Formación Teórica

CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2019
SUSCITADA ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL

COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y
ADMINISTRATIVA DEL DECIMOSÉPTIMO
CIRCUITO Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS
PRIMERO Y SEGUNDO AMBOS EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.
PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA.

SECRETARIO: ARTURO NAZAR ORTEGA.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión
de catorce de agosto de dos mil diecinueve.
V I S T O S; Y,
R E S U L T A N D O.
PRIMERO. Presentación de la denuncia de contradicción

de tesis. Por oficio número 13936/2019 remitido a través del Módulo
de Intercomunicación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(MINTERSCJN), de fecha tres de mayo de dos mil diecinueve, el
Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chihuahua, denunció la
posible contradicción de tesis entre el criterio sostenido por el Primer
Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del
Decimoséptimo Circuito al fallar el recurso de queja **********; el
sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Cuarto Circuito al resolver el recurso de queja **********y el
emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del mismo circuito al fallar el diverso recurso de queja **********.
SEGUNDO. Recepción. En proveído de dieciséis de mayo

de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, ordenó formar el expediente relativo a la

contradicción de tesis con el número 208/2019 y admitió a trámite la
denuncia relativa; así también, solicitó por conducto del
MINTERSCJN a la Presidencia del Primer Tribunal Colegiado en
Materias Penal y Administrativa del Decimoséptimo Circuito para
que remitiera por dicho medio la versión digitalizada del original, o
en su caso, copia certificada del escrito de agravios que dio origen a
la queja **********; así mismo, a la Presidencia de los Tribunales
Colegiados Primero y Segundo en Materia Administrativa del Cuarto
Circuito, para que remitieran, únicamente por dicho medio versión
digitalizada, el original o en su caso, copia certificada de las
ejecutorias dictadas en los recursos de queja ********** y **********,
así como del escrito de agravios que les dio origen, además del
proveído en el que informen si el criterio sustentado en dichos
asuntos se encuentra vigente.
Asimismo, se determinó que como estaba íntimamente

relacionada con la diversa contradicción de tesis 148/20191, se
turnaran los autos a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para su
resolución.
TERCERO. Integración y turno. Mediante proveído de

dieciséis de mayo del presente año, el Presidente de este Alto
Tribunal tuvo por integrada la contradicción de tesis, por lo que
ordenó remitir el asunto a la señora Ministra Ponente, a fin de que
formulara el proyecto de resolución correspondiente.
CUARTO. Avocamiento. Por acuerdo de doce de agosto,

previo dictamen de la Ministra Ponente, se determinó que resultaba
innecesaria la intervención del Pleno para conocer del asunto, en
tanto que su materia correspondía al conocimiento de la Segunda
Sala, por lo que se radicó y avocó para su resolución, y;
1
Fallada por en sesión de agosto de dos mil diecinueve por unanimidad de
cinco votos.
2
C O N S I D E R A N D O.
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer y resolver
el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
107, fracción XIII, párrafos segundo y cuarto, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 225 y 226, fracción II, de la
Ley de Amparo; y 21, fracción VIII2, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; así como lo establecido en los Puntos
Primero y Tercero del Acuerdo Plenario 5/20133, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; toda
vez que se trata de una contradicción de tesis sustentada entre dos
2
“ARTÍCULO 21. Corresponde conocer a las Salas:
(…)
(REFORMADA, D.O.F. 2 DE ABRIL DE 2013)
VIII. De las denuncias de contradicción entre tesis que sustenten los
Plenos de Circuito de distintos Circuitos, los Plenos de Circuito en
materia especializada de un mismo Circuito o los tribunales colegiados de
circuito con diferente especialización, para los efectos a que se refiere la
Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;”
3
“PRIMERO. Las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ejercerán la competencia que les otorga el artículo 21 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, de la manera siguiente:
La Primera Sala conocerá de las materias civil y penal, y

La Segunda Sala conocerá de las materias administrativa y del trabajo.
(…).
TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria

y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos
señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no
deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.”
3
tribunales colegiados de la misma especialidad (administrativa) y de

distinto Circuito, cuyo conocimiento es exclusivo de esta Segunda
Sala y se considera innecesaria la intervención del Pleno.
SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de

tesis proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en los
artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción I, en relación
con el diverso 226, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, pues su
denunciante (Juez Segundo de Distrito en el Estado de Chihuahua),
tiene facultad para presentarla al ser una de las autoridades que dictó
la suspensión provisional que es materia de una de las quejas en
conflicto, a saber expediente de amparo indirecto **********de su
índice, combatido en la queja **********.
TERCERO. Criterios contendientes.
Recurso de Queja ********** del índice del Primer Tribunal

Colegiado en Materias Penal y Administrativa del
Decimoséptimo Circuito.
Quien a través de la resolución de veinticuatro de abril de dos

mil diecinueve, sostuvo en esencia:
“SEXTO. Los agravios propuestos por la autoridad

responsable Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, devienen inoperantes en una parte e
infundados en otra, los que serán abordados en
orden distinto al planteado y de manera conjunta en
los aspectos de similitud temática conformidad con
lo establecido por el artículo 76 de la Ley de Amparo.
4
Resultan inoperantes los argumentos sintetizados en

el inciso D), en los que en esencia manifiesta que la
determinación del Juez de Distrito, motivo del
presente recurso de queja, vulnera los derechos
fundamentales de debido proceso legal, seguridad
jurídica, legalidad, tutela jurisdiccional y/o acceso
efectivo a la justicia, consagrados en los artículos
14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, pues dada la naturaleza de este
medio de impugnación, no pueden ser analizados en
esta instancia, además de que el Juez Federal, al
pronunciar el auto recurrido, actuó en su calidad de
órgano de control constitucional; considerarlo de
otra manera llevaría al extremo de tratar a dicho
resolutor como una autoridad responsable,
desnaturalizándose en esa medida la única vía
establecida para enderezar las reclamaciones de
inconstitucionalidad de leyes, tratados y actos, como
lo es el juicio de amparo, es decir, que se ejercería
un control constitucional sobre otro de la misma
categoría.
Sirve de apoyo, por las razones que la informan, la

tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, con los siguientes
datos de localización, voz y texto:
‘Registro: 200631
Época: Novena
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo III, Marzo de 1996

5
Materia(s): Común
Tesis: 2a./J. 12/96
Página: 507
AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON LOS

CONSISTENTES EN QUE LOS JUZGADORES DE
AMPARO VIOLAN GARANTÍAS INDIVIDUALES,
SOLAMENTE EN ESE ASPECTO. De conformidad con
los artículos 103 y 107 constitucionales, interpretados en
forma sistemática, el único medio de defensa para
reclamar contravenciones a las garantías individuales
ante los tribunales del Poder Judicial de la Federación,
en los términos del artículo 94 constitucional, lo es el
juicio de amparo. Por tanto, si el quejoso interpone el
recurso de revisión en contra de la sentencia emitida en
el juicio de garantías de que se trata y hace valer como
agravios la contravención a sus derechos públicos
subjetivos por parte del a quo, el tribunal de alzada no
puede examinar tales agravios, ya que si así lo hiciere,
con ese proceder desnaturalizaría la vía correcta
establecida para elevar las reclamaciones de
inconstitucionalidad de actos, misma que es sólo la del
juicio de amparo. De otra suerte, se ejercitaría un control
constitucional sobre otro control de constitucionalidad, lo
que sería un contrasentido. Por otra parte, el recurso de
revisión es un instrumento técnico a través del cual el
legislador tiende a asegurar un óptimo ejercicio de la
función judicial. No es un medio autónomo de control de
la constitucionalidad de los actos de autoridad mediante
el cual se busque la restitución del goce de las garantías
individuales violadas (como en el juicio de garantías),
sino sólo es un procedimiento de segunda instancia cuya
finalidad únicamente lo es la de controlar la legalidad de
6
las resoluciones emitidas por los Jueces de Distrito en

esos juicios de amparo; es decir, con el recurso de
revisión no se persigue la declaración de nulidad de la
resolución materia del mismo, como sí sucede en la
primera instancia, sino que por medio del recurso de
revisión el fallo impugnado se confirma, revoca o
modifica, mas no desaparece en forma alguna, y para
tales requisitos el tribunal ad quem sólo debe examinar
si el Juez de Distrito hizo o no un adecuado análisis de
la constitucionalidad de los actos reclamados, a la luz
únicamente vía de agravios de la litis que se forma con
los planteamientos de las partes (conceptos de violación,
informes justificados), en relación con las pruebas
ofrecidas por las mismas y en esas condiciones resulta
intrascendente que el tribunal de alzada asuma en la
revisión, el estudio de las violaciones constitucionales
que hubiere podido cometer el juzgador al dictar su
resolución, en virtud de que este estudio, de ser
fundadas las multicitadas violaciones no conducirían al
ad quem a modificar o revocar dicha resolución, porque
son ajenas a la litis del juicio de amparo.’
Por otra parte, resultan infundados los argumentos

propuestos por la responsable en los incisos A), B),
C), E), F) y G), en razón de las siguientes
consideraciones:
En principio, es menester indicar que del acuerdo

recurrido emerge con claridad que el Juez Federal
realizó el ejercicio de ponderación entre la
apariencia e buen derecho de las solicitantes del
amparo y el interés social, del que derivó la decisión
que se revisa, por lo que no le asiste la razón a la
7
inconforme cuando aduce omisión es (sic) ese

sentido.
Ahora bien, el Programa de Estancias Infantiles para

apoyar a Madres Trabajadoras se encuentra sujeto a
la expedición de las Reglas de Operación, en
términos de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y del Decreto del
Presupuesto de Egresos de la Federación.
Así, estas Reglas de Operación del Programa de

Estancias Infantiles para apoyar a Madres
Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil
dieciocho, según su artículo 3.2.4, tienen una
4
“3.2. Población Objetivo
La población objetivo del Programa de Estancias infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras se clasifica en 2 grupos denominados Modalidades:
1. Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos
En la primera modalidad la población objetivo son las madres, padres
solos y tutores que trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per
cápita estimado por hogar no rebasa la LB y declaran que no tienen
acceso a servicios de cuidado y atención infantil a través de instituciones
públicas de seguridad social u otros medios, y que tienen bajo su cuidado
al menos a una niña o niño de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir
los 4 años, o entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 6 años, en
casos de niñas o niños con alguna discapacidad.
Los criterios de elegibilidad de la población objetivo en esta modalidad,
se establecen en el numeral 4. de estas Reglas de Operación. Estos
criterios no serán retroactivos para aquellas personas beneficiarias que
hubiesen solicitado su incorporación al Programa antes del 31 de
diciembre de 2017; y,
2. Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención Infantil
En esta modalidad la población objetivo son las personas físicas que
deseen establecer y operar una Estancia Infantil, o que cuenten con
espacios en los que se brinde o pretenda brindar el servicio de cuidado y
atención infantil para la población objetivo del Programa en la modalidad
de Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos, conforme a los criterios
y requisitos establecidos en el numeral 5 de estas Reglas de Operación y
sus Anexos.
Para efecto de identificar y cuantificar a la población objetivo del
Programa que se encuentra dentro de los 6.1 millones de personas en
situación de pobreza alimentaria extrema que es la población objetivo y
potencial de la estrategia de política social, integral y participativa de la
8
población objetivo a la que va dirigido dicho

programa, la cual se divide en dos modalidades:
 La primera, se encuentra encaminada al apoyo a

madres trabajadoras, padres solos y tutores que
trabajan, buscan empleo o estudian, cuyo ingreso
per cápita no rebasa la línea de bienestar y declaran
que no tienen acceso a servicios de cuidado y
atención infantil a través de instituciones públicas
de seguridad social u otros medios; y que tienen
bajo su cuidado al menos a una niña o un niño de
entre un año y hasta un día antes de cumplir los
cuatro años, o entre un año y hasta un días antes de
cumplir los seis años, en casos de menores con
alguna discapacidad; y,
 La segunda, ocupada al impulso a los Servicios de

Cuidado y Atención Infantil, cuya población consiste
en las personas que deseen establecer y operar una
Estancia Infantil, o que cuenten con los espacios en
los que se brinde o pretenda brindar el servicio de
cuidado y atención infantil para la población de la
primera modalidad, conforme a los criterios y
requisitos establecidos en el numeral 5 [Modalidad
de Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención
Infantil] de estas reglas de operación y sus anexos.
Respecto a la segunda modalidad descrita, se

desprenden los criterios y requisitos que marca el
Cruzada contra el Hambre, se deberán cumplir los criterios establecidos

por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y
una vez identificadas dichas características, se dará atención preferente a
ese conjunto de personas.
Los cuestionarios captados por el Programa, serán procesados y
enviados para ser incorporados al SIFODE, con la finalidad de evaluar
criterios de elegibilidad, de éste y otros Programas Sociales para su
posible atención.”
9
citado precepto, de los que debe decirse que

constituyen las bases para que las personas físicas
puedan afiliarse al programa a través del
establecimiento u operación de una estancia infantil,
mismos a los que éstas se comprometerán para
obtener la autorización correspondiente y, una vez
obtenida a través de un convenio de concertación,
se verán vinculadas a acatar todas las obligaciones
inherentes a la autorización; asimismo, se aprecian
los derechos otorgados a los responsables de las
estancias infantiles con motivo de la celebración del
aludido convenio.
En ese tenor, si la parte quejosa se ubica en la

segunda modalidad de población objetivo del
mencionado Programa, pues celebró un convenio de
concertación para operar una estancia infantil en los
términos de la autorización correspondiente,
otorgada por el delegado federal de la Secretaría de
Desarrollo Social en el Estado de Chihuahua, que en
copias certificadas corren agregados a fojas de la 43
a la 45 de las constancias que integran el presente
toca; además se aportaron los Comprobantes de
Incorporación e Inscripción de los que se desprende
que, se obtuvo la incorporación de dicho programa,
es incuestionable que la parte quejosa acreditó su
interés suspensional, ya que al materializarse el acto
de autoridad modificó situaciones jurídicas, en forma
unilateral y obligatoria, de los que los promoventes
de la acción constitucional ya gozaban, es decir, no
se están constituyendo derechos, sino se están
preservando los ya obtenidos.
10
Además, contrario a lo estimado por la responsable,

dichas documentales resultan aptas para acreditar el
interés suspensional de las quejosas, toda vez que,
en el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de
Operación del Programa de Estancias Infantiles para
Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio
fiscal dos mil dieciocho, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el treinta de diciembre de
dos mil diecisiete, precisamente, en la regla 4.4.1.
punto 5, fue establecido que ‘en caso de que la
respuesta sea afirmativa, el personal designado por la
Delegación Federal de la SEDESOL registrará a la
persona solicitante como beneficiaria del programa y le
entregará el comprobante de incorporación que la
acredita como tal (Anexo C.1.1.)’ De esa forma
tenemos que la quejosa acreditó su carácter de
beneficiaria del programa, precisamente, al haberles
sido expedida la autorización del modelo del
programa anexado a su demanda de amparo.
Tampoco le asiste la razón a la responsable respecto

a que **********, quien promueve con el carácter de
responsable de la estancia infantil, no acreditó el
interés suspensional, es decir, que es beneficiaria
del Programa de Estancias Infantiles para el ejercicio
dos mil diecinueve, en virtud de que, conforme a los
artículos transitorios tercero y cuarto del Acuerdo
por el que se emiten las reglas de operación del
programa de apoyo para el bienestar de las niñas y
niños, hijos de madres trabajadoras para el ejercicio
fiscal dos mil diecinueve, la Secretaría de Bienestar
otorgará a las personas Beneficiarias del Programa
de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños,
Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal
11
dos mil diecinueve, el apoyo correspondiente a los

meses de enero y febrero de ese año y, además, las
personas que se afiliaron al Programa en el ejercicio
fiscal dos mil dieciocho, en la modalidad de impulso
a los servicios de cuidado y atención infantil y no
han cumplido el año calendario prestando los
servicios de cuidado y atención infantil, con
niñas(os) inscritas(os) deben realizar el reintegro a la
Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo
inicial que se le otorgó con motivo de la afiliación al
Programa en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho,
como se corrobora de su transcripción:
‘TERCERO. La Secretaría de Bienestar otorgará a las

personas Beneficiarias del Programa de Apoyo para el
Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres
Trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019, el apoyo
correspondiente a los meses de enero y febrero del
2019, la entrega de dicho apoyo se realizará a más
tardar el último día hábil del mes de marzo de ese año
mediante el mecanismo que establezca la Secretaría de
Bienestar.
CUARTO. Las personas que se afiliaron al Programa en

el ejercicio fiscal 2018 en la modalidad de impulso a los
servicios de cuidado y atención infantil y no han
cumplido el año calendario prestando los servicios de
cuidado y atención infantil, con niñas(os) inscritas(os) y
con la finalidad de evitar se incurra en la conducta
denominada ‘uso indebido de recursos públicos, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 71 de la Ley
General de Responsabilidades Administrativas’, por la
realización de actos mediante los cuales se apropie,
haga uso indebido o desvíe del objeto para el que estén
12
previstos los recursos federales o que omita la rendición

de cuentas de la comprobación de los recursos
destinados a la afiliación al Programa, se ordena que, la
persona responsable deberá realizar el reintegro a la
Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial
que se le otorgó con motivo de la afiliación al Programa
en el ejercicio fiscal 2018, conforme lo establecido en la
tabla siguiente:
En el caso de que haya concluido el plazo del reintegro y

no se tenga la comprobación del depósito realizado a la
cuenta de TESOFE, la Secretaría de Bienestar por
conducto de las Delegaciones de Programas para el
Desarrollo reguladas en el artículo 17 Ter de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, girará un
oficio a la persona responsable remisa en el reintegro
indicándole una fecha precisa para el depósito del
recurso junto con las cargas financieras que se hayan
generado. En el caso de no haberse realizado el
reintegro del apoyo inicial y las cargas financieras previo
al requerimiento anterior, las referidas Delegaciones
turnarán por las vías jurisdiccionales correspondientes la
petición del reintegro más cargas financieras.’
Consecuentemente, no es válido exigir, como lo

pretende la responsable, que la estancia infantil
quejosa exhibiera el convenio de afiliación al
Programa de Estancias Infantiles para apoyar a
Madres Trabajadoras para dos mil diecinueve, pues
la modalidad en la que se ubicaba hasta dos mil
dieciocho, fue modificada en los términos
mencionados.
En otro aspecto, es de significarse que las

consideraciones que sustentan el auto impugnado
13
coinciden sustancialmente con el criterio de este

Tribunal Colegiado, por lo que la concesión de la
medida suspensional se estima apegada a la
legalidad.
En torno a las manifestaciones de disenso de la

responsable, debe tenerse presente que el artículo
107, fracción X, de la Constitución General de la
República, en lo que interesa, estatuye:
‘Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo

103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en
materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que
determine la Ley Reglamentaria, de acuerdo a las bases
siguientes:
X. Los actos reclamados podrán ser objeto de

suspensión en los casos y mediante las condiciones que
determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano
jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto
lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la
apariencia del buen derecho y del interés social.
Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las

sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la
promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y
administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para
responder de los daños y perjuicios que tal suspensión
pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión
quedará sin efecto si éste último da contragarantía para
asegurar la reposición de las cosas al estado que
guardaban si se concediese el amparo y a pagar los
daños y perjuicios consiguientes;’
14
Como se advierte del precepto constitucional

transcrito, los actos reclamados en el juicio de
amparo pueden ser objeto de suspensión en los
casos y mediante las condiciones y garantías que
determine la ley.
Para decretar la medida el órgano jurisdiccional de

amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita,
deberá realizar un análisis ponderado de la
Lo que se traduce en sopesar el perjuicio que pueda

resentir el interés social con la aplicación de la
medida, es decir, si dicho perjuicio es mayor a los
daños y perjuicios de difícil reparación que pueda
sufrir el quejoso, caso en el cual deberá negarse la
suspensión solicitada, ya que la preservación del
orden público o del interés de la sociedad está por
encima del interés particular afectado; lo que acató
el a quo en el auto recurrido, como ya se señaló.
Ahora bien, la suspensión es considerada por la

doctrina como una medida o providencia cautelar,
toda vez que su finalidad consiste en conservar la
materia del amparo impidiendo que el acto de
autoridad impugnado en la vía constitucional se
ejecute o produzca sus efectos, característica que
proporciona la nota distintiva entre dicha medida y la
sentencia concesoria del amparo, pues a través de
esta última se reparan los daños ya sufridos,
invalidando los actos que los originaron y
restituyendo al quejoso en el goce de la garantía
violada.
En efecto, la suspensión se estructura en torno a la

idea de conservar la materia del proceso para evitar
15
que resulte inútil por falta de contenido; constituye,

por su objeto, una medida para superar el peligro en
el retardo para anular el acto inconstitucional.
Además, conviene destacar que de acuerdo con el

marco constitucional y legal actual, la suspensión ha
dejado de tener efectos meramente preservantes y/o
excepcionalmente restitutorios, para sustentar una
postura provisionalmente anticipatoria del probable
sentido de la sentencia, proporcional a la solidez de
la apariencia del buen derecho.
De acuerdo con la redacción del artículo 147 de la

Ley de Amparo, no limita los efectos a los
preservantes o excepcionalmente restitutorios, sino
que al ser el eje del juicio de amparo la protección de
los derechos humanos y sus garantías, lo
trascendente es que las cosas se mantengan en el
estado que guarden y, de ser posible material y
jurídicamente, restablecer provisionalmente al
quejoso en el goce del derecho violado en tanto se
resuelve el juicio en lo principal. Esto no es sino que
tenga efectos anticipatorios la suspensión, similares
a los de una sentencia provisional, con
independencia de que para ello los efectos de la
suspensión deban ser preservantes, restitutorios,
conservativos o incluso anticipatorios, pues ello
dependerá de lo necesario para la protección del
derecho humano o garantía y de la apariencia del
buen derecho, en relación al cual será proporcional
la medida cautelar de la suspensión.
En lógica congruencia con lo anterior, los numerales

128 y 129 de la Ley de Amparo, en lo que importante
al caso, establecen:
16
‘Artículo 128. Con excepción de los casos en que

proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas
las materias salvo las señaladas en el último párrafo de
este artículo, siempre que concurran los requisitos
siguientes:
I. Que la solicite el quejoso; y
II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se

contravengan disposiciones de orden público.
La suspensión se tramitará en incidente por separado y

por duplicado.
Las normas generales, actos u omisiones del Instituto

Federal de Telecomunicaciones y de la Comisión
Federal de Competencia Económica, no serán objeto de
suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión
Federal de Competencia Económica imponga multas o
la desincorporación de activos, derechos, partes sociales
o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el
juicio de amparo que, en su caso, se promueva.’
‘Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se

siguen perjuicios al interés social o se contravienen
disposiciones de orden público, cuando, de concederse
la suspensión:
VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se

les pueda causar trastorno emocional o psíquico.
El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente

podrá conceder la suspensión, aun cuando se trate de
los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la
negativa de la medida suspensional pueda causarse
mayor afectación al interés social.’
17
La primera de las normas citadas prevé la

suspensión del acto reclamado, en la vía incidental,
cuando la solicite el agraviado y no se siga perjuicio
al interés social ni se contravengan disposiciones de
orden público.
La segunda, establece diversos supuestos legales

en los cuales debe considerarse que se sigue
perjuicio al interés social o se contravienen
disposiciones de orden público con la concesión de
la suspensión.
Del último párrafo del artículo 129 (sic) se advierte,

significativamente, la posibilidad excepcional de
que, en determinados casos, aún adecuándose el
acto a suspender en uno de los supuestos en que el
legislador consideró que otorgar la suspensión sería
contrario al interés social, el Juez podrá concederla,
si su negativa redunda en una afectación mayor al
interés social, empero, dicha porción normativa no
involucra la afectación al interés individual del
quejoso ni refiere una ponderación entre éste o el
buen derecho del particular y un interés social, por
el contrario, enfatiza que lo que se busca
salvaguardar son bienes jurídicos de índole
colectivo y que, en todo caso, lo que pretende
evitarse con el otorgamiento excepcional de la
suspensión es el perjuicio a ese conjunto de bienes
e intereses que integran la noción de orden público e
interés social, más allá del resultado que la
ejecución del acto tenga en cuanto a los intereses
del particular, en consideración de lo cual, cabe
sostener que, aunque esa última parte del artículo
129 (sic) abre la posibilidad de que el juez ejerza su
18
discrecionalidad, incluso respecto de los supuestos

previstos en ese precepto, no involucra una
ponderación ordinaria entre el interés del particular o
su buen derecho aparente y el interés social, sino
que se trata de una ponderación reforzada,
encaminada a determinar los efectos que suspender
el acto o permitir su ejecución, tendría en cuanto a
intereses generales o colectivos o bienes jurídicos
de la misma dimensión, integrados a la noción de
orden público, en congruencia con el parámetro de
ponderación efectuado por el legislador, al expedir el
precepto referido, bajo la premisa de evitar el
dictado de resoluciones que lastimen la sensibilidad
social.
De donde resulta claro que dicha excepción se

estableció con el propósito de salvaguardar, a favor
de sus titulares, entre otras, las garantías sociales
tuteladas por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, lo cual obedece a un interés
público nacional consistente en no hacer nugatorias
esas prerrogativas que les otorga la Carta Magna.
El principio de apariencia del buen derecho es un

elemento que permite apuntar una credibilidad
objetiva y seria que descarte una pretensión
manifiestamente infundada, temeraria o
cuestionable, lo que se logra a través de un
conocimiento periférico, dirigido a alcanzar una
decisión de mera probabilidad respecto de la
existencia del derecho discutido en el proceso.
El análisis que debe realizarse con base en dicho

principio no prejuzga sobre la certeza del derecho,
es decir, sobre la constitucionalidad o
19
inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que

esto sólo puede resolverse en la sentencia de
amparo con base en un procedimiento más amplio y
con mayor información, teniendo en cuenta siempre
que la determinación tomada en relación con la
suspensión no debe influir en la sentencia de fondo,
toda vez que aquélla sólo tiene el carácter de
provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la
certeza de la existencia de las pretensiones.
En ese sentido, el principio de apariencia del buen

derecho es un elemento que incide sobre los
requisitos de procedencia de la medida cautelar,
pues se establece que para el otorgamiento de la
suspensión es factible hacer una apreciación de
carácter provisional de la inconstitucionalidad del
acto reclamado, sin que dejen de observarse los
requisitos de procedencia contenidos en el artículo
128 de la Ley de Amparo.
Es decir, el principio de la apariencia del buen

derecho es un elemento que debe tomar en
consideración el juzgador sólo para el otorgamiento
de la suspensión, sin soslayar los requisitos de
procedencia de la medida cautelar previstos en el
artículo 128 de la Ley de Amparo. Por tanto, la
verosimilitud del derecho es un presupuesto que
condiciona la admisibilidad de la medida y apunta a
una credibilidad objetiva y seria que descarta una
pretensión manifiestamente infundada, temeraria o
muy cuestionable. Lo cual se justifica, en razón de
que las medidas cautelares, más que destinarse a
hacer justicia, se dirigen a dar tiempo a ésta para
cumplir eficazmente su objetivo.
20
En relación al tema, la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, ha señalado que
únicamente para el otorgamiento de la suspensión
debe ponderarse de manera simultánea el principio
de la apariencia del buen derecho con el perjuicio al
interés social o al orden público.5
Lo anterior, se justifica con el propio contenido del

artículo 107, fracción X, primer párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que exige como requisito analizar la
naturaleza de la violación alegada –con la reforma
del seis de junio de dos mil, se exige analizar la
apariencia del buen derecho y el interés social–. Lo
cual significa que el juzgador debe sopesar la
naturaleza de la violación con el perjuicio al
agraviado y a los terceros, si los hay, y con el interés
social; por ello, las decisiones que se tomen
dependerán del examen comparativo de dichos
elementos, pues el análisis de la naturaleza de la
violación alegada implica el de sus características,
su importancia, su gravedad y, sobre todo, su
trascendencia social.
En consecuencia, el principio de la apariencia del

buen derecho es un elemento que debe tomar en
consideración el juzgador al momento de otorgar la
suspensión, sin que deje de observar los requisitos
del artículo 128 de la Ley de Amparo, por lo que debe
ponderar simultáneamente el principio de la
5
“SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL
JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL
BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN
PÚBLICO”. Jurisprudencia 2a./J. 204/2009, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo: XXX, diciembre de 2009,
registro electrónico 165659, página 315.
21
apariencia del buen derecho con el perjuicio al

interés social u orden público para determinar su
procedencia.
Además, es de destacar que el estudio que debe

realizarse, atendiendo a la naturaleza del acto
reclamado, no se limita a considerar la aparente
inconstitucionalidad o constitucionalidad del acto
controvertido sino que conlleva, inclusive, a valorar
si dicho acto que constituye en sí la violación
alegada, se proyecta sobre un derecho incorporado
en la esfera jurídica del quejoso, es decir, si con la
solicitud de la suspensión se pretende preservar una
prerrogativa de este último o, más bien, incorporar o
constituir, a través de esa medida cautelar, un
derecho cuyo ejercicio legalmente no se encontraba
conferido al quejoso.
Ante tal exigencia constitucional, al resolver sobre la

suspensión debe corroborarse la existencia del
derecho cuya preservación se pretende obtener a
través de la suspensión del acto reclamado, ya que
siendo el objeto de esta medida cautelar conservar
derechos y no constituir prerrogativas a favor de los
gobernados, el presupuesto lógico del cual debe
partir el análisis de procedencia de la suspensión
debe ser, precisamente, el fehaciente acreditamiento
de que el derecho afectado por el acto que se
reclama, se ubica dentro de la esfera jurídica del
quejoso pues, de lo contrario, de no constar tal
circunstancia, la medida cautelar tendría por efecto
constituir el derecho cuya tutela se pretende.
Dicho en otras palabras, tomar en cuenta la

naturaleza del acto reclamado en términos del
22
artículo 107, fracción X, constitucional, implica –

inclusive– verificar si la prerrogativa cuya existencia
se busca preservar mediante el otorgamiento de la
suspensión se encuentra inserta en el patrimonio
jurídico del quejoso.
Bajo ese tenor, al quedar establecido que la parte

quejosa si acreditó gozar del derecho que pretende
preservar a través de la suspensión del acto
reclamado, conviene analizar si el otorgamiento de la
suspensión causa perjuicio al interés social o
contraviene disposiciones de orden público, pues
sobre este punto la responsable establece que con la
concesión de la suspensión provisional son
transgredidos los mismos, esencialmente porque
del análisis del Acuerdo por el que se emiten las
Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el
diecinueve, se podrá apreciar las reglas para 2018
quedaron abrogadas (Artículo Segundo Transitorio)
(sic) , es decir, ya no se encuentra vigente, por los
que los efectos de la suspensión devienen
inaplicables al sustentarse en una norma que dejo de
surtir efectos legales.
Asimismo, porque las disposiciones reclamadas,

son de orden público precisamente porque
resguardan al mencionado orden y tutelan el interés
social, ya que su finalidad es apoyar a las madres,
padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y
niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día
antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y
hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en
23
caso de niñas y niños con alguna discapacidad

debidamente certificada, a través de subsidios que
les permita acceder a los servicios de cuidado y
atención infantil, bajo la modalidad de la entrega
directa de los recursos respectivos, esto es, con el
nuevo acuerdo se sigue apoyando a las madres
trabajadoras, de ahí que, las reglas de referencia
deban ser consideradas como un acuerdo
administrativo de carácter general, de orden público
para efectos de la suspensión del acto reclamado en
el juicio de amparo, pues sus disposiciones
protegen el interés público, específicamente, el
interés superior del menor, por ende, con las
disposiciones de dicho acuerdo no se causa
perjuicio alguno, sino lo contrario, es a todas luces
benéfico.
Además de la ponderación de la apariencia del buen

derecho y el interés social, se advierte que en la
especie sería mayor el perjuicio que resentiría la
sociedad con el otorgamiento de la suspensión
provisional de los actos reclamados, que el perjuicio
que resentiría la quejosa con la negativa de dicha
medida cautelar, pues innegablemente la sociedad
está interesada en que cumplan por parte de los
gobernados las Reglas de Operación del Programa
de 2019, que contiene dicho acuerdo, es decir que el
Gobierno de México a través de la Secretaría de
Bienestar les entregue directamente a las madres,
padres y tutores padres solos o tutores los recursos
correspondientes, por lo que no se cumple con el
requisito de procedencia de la suspensión contenido
24
en la fracción II del artículo 128 de la Ley de Amparo,

relativo a que no se contravengan el orden público y
el interés social.
En ese orden de ideas, respecto a la determinación

de las acepciones de ‘orden público’ e ‘interés social’,
cabe mencionar que éstos se perfilan como
conceptos jurídicos indeterminados, de imposible
definición unívoca, cuyo contenido sólo puede ser
delineado por las circunstancias de modo, tiempo y
lugar prevalecientes en el momento en que se realice
la valoración.
En todo caso, para darles significado, el juzgador

debe tener presentes las condiciones esenciales
para el desarrollo armónico de una comunidad, es
decir, las reglas mínimas de convivencia social, a
modo de evitar que con la suspensión se causen
perjuicios mayores que los que se pretende evitar
con esta institución, en el entendido de que la
decisión a tomar en cada caso concreto no puede
descansar en meras apreciaciones subjetivas del
juzgador, sino en elementos objetivos que traduzcan
las preocupaciones fundamentales de una sociedad.
En efecto, al delimitar tales conceptos se deben

observar las circunstancias especiales del caso,
para así explicar –de manera fundada y motivada– si
el orden público o el interés social pueden verse
afectados por la concesión de la medida cautelar.
Una vez establecido lo anterior, corresponde a este

tribunal determinar si en el caso concreto existe
verosimilitud del derecho cuya vulneración aducen
las partes y, posteriormente, si en un estudio
preliminar puede anticiparse la inconstitucionalidad
25
de los actos reclamados para, finalmente, establecer

si –de ser procedente la medida– se causan
perjuicios a mayores a la comunidad con el
otorgamiento de la suspensión que los que se
pretenden evitar con la misma.
Para poder determinar si en el caso particular, la

quejosa contó con un derecho incorporado a su
esfera jurídica, susceptible de ser protegido a través
de esta medida cautelar y, de ser el caso, si el acto
reclamado vulnera el mismo (aun en un análisis
preliminar) resulta necesario desarrollar diferentes
tópicos de interés:
a) El interés superior del menor.
En primer lugar, es necesario referirse al interés

superior del menor, el cual constituye un concepto
jurídico indeterminado, que de suyo implica que se
deben satisfacer por el medio más idóneo6 las
necesidades materiales, básicas o vitales del menor,
lo cual se traduce en que se garanticen los derechos
sociales establecidos a su favor en la Constitución
Federal, como son la salud y la educación, cuyo
respeto es obligatorio, desde luego, para el Poder
Legislativo y Ejecutivo.
En ese mismo sentido, el Pleno del Máximo Tribunal

estableció que el interés superior del menor impone
la obligación de examinar para cada caso concreto
las circunstancias específicas para llegar a una
solución estable, justa y equitativa para el menor.
6
Así lo determinó la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en la jurisprudencia 44/2014, de rubro: “INTERÉS SUPERIOR DEL MENOR.
SU CONFIGURACIÓN COMO CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO Y
CRITERIOS PARA SU APLICACIÓN A CASOS CONCRETOS”.
26
En la especie, por tratarse de la emisión de leyes con

efectos intrínsecamente relacionados con derechos
sociales del menor, es obligación ineludible de la
autoridad el salvaguardar los derechos humanos de
los menores en todos los asuntos, decisiones y
políticas públicas que les involucre7.
b) Diferencia entre derechos y garantías.
Asimismo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha establecido que a diferencia
de los derechos humanos, en sí mismos
considerados, las garantías se erigen como
instrumentos o herramientas para su protección y
tutela, operan como medidas jurídicas que tienen
como finalidad lograr la consecución, vigencia y
efectividad de los derechos humanos8.
Una vez establecida la diferencia entre garantías y

derechos, resulta conveniente apuntar que los
derechos sociales se relacionan con diferentes tipos
o niveles de garantías9:
1) Los relacionados con el diseño y ejecución

de políticas públicas y;
2) Las garantías de protección jurídica o de

justiciabilidad.
7
Jurisprudencia 7/2016 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
de rubro: “INTERÉS SUPERIOR DE LOS MENORES DE EDAD. NECESIDAD
DE UN ESCRUTINIO ESTRICTO CUANDO SE AFECTEN SUS INTERESES”.
8
Tesis LXXXVIII/2018 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de rubro: “DERECHOS HUMANOS Y GARANTÍAS. SUS
DIFERENCIAS”.
9
Siguiendo la división realizada por Juan Antonio Cruz Parcero, en el libro
Hacia una Teoría Constitucional de los Derechos Humanos, publicado por el
Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro, 1ª. Ed., 2017,
página 206. [La versión electrónica es consultable en
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/10/4746/12.pdf]
27
En ese sentido, es consecuente determinar que las

políticas públicas constituyen en sí mismas los
instrumentos a través de los cuales el Estado lleva a
cabo la protección de los derechos sociales, por lo
que éste tiene en todo momento la obligación de
considerar el interés superior de los menores en
todo lo que concierne al diseño y aplicación de
dichas garantías.
Luego, la aplicación de ese principio (interés

superior del menor) en el diseño y ejecución de
políticas públicas que involucren a los menores,
implica buscar el medio idóneo para satisfacer sus
necesidades básicas, lo cual, como se verá a
continuación sólo puede alcanzarse si se respeta el
principio de progresividad.
c) El principio de progresividad.
El principio de progresividad está previsto en el

artículo 1o. constitucional. Dicho principio, en
términos generales, ordena ampliar el alcance y
protección de los derechos humanos en la mayor
medida posible hasta lograr su plena efectividad.
Es posible dividir este principio en varias exigencias

de carácter positivo y negativo.
En sentido positivo, del principio de progresividad

derivan para el legislador (sea formal o material) la
obligación de ampliar el alcance y la tutela de los
derechos humanos; y para el aplicador, el deber de
interpretar las normas de manera que se amplíen, en
lo posible jurídicamente, esos aspectos de los
derechos.
28
En sentido negativo, impone una prohibición de

regresividad: el legislador tiene prohibido, en
principio, emitir actos legislativos que limiten,
restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la
tutela que en determinado momento ya se reconocía
a los derechos humanos, y el aplicador tiene
prohibido interpretar las normas sobre derechos
humanos de manera regresiva, esto es,
atribuyéndoles un sentido que implique desconocer
la extensión de los derechos humanos y su nivel de
tutela admitido previamente10.
Por otra parte, el Máximo Tribunal también ha

establecido11 que las acciones u omisiones que
impliquen regresión en el alcance y tutela de un
derecho humano, sólo pueden justificarse si: a) se
acredita la falta de recursos; b) se demuestra que se
realizaron todos los esfuerzos necesarios para
obtenerlos, sin éxito; y, c) se demuestra que se
aplicó el máximo de recursos o que los recursos de
que se disponía se aplicaron para tutelar otro
derecho humano (y no cualquier otro objetivo
social), y que la importancia relativa de satisfacerlo
prioritariamente, era mayor.
10
Jurisprudencia 1a./J. 85/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de rubro: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS
DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y
NEGATIVAS”, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, registro 2015305, Libro 47, Octubre de 2017, página 189.
11
Jurisprudencia 1a./J. 87/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de rubro: “PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS
DERECHOS HUMANOS. LA PROHIBICIÓN QUE TIENEN LAS
AUTORIDADES DEL ESTADO MEXICANO DE ADOPTAR MEDIDAS
REGRESIVAS NO ES ABSOLUTA, PUES EXCEPCIONALMENTE ÉSTAS
SON ADMISIBLES SI SE JUSTIFICAN PLENAMENTE”, publicada en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, registro
2015304, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo I, página 188.
29
Lo anterior implica que cuando se diseñe o ejecute

una medida regresiva se tiene que justificar
plenamente en los términos recién apuntados.
En ese mismo sentido, la Segunda Sala del Alto

Tribunal estableció que la limitación en el ejercicio
de un derecho humano no necesariamente vulnera el
principio de proporcionalidad porque para ello es
necesario analizar si: a) dicha disminución tiene
como finalidad esencial incrementar el grado de
tutela de un derecho humano; y, b) genera un
equilibrio razonable entre los derechos
fundamentales en juego, sin afectar en manera
desmedida la eficacia de alguno de ellos12.
Establecido lo anterior se pasará al análisis del caso

concreto, lo cual implica en un primer plano dar
respuesta a las siguientes interrogantes: ¿El
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras constituye una garantía de los
derechos de los menores incorporados al mismo? y,
si el programa de estancias infantiles, en su
modalidad de impulso a las estancias infantiles,
constituye una garantía de los derechos sociales
establecidos a favor de los menores, ¿en un análisis
preliminar de constitucionalidad resultaría válido que
en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal
2019 se haya eliminado dicha modalidad?
12
Jurisprudencia 2a./J. 41/2017 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, de rubro: “PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS.
CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN
DERECHO HUMANO DERIVAN EN LA VIOLACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO”,
publicada en Época: Décima, Registro: 2014218, Instancia: Segunda Sala, Tipo de
Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro
42, Mayo de 2017, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: 2a./J. 41/2017
(10a.), Página: 634.
30
¿Resultaría válida la reducción en el Presupuesto de

Egresos para el ejercicio fiscal 2019?
En un análisis preliminar, propio del ejercicio

(apariencia del buen derecho) que debe hacerse para
resolver sobre la medida cautelar solicitada, este
tribunal federal considera que la respuesta es
afirmativa, por las razones que se expondrán a
continuación.
Históricamente, puede advertirse que, por lo menos,

desde el diez de enero de dos mil siete 13, la entonces
Secretaría de Desarrollo Social publicó el Acuerdo
por el cual estableció las Reglas de Operación del
Madres Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil
siete, con un objetivo general, consistente en
disminuir la vulnerabilidad de los hogares en los que
la jefatura de familia con niños o niñas entre uno y
seis años de edad recae en una madre trabajadora o
padre solo, así como de los hogares en condiciones
de pobreza o en riesgo de caer en ésta de no contar
con un segundo ingreso, aumentando las
posibilidades de éstos de participar en el mercado
laboral.
En ese acuerdo, publicado en el año dos mil siete,

quedaron establecidos dos tipos de apoyo:
1) Apoyo a las madres y padres trabajadores,

consistente en que: ‘el Gobierno Federal cubrirá el
costo de los servicios de cuidado y atención infantil
hasta por **********pesos mensuales por cada niño o
niña de 1 a 6 años de edad inscrito en el programa,
hasta un máximo de tres niños o niñas.’
13
Fuente: Diario Oficial de la Federación.
31
2) Impulso a los servicios de cuidado y

atención infantil, de la siguiente manera: ‘las
personas o grupos de personas en condiciones de
pobreza que deseen establecer y operar una Guardería
y Estancia Infantil conforme a los Criterios de Afiliación,
podrán recibir un apoyo máximo de **********para la
adecuación y equipamiento del inmueble, la capacitación
del personal administrativo y operativo de la Guardería y
Estancia Infantil, y la elaboración o adquisición de
materiales para el trabajo con los niños y niñas.’
El treinta de diciembre de dos mil siete, fue

publicado en el Diario Oficial de la Federación, el
Acuerdo por el cual se modifican las Reglas de
Operación del Programa de Guarderías y Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para
el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, cuyo objetivo
general fue básicamente el mismo, sólo que en el
tipo de apoyos, en el relativo a Apoyo a Madres
Trabajadoras y Padres Solos, se añadió lo siguiente:
‘el Gobierno Federal cubrirá el costo de los servicios de
cuidado y atención infantil hasta por **********pesos
mensuales dependiendo de la situación económica del
hogar beneficiario, por cada niño de 1 a 3 años 11
meses de edad y de 5 años 11 meses de edad en los
casos de niños con alguna discapacidad, inscrito en el
programa.’
A su vez, en el acuerdo referido en el párrafo

inmediato anterior quedó establecido que el apoyo
denominado Impulso a los Servicios de Cuidado y
Atención Infantil, tenía como propósito ‘alentar la
creación de nuevas estancias infantiles.’
32
Lo anterior nos permite advertir que en el acuerdo

publicado para el ejercicio fiscal se introdujo como
beneficiarios a los niños que sufrieran alguna
discapacidad y se fijó como propósito del apoyo que
se crearan nuevas estancias infantiles.
En el Acuerdo por el que se modifican las Reglas de

fiscal dos mil nueve, publicación (sic) en el Diario
Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre
de ese año, quedó fijado el mismo objetivo, sólo que
en el apoyo denominado Impulso a los Servicios de
Cuidado y Atención Infantil se amplió el apoyo
máximo a **********.
Por su parte, en el Acuerdo por el que se emiten las

Reglas de Operación del Programa de Estancias
el ejercicio fiscal dos mil doce, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre
de dos mil once, el objetivo quedó fijado de la misma
manera que en los años anteriores, únicamente el
apoyo denominado Impulso a los Servicios de
Cuidado Infantil fue ampliado a **********, y el
propósito del apoyo quedó definido de la siguiente
manera: adecuación, habilitación y equipamiento del
inmueble; elaboración o adquisición de materiales
de trabajo y atención de los niños y niñas; póliza de
seguro de responsabilidad civil y daños a terceros;
y, gastos realizados con la elaboración de un
programa de protección civil.
Ello permite advertir que para dos mil doce, el

programa se amplió en cuanto a la cifra de apoyo y
33
se fijó de manera clara el propósito del mismo con

una finalidad de que se contara con cierta
especialización en las estancias infantiles y que se
pudieran cubrir los riesgos de accidentes que ahí se
generaran.
En el Acuerdo por el cual se emiten las Reglas de

fiscal dos mil trece, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el veintiocho de febrero de dos mil
trece, en el apoyo denominado Apoyo a Madres
Trabajadoras y Padres Solos, se amplió el apoyo
federal a $850.00 (ochocientos cincuenta pesos con
cero centavos moneda nacional) mensuales por
cada niño y hasta un ********** por cada niño con
alguna discapacidad. Asimismo, en el apoyo
denominado Impulso a los Servicios de Cuidado y
Atención Infantil se agregó que el apoyo tenía como
propósito también obtener la evaluación con fines de
certificación del estándar de competencia de calidad
en Centros de Atención Infantil **********.
Por su parte, en el Acuerdo por el que se emiten las

el ejercicio fiscal dos mil quince, publicado el
veintinueve de diciembre de dos mil catorce, se
amplió el apoyo federal a $900.00 (novecientos
pesos con cero centavos moneda nacional) por cada
niño y hasta un ********** por cada niño con
discapacidad.
Finalmente, en el Acuerdo por el que se emiten las

34

el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre
de dos mil diecisiete, se amplió el apoyo federal a
$950.00 (novecientos cincuenta pesos con cero
centavos moneda nacional) por niño y hasta un
**********por cada niño con discapacidad.
Asimismo, es conveniente tomar en consideración

los resultados del Programa de Estancias Infantiles,
para lo cual se acude a algunos de los estudios que
se han realizado sobre el tema.
En la evaluación de impacto del programa de

estancias infantiles para apoyar a madres
trabajadoras de julio de dos mil once, 14 realizado por
**********, **********, ********** [Instituto Nacional de
Salud Pública], ********** [Washington University in
St. Louis], **********, ********** [University of California,
Berkeley] y ********** [Instituto Tecnológico
Autónomo de México], se concluyó lo siguiente:
‘4.1 Conclusiones
La evaluación de impacto es una herramienta

fundamental que permite medir los efectos que tiene un
programa sobre la población beneficiaria, identificar en
qué medida se están logrando los objetivos para los que
fue creado el Programa y detectar áreas de oportunidad
para mejorar su efectividad. Esto es particularmente
relevante cuando se trata de programas que operan con
recursos públicos, donde no sólo es importante rendir
cuentas sobre el uso de los recursos sino también
mostrar los efectos que se obtienen con dicha
14
Consultable en:
http://www.normateca.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/EvaluacionProgr
amasSociales/Evaluacion_Impacto/EI_PEI_2011/Inf_Final_PEI.pdf
35
asignación de recursos. Resulta particularmente

importante medir el impacto del PEI ya que actualmente
no se cuenta con suficiente evidencia en la literatura
sobre la efectividad de este tipo de programas en países
en desarrollo. En varios países en el mundo se han
implementado programas de estancias de cuidado
infantil para apoyar a madres trabajadoras y mejorar el
bienestar de sus hijos. Sin embargo, el impacto de estos
programas muestra efectos mixtos, con impactos
positivos en la participación laboral de la madre, pero
negativos en algunas variables a nivel del niño. En este
estudio se presentaron los resultados de la evaluación el
impacto del Programa de Estancias Infantiles (PEI) en el
empleo e ingreso de la población beneficiaria, así como
en el estado de salud, nutrición y desarrollo de sus hijos.
La metodología utilizada para la evaluación consistió en
un análisis tipo pipeline mediante el cual se compararon
los niños/hogares en lista de espera (controles) y los que
ya asistían a la Estancia (beneficiarios). Aseguramos la
validez de este método al probar que los grupos son
estadísticamente iguales y por tanto comparables en
características observables. De esta forma, los impactos
encontrados son atribuibles al programa. No se encontró
un efecto sustitución de guardería, ya que menos del
0.05% de los beneficiarios reportaron usar servicios de
guardería antes de entrar al programa o anotarse en la
lista de espera. Esto implica que probablemente el PEI
representa un nuevo espacio de cuidado infantil para las
familias de bajos recursos. Este resultado es consistente
con la evidencia para Canadá, la cual sugiere que un
aumento en la participación y utilización de cuidado
infantil, se ve reflejado principalmente en una reducción
del uso de servicios de cuidado infantil informal (como el
36
que brindan los abuelos u otros familiares), que es

sustituido por cuidado infantil subsidiado por el gobierno
(Baker, Gruber, & Milligan, 2008).
La evaluación de impacto del Programa de Estancias

Infantiles que se presenta en este estudio, revela que el
programa es efectivo para promover la participación en
el mercado laboral de mujeres de escasos recursos con
hijos pequeños, pero el efecto derivado de la muestra
completa está casi exclusivamente concentrado en
madres que no trabajaban antes de entrar al programa.
Además, el programa contribuye al desarrollo de los
niños beneficiarios aunque los efectos sólo se observan
en algunos subgrupos de niños y no en toda la muestra.
En particular, los resultados muestran que el programa
aumenta la probabilidad de empleo de las titulares, el
número de horas que trabajan y su permanencia en el
trabajo, al menos en el corto plazo. Asimismo, se
encuentra que la titular dedica menos tiempo a cuidar
niños menores de 5 años, pero esta disminución se
compensa con un aumento en las horas de cuidado por
el cuidador principal del niño (diferente a la titular) que
vive en el hogar. Al hacer análisis por subgrupos, se
encontró que las titulares que más se benefician del
programa en variables del mercado laboral son aquellas
que reportaron no haber trabajado antes de entrar al
programa.
Cabe destacar que los impactos del programa en la

participación laboral de la titular son sorprendentes
debido a que acontecen en un periodo de crisis
internacional y alto desempleo. En este sentido, los
efectos del programa podrían ser mayores en un
contexto de crecimiento.
37
En términos de salud mental de la madre, no se

encuentran efectos estadísticamente significativos, lo
cual es importante sobre todo en niveles de depresión,
ya que en países desarrollados hay evidencia de que las
madres que llevan a sus hijos a la Guarderías obtienen
puntajes de depresión mayores respecto a la media
(Baker et Al 2008).
En cuanto a los resultados en niños, en la muestra

completa no se encontraron efectos en diversidad de la
dieta o desarrollo infantil. Este hallazgo es importante
porque en otros estudios se han encontrado efectos
negativos en el corto plazo (Baker et Al 2008). No
obstante, sí hay efectos positivos en algunos subgrupos
de niños. Por ejemplo, en términos de desarrollo infantil
el programa mejora el puntaje de la escala de
comunicación en el subgrupo de niños con más
exposición al PEI. Se identificó que los hijos de las
titulares que no trabajaban antes de entrar al programa,
son los que más se benefician en cuanto al desarrollo
del comportamiento individual-social y este efecto es
mayor conforme aumenta la exposición. Por otro lado,
sólo se encontraron efectos positivos en la diversidad de
la dieta en el subgrupo de niños con madres que
trabajaban antes de entrar al PEI, especialmente los que
contaban con poca exposición al programa.
Por último, al analizar la prevalencia de enfermedad en

los 15 días previos a la encuesta, se identificó una
mayor probabilidad de enfermedad en la muestra
completa de niños. Sin embargo, al analizar los
resultados por subgrupos de edad y tiempo de
exposición al programa, el aumento en la prevalencia de
enfermedad se da únicamente en el grupo de niños más
38
pequeños (menores de 30 meses) y este efecto

disminuye conforme aumenta la edad y el tiempo de
exposición al programa, lo cual es consistente con
resultados de otros estudios sobre programas similares.
Los efectos mixtos encontrados en el bienestar de los

niños, muestran áreas de oportunidad para potenciar el
impacto del programa a través de una promoción más
intensiva del desarrollo infantil de acuerdo a la edad de
los niños beneficiarios, así como una promoción de la
salud en las Estancias.
4.2 Recomendaciones
Los principales beneficios de corto plazo que se

encontraron en este estudio, se concentraron en el
grupo de las madres que no trabajaban antes de entrar
al PEI y sus hijos. Sin embargo, las encuestas de medio
camino sugieren que este grupo de madres es la minoría
de las beneficiarias. Por ello se recomienda realizar una
mayor difusión del programa dirigida a este grupo en
particular e incluso analizar la pertinencia de dar
prioridad a estas mujeres para entrar al programa.
Para disminuir la prevalencia de enfermedad, sobre todo

en los niños más pequeños y con menor exposición, se
recomienda establecer mecanismos de colaboración con
la Secretaría de Salud para implementar campañas de
vacunación y prevención dirigidas a esta población, así
como mecanismos de referencia al sistema de salud en
caso necesario por cuestiones de enfermedad o
desnutrición.
Aunque se encontraron algunos efectos positivos en

desarrollo infantil, la mayoría de éstos fueron de una
magnitud moderada y sólo se identificaron para algunas
39
sub muestras. Esto presenta una importante área de

oportunidad para el Programa para potenciar su
efectividad a través de una estimulación más intensiva
del desarrollo de los niños de acuerdo a la edad. Existe
evidencia en la literatura que demuestra la estimulación
temprana o desarrollo infantil es una inversión
especialmente rentable para aumentar la escolaridad de
las personas e incluso la productividad laboral en el
futuro. Sería deseable que la promoción del desarrollo
infantil fuera un objetivo explícito del Programa.
En este sentido, sería importante investigar sobre la

forma más efectiva por medio de la cual se pueda
mejorar la estimulación del desarrollo, sobre todo en las
Estancias de menor calidad. Esto puede ser
implementado utilizando el método de aleatorización
para así obtener los mejores resultados, con lo que se
podrían dar recomendaciones para mejorar este aspecto
del programa. Este método se ha usado en otros países
para medir intervenciones de desarrollo infantil, con
resultados muy exitosos.
Finalmente, se recomienda realizar un análisis por nivel

socioeconómico de los hogares para verificar si el PEI
tiene mayor impacto en la población económicamente
más vulnerable. Además se podría probar, mediante un
estudio experimental, si al haber variación en el monto
del subsidio, el programa tiene efectos heterogéneos en
la población. Esto ayudaría a identificar el tipo de
hogares que se benefician más del Programa y brindaría
información relevante para mejorar la focalización del
programa.’
En el artículo de investigación titulado ‘Asociación

entre el tiempo de permanencia en el Programa de
40
Estancias Infantiles para niños en situación de pobreza y

el nivel de desarrollo infantil’, de **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********,
********** y **********,15 se concluyó lo siguiente:
‘Discusión. Los resultados de este estudio, el primero

que se realiza en niños menores de 3 años en ambiente
de estancias infantiles, mostraron un incremento
progresivo y significativo en la probabilidad de tener un
desarrollo normal a partir de la permanencia en el PEI de
más de 6 meses comparado con aquellos niños que
tenían menos de un mes en el programa,
independientemente de la edad. Esto corrobora la
importancia crucial de promover la incorporación de los
niños a programas de estancias infantiles que incluyan
actividades para favorecer su desarrollo desde edades
tempranas. Es interesante resaltar que los estudios que
han evaluado el desarrollo de niños en población general
de este grupo de edad utilizando la prueba EDI, han
reportado una disminución del 3.1% en la proporción de
niños con desarrollo normal a los 3 años de edad en
comparación con niños de 1 año de edad. De acuerdo
con los resultados de este estudio, lo anterior sugiere
que la permanencia en las estancias infantiles puede ser
un factor protector para rezago/riesgo de problemas en
el desarrollo; esto concuerda con los hallazgos de otros
autores con respecto a la educación preescolar. Una
aportación adicional es que estos datos corroboran los
resultados de una evaluación del PEI realizada en 2011,
que identificó un impacto positivo en las áreas personal-
social y de comunicación y añadió el efecto positivo en
las áreas motora gruesa, motora fina y cognitiva. Se
15
Consultable en: https://reader.elsevier.com/reader/sd/pii/S1665114616301642?
token=51EE352F3319B07A27390D7C3B5848DB7A0B7A5CF0447468976CA912C11D33FDB447F2E7CA669
AFAECDAB1CBB8217491
41
debe reconocer que la población estudiada es de alta

vulnerabilidad por su bajo nivel socioeconómico. Será
necesario realizar estudios que permitan evaluar si se
mantiene el efecto positivo en otros grupos
poblacionales sin tantas desventajas sociales. Por otro
lado, si bien se ha demostrado que hay diferencias en el
nivel de desarrollo por sexo, también debe profundizarse
en otras variables no estudiadas que se relacionan con
determinantes sociales, y efectuar el seguimiento de los
niños en el PEI para corroborar el cambio/mejora en el
nivel de desarrollo asociado directamente con un mayor
tiempo en estancias. En conclusión, el tiempo de
permanencia en el PEI a partir de 6 meses incrementa,
de forma significativa y progresiva, la probabilidad de
tener un desarrollo normal independientemente del sexo
y edad. Se requiere de una evaluación longitudinal para
corroborar este resultado’.
Por último, en el estudio del Consejo Nacional de

Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval), denominado ‘Programa de estancias
infantiles para apoyar a madres trabajadoras. Recuento
de la evidencia de las evaluaciones 2007-2019’16 se
indicó:
‘Avances del programa
De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, la

capacidad de las mujeres para tomar decisiones implica
mejorar sus niveles de autonomía e independencia
económica, puesto que pueden optar por salir al
mercado laboral o estudiar para mejorar sus ingresos, ya
que el tiempo dedicado al cuidado infantil no
16
Consultable en:
http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/content/download/139723/697876/file/Resultados
%20obtenidos%20del%20PEI%20a%20cargo%20de%20CONEVAL.pdf
42
remunerado puede ser aprovechado en actividades

remuneradas que se traduzcan en una mejor calidad de
vida.
(…)
Las evaluaciones realizadas al Programa de Estancias

Infantiles han mostrado resultados favorables. Por un
lado, es efectivo para promover la participación en el
mercado laboral de mujeres de escasos recursos con
hijos pequeños, especialmente las que no trabajaban
antes de entrar al programa. Se observa un aumento de
19 por ciento en la probabilidad que tienen estas
mujeres de incorporarse a un empleo acompañado de
un incremento de seis horas de trabajo a la semana
(INSP 2011).
El PEI representa un espacio de cuidado infantil para las

familias de bajos recursos, puesto que un aumento en la
participación y utilización de programas de cuidado
infantil subsidiado por el gobierno reduce el uso de
cuidado infantil brindado por redes familiares o de apoyo
y brinda un espacio para mejorar el desarrollo infantil.
Las evaluaciones también identifican mejoras en la

sociabilización de los infantes y diversidad de su dieta.
Las niñas y niños que tienen mayor exposición al
programa cuentan con mejoras en el puntaje de la
escala de comunicación. Las hijas e hijos de las titulares
que no trabajaban antes de entrar al programa son los
que más se benefician en cuanto al desarrollo del
comportamiento individual-social y este efecto es mayor
conforme aumenta la exposición al programa.
De acuerdo con el índice Mexicano de Satisfacción del

Usuario (IMSU), el nivel de satisfacción percibida por los
43
beneficiarios registró calificaciones altas en las variables

de satisfacción (94 puntos), calidad percibida (95
puntos), expectativas (87 puntos) y confianza (96
puntos).’
La relatoría anterior, a juicio de este tribunal, permite

vislumbrar aun de manera preliminar que el
programa social denominado Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras cuenta
con más de diez años de vigencia, en los cuales no
sólo se han incrementado los apoyos para su
subsistencia sino, incluso, se han tomado medidas
que tienden a la especialización y al cuidado de los
menores beneficiados, originando un derecho
fundamental en beneficio del desarrollo de las niñas
y niños y de sus madres, padres o tutores.
Respecto a las madres trabajadoras se destacan los

siguientes beneficios: a) es efectivo para promover
la participación en el mercado laboral de mujeres de
escasos recursos con hijos pequeños, b) los
resultados muestran que el programa aumenta la
probabilidad de empleo de las titulares, el número de
horas que trabajan y su permanencia en el trabajo, al
menos en el corto plazo, c) pueden optar por salir al
mercado laboral o estudiar para mejorar sus
ingresos, ya que el tiempo dedicado al cuidado
infantil no remunerado puede ser aprovechado en
actividades remuneradas que se traduzcan en una
mejor calidad de vida y d) existe un aumento de 19
por ciento en la probabilidad que tienen estas
mujeres de incorporarse a un empleo acompañado
de un incremento de seis horas de trabajo a la
semana.
44
En cuanto a los menores de edad: a) no se

encontraron efectos en diversidad de la dieta o
desarrollo infantil, b) en términos de desarrollo
infantil el programa mejora el puntaje de la escala de
comunicación en el subgrupo de niños con más
exposición al programa, c) se benefician en cuanto al
desarrollo del comportamiento individual-social y
este efecto es mayor conforme aumenta la
exposición, d) se reportó una disminución del 3.1%
en la proporción de niños con desarrollo normal a
los tres años de edad en comparación con niños de
un año de edad, e) la permanencia en las estancias
infantiles puede ser un factor protector para
rezago/riesgo de problemas en el desarrollo, f) se
identificó un impacto positivo en las áreas personal-
social y de comunicación y añadió el efecto positivo
en las áreas motora gruesa, motora fina y cognitiva,
g) el tiempo de permanencia en el programa a partir
de seis meses incrementa, de forma significativa y
progresiva, la probabilidad de tener un desarrollo
normal independientemente del sexo y edad y h) se
identifican mejoras en la sociabilización de los
infantes y diversidad de su dieta.
Por lo que de un análisis preliminar puede

sostenerse válidamente que se trata de una garantía
para la protección de los derechos de las madres,
padres solos y tutores, así como de los menores que
es congruente con el interés superior de estos
últimos y que, incluso, se ha regido por el principio
de progresividad, ya que los apoyos cada vez han
sido mayores, como lo han sido las especificaciones
técnicas para su funcionamiento.
45
Luego, es evidente que con la implementación del

programa que nos ocupa, se han obtenido beneficios
multidimensionales en favor de los menores así
como de las madres trabajadoras, a partir de la
exigencia de calidad en la prestación del servicio de
estancias infantiles, tan es que como ya se señaló,
se prevén apoyos con el propósito de que a través
de una evaluación se obtenga una certificación del
estándar de competencia de la calidad con la que
deben funcionar dichos Centros de Atención Infantil.
Lo que ha propiciado, según los estudios referidos,

la adopción de medidas tendentes a la
especialización y al cuidado de los menores
beneficiados, lo anterior en beneficio del desarrollo
de las niñas y niños y de sus madres, padres o
tutores, por lo que se han destinado recursos
económicos con la finalidad de tener un personal
capacitado y profesional en el campo de la
puericultura para lograr su sano desarrollo.
Esta postura se corrobora incluso, si se toma en

cuenta, que desde el inicio del programa la
incorporación de los menores se da a través de un
acto administrativo favorable en el que la autoridad
competente determina si admite o rechaza a un
menor dentro del programa. Asimismo este trámite
cuenta con las herramientas técnico-operativas para
salvaguardar el programa de conductas fraudulentas
o desviadas de sus claros objetivos.
En efecto, del contenido del Acuerdo por el que se

emiten las Reglas de Operación del Programa de
Estancias Infantiles, para el ejercicio fiscal dos mil
dieciocho, se desprende que en la regla 4.4.1. punto
46
5, fue establecido que ‘en caso de que la respuesta

sea afirmativa, el personal designado por la Delegación
Federal de la SEDESOL registrará a la persona
solicitante como beneficiaria del programa y le entregará
el comprobante de incorporación que la acredita como
tal (Anexo C.1.1.).’
Mientras que en la Regla 5.4.1., punto 7, quedó

establecido lo siguiente: ‘En caso de que la
Delegación Federal de la SEDESOL apruebe el
presupuesto se convocará a la persona solicitante en un
plazo no mayor de 10 días naturales a partir de la fecha
en la que la Delegación Federal de la SEDESOL lo
recibió y se procederá a la firma del Convenio de
Concertación…”.
Es importante destacar lo anterior porque el acto

administrativo denominado comprobante de
incorporación establece el límite de la vigencia que
corresponde precisamente al máximo de años que
se puede prestar el servicio a cada menor, por lo que
se trata de un acto administrativo favorable al
particular en el que la administración se
comprometió a prestar el servicio por un tiempo
establecido.
Ese acto administrativo (comprobante de

incorporación) debe relacionarse necesariamente
con el convenio de concertación que el
representante de cada estancia infantil celebra, ya
que estas últimas son el mecanismo a través del
cual la administración se comprometió a prestar
dicho servicio. Aunado al acta de nacimiento del
menor, se establece la existencia física y edad de
los beneficiados por el programa, que salvaguarda,
47
entre otros medios, contra desvío de recursos o

actividades fraudulentas.
En ese orden de ideas, este tribunal considera que

en un análisis preliminar puede sostenerse
válidamente que el Programa de Estancias Infantiles
para el Apoyo a Madres Trabajadoras, en la
modalidad de Impulso a las Estancias Infantiles, se
constituyó como una garantía que el Estado
implementó para satisfacer las necesidades de
participación en el mercado laboral de las madres,
padres solos y tutores, así como las básicas de los
menores más desprotegidos e, incluso, en situación
de discapacidad, esto es, como el medio idóneo para
hacer efectivos sus derechos, por lo que, entonces,
existe verosimilitud del derecho, no se trata de una
mera expectativa, lo que, hasta este momento,
justificaría el otorgamiento de la medida cautelar.
Es pertinente señalar que el principio de confianza

legítima, cuya aplicación en el orden jurídico
mexicano respecto de los actos administrativos
delineó la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación17, –el cual constituye una
manifestación del principio de seguridad jurídica, en
su faceta de interdicción o prohibición de la
arbitrariedad o del exceso, en virtud de la cual, en el
caso de que la actuación de los poderes públicos
haya creado en una persona interesada confianza en
la estabilidad de sus actos, éstos no pueden
modificarse de forma imprevisible e intempestiva,
salvo el supuesto en que así lo exija el interés
público– en el caso, con la aplicación del acto
17
Amparo en revisión ***********.
48
reclamado, se estaría violentando el referido

principio, toda vez que a través de los diversos actos
de la Administración Pública, se generó en los
beneficiarios del programa, y en específico de los
responsables de las estancias infantiles, una serie
de expectativas razonablemente creadas en su favor,
las cuales persistieron en el tiempo, que llevaron a
los particulares a estimar que existía estabilidad
para la diversa toma de decisiones, como las de
carácter económico, a partir del incremento de su
inversión en las estancias infantiles referidas, por lo
que con motivo de un cambio súbito e imprevisible,
sus expectativas se han visto quebrantadas en
detrimento de su situación particular.
Ahora bien, en cumplimiento a lo dispuesto por el

artículo 107 fracción X, primer párrafo de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, para decretar la medida suspensional,
debe realizarse un análisis ponderado de la
Por lo que tal ponderación se traduce en sopesar el

perjuicio que pueda resentir el interés social con la
aplicación de la medida, es decir, si dicho perjuicio
es mayor a los daños y perjuicios de difícil
reparación que pueda sufrir el quejoso, caso en el
cual deberá negarse la suspensión solicitada, ya que
la preservación del orden público o del interés de la
sociedad está por encima del interés particular
afectado.
49
En este tipo de conflictos, Robert Alexy plantea que,

a fin de decidir qué derecho debe prevalecer sobre
otro, es factible aplicar la ‘ley de la ponderación’.18
La mencionada regla, en esencia, postula:
‘Cuanto mayor sea el grado de no satisfacción o

restricción de un principio, tanto mayor tiene que ser la
importancia de la satisfacción de otro’. 19
De acuerdo con tal postulado, la ponderación, puede

dividirse en tres ‘pasos’ o ‘escalones’.
En el primer escalón, se trata del grado de no

satisfacción o restricción de uno de los principios.
A este sigue, en el segundo escalón, la

determinación de la importancia de la satisfacción
del principio contrario.
Por último, en el tercer nivel, se determina si la

importancia de la satisfacción del principio contrario
justifica la no satisfacción o restricción del otro
principio.20
Antes de proceder a identificar tales grados, debe

recapitularse que este Tribunal, con anterioridad en
esta ejecutoria, decretó que la aplicación del interés
superior del menor, en el diseño y ejecución de
políticas públicas que los involucren, implica buscar
el medio idóneo para satisfacer sus necesidades
básicas, lo cual, sólo puede alcanzarse si se respeta
el principio de progresividad.
ALEXY, Robert, “La Construcción de los Derechos Fundamentales”, 1ª

18
edición, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2012, pp. 30 y 31.

19
Ídem.
20
Ídem.
50
Puntualizado lo anterior, en el primer peldaño, este

Tribunal establece que, en beneficio de los intereses
del menor, debe prescindirse de la reducción
prevista en el Presupuesto de Egresos para el
Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, respecto del
programa social que nos ocupa, en los diferentes
rubros en los cuales quedó contemplado, y por ende
deberá estarse a las disposiciones del Acuerdo por
el que se emiten las Reglas de Operación para el
ejercicio fiscal dos mil dieciocho, porque de
aplicarse dicha reducción podría traducirse en una
vulneración al principio de progresividad y, con ello,
afectar el interés superior de los menores
disminuyendo las garantías que ya habían adquirido
para la protección de sus derechos.
En la segunda grada de esta ponderación, debe

señalarse que, en la cúspide del interés superior del
menor, está el derecho a su sano desarrollo.
En la tercera y última grada, debe justificarse por

qué debe prevalecer en el presente asunto el interés
superior del menor, y prescindirse de la reducción
de los apoyos otorgados en el programa social que
nos ocupa.
Ello se justifica porque, el interés superior del

menor, como institución que rige el actuar de los
poderes públicos, obliga a que los juzgadores, en
todo momento, adopten las decisiones que
produzcan mayor beneficio para el desarrollo
presente y futuro del menor de edad; y, entre los
derechos primarios e insoslayables que tiene un
niño para su bienestar, están al desarrollo cognitivo,
psicológico y emocional.
51
Por tanto, contrario a lo estimado por la autoridad

responsable, con el otorgamiento de la suspensión
no se causan perjuicios al interés social, pues del
último párrafo del artículo 129 (sic) se advierte la
posibilidad excepcional de que, en determinados
casos, aun adecuándose el acto a suspender a uno
de los supuestos en que el legislador consideró que
otorgar la suspensión sería contrario al interés
social, el Juez podrá concederla, si su negativa
redunda en una afectación mayor al interés social,
pues que lo que se busca salvaguardar son bienes
jurídicos de índole colectivo y que, en todo caso, lo
que pretende evitarse con el otorgamiento
excepcional de la suspensión es el perjuicio a ese
conjunto de bienes e intereses que integran la
noción de orden público e interés social, pues en el
caso, al otorgar la suspensión se protege a una parte
de la población en situación de vulnerabilidad, ya
que el programa de estancias infantiles se enfoca a
atender las necesidades de cuidado infantil para las
madres y padres solos que tienen ingresos menores
a la línea de pobreza por ingresos y que no son
derechohabientes de los sistemas de seguridad
social.
Por otra parte, para dar respuesta a las restantes

interrogantes ¿en un análisis preliminar de
constitucionalidad resultaría válido que en las
Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil
diecinueve se haya eliminado dicha modalidad?
¿Resultaría válida la reducción en el Presupuesto de
Egresos para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve?
En principio, resulta necesario señalar, que en el
Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal dos
52
mil diecinueve, sí se contempló el Programa de

Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos
de Madres Trabajadoras.
En efecto, en su artículo 3o, fracción XIV (sic), se

previó destinar recursos para los programas para la
Igualdad entre Mujeres y Hombres, que se
encuentran dirigidos a la atención de grupos
vulnerables y a los niños, niñas y adolescentes,
entre los que se encuentra el denominado ‘Programa
de Estancias Infantiles para apoyar a madres
trabajadoras’; del que las quejosas demostraron ser
beneficiarias.
El numeral y fracción citados, así como el anexo 13 a

que la última hace referencia, establecen lo
siguiente:
‘Artículo 3. El gasto neto total se distribuye conforme a lo

establecido en los Anexos de este Decreto y Tomos del
Presupuesto de Egresos y se observará lo siguiente:
[…]
XIV. Las erogaciones de los programas para la Igualdad

entre Mujeres y Hombres, se señalan en el Anexo 13 de
este Decreto;
[…].’
ANEXO 13. EROGACIONES PARA LA

IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES (pesos)
(…)
Ahora bien, el Presupuesto de Egresos para el

ejercicio fiscal dos mil diecinueve contempla una
reducción considerable al monto aprobado para ese
programa social en relación a la cantidad autorizada
53
en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal

dos mil dieciocho, como lo señala la parte quejosa.
No obstante, del Presupuesto de Egresos para el

ejercicio fiscal dos mil diecinueve, no se desprende
la justificación de la indicada reducción, lo que de
suyo, en un análisis preliminar, corrobora la
probable vulneración al principio de progresividad
en el referido presupuesto.
A su vez, es en el Acuerdo por el que se Emiten las

Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal dos mil
diecinueve, en el que se establece que el apoyo se
dará a cada madre, padre o tutor a razón d**********
por niño o **********tratándose de un niño o niña con
discapacidad, de manera bimestral.
Lo anterior implica que el programa no contempla

apoyos para la implementación de estancias
infantiles, como lo hicieron los acuerdos que
regularon los ejercicios fiscales que van desde dos
mil siete hasta dos mil dieciocho, pese a que en el
Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos
mil diecinueve, se encuentran previsto como un
programa de apoyo a las ‘estancias infantiles’.
Pues bien, en líneas anteriores quedó establecido

que en un análisis preliminar puede sostenerse que
el programa social que nos ocupa, en la modalidad
de Impulso a las Estancias Infantiles, constituye una
garantía implementada por el Estado Mexicano
desde hace más de diez años para hacer efectivos
los derechos de los menores en situación de
vulnerabilidad.
54
En ese orden de ideas, puede afirmarse de manera

preliminar que cualquier medida que tienda a
restringir esa garantía, para no vulnerar el principio
de progresividad, tiene que estar justificada
conforme a los estándares que ha fijado el Máximo
Tribunal del país, a saber: a) que se acredite la falta
de recursos; b) que se demuestre que se realizaron
todos los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin
éxito; y, c) que se demuestre que se aplicó el
máximo de recursos o que los recursos de que se
disponía se aplicaron a tutelar otro derecho humano
(y no cualquier otro objetivo social), y que la
importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente,
era mayor.
En el particular, la responsable esgrime que la

justificación de la indicada reducción, radica en:
♦ Que se constituiría en una conducta activa

contraria a las reglas presupuestarias y
constitucionales.
♦ Que dada la naturaleza de los actos resulta

imposible conceder la suspensión de los actos
reclamados, para el efecto de que se continúe
realizando un acto bajo condiciones específicas, en
tanto que tal situación representa el desarrollo de
actos positivos por parte de la responsable, mismos
que podrían escapar de sus atribuciones y que
podrían no ser compatibles con los nuevos
lineamientos presupuestarios que rigen al programa
social materia de la litis, ya que las erogaciones de
recursos se rigen bajo el principio de anualidad
presupuestaria, de ahí que resultaría imposible
liberar fondos con los que presupuestalmente no se
55
cuenta, o bajo lineamientos diversos a los oficiales;

por tanto, debe revocarse el acuerdo impugnado y
negarse la suspensión provisional concedida
respecto de los actos reclamados. ya que de
conformidad con lo establecido en la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, esta
dependencia se encuentra imposibilitada de otorgar
recursos que no estén justificados.
♦ Que sería mayor el perjuicio que resentiría la

está interesada en que cumplan por parte de los
de 2019.
Sin embargo, contra todo lo estimado, de la lectura

del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
dos mil diecinueve y del Acuerdo por el que se
Emiten las Reglas de Operación del Programa de
de Madres Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal dos
mil diecinueve, no advierte que se hayan justificado
los extremos anteriores de manera alguna, ni por el
Poder Legislativo ni por el Poder Ejecutivo,
simplemente se redujo el monto de apoyo al
programa y fue eliminada una de las modalidades de
su aplicación (impulso a estancias infantiles).
Por lo que puede afirmarse que, en un estudio

preliminar, el presupuesto de egresos dos mil
56
diecinueve y el acuerdo reclamado podrían

traducirse en una vulneración al principio de
progresividad y, con ello, afectar el interés superior
de los menores disminuyendo las garantías que ya
habían adquirido para la protección de sus derechos.
Asimismo, en el particular este órgano colegiado

considera que no se afecta el interés social, ni se
contravienen disposiciones de orden público con el
otorgamiento de la suspensión ya que, como fue
dicho en el apartado anterior, en el Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos
mil diecinueve se contempló el programa social que
nos ocupa, por lo que, la medida cautelar
únicamente se refiere a la forma en que debe
otorgarse el apoyo correspondiente y el monto del
mismo, de una manera que se permita el
funcionamiento de las estancias infantiles ya
autorizadas para que presten el servicio a los
menores ya incorporados a esta fecha al referido
programa en la forma en que lo venían haciendo, ya
que de lo contrario se violaría el principio de
progresividad respecto del cual la sociedad tiene
interés.
Asimismo, se estima correcta la determinación del

juzgador federal en cuanto a que la autoridad
responsable, Secretaría de Bienestar, otorgue a las
citadas quejosas, como beneficiarias del programa,
los apoyos que le corresponden conforme a las
cantidades y modalidad (apoyo a madres
trabajadoras, padres solos y tutores que trabajan,
buscan empleo o estudian) establecidas en las
Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos mil
57
dieciocho, ya que como se dijo con antelación, no se

justificó la indicada reducción.
No pasa inadvertido, lo manifestado por la

responsable respecto al contenido del artículo 126
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; empero, atendiendo a que esa norma
fundamental acepta que el presupuesto no debe ser
estricto, inflexible, ni imposible de modificar, dado
que en el propio texto de la norma constitucional
referida subyace el principio de modificación
presupuestaria, al permitir que el gasto pueda
programarse en dos momentos, uno anterior, y otro
posterior, a saber: a) Al aprobarse el presupuesto de
egresos; o, b) En ley posterior, la que por su
cronología necesariamente sucede a aquel proyecto
presupuestario original en el tiempo; de manera que
el precepto constitucional en mención, en lugar de
constituir un valladar insuperable para la autoridad
responsable, prevé la posibilidad de modificación del
presupuesto original para adecuarlo a las
necesidades sobrevenida, es decir, su virtud es la de
establecer un remedio para los casos fortuitos, que
le permite solicitar los ajustes presupuestarios
necesarios para enfatizar las obligaciones
pecuniarias del Estado, gasto que necesaria e
ineludiblemente debe autorizarse por tratarse del
cumplimiento de un mandato de amparo cuya
ejecución es impostergable. Además, si la autoridad
ya tiene autorizado un presupuesto que le permite
efectuar un pago, aun cuando no esté previsto
específicamente en él, debe realizarlo si con ello da
cumplimiento a un mandato de amparo, pues
exclusivamente en esta hipótesis no podría
58
considerarse jurídicamente que vulnera la

prohibición contenida en el artículo 126 de la
Constitución General de la República, en razón de
que el cumplimiento de las sentencias de amparo no
puede quedar condicionado a la determinación de si
se aprueba o no una partida presupuestal para hacer
frente a la obligación impuesta, dado que la
supremacía de la Constitución Federal impone
categóricamente que aquéllas sean cumplidas
inexcusablemente por lo que únicamente en estas
hipótesis no puede operar el principio de
responsabilidad que deriva del mencionado artículo
126 constitucional, pues técnicamente no se estaría
contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de
excepción en el que no sería punible la conducta de
la autoridad. Asimismo, tal proceder tampoco
contravendría el artículo 134 del Ordenamiento
Fundamental, relativo al manejo de los recursos
económicos con apego al principio de honradez, la
cual se entiende como un actuar probo, recto, sin
desvío alguno, pues no hay improbidad alguna en
cumplir un mandato de suspensión del acto
reclamado en un juicio de amparo, por el contrario
es un principio rector de los actos de la autoridad
cumplir y hacer cumplir la Constitución y, por ende,
los mandatos de amparo que derivan de ésta, cuya
finalidad es el restablecimiento del orden
constitucional.
Así lo interpretó el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación en la tesis que a continuación
se reproduce:
‘Registro: 187083
59
Época: Novena Época
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Aislada
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XV, Abril de 2002
Materia(s): Constitucional
Tesis: P. XX/2002
Página: 12
SENTENCIAS DE AMPARO. INTERPRETACIÓN DEL

ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE
DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE
SU CUMPLIMIENTO. La Suprema Corte de Justicia de
la Nación, fundamentalmente en la Quinta y Sexta
Épocas del Semanario Judicial de la Federación, emitió
diversas tesis en las cuales sostuvo el criterio
predominante de que tratándose de obligaciones de
pago derivadas de sentencias de amparo a cargo de las
autoridades responsables, no se sancionaría su
incumplimiento cuando el pago no se encontrara previsto
en el presupuesto autorizado, de manera que la
responsabilidad de aquéllas quedaba limitada a la mera
gestión ante los órganos competentes para que se
autorizara el gasto correspondiente. En este sentido se
orientan los siguientes criterios históricos, de rubros:
‘CASO EN QUE NO ES APLICABLE, DE MOMENTO,
LA FRACCIÓN XI EL ARTÍCULO 107
CONSTITUCIONAL. DEFECTO DE EJECUCIÓN.";
"SENTENCIAS DE AMPARO, EJECUCIÓN DE LAS.";
"SENTENCIAS DE AMPARO, INELUDIBLE EJECUCIÓN
60
DE LAS." e "INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE

SENTENCIA IMPROCEDENTE.’, publicados,
respectivamente, en el Informe de 1941, página 131 y
en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta
Época, Tomo XXXI, página 2277 y Tomo XLVII, página
4882, y Sexta Época, Volumen LXXVIII, Primera Parte,
página 14. Sin embargo, estos criterios no deben
prevalecer en la actualidad pues, por una parte,
obedecen a la interpretación aislada del artículo 126
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (que originalmente era el 125) y, por otra,
desconocen la fuerza vinculatoria de las ejecutorias
de amparo cuya eficacia deriva del mandato
constitucional. Lo anterior es así, pues si bien es
cierto que el presupuesto de egresos se rige por el
principio de anualidad, porque el ejercicio fiscal, por
razones de política tributaria, comprende un periodo
de un año, para el cual se planea precisamente el
gasto público que implica la programación de
actividades y cumplimiento de proyectos al menos
durante ese tiempo, también lo es que el citado
artículo 126 de la Norma Fundamental acepta que el
presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni
imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de
que pueda variarse al establecer que no podrá
hacerse pago alguno que no esté comprendido en el
presupuesto o determinado por ley posterior, de
donde se desprende que en el propio texto de la
norma constitucional referida, subyace el principio
de modificación presupuestaria, al permitir que el
gasto pueda programarse en dos momentos, uno
anterior y otro posterior, a saber: a) Al aprobarse el
presupuesto de egresos; o, b) En ley posterior, la
61
que por su cronología necesariamente sucede a

aquel proyecto presupuestario original en el tiempo;
de manera que el precepto constitucional en
mención, en lugar de constituir un valladar
insuperable para la autoridad responsable, prevé la
posibilidad de modificación del presupuesto original
para adecuarlo a las necesidades sobrevenidas, es
decir, su virtud es la de establecer un remedio para
los casos fortuitos, que le permite solicitar los
ajustes presupuestarios necesarios para enfrentar
las obligaciones pecuniarias del Estado, gasto que
necesaria e ineludiblemente debe autorizarse por
tratarse del cumplimiento de un mandato de amparo
cuya ejecución es impostergable. Además, si la
autoridad ya tiene autorizado un presupuesto que le
permite efectuar un pago, aun cuando no esté
previsto específicamente en él, debe realizarlo si con
ello da cumplimiento a un mandato de amparo, pues
exclusivamente en esta hipótesis no podría
considerarse jurídicamente que vulnerara la
prohibición contenida en el artículo 126 de la
Constitución General de la República, en razón de
que el cumplimiento de las sentencias de amparo no
puede quedar condicionado a la determinación de si
se aprueba o no una partida presupuestal para hacer
frente a la obligación impuesta, dado que la majestad
de la Constitución Federal impone categóricamente
que aquéllas sean cumplidas inexcusablemente, por
lo que únicamente en esta hipótesis no puede operar
el principio de responsabilidad que deriva del
mencionado artículo 126 constitucional, pues
técnicamente no se estaría contraviniendo, sino que
se actualizaría un caso de excepción en el que no
62
sería punible la conducta de la autoridad. Asimismo,

tal proceder tampoco contravendría el artículo 134
del Ordenamiento Fundamental, relativo al manejo
de los recursos económicos con apego al principio
de honradez, la cual se entiende como un actuar
probo, recto, sin desvío alguno, pues no hay
improbidad alguna en cumplir con un mandato de
amparo, por el contrario, es un principio rector de
los actos de la autoridad cumplir y hacer cumplir la
Constitución y, por ende, los mandatos de amparo
que derivan de ésta, cuya finalidad es el
restablecimiento del orden constitucional.
Además, en cuanto a lo expresado en el sentido de

que, al otorgar un beneficio económico que no se
encuentra previsto en el citado Programa ni en el
patrimonio de la autoridad señalada como
responsable, implica una obligación excesiva que
legalmente no se puede llevar a cabo, toda vez que
se tendría que disponer de los recursos económicos
del patrimonio destinado y asignado a los diversos
programas de apoyo social que opera la
responsable, sin que previamente se haya
demostrado que se cometió el acto reclamado o que
tenía derecho la quejosa al beneficio impuesto con la
suspensión provisional, debe señalarse, contrario a
lo estimado por la responsable, que no existe medio
de prueba alguno que evidencie, aún de manera
indiciaria, que esa medida cautelar impacte en la
funcionalidad de la agenda presupuestaria respecto
de los diversos programas de apoyo social o prive a
la colectividad de su beneficio.
63
Asimismo, es importante resaltar que de la

ponderación de la apariencia del buen derecho y el
interés social realizada por este tribunal, contrario a
lo estimado por la responsable, no se advierte que
en la especie sea mayor el perjuicio que resentiría la
medida cautelar, pues si bien la sociedad está
interesada en que se cumplan por parte de los
dos mil diecinueve, que contiene dicho acuerdo, es
decir, que el Gobierno de México a través de la
Secretaría de Bienestar les entregue directamente a
las madres, padres solos y tutores con hijas e hijos
o niñas o niños bajo su cuidado de entre 1 año y
hasta un día antes de cumplir 4 años de edad y, entre
1 año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad
en caso de niñas y niños con alguna discapacidad
debidamente certificada, los apoyos económicos
referidos, y no mediante terceras personas, como lo
son quienes prestan el servicio de estancias
infantiles, empero, lo cierto es que de aplicarse
dicha regla, como quedó asentado con antelación se
ocasionaría perjuicio a las quejosa, pues en el nuevo
acuerdo se redujo el monto a percibir, lo que es
contrario al principio de progresividad y al interés
superior de los menores; de ahí que, al concederse
la medida cautelar no se genera una afectación al
orden público y ni al interés general.
64
Además, es trascendental dejar asentado que con la

concesión de la suspensión no se está
constituyendo un derecho, como erróneamente lo
plantea la responsable disconforme, pues como se
dijo con antelación de acuerdo con el marco
constitucional y legal actual, la suspensión ha
dejado de tener efectos meramente preservantes y/o
excepcionalmente restitutorios, para sustentar una
postura provisionalmente anticipatoria del probable
sentido de la sentencia, proporcional a la solidez de
la apariencia del buen derecho.
En efecto, el artículo 147 de la Ley de Amparo, no

limita los efectos a los preservantes o
excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje
del juicio de amparo la protección de los derechos
humanos y sus garantías, lo trascendente es que las
cosas se mantengan en el estado que guarden y, de
ser posible material y jurídicamente, restablecer
provisionalmente al quejoso en el goce del derecho
violado en tanto se resuelve el juicio en lo principal.
Esto no es sino que tenga efectos anticipatorios la

suspensión, similares a los de una sentencia
provisional, con independencia de que para ello los
efectos de la suspensión deban ser preservantes,
restitutorios, conservativos o incluso anticipatorios,
pues ello dependerá de lo necesario para la
protección del derecho humano o garantía y de la
apariencia del buen derecho, en relación al cual será
proporcional la medida cautelar de la suspensión.
Máxime, que la suspensión de los actos impugnados

en un procedimiento jurisdiccional de control de
constitucionalidad, anticipando los posibles
65
resultados que eventualmente pudieran conseguirse

con la resolución de fondo cuando las
circunstancias conduzcan a sostener que también
existe peligro en la demora de su concesión, esto es,
que para el otorgamiento de la suspensión deben
tomarse en cuenta las circunstancias y
características particulares que rodeen al juicio de
amparo, lo que implica que el juzgador se encuentra
obligado a realizar un juicio de probabilidad y
verosimilitud del derecho del solicitante, sin
perjuicio de que esta previa determinación pueda
cambiar al momento de dictarse la sentencia
definitiva pues, desde luego, esta anticipación en el
análisis de las circunstancias y características que
rodean al caso es simplemente un adelanto
provisional, sólo para efectos de la suspensión.
Lo anterior, en razón de que la apariencia de la

existencia del derecho apunta a una credibilidad
objetiva y seria que descarte una pretensión
manifiestamente infundada, temeraria o
cuestionable, lo que se logra a través de un
conocimiento superficial, dirigido a lograr una
decisión de mera probabilidad respecto de la
existencia del derecho discutido en el proceso.
Dicho requisito, aplicado a la suspensión de los

actos impugnados, implica que para la concesión de
la medida, sin dejar de observar los requisitos
contenidos en la Ley de Amparo, basta la
comprobación de la apariencia del derecho invocado
por el solicitante, de modo tal que según un cálculo
de probabilidades sea posible anticipar que en la
66
sentencia definitiva se declarará la

inconstitucionalidad del acto impugnado.
El peligro en la demora, por su parte, consiste en la

posible frustración de los derechos del pretendiente
de la medida que puede darse como consecuencia
de la tardanza en el dictado de la resolución de
fondo. En esa virtud, la medida cautelar exige un
preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro
en la dilación, que no puede separarse del otro
preventivo cálculo de probabilidad o verosimilitud
que se hace sobre la existencia del derecho cuya
tutela se solicita a este Alto Tribunal.
Cabe destacar que en todo caso, al realizar este

examen, debe verificarse que no se actualice alguna
de las prohibiciones que la Ley Reglamentaria de la
materia fija para otorgar la suspensión.
Consecuentemente, para el otorgamiento de la

suspensión, debe tomarse en cuenta las
circunstancias y características particulares de la
controversia constitucional a efecto de evitar daños
y perjuicios de difícil reparación al promovente y
conservar viva la materia del juicio.
Son de aplicación a todo lo expuesto las

jurisprudencias emitidas por este órgano
jurisdiccional, pendientes de enviarse a la Dirección
General de la Coordinación de Compilación y
Sistematización de Tesis de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, para su revisión y publicación
en el Semanario Judicial de la Federación, en
términos del Acuerdo General número 20/2013, de
veinticinco de noviembre de dos mil trece, del Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
67
relativo a las reglas para la elaboración, envío y

publicación en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, de las tesis que emiten la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Plenos
de Circuito y los Tribunales Colegiados de Circuito,
cuyos rubros y contenido son del contenido (sic)
siguiente:
‘SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. PROCEDE

CONCEDERLA A LOS RESPONSABLES DE LAS
ESTANCIAS INFANTILES COMO BENEFICIARIOS DEL
PROGRAMA RESPECTIVO, PARA QUE SE LES
RESTITUYA PROVISIONALMENTE EN EL GOCE DEL
DERECHO VIOLADO, OTORGÁNDOLES LAS
CANTIDADES QUE LES CORRESPONDAN
CONFORME A LAS MODALIDADES ESTABLECIDAS
EN LAS REGLAS DE OPERACIÓN PARA EL
EJERCICIO FISCAL DE DOS MIL DIECIOCHO. El
artículo 107, fracción X, de la Constitución General de la
República, estatuye que para decretar la medida el
órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza
del acto lo permita, deberá realizar un análisis
ponderado de la apariencia del buen derecho y del
interés social, lo que se traduce en sopesar el perjuicio
que la sociedad pueda resentir con la aplicación de la
medida, es decir, si dicho menoscabo es mayor a los
daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir
el quejoso, caso en el cual deberá negarse la
suspensión solicitada, ya que la preservación del orden
público o del interés de la sociedad está por encima del
interés particular afectado. Por su parte el artículo 147,
párrafo segundo de la Ley de Amparo, dispone que
atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, el órgano
jurisdiccional ordenará que las cosas se mantengan en
68
el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente

posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el
goce del derecho violado mientras se dicta sentencia
ejecutoria en el juicio de amparo. Así, en un primer
análisis, de la apariencia del buen derecho, para la
ponderación, puede sostenerse que el ‘Programa de
Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadores”, se implementó por el Estado para
garantizar la participación en el mercado laboral de las
madres, padres solos y tutores, y la satisfacción de las
necesidades básicas de los menores más desprotegidos
e, incluso, en situación de discapacidad; además, el
programa social cuenta con más de diez años de
vigencia, en los cuales no sólo se han incrementado los
apoyos para su subsistencia sino que, además, se han
tomado medidas tendentes a la especialización del
personal de dichas estancias y al cuidado de los
menores beneficiados, en beneficio del desarrollo de los
niños y de sus madres, padres o tutores. Luego, es
evidente que con la implementación del referido
programa, se han obtenido beneficios
multidimensionales en favor de los menores, así como
de las madres trabajadoras, a partir de la exigencia de
calidad en la prestación del servicio de estancias
infantiles, tan es así que se prevén apoyos con el
propósito de que a través de una evaluación, previo el
cumplimiento de diversos requisitos, se obtenga una
certificación del estándar de competencia de la calidad
con la que deben funcionar dichos centros de atención
infantil y, por tanto, existe verosimilitud del derecho que
justifica el otorgamiento de la suspensión del acto
reclamado, es decir, no se trata de una mera
expectativa, sino que dicho programa se ha
69
implementado de manera eficaz, salvaguardando los

derechos fundamentales de los gobernados. Por lo que
toca al otro elemento de la ponderación, previsto en la
base constitucional señalada, en el presente asunto no
se afecta el interés social, ni se contravienen
disposiciones de orden público con su otorgamiento, ya
que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se contempló el
referido programa social, por lo que, la medida cautelar
únicamente se referirá a la forma en que debe otorgarse
el apoyo correspondiente y el monto del mismo, de una
manera que se permita el funcionamiento de las
estancias infantiles ya autorizadas para que presten el
servicio a los menores incorporados al programa en la
forma en que lo venían haciendo, porque de lo contrario
se inobservaría el principio de progresividad respecto del
cual la sociedad tiene interés por tratarse de menores.
Sin que sea válido exigir para su concesión la exhibición
del convenio de afiliación al programa para dos mil
diecinueve, toda vez que conforme a los artículos
transitorios tercero y cuarto del “Acuerdo por el que se
emiten las reglas de operación del programa de apoyo
para el bienestar de las niñas y niños, hijos de madres
trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve’,
‘la Secretaría de Bienestar otorgará a las personas
beneficiarias, el apoyo correspondiente a los meses de
enero y febrero de ese año y, además, las personas que
se afiliaron al programa en el ejercicio fiscal dos mil
dieciocho, en la modalidad de impulso a los servicios de
cuidado y atención infantil y no han cumplido el año
calendario prestando los servicios de cuidado y atención
infantil, con niños inscritos, deben realizar el reintegro a
la Tesorería de la Federación (TESOFE) del apoyo inicial
70
que se les otorgó, con motivo de la afiliación al programa

en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho. Por lo anterior, es
procedente conceder la medida cautelar contra el
programa de estancias infantiles para el apoyo a madres
trabajadoras, en la modalidad de impulso a las estancias
infantiles para que no se ejecute la reducción efectuada
en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
dos mil diecinueve, respecto del responsable de la
estancia.’
‘PROCEDE CONCEDERLA A LAS MADRES

TRABAJADORAS, PADRES SOLOS O TUTORES QUE
TRABAJAN, BUSCAN EMPLEO O ESTUDIAN, COMO
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE ESTANCIAS
INFANTILES, PARA QUE SE LES RESTITUYA
PROVISIONALMENTE EN EL GOCE DEL DERECHO
VIOLADO, OTORGÁNDOLES LOS APOYOS QUE LES
CORRESPONDAN CONFORME A LAS CANTIDADES Y
MODALIDAD ESTABLECIDAS EN LAS REGLAS DE
OPERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DOS MIL
DIECIOCHO. El artículo 107, fracción X, de la
Constitución General de la República, estatuye que para
resolver sobre la medida suspensional, el órgano
jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto
lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la
apariencia del buen derecho y del interés social,
además, el artículo 147 de la Ley de Amparo, no limita
los efectos de la medida a los preservantes o
excepcionalmente restitutorios, sino que al ser el eje del
juicio de amparo la protección de los derechos humanos
y sus garantías, lo trascendente es que las cosas se
mantengan en el estado que guarden y, de ser posible
material y jurídicamente, restablecer provisionalmente al
quejoso en el goce del derecho violado en tanto se
71
resuelve el juicio en lo principal. Luego, el tribunal de

amparo al llevar a cabo el examen de la apariencia del
buen derecho, debe tomar en cuenta -sin soslayar los
requisitos de procedencia de la medida cautelar
previstos en el artículo 128 de la Ley de Amparo-, el
principio de progresividad previsto en el artículo 1o.
Constitucional que impone una prohibición de no
regresividad de los derechos humanos, lo que implica
que, para no vulnerar ese principio, cualquier medida
tendente a restringirlos debe estar plenamente
justificada, conforme lo establece la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la
Jurisprudencia 87/2017, al sostener que cuando una
autoridad en el ámbito de su competencia, adopta una
medida regresiva en perjuicio de un derecho humano y
alega para justificar su actuación la falta de recursos,
recae en ella la carga de probar fehacientemente la
necesidad de esa medida, es decir, deberá: a) acreditar
la falta de recursos; b) demostrar que se realizaron todos
los esfuerzos necesarios para obtenerlos, sin éxito; y, c)
que se aplicaron el máximo de los recursos o que los
recursos de que se disponía se aplicaron a tutelar otro
derecho humano (y no cualquier objetivo social), y que la
importancia relativa de satisfacerlo prioritariamente, era
mayor. Ahora bien, del programa social denominado
“Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
trabajadoras”, implementado con la finalidad de proteger
los derechos de las madres, padres solos y tutores, así
como de los menores, salvaguardando en todo momento
el interés superior de estos últimos y regido por el
principio de progresividad, ya que los apoyos se fueron
incrementando así como las especificaciones técnicas
para su correcto funcionamiento, –conforme a sus
72
resultados–, se destacan sus siguientes beneficios: a) su

eficacia en la promoción de la participación de las
mujeres de escasos recursos, con hijos pequeños, en el
mercado laboral, b) el aumento en la probabilidad de
empleo de las titulares, diecinueve por ciento, en el
número de horas que trabajan, seis horas de trabajo a la
semana y, su permanencia en el mismo, al menos en el
corto plazo, c) la opción de ingresar al mercado laboral o
estudiar para mejorar sus ingresos, ya que el tiempo
dedicado al cuidado infantil no remunerado puede ser
aprovechado en actividades retribuidas que eleven su
calidad de vida así como de los menores. Por tanto, si
para el año dos mil diecinueve, se disminuyó el monto
del apoyo correspondiente y se dispuso su entrega
directa a la madre, padre solo o tutor, sin que se haya
justificado la necesidad de la medida regresiva, luego
debe restablecerse provisionalmente a los quejosos en
el goce del derecho violado, otorgándoles a los
beneficiarios del programa, los apoyos que les
corresponden conforme a las cantidades y modalidades
establecidas en las Reglas de Operación para el
ejercicio fiscal de dos mil dieciocho.’
‘SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO

PROMOVIDO CONTRA LAS REGLAS DE OPERACIÓN
DEL PROGRAMA DENOMINADO APOYO PARA EL
BIENESTAR DE NIÑAS Y NIÑOS, HIJOS DE MADRES
TRABAJADORAS PARA EL EJERCICIO FISCAL DE
DOS MIL DIECINUEVE. PROCEDE CONCEDERLA
CON EFECTOS RESTITUTORIOS PROVISIONALES.
En la reforma constitucional en materia de amparo de 6
de julio de 2011 se confirió a la suspensión de un
genuino carácter de medida cautelar, siempre que su
naturaleza así lo permita, cuya finalidad es conservar la
73
materia de la controversia y, de ser posible material y

jurídicamente, restablecer provisionalmente al quejoso
en el goce del derecho violado en tanto se resuelve el
fondo del asunto, situación reconocida explícitamente
por la Ley de Amparo. En este sentido, de los artículos
107, fracción X, de la Constitución Federal y 147 de la
Ley de Amparo, se desprende que es posible que la
suspensión tenga efectos restitutorios cuando ésta sea
procedente de acuerdo a los requisitos de ley. Ahora
bien, el Programa de Estancias Infantiles para el Apoyo
a Madres Trabajadoras, en la modalidad de Impulso a
las Estancias Infantiles, se constituyó como una garantía
que el Estado implementó para satisfacer las
necesidades de participación en el mercado laboral de
las madres, padres solos y tutores, así como las básicas
de los menores más desprotegidos e, incluso, en
situación de discapacidad. De tal manera que si el acto
reclamado consiste en las Reglas de Operación del
Programa denominado Apoyo para el Bienestar de Niñas
y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio
fiscal de dos mil diecinueve, que modifican la esencia de
ese programa, la suspensión puede tener efectos
restitutorios, que consisten en que los apoyos que le
corresponden a los beneficiarios del programa, se sigan
otorgando conforme a las cantidades y modalidades
establecidas en las Reglas de Operación para el
ejercicio fiscal dos mil dieciocho, hasta la terminación del
juicio.’
‘INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 126 DE LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE DE LA
APLICACIÓN DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN DEL
PROGRAMA DE APOYO PARA EL BIENESTAR DE LAS
74
NIÑAS Y NIÑOS, HIJOS DE MADRES

TRABAJADORAS PARA EL EJERCICIO FISCAL DOS
MIL DIECIOCHO.’ El Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, emitió la tesis de rubro:
‘SENTENCIAS DE AMPARO. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS TRATÁNDOSE
DE LAS OBLIGACIONES DE PAGO DERIVADAS DE
SU CUMPLIMIENTO”, en la cual sostuvo el criterio de
que el citado precepto constitucional acepta que el
presupuesto no debe ser estricto, inflexible, ni imposible
de modificar, pues prevé la posibilidad de que pueda
variarse al establecer que no podrá hacerse pago alguno
que no esté comprendido en el presupuesto o
determinado por ley posterior, de donde se desprende
que en el propio texto de la norma constitucional
referida, subyace el principio de modificación
presupuestaria; consecuentemente, conceder la
suspensión para el efecto de que los apoyos que le
corresponden a los beneficiarios del programa
denominado Apoyo para el Bienestar de Niñas y Niños,
Hijos de Madres Trabajadoras, se sigan otorgando
conforme a las cantidades y modalidades establecidas
en las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal dos
mil dieciocho, hasta la terminación del juicio, no podría
considerarse jurídicamente que vulnera la prohibición
contenida en el citado artículo 126, en razón de que el
cumplimiento de la suspensión decretada en el incidente
deducido de un juicio de amparo no puede quedar
condicionado a la determinación de si se aprueba o no
una partida presupuestal para hacer frente a la
obligación impuesta, dado que la supremacía de la
Constitución Federal, impone categóricamente que
75
aquélla sea cumplida inexcusablemente por lo que

únicamente en esta hipótesis no puede operar el
principio de responsabilidad que deriva del mencionado
precepto, pues técnicamente no se estaría
contraviniendo, sino que se actualizaría un caso de
excepción en el que no sería punible la conducta de la
autoridad.’
Por último, en una parte de los agravios aduce la

autoridad recurrente que los actos reclamados en la
demanda de garantías son constitucionales y por
ello no debe concederse la suspensión de los
mismos; ya que conforme a lo determinado en el
segundo transitorio del Acuerdo por el que se emiten
las Reglas de Operación del Programa de Apoyo
para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de
Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil
diecinueve, es legal dado que las reglas abrogadas
no pueden estar por encima de las normas vigentes,
así como por encima del Presupuesto de Egresos de
la Federación del año dos mil diecinueve.
Dichos argumentos son inoperantes, ya que se

encuentran relacionados con el fondo del asunto, ya
que el estudio de los mismos implicaría que este
órgano jurisdiccional tuviera que analizar si los
actos reclamados resultan constitucionales o no, así
como verificar si lo previsto en el artículo segundo
transitorio del mencionado acuerdo tiene un vicio de
origen; cuestiones de las que en este momento no
se puede realizar su análisis ya que ello equivaldría a
entrar a estudiar el fondo del negocio, que es propio
de la sentencia constitucional que se emita en el
juicio principal, y no a la medida suspensiva.
76
Tiene aplicación a lo anterior, por las razones que la

informan la tesis emitida por la otrora Tercera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que
dice lo siguiente:
‘Registro: 343073
Época: Quinta
Instancia: Tercera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo CVII
Materia(s): Común
Página: 1149
SUSPENSIÓN, EN EL INCIDENTE DE, NO PUEDEN

INTRODUCIRSE CUESTIONES DE FONDO. De tomar
en cuenta la prueba pericial que se rindió en el juicio
ejecutivo mercantil en que fue dictada la resolución que
se estima atentatoria, que redujo el monto del embargo,
y resolver en vista de este documento, si fue o no
excesivo el embargo llevado a cabo, equivaldría a entrar
a estudiar el fondo de la cuestión que se debate en el
juicio con el que se relaciona el incidente, lo que sería
ilegal.’
También cobra aplicación al caso, la tesis del Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
datos de localización siguientes:
‘Registro: 291181
Época: Quinta
Instancia: Pleno
77
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tomo II
Materia(s): Común
Página: 421
CUESTIONES DE FONDO. No deben tratarse, ni mucho

menos resolverse, en el auto que concede o niega la
suspensión.’
Consecuentemente, ante lo inoperante e infundado

de los argumentos aducidos en los agravios
expuestos por la autoridad responsable recurrente,
lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido.”
Recurso de Queja **********del índice del Primer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.
Quien a través de la resolución de quince de marzo de dos

mil diecinueve, señaló en lo que interesa:
“SEXTO. Análisis de los agravios.
Los agravios son infundados.
En principio es infundada aquella parte de los

agravios donde la recurrente hace un análisis de la
fundamentación y motivación que debe contener
toda resolución, para después concluir que el Juez
de Distrito tomó una determinación imprecisa y
obscura.
Ello es así, toda vez que del contenido del auto

recurrido se advierte que el Juez de Distrito acató el
contenido del artículo 74 de la Ley de Amparo,
78
motivando y fundando debidamente su

determinación, pues expresó con precisión el
precepto legal aplicable al caso, en este caso (sic)
los artículos 128, 129, 131, 138, fracción II, 140 y 147
de la Ley de Amparo; así como el numeral 107,
fracción X y 134 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; también explicó el
contenido del presupuesto de egresos para el
ejercicio fiscal dos mil diecinueve, en específico el
anexo 13, para arribar a la conclusión reseñada en el
considerando tercero de esta ejecutoria, señalando
con precisión, las circunstancias especiales,
razones particulares o causas inmediatas que tomó
en consideración para la emisión del acto;
adecuando los motivos aducidos y las normas
aplicables, configurando así las hipótesis
normativas.
Por otro lado, es infundado el resto de motivos de

inconformidad, donde en esencia el recurrente
refiere que de concederse la suspensión no se
seguiría un perjuicio al interés social ni se
contravendrían disposiciones de orden público, pues
existe una certidumbre de los actos reclamados, los
cuales son susceptibles de ser suspendidos, incluso
cuando se reclame una norma, en términos de lo
dispuesto por el artículo 148 de la Ley de Amparo.
Señala que la no publicación de las reglas de

operación para el programa social multicitado,
vulnera flagrantemente la obligación de las
autoridades de hacer cumplir la ley, dado que, de
acuerdo con la tesis IV.lo.A. J/38 (10a.) emitida por el
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
79
perteneciente el Cuarto Circuito del Poder Judicial,

de la Federación, la omisión lleva indefectiblemente
a la conclusión de que sería secundar una conducta
ilegal y contribuir al desacato de la ley al no publicar
las Reglas, y por lo tanto, la sociedad está
interesada en que las autoridades hagan cumplir los
diversos cuerpos normativos que al efecto han sido
establecidos por el Poder reformador.
Sostiene que con el no otorgamiento de la medida

cautelar, se estaría causando un perjuicio al orden
público y al interés social debido al perjuicio de los
menores, y con ello el de la sociedad en general
pues la mayor de los menores no podrían asistir a
las estancias infantiles dado que las autoridades
responsables no han publicado las reglas de
operación, y más aún, porque los padres de familia
no podrían costear el pago de una estancia infantil
privada, convirtiéndose en una situación caótica
para la sociedad en general.
Es infundado lo anterior.
Como mera ilustración y antes de dar contestación a

los agravios, este tribunal trae a colación algunos
aspectos vinculados con los actos reclamados, en
específico con las Reglas de Operación del
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y
Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, para el
ejercicio fiscal dos mil diecinueve, publicadas en el
Diario Oficial de la Federación, el veintiocho de
febrero de este año:
Así, de la lectura de dichas Reglas, se obtiene que el

antes denominado ‘Programa de Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras’ sigue vigente,
80
bajo las consideraciones y lineamientos que a

continuación destacan:
a) El Programa de Apoyo para el Bienestar de las

Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el
ejercicio fiscal dos mil diecinueve, apoya a las
madres, padres solos o tutores con hijas e hijos o
niñas y niños bajo su cuidado de entre un año y
hasta un día antes de cumplir cuatro años de edad y,
entre un año y hasta un día antes de cumplir seis
años de edad en caso de niñas y niños con alguna
discapacidad debidamente certificada, a través de
subsidios que les permitan acceder a los servicios
de cuidado y atención infantil.
b) El programa busca que las madres, los padres

solos o tutores, que trabajan, buscan empleo o
estudian, tengan facilidades para obtener el cuidado
y atención infantil y cuenten con tiempo disponible
para incorporarse o permanecer en el mercado
laboral o, en su caso, para estudiar.
c) La población potencial del programa se define

como el grupo de madres de quince años y más, con
hijas e hijos de entre un año y hasta un día antes de
cumplir cuatro años de edad y, de entre un año y
hasta un día antes de cumplir seis años de edad para
niñas y niños con alguna discapacidad sin acceso
directo o por parentesco a los sistemas de seguridad
social, en específico al cuidado y atención infantil
como prestación laboral.
d) Por su parte, la población objetivo es un

subconjunto de la población potencial, el cual
contempla aquellas personas que se encuentren en
condición de ocupación disponible, desocupada,
81
subocupada u ocupada en el sector informal o

formal y específicamente se refiere a las personas
que no tienen empleo, buscan un empleo o tienen un
empleo que no les brinda seguridad social o el
acceso a los servicios de cuidado y atención infantil.
e) De acuerdo con la regla 3.4. ‘Tipos y Montos de

Apoyo’, el apoyo económico se proporciona de la
siguiente manera:
- Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a su

cargo de entre un año y hasta un día antes de
cumplir los cuatro años de edad: **********
bimestrales, por cada niña o niño.

cargo, con discapacidad de entre un año y hasta un
día antes de cumplir los seis años de edad:
**********bimestrales, por cada niña o niño.
f) El Gobierno de México, por conducto de la

Secretaría de Bienestar, brinda los apoyos a las
personas beneficiarias por un máximo de tres niñas
o niños, por hogar, en el mismo periodo, salvo que
se trate de nacimientos múltiples.
g) Asimismo, el Gobierno de México, a través de la

Secretaría de Bienestar, entrega los apoyos
señalados, directamente a la madre, padre solo o
tutor.
h) En términos de la Regla 4.4., las personas que al

treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se
encontraban incluidas en el padrón de beneficiarios
en la modalidad de apoyo a madres trabajadoras y
padres solos, serán integrado al padrón de
beneficiarios del Programa para dos mil diecinueve.
82
i) De conformidad con el artículo Tercero Transitorio

de las Reglas de Operación, el apoyo
correspondiente a los meses de enero y febrero de
dos mil diecinueve, serán entregados por la
Secretaría de Bienestar, a más tardar, el último día
hábil de marzo de ese año [el veintinueve] mediante
el mecanismo que establezca dicha Secretaría:
‘TERCERO. La Secretaría de Bienestar otorgará a las

personas Beneficiarias del Programa de Apoyo para el
Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve,
el apoyo correspondiente a los meses de enero y febrero
del dos mil diecinueve, la entrega de dicho apoyo se
realizará a más tardar el último día hábil del mes de
marzo de ese año mediante el mecanismo que
establezca la Secretaría de Bienestar’.
j) La redacción de ese precepto permite inferir que,

por identidad de razón, los apoyos de los restantes
meses del año dos mil diecinueve serán entregados
en la forma y términos que establezca la Secretaría
de Bienestar.
Pues bien, las reglas señaladas en los incisos e) y g)

–relativas a la cantidad y a la manera de entregar el
apoyo– son las que contienen las diferencias con
respecto a la manera en que operó el Programa
durante dos mil dieciocho, pues de conformidad con
las Reglas de Operación del Programa de Estancias
el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, había dos
distintas formas de conceder el apoyo, denominadas
‘Modalidades’:
83
a) Apoyo a Madres Trabajadoras y Padres Solos: son

las madres, padres solos y tutores que trabajan,
buscan empleo o estudian, cuyo ingreso per cápita
estimado por hogar no rebasa la línea de bienestar y
declaran que no tienen acceso a servicios de
cuidado y atención infantil a través de instituciones
públicas de seguridad social u otros medios, y que
tienen bajo su cuidado al menos a una niña o niño de
cuatro años, o entre un año y hasta un día antes de
cumplir los seis años, en casos de niñas o niños con
alguna discapacidad.
b) Impulso a los Servicios de Cuidado y Atención

Infantil: son las personas físicas que deseen
establecer y operar una estancia infantil, o que
cuenten con espacios en los que se brinde o
pretenda brindar el servicio de cuidado y atención
infantil.
En cuanto a la primera modalidad, la Regla 4.3.

señalaba que el Gobierno Federal, por conducto de
la antes denominada SEDESOL (Secretaría de
Desarrollo Social), cubría el costo de los servicios de
cuidado y atención infantil de la siguiente forma:
- $950 pesos mensuales por cada niña o niño de

cuatro años, inscrito en alguna estancia infantil
afiliada al Programa; y
- ********** pesos mensuales por cada niña o niño de

entre un y hasta un día antes de cumplir los seis
años, en los casos de niños con alguna
discapacidad que cuente con certificado médico
84
vigente, inscrito en alguna estancia infantil afiliada al

Programa.
Este apoyo se otorgaba tomando en cuenta el

registro de las asistencias de las niñas y los niños a
la estancia infantil afiliada al Programa, de acuerdo
con lo siguiente: se entregaba mensualmente el
monto total del apoyo asignado cuando cada niña o
niño cumplía quince asistencias o más y en cada
una de ellas hubiese permanecido al menos cinco
horas.
Sin embargo, conforme a la propia Regla 4.3., el

Gobierno Federal, a través de la SEDESOL,
entregaba el apoyo directamente a la persona
responsable de la estancia infantil afiliada al
Programa, a diferencia de las reglas vigentes, que
dice que los apoyos se entregan a los padres o
tutores directamente.
Asimismo, conforme a las reglas anteriores, la

persona beneficiaria podía realizar una aportación
mensual por concepto de corresponsabilidad que
complementaba el pago de los servicios de cuidado
y atención infantil de la estancia infantil.
Conforme a esas premisas, son básicamente dos las

diferencias en que opera el Programa de Estancias
Infantiles dos mil diecinueve con respecto al
Programa del año pasado, es decir, el del año dos
mil dieciocho:
1. La cantidad: para dos mil diecinueve se contempla

entregar **********bimestrales por cada menor de un
año y hasta un día antes de cumplir tres años;
85
mientras que para dos mil dieciocho el beneficio era

de **********, igual a ********** bimestrales.
2. La forma de entregar el apoyo: para este año se

prevé entregar el apoyo directamente a los padres o
tutores, mientras que en dos mil dieciocho se
entregaba a las estancias infantiles; aunque falta por
definir el mecanismo para que el dinero llegue a los
destinatarios.
En otro orden de ideas, la quejosa acompañó a su

libelo constitucional copia certificada de las
siguientes pruebas:
a). Copia de su credencial para votar expedida por el

Instituto Federal Electoral (foja 39).
b). Convenio de Concertación que celebran por una

parte, el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría
de Desarrollo Social, representada por el Delegado
Federal en el Estado de Nuevo León, Lic. Ricardo
Antonio Brandi Patiño y por la otra parte la C. Sonia
Hatem Castillo, partes a quienes se les denominó
‘SEDESOL’ y ‘RESPONSABLES DE LA ESTANCIA
INFANTIL’, respectivamente, con el objeto de ofrecer
los servicios de cuidado y atención infantil en el
marco del Programa de Estancias Infantiles para
Apoyar a Madres Trabajadoras, al tenor de los
siguientes antecedentes, declaraciones y cláusulas.
Al final dos rúbricas de las partes contratantes (fojas
de la 40 a la 46).
c). Constancia a favor de la quejosa expedida por

Consejo Nacional de Normalización y Certificación
de Competencias Laborales, donde se hace constar
que la quejosa cuenta con dicho certificado para el
86
cuidado de niñas y niños en centros de atención

infantil, con clave: **********, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el veinticuatro de octubre de
dos mil siete y con vigencia hasta el veintinueve de
noviembre de dos mil veinte (foja 47).
d). Escrito dirigido a la quejosa por el Secretario de

Desarrollo Urbano y Ecología del Municipio de
García, Nuevo León, de fecha veinte de febrero de
dos mil catorce, donde se le informa que la
Secretaría a su cargo no tiene inconveniente en que
aquélla realice actividades de estancia infantil y que
constantemente será supervisada con el visto bueno
por parte de la Dirección de Protección Civil (foja 48).
e). Escrito dirigido a la quejosa por parte de la

Dirección de Protección Civil de García, Nuevo León,
donde se le informa que ha sido aprobada su
actividad con el número **********(foja 49).
f). Formato llenado por la quejosa ante la Comisión

Federal para la Protección Contra Riesgos
Sanitarios, en relación con el aviso de
funcionamiento de una guardería a nombre de dicha
impetrante, ubicada en la calle Sur 261, colonia
Mirador de García, en el Municipio de (sic) García,
Nuevo León (fojas 50 a la 55).
g). Constancia a favor de la quejosa expedida por la

Cruz Roja Mexicana I.A.P., a través de la
Coordinación de Capacitación, de fecha veinticuatro
de septiembre de dos mil dieciséis, por haber
cumplido satisfactoriamente el curso de primeros
auxilios (foja 56).
87
h). Constancia a favor de la quejosa expedida por el

Instituto Internacional de Administración de Riesgos,
Sociedad Anónima de Capital Variable, por su
participación activa en el curso de ‘Seguridad y
Respuesta ante Emergencias’, auspiciado por la
Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno de la
República el veinticuatro de noviembre de dos mil
dieciséis (foja 57).
i). Mismo curso el anterior, a favor de la quejosa,

pero ahora de fecha veintinueve de septiembre de
dos mil dieciocho (foja 58).
j). Mismo curso el anterior, a favor de la quejosa,

pero ahora de fecha uno de octubre de dos mil
dieciséis (foja 59).
k). Constancia sin fecha a favor de la quejosa

expedido por la Secretaría de Salud, por haber
cursado la capacitación complementaria del
Madres Trabajadoras, consistente en el tema de
‘Estandar de Competencia **********’ (foja 60).
l). Constancia sin fecha a favor de la quejosa

expedida por la Secretaría de Desarrollo Social, por
haber cursado la capacitación inicial de primeros
auxilios, seguridad y respuesta ante emergencias, y
cuidado, atención y desarrollo infantil -Estándar de
la competencia **********— (foja 61).
m). Póliza de seguro expedida por la empresa

general de seguros, a favor de la quejosa, el cinco de
junio de dos mil dieciocho, en relación con el
domicilio de la estancia infantil (foja 62).
88
n). Cédula de identificación fiscal expedida por el

Servicio de Administración Tributaria, de fecha
veinticinco de junio de dos mil catorce, a favor de la
quejosa (foja 63 y 64).
En esa tesitura, este tribunal considera que no existe

un derecho qué restablecer, en la medida de que la
quejosa como responsable de la estancia infantil
********** (así se desprende del convenio de
concertación que adjuntó como prueba la quejosa a
su demanda de garantías), continuará siendo
beneficiaria del Programa de Estancias Infantiles
durante dos mil diecinueve, pues ella misma
sostiene en su demanda que es beneficiaria del
Programa del año pasado, lo cual le da derecho a
estar incluidos en el padrón de este año, de
conformidad con la Regla 4.4. de las Reglas de
Operación para dos mil diecinueve.
La reducción del beneficio, de **********a **********

mensuales no da lugar a sostener una conclusión
distinta, puesto que ello está relacionado con la
disponibilidad presupuestaria del Gobierno Federal
para la ejecución del Programa en comento, la cual
quedó consignada en el Presupuesto de Egresos de
la Federación para este año.
En ese renglón de ideas, no sería factible conceder

la suspensión para el efecto de que se siguiera
proporcionando a la quejosa el apoyo conforme a las
Reglas de Operación del año pasado, pues existe
disposición constitucional expresa que prohíbe
hacer pagos no comprendidos en el presupuesto o
determinado por la ley posterior (en este caso se
traduce en las Reglas de Operación para dos mil
89
diecinueve), como se observa del artículo 126 de la

Carta Magna:
‘Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté

comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley
posterior’.
En todo caso, la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de la reducción del apoyo para
el Programa de Estancias Infantiles para este año,
será materia del análisis de fondo que haga el
juzgador en la sentencia dictada en el juicio
principal.
Pues bien, como se señaló, ciertamente está

demostrada la continuidad del Programa de
Estancias Infantiles para el ejercicio fiscal dos mil
diecinueve, mediante un apoyo bimestral de
$1,600.00 (un mil seiscientos pesos), por cada
menor, el cual se proporcionará de manera directa a
los padres o tutores.
Por otro lado, en el artículo Tercero Transitorio de

las Reglas de Operación para dos mil diecinueve se
estipuló que la entrega de los beneficios
correspondientes a los meses de enero y febrero de
dos mil diecinueve se realizará ‘a más tardar’ el
último día hábil de marzo de este año, mediante el
‘mecanismo’ que establezca dicha Secretaría.
Bajo esa tesitura, este tribunal considera que no es

factible conceder la suspensión después de ese
periodo, pues como bien lo adujo el Juez de Distrito
la quejosa no cuenta actualmente con algún derecho
previamente constituido que deba prolongarse en su
origen y protegerse con la medida cautelar.
90
Luego, se estaría constituyendo un derecho en favor

de la quejosa del cual carece, en contravención de lo
dispuesto por el artículo 131 de la Ley de Amparo, el
cual dispone que en ningún caso, el otorgamiento de
la medida cautelar podrá tener por efecto modificar o
restringir derechos ni constituir aquéllos que no
haya tenido el quejoso antes de la presentación de la
demanda.
Cierto, de otorgarse la medida solicitada para que

las responsables continúen entregando los recursos
que percibía la impetrante de amparo, el Poder
Judicial de la Federación se estaría substituyendo en
las facultades de las autoridades, respecto a la
facultad con que cuentan para administrar los
recursos del Estado, lo cual, es una cuestión que
involucra el orden público e interés social.
En efecto, del Programa de Estancias Infantiles para

Apoyar a Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal
dos mil dieciocho, forma parte de una de las
políticas públicas del Estado para atender a
cuestiones de índole social; empero, es de explorado
derecho que no hay una fórmula única y previamente
definida para buscar sus objetivos; de ahí que no
puede, a través de la suspensión, perpetuarse el
referido programa en los términos que estaba
después del último día de marzo de este año.
Pensar en forma contraria, conllevaría a que

después del último día de marzo se constituyeran
derechos a favor de la quejosa; es decir, no podría
prorrogarse dicho programa en los términos y
condiciones en que se venía haciendo en el dos mil
dieciocho, pues el Estado, en uso de sus facultades,
91
a fin de desarrollar el citado programa, puede

hacerlo a través de diversas reglas de operatividad,
con el único fin de dar cumplimiento al mismo.
Por otro lado, es importante destacar que si bien es

cierto que la quejosa tiene un convenio con la
Secretaría de Desarrollo Social para tener acceso al
beneficio de mérito, no menos lo es que dicha
impetrante no acude como madre de algún menor, ni
tampoco como representante de alguno de ellos,
sino que acude al juicio de amparo apoyada en el
convenio de concertación que le permitía recibir
recursos públicos al brindar el servicio de estancia
infantil.
En consecuencia, con las modificaciones expuestas

en esta ejecutoria de amparo, este tribunal considera
que fue correcta la determinación del Juez de
Distrito de negar la medida cautelar solicitada, por lo
que puede prevalecer el sentido del auto impugnado,
con las variantes antes señaladas.”
Recurso de Queja **********del índice del Segundo Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.
Quien a través de la resolución de quince de marzo de dos

mil diecinueve, señaló en lo que interesa:
“SEXTO. ESTUDIO DEL AGRAVIO Y SOLUCIÓN DEL

PROBLEMA JURÍDICO. Son infundados e
inoperantes los argumentos planteados en el único
agravio del presente recurso de queja.
92
Antes de entrar al análisis del agravio formulado por

la quejosa, ahora recurrente, para una mayor
comprensión del caso, se destacan los antecedentes
que se desprenden de las constancias de autos:
En la especie, **********, promovió juicio de amparo

indirecto en donde reclamó al Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y al
Secretario de la Secretaría de Bienestar Social, la
omisión de publicar las reglas de operación del
Madres Trabajadoras, para el ejercicio dos mil
diecinueve, de conformidad con el Programa Social
aprobado en el Presupuesto de Egresos para el
Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, así como las
consecuencias directas e indirectas, como es la falta
de entrega del subsidio determinado en el
presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de
dos mil diecinueve, así como la cancelación del
registro en el Padrón del Programa de Estancias
Infantiles para apoyar a madres trabajadoras.
Bajo protesta de decir verdad, manifestó la quejosa,

en esencia, que es una persona que se dedica como
beneficiaria del programa de estancias infantiles
para apoyar a madres trabajadoras; que a partir del
dos mil diez el Gobierno Federal por conducto de la
Secretaría de Desarrollo Social, ahora Secretaría de
Bienestar, cubrió el costo de los servicios de
cuidado y atención infantil de la siguiente forma:
**********mensuales por cada niña o niño de entre 1
año y hasta un día antes de cumplir los 4 años,
inscrito en alguna estancia infantil afiliada al
Programa que cuente con autorización del modelo, y
93
de **********mensuales por cada niño o niña de entre

1 año y hasta un día antes de cumplir los 6, en los
casos de niñas y niños con alguna discapacidad que
cuente con certificado médico vigente, inscrito en
alguna estancia infantil afiliada al Programa que
cuente con autorización del modelo; que el citado
apoyo se estuvo otorgando mensualmente, tomando
en cuenta el registro de asistencias de los niños y
las niñas a la estancia infantil, afiliada al programa,
en la que estén inscritos al mes de diciembre de dos
mil dieciocho; que a la fecha de presentación de la
demanda de garantías el Gobierno Federal ha
incumplido con la entrega de esos beneficios tanto
para las madres trabajadoras y padres solos, como a
las personas que han decidido establecer y operar
una instancia infantil, no obstante que el
Presupuesto de Egresos de dos mil diecinueve
contempla una partida por la cantidad ahí señalada;
así como que dicha quejosa cumple con todos los
requisitos establecidos en las Reglas de Operación
del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras, para el ejercicio dos mil
dieciocho, para el otorgamiento de dicho subsidio.
Luego, en la demanda de amparo solicitó la

suspensión de los actos reclamados, esencialmente
para el efecto de que se le entreguen de acuerdo con
las Reglas de Operación establecidas para el
ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, las erogaciones
por concepto del programa de estancias infantiles
para apoyar a madres trabajadoras; para que se
habiliten los mecanismos, apartados y
procedimientos necesarios que permitan continuar
cumpliendo con las obligaciones y reglas de
94
operación conforme al modelo anterior; para que no

se cancele, ni sea retirado del registro en el Padrón
del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a
madres trabajadoras; y para que no se vea afectado
el presupuesto de egresos ya autorizado en el
paquete fiscal dos mil diecinueve, respecto de los
programas de estancias infantiles para apoyar a
madres trabajadoras.
Por su parte, el Juez Segundo de Distrito en Materia

Administrativa en el Estado de Nuevo León, en el
auto recurrido de uno de marzo de dos mil
diecinueve,21 determinó negar la suspensión
provisional de los actos reclamados, al considerar
que no se encontraba reunido el requisito previsto
en el artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo,
pues con su otorgamiento se contravendrían
disposiciones de orden público e interés social; ello,
derivado de que a esa fecha las Reglas de Operación
establecidas para el ejercicio fiscal de dos mil
dieciocho respecto del Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, no se
encontraban vigentes, por lo que a la fecha de
presentación de la demanda de garantías la quejosa
no contaba con un derecho preexistente a seguir
recibiendo las erogaciones del citado Programa de
dieciocho, una vez concluido el mismo, y ante ello se
estaría constituyendo un derecho a favor de la
quejosa del cual carecía en contravención del
artículo 131 de la Ley de Amparo; por lo que
concluyó que de concederse la medida cautelar
21
Fojas 76 a la 83 del incidente de suspensión.
95
solicitada se estaría sustituyendo en las facultades

de las autoridades, respecto a la facultad con que
cuentan para administrar los recursos del Estado, lo
que era una cuestión que involucra el orden público
e interés social, acorde a los postulados que
emergen del numeral 134 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, ante este Tribunal Colegiado, en una

parte del único agravio, la quejosa, ahora recurrente
manifiesta esencialmente que contrario a lo
determinado por el Juez de Distrito, el otorgamiento
de la suspensión provisional de los actos
reclamados no contraviene disposiciones de orden
público ni persigue un perjuicio al interés social, ya
que la sociedad está interesada en que las
autoridades hagan cumplir los diversos cuerpos
normativos que al efecto han sido establecidos por
el Poder Reformador, y porque dicha negativa atenta
contra el interés social en la medida en que éste
tiene como finalidad impedir la afectación
innecesaria al quejoso en el juicio de amparo por la
ejecución del acto reclamado, y en el caso con dicha
negativa se generan perjuicios de imposible
reparación al quejoso; además porque la mayoría de
los menores no podrían asistir a las estancias
infantiles ya que las responsables no han publicado
las reglas de operación, y porque los padres de
familia no podrían costear el pago de una estancia
infantil privada, por lo que se perjudicaría a la
sociedad en general. Aunado a lo anterior indica la
quejosa que también se estarían vulnerando los
derechos de los menores debido a la imposibilidad
de proporcionarles los servicios de guardería, en los
96
que incluye el aseo, alimentación, el cuidado de la

salud, educación y recreación de los menores, ya
que los beneficiarios del Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras para el
ejercicio fiscal dos mil dieciocho, son los menores
de edad. Además indica que el Juez de Distrito
omitió realizar la ponderación de la apariencia del
buen derecho y peligro en la demora, ya que en el
caso los daños y perjuicios que pudiera sufrir la
parte quejosa son mayores que el perjuicio que en
dado caso pudiera ocasionarse al interés social o al
orden público con la concesión de la medida
cautelar solicitada.
Tales argumentos son infundados en razón de que

contrario a lo aduce la quejosa, en el caso es
improcedente el otorgamiento de la suspensión
provisional de los actos reclamados puesto que de
concederse dicha medida se causaría perjuicio al
interés social y se contravendrían disposiciones de
orden público, y ante ello no se reúne el requisito
previstos en la fracción II del artículo 128 de la Ley
de Amparo, como enseguida se evidenciará.
Para justificar lo anterior, tenemos que el marco

jurídico que condiciona la procedencia de la
suspensión del acto reclamado dentro del juicio de
amparo, se prevé en los artículos 107, fracción X, de
la Constitución General de la República, 128, 129,
131 y 138 de la Ley de Amparo, que son del tenor
siguiente:
‘Artículo 107. Todas las controversias de que habla el

artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas
97
del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con

las bases siguientes:
(…)
X. Los actos reclamados podrán ser objeto de

suspensión en los casos y mediante las condiciones y
garantías que determine la ley, para lo cual se tomará en
cuenta la naturaleza de la violación alegada, la dificultad
de reparación de los daños y perjuicios que pueda sufrir
el agraviado con su ejecución, los que la suspensión
origine a terceros perjudicados y el interés público.’
‘Artículo 128. Con excepción de los casos en que

proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas
las materias, siempre que concurran los requisitos
siguientes:
I. Que la solicite el quejoso; y
II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se

contravengan disposiciones de orden público.
La suspensión se tramitará en incidente por separado y

por duplicado.’
‘Artículo 129. Se considerará, entre otros casos, que se

siguen perjuicios al interés social o se contravienen
disposiciones de orden público, cuando, de concederse
la suspensión:
I. Continúe el funcionamiento de centros de vicio o de

lenocinio, así como de establecimientos de juegos con
apuestas o sorteos;
II. Continúe la producción o el comercio de narcóticos;
III. Se permita la consumación o continuación de delitos

o de sus efectos;
98
IV. Se permita el alza de precios en relación con

artículos de primera necesidad o de consumo necesario;
V. Se impida la ejecución de medidas para combatir

epidemias de carácter grave o el peligro de invasión de
enfermedades exóticas en el país;
VI. Se impida la ejecución de campañas contra el

alcoholismo y la drogadicción;
VII. Se permita el incumplimiento de las órdenes

militares que tengan como finalidad la defensa de la
integridad territorial, la independencia de la República, la
soberanía y seguridad nacional y el auxilio a la población
civil, siempre que el cumplimiento y ejecución de
aquellas órdenes estén dirigidas a quienes pertenecen al
régimen castrense;
VIII. Se afecten intereses de menores o incapaces o se

les pueda causar trastorno emocional o psíquico;
IX. Se impida el pago de alimentos;
X. Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya

introducción esté prohibida en términos de ley o bien se
encuentre en alguno de lo (sic) supuestos previstos en el
artículo 131, párrafo segundo de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las
normas relativas a regulaciones y restricciones no
arancelarias a la exportación o importación, salvo el
caso de las cuotas compensatorias, las cuales se
apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta Ley; se
incumplan con las Normas Oficiales Mexicanas; se
afecte la producción nacional;
XI. Se impidan o interrumpan los procedimientos

relativos a la intervención, revocación, liquidación o
quiebra de entidades financieras, y demás actos que
99
sean impostergables, siempre en protección del público

ahorrador para salvaguardar el sistema de pagos o su
estabilidad;
XII. Se impida la continuación del procedimiento de

extinción de dominio previsto en el párrafo segundo del
artículo 22 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. En caso de que el quejoso sea un
tercero ajeno al procedimiento, procederá la suspensión;
XIII. Se impida u obstaculice al Estado la utilización,

aprovechamiento o explotación de los bienes de dominio
directo referidos en el artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente

podrá conceder la suspensión, aun cuando se trate de
los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la
negativa de la medida suspensional pueda causarse
mayor afectación al interés social.’
‘Artículo 131. Cuando el quejoso que solicita la

suspensión aduzca un interés legítimo, el órgano
jurisdiccional la concederá cuando el quejoso acredite el
daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de
que se niegue, y el interés social que justifique su
otorgamiento.
En ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar

podrá tener por efecto modificar o restringir derechos ni
constituir aquellos que no haya tenido el quejoso antes
de la presentación de la demanda.’
‘Artículo 138. Promovida la suspensión del acto

reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un
análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y
la no afectación del interés social. (…).’
100
En los artículos 107, fracción X, de la Constitución

General de la República, 128, 129, 131 y 138 de la Ley
de Amparo, se precisan los aspectos que el juzgador
debe tomar en cuenta, así como los requisitos que el
peticionario de garantías debe reunir para que sea
procedente la suspensión del acto reclamado, los
cuales son: la naturaleza de la violación alegada; la
dificultad de reparación de los daños y perjuicios
que pueda sufrir el quejoso con su ejecución; los
que la suspensión origine a los terceros
perjudicados; que no se siga perjuicio al interés
social ni se contravengan disposiciones de orden
público; y, que hubiere peligro inminente de que se
ejecute el acto reclamando con notorios perjuicios
para el quejoso.
Entonces, los preceptos señalados disponen que los

requisitos para otorgar la suspensión en el juicio de
amparo son los siguientes:
1. Que la parte quejosa solicite la suspensión de los

actos reclamados (previsto en el arábigo 128,
fracción I, de la Ley de Amparo).
2. Que sean presuntivamente ciertos los actos

reclamados cuya paralización se solicita.
3. Que la naturaleza de los actos reclamados

permita su suspensión.
4. Que la suspensión definitiva no vulnere

disposiciones de orden público ni contravenga el
interés social, análisis que debe realizarse de
modo ponderado con la apariencia del buen
derecho (artículos 107, fracción X, constitucional
y 128, fracción II y 138 de la Ley de Amparo).
101
Consideraciones las anteriores que pueden

advertirse de la tesis 2a. XXIII/2016 (10a.), de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de rubro y texto siguientes:
‘SUSPENSIÓN DEFINITIVA EN EL JUICIO DE

AMPARO. REQUISITOS PARA CONCEDERLA. De los
artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, así como 128 y 138 de la
Ley de Amparo, se advierte que para conceder la
suspensión definitiva en el juicio de amparo se requiere
que: i. Expresamente la solicite el quejoso; ii. Haya
certidumbre sobre la existencia de los actos cuya
suspensión se solicita; iii. Los actos reclamados sean
susceptibles de suspensión; iv. No se siga perjuicio al
interés social ni se contravengan disposiciones de orden
público, según lo dispuesto en el artículo 129 de la
citada Ley y; v. Deba llevarse a cabo un análisis
ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen
derecho. Así, sólo de cumplirse todos los requisitos que
anteceden, el órgano jurisdiccional podrá conceder la
suspensión definitiva sujetándola, en su caso, al
otorgamiento de la garantía prevista en el artículo 132 de
la propia Ley.’ 22
En lo que interesa, en relación al requisito número 4

‘Que la suspensión definitiva no vulnere disposiciones de
orden público ni contravenga el interés social’, este
Tribunal Colegiado ha considerado en relación a la
suspensión en el amparo indirecto, que la fracción X,
párrafo primero, del artículo 107 constitucional, al
disponer que para resolver sobre su otorgamiento
cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá
22
Registro 2011614, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 30, mayo de 2016, tomo II,
Décima Época, Segunda Sala, Materia Común, Tesis 2a. XXIII/2016 (10a.), Página 1376.
102
ponderarse entre la apariencia del buen derecho y el

interés social, constituye un mandato de
optimización de un fin, consistente en dictar
medidas eficaces para la preservación del derecho
vulnerado y la materia del amparo, sin lastimar
intereses, principios y valores colectivos
jurídicamente preponderantes, por lo que la
discrecionalidad que en ese sentido se confiere al
Juez, representa la encomienda de adoptar la
decisión más adecuada a la maximización de esos
propósitos en cada caso concreto.
Esto, como se desprende de la tesis IV.2o.A.68 K

(10a.), de este Tribunal Colegiado, de rubro y texto
siguientes:
‘SUSPENSIÓN EN EL AMPARO INDIRECTO. LA

FRACCIÓN X, PÁRRAFO PRIMERO, DEL ARTÍCULO
107 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL DISPONER
QUE PARA RESOLVER SOBRE SU OTORGAMIENTO
CUANDO LA NATURALEZA DEL ACTO LO PERMITA,
DEBERÁ PONDERARSE ENTRE LA APARIENCIA DEL
BUEN DERECHO Y EL INTERÉS SOCIAL,
CONSTITUYE UN MANDATO DE OPTIMIZACIÓN DE
UN FIN, CONSISTENTE EN DICTAR MEDIDAS
EFICACES PARA LA PRESERVACIÓN DEL DERECHO
VULNERADO Y LA MATERIA DEL AMPARO, SIN
LASTIMAR INTERESES, PRINCIPIOS Y VALORES
COLECTIVOS JURÍDICAMENTE PREPONDERANTES,
POR LO QUE LA DISCRECIONALIDAD QUE EN ESE
SENTIDO SE CONFIERE AL JUEZ, REPRESENTA LA
ENCOMIENDA DE ADOPTAR LA DECISIÓN MÁS
ADECUADA A LA MAXIMIZACIÓN DE ESOS
PROPÓSITOS EN CADA CASO CONCRETO. Un
103
análisis puntual de la reforma constitucional en materia

de amparo, publicada el 6 de junio de 2011, revela en
cuanto a la suspensión del acto reclamado, que la
voluntad del Constituyente fue generar un sistema
equilibrado que eficiente la medida y a la vez prevea
elementos de control para evitar y corregir el abuso y el
dictado de resoluciones que lastimen la sensibilidad
social, lo que se concretó en ampliar la discrecionalidad
de los Jueces y, a su vez, se expresó en la previsión de
que se resuelva sobre la suspensión del acto reclamado
con base en una ponderación entre la apariencia del
buen derecho y el interés social, cuando la naturaleza
del acto lo permita, según se plasmó en el primer párrafo
de la fracción X del artículo 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así, con base
en ese análisis, dicha porción normativa constituye una
norma de fin, es decir, no predetermina de antemano
una conducta exigida de los Jueces literalmente o una
acción a llevar a cabo, sino sólo revela un objetivo a
perseguir o maximizar, consistente en eficientar la
suspensión salvaguardando los derechos humanos que
puedan verse afectados y preservando la materia del
amparo, evitando y corrigiendo el abuso y la
arbitrariedad en la toma de decisiones que lastimen la
sensibilidad social y los fines, principios, intereses y
valores colectivos que, a su vez, constituyen propósitos
jurídicamente relevantes. Vista así, la disposición en el
sentido de que, en los casos en que la naturaleza del
acto lo permita, los Jueces decidan sobre la suspensión
con base en un análisis ponderado sobre la apariencia
del buen derecho y el interés social, prevista en dicha
porción normativa, constituye un mandato de
optimización de un fin perseguido constitucionalmente,
104
que encomienda al juzgador adoptar la decisión más

óptima a la luz de las circunstancias de cada caso
concreto para maximizar el fin de dar eficacia a la
suspensión sin lastimar el interés social, sin que la
norma constitucional otorgue libertad en sentido amplio o
permiso en el sentido negativo para la toma de la
decisión sobre suspender un acto, sino que
responsabiliza al juzgador de seleccionar el medio más
efectivo para la consecución del fin constitucional
perseguido, en función de las particularidades de cada
caso concreto; de ahí que al resolver sobre cada
situación, el Juez deba exponer premisas valorativas
que lleven a considerar que la decisión adoptada, es la
mejor disponible para la consecución del fin
constitucionalmente relevante, además de ajustar la
decisión a los elementos normativos y de control
previstos por el legislador en la Ley de Amparo.’23
En razón de lo expuesto, para que este Tribunal

Colegiado este en aptitud de determinar si la
concesión de la suspensión provisional vulnera o no
disposiciones de orden público o contraviene el
interés social, debe realizarse un análisis ponderado
entre la apariencia del buen derecho y el interés
social.
Visto lo anterior, este Tribunal Colegiado considera,

que tal y como lo determinó el Juez de Distrito, no es
procedente el otorgamiento de la suspensión
provisional de los actos reclamados por la quejosa,
para el efecto de que se le entreguen de acuerdo con
las Reglas de Operación establecidas para el
23
Décima Época; Registro: 2006856; Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis: Aislada; Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación; Libro 7, Junio de 2014, Tomo II; Tesis: IV.2o.A.68 K (10a.);
página: 1917.
105
ejercicio fiscal de dos mil dieciocho, las erogaciones

por concepto del programa de estancias infantiles
para apoyar a madres trabajadoras; para que se
habiliten los mecanismos, apartados y
operación conforme al modelo anterior; para que no
se cancele, ni sea retirado del registro en el Padrón
del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a
madres trabajadoras; y para que no se vea afectado
el presupuesto de egresos ya autorizado en el
paquete fiscal dos mil diecinueve, respecto de los
programas de estancias infantiles para apoyar a
Ello es así, en virtud de que este órgano

jurisdiccional estima, que con el otorgamiento de la
medida cautelar solicitada se causaría perjuicio al
interés social y se contravendrían disposiciones de
orden público, en primer término, en razón de que
este tribunal colegiado advierte que en fecha
veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, se
publicó en el Diario Oficial de la Federación, el
Acuerdo por el que se emiten las Reglas de
Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar
de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras
para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, del que se
advierte que a la fecha no se encuentran vigentes las
el ejercicio dos mil dieciocho, que fueron publicadas
en el referido medio de difusión el treinta de
diciembre de dos mil diecisiete, y que son conforme
106
a las cuales solicita la quejosa que se le otorgue la

suspensión provisional de los actos reclamados.
En efecto, del análisis del Acuerdo por el que se

de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos
mil diecinueve, que se publicó en el Diario Oficial de
la Federación el veintiocho de febrero de dos mil
diecinueve, en específico de los artículos primero y
segundo transitorios, se aprecia lo siguiente:
(…)
Como se ve, en el citado Acuerdo por el que se

mil diecinueve, entró en vigor el día siguiente al de
su publicación en el Diario Oficial de la Federación,
es decir, el uno de marzo de dos mil diecinueve, y en
el artículo segundo transitorio del referido acuerdo
se abrogó el Acuerdo por el que se emiten las Reglas
de Operación del Programa de Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el ejercicio
fiscal dos mil dieciocho, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el treinta de
diciembre de dos mil diecisiete.
Y ante ello es evidente que el Acuerdo por el que se

emiten las Reglas de Operación del Programa
de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil
dieciocho, a la fecha ya no se encuentra vigente,
puesto que desde el uno de marzo de dos mil
diecinueve, se encuentra en vigor el Acuerdo por el
107
que se emiten las Reglas de Operación del Programa

dos mil diecinueve, y en ese sentido de concederse
la suspensión provisional de los actos reclamados
sería obligar a las autoridades a que siguieran las
referidas Reglas de Operación del Programa
de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras, para el ejercicio fiscal dos mil
dieciocho, que ya no se encuentran vigentes, pues
se reitera que la quejosa pretende la concesión de
dicha medida cautelar conforme a las mencionadas
reglas que ya fueron abrogadas.
Cabe señalar que la propia quejosa recurrente en el

escrito del recurso de queja señala que no inadvierte
que el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, la
autoridad responsable llevó a cabo la publicación del
para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, pues lo
reclamado es la omisión de publicar las Reglas de
fiscal dos mil dieciocho.
Lo que se considera como una confesión calificada

divisible por parte de la quejosa recurrente, ya que
admite la existencia del Acuerdo por el que se
mil diecinueve, publicado en el Diario Oficial de la
108
Federación el veintiocho de febrero de dos mil

diecinueve, y que entró en vigor el uno de marzo de
dicho año.
La citada confesión expresa contenida en el recurso

de queja merece valor probatorio pleno, en términos
de lo dispuesto en los artículos 95, en relación con el
199, del supletorio Código Federal de
Procedimientos Civiles,24 y es apta para tener por
demostrado que la parte quejosa tuvo conocimiento
de la existencia del referido Acuerdo por el que se
mil diecinueve.
Al respecto, tiene aplicación por las razones que la

informan la tesis número 2a.XXXVI/2015 (10a.)
emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, que señala lo siguiente:
‘PRUEBA CONFESIONAL POR POSICIONES.

TIPOLOGÍA Y NATURALEZA JURÍDICA DEL
INSTRUMENTO DE PRUEBA PROHIBIDO EN
TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 119, PÁRRAFO PRIMERO,
DE LA LEY DE AMPARO. En el referido precepto se
señala que en el juicio de amparo serán admisibles toda
clase de pruebas, excepto la relativa a la confesional por
24
“Artículo 95.- La confesión puede ser expresa o tácita: expresa, la que se hace
clara y distintamente, ya al formular o contestar la demanda, ya absolviendo
posiciones, o en cualquier otro acto del proceso; tácita, la que se presume en los
casos señalados por la ley.”
“Artículo 199.- La confesión expresa hará prueba plena cuando concurran, en
ella, las circunstancias siguientes:
I.- Que sea hecha por persona capacitada para obligarse;
II.- Que sea hecha con pleno conocimiento, y sin coacción ni violencia, y
III.- Que sea de hecho propio o, en su caso, del representado o del cedente, y
concerniente al negocio.”
109
posiciones; en este sentido, la teleología de dicho

precepto implica la intención del legislador en cuanto a
prohibir la absolución de posiciones, con el objeto de
provocar la aceptación de hechos imputados a las
autoridades señaladas como responsables en el juicio
de amparo o sobre hechos propios del quejoso que el
tercero interesado pretende desvirtuar mediante la
respuesta a preguntas específicas. Bajo este contexto, el
objeto de dicha restricción es que las partes en el juicio
de amparo no se interroguen entre sí, en la inteligencia
de que en el juicio de amparo no se prohíbe
expresamente la confesional espontánea, como la
derivada de manifestaciones que se presentan al
rendirse el informe con justificación o tratándose del
quejoso, precisiones sobre el acto reclamado, como
puede ser la fecha en la que se hizo sabedor de éste.”25
Y en segundo término en razón de que las

disposiciones previstas en el mencionado Acuerdo
por el que se emiten las Reglas de Operación del
Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas
y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el
ejercicio fiscal dos mil diecinueve, son de orden
público, precisamente porque resguardan el propio
orden público y tutelan el interés social,
precisamente porque el mencionado acuerdo lo que
se pretende es apoyar a las madres, padres solos o
tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su
cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de
cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día
antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y
25
Décima Época, Registro: 2009209, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Publicación: viernes 22 de mayo de 2015
09:30 horas, Materia(s): (Común).
110
niños con alguna discapacidad debidamente

certificada, a través de subsidios que les permitan
acceder a los servicios de cuidado y atención
infantil; y otorgarles directamente a los citadas
madres, padres o tutores los referidos apoyos
económicos.
En efecto, del mencionado Acuerdo por el que se

mil diecinueve, en lo que interesa se advierte lo
siguiente:
(…)
1) En la regla 1 ‘Introducción’ se indica que el

Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y
Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio
fiscal dos mil diecinueve, apoya a las madres,
padres solos o tutores con hijas e hijos o niñas y
niños bajo su cuidado de entre 1 año y hasta un día
antes de cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y
hasta un día antes de cumplir 6 años de edad en
caso de niñas y niños con alguna discapacidad
debidamente certificada, a través de subsidios que
les permitan acceder a los servicios de cuidado y
atención infantil.
Así como, que el Programa busca que las madres,

los padres solos o tutores, que trabajan, buscan
empleo o estudian, tengan facilidades para obtener
el cuidado y atención infantil y cuenten con tiempo
disponible para incorporarse o permanecer en el
mercado laboral o, en su caso, para estudiar.
111
También señala, que la población potencial del

Programa se define como el grupo de madres de 15
años y más, con hijas e hijos de entre 1 año y hasta
un día antes de cumplir 4 años de edad y, de entre 1
año y hasta un día antes de cumplir 6 años de edad
para niñas y niños con alguna discapacidad sin
acceso directo o por parentesco a los sistemas de
seguridad social, en específico al cuidado y atención
infantil como prestación laboral.
Que por su parte, la población objetivo es un

subconjunto de la población potencial, el cual
contempla aquellas personas que se encuentren en
condición de ocupación disponible, desocupada,
subocupada u ocupada en el sector informal o
formal y específicamente se refiere a las personas
que no tienen empleo, buscan un empleo o tienen un
empleo que no les brinda seguridad social o el
acceso a los servicios de cuidado y atención infantil.
2) De acuerdo con la regla 3.4. ‘Tipos y Montos de

Apoyo’, el apoyo económico se proporciona de la
siguiente manera:

cargo de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir
los 4 años de edad: $1,600.00 (mil seiscientos pesos
00/100 moneda nacional) bimestrales, por cada niña
o niño.

cargo, con discapacidad de entre 1 año y hasta un
día antes de cumplir los 6 años de edad: $3,600.00
(tres mil seiscientos pesos 00/100 moneda nacional)
bimestrales, por cada niña o niño.
112
También refiere la citada regla que el Gobierno de

México, por conducto de la Secretaría de Bienestar,
brinda los apoyos a las personas beneficiarias por
un máximo de tres niñas o niños, por hogar, en el
mismo periodo, salvo que se trate de nacimientos
múltiples.
Así como, que el Gobierno de México, a través de la

Secretaría de Bienestar, entrega los apoyos
señalados, directamente a la madre, padre solo o
tutor.
3) De acuerdo con la Regla 4.4. ‘Integración del Padrón

de Beneficiarios’ las personas que al treinta y uno de
diciembre de dos mil dieciocho se encontraban
incluidas en el padrón de beneficiarios en la
modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres
solos, serán integrados al padrón de beneficiarios
del Programa para dos mil diecinueve.
De lo anterior se advierte que con el referido

para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, se va a
seguir apoyando a las madres, padres solos o
tutores con hijas e hijos o niñas y niños bajo su
cuidado de entre 1 año y hasta un día antes de
cumplir 4 años de edad y, entre 1 año y hasta un día
antes de cumplir 6 años de edad en caso de niñas y
niños con alguna discapacidad debidamente
certificada, mediante subsidios que les permitan
acceder a los servicios de cuidado y atención
infantil, para lo cual se les va a otorgar directamente
a aquellos los apoyos económicos siguientes: a)
113
Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a su cargo

de entre 1 año y hasta un día antes de cumplir los 4
años de edad: **********bimestrales, por cada niña o
niño; y b) Madre, padre o tutor con niña(s) y niño(s) a
su cargo, con discapacidad de entre 1 año y hasta un
día antes de cumplir los 6 años de edad:
**********bimestrales, por cada niña o niño. Así como
que las personas que al treinta y uno de diciembre
de dos mil dieciocho se encontraban incluidas en el
padrón de beneficiarios en la modalidad de apoyo a
madres trabajadoras y padres solos, serán
integrados al padrón de beneficiarios del Programa
para dos mil diecinueve.
Por ello se estima, que el citado Acuerdo por el que

se emiten las Reglas de Operación del Programa de
mil diecinueve, se trata de un acuerdo administrativo
de carácter general que resulta de orden público
para efectos de la suspensión del acto reclamado en
el juicio de amparo, pues sus disposiciones
protegen el interés público toda vez que los
beneficiados con dicho acuerdo evidentemente son
debidamente certificada, dado que a ellos
directamente se les entregaran los apoyos
económicos en mención por parte de la Secretaría
de Bienestar.
114
En ese sentido, el citado Acuerdo por el que se

mil diecinueve, protege el interés superior del menor,
pues lo que busca es que se entregue directamente a
o niñas o niños bajo su cuidado de entre las
mencionadas edades, los referidos apoyos
económicos, y ante ello con las disposiciones de
dicho acuerdo no se causa perjuicio alguno a tales
menores, sino lo contrario se les causa un beneficio
ya que el referido apoyo lo van a recibir directamente
las citadas personas que están bajo el cuidado de
ellos; máxime que dicho acuerdo en ningún
momento trata de desconocer a las personas que al
treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho se
encontraban incluidas en el padrón de beneficiarios
en la modalidad de apoyo a madres trabajadoras y
padres solos, sino por el contrario señala que dichas
persona serán integrados al padrón de beneficiarios
del Programa para dos mil diecinueve.
Además de la ponderación de la apariencia del buen

derecho y el interés social, se advierte que en la
especie sería mayor el perjuicio que resentiría la
está interesada en que se cumplan por parte de los
115
dos mil diecinueve, que contiene dicho acuerdo, es

decir, que el Gobierno de México a través de la
Secretaría de Bienestar les entregue directamente a
debidamente certificada, los apoyos económicos
referidos, y no mediante terceras personas, como lo
son quienes prestan el servicio de estancias
infantiles.
De ahí, que en el caso de concederse la medida

cautelar solicitada sí se generaría una afectación al
orden público y al interés general, dado que como se
indicó el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de
fiscal dos mil dieciocho, que es conforme al cual se
solicita la suspensión de los actos reclamados, a la
fecha ya no se encuentra vigente, pues desde el uno
de marzo de dos mil diecinueve, se encuentra en
vigor el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de
para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, y porque
las reglas de operación de éste último son de orden
público, toda vez que resguardan el propio orden
público y tutelan el interés social, y ante ello la
sociedad tiene interés en que se cumplan dichas
disposiciones, razones por las cuales no se cumple
con el requisito de procedencia de la suspensión
contenido en la fracción II del artículo 128 de la Ley
116
de Amparo, relativo a que no se contravengan el

orden público y el interés social.
Por último, en una parte del agravio aduce la quejosa

recurrente que los actos reclamados en la demanda
de garantías son inconstitucionales y por ello debe
concederse la suspensión de los mismos; así como
que lo determinado en el segundo transitorio del
para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, es ilegal
ya que la abrogación que dispone se encuentra
viciada de origen, dado que unas reglas no pueden
estar por encima de la ley, es decir, del Presupuesto
de Egresos de la Federación del año dos mil
diecinueve.
Dichos argumentos son inoperantes, ya que se

encuentran relacionados con el fondo del asunto, ya
que el estudio de los mismos implicaría que este
órgano jurisdiccional tuviera que analizar si los
actos reclamados resultan constitucionales o no, así
como verificar si lo previsto en el artículo segundo
transitorio del mencionado acuerdo tiene un vicio de
origen; cuestiones de las que en este momento no
se puede realizar su análisis ya que ello equivaldría a
entrar a estudiar el fondo del negocio, que es propio
de la sentencia constitucional que se emita en el
juicio principal, y no a la medida suspensiva.
Tiene aplicación a lo anterior, por las razones que la

informan la tesis emitida por la otrora Tercera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que
dice lo siguiente:
117
‘SUSPENSIÓN, EN EL INCIDENTE DE, NO PUEDEN

INTRODUCIRSE CUESTIONES DE FONDO. De tomar
en cuenta la prueba pericial que se rindió en el juicio
ejecutivo mercantil en que fue dictada la resolución que
se estima atentatoria, que redujo el monto del embargo,
y resolver en vista de este documento, si fue o no
excesivo el embargo llevado a cabo, equivaldría a entrar
a estudiar el fondo de la cuestión que se debate en el
juicio con el que se relaciona el incidente, lo que sería
ilegal.’26
También cobra aplicación al caso, la tesis del Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con
número de registro 291181, de rubro y texto
siguientes:
‘CUESTIONES DE FONDO.- No deben tratarse, ni

mucho menos resolverse, en el auto que concede o
niega la suspensión’.27
Consecuentemente, ante lo infundado e inoperante

de los argumentos aducidos en el único agravio, lo
procedente es, negar la suspensión provisional a la
quejosa de los actos reclamados en su demanda de
garantías, y por ende declarar infundado el presente
recurso de queja.”
CUARTO. Inexistencia de la contradicción. El objeto de

resolución de una contradicción de tesis consiste en unificar criterios
discrepantes a fin de procurar seguridad jurídica; por lo que para
determinar si existe o no una contradicción de tesis será necesario
26
Registro No. 343073, Localización: Quinta Época, Instancia: Tercera Sala,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación, tomo CVII, Página: 1149, Tesis
Aislada, Materia(s): Común
27
Visible en el Semanario Judicial de la Federación, quinta época, página
cuatrocientos veintiuno.
118
analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos

involucrados, con el objeto de identificar si en algún aspecto de los
respectivos razonamientos se tomaron decisiones, si no
necesariamente contradictorias, sí distintas y discrepantes. Al
respecto, es de atenderse a la jurisprudencia P./J. 72/2010 del Pleno
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo XXXII, Agosto de dos mil diez, página siete, de rubro y texto
siguientes:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS

SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE
CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS
CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN
MISMO PUNTO DE DERECHO,
INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES
FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN
EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107,
fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se
advierte que la existencia de la contradicción de criterios
está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación o los tribunales colegiados de
circuito en las sentencias que pronuncien sostengan
‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio
adoptado por el juzgador a través de argumentaciones
lógico-jurídicas para justificar su decisión en una
controversia, lo que determina que la contradicción de
tesis se actualiza cuando dos o más órganos
jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos
discrepantes sobre un mismo punto de derecho,
independientemente de que las cuestiones fácticas que
lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica
judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más
asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho
como en los de hecho, de ahí que considerar que la
contradicción se actualiza únicamente cuando los
asuntos son exactamente iguales constituye un criterio
rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios
jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se
centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no
119
en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones

fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico
respecto del cual se sostienen criterios opuestos y,
consecuentemente, se denuncian como contradictorios,
generalmente son cuestiones secundarias o
accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de
los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este
Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001
de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la
contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer
que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver
los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas
esencialmente iguales y se adopten posiciones o
criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del
tema jurídico materia de la contradicción con base en
‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista
estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el
análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que
es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia
establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su
existencia al cumplimiento del indicado requisito
disminuye el número de contradicciones que se
resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que
debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente
opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de
una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de
criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución
de temas jurídicos que se extraen de asuntos que
pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones
fácticas, lo cual es congruente con la finalidad
establecida tanto en la Constitución General de la
República como en la Ley de Amparo para las
contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el
propósito para el que fueron creadas y que no se
desvirtúe buscando las diferencias de detalle que
impiden su resolución28”.
También debe observarse la tesis P. XLVII/2009 del Pleno de
este Alto Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la
28
Datos: Época: Novena Época. Registro: 164120, Instancia: Pleno, Tipo de
Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XXXII, Agosto de 2010, Materia(s): Común Tesis: P./J. 72/2010, Página:
7.
120
Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página

sesenta y siete, que dice:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE

EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS
SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS
EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J.
26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA’, sostuvo su firme
rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las
que las sentencias respectivas hubieran partido de
distintos elementos, criterio que se considera
indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su
función unificadora de la interpretación del orden jurídico
nacional, de modo que no solamente se resuelvan las
contradicciones claramente inobjetables desde un punto
de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia
sobre un problema central se encuentre rodeado de
situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad
de supuestos legales aplicables o por la profusión de
circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que
atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada
por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un
mismo problema jurídico no encuentra justificación en la
circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran
tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios
o secundarios que les precedan, ya que las
particularidades de cada caso no siempre resultan
relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema
jurídico central, perfectamente identificable y que amerite
resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que
pudiera haber duda acerca del alcance de las
modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse
la decisión que conduzca a la certidumbre en las
decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa
del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las
características menores que revistan las sentencias en
cuestión, y previa declaración de la existencia de la
contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el
Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del
problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda
121
clase de aclaraciones, en orden a precisar las

singularidades de cada una de las sentencias en
conflicto, y en todo caso, los efectos que esas
peculiaridades producen y la variedad de alternativas de
solución que correspondan29”.
Conforme a los criterios aquí reproducidos, para que exista la

contradicción de criterios, es necesario que los órganos
involucrados en los asuntos materia de la denuncia hayan:
A. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,
B. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la

resolución de la controversia planteada.
Entonces, existe contradicción de tesis siempre y cuando se

satisfagan los dos supuestos enunciados, es decir, que aun sin
valorar elementos de hecho idénticos, los órganos jurisdiccionales
contendientes estudien la misma cuestión jurídica -el sentido de una
norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada
institución o cualquier otra cuestión jurídica en general-, y que a
partir de ésta arriben a decisiones encontradas; sin que sea
obstáculo que los criterios jurídicos sobre un mismo punto de
derecho no provengan del examen de los mismos elementos de
hecho, sobre todo cuando se trate de aspectos meramente
secundarios o accidentales que al final, en nada modifican la
situación examinada por los órganos contendientes, pues lo
relevante es que las posturas de decisión sean opuestas, salvo
cuando la variación o diferencia fáctica sea relevante e incida de
manera determinante en los criterios sostenidos.
29
Datos: Época: Novena, Registro: 166996, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis:
Aislada , Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX,
Julio de 2009, Materia(s): Común, Tesis: P. XLVII/2009 , Página: 67
122
Así, si las cuestiones fácticas aún siendo parecidas, influyen

en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea
porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos
elementos particulares o la legislación aplicable da una solución
distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de
tesis no puede configurarse, porque no podría arribarse a un criterio
único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada
problema jurídico resuelto, pues conllevaría una revisión de los
juicios o recursos fallados por los órganos en contienda, ya que si
bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la
contradicción de tesis, ello es viable cuando el criterio que
prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios
de los órganos participantes.
Además, es pertinente destacar que es innecesario que los

criterios divergentes estén plasmados en tesis redactadas y
publicadas en términos de los artículos 218 a 220 de la Ley de
Amparo, porque basta que se encuentren en las consideraciones de
los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano contendiente
de que se trata, al tenor de la jurisprudencia 2a./J. 94/2000 de la
Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, noviembre de
dos mil, página trescientos diecinueve, que dice:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA

REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES
PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A
PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI
PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA
LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución
General de la República, 197 y 197-A de la Ley de
Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una
misma cuestión jurídica como forma o sistema de
integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la
tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado
123
por un órgano jurisdiccional al examinar un punto

concreto de derecho, cuya hipótesis, con características
de generalidad y abstracción, puede actualizarse en
otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo
establecido en el artículo 195 de la citada legislación,
debe redactarse de manera sintética, controlarse y
difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del
carácter de tesis, en tanto que esta investidura la
adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos
inicialmente enunciados de generalidad y abstracción.
Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin
ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar
de que no se haya redactado en la forma establecida ni
publicado y, en tales condiciones, es susceptible de
formar parte de la contradicción que establecen los
preceptos citados30”.
De los antecedentes y consideraciones sustentadas por cada

uno de los órganos contendientes, se advierte que no existe la
contradicción de tesis denunciada, porque de los hechos
analizados en los tres asuntos denunciados como posiblemente
contradictorios, se obtiene que tienen origen en circunstancias y
planteamientos distintos, lo cual derivó en decisiones diversas
precisamente atendiendo a las características propias de cada caso.
En efecto, como se recordará, la posible oposición de criterios

se planteó entre lo resuelto en tres recursos de queja interpuestos
contra las resoluciones de los Jueces de Distrito que proveyeron
sobre la suspensión provisional, los cuales fueron fallados por tres
Tribunales Colegiados que, respectivamente, ejercen su jurisdicción
territorial en los Estados de Chihuahua y Nuevo León.
En el caso de Chihuahua se señalaron como actos

reclamados, la reducción del apoyo asignado al programa de
30
Datos: Época: Novena, Registro: 190917, Instancia: Segunda Sala, Tipo de
Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XII, Noviembre de 2000, Materia(s): Común, Tesis: 2a./J. 94/2000,Página:
319.
124
estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, contenido

en el presupuesto de egresos de dos mil diecinueve, así como las
Reglas de operación de dicho programa también de dos mil
diecinueve. El Juez de Distrito concedió la suspensión tanto a la
dueña de una estancia infantil como a las madres de menores
quejosos, en los siguientes términos:
“6. Efectos de la suspensión. Dado el análisis sobre

la procedencia de la medida cautelar recién
efectuado, los efectos de la suspensión deben
fijarse en términos del artículo 147 de la Ley de
Amparo, lo cual implica: 1. Que no se ejecute sobre
las quejosas la reducción efectuada en el
Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
2019, respecto del programa social que nos ocupa,
en los diferentes rubros en los cuales quedó
contemplado. 2. En congruencia, que no se ejecuten
los efectos del Acuerdo por el que se emiten las
Trabajadoras para el ejercicio fiscal 2019, sobre las
quejosas, por lo que deberá estarse a las
disposiciones del Acuerdo por el que se emiten las
Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2018. Lo
anterior atendiendo a que se estima que dicho
Acuerdo en el que se establecen las Reglas de
Apoyar a Madres Trabajadoras para el Ejercicio
Fiscal 2018 es el último acto administrativo donde
se reconoció la garantía (impulso a estancias
infantiles) a que se ha aludido a lo largo de esta
resolución, aunado a que la autoridad competente
emitió, según fue dicho, un acto administrativo
(comprobante de incorporación e inscripción)
favorable a los menores, cuya vigencia no culmina
en un ejercicio fiscal determinado sino hasta que
cumplan la edad límite ahí señalada, por lo que debe
entenderse que las Reglas de Operación para el
ejercicio fiscal 2018, son aplicables mientras
subsista el derecho de los menores que se busca
proteger, al haberse paralizado los efectos del acto
combatido, precisamente, por desconocer esa
125
garantía. 3. Consecuentemente, se otorgue a la

quejosa ********** como beneficiaria del programa,
los apoyos que le corresponden conforme a las
cantidades y modalidad (impulso a los servicios de
cuidado y atención infantil) establecidas en las
Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2018, a
efecto de que pueda continuar prestando el servicio
a los menores que ya se encuentran registrados
como beneficiarios del programa hasta esta fecha
en esa estancia infantil, entre los que se encuentran,
desde luego, los hijos menores del resto de las
quejosas. 4. Para materializar lo anterior, la
autoridad responsable, Secretaría de Bienestar,
deberá realizar las gestiones pertinentes a efecto de
que se concrete lo señalado en el punto anterior a
favor de las quejosas, bajo el entendido de que
todas las autoridades que se encuentren
relacionadas con el cumplimiento que deba darse a
esta medida cautelar se encuentran vinculadas a la
observancia de esta resolución.”
El recurso de queja fue interpuesto por el Presidente de la

República en contra de la concesión de la suspensión provisional en
los términos señalados, y el Tribunal Colegiado con sede en
Chihuahua, confirmó dicha determinación al declarar inoperantes e
infundados los agravios.
Inoperantes porque los juzgadores de amparo per se no violan

derechos fundamentales, pues así estimarlo llevaría a la condición
de que se ejerciera un control constitucional sobre otro de la misma
jerarquía; amén de considerar a un Juez de Distrito como autoridad
responsable. Aunado a que algunos de ellos están relacionados con
el fondo del asunto.
E infundados porque las quejosas sí acreditaron su interés

suspensional; además de que al aplicarse la reducción en el pago
126
del programa se afectaría el principio de progresividad, el apoyo a

los dueños de las estancias y el interés superior de los menores.
Por su parte, en los dos casos de Nuevo León, se señalaron

como actos reclamados la omisión de publicar las Reglas de
operación de dos mil diecinueve, para el programa de estancias
infantiles para apoyar a madres trabajadoras, así como la falta de
entrega del subsidio previsto en el presupuesto de egresos de la
Federación para dicho ejercicio fiscal. Siendo que el mismo Juez de
Distrito en ambos asuntos negó la suspensión a dos quejosas
propietarias de estancias infantiles; lo cual realizó en los siguientes
términos:
“El a quo negó la suspensión provisional de los

actos reclamados mediante acuerdo de fecha uno
de marzo de dos mil diecinueve, en virtud de
contravenirse disposiciones de orden público y se
causaría perjuicio al interés social, en
contravención al arábigo 128, fracción II, de la Ley
de la Materia.
Agregó que en el caso, considerando los efectos

para los cuales se solicita la medida suspensional,
estimó que de otorgarse la misma se contravendría
el orden público y se causaría perjuicio al interés
social, pues la quejosa no cuenta actualmente, en
principio, con algún derecho previamente
constituido que deba prolongarse en su origen y
protegerse con la medida cautelar.
Adujo que ello era así, toda vez que con la presente
medida la amparista pretende, esencialmente, que
las responsables le continúen entregando
erogaciones por concepto del Programa de
Trabajadoras, conforme a las reglas de operación
establecidas para el ejercicio fiscal dos mil
127
dieciocho; no obstante que a la fecha dichas

disposiciones no se encuentran vigentes.
Relató que a la fecha de presentación de la
demanda, la solicitante de tutela constitucional no
cuenta con un derecho preexistente a seguir
recibiendo las erogaciones del Programa de
dieciocho, una vez concluido este último.
Señaló que se estaría constituyendo un derecho a
favor de la parte quejosa del cual carece, en
contravención con lo dispuesto por el artículo 131
de la ley de la materia, el cual dispone que en
ningún caso, el otorgamiento de la medida cautelar
podrá tener por efecto modificar o restringir
derechos ni constituir aquéllos que no haya tenido
el quejoso antes de la presentación de la demanda.
Indicó que de otorgarse la medida solicitada para
que las responsables continúen entregando
recursos para el apoyo a madres trabajadoras, de
conformidad con un programa que a la fecha no se
encuentra vigente, el órgano jurisdiccional se
estaría sustituyendo en las facultades de las
autoridades, respecto a la facultad con que cuentan
para administrar los recursos del Estado, lo cual,
es una cuestión que involucra el orden público e
interés social, acorde a los postulados que
emergen del numeral 134 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Concretó que el Programa de Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras para el
ejercicio fiscal dos mil dieciocho, forma parte de
una de las políticas públicas del Estado para
atender a cuestiones de índole social; empero, es
de explorado derecho que no hay una fórmula
única y previamente definida para buscar sus
objetivos; de ahí que no puede, a través de la
suspensión, perpetuarse el referido programa en
los términos que estaba en el dos mil dieciocho; no
se inadvierte que en el Presupuesto de Egresos
para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve,
específicamente en el anexo 13, se encuentra
autorizada una partida para el ‘Programa de
estancias infantiles para apoyar a madres
128
trabajadoras’; sin embargo –adujo— ello no conlleva

a que dicho programa deba autorizarse en los
mismos términos y condiciones en que se venía
haciendo en el dos mil dieciocho, pues el Estado,
en uso de sus facultades, a fin de desarrollar el
citado programa, puede hacerlo a través de
diversas reglas de operatividad, con el único fin de
dar cumplimiento al mismo.
Finalmente, arguyó que no pasaba inadvertido que
en la demanda se arguye (sic) la protección al
interés superior de los menores; sin embargo –
sostuvo el juez— la quejosa no es una menor de
edad, ni promueve la instancia constitucional en
representación de alguno de ellos, sino que acude
al juicio de amparo apoyada en el convenio de
concertación que le permitía recibir recursos
públicos al brindar el servicio de estancia infantil;
de ahí que la medida suspensiva no pudiera
analizarse a la luz de dichos argumentos.”
Ello en atención a que las quejosas solicitaron la suspensión

de los actos reclamados de la siguiente manera:
“Asimismo solicitó la suspensión de los actos

reclamados para los siguientes efectos:
1. Se le entreguen, de acuerdo con las reglas de
operación establecidas para el ejercicio fiscal de
dos mil dieciocho, las erogaciones por concepto
del programa de estancias infantiles para apoyar a
2. Se habiliten los mecanismos, apartados y
operación conforme al modelo anterior.
3. No se cancele, ni sea retirado del registro en el
padrón del programa de estancias infantiles para
apoyar a madres trabajadoras.
4. No se vea afectado el presupuesto de egresos ya
autorizado en el paquete fiscal dos mil diecinueve,
129
respecto de los programas de estancias infantiles

para apoyar a madres trabajadoras.”
El Primer Tribunal Colegiado de dicha entidad federativa,

confirmó la decisión del juez al declarar infundados los agravios
propuestos por la quejosa recurrente.
Ello, sobre la base de que no existe un derecho que

restablecer, pues la dueña de la estancia continuará siendo
beneficiada con el programa; que éste no se puede pagar conforme
a las Reglas de dos mil dieciocho, por existir prohibición expresa al
no estar así fijado en el presupuesto; que el análisis de la reducción
es materia del fondo del asunto; y que se estaría constituyendo un
derecho a favor de la quejosa y el juez se estaría sustituyendo en
las facultades propias de la responsable.
Mientras que el Segundo Tribunal Colegiado de aquel Estado

también confirmó la decisión del juez al declarar inoperantes e
infundados los agravios propuestos por la quejosa recurrente.
Inoperantes porque el análisis de la constitucionalidad o no de

la reducción en el apoyo que se otorga, es materia del fondo del
asunto; e infundados porque se afectarían disposiciones de orden
público y se causaría perjuicio al interés social, pues las reglas de
operación de dos mil dieciocho ya no se encuentran vigentes.
Ahora bien, de los antecedentes expuestos se advierte que los

recursos de queja fallados por los tres Tribunales Colegiados
contendientes partieron de hechos muy distintos, como son:
130
1) El momento en que se promovieron los juicios de

amparo. En dos casos (Nuevo León) la demanda se
presentó antes de la publicación de las Reglas de
Operación del Programa de Apoyo para el ejercicio fiscal
dos mil diecinueve; y en el otro caso (Chihuahua) después
de la difusión de tal Programa.
2) La unidad o pluralidad de coagraviados en el juicio

(madres y responsables de la estancia infantil). En dos
casos, la promoción del juicio se formuló en lo individual por
parte de las propietarias de estancias infantiles (Nuevo
León); y en el otro caso (Chihuahua) la demanda se
promovió en forma conjunta, tanto por la responsable de la
estancia infantil, como por parte de cinco de las madres de
los menores inscritos en ella.
3) La unidad o pluralidad de pretensiones con un fin

común. En dos casos (Nuevo León), se reclamó la omisión
de publicar las reglas de operación de dos mil diecinueve,
la entrega del subsidio previsto en el presupuesto de ese
ejercicio, así como que se les pagara conforme a las reglas
de operación de dos mil dieciocho; y en el otro caso
(Chihuahua) se propuso en el amparo una dualidad de
pretensiones con un fin común, esto es, para que por un
lado, se mantuvieran los apoyos a las cinco madres de los
menores, y por el otro, para que se ministraran los diversos
recursos a la estancia infantil que permitieran el
mantenimiento y conservación de esa negociación, para
ofrecerles a las cinco quejosas un servicio de calidad.
131
4) Conformidad o inconformidad por parte de la autoridad

responsable y quejosas con el auto de la suspensión
provisional. En dos casos (Nuevo León) la queja fue
promovida por las quejosas dueñas de estancias infantiles,
contra la negativa de la suspensión provisional decretada
por el juez; mientras que en el otro caso (Chihuahua), la
queja la promovió la autoridad responsable, contra la
concesión de la medida cautelar decretada por el juez.
5) Efectos de las resoluciones a las quejas. En dos casos

(Nuevo León), los efectos de la negativa de la suspensión
se traducen en que los apoyos se otorguen conforme a las
Reglas de Operación de dos mil diecinueve; mientras que
en el otro (Chihuahua), los efectos de la suspensión
concedida fueron para que se pague conforme a las Reglas
de operación de dos mil dieciocho. Pero en ambos casos,
atendiendo a las pretensiones específicas planteadas de
manera diferente en cada una de las demandas.
Esas divergencias en la manera como se formularon las

respectivas demandas de amparo en los tres juicios, permiten
concluir que las resoluciones pronunciadas en los correspondientes
recursos de queja no tuvieron origen en los mismos supuestos de
hecho, y por ello, tales determinaciones también tuvieron que ser
distintas.
En efecto, en los dos casos radicados en Nuevo León sólo

promovieron amparo las propietarias de las estancias infantiles, pero
además, reclamaron la omisión de publicar las Reglas de operación
de dos mil diecinueve, para el programa de estancias infantiles para
apoyar a madres trabajadoras, así como la falta de entrega del
subsidio previsto en el presupuesto de egresos de la Federación
132
para dicho ejercicio fiscal; de ahí que la suspensión hubiese sido

negada en los términos señalados.
En cambio, en el otro asunto (Chihuahua) acudieron al amparo

tanto la propietaria de una estancia infantil como las madres de
cinco menores quejosos, reclamando la reducción del apoyo
asignado al programa de estancias infantiles para apoyar a madres
trabajadoras, contenido en el presupuesto de egresos de dos mil
diecinueve, así como las Reglas de operación de dicho programa
también de dos mil diecinueve; respecto de los cuales se concedió
la suspensión provisional en los términos señalados.
En estas condiciones, las diferencias descritas hacen inviable

proponer un punto de contradicción, ya que si bien ambos
Tribunales Colegiados discreparon respecto de los montos de los
apoyos que debían otorgarse a las madres de los menores por
virtud de la suspensión provisional, porque dos de ellos sostuvieron
implícitamente (Nuevo León) que debían aplicarse los previstos para
dos mil diecinueve, y el otro (Chihuahua) determinó que debían
entregarse los que había establecido para ellas el Programa dos mil
dieciocho, esa diferencia obedeció a la forma en la que se
formularon las correspondientes demandas de amparo, pues en
este último asunto (Chihuahua) el Tribunal Colegiado del
conocimiento tuvo en cuenta que el amparo fue promovido tanto por
la estancia infantil quejosa como por las madres de los menores, lo
cual fue uno de los factores que llevó a dicho órgano jurisdiccional a
inclinar su criterio para optar por reactivar el Programa dos mil
dieciocho de manera integral, es decir, tanto por lo que hace a los
recursos para las madres quejosas, como respecto del diverso
apoyo que ya había recibido la estancia responsable, porque tales
cantidades, en lugar de restituirlas a la Tesorería, las habría de
aplicar para dar el servicio a las madres quejosas en la misma forma
133
que lo había venido haciendo en el anterior ejercicio dos mil

dieciocho, y éstas a su vez, deberían pagar a la estancia lo
correspondiente a la misma anualidad.
Esta conjunción de pretensiones con un fin común, tanto de las

madres quejosas, como de la responsable de la estancia infantil en
la que se encontraban inscritos los hijos de aquéllas, consistente en
reactivar las Reglas de Operación del Programa dos mil dieciocho
para que se mantuvieran los apoyos a las progenitoras y los que
sirven para la conservación y mantenimiento de las estancias, no la
tuvo presente los otros dos Tribunales Colegiados (Nuevo León) y
ello dio lugar a que no pudiera adoptar una decisión integral de la
problemática planteada, debido a que en los asuntos que analizó, la
demanda de amparo se formuló simplemente por dos de las
propietarias de estancias infantiles cuando ni siquiera se habían
emitido las Reglas de Operación del Programa para el ejercicio de
dos mil diecinueve, por lo que estos Tribunales Colegiados (Nuevo
León) no tuvieron que resolver la complejidad que representaba
pronunciarse –en una misma resolución– sobre el análisis conjunto
de la situación de la estancia infantil y de sus educandos, cuando
promueven amparo los progenitores con esa negociación en una
comunidad de intereses recíprocos.
Consecuentemente, procede declarar inexistente la contradicción

de criterios denunciada.
Por lo expuesto y fundado, se;
RESUELVE:
134
ÚNICO. Es inexistente la contradicción de tesis a que este

expediente se refiere.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución a los Tribunales

Colegiados de Circuito contendientes y, en su oportunidad,
archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros
Alberto Pérez Dayán, Eduardo Medina Mora I., José Fernando
Franco González Salas, Yasmín Esquivel Mossa y Presidente Javier
Laynez Potisek. El señor Ministro Javier Laynez Potisek, votó contra
consideraciones y formulará voto concurrente.
Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y la Ministra

Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE
MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK
PONENTE
135
MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA
SECRETARIA DE ACUERDOS
JAZMÍN BONILLA GARCÍA
EL SUSCRITO ARTURO NAZAR ORTEGA HACE CONSTAR QUE LAS HOJAS QUE
ANTECEDEN PERTENECEN A LA EJECUTORIA PRONUNCIADA EN SESIÓN DE
CATORCE DE AGOSTO DEL DOS MIL DIECINUEVE, EN EL EXPEDIENTE
NÚMERO CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2019, ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DECIMOSÉPTIMO
CIRCUITO Y LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO AMBOS EN
MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO, REFLEJAN LA DECISIÓN
ADOPTADA EN FORMA UNÁNIME POR LA Y LOS MINISTROS INTEGRANTES DE
ESTA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN,
CUYO PUNTO RESOLUTIVO ES: “ÚNICO. ES INEXISTENTE LA CONTRADICCIÓN
DE TESIS A QUE ESTE EXPEDIENTE SE REFIERE.” VA DEBIDAMENTE
COTEJADA, SELLADA, RUBRICADA Y FOLIADA.
En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo
General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de
la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada
legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos
normativos.
Revisó: LISS
136

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CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2019

SUSCITADA ENTRE EL PRIMER TRIBUNAL

PONENTE: YASMÍN ESQUIVEL MOSSA.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la

PRIMERO. Presentación de la denuncia de contradicción

SEGUNDO. Recepción. En proveído de dieciséis de mayo

de Justicia de la Nación, ordenó formar el expediente relativo a la

Asimismo, se determinó que como estaba íntimamente

TERCERO. Integración y turno. Mediante proveído de

CUARTO. Avocamiento. Por acuerdo de doce de agosto,

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

La Primera Sala conocerá de las materias civil y penal, y

TERCERO. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria

tribunales colegiados de la misma especialidad (administrativa) y de

SEGUNDO. Legitimación. La denuncia de contradicción de

TERCERO. Criterios contendientes.

Recurso de Queja ********** del índice del Primer Tribunal

Quien a través de la resolución de veinticuatro de abril de dos

“SEXTO. Los agravios propuestos por la autoridad

Resultan inoperantes los argumentos sintetizados en

Sirve de apoyo, por las razones que la informan, la

Instancia: Segunda Sala

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo III, Marzo de 1996

Tesis: 2a./J. 12/96

AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON LOS

las resoluciones emitidas por los Jueces de Distrito en

Por otra parte, resultan infundados los argumentos

En principio, es menester indicar que del acuerdo

inconforme cuando aduce omisión es (sic) ese

Ahora bien, el Programa de Estancias Infantiles para

Así, estas Reglas de Operación del Programa de

población objetivo a la que va dirigido dicho

 La primera, se encuentra encaminada al apoyo a

 La segunda, ocupada al impulso a los Servicios de

Respecto a la segunda modalidad descrita, se

Cruzada contra el Hambre, se deberán cumplir los criterios establecidos

citado precepto, de los que debe decirse que

En ese tenor, si la parte quejosa se ubica en la

Además, contrario a lo estimado por la responsable,

Tampoco le asiste la razón a la responsable respecto

dos mil diecinueve, el apoyo correspondiente a los

‘TERCERO. La Secretaría de Bienestar otorgará a las

CUARTO. Las personas que se afiliaron al Programa en

previstos los recursos federales o que omita la rendición

En el caso de que haya concluido el plazo del reintegro y

Consecuentemente, no es válido exigir, como lo

En otro aspecto, es de significarse que las

coinciden sustancialmente con el criterio de este

En torno a las manifestaciones de disenso de la

‘Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo

X. Los actos reclamados podrán ser objeto de

Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las

Como se advierte del precepto constitucional

Para decretar la medida el órgano jurisdiccional de

Lo que se traduce en sopesar el perjuicio que pueda

Ahora bien, la suspensión es considerada por la

En efecto, la suspensión se estructura en torno a la

que resulte inútil por falta de contenido; constituye,

Además, conviene destacar que de acuerdo con el

De acuerdo con la redacción del artículo 147 de la