Temario Específico ESTT - OEP 2005

Elaborado en 2003

TEMA 2

PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN

MATERIA DE TRÁFICO.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ATRIBUCIÓN DE
POTESTADES ESPECIFICAS A LA ADMINISTRACION.- LA PROBLEMÁTICA DEL
RANGO NORMATIVO DE LA DISCIPLINA JURIDICA DEL TRAFICO.

1.-PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN

MATERIA DE TRÁFICO
1.1.- Formas de intervención pública.
1.2.- La intervención pública en materia de tráfico
1.2.1.- Evolución histórica
1.2.2.- Elementos a que afecta la intervención
1.2.3.- Medios jurídicos utilizados
1.3.- Presupuestos constitucionales de la intervención pública en el tráfico
1.3.1.- Títulos de intervención y su superación en el momento actual
1.3.2.- Bienes y derechos constitucionales que intervienen en el fenómeno
del tráfico: verdaderos títulos de intervención.
2.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ATRIBUCIÓN DE POTESTADES ESPECÍFICAS A
LA ADMINISTRACIÓN
2.1.- El principio de jerarquía normativa
2.2.- El principio de legalidad de la actividad administrativa
2.3.- La normativa reguladora del tráfico y el principio de legalidad: potestades.
2.3.1.- Normas atributivas de potestades
2.3.2.- El principio de legalidad y la potestad sancionadora de la
administración
3.- LA PROBLEMÁTICA DEL RANGO NORMATIVO DE LA DISCIPLINA JURÍDICA
DEL TRÁFICO
3.1.- Consideraciones previas
3.2.- Rango de la normativa que regula el derecho de la libre circulación
3.3.- Rango de la normativa reguladora del tráfico
3.4.- ¿Debería de haber regulado la materia de tráfico una Ley Orgánica?

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 1 de 27

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1.- PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA INTERVENCION PUBLICA EN

MATERIA DE TRAFICO

1.1.- Formas de intervención pública.

Las formas de actuación administrativa están conectadas con los fines del
Estado, los cuales dependen de la ideología política predominante. Así en la época
absolutista únicamente se daban medidas de fomento, policiales y algún servicio
asistencial. Con el advenimiento del Estado de Derecho se suma a esas actividades la
de servicio público.

La ampliación cuantitativa de los fines del Estado ha influido en las formas de

actividad, ampliándolas también, y se ha producido otro fenómeno, el de una mayor
intensidad en las formas de su ejercicio, con el descubrimiento de nuevas técnicas
intervencionistas. La doctrina ha puesto de relieve que, a consecuencia de las citadas
técnicas, se está produciendo una invasión del campo privado por el Derecho Público

Son medidas intervencionistas:

- Las prohibiciones.
- Las autorizaciones previas como condicionantes de una actividad privada.
- Los mandatos positivos de hacer
- La inspección y vigilancia.

Jordana de Pozas señala que, para lograr la satisfacción de las necesidades

generales, se utilizan una gran variedad de medios que se pueden agrupar en cuatro
grupos: legislación, policía, fomento y servicio público.
- Legislación: los poderes públicos intervienen en diversos sectores a través de
medios jurídicos utilizando dos tipos de actividades, una normativa, que se
mueve en el ámbito de la creación del Derecho, y otra ejecutiva que procura su
aplicación.
- Policía: Para Garrido Falla se puede definir como el conjunto de medidas
coercitivas utilizadas por la Administración para que el particular ajuste su
actividad a un fin de utilidad pública. Se realiza esencialmente imponiendo a los
particulares unas conductas concretas (órdenes), imponiéndoles la no realización
de otras (prohibiciones), o condicionándolas al cumplimiento de determinados
requisitos que la Administración debe verificar (autorizaciones).
- Fomento: Garrido Falla lo define como aquella actividad que se dirige a
satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público,
protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los
particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen. Utiliza
medidas de carácter honorífico (por ejemplo, condecoraciones) o de carácter
económico (por ejemplo exenciones y desgravaciones fiscales).

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 2 de 27

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- Servicio público: Actividad fundamentalmente consistente en proporcionar

bienes o servicios a los administrados, bien directamente por la propia
Administración, bien a través de otra persona (concesionario).

1.2.- La intervención pública en materia de tráfico.

El vehículo de motor es un bien productor de riesgos y siendo el espacio por el

que se mueve escaso, coincidiendo en él circulaciones varias y diversas, se hace
necesaria la intervención de los poderes públicos en la materia de tráfico para regular,
ordenar y dar solución a los problemas técnicos, económicos y sociales que ha traído
consigo su aparición y proliferación.

La intervención administrativa en materia de tráfico se vale de todas las formas

jurídicas expuestas en el punto anterior.
 La Administración del Estado y los Municipios pueden aprobar Reglamentos.
 Como actividad de fomento podrían considerarse los Planes “Prever” y
“Renove”, destinados a renovar el Parque de Vehículos.
 Como actividad de servicio público podemos considerar la educación vial y
las Campañas de Información.

 Pero la actividad más predominante es la de policía, es decir, la actividad de

limitación. Las principales técnicas de limitación en materia de tráfico son:
- Las autorizaciones, que se exigen para poner en circulación los vehículos
de motor, para conducirlos, para la apertura y funcionamiento de Centros
de Enseñanza de la Conducción y los de Reconocimiento de las aptitudes
psicofísicas de los conductores (artículos 60. 1 y 2 y 61 de la LTSV
- La imposición de deberes es otra de las técnicas utilizadas por la
Administración para realizar una actividad de tipo limitativo. Se pueden
imponer a través de normas o actos administrativos. Los impuestos a través
de actos administrativos se llaman órdenes y requieren que la potestad de
la Administración de la que emanan haya sido conferida por Ley.

1.2.1.- Evolución histórica de la intervención del poder público en materia de

tráfico

Una regulación jurídica de la circulación ha sido en todos los tiempos necesaria y

ha existido desde siempre.

El poder público, desde la antigüedad, trató de ordenar y reglamentar la

necesidad de movimiento del hombre tratando de tutelar distintos intereses implícitos en
el fenómeno e intentando dar solución a los diferentes problemas que emergen del
mismo.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 3 de 27

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En la legislación romana se encuentran abundantes disposiciones sobre tráfico

y circulación en las vías terrestres, que tanta importancia adquirieron durante el Imperio
Romano gozando de un intenso tráfico, que favorecía la consecución de diversos
intereses: políticos, militares, económicos, sociales, culturales, etc., participando de esa
red viaria la Península Ibérica que, hasta entonces, debido a su orografía, no había
apenas dispuesto de vías de comunicación, desarrollándose el comercio a través del
mar y los ríos.

Las Autoridades romanas intervienen en el fenómeno del tráfico:

- Dictando normas para la conservación de las vías.
- Regulando el tránsito por las calzadas y preocupándose de su seguridad.
- En los núcleos urbanos ordenan el tráfico y lo regulan con una incipiente
señalización.
- Calificando determinadas vías como públicas, distinguiéndolas de las privadas
y de las vecinales. Eran de uso público, formaban parte del demanio y, en
consecuencia, se hallaban fuera del tráfico jurídico, o sea, no estaban sujetas a
las normas del Derecho Privado.

La tutela y vigilancia de las vías correspondía a los Ediles como responsables de

“policía” y “orden público” y sus funciones eran:
- Cuidar la conservación de la vía.
- Procurar la seguridad.
- Garantizar el libre tránsito.

En el ejercicio de sus funciones podían imponer sanciones, así como establecer

obligaciones y prohibiciones. En las grandes ciudades se vieron obligados a establecer
limitaciones de circulación por problemas de seguridad y congestión e, incluso, se llegó
a prohibir la circulación de vehículos destinados al transporte de personas.

Cipriotti señala en su libro “Contribución al estudio de la Circulación Vial en la

antigüedad: Roma y Pompeya”, que la competencia de los ediles, magistrados locales,
estaba subordinada a la autoridad de los magistrados romanos (pretores) y del Senado,
toda vez que los primeros no podían dictar Reglamentos u órdenes contrarias a las
leyes o a otras normas romanas en vigor, ni las leyes Municipales podían ser contrarias
a las Constituciones Imperiales.

El Derecho Romano contemplaba también un importante instrumento jurídico, los

interdictos, que protegían no el interés colectivo de la cosa pública, sino el interés
particular de alguien que pudiendo hacer uso de la cosa común, se ve impedido por
alguna causa. En el Derecho Romano, todos tienen derecho al uso común de la cosa
pública, siendo ese derecho protegido a través de los interdictos. Por medio de ellos se
efectúa la garantía y tutela de la circulación vial prohibiendo u ordenando determinadas
acciones. El libro XLIII del Digesto, dedicado a los interdictos en general, contiene
interdictos en las vías públicas, consagrando el principio de libertad de circulación en

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 4 de 27

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las vías, constituyendo los interdictos el instrumento de que cada persona dispone para
ejercer esa libertad, consiguiendo mantener así las vías libres y sin obstáculos.

En la Edad Media la situación cambia. Los núcleos urbanos decaen y se

produce la emigración al campo. Las grandes explotaciones agrícolas se hacen
autosuficientes y decrece el tráfico comercial. Se fragmenta el poder y se reducen al
mínimo las funciones consideradas públicas, sin embargo los caminos son unos de los
pocos sectores en el que intervienen las Autoridades públicas:

- Construyendo y manteniendo los caminos, funciones que son responsabilidad

de los monarcas, era una de sus potestades o regalías, aunque a causa de la
debilidad de su poder y de su falta de estructura organizativa tendrán que delegar
esta potestad en los pueblos. Tanto en Las Partidas, como en el Ordenamiento
de Alcalá, aparece la obligación de los vecinos de colaborar en la construcción y
conservación de las vías públicas.

- Calificando el camino como bien de dominio público. En él existe libertad de

circulación, pero su uso no es gratuito, ya que está sometido a un impuesto
(Portazgo) que cobra el propio Monarca, los nobles o los Concejos provistos de la
autorización real. La preocupación por la protección, no sólo de la vía, sino
también del usuario de la misma, se convierte en una de las funciones principales
del poder público, constituyendo título de intervención que explica la presencia y
potestades de la Administración en el sector. La defensa del camino es una
función primordial del poder público y pertenece al Rey. El quebrantamiento del
camino era un delito independiente del delito de resultado(robo, lesiones, etc.) y
le correspondía una multa que la cobraba el Rey.

- Dictando normativas para mantener libres y seguros los caminos. El Fuero

Juzgo, traducción al romance del Líber Iudiciorum de Recesvinto, (promulgado
por éste en el año 654), contiene en el libro VIII numerosas leyes en este sentido
que luego pasarán a través del Ordenamiento de Alcalá (promulgado por Alfonso
XI en el 1548) y de la Nueva Recopilación a la Novísima Recopilación,
imponiendo sanciones a los infractores de estas normas, siendo el producto de
las multas para el Rey. El Fuero Real de Alfonso X y Las Partidas también se
preocupan de garantizar la libre circulación de los caminos protegiendo su
construcción, conservación y su seguridad, tanto de la propia vía como la de sus
usuarios. Alfonso X consideraba deber real mandar construir y reparar caminos
pero el coste de las obras no recaía sobre el tesoro real, sino sobre los pueblos y
sus vecinos.

Durante el reinado de los Reyes Católicos las Autoridades públicas continúan

interviniendo en los caminos y en su circulación:

- Construyendo nuevas vías y reparando las existentes. Aparecen nuevos

medios de transporte y aumenta la movilidad al hacer desaparecer las trabas
fiscales por el uso del camino, por lo que el comercio aumenta.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 5 de 27

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- Preocupándose por la seguridad en los caminos. Los Reyes Católicos crean la

Santa Hermandad, que estaban formada por “cuadrilleros”, tenían cárceles y
jurisdicción especial.

En el reinado de los Austrias, siglos XVI y XVII, continúa el intervencionismo de

las autoridades públicas en los caminos, pero disminuye la preocupación por la
construcción y conservación de la red viaria que, junto a su financiación, corresponderá
a los Municipios y a los Señoríos locales, bajo la supervisión del poder real a través de
los Corregidores. Se dictan nuevas normas, que encontramos de modo disperso en la
Novísima Recopilación, que vienen a limitar la actividad de los particulares, así:

- Se somete a licencia real el uso y fabricación de determinados medios de

transporte de personas y se exige su inscripción en un registro

- Se prohibe la utilización de determinados animales de tiro

- Se somete a autorización la fabricación, transmisión y uso de vehículos.

En el siglo XVIII, con el advenimiento de la Monarquía absolutista de la dinastía

de los Borbones, el fuerte intervencionismo estatal se deja sentir también en el sector
del tráfico, ya que además de las limitaciones anteriores:

- Aparece una nueva normativa que se ocupa de la seguridad de los

transeúntes, de los aparcamientos, de la señalización de los caminos y se limita
la velocidad.

- Nace una Administración específica encargada de la gestión de los caminos y

de su tránsito.

- Se produce una mejora de los caminos que pasan a llamarse carreteras,

dictándose disposiciones para su construcción y conservación, que no siempre
se llevaron a cabo.

Las obras en la red viaria no efectuadas en el siglo XVIII son llevadas a cabo en el
siglo XIX. En este siglo continúa el intervencionismo de los poderes públicos en las
vías:

- Se generalizó la pavimentación de las carreteras.

- Aparece una legislación específica sobre carreteras, que no se ocupa de la

circulación sobre las mismas. De ésta se ocupan los Reglamentos de
conservación y policía de carreteras, ya que la circulación era una materia
incluida en la policía demanial. La regulación de la circulación urbana aparece en
las Ordenanzas Municipales.

En 1897 se dicta la primera disposición de carácter general sobre el tráfico de

vehículos de motor. En ella se exige el permiso de circulación y trata el problema del
ruido y de los humos causados por el tráfico rodado.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 6 de 27

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En el siglo XX con la aparición del vehículo de motor se produce una revolución

en el tráfico y surgen numerosos problemas técnicos económicos y sociales que es
necesario resolver y que conllevan a una creciente intervención de los poderes
públicos:

- El poder público dicta normas específicas adquiriendo la regulación jurídica del

tráfico autonomía propia, desgajándose de los Reglamentos de Policía de las
carreteras. Su fundamento ya no es la policía demanial, sino la policía de
circulación. Su preocupación, igual que en épocas anteriores, es garantizar la
libertad y la seguridad en la circulación.

- Se mejora y transforma la red viaria para adaptarla a las nuevas necesidades.

- Nace una industria nacional del automóvil y, al producirse un crecimiento del

nivel de renta, ello repercute en el aumento del número de vehículos.

- Se exige para circular, no solo el permiso de circulación del vehículo, sino que
además, su homologación y el permiso de conducir de su conductor.
(Reglamento de 1900)

- Se establecen límites de velocidad

- Se impone la obligación de llevar dos placas de matrícula, reconocimientos

periódicos y comunicar reformas de importancia. (Reglamento de 1918).

- El Código de la Circulación (1934) configura la actividad de la Administración

desde una vertiente puramente limitativa o policial (normas de comportamiento,
autorizaciones, órdenes, sanciones, etc.).

- La Ley sobre Tráfico Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo

texto articulado es aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990 abandona
la anterior concepción puramente policial de la actuación de la Administración,
para pasar a un planteamiento activo de la misma orientada a promover la
seguridad de la circulación y la prevención de accidentes, tanto en carretera
como en zonas urbanas, al constituir estos accidentes un problema grave e
importante, tanto en el plano económico y social como en el de la salud y
bienestar público. En su Preámbulo expone que “Las innegables secuelas
negativas del tráfico tienen su máximo exponente en los accidentes de
circulación, que representan un alto coste para la sociedad y vienen a acentuar la
obligada intervención de los poderes públicos en el mantenimiento de la
seguridad de la circulación vial, como corolario inexcusable de la competencia
exclusiva que otorga al Estado, en materia de tráfico y de circulación de
vehículos a motor, el artículo 149,1,21ª, de la Constitución”.

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1.2.2.- Elementos a que afecta la intervención:

La intervención afecta:

- Al vehículo de motor: sus condiciones técnicas, homologaciones,

matriculación, permiso de circulación, inspecciones técnicas periódicas, reformas
de importancia, bajas. Realmente, el vehículo de motor es objeto de una intensa
regulación jurídico-administrativa cuyo objetivo es garantizar la seguridad vial y la
protección del medio ambiente.

- Al conductor: debe de poseer unos requisitos de capacidad, conocimientos y

habilidad necesarios para utilizar con seguridad un vehículo, conducirlo en un
determinado estado físico y mental, con ausencia en el organismo de alcohol y
de sustancias estupefacientes, contratar el Seguro Obligatorio, llevar consigo el
permiso de circulación del vehículo, su permiso de conducir, la Tarjeta de
Inspección Técnica, así como el justificante del pago de la prima del seguro
obligatorio y, además, respetar la reglamentación que regula la circulación.

- A las vías: se regula el uso de las vías: sentido de la circulación, utilización de

carriles, velocidad, prioridades de paso, cambios de dirección y de sentido, la
parada y el estacionamiento, etc.

1.2.3.- Medios jurídicos utilizados

Como ha señalado el profesor Cano Campos los poderes públicos intervienen en

el fenómeno del tráfico a través de diversos medios jurídicos que podemos sintetizar en
dos funciones:

 Función normativa.- Se mueve en el ámbito de la creación de la norma.

Trata de regular el comportamiento de los sujetos privados que intervienen en
el fenómeno del tráfico, así como determinar las organizaciones públicas
encargadas de la gestión del mismo, concretando sus funciones, potestades y
competencias. Corresponde al legislador con la promulgación de la Ley de
Bases sobre Tráfico Circulación de vehículos a Motor y Seguridad Vial y, al
Gobierno, con la aprobación del Texto articulado de la L.T.S.V. y sus
Reglamentos de desarrollo. En cuanto al tipo de normas presentes en la
normativa reguladora del tráfico podemos distinguir:

- Prescriptivas o imperativas que contienen un mandato o una

prohibición, por ejemplo la obligación de respetar los límites de velocidad.
Regulan la actividad de las personas que integran la colectividad. Son las
más numerosas. Todas las normas de comportamiento contenidas en el
Titulo II de la LTSV y las relativas a señalización del Título III, que
desarrollan, respectivamente las Bases cuarta y quinta de la LBTSV,
pertenecen a este tipo de normas. Suelen llevar aparejada una sanción
en caso de incumplimiento.

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- Organizativas, que se ocupan de los Entes y órganos encargados de

establecer y ejecutar las normas que regulan el tráfico. Regulan las
organizaciones (creación, constitución, fundamento, sus relaciones) y
distribuyen funciones y competencias.

- Normas que confieren potestades.

- Enunciados jurídicos que son definiciones, por ejemplo el Anexo de la

LTSV.

- Enunciados jurídicos que son remisiones, por ejemplo la tipificación

de las infracciones en el artículo 65 de la LTSV

 Función ejecutiva.- Se refiere a la aplicación del Derecho. No actúa mediante

una actividad normativa, sino a través de actos administrativos, coacciones,
etc. y, aunque contiene actividad de fomento y servicio público, la que
predomina es la actividad de policía o limitación.

1.3.- Presupuestos constitucionales de la intervención pública en el tráfico.

Es importante en este punto estudiar el por qué interviene el poder público en un

fenómeno como el de la circulación vial. Para dar respuesta a esta pregunta habrá que
examinar cuáles han sido los títulos de intervención en la materia, es decir qué es lo
que ha justificado que los entes públicos hayan intervenido en la misma.

1.3.1.- Títulos de intervención y su superación en el momento actual.

El Poder Público, en los diversos sectores del ordenamiento jurídico-

administrativo, incluido el del tráfico, al objeto de legitimar su intervención, ha utilizado
una pluralidad de títulos de potestad, como hemos visto en el estudio de la evolución
histórica de esa intervención desarrollada en el punto 1.2.1, que podemos concretar en
los siguientes:

 El del “dominio”. Realmente la demanialidad de las vías ha constituido

durante mucho tiempo el principal título de intervención en la circulación vial. El
profesor J.L.Villar Palasí en su libro “La intervención administrativa en la
industria” pone de manifiesto que, desde la Edad Media hasta mediados del
siglo XIX, es el título que ha servido mejor para la creación de potestades
administrativas. El Monarca tenía el deber de mantener la paz pública en los
caminos y de este deber va a surgir su afectación a la potestad del Monarca,
siendo ese mismo deber el título de potestad que le permite intervenir en la
materia.

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 El de la policía demanial. En el reinado de Carlos III se emprende la

construcción de numerosas vías, cuya financiación recae sobre el poder real, lo
que refuerza la titularidad estatal de las mismas. Con la finalidad de garantizar
la integridad material de las vías y la seguridad de los que las transitan, el
poder público ejerce sobre ellas su poder de policía, dando lugar así a la policía
demanial, la que servirá de título de intervención para justificar su actividad
interventora. Durante todo el siglo XIX se considera la circulación como una
parte de la policía demanial, que comprendía:

- La conservación de las vías públicas.

- La regulación de la circulación.

- La garantía de libertad y seguridad en los desplazamientos.

La policía demanial, así entendida, constituye título de intervención

administrativa en la materia, pero el ejercicio de ese poder de policía sobre las
carreteras (bienes demaniales) corresponde a la Administración General del
Estado y no al titular de la vía en razón de que las carreteras constituyen
verdaderos servicios estatales, poniendo de manifiesto la estrecha y confusa
relación que ha existido en la época entre los conceptos de dominio público,
obra pública y servicio público, que eran utilizados indistintamente para
justificar la intervención estatal en los mas diversos sectores.

 El de la policía de circulación. En el siglo XX la policía de tráfico o circulación

se desgaja de la policía demanial, dando lugar a una de las policías especiales,
promulgando una legislación autónoma desligada totalmente de la
demanialidad de la vía, y cuya finalidad será la de procurar la seguridad de la
circulación independientemente de la titularidad y del carácter de la vía. El
Reglamento de Circulación de 1918, y el Código de la Circulación de 1934 así
lo demuestran al considerar su ámbito de aplicación a todas las vías públicas y
a las privadas destinadas al uso público.

El Estado regula el fenómeno del tráfico de forma exclusiva, y la

Administración Central acapara para sí la totalidad de las competencias en
materia de tráfico, siendo el instrumento técnico-jurídico empleado para
conseguirlo el considerar que la policía de circulación forma parte del concepto
de orden público. En virtud de este concepto se limitan derechos y libertades,
no se respeta el principio de legalidad, ni los límites de la potestad
reglamentaria e, incluso, se utiliza para excluir del control de la jurisdicción
contencioso-administrativa determinados actos de la administración
denominados políticos.

En la Ley 47/1959, sobre competencias en materia de tráfico, tiene lugar

esa consolidación del proceso de concentración de competencias en la
Administración Estatal, a favor del Ministerio de la Gobernación y de los
Gobernadores Civiles, a través de la idea de orden público. Esta idea de que la

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policía de circulación es un elemento constitutivo del orden público fue admitida

por el Consejo de Estado (informe de 27 de Abril de 1961 relativo a las
competencias de Alava y Navarra en materia de tráfico) y por la doctrina
científica.

En resumen, podemos decir que la policía de circulación encuentra en el

concepto de orden público el instrumento para:

- Acrecentar la intervención administrativa en la materia de tráfico.

- Para concentrar en la Administración del Estado la casi totalidad de

competencias en la materia.

 El de la necesidad de regular y tutelar los bienes y derechos

constitucionales implicados en el fenómeno del tráfico. Después de la
Constitución de 1978, la policía de circulación y su fundamento en el
mantenimiento del orden público, no sirve para fundamentar la intervención de
la Administración en materia de tráfico, porque:

1º. En un Estado social y democrático de Derecho no tiene cabida un

poder de policía o potestad ilimitada de la Administración para limitar el ámbito
de la libertad del ciudadano con el fin de mantener el orden público.

2º. La problemática actual del tráfico (con el incremento del parque

automovilístico, la insuficiencia de la capacidad de las vías y el excesivo aumento
de la siniestralidad) y la configuración de un Estado constitucional donde los
poderes públicos tienen como finalidad promover las condiciones necesarias
para que el individuo pueda ejercer los derechos de libertad e igualdad
reconocidos en la Constitución, exige la introducción de nuevas formas de
actividad administrativa, abandonando la idea única de actividad de limitación o
policial, que ha de continuar existiendo, pero que es insuficiente para dar
solución a los problemas actuales del tráfico y para proteger los bienes y
derechos de rango constitucional que inciden en el sector. Hay que acudir a otras
formas de actuación como pueden ser las actividades de planificación, de
prestación y de fomento

El profesor Tomás Cano Campos en su libro “El Régimen Jurídico-Administrativo

del Tráfico”, tenido en cuenta en el desarrollo del tema que nos ocupa, expone que “el
estudio de la disciplina jurídico-administrativa del tráfico ha de partir de la propia
Constitución. En ella, en efecto, está hoy su propio fundamento, que no es otro que la
necesidad de regular, tutelar y armonizar la pluralidad de bienes y derechos
constitucionales presentes en el fenómeno del tráfico. En la C.E. se determina también
la distribución de competencias en la materia y los Entes públicos encargados de su
regulación y actuación. Dicha norma también reconoce a la Administración una
pluralidad de privilegios y potestades al objeto de que la misma sirva con objetividad los
intereses generales presente en este y otros sectores, por lo que el núcleo básico y
esencial de la intervención administrativa en el tráfico (o en cualquier otro sector),se

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halla en la propia C.E. Y en el texto constitucional, en fin, se encuentra la configuración

de una Administración cuyas funciones van mucho más allá de la propia actividad de
limitación, como revela el artículo 9.2 de la misma cuando señala que las
Administraciones Públicas, como poderes públicos que son, deben promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y
efectivas y remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud”.

1.3.2.- Bienes y derechos constitucionales que intervienen en el fenómeno del

tráfico: verdaderos títulos de intervención.

La disciplina jurídica del tráfico incide en bienes y derechos reconocidos en la

Constitución, que necesitan tutela y protección, correspondiendo al legislador regular el
fenómeno y habilitar la actuación administrativa, atribuyendo a la Administración una
serie de potestades, normativas y ejecutivas, que son las que posibilitan, justifican y
limitan aquella actuación, constituyendo esos bienes y derechos títulos de intervención
de los poderes públicos en la materia. De entre ellos destacamos:

A) El derecho a la libertad de circulación.

En la Constitución española de 1978 este derecho ha sido reconocido como un
derecho desligado y distinto de la libertad personal. Su artículo 19 establece que “Los
españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio
nacional”, y su artículo 139.2 prohibe la adopción de cualesquiera medidas “que directa
o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las
personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español”.

El citado artículo 19 no alude a la libertad de circulación vial, pero es porque ésta

constituye una de las principales manifestaciones de la libertad de circulación. El
legislador reconoce en diversas leyes que la circulación vial constituye una de las
manifestaciones de la libertad de circulación. Y así la Constitución Española en sus
artículos 55 y 116 permite que determinados derechos fundamentales entre los que se
encuentra la libertad de circulación, puedan ser suspendidos o limitados en
circunstancias extraordinarias o situaciones excepcionales. En cumplimiento de este
precepto fue aprobada la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, relativa a los estados de
alarma, excepción y sitio, que establece que el Decreto de declaración del estado de
alarma podrá incluir medidas de limitación de circulación a personas o vehículos, y en el
caso del estado de excepción, incluso, se podrá prohibir la circulación de personas y
vehículos.

La libertad de circulación consiste en la facultad del individuo de desplazarse

libremente dentro del territorio nacional, y como es uno de los derechos
fundamentales que pueden necesitar determinados medios para ser ejercidos, también
supone el derecho al libre uso de los medios con los que esa libertad se ejerce,
vehículos y vías, de conformidad con las obligaciones, limitaciones y prohibiciones que,
sobre la base de una Ley, puedan imponer las Administraciones Públicas competentes
en la materia.

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Determinados derechos fundamentales necesitan medios para poder ser

ejercidos. La libertad de circulación presupone vías públicas o de uso público y medios
de locomoción para hacer posible su ejercicio.

En cuanto al carácter de la vía en que este derecho se ejerce, debe ser de

titularidad pública o, sin tener esa aptitud, sea de uso común, o de titularidad privada,
pero que sea utilizada por una colectividad indeterminada de usuarios (artículos 2 de la
Ley de Seguridad Vial y 1 del Reglamento General de Circulación).

El derecho a la libertad de circulación incluye la facultad de desplazarse con

todos los medios de locomoción de que disponga el hombre, los que gozan de la tutela
propia del derecho cuyo ejercicio posibilitan. Entre los medios de locomoción
empleados hoy resulta fundamental el uso del vehículo de motor, así se destaca en la
Exposición de Motivos de la Ley de Seguridad Vial: “el fenómeno del tráfico de
vehículos a motor se ha generalizado y extendido de tal manera que puede
afirmarse que forma parte de la vida cotidiana y que se ha transformado en una
de las expresiones más genuinas del ejercicio de la libertad de circulación”.

El anterior párrafo de la Exposición de Motivos de la Ley de Seguridad Vial pone

también de manifiesto la conexión existente entre la disciplina jurídica del tráfico y
la libertad de circulación. De igual modo, en el ámbito de la Unión Europea se ha
seguido esa conexión con la libertad de circulación, reconocida en el artículo 18 del
Tratado de la Comunidad. Así, la Directiva 91/439/C.E.E. del Consejo, de 29 de julio de
1991 declara que el establecimiento de un modelo comunitario del permiso de conducir
facilita la libre circulación de las personas en el territorio de los estados miembros.

En consecuencia, puede decirse que parece evidente que la libertad de

circulación está presente en el fenómeno del tráfico y que los medios de locomoción
con los cuales se ejerce ese derecho y la necesidad de vías públicas en que la libertad
de circulación se desarrolla, exigen que exista una disciplina jurídica que regule el uso
adecuado de tales medios y permita un ordenado y seguro ejercicio del derecho por
parte de todos, toda vez que el derecho de libre circulación no es un derecho ilimitado,
sino orientado al interés general, existiendo en su ejercicio, además, otro límite que es
el deber de respeto recíproco. Esa disciplina jurídica es el Derecho Administrativo de la
Circulación que restringe el derecho de libre circulación:

 En sentido estricto, a través de normas de circulación: L.T.S.V. y R.G. Circulación.

 En sentido amplio, a través de la exigencia de determinadas autorizaciones:

- Puesta en circulación de vehículos

- Conducción de vehículos

- Empresas ligadas a la Seguridad Vial (Escuelas de Conductores, Centro de

Reconocimiento de Conductores, etc.).

- Régimen de publicidad

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- Actividades ligadas al medio ambiente.

B) El derecho a la vida y a la integridad física.

Como señala G. von Humboldt, una de las principales funciones del Estado es la
garantía de la seguridad, pues “sin seguridad …… no puede existir libertad”. El artículo
15 de la Constitución establece que “todos tienen derecho a la vida y a la integridad
física y moral....” La seguridad vial forma parte del amplio concepto de seguridad
general. Supone la ausencia de todo daño o peligro para la vida e integridad física
de las personas y sus bienes en la circulación vial. Es uno de los fines de los
poderes públicos en el sector del tráfico y uno de los títulos que justifican su
intervención en la materia. Su objetivo principal es reducir el número de accidentes de
circulación y sus secuelas negativas. Es una actividad que compete esencialmente a
los poderes públicos en general y a las administraciones públicas en particular.

Como hemos visto en la evolución histórica la preocupación por la seguridad en

las vías ha sido una constante en la historia de la disciplina jurídica del tráfico. Pero con
la irrupción del vehículo de motor ya no son factores externos a la circulación los
causantes de la inseguridad (salteadores de caminos, el estado de las vías, etc.) sino el
propio vehículo, por lo que la normativa reguladora del tráfico se ha dirigido a regular el
vehículo y lo que le rodea: desde las condiciones técnicas que debe reunir, las
condiciones psicofísicas de sus conductores, dictando numerosas reglas a tener en
cuenta en su utilización.

La circulación con un vehículo a motor es una actividad que conlleva un cierto

riesgo para la vida e integridad de las personas por lo que precisa una intervención
pública encaminada a conseguir una circulación lo más segura posible, es decir,
orientada a la consecución de la seguridad vial. El derecho a circular con vehículos a
motor debe estar sometido a una normativa al objeto de hacer posible el ejercicio
seguro del mismo.

Aunque la Constitución no contempla la seguridad vial de forma directa, la Ley de

Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor, y Seguridad Vial, con la que el
Estado ejerce la competencia exclusiva reconocida en el artículo 149.1.21ª (tráfico y
circulación de vehículos a motor), la contempla incluso en su denominación,
considerándola como el fin principal al que se ha de tender regulando la materia.

Por su parte, el R.D. Legislativo 339/90, de 2 de marzo, por el que se aprueba el

Texto Articulado de la L.T.S.V., justifica el acentuado intervencionismo de los poderes
públicos en el tráfico para mantener la seguridad de la circulación vial y en el artículo
primero del Texto Articulado, relativo al “objeto de la ley”, señala que la misma regula:

- Los elementos de seguridad activa y pasiva de los vehículos

- Las condiciones técnicas de los vehículos y de las actividades industriales que

afecta de manera directa a la seguridad vial.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 14 de 27

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- Las autorizaciones administrativas que, para garantizar la seguridad vial, debe

otorgar la Administración.

- Las medidas cautelares que pueden adoptar en orden al mismo fin.

Del mismo modo, los reglamentos dictados en ejecución de la Ley de Seguridad

Vial hacen de la seguridad vial también su principal objetivo.

La Unión Europea, igualmente, ha convertido la consecución de la seguridad vial

en un objetivo prioritario. Numerosas directivas que en relación con el tráfico han sido
aprobadas, se centran en la necesidad de garantizar la seguridad vial: armonización de
las normas sobre construcción de vehículos, tasas de alcoholemia, etc.

En consecuencia, puede decirse que la seguridad vial es el pilar fundamental de la

normativa reguladora del tráfico y el objetivo preferente y prioritario de la intervención
pública en el sector, siendo la vida y la integridad física de las personas lo que con ella
se pretende tutelar.

C)Protección del medio ambiente.

La Constitución española contempla entre los principios rectores de la política
social y económica el derecho de todos “a disfrutar de un medio ambiente adecuado
para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”, añadiendo el
deber de los poderes públicos de velar por “la utilización racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el
medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva” (art. 45.1 y 2)

En el momento actual, el tráfico motorizado es uno de los principales factores

que intervienen en el deterioro del medio ambiente, por lo que la normativa
reguladora del tráfico debe de tenerlo en cuenta. La preocupación existente en la
Constitución ha sido contemplada en la citada normativa. conteniendo la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial algunas alusiones:

- El art. 10.5 prohibe “la emisión de perturbaciones electromagnéticas, ruidos

gases y otros contaminantes en las vías objeto de esta Ley, por encima de las
limitaciones que reglamentariamente se establezcan” y el apartado 6 del mismo
precepto, añadido en la reforma efectuada por Ley 19/2001, de 19 de diciembre,
establece que “no podrán circular por las vías objeto de esta Ley los vehículos
con niveles de emisión de ruido superiores a los reglamentariamente
establecidos, así como tampoco emitiendo gases o humos en valores superiores
a los límites establecidos…Todos los conductores de vehículos quedan obligados
a colaborar en las pruebas reglamentarias de detección que permitan comprobar
las posibles deficiencias”.

- El artículo 19 dispone que todo conductor debe respetar los límites de

velocidad estableciendo la obligación de adecuar la velocidad “a las condiciones
meteorológicas, ambientales y de circulación”.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 15 de 27

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- El artículo 44.3 de la LTSV y el 110 del RG. de Circulación hacen referencia a

las señales acústicas.

- El artículo 43 del Reglamento General de Conductores y el 10 del

Reglamento General de Vehículos también contienen alusiones a la protección
del medio ambiente.

Normas que al margen de la legislación de tráfico se ocupan de la incidencia de la

circulación vial en el medio ambiente son:

- Las relativas al control de las emisiones producidas por los vehículos de motor,
dispersas en una pluralidad de Decretos y Ordenes ministeriales que, de acuerdo
con las Directivas comunitarias, se refieren a las reglas técnicas que han de
reunir los vehículos de motor, con el fin de reducir la contaminación atmosférica y
acústica, para ser homologados.

- Las relativas al uso de carburantes en las que se contempla la obligación de

usar carburantes menos contaminantes.

Esta preocupación por el medio ambiente se produce a nivel internacional. La

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se propuso
conseguir una estabilización de la concentración de gases de efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que evite peligrosas interferencias antropogénicas en el sistema
climático. El Protocolo de Kioto de la citada Convención, acordado en diciembre de
1997 en la Conferencia de Kioto, ha aceptado el objetivo de reducir las emisiones de
una serie de gases de efecto invernadero en un 8% durante el periodo 2008-2012, en
relación con los niveles de 1990.

En el ámbito comunitario, también la protección del medio ambiente se considera

como uno de los objetivos a alcanzar por la Unión Europea. El artículo 174 del Tratado
Constitutivo de la C.E. prevé la utilización prudente y racional de los recursos naturales,
propugnando que el uso racional de la energía es uno de los principales instrumentos
por los que se puede alcanzar el objetivo de reducir la contaminación medioambiental y,
al reconocerse que los turismos son fuente de emisiones de CO 2, se elabora y publica la
Directiva 199/94/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de
1999, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 18 de enero de
2000, relativa a la información sobre el consumo de combustible y sobre las emisiones
de CO2 facilitada al consumidor al comercializar turismos nuevos, incorporada al
Ordenamiento jurídico español por el Real Decreto 837/2002, de 2 de agosto (BOE de 3
de agosto). Anteriormente, la Decisión 1753/2000/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 22 de junio de 2000, había establecido un plan de seguimiento de las
emisiones de CO2 de los turismos nuevos.

En consecuencia, la protección del medio ambiente es un bien reconocido a nivel

nacional, comunitario y mundial, y necesita protección, haciéndose necesaria la
regulación del legislador, siendo la protección de ese bien el título de intervención para
que puedan actuar los poderes públicos.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 16 de 27

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2.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ATRIBUCIÓN DE POTESTADES ESPECIFICAS A

LA ADMINISTRACION.-

2.1.- El principio de jerarquía normativa.-

Todo el sistema normativo general está construido a partir de un vértice

supremo, la Constitución, norma jerárquicamente superior a todas y cada una de las
normas que integran aquél.

Las normas con rango de Ley se encuentran en posición de subordinación

jerárquica frente a la Constitución, pudiendo ser declaradas nulas por el Tribunal
Constitucional, si infringen sus preceptos (art. 164 de la C.E y art. 38 y 39 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional).

Los Reglamentos, dentro de cada subsistema normativo, se encuentran en

posición de subordinación jerárquica frente a las normas con rango de ley (y, por
supuesto, frente a la Constitución), siendo nulos los que contravengan sus preceptos.
(art.106.1 de la C.E. y art. 62 de la LRJ.-PAC).

2.2.- El principio de legalidad de la actividad administrativa.-

Según Garrido Falla, el principio de legalidad es una de las consagraciones

políticas del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, la más importante columna sobre la
que se asienta el total edificio del Derecho Administrativo. Supone la sumisión de la
actuación administrativa a la ley, al exigir la preexistencia de una norma con rango de
Ley.

La Constitución española proclama en el artículo 9 el principio de legalidad al

expresar que la Constitución garantiza el principio de legalidad y en el art. 103.1
establece que las Administraciones Públicas actuarán con sometimiento pleno a la
Constitución, a la ley y al Derecho, sometimiento reconocido en el art. 3.1 de la LRJ-
PAC y que se refiere tanto a las normas que rigen su propia organización, como al
régimen jurídico, al procedimiento administrativo y al régimen de responsabilidad. Es un
principio constitucional que debe cumplir la Administración hasta sus últimas
consecuencias porque es la clave que sostiene todo el Estado Social y Democrático de
Derecho.

2.3.- La normativa reguladora del tráfico y el principio de legalidad: la atribución

de potestades específicas a la Administración en materia de tráfico.-

Rige en la materia reguladora del tráfico, como en cualquier otro tipo de actividad
administrativa, el principio de legalidad. La necesidad de tutelar los bienes y derechos

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 17 de 27

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constitucionales que intervienen en el tráfico es lo que justifica la existencia de una

regulación jurídica del tráfico que exige la atribución expresa a la Administración de
potestades específicas al objeto, precisamente, de garantizar y tutelar esos bienes y
derechos. A la Ley le corresponde regular la tutela de esos derechos y habilitar la
actuación administrativa en el sector, atribuyendo a la Administración una serie de
potestades, normativas y ejecutivas, que al ser actuadas inciden en la esfera jurídica de
los particulares, limitando restringiendo o excluyendo sus posibilidades de acción, de
aquí la necesidad de que esa atribución se haga de forma expresa por la Ley.

En un Estado Social y Democrático de Derecho, como el actual, cuyo valor

superior es la libertad, no cabe justificar la intervención de los poderes públicos en el
tráfico para limitar la actividad de los particulares, con un título de intervención tan
indeterminado y genérico como puede ser el concepto de policía de circulación. Según
el profesor Cano Campos, “lo que en realidad subyace en la normativa reguladora de
tráfico no es un poder implícito de policía de la Administración para garantizar la
seguridad, salubridad y tranquilidad de la circulación, sino un conjunto mas o menos
amplio de potestades singulares y específicas de intervención atribuidas en cada
caso por la Ley a las distintas Administraciones Públicas”.

2.3.1.- Normas atributivas de potestades

La legislación de tráfico confiere a las Administraciones Públicas competentes en

la materia un conjunto de potestades, entre las que destacan:

- La potestad reglamentaria, a través de la que la Administración del Estado y

los Municipios pueden dictar reglamentos en materia de tráfico y circulación, que
pueden incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos. La Disposición final de la
LTSV faculta al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para
desarrollar la presente Ley y respecto a los Municipios esta potestad está
reconocida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
local (artículo 4.1a).

- La potestad de vigilancia o inspección con el fin de comprobar el

cumplimiento de la normativa en la materia. La LTSV atribuye al Ministerio del
Interior la vigilancia y disciplina del tráfico en las vías interurbanas, potestad que
ejerce a través de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, mientras que en
las vías urbanas esa potestad corresponde a los Municipios que la ejercen a
través de sus propios agentes.

- La potestad de otorgar autorizaciones. La legislación de tráfico somete a

autorizaciones diversas actividades: la puesta en circulación de vehículos, su
conducción, el ejercicio de la enseñanza de la conducción, pruebas deportivas,
etc. La LTSV atribuye esta potestad al Ministerio del Interior: artículo 5,a), c), d),
e), f) y m).

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 18 de 27

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- La potestad para imponer mandatos o prohibiciones. A través de la misma,

la Administración ordena determinados comportamientos a los ciudadanos como
por ejemplo cerrar a la circulación una carretera. Esta potestad está incluida en el
artículo 5, i) y k) de la LTSV que atribuye al Ministerio del Interior la regulación
gestión y control del tráfico en las vías interurbanas, así como en artículo 7 a) que
confiere a los Municipios la ordenación y control del tráfico en las vías urbanas.

- La potestad sancionadora a través de la que se imponen sanciones por

infracción a la normativa de tráfico. Esta potestad se contempla en el artículo 5 i)
y j) y 7 a) de la LTSV que atribuyen la denuncia y sanción de las infracciones al
Ministerio del Interior y a los Municipios, respectivamente, dependiendo del lugar
donde se cometa y del tipo de infracción de que se trate. También las
Comunidades Autónomas cuentan con competencias en esta materia, pero la
norma sancionadora autonómica tendrá que atenerse a lo dispuesto en el artículo
149, 1,1ª de la Constitución, de modo que no podrá introducir tipos ni prever
sanciones que difieran de los ya recogidos en la norma válida para todo el
territorio; además, el procedimiento sancionador habrá de atenerse al
procedimiento sancionador común, cuya configuración, según establece el
artículo 149, 1,18ª de la Constitución, es de exclusiva competencia estatal.

- La potestad para ejercer la coacción. La LTSV otorga esta potestad tanto a

la Administración del Estado como a los Municipios en los artículos 5 g), 7 c), 70
y 71. Consiste en la potestad conferida a los Agentes de la autoridad encargados
de la vigilancia del tráfico para proceder a la inmovilización, retirada y depósito de
los vehículos de motor cuando se den determinadas circunstancias.

2.3.2.- El principio de legalidad y la potestad sancionadora de la Administración.

La intervención de los Poderes Públicos en el tráfico sería inútil si el

ordenamiento jurídico no dispusiera de mecanismos para hacer cumplir las normas o
actos administrativos en que se concreta la intervención. Entre esos mecanismos se
encuentra la sanción, que se impone cuando no se respetan las normas o mandatos.

El poder de imponer sanciones corresponde tanto a los Tribunales como a la

Administración. Algún sector de la doctrina no está de acuerdo con esa atribución de
poderes represivos a la Administración, así el profesor Parada se ha mostrado
partidario de un sistema represivo judicializado. Por el contrario, el profesor Martín
Retortillo considera normal que hoy la Administración Pública, entre las potestades y
prerrogativas que deben encauzar su actuación, ostente la potestad sancionadora.

Según Parada, la justificación de la potestad sancionadora de la Administración

responde a razones pragmáticas de ordenación del sistema represivo para el que no
basta un sistema judicial, con un proceso formalista, no dotado de mecanismos
procesales que permitan a los Jueces resolver con prontitud un número considerable de
asuntos como son las infracciones de tráfico.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 19 de 27

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La Constitución española en su artículo 25 reconoce esta potestad de la

Administración de forma expresa al establecer que las Administraciones Públicas
pueden imponer sanciones en los distintos sectores de intervención, aunque
sometiéndola a las necesarias cautelas que preserven y garanticen los derechos de los
ciudadanos. La STC 42/87, de 7 de abril, determina que en todo caso esa potestad se
encuentra siempre subordinada al principio de legalidad.

El artículo 106 de la Constitución subordina la potestad sancionadora de la

Administración a la Autoridad Judicial, en cuanto atribuye a ésta el control posterior de
los actos sancionadores, mediante la actuación de los órganos de la JCA.

La potestad sancionadora de la Administración está regida por una serie de

principios reconocidos no sólo por la doctrina, sino también por la Jurisprudencia
constitucional y el Derecho positivo ordinario:

 El principio de tipicidad: es necesario que la Ley determine qué acciones u

omisiones concretas constituyen infracción administrativa. Se encuentra
reconocido en:

- El artículo 25 de la Constitución, al expresar que “nadie puede ser condenado

o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento”

- El artículo 129 de la LRJA-PAC, que establece que “solo constituyen

infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento jurídico
previstas como tales infracciones por una Ley”.

- La Base 8ª de la Ley 18/89, que expresa que “las infracciones a las normas de
circulación se tipificarán de forma clara y precisa”.

 Principio de culpabilidad: la Jurisprudencia ha impuesto la necesidad de dolo

o culpa en el acto de la infracción como requisito de la imposición de una
sanción. Ni la Ley de Bases, ni el Texto Articulado, se refieren a la culpabilidad
y la LRJA-PAC la recoge de modo impreciso, al establecer en el artículo 130
que “sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción
administrativa, las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de
los mismos, aún a título de simple inobservancia”. Quiere decir esto que no
solo está comprendido el dolo y la culpa, sino también cualquier omisión de
la debida diligencia.

 Principio de proporcionalidad: supone un límite lógico a la discrecionalidad

administrativa en la aplicación de las sanciones. Está recogido en el artículo
131 de la LRJA-PAC, en la Base 8ª.2 de la Ley 18/89 y en el artículo 69 del
Texto Articulado que expresa que ”las sanciones se graduarán en atención a la
gravedad y trascendencia del hecho, a los antecedentes del infractor y al
peligro potencial creado”.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 20 de 27

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 Principio “non bis in ídem”, que tiene una doble vertiente:

- Incompatibilidad de sanción administrativa y pena judicial por un mismo

hecho, recogida en el artículo 133 de la LRJA-PAC y 65 del Texto Articulado
de 1990 y que, además, establece la subordinación de la potestad
administrativa a la jurisdiccional, en cuanto preceptúa que “las infracciones u
omisiones contrarias a esta Ley o a los Reglamentos que la desarrollan,
tendrán el carácter de infracciones administrativas y serán sancionadas en los
casos, forma y medida que en ellas se determinen, a no ser que puedan
constituir delitos o faltas tipificadas en las Leyes penales, en cuyo caso la
Administración pasará el tanto de culpa al Ministerio Fiscal y proseguirá el
procedimiento absteniéndose de dictar resolución mientras la Autoridad
Judicial no pronuncie sentencia firme o dicte otra resolución que le ponga fin
sin declaración de responsabilidad y sin estar fundada en la inexistencia del
hecho”.

- Incompatibilidad de varias sanciones administrativas por un mismo

hecho, recogida en el artículo 279, III del Código de la Circulación (vigente
como norma reglamentaria en cuanto no se opone, conforme a la Disposición
Transitoria del Texto Articulado), donde se establece que cuando un hecho
constituya dos o mas infracciones administrativas, las sanciones
correspondientes no se acumularán, sino que únicamente se impondrá la más
grave que corresponda.

 Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables

o restrictivas de los derechos individuales, recogido en el artículo 9.3 de la
Constitución y 128 de la LRJA-PAC

 Principio de legalidad. Hay que tener en cuenta que el principio de legalidad

(en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración) puede
significar:

- Capacidad de imponer sanciones legalmente previstas. Deberá ser reconocida

por ley, y en materia de tráfico ya lo está en el artículo 68 de la LTSV.

- Posibilidad de crear sanciones. En este caso el principio de legalidad prohibe

que la Administración lo haga a través de normas de rango reglamentario.

A este segundo aspecto nos vamos a referir. El principio de legalidad viene

recogido en el citado artículo 25 de la Constitución al establecer que nadie puede ser
sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan infracción administrativa según la legislación vigente. Consiste en que
es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la
Administración. Se traduce en la necesidad de que la norma previa que tipifique la
infracción, o imponga la sanción, tenga rango legal.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 21 de 27

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El artículo 127 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, dispone en su párrafo

primero que “la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, reconocida en
la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma
con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio, y, de
acuerdo, con lo establecido en el Título IX de la ley”.

En consecuencia, el principio de legalidad presenta dos importantes garantías: la

reserva de Ley, o garantía formal, de un lado, y el mandato de tipificación o garantía
material, por otro. La Sentencia del Tribunal Constitucional 34/1996, de 11 de marzo, no
solo establece una reserva de Ley y la exigencia de tipicidad sino que, además, veda la
interpretación analógica de las normas sancionadoras y su aplicación extensiva,
incluyendo la prohibición del “bis in ídem”.

En cuanto a las normas reguladoras del Tráfico, también cumplen las

exigencias del principio de legalidad, y así en la propia Exposición de Motivos de la Ley
de Bases sobre Tráfico se reconoce que uno de los motivos que ha inducido al empleo
de la delegación legislativa para la regulación del tráfico ha sido la de “revestirla del
rango legal requerido por su importancia y por amparar el ejercicio de la potestad
sancionadora de la Administración en la ordenación del tráfico”.

La Ley de Bases 18/89 en su base octava, regula el tema estableciendo en

materia sancionadora no sólo criterios y principios (que es lo único que cabría exigirle al
ser una Ley de Bases), sino que también establece normas concretas sobre sanciones.

La LTSV, en su Título V, se ocupa de las infracciones y sanciones y viene a

reproducir el contenido de la Base Octava sin vulnerar las exigencias del Principio de
Legalidad y, aunque el artículo 65.1 hace una remisión a los Reglamentos de Desarrollo
al establecer que “las acciones u omisiones contrarias a esta ley o a los reglamentos
que la desarrollen tendrán el carácter de infracciones administrativas y serán
sancionadas en los casos, forma y medida que en ella se determinan...”, lo que parece
quebrar en una primera lectura el principio de legalidad, hay que considerar que:

 Únicamente hace referencia a las normas de comportamiento y a las normas

sobre señalización, encontrándose el régimen de las demás infracciones en los
artículos 66 y 67, fundamentalmente en el apartado 4 de este último artículo, en
el que se sanciona la circulación sin matrícula, sin las autorizaciones previstas
por la Ley, etc.

 La remisión que hace a los reglamentos no es contraria a la reserva de ley,

sino que es una remisión a normas reglamentarias que constituyen un
complemento necesario de la LTSV y claramente subordinadas a la misma,
como lo demuestra la expresión “desarrollo de la Ley”. Los Reglamentos
únicamente desarrollan la Ley, precisan cada supuesto de hecho, pero no
crean nuevas infracciones. Las infracciones ya están tipificadas en la propia
Ley, por lo que sólo son infracciones en materia de tráfico las previstas como
tales en la propia LTSV. La remisión a normas reglamentarias es posible
siempre que queden suficientemente determinados los elementos esenciales

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 22 de 27

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de la conducta antijurídica y la naturaleza o límites de las sanciones, así lo

reconoce la Sentencia del TC 60/2000, de dos de marzo.

En consecuencia, la previsión constitucional del principio de legalidad se cumplió

en la Ley 18/89, de 25 de julio de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor
y Seguridad Vial, que en su Base octava prevé las infracciones y sanciones
correspondientes.

3.- LA PROBLEMÁTICA DEL RANGO NORMATIVO DE LA DISCIPLINA JURIDICA

DEL TRAFICO

3.1.- Consideraciones previas.

Se considera ley formal toda norma escrita emanada del poder que tiene
atribuida la suprema potestad legislativa, el Parlamento, como órgano de expresión de
la soberanía popular.

Tipos de leyes:

 Ley Constitucional, que ocupa el escalón supremo de la jerarquía normativa

en cualquier ordenamiento.

 Leyes orgánicas, que son un tipo especial de leyes para cuya aprobación,
modificación o derogación se requiere un quórum especialmente reforzado en
el Congreso, el de la mayoría absoluta y sólo pueden ser dictadas para
materias expresamente previstas en la Constitución, no pudiendo operar fuera
de estas materias.

 Leyes ordinarias, que son las que emanan del órgano legislativo ordinario que
son las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el
Senado. Pueden ser Leyes de Pleno y leyes de Comisión, ya que las Cámaras
funcionan en Pleno y en Comisiones.

 Disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley, que constituyen los Decretos
legislativos y los Decretos-Leyes. Según García de Enterría es una variedad
legislativa ambigua, por cuanto participan simultáneamente de la naturaleza de
los Reglamentos (al proceder del Gobierno y no de las Cortes Generales) y de
las leyes (al tener fuerza de tal y, por tanto, poder de derogar o modificar otras
leyes y no poder ser afectadas por simples reglamentos).

Los Decretos legislativos constituyen la llamada legislación delegada que

consiste en una transferencia de potestad legislativa que a favor de la Administración
hace el poder legislativo. Se trata de una “transferencia de ejercicio” pero no de
“titularidad”.

Autora: Josefina Mayayo Calvo Tema 2 . Página 23 de 27

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En el Derecho español la legislación delegada cuenta con expresa cobertura

constitucional en el artículo 82.1, pero prohibe la delegación respecto a aquellas
materias que han de ser reguladas y desarrolladas mediante Ley orgánica.

Conforme al artículo 82.2, dos variedades de leyes delegadas tiene en cuenta

nuestra Constitución, los textos refundidos y los textos articulados, que reciben el título
de decretos legislativos.

3.2.- Rango de la normativa que regula el derecho de la libre circulación.

La libertad de circulación constituye un derecho fundamental consagrado en el

artículo 19 de nuestro texto Constitucional y, por tanto, se encuentra dentro de los
derechos del Capítulo II del Título I.

El artículo 81 de la Constitución exige que la Ley que desarrolle los derechos

fundamentales y las libertades públicas sea Ley Orgánica, o sea, que para su
aprobación se precise la mayoría absoluta del Congreso.

Por otra parte, el artículo 53 de la Constitución, que se refiere a las garantías de

las libertades y derechos fundamentales, recoge en su apartado 1, que los derechos y
libertades del Capítulo II, del Título I, vinculan a todos los poderes públicos y sólo por
Ley que, en todo caso, deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse su
ejercicio.

En consecuencia, la libertad de circulación precisa una ley orgánica para regular

el desarrollo de esa libertad, pero para regular su ejercicio es suficiente una ley, sin
necesidad de que sea orgánica. El hecho de que las suspensiones a la libertad de
circulación en los supuestos de declaración de los estados de alarma, excepción y sitio
estén contemplados y recogidos en una Ley Orgánica (la Ley 4/1981, de 1 de junio), no
deriva de lo preceptuado en el artículo 81 de la C.E., sino de la específica reserva que
para la declaración de tales estados exige el artículo 116 de la citada norma
fundamental.

3.3.- Rango de la normativa reguladora del tráfico.

La conexión entre la regulación del tráfico y la libertad de circulación ha sido ya

expuesta en la primera pregunta de este tema, donde también se ha puesto de
manifiesto que la circulación vial es una manifestación de la libertad de circulación.

Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, es preciso ahora analizar cuál es

la forma que ha de revestir la normativa reguladora del tráfico en nuestro sistema
jurídico y si es conforme con la Constitución el rango normativo de la actual regulación.

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El primer paso normativo fue utilizar la técnica de la Ley de Bases para legislar
en materia de tráfico, con fundamento en el artículo 82 de la Constitución que establece
que las Cortes podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango
de Ley sobre materias determinadas, no incluidas en el artículo anterior, y que la
delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de Bases, cuando su objeto
sea la formación de textos articulados, o por una Ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales. Fue la Ley 18/89, de 25 de julio, con el título de Bases
sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial, la que inició, a nivel
de Ley, la regulación sobre el tráfico, con posterioridad a la vigencia de la Constitución.

Hasta entonces la materia había sido regulada por el Código de la Circulación de

1934, norma de rango reglamentario y con carácter de reglamento independiente, que
no tenía conexión con Ley alguna, lo que no se adecuaba debidamente a las nuevas
exigencias derivadas de la Constitución de 1978. Una de las manifestaciones más
importantes de la libertad circulación no podía ser regulada con una norma de carácter
reglamentario, como tampoco podía servir de justificación a la atribución de
determinadas potestades a la Administración que limitaban la esfera de actuación de
los particulares en la materia. Una vez promulgada la Constitución, se planteó el
problema de la inconstitucionalidad del Código de la Circulación, pero al estar éste
fuera de la “reserva de Ley” establecida por la Constitución y en tal sentido es de citar la
Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de mayo de 1981, según la cual la reserva
absoluta de la ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con
anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, es evidente que sólo
hubieran quedado derogadas del Código aquellas disposiciones preconstitucionales
que se hubieran encontrado enfrentadas abiertamente a la misma o no hubieran podido
ser interpretadas con arreglo a la Constitución por ser de un contenido incompatible con
ella, por lo que el tratamiento de la reserva de la Ley por el Tribunal Constitucional
permitió el mantenimiento en vigor del Código de la Circulación en todos aquellos
aspectos que, interpretados conforme a la Constitución, no se oponían materialmente a
ella, hasta que se dictó la nueva regulación.

Pero, ¿por qué se acudió al instrumento normativo previsto en el artículo 82

de la Constitución, es decir, al empleo de una Ley de Bases para legislar en
materia de tráfico?. La propia Ley 18/89 lo justifica en su Exposición de Motivos:

 Para revestir de rango legal la materia de tráfico.

 Para amparar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración en

la ordenación del tráfico, dando cumplimiento al artículo 25.1 de la Constitución
que establece que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o
infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

 Para permitir que el Gobierno en el desarrollo de la misma, disponga de un

instrumento normativo idóneo como es el Decreto Legislativo, para adaptar la
regulación objeto de la Ley de Bases y, con el alcance en ella previsto, a la
multiplicidad de supuestos que la ordenación del tráfico comporta; se consideró

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que, debido a la complejidad técnica de toda regulación sobre el tráfico y la

seguridad vial, era más conveniente establecer unas bases para su regulación
legal, que someter la normativa en todos sus extremos a la consideración de
las Cortes Generales.

La Disposición Adicional Segunda de la Ley de Bases establece un control a

posteriori del Decreto Legislativo que apruebe el Gobierno para verificar la adecuación
del mismo a las Bases, control que se llevará a cabo por el Pleno del Congreso de los
Diputados, de acuerdo con el artículo 82.6 del texto constitucional, que contempla la
posibilidad de que las leyes de delegación puedan establecer fórmulas adicionales de
control.

El segundo paso normativo fue el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de

marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de acuerdo con los principios y criterios contenidos
en la Ley de Bases 18/1989, de 15 de julio.

Para Entrena Cuesta no se trata, en rigor, de una Ley, sino de un Decreto

Legislativo, dictado en desarrollo de la referida Ley de Bases; lo que no es obstáculo
para que, según prescribe el artículo 82 de la Constitución, nos encontremos ante una
disposición con rango de Ley.

3.4.- ¿Debería de haber regulado la materia de tráfico una Ley Orgánica?

Hemos visto anteriormente que el artículo 81 de la Constitución requiere una Ley

Orgánica para el desarrollo de los derechos fundamentales, entre los que se encuentra
la libertad de circulación. Ahora bien, si realmente es cierto que en el fenómeno del
tráfico está presente el derecho fundamental de la libertad de circulación, no es menos
cierto que la regulación jurídica del tráfico no encaja dentro de la fórmula del desarrollo
de los derechos fundamentales contenida en el citado artículo 81 de la C.E., pues no
está desarrollando la libertad de circulación, sino regulando el ejercicio de unas de
sus principales manifestaciones o modalidades, como así se desprende del propio
Preámbulo del R.D. Legislativo 339/90 cuando dice que el fenómeno del tráfico “se ha
transformado en una de las expresiones más genuinas del ejercicio de la libertad de
circulación”.

La interpretación que del término “desarrollo”, a los efectos del artículo 81 de la

C.E., ha hecho tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional ha sido restrictiva,
ya que de no haber sido así, toda regulación que de cualquier forma hubiere afectado a
un derecho fundamental habría exigido una Ley Orgánica, reduciendo el espacio a la
Ley ordinaria. Numerosas sentencias del Tribunal Constitucional admiten esta tesis,
exigiendo sólo Ley Orgánica para el “desarrollo directo” de los derechos
fundamentales”.

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Como señala el profesor Cano Campos, “la normativa reguladora del tráfico no
supone un desarrollo de la libertad de circulación, como tampoco suspensión o
privación alguna de dicho derecho, sino regulación de una de sus modalidades de
ejercicio: el tránsito o desplazamiento con cualquier medio por las vías públicas o de
uso público”. El artículo 53.1 de la C.E. establece respecto a los derechos y libertades
reconocidos en el Capítulo II del Título I, entre los que se encuentra la libertad de
circulación, que podrá regularse su ejercicio únicamente por Ley.

En consecuencia, no es necesario regular la materia de tráfico mediante Ley

Orgánica porque no se regula de modo directo ningún derecho fundamental, es
suficiente el rango de Ley ordinaria y, por tanto, es correcta la utilización del Decreto
Legislativo, en aplicación del artículo 82.1 de la Constitución (utilización vedada a los
supuestos que la C.E. exige la forma de Ley orgánica).

La Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial

constituye, únicamente, el instrumento normativo por el que, en cumplimiento de las
exigencias constitucionales se otorga la debida cobertura legal a la normativa
reguladora del tráfico y en ella habrán de integrarse las disposiciones reglamentarias
necesarias para el desarrollo y ejecución de la misma, para lo que se facultó al
Gobierno para que dicte las disposiciones necesarias para llevar a cabo dicho
desarrollo.

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