Grado en Derecho

Derecho administrativo II
(Urbanístico)

Videoconferencia 1
(Temas 1 y 2)
Prof.-Colaborador F. Javier Sánchez
Derecho administrativo II
(Urbanístico)

Tema 1. La actividad administrativa de policía

• Introducción: Las formas de actividad de la Administración

1.- Definición: Desarrollo de las potestades, competencias y prerrogativas de la Administración destinadas a satisfacer
los fines e intereses públicos asignados.

2.- Criterios de clasificación: Varios. El preponderante: afectación de los derechos y libertades de los ciudadanos

3.- Las formas concretas de actividad:

*Las 3 clásicas (Jordana de Pozas)
-Policía
-Fomento
-Servicio Público

*Más 2 aceptadas por la doctrina:

-Sancionadora
-Arbitral

*… Y otras tres más propuestas (y en discusión)

-Organizativa
-Planificadora
-Contratación

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Tema 1.- La actividad administrativa de policía

• Contenido
– Conceptualización y delimitación de figuras afines
– Principios reguladores de la actividad de policía
– Las técnicas de la actividad administrativa de
limitación

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• Siguiendo a Garrido Falla, la actividad de las AA.PP. puede clasificarse

desde distintos puntos de vista:
– Por su contenido: la actuación de la AP coincide con el conjunto de fines que
nuestro Ordenamiento Jurídico atribuye a los poderes públicos y, en particular, al
poder ejecutivo
– Por su forma: puede distinguirse entre:

• Actividad jurídica: tiene por objeto garantizar el orden público y los derechos y
libertades de los ciudadanos

• Actividad material o técnica

– Por otro lado, y según su régimen jurídico, se distingue entre:

• La actividad administrativa sujeta al Derecho administrativo —haciendo para ello uso de las
potestades que le atribuye el O. Jco. (de autotutela, tributarias y financieras, expropiatorias, etc.)

• La actividad administrativa sometida al Derecho privado —contratación administrativa, personal

laboral al servicio de las AAPP, etc.—

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• Siguiendo a Jordana de Pozas, la actividad administrativa se clasifica en:

– Actividad de policía: persigue que los ciudadanos ajusten su

actuación a lo dispuesto en el OJ (ej. la obtención de la licencia o
autorización administrativa)

– Actividad de fomento: la despliega la AP para la consecución del

interés público articulada a través de medidas positivas, de estimulo
(ej. el otorgamiento de subvenciones)

– Actividad de servicio público: es aquella donde la AP presta

directamente el servicio a los ciudadanos con objeto de satisfacer sus
necesidades (ej. servicios de protección de la infancia, protección de
la salud, acceso a la cultura, etc.)

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La actividad de policía. Conceptualización

• Es aquella actividad desplegada por la AP y que va dirigida a que los
ciudadanos ajusten su actuación a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico.
– Al configurarse esta actividad de policía como limitativa a la esfera
jurídica de los ciudadanos, estas limitaciones deben encontrase
amparadas por normas de rango legal (art. 53.1 CE)
– Las medidas de carácter limitativo que caracteriza la actividad de policía
de la AP se ejercen a través de las denominadas potestades administrativas
(ej. potestad expropiatoria, de ejecución forzosa, tributaria y financiera,
de revisión de oficio de sus propios actos, reglamentaria, …, etc.)

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• Delimitación de figuras afines

– Se distingue la actividad de policía de otras figuras afines como:

• La actividad sancionadora: se distingue de la actividad de policía

por cuanto a través de la potestad sancionadora no se limitan
derechos de los particulares, sino que se reprime una conducta
contraria a lo dispuesto en el OJ (lo que excluye que a través
de la misma se limiten sus derechos)

• La actividad arbitral: que engloba aquella actividad desplegada

por la AP, a través de la cual media en la resolución de conflictos
de los particulares (regulada a través de la Ley 60/2003, de 23
de diciembre, de Arbitraje)

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La actividad de policía. Principios reguladores

• Los principios reguladores de la actividad de policía son:
– El principio de legalidad: (arts. 9.1 y 103.1 CE)

• Así, el art. 9.1 CE consagra el principio de sujeción de los poderes públicos a la

Constitución y al resto del OJ, y muy particularmente para la AP su art.103.1 le
impone servir con objetividad los intereses generales, actuando de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

– El principio de igualdad: (art. 14 CE)

• El art. 14 CE dispone que los españoles son iguales ante la Ley, sin que pueda
prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión,
opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

• Un ejemplo de este principio en la actividad de policía lo constituye el

principio de inderogabilidad singular de las disposiciones de carácter
general reconocido en el art. 37 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PACAP.

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– Y el principio de proporcionalidad: contemplado en varios

preceptos normativos: por ejemplo, para la ejecución
forzosa, en el art. 100 de la Ley 39/2015.

• Así, el art. 100.1 de la L. 30/2015 dispone que la ejecución forzosa

por las AAPP se efectuará, respetando siempre el principio de
proporcionalidad

• De hecho, continua afirmando el precepto, si fueran varios los

medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de
la libertad individual

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La actividad de policía. Técnicas de limitación

• El ejercicio por la AP de sus potestades de policía puede realizarse por
los siguientes medios o técnicas:
– Sometimiento de actos de control preventivo, como son la concesión de
licencias o autorizaciones (por ej, las licencias urbanísticas o las
autorizaciones para la realización de determinados espectáculos públicos
(conciertos, festejos taurinos, etc.)
– A través de la expedición de mandatos por las que se ordena el ejercicio de
una actividad (por ej. ordenes de ejecución de obras de conservación de
inmuebles (art. 182 Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Paisaje de la CV)
– Reglamentando el ejercicio de actividades a través de la potestad
reglamentaria de las AAPP —atribuida al Gobierno (artículo 97 CE);
necesitada de un procedimiento para la aprobación de las disposiciones
administrativas de carácter general (artículo 105 CE) y sometida al control
judicial de la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 153.3 CE)—

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La Autorización o licencia:
- Existencia de un derecho subjetivo previo
- Acto reglado. No limitación nº beneficiarios (excepción:
- Limitación de las facultades de las Administración.
- Control ex ante

La Concesión
- Derecho creado ex novo
- Acto discrecional. Limitación del nº de beneficiarios
- Amplias facultades de la Admon. Pública
- Control ex ante

Las “autorizaciones concesionales” o “concesiones autorizadas”

Nuevo régimen de Declaración Responsable y Comunicación Previa

- Directiva 2006/123/CE (de “Servicios”)
- Ley 17/09 y 25/09 (“Paraguas” y “Omnibus”)
- Liberalización y control ex post

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Tema 2.- La actividad administrativa de fomento

• Contenido
– Conceptualización
– Principios reguladores de la actividad de fomento
– Medios de la actividad administrativa de fomento

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La actividad de fomento. Conceptualización

• Es aquella actividad desplegada por las AAPP caracterizada por

cuanto la satisfacción del interés público y obtenida a través de
medidas positivas, de estímulo (v.gr., la concesión de
subvenciones públicas).

• Es decir, a través de este tipo de actuación por la Administración

se fomentan o incentivan aquellas actividades que los poderes
públicos consideran de interés general, para que sean realizadas
por los particulares.

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– Origen

– S. XVIII: Despotismo Ilustrado (Colbert, Foronda, De Dou i De Bassols)

– S. XIX: Ministerio de Fomento (ferrocarriles)
– S. XX: Ley General de Subvenciones

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Principios reguladores
• Los principios reguladores de la actividad de fomento son:
– El principio de igualdad: proclamado en el art. 14 CE

• El ya citado art. 14 CE dispone que los españoles son iguales ante la Ley, sin que
pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo,
religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

• No obstante lo anterior y, tal y como ha venido señalando reiterada doctrina del

Tribunal Constitucional, el principio de igualdad ante la ley y en la aplicación de la
Ley determina que a supuestos de hecho iguales deben aplicársele consecuencias
iguales, y que las diferencias de trato necesitan de una adecuada justificación.

• La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sujeta con

carácter general el otorgamiento de las mismas a procedimientos de pública
concurrencia.

– El principio de complementariedad: impone que el otorgamiento de subvenciones

a una determinada actividad desplegada por los particulares sea complemento al
ejercicio directo de la misma por la propia AP.

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– Otros principios (recogidos en la propia Ley 38/2003 —art. 8—)

son:

• Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad,

igualdad y no discriminación.

• Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la

Administración otorgante.

• Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos

públicos.

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Medios de fomento y sus clasificaciones

• La actividad de fomento puede clasificarse en atención a

diferentes razones. Una es la del prof. Jordana de Pozas:

– Medios positivos: se otorgan prestaciones o ventajas a

favor del particular cuya actividad se pretende
fomentar.

– Medios negativos: se remueven obstáculos que impiden

el ejercicio de una determinada actividad

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Otra clasificación, más concreta es:

1.- Medios honoríficos: A través ellos se otorgan distinciones a favor de un particular o empresa en
reconocimiento a la actividad desplegada por los particulares

– Incluyen la concesión de títulos nobiliarios, condecoraciones, reconocimientos públicos,

menciones académicas (acompañadas, en su gran mayoría, de dotación económica).

2.- Medios económicos: Implican directa o indirectamente una ventaja económica a un determinado sujeto. A
su vez, pueden ser directos o indirectos:

• Los indirectos no conllevan un desembolso directo de las AA.PP,. sino que se traducen
en exenciones o bonificaciones fiscales, por las que se exime, o en su caso, se reduce,
la carga fiscal que grava una determinada actividad (ej. deducciones por hijos a cargo
en el IRPF, etc.)

• Los directos suponen un desembolso económico por parte de la A.P. a favor de

particulares o entidades (el máximo ejemplo son las subvenciones)

3.- Medios jurídicos: otorgan una ventaja o preferencia al beneficiario (ej. concesión, la
expropiación).

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• En concreto (económicos). La subvención:

– Conforme al art. 2 Ley 38/2003 -Ley General de Subvenciones-, se entiende
por subvención toda disposición dineraria realizada por una AP, a favor de
personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

• Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios

• Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la

ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un
comportamiento singular

• Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el

fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de
una finalidad pública
- Formas de concesión:

• 1.- Ordinaria: Concurrencia competitiva (excepto razones de interés público). Inicio de oficio

• 2.- Concesión directa (norma legal expresa o norma presupuestaria)

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Diferencias de la subvención España / UE

La definición o concepto previsto en la Ley 38/2003 (LGS) es más
restringido que el de “ayuda” incluido en la legislación comunitaria UE (en
concreto art. 107 TFUE), ya que dentro del concepto de subvención se
incluye sólo la disposición positiva de fondos –salida de fondos-; no por
ejemplo el caso de los beneficios fiscales.

Además, se exige que nos encontremos ante un acto que carezca de

contraprestación (cuestión: los casos donde la Administración por ejemplo
concede un crédito con intereses más bajos que los del mercado. Aquí sí
existe contraprestación –el interés que se debe pagar a la concedente del
préstamo-… La respuesta es que esto es una “ayuda” pero no es una
subvención a efectos de la ley 38/03.

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La cuestión de los “títulos competenciales”

La Constitución no recoge las subvenciones dentro de los arts. 148 y 149; sin embargo, el
Estado entendió que podía dictar la Ley de 2003, que en muchos de sus preceptos es básica,
con base en las competencias de los arts. de la CE 149.1.13 (bases y coordinación de la
actividad económica general) y el 149.1.14 (Hacienda general).

Otro de los preceptos invocados por la LGS como título competencial es el art. 149.1.1 CE; si
bien el TC entiende que este precepto debe ser objeto de interpretación restrictiva (STC
61/97).

Es una cuestión complicada, al no existir un título competencial específico sobre

subvenciones en la CE; lo que implica un elevado grado de conflictividad competencias (para
otros autores, el título que ampara esta ley es en realidad el art 149.1.18 CE; si bien consideran
que cuestiones como el procedimiento o el régimen sancionador no deberían ser básicos).

En cualquier caso, la LGS en su integridad sólo es aplicable al Estado y sus entes

instrumentales; si bien muchos de sus preceptos son básicos y se aplican con carácter
general. Por otra parte, su art, 6-2 indica que la LGS es supletoria respecto de las normas
aplicables a subvenciones financiadas con cargo a fondos europeos, donde lógicamente lo
primero que hay que aplicar es la regulación comunitaria: en caso de laguna en el Derecho
comunitario, se aplicará la LGS tanto en el otorgamiento como en el control de la subvención.
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Títulos competenciales
El problema que se ha planteado básicamente estriba en que a veces se superponen los títulos
genéricos del Estado a que se ha hecho referencia, con otros títulos autonómicos más
concretos; como pasa con las subvenciones en materia de vivienda o agricultura o medio ambiente. El
TC suele entender que, en la inmensa mayoría de los casos no es viable la gestión centralizada de la
subvención por el Estado: al ser la competencia ejecutiva autonómica, la convocatoria debe
territorializar la gestión de la subvención, que debe pues efectuarse por las CCAA. La territorialización
de la gestión de la subvención es indispensable si el Estado no tiene títulos competenciales sobre la
materia en que recae la subvención. Si tiene títulos competenciales sobre la materia pero estos
confluyen con competencias autonómicas, la regla general asimismo será la gestión territorializada, si
bien es posible excepcionalmente, en este caso, la gestión centralizada por el Estado, cuando ello sea
necesario para preservar la efectividad de las normas estatales en la materia, para preservar la igualdad
de trato en todo el territorio o para evitar que se gaste mayor cantidad total de dinero que la consignada
en los presupuestos generales del Estado. En cualquier caso, la incidencia extraterritorial de la
subvención –el hecho de que la misma se aplique en toda España- no implica sin más que su gestión
corresponda al Estado. La convocatoria estatal, en todo caso, sí puede establecer las normas adecuadas
para preservar la igualdad en su aplicación; por ejemplo, estableciendo un plazo único para presentar
las solicitudes común a toda España.

El Estado, cuando no tiene competencia material, se debe limitar a poner su dinero a disposición de las
CCAA para que éstas gestionen la subvención, a ser posible estableciendo ya en los presupuestos
generales del Estado qué cantidad corresponderá gestionar a cada Comunidad autónoma. En suma, el
poder de gasto del Estado sobre sus propios recursos no es un título competencial que le
permita invadir competencias autonómicas.

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Debe tenerse en cuenta, además, que el TC, en las sentencias citadas, añade que el art. 149.1.13 CE
no siempre será un título estatal aplicable a cualquier convocatoria de subvenciones –una cosa
es la regulación general de la ley 38/2003 y otra las convocatorias concretas- sino que dicho título sólo
será de aplicación cuando realmente la convocatoria de subvenciones vaya a tener una incidencia real y
directa sobre la economía general (y lo mismo pasa con el art 149.1.14). De todos modos, en sentencias
como la 213/94 y 95/01, viene a decir que el art 149.1.13 puede amparar el establecimiento de ayudas
estatales a sectores como vivienda o agricultura.

Para el TC, cuando el Estado se limita a invocar –aunque sea con razón- un título competencial genérico,
(como el art. 149.1.13), no podrá condicionar de forma detallada el destino de las subvenciones, aunque
sí indicar los fines de la subvención de forma genérica y establecer las condiciones para el otorgamiento
de la subvención. El poder normativo del Estado en las concretas convocatorias será mayor si invoca un
título competencial específico, como la competencia básica sobre medio ambiente; si bien, cuando lo que
invoca es una competencia básica y no una competencia normativa exclusiva, deberá dejar
siempre un margen a las CCAA.

Por último: en relación a las subvenciones con cargo a fondos comunitarios UE –los FEDER, por
ejemplo- se plantea el problema siguiente: cuando esos fondos son gestionados por la Comunidad
autónoma de acuerdo con los criterios de reparto interno de competencias, y la gestión es deficiente y
eso comporta una situación de incumplimiento del Derecho comunitario, de cara a la Unión europea el
único responsable es el Estado –art. 93 CE-. Pero, a efectos internos, el art. 7 LGS entiende que la
Comunidad autónoma debe soportar las consecuencias financieras de su mala gestión. Esto en realidad
se generalizó con la LO 2/12, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; y ya antes con
las leyes 17 y 25/2009.

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GRACIAS