaciona con la expansin de la soberana estatal y la
edificacin del poder administrativo correspondiente. El Estado es el poder poltico que se
ejerce de forma soberana sobre un territorio y un pueblo, unificado en la nacin por la

22
existencia de una histrica comn. El ciudadano es la contra cara del Estado moderno,
como dimensin poltica de los individuos en una dada nacin, generando relaciones de
reciprocidad entre gobernantes y gobernados.

La relacin poltico-jurdica y cultural involucrada en el binomio Estado-
nacional/ciudadano se encuentra en correspondencia con las relaciones econmicas
existentes en el mercado, restringido nacionalmente, transformndose en el trinomio
Estado-nacional/mercado/ciudadano. En la medida en que las relaciones econmicas se
estn globalizando, involucrando una circulacin cada vez ms rpida de bienes y capitales,
pero no tan rpida de individuos, ya no hay correspondencia entre los tres niveles del
trinomio sealado.

La contradiccin est dada por la creciente existencia de mercados globalizados y,
consecuentemente, por la emergencia de relaciones de poder de carcter supranacional,
mientras que la ciudadana todava se encuentra adscrita, mayormente, al mbito nacional.

Las contradicciones impuestas por esa disyuntiva ponen de manifiesto la necesidad de la
ciudadana transcienda el mbito nacional, garantizando derechos de ciudadano en una
sociedad globalizada.

Prdida de la centralidad del trabajo

La construccin de la ciudadana estuvo fuertemente vinculada a la centralidad que el
trabajo ejerca como categora organizadora de las relaciones econmicas y sociales. Si los
derechos polticos fueron inicialmente restringidos a los individuos con un cierto nivel de
ingresos por medio del voto censatario los derechos sociales siempre estuvieron
vinculados a la condicin de insercin en el mercado laboral. Por lo tanto, fueron derechos
conquistados/alcanzados por los trabajadores, extendindose a sus dependientes. En
consecuencia, los mecanismos de afiliacin, financiamiento y cobertura de las polticas de
proteccin social estuvieron de alguna manera relacionados a la condicin laboral.

En la medida en que el modelo actual de produccin fue capaz de desasociar el crecimiento
econmico de la incorporacin al mercado laboral, aproximando muchas de las sociedades
desarrolladas de la situacin existente en los pases en desarrollo, el trabajo mismo pasa a
ser un bien escaso.

El desarrollo actual de las polticas sociales se enfrenta con el desafo de romper las
estrechas vinculaciones entre la proteccin social y insercin laboral. En lugar de esperar
que la insercin laboral preceda la poltica social y determine sus mecanismos y contenidos,
se trata de invertir el orden, pasando la proteccin social a incluir tambin la cuestin del
trabajo.

La erosin de los valores solidarios

El desarrollo de la ciudadana se basaba en el supuesto de la integracin de los individuos
en una comunidad, y como consecuencia los principios de cooperacin, solidaridad y
justicia social. La construccin de los sistemas de proteccin social fue el resultado de un
largo proceso histrico de lucha e organizacin de los trabajadores por las mejoras de sus

23
condiciones de vida y trabajo. En ese sentido fue fuertemente embazada en valores como la
cooperacin y la solidaridad de clase.

La propia construccin de los sistemas de seguridad social contribuy para alterar la
estructura de clases, con el aumento del peso relativo del sector de servicios con relacin a
las clases productoras. Tanto el peso creciente de las camadas medias profesionales como la
materializacin de la ciudadana en una pauta de consumo, son factores que, aliados a otros
ms, fueron responsables por las transformaciones de la sociabilidad en direccin al actual
individualismo consumista, expresin de la erosin de las identidades colectivas.

La ausencia de valores solidarios y la creciente preponderancia del liberalismo y del
individualismo terminan por retirar los fundamentos imprescindibles para la sustentacin
de sistemas de bienestar social cada da ms costosos. El reemplazo de las polticas
basadas en principios solidarios por reformas que crean sistemas de proteccin social
basados en principios de consumo individualistas es la expresin material del cambio de
valores.


Masculino/pblico versus femenino/privado

La identificacin del hombre con el ciudadano ocurre desde los orgenes del desarrollo de
la ciudadana. An con la extensin de los derechos polticos a los trabajadores, como por
el sufragio universal masculino, las mujeres quedaron excluidas de la condicin de
ciudadana, bajo la alegacin de su condicin no productiva y dependiente. As como el
mundo del trabajo estuvo dominado por la hegemona masculina, los Estados de Bienestar
se organizaron como un sistema de proteccin familiar en el cual el individuo del sexo
masculino asuma las funciones de proveedor de la familia, en cuanto el trabajo femenino
se quedaba restringido a la esfera domstica y reproductiva.

Contradictoriamente, el desarrollo de las polticas pblicas de proteccin social, en sectores
como educacin, salud y asistencia, fue un de los principales canales de absorcin del
trabajo femenino, realizado afuera del espacio domstico, aun que en funcin de su
similitud con las tareas reproductivas. La reivindicacin de introduccin de una pauta
femenina de beneficios sociales relacionados a las actividades de cuidado de los nios,
cobertura del compaero dependiente, cuidado de los ancianos, etc. est todava en la
agenda de discusin en varios pases.

La igualdad diferenciada

El desarrollo de la ciudadana se fund en el establecimiento de una sociedad basada en la
igualdad. Sin embargo, la nocin de igualdad bsica y universal no contempla las
diferencias entre los individuos. En otros trminos, la esfera pblica era concebida como el
dominio de la universalidad, en cuanto la esfera privada es el reino de la diferencia. La
ciudadana, en cuanto a igualdad socialmente construida, se enfrenta con los desafos de
considerar que los derechos deben ser aplicados diferencialmente a los grupos especficos,
garantizando una discriminacin inversa y positiva, como condicin de inclusin de las
minoras.


24
Las luchas del movimiento feminista y de otros grupos minoritarios por la inclusin de las
diferencias como parte de la esfera pblica, definiendo polticas pautadas por una
concepcin de ciudadana diferenciada, explotan la separacin de las esferas pblico-
privada, en la cual se basaba la ciudadana. Esta es la propuesta de diferentes tericos
actuales, que propugnan por la introduccin de la nocin de igualdad compleja, como
Walzer (1993), o consideran que la ciudadana universalista es hoy da un impedimento a la
expansin de la democracia, como Chantal Mouffe (1996). Boaventura Santos (1994)
identifica en la reduccin de la individualidad a los principios de derechos y deberes
universales, en correspondencia con la administracin de los servicios de forma
burocrtica, pblica o privada, como la negacin de la subjetividad. Para l, la consigna
actual debera ser: derechos iguales cuando la diferencia inferioriza. Derecho de ser
diferente cuando la igualdad descaracteriza.

Sin embargo, estos planteamientos no consideran las posibles consecuencias de la
implantacin de la ciudadana diferenciada con relacin a la unidad nacional. Para algunos
autores, como Kymlicka y Norman (1997), parece poco probable que la ciudadana
diferenciada pueda cumplir con una funcin integradora.

Polticas sociales: consumo o emancipacin?

Como afirmamos anteriormente, la ciudadana requiere de una participacin activa en la
comunidad poltica. La concepcin de la ciudadana como participacin activa supone que
la socializacin poltica es tambin un proceso de emancipacin, en el cual los individuos
asumen responsabilidades pblicas y pasan a gozar de los derechos atribuidos a los
ciudadanos. La participacin en el proceso poltico es vista como un proceso de
construccin de identidades colectivas, de interpelacin mutua y generacin de valores
compartidos.

En la medida que los sistemas de proteccin social terminen por identificar la ciudadana
con una pauta de consumo de bienes y servicios, se produce un empobrecimiento de la
nocin de ciudadana. El ciudadano, identificado como consumidor e bienes pblicos,
prescinde de una cultura cvica y de una socializacin poltica direccionada a su
emancipacin. Al revs, el ciudadano, ahora restringido al rol de consumidor est alienado
de su funcin pblica, tornndose pasivo delante del Estado proveedor.

La dimensin emancipatoria de la ciudadana da lugar a la pasividad alienada del
consumidor, restringiendo de esa manera las posibilidades de construccin de los consensos
necesarios para la manutencin de los propios sistemas de bienestar social.

Individual o colectivo?

Los derechos y deberes de la ciudadana fueron concebidos de manera que sean ejercidos
individualmente, o sea, con el individuo como su portador. El individualismo convive con
los derechos civiles, aquellos que se traducen en libertades. Pero en la medida en que el
sufragio universal representa la extensin de los derechos polticos a los trabajadores, como
fruto de los enfrentamientos entre diferentes grupos sociales, ya no se puede hablar
igualmente de derechos individuales, aun que su ejercicio pueda ser individualizado. Con

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relacin a los derechos sociales, el carcter colectivo se torna cada vez ms presente. Se
habla de los derechos de los nios, de los ancianos, de las mujeres, etc.

Los llamados derechos de cuarta generacin, o derechos difusos, son relacionados a la
preservacin y mejoramiento de las condiciones indispensables a la vida humana, como el
medio ambiente saludable. Ms aun que los derechos colectivos, los derechos difusos
rompen con la posibilidad de que la ciudadana sea concebida en trminos estrictamente
individuales, planteando la necesidad de encontrar formas colectivas de ejercicio de los
derechos y deberes ciudadanos.

Desigualdad o exclusin

La ciudadana est basada en el valor de la igualdad bsica que genera un principio de
justicia y de organizacin de las relaciones e instituciones sociales. Las luchas por mejores
condiciones de vida y por polticas sociales universales, que les pudieran asegurar la
concretizacin de los ideales igualitarios, fueron luchas contra la desigualdad.

En otros trminos, en las sociedades en las cuales el orden poltico se funda en un principio
igualitario, la defensa de las polticas sociales universales fue parte de las luchas por la
reduccin de la desigualdad, permitiendo la convivencia virtuosa de una sociedad de clases
con el principio igualitario de la ciudadana.

Pero en muchas sociedades no desarrolladas, y incluso en algunas que son consideradas
econmicamente desarrolladas, el problema no es solo la desigualdad, sino tambin la
exclusin. En muchos documentos actuales se habla de la exclusin como se fuera un
grado acentuado de desigualdad, o entonces como se fuera la ausencia de algn atributo
especfico, como aos de escolaridad o condiciones de salud.

Ese acercamiento a la exclusin nos parece equivocado, por no considerar, como nos seala
Boaventura Santos (1995), que en cuanto la desigualdad es un fenmeno socioeconmico,
la exclusin es, sobre todo, un fenmeno cultural y social, un fenmeno de civilizacin. La
exclusin, pues, implica la construccin de una normatividad que separa a los individuos.
Es por lo tanto, un proceso relacional, definido por normas socialmente construidas que
ordenan las relaciones sociales y vuelven los comportamientos previsibles. Mientras que la
ciudadana requiere una legalizacin de la igualdad, la exclusin es un proceso que regula
la diferencia como condicin de la no-inclusin, aun que esas normas no estn legalmente
formuladas.

El combate a la exclusin no se opone a la dimensin de la ciudadana, como podra ser
pensado a partir de una visin que opone polticas focalizadas a las universalistas. Al revs
lo que se observa en la dinmica actual de lucha y combate a la exclusin es que ese
proceso puede tener una dimensin emancipadora, tanto por la constitucin de nuevos
sujetos sociales como porque los nuevos actores crean nuevas formas de gestin pblica
que atiendan a sus reinvindicaciones de ejercicio real de los derechos de la ciudadana. En
ese sentido, las polticas sociales deben tomar como criterio conjunto tanto la igualdad
como la inclusin.


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O sea, no se busca implantar normas universales, que resultan incapaces de llegar a los
grupos excluidos, ni normas y mecanismos particulares que conducen a reproducir la
exclusin. El reto actual es combinar polticas universales con polticas diferenciales, cuyas
medidas sean capaces de satisfacer necesidades particulares de los grupos socialmente
excluidos.

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