Tema 18 – La actual ordenación

territorial del estado español.

Raíces históricas.
0. INTRODUCCIÓN

1. RAÍCES HISTÓRICAS.

1.1. LA REGIONES HISTÓRICAS: LAS RAÍCES PREMEDIEVALES.

1.2. LA DIVERSIFICACIÓN REGIONAL MEDIEVAL.

1.3. LOS MOVIMIENTOS CONVERGENTES EN LA HISTORIA DE ESPAÑA

1.4. LA CUESTIÓN REGIONAL ESPAÑOLA EN LA EDAD MODERNA.

1.5. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA EN LA EDAD CONTEMPORÁNEA.

2. ORDENACIÓN TERRITORIAL ACTUAL SEGÚN LA CONSTITUCIÓN DE

1978.

2.1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO AUTONÓMICO.

2.2. EL DERECHO A LA AUTONOMÍA Y LA INICIATIVA AUTONÓMICA.

2.3. TIPOS DE AUTONOMÍA

2.4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.

2.5. RÉGIMEN DE COMPETENCIAS.

2.6. RECURSOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

2.7. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.

3. EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS.

3.1. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

3.2. EL PRESIDENTE.

3.3. EL CONSEJO DE GOBIERNO.

3.4. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS CC.AA.

3.5. CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LOS ÓRGANOS DE LAS CC.AA.

4. BIBLIOGRAFÍA

O INTRODUCCIÓN

El estado español se organiza en cuatro niveles territoriales distintos:

La Administración central del Estado.

Las Comunidades Autónomas.

Las Diputaciones Provinciales.

Los Ayuntamientos o Municipios

Un país como España, de gran extensión y con fuertes contrastes

naturales, históricos, sociales, culturales, económicos, etc., siempre ha
exigido para organizar su territorio dividirlo en espacios menores.

La división territorial de España ha tenido algunas veces un carácter

político, de manera que cada parte mantenía su propia independencia,
como sucedió en la época prerromana o con la constitución de los reinos
medievales; otras, su división ha respondido a unos fines puramente
administrativos: esto ha ocurrido en los momentos en los que se ha
mantenido la unidad política de España, aunque sus propias
características exigían una escala de divisiones administrativas
territoriales.
La división del territorio viene, pues, impuesta como una necesidad
derivada de las características propias del medio físico español, así como
de las peculiaridades que reviste la sociedad que en ella se desarrolla.
Así, la organización territorial de España ha pasado por diferentes
etapas, diferenciadas por la naturaleza y el sentido de la división
territorial. La evolución ha derivado al actual Estado Autonómico,
entendiéndose con ello un estado nacional que reconoce el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y de las regiones. El termino
nacionalidades (articulo 2 de la Constitución española) es utilizado por
primera vez en nuestra historia constitucional e implica el
reconocimiento de que España está formada no solo por entidades
regionales, sino también por comunidades nacionales diferenciadas.
Significa en definitiva, que la unidad de Estado no es sinónimo de
homogeneidad nacional, sino que ésta es compatible, y así se reconoce,
con la pluralidad de nacionalidades.

1 RAÍCES HISTÓRICAS

La actual organización territorial de España tal como aparece en la

Constitución de 1978 es el resultado de un proceso histórico que tiene
sus raíces en las fases más antiguas de nuestra historia.

La división territorial de España en unidades menores con características

económicas, culturales y político-administrativas existe desde la
Antigüedad. Es precisamente este largo pasado histórico el que ha
cimentado la formación de las llamadas regiones históricas hasta llegar
a las comunidades autónomas actuales. Un recorrido por las principales
etapas de este proceso ayudará a comprender mejor la actual situación
de la división autonómica de España.

1.1. LA REGIONES HISTÓRICAS: LAS RAÍCES PREMEDIEVALES

Antes de la dominación romana, la organización territorial de la
Península presentaba una gran complejidad. Los diferentes pueblos que
la habitaban (velones, vacceos, lusitanos, bastetanos, etc.) tenían
organizaciones políticas diferentes: unas eran de carácter tribal (celtas),
otras respondían al modelo de ciudad-estado griego (iberos) y otras,
como la de los tartesios, respondían a un modelo de estado temtorial.
En cualquier caso, los limites territoriales de cada uno de estos pueblos,
con instituciones y costumbres propias, no estaban claramente
definidos.

Durante la dominación romana (siglos III a. C. al V d. C.) la Península

Ibérica conocerá la primera organización administrativa. En el siglo II a.
C. (año 197) Híspania será dividida en dos provincias romanas con fines
administrativos: laHispania Citerior, la más cercana a Roma, y la Híspanla
Ulterior, la más alejada.

Durante la época de Augusto (año 27 a. C.) se produce una nueva

modificación de la división territorial. La provincia de laHispania Citerior
pasa a llamarse Híspanla Citerior Tarraconense y se amplia con los
territorios de los cántabros y astures que habían sido sometidos,
mientras que la Hispania Ulterior se divide en dos nuevas pro-vincias:
laHispania Ulterior Baetica y la Ulterior Lusitana.

Finalmente, durante el mandato de Diocleciano, en el año 293 d. C., se

produce una nueva reestructuración territorial de la Península. Hispania
se considera como una diócesis, la Diócesis Hispaniarum, y queda
subdividida en cinco provincias peninsulares (Baetica, Lusitania,
Tarraconense, Gallaetia y Cartaginense), una africana (Mauritania y
Tingiíania) y otra insular (Baleárica).
Así pues, durante la época romana la Península Ibérica aparece, por vez
primera, organizada regionalmente. En esta primera división territorial
hemos de ver el germen de las diferentes regiones históricas que se irán
conformando en el futuro.

Las sucesivas penetraciones de pueblos nórdicos en el V (suevos,

vándalos, alanos y visigodos) provocan el hundimiento del Imperio
romano de Occidente y el asentamiento de los visigodos en la península
Ibérica, aunque con ellos no se modificó en lo esencial la estructura
político administrativa romana. Durante la época visigoda son pocos los
cambios que se introducen en la división territorial de España y se
seguirá manteniendo la estructura romana en provincias. La unidad
básica territorial pasó a ser el territorium o ducado, cada uno de ellos
regido por un Dux

1.2. LA DIVERSIFICACIÓN REGIONAL MEDIEVAL

El origen de las regiones históricas española hay que buscarlo en la

situación existente en el Norte peninsular tras el rápido arrollamiento
musulmán que se produjo como consecuencia de la derrota de los
ejércitos visigodos. La cordillera Cantábrica se constituyó a partir de
aquellos momentos en un verdadero refugio natural para los cristianos
que no quisieron someterse o islamizarse.

La ocupación musulmana en el siglo VIII si que supondrá un nuevo

momento en la división política, pero de carácter inestable y de
continuas variaciones según la situación de conquista de territorios de
musulmanes y cristianos. La invasión musulmana traerá consigo la
desaparición de la división territorial forjada por los romanos y
mantenida por los visigodos. El territorio de Al-Andalus quedó dividido
en coras o provincias. Durante el Califato, el territorio de Al-Andalus
comprendía 21 coras regidas por un gobernador que darían origen más
tarde a los pequeños reinos de taifas.

Las unidades políticas cristianas van surgiendo paulatinamente en el

norte peninsular: reino astur-leonés, condado de Castilla, reino de
Navarra y Condados pirenaicos durante el siglo X, etc.

Posiblemente, la llamada “batalla de Covadonga” (722) no fue mucho

más que una escaramuza de poca importancia, pero tuvo la
trascendencia de ser el primer movi-miento armado de resistencia
frente al Islam. Tras este descalabro, los musulmanes, que entendieron
las dificultades para el dominio del territorio cantábrico, optaron por
emprender el camino más fácil de la llanura francesa, dejando aplazado
el problema del Norte español hasta mejor ocasión…

La capacidad expansiva del Islam había dado muestra de haber llegado

a su límite en Poitiers (Francia), por lo que. tras la derrota, retrocedió
nuevamente hasta su reducto peninsular. Los musulmanes se
replegaron hasta zonas más seguras, por lo que traspasaron
nuevamente los Pirineos hacia el sur, dejando tras de sí un “vacío de
poder”: zonas sin presencia musulmana en donde los cristianos,
arriscados entre las barreras montañosas norteñas, encontraban una
fácil defensa. Esta situación era la que existía en las tierras comprendidas
entre la cordillera Cantábrica y el mar.

Los distintos núcleos de resistencia cristiana, origen de los distintos

reinos y, luego, de las actuales regiones históricas, evolucionarían de
manera distinta, a partir de este momento, en la lucha contra los
musulmanes. El aislamiento y la incomunicación que caracterizaban a los
diversos territorios cristianos (cantábricos y pirenaicos), hizo que los
antiguos reinos realizaran las primeras etapas de la Reconquista de
manera autónoma: “cada uno por su lado”. La evolución política a lo
largo del medievo provocará el surgimiento de cuatro grandes estados
independientes: Portugal, Corona de Castilla, Navarra y Corona de
Aragón. Cada uno tiene un sistema de administración territorial, siendo
el castellano, organizado en “reinos” el que prevalecerá durante más
tiempo sobre los demás. Pero no adelantemos acontecimientos.

Asturias dio un paso importante hacia su conversión en reino cuando

trasladó su incipiente capitalidad a Cangas de Onís. Esta pequeña base
territorial constituyó la plataforma necesaria para que Alfonso I iniciase
la reconquista del territorio, ampliándolo notablemente. Aquí es en
donde, con propiedad, cabría situar el origen de Asturias. El
particularismo, que seguramente generaba el aislamiento, hizo que los
vascones alaveses, por una parte, y los gallegos, por otra, se levantasen
contra el rey asturiano Fruela I.

Las tendencias unitarias siempre han estado presentes en la formación

de España. Prueba de ello es que el rey asturiano Alfonso II intentó la
reconstrucción del Estado visigodo, del que se consideraba continuador.
Pretendía el rey asturiano una monarquía unitaria que abarcase a todos
los cristianos para unificar así los esfuerzos que recababa la reconquista
del territorio. Con Asturias se configura un núcleo occidental español,
una Hispania occidental (término que, convencionalmente, se utilizará
en adelante).

Castilla, cuyo nombre aparece por primera vez en el año 850, aparece
vinculada en principio al núcleo asturiano. Durante el reinado de Alfonso
III, la importancia militar de los territorios orientales, tan difíciles de
controlar desde Oviedo, rizo que se erigieran castillos y fortificaciones
en la llanada de Vitoria y en otros territorios próximos que, sin tardar
demasiado, darían nombre a Castilla. El territorio propio de Castilla, que
se hallaba situado al sur de la cordillera Cantábrica (paíe occidental del
valle de Mena y septentrional de Villarcayo), llegó a mediados del siglo
décimo a reba sar las líneas del Duero y del Arlanza.

La antigua Vasconia, entidad originaria del actual País Vasco o

Euskalem’a, quedaba interpuesta y aislada entre los dos núcleos
peninsulares: el cantábrico u occi-dental y el pirenaico u oriental, en
donde hay que incluir a los navarros, de etnia vasca, aunque éstos
mantenían una cierta independencia desde el siglo octavo. En la
formación del denominado núcleo pamplonés es donde aparece el
origen de la actual Comunidad Foral de Navarra. Los vascones, bastante
autónomos en sus decisiones, acataban a los francos o a los musulmanes
según su conveniencia.

Aragón, junto con Cataluña, constituye el núcleo fundamental délo que

podría denominarse como Hispania oriental. Tuvo su origen en el
establecimiento por los francos de un limes hispanicus a esta parte de
los Pirineos. La existencia de varios valles con escasas comunicaciones
entre ellos hizo que en esta unidad política, que era el único vínculo
existente entre ellos, se integrasen los territorios más importantes: Jaca.
Sobrarbe, Ribagorza y otros.

Cataluña es un término que empezará a ser conocido a partir del año

1116 (Catalana). Éste era, al parecer, un nombre genérico que
englobaba todos los antiguos condados que se integraban en la Marca
Hispánica. El condado de Barcelona, que abarcaba los territorios de la
Marca Hispánica (origen de la actual Cataluña), comprendía los
condados de Pallars, Urgel, Cerdaña, Besalú, Rosellón, Ampurias,
Ausona, Gerona y Barcelona. Mas tarde se incorporó el Valle de Aran.
De todos estos condados, uno de ellos, Barcelona, consigue una cierta
situación de primacía sobre los restantes desde que Wifredo el Velloso,
conde de Barcelona, unifica bajo su mando varios condados catalanes.
El condado de Barcelona desempeñara un papel fundamental en la
Reconquista, hasta configurar, en virtud de su propia dinámica y de la
vocación geoestratégica de la España oriental, una entidad específica:
Cataluña.

1.3. LOS MOVIMIENTOS CONVERGENTES EN LA HISTORIA DE ESPAÑA

Con esta expresión se denominan las tendencias o movimientos que

operan en un sentido unificador. La unificación de los condados
pirenaicos en reinos o marcas y de los territorios de Aragón y Cataluña
en otra entidad superior catalano-aragonesa constituye un buen
ejemplo de estos movimientos convergentes.

Vamos a subrayar a continuación los hitos fundamentales que

condujeron, según unas pautas convergentes, a la formación de
unidades geográficas y políticas superiores a las regiones naturales.

La unidad conseguida entre Aragón y Cataluña tras el matrimonio de

Doña Petronila de Aragón y Ramón Berenguer IV, conde de Barcelona,
fue posible (con independencia de su necesidad para la reconquista de
la España oriental), porque los obstáculos geográficos que contribuían al
aislamiento e impedían la comunicación entre los territorios pirenaicos
y subpirenaicos, habían disminuido, o simplemente habían desaparecido
tras el avance territorial de los reyes de Aragón y los condes catalanes
hasta el valle del Ebro. El valle del Ebro constituye, incluso en nuestros
días, un verdadero eje de comunicación y de vertebración, no sólo del
Nordeste español, sino, incluso, de Vasconia y de toda la Meseta
septentrional, con la fachada mediterránea española.

La rápida progresión y la posterior conclusión de la Reconquista a partir

de la convergencia de ambos territorios pone de manifiesto: la
plasmación o ejecución política en la España oriental de una tendencia
geoestratégica hacia la unidad; la reacción de esta parte de España, tal
vez la de mayor influencia europea, frente a un elemento extraño a su
tradición cultural y, en definitiva, a su civilización: el islam; y, finalmente,
la vocación geopolítica mediterránea de este territorio peninsular, que
se pone de manifiesto en la posterior conquista de las islas Baleares.

Al igual que en la parte oriental, en la parte occidental de España se

produjeron movimientos convergentes hacia unidades geográficas y
políticas superiores. El primitivo núcleo asturiano, sin dejar de sentir la
vocación cantábrica, impulsado por la tensión centrípeta hacia el centro
peninsular y por la atracción de la llanura decidió asomarse por encima
de las cumbres cantábricas y dar el salto defnitivo hasta la línea
estratégica del río Duero, ocupando aquel territorio que había quedado
convertido en un desierto demográfico. Alfonso III se percató
rápidamente del valor económico y estratégico del nuevo espacio, por
lo que no dudó en trasladar la capital del reino de Oviedo a León. La
nueva capital había tenido importancia en otras épocas anteriores a la
Reconquista: León, había sido la antigua Legio Séptima Gemina romana,
establecimiento militar y pieza estratégica de importancia decisiva para
las legiones romanas a la hora de asentar su dominio y de la puesta en
valor de un amplio territorio. De esta manera se podía vigilar y dominar
a ios belicosos habitantes del Norte y Nordeste peninsular.

Galicia se integra rápidamente en la misma dinámica centrípeta o

unificadora con otros territorios peninsulares, manifestando la misma
tendencia “hacia el centro”. Cuando Ordeño II sucede a su hermano
García en la corona de León, quedan fusionados en una unidad política
superior: Galicia, el reino astur4eonés y los territorios comprendidos en
el antiguo desierto demográfico del Duero que en aquel momento se
estaba repoblando.

Castilla tampoco tardaría mucho en seguir el mismo camino. La

definitiva unión entre Castilla y León se consolida tras el asesinato en
Zamora de Sancho II a manos de Vellido Dolfos y la proclamación de
Alfonso VI como emperador de León y rey de Castilla. La convergencia
hacia el centro se cumplía, aunque con una significación muy especial y
de gran trascendencia: Castilla se convertirá a partir de este momento
en el centro dinamizador de esta tendencia centrípeta, de este proceso
de convergencia hacia el centro, capaz de aglutinar en torno así al primer
Estado de la Edad Moderna europea: la monarquía de los Reyes
Católicos. El Estado creado por ambos monarcas constituyó el principio
de la vertebración nacional española, aunque todavía desde
perspectivas casi confedérales, que tal era la forma que había adoptado
la unión de las dos grandes entidades territoriales y políticas: el reino o
Corona de Castilla y la Corona de Aragón. Pese a los intentos de los
RR.CC. y sus descendientes, Portugal quedará al margen.

Observando detenidamente el presente esquema, conviene que nos

fijemos en la situación, “casi de bisagra” que representa el núcleo
navarro o pamplonés, a caballo entre la España “occidental” y la España
“oriental”. La situación geoestratégica ambigua del núcleo pamplonés se
traduce en una relación más discontinua, débil e indecisa con los
territorios vecinos: Castilla y Aragón.

La Rioja, por su parte, representa un caso particular. En realidad, la

vocación de todos los territorios cuya posición se ubica en el centro, o
cerca del centro, de un conjunto territorial mayor, puede quedar
notablemente confusa y alterada cuando algún accidente considerable
(una cordillera o macizo) difumina o altera el carácter continuo del
territorio. Éste es el caso de la actual comunidad autónoma de La Rioja,
basculante hacia Castilla o hacia el valle del Ebro. La primera unión con
Castilla se produceen el año 1076, tras la muerte de Sancho IV Garcés de
Navarra.

1.4. LA CUESTIÓN REGIONAL ESPAÑOLA EN LA EDAD MODERNA

El conjunto de circunstancias de todo orden: fisiográficas,

geoestratégicas, históricas, etc., ha determinado que el territorio
peninsular, lejos de la uniformidad que caracteriza a otros países, incluso
de nuestro entorno europeo, haya quedado compartimentado en
diferentes territorios perfectamente definidos la mayor parte de ellos.
La cuestión regional suscitada en España a lo largo de la historia se ha
planteado en los siguientes términos:

a) En primer lugar, en determinar qué elementos de semejanza o

diferencia permíen detectar la existencia y tipo de regiones.

b) En segundo lugar (y tras su delimitación), articular y armonizar la

diversidad regional en la unidad geográfica superior de la península
Ibérica, y en la unidad histórica y política del Estado español.

Con el advenimiento de la dinastía borbónica, a principios del siglo XVIII,

se produce el primer intento de modernizar el Estado. La modernización
que se pretendía se iba a realizar por la vía de la racionalización
económica y administrativa. Esto supo-nía la ejecución de una política
uniformadora en todo el territorio español, sepultando definitivamente
el viejo Estado descentralizado creado por los Reyes Católicos, para
sustituirlo por otro de corte centralista, según la forma que había
adoptado el Estado francés a partir del afianzamiento de la monarquía
absoluta de Luis XIV y sus sucesores.
Con anterioridad, el Estado creado por los Reyes Católicos, y perfilado
por los monarcas de la Casa de Austria, se asentaba en diferentes
unidades territoriales. Cada una de ellas tenía su legislación, su
estructura económica y política, y su espacial relación con el rey.
Solamente el Tribunal del Santo Oficio, o la Inquisición, ejercía sin
matices diferenciales su autoridad en todos los territorios españoles. Ni
tan siquiera el rey poseía las mismas cuotas de poder en todos los
territorios de la monarquía española. La unidad de España se apoyaba,
por tanto, en la diversidad de sus tierras y reinos, en la pluralidad de
derechos e instituciones, de órganos de gobierno, de administración, de
costumbres, de pesas y medidas, e incluso, monetaria, en todos y cada
uno de los territorios.

Los decretos de Nueva Planta (el primero de ellos se promulgó en 1707)

fueron el instrumento legal utilizado por los Borbones para racionalizar
las estructuras de gobierno en los territorios de la monarquía española;
para uniformar aquella maraña de instituciones, aduanas interiores,
leyes ferales, y para eliminar las prohibiciones históricas que, so
pretexto del respeto a los derechos históricos, impedían gravemente la
modernización del país y su desarrollo económico. Se produce, así, una
homogeneización de las estructuras político-administrativas a
semejanza de las de Castilla. Para la administración del territorio se
implantan los llamados corregimientos, al frente de los cuales se sitúa
un corregidor. En un plano superior al de los corregimientos aparecen, a
partir de 1718 las intendencias, que acabarán recibiendo el nombre de
provincias. Sus límites se hacen coincidir en muchos casos con los
antiguos reinos: Cataluña, Aragón, Valencia, etc, aunque en otros
constituyen unidades muy pequeñas (Las Encartaciones) o divididas
(Toro) que hacen difícil su viabilidad.
Pese a su buena intención, tal vez los reyes de la dinastía boibónica no
tuvieron presente (o, en cualquier caso, primaron más, otras
consideraciones) el hecho singular de que España se había constituido
en Estado antes que en nación.

1.5. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA EN LA EDAD CONTEMPORÁNEA

En esta división en intendencias tiene su antecedente más inmediato la

delimitación provincial llevada a cabo por Javier de Burgos en 1833. El
objetivo de esta nueva delimitación era conseguir una mayor
uniformidad en la administración, pues hasta entonces coexistían
diferentes divisiones judiciales, militares, fiscales, etc. Ante esta caótica
situación, las Cortes de Cádiz, en 1812, ya se plantearon la necesidad de
proceder a una nueva reordenación territorial del Estado. Ésta se
pospuso hasta 1833, año en el que Javier de Burgos, ministro de
Fomento, aprobó el decreto de división de España en 49 provincias. A
partir de 1927 serían 50, al quedar desdoblada en dos la antigua
provincia de Canarias.

La división provincial de España, realizada en 1833 por el ministro de

Fomento, Javier de Burgos, pese a ser un hecho de naturaleza político-
administrativa, ha creado un hecho geográfico de considerable
importancia, haáa el punto de que el actual mapa autonómico español
ha respetado escrupulosamente aquel diseño pro-vincial. Únicamente
se ha visto alterado en algunas provincias, bien porque se han integrado
en uno u otro territorio autonómico distinto al de su antigua legión de
procedencia (Albacete), o porque se han constituido en entes
autonómicos uniprovinciales (Madrid, Murcia, Cantabria y La Rioja).

Javier de Burgos creó esta división provincial sin otro criterio de mayor
valoración que el sentido uniformador y homogeneizador de la
Administración del Estado; es decir, que adoptó criterios meramente
administrativos o funcionales Las provincias vendrían a ser estructuras
territoriales asépticas, carentes de personalidad histórica y concebidas
como un simple medio para mejorar y agilizar las tareas de
administración del Estado. Este diseño provincial era coherente con la
política uniformadora liberal, enemiga de todo fuero o privilegio que
atentase contra el principio de igualdad de todos los ciudadanos ante las
leyes.

El último paso en la división territorial ha sido el contemplado en la

Constitución de 1978 en base a las Comunidades Autónomas
superpuestas a la organización provincial. Durante el siglo XIX se produjo
el levantamiento cantonalista, deficiente interpretación del federalismo
moderno que intentó encauzar la Constitución “non nata” de 1873.
Lucas Mallada propuso en 1881 una reforma que suprimía nueve
provincias para superar los defectos de la división de 1833. Macías
Picavea, atendiendo a criterios físiográficos, propuso en 1897 una
división natural del territorio en siete grandes comarcas geográficas.
Ninguna de las dos tuvo éxito. El siglo XX prometía una nueva realidad.
En 1931 aparecía por primera la posibilidad de constituir entes
autónomos dentro del Estado. Cataluña y el País Vasco, ya en la guerra
civil, serían las únicas regiones que gozarían de gobiernos autonómicos
con anterioridad a 1977.

La revolución industrial y el desarrollo de la economía capitalista

desequilibraron fuertemente el país, lo dualizaron, por lo que el diseño
autonómico actual intenta, además de corregir las desigualdades
territoriales, recuperar la estructura organizativa y política tradicional de
España. Si pese a la buena intención de “retomar España”, el diseño
autonómico es acertado, o no, el tiempo se encargará de confirmarlo o
desmentirlo. Tal vez no sea descartable, incluso, la posibilidad de
“retoques” posteriores, tal como ocurrió con el diseño provincial de
Javier de Burgos, si ello pudiese contribuir a una mejor readaptación y
eficacia en beneficio de todas las partes y del conjunto mayor: el Estado
o la nación española.

2 ORDENACIÓN TERRITORIAL SEGÚN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

La organización territorial española anterior a la Constitución respondía

a un modelo centralista, inspirado en el de la Revolución francesa que
fue exportado a toda Europa tras las invasiones napoleónicas. Esta
centralización estaba motivada por la necesidad de superar los
particularismos locales para lograr la efectiva igualdad entre todos los
ciudadanos que integraban el cuerpo político nacional.

Uno de los principales problemas de la Constitución fue precisamente la

estructuración del territorio español. ¿Centralismo o descentralización?
Las diferencias que constituyen la pluralidad española han tenido uno de
sus puntos básicos en la organización territorial del Estado. El conflicto
se ha producido reiteradamente entre una concepción centralista,
radicada en Castilla y Madrid, y una concepción descentralizadora, más
o menos radicalizada, que se produce en la periferia, sobre todo en las
zonas más desarrolladas económicamente. En los últimos tiempos el
centralismo ha sido apoyado por regímenes autoritarios (dictaduras de
Primo de Rivera y de Franco), mientras que las tendencias
descentralizadoras han caracterizado la llegada de las democracias (II
República, Estado actual)

Durante el franquismo, las pretensiones autonomistas o de simple

salvaguarda cultural fueron tachadas de separatismo. Mas, ya en el
tardofranquismo, a partir de 1972, las fuerzas de la oposición
destacaban el “carácter multinacional” del Estado Español. Sería luego,
entre 1974 y 1976, cuando se acuñarán los términos “nacionalidadesy
regiones”, expresiones que quedaron consagradas en la Constitución de
1978.

En efecto, el articulo 2 del Titulo preliminar pretende resolver el secular

problema afirmando, por una parte, la unidad de la Nación Española y
reconociendo, por otra, la autonomía de las nacionalidades y regiones
que integran España.

El término «nacionalidades», establecido tras arduas sesiones por la

comisión redactora del proyecto constitucional y posteriormente
aprobado por las Cortes, representa una importante novedad con
respecto a Constituciones anteriores y es la base y punto de partida de
la actual estructura territorial política y administrativa.

El desarrollo de este art. 2 se ha concretado en la aparición de las

diecisiete comunidades autónomas que hoy constituyen España, con sus
correspondientes Parlamentos y Gobiernos.

Durante el período preautonómico (junio de 1977, octubre de 1978 )

estas comunidades eran catorce, incluida Navarra, la cual conservó
siempre, incluso durante la época franquista, su autonomía foral; pero,
posteriormente, se separarían de Castilla León las provincias de
Santander y Logroño, para constituirse en las comunidades de Cantabria
y la Rioja. Por último, Madrid decidiría también constituirse en
Comunidad autónoma propia.

La Constitución de 1978 opta así, frente al modelo de Estado-nación

unitario y fuertemente centralizado, por uno distinto, que garantiza la
autonomía de los diversos entes territoriales de acuerdo con los
principios democrático-representativos.
2.1. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO AUTONÓMICO

Principio de unidad.

Principio de autonomía.

Principio de supremacía estatal.

Principio de voluntariedad.

Principio de solidaridad

Principio de cooperación

Tras enumerar los valores constitucionales, la caracterización del Estado

y su forma política en el primer artículo de la Constitución, el segundo
artículo establece que la Constitución se fundamenta en la indisoluble
unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los
españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas.

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en

las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades
gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (arts.
140y 141 de la Constitución).

Cuando se aprobó la Constitución existían entes territoriales

históricamente asentados en la organización territorial del Estado, los
ayuntamientos y las diputaciones provinciales que componían la
administración local, y en las islas los cabildos insulares. La Constitución
los integrará en la estructura territorial del Estado y los dotará de plena
autonomía. La Constitución no define lo que son las comunidades
autónomas, si bien puede decirse que son entes territoriales que gozan
de autonomía política, tienen personalidad jurídica y que poseen cierta
independencia respecto de los órganos generales del Estado.

Pueden acceder a la autonomía las provincias limítrofes con

características históricas, culturales y económicas comunes, los
territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica. La
forma de acceso a la autonomía fue concebida de forma diferente, según
se tratara de nacionalidades históricas o del resto de las regiones y
territorios que conforman España. Debe recordarse que desde 1833 el
Estado se divi-día en provincias, y con anterioridad a esa fecha el Estado
estaba compuesto por una multiplicidad de reinos y principados. Por
ejemplo, Andalucía comprendía los reinos de Córdoba, Granada, Jaén y
Sevilla.

Aunque el sistema constitucional diseñaba un Estado de carácter

regional, en el que algunos territorios gozarían de autonomía, lo cierto
es que el sistema se ha generalizado, y en la actualidad no existe
territorio del Estado que no forme parte de una comunidad autónoma o
de una ciudad autónoma.

2.2. EL DERECHO A LA AUTONOMÍA Y LA INICIATIVA AUTONÓMICA

Este derecho esta reconocido en el articulo 143.1 y se refiere a las

provincias limítrofes con características históricas, culturales y
económicas comunes (este seria el caso de la comunidad andaluza).
También se contempla la posibilidad de constituirse en comunidad
autónoma un territorio que no supere el de una provincia o sin
integración en una organización provincial (caso de la comunidad de
Madrid). Otro criterio es el insular obviamente orientado a los
archipiélagos canario y balear. Los casos de Ceuta y Melilla aparecen
específicamente regulados en el texto constitucional. En relación con la
iniciativa del proceso autonómico existe (siempre según la Constitución)
un amplio margen de posibilidades:

Correspondería a las Diputaciones interesadas y a las 2/3 partes de los

municipios implicados (cuya población represente al menos la mayoría
del censo electoral). Desde que se inicie el proceso hay un plazo de seis
meses para que se cumplan los requisitos expuestos. En caso contrario,
la iniciativa solo podrá reiterarse pasados cinco años.

Los territorios con un régimen provisional de autonomía, pueden hacer

uso del derecho de iniciativa a través de los órganos colegiados
superiores con mayoría absoluta de sus miembros.

Los territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente

proyecto de estatuto de autonomía, bastará con la mayoría absoluta de
sus órganos preautonómicos colegiados superiores y comunicándoselo
al Gobierno (caso de País Vasco, Cataluña y Galicia).

Una iniciativa extraordinaria, para territorios que no hayan plebiscitado

en el pasado un estatuto de autonomía, supone el que además de todo
el proceso descrito en el primer caso, la iniciativa tenga que ser ratificada
mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de
los electores en cada provincia, y todo ello en el plazo de seis meses.

El caso de Navarra, en relación a su incorporación al País Vasco, la

iniciativa corresponde al órgano foral competente (mayoría de los
miembros) y ha de ser ratificado en referéndum como en el caso
anterior.

Por ultimo están los casos previstos para las ciudades de Ceuta y Melilla,
en los que la iniciativa corresponde a los Ayuntamientos (mayoría
absoluta de sus miembros) y autorización de las Cortes Generales
mediante Ley Orgánica.
2.3. TIPOS DE AUTONOMÍA

Con carácter general se definen dos tipos de autonomías:

Autonomías limitadas, cuyas competencias están enumeradas en el

articulo 148.

Autonomías plenas o indefinidas que abarcan todas las competencias

que no se definen como exclusivas del estado en el articulo 149. Pueden
llegar a ser ampliadas en virtud de una ley marco (art 150.1) o una ley
de transferencia (150.2)

La posibilidad de pasar de la primera a la segunda es factible en el plazo

de cinco años. En la actualidad todas las autonomías han alcanzado el
techo competencial. Atendiendo a factores históricos, culturales,
políticos y geográficos, la clasificación de las regiones reflejada en el
mapa autonómico es la siguiente:

Regiones históricas de gran tradición: Cataluña, Euskadi, Galicia y

Navarra.

Regiones históricas de reciente sentir autonómico: Andalucía, Aragón,

Baleares, Canarias, Asturias y Comunidad Valenciana.

Regiones históricas de reciente conciencia regional: Castilla y León y

Extremadura.

Regiones históricas modificadas por factores geográficos: Castilla-La

Mancha y Murcia.

Regiones justificadas por factores políticos y geográficos: Madrid,

Cantabria y La Rioja.

2.4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Los estatutos son una parte del ordenamiento jurídico autonómico y no
pueden ser modificados por una ley ordinaria.

En caso de reforma, esta habrá de hacerse mediante el procedimiento

establecido en los propios estatutos. Su contenido mínimo, según el
articulo 147.2 , ha de ser: denominación de la Comunidad; delimitación
de su territorio; denominación, organización, y sede de las instituciones
autonómicas; y competencias y bases para el traspaso de los servicios
correspondientes.

El proyecto de estatuto se elaborara por la Asamblea de los miembros

de la diputación u órgano competente y será elevado a las Cortes
Generales para su tramitación como Ley orgánica.

2.5. RÉGIMEN DE COMPETENCIAS

Este régimen queda claramente definido en el articulo 149. En el

apartado primero se enumeran las competencias exclusivas del Estado y
en el 148 las materias sobre las que podrán asumir competencias las
Comunidades Autónomas, aunque este ultimo tiene un carácter
transitorio, pues es presumible que con el tiempo todas las autonomías
llegarán a ser plenas.

Existen también una serie de materias residuales no atribuidas

expresamente al Estado por la Constitución y que podrán corresponder
a las Autonomías según sus propios estatutos.

Las competencias de las comunidades autónomas constituyen, sin

duda, el problema central de la organización territorial del Estado, pues
se trata de distribuir el poder político entre la Administración central y
las nacionalidades y regiones, de forma que la autonomía será más
profunda cuantas más y de mayor calidad sean las competencias
ejercidas por las comunidades autónomas.
El artículo 148 establece un catálogo de competencias que pueden
asumir las comunidades autónomas, este precepto se refiere, sin
embargo, a las comunidades autónomas ordinarias, es decir, a aquellas
que acceden a la autonomía por la vía del artículo 143.

Incluso para estas comunidades se establece que transcurridos cinco

años, y mediante la reforma de sus estatutos, las comunidades
autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias, salvo
aquellas que son de competencia exclusiva del Estado.

Por otra parte, se reconoce a las comunidades autónomas la potestad

de dictar leyes en el ámbito de sus respectivas competencias, e incluso
en materias de competencia estatal si lo autorizan las Cortes Generales
y siguiendo los principios, bases y directrices fijados en una ley estatal.

En cualquier caso, el Estado garantiza la realización efectiva del principio

de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, que vela
por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo,
entre las diversas partes del territorio español, por lo que las diferencias
entre los estatutos de las distintas comunidades autónomas no podrán
implicar privilegios económicos o sociales. Por ello, el artículo 139 de la
Constitución establece que todos los españoles tienen los mismos
derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.

2.6. RECURSOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Regulados por el articulo 157 estos recursos pueden provenir de:

Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; sus propios
impuestos o tasas; transferencias de un fondo de compensación
internacional; rendimientos procedentes de su patrimonio; el producto
de las operaciones de crédito. No podrán adoptar medidas tributarias
sobre bienes situados fuera de sus fronteras o que supongan obstáculo
a la libre circulación de mercancías o servicios.

La autonomía política y administrativa comporta también la autonomía

financiera, con el fin de que los entes autonómicos cuenten con los
recursos necesarios para cumplir con las competencias asumidas. Para
desarrollar este derecho se promulgó la Ley Orgánica de Financiación de
las Comunidades Autónomas (LOFCA). En dicha ley se recogen los
diferentes regímenes de financiación y las posibles fuentes de ingresos
de las comunidades.

Las comunidades autónomas se distinguen entre si por su régimen

económico. El común o general rige para todas las autonomías; el foral,
sólo para el País Vasco y Navarra.

En el régimen general se establecen como posibles fuentes de ingresos

las siguientes: las transferencias de créditos de los Presupuestos
Generales del Estado, la cesión de impuestos, las participaciones en los
ingresos del Estado (PIE), las subvenciones procedentes de los Fondos
de Compensación Interterritorial (FCI).

La participación de cada una de estas fuentes de ingresos en la

financiación autonómica ha ido variando con el paso del tiempo. En una
primera etapa, predominó el modelo LOFCA. La principal partida de
financiación de este modelo es una participación de los ingresos
estatales que requiere ser acodada por el Estado y cada comunidad
autónoma, y que tiene como elemento de referencia para el conjunto
de ingresos la cuantificación de las necesidades de la Hacienda
autónoma, según las competencias transferidas, y que debe actualizarse
cada cinco años.
En 1997 entró en funcionamiento un nuevo modelo de financiación,
vigente para el periodo 1997-2001 y caracterizado por la cor
responsabilidad fiscal. Los puntos más novedosos del mismo se
concretan en:

El IRPF como tributo compartido. Cesión de un 15% del IRPF hasta llegar
al 30% al final del quinquenio.

Los tributos cedidos. Las comunidades autónomas regulan aspectos

esenciales de los impuestos sobre patrimonio, sucesiones, donaciones,
transmisiones patri-moniales y de los tributos que recaen sobre el juego.

Participación en los ingresos del Estado.

Como consecuencia de la participación de las comunidades autónomas

en la gestión del gasto público, se ha producido una variación notable en
el reparto de la gestión del gasto: en 1980, el gobierno central
gestionaba el 89,5% del gasto, frente al 10,5% de los ayuntamientos. En
1994 el poder central gestionaba el 67,3%; las comunidades autónomas,
el 21,2%; y los ayuntamientos, el 11,5%.

Los elementos esenciales del sistema foral son el concierto impositivo y

el cupo. El concierto impositivo es el pacto en virtud del cual la Hacienda
central cede a la Hacienda foral una serie de impuestos, los llamados
impuestos concertados. El concierto impositivo permite a las
comunidades torales obtener más ingresos tributarios que gastos
supone el coste de las competencias asumidas; por ello, estas
comunidades tienen que devolver al Estado, vía cupo, una determinada
cantidad en concepto de pago de los servicios de titularidad estatal que
se prestan en la comunidad.

2.7. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Este apartado está regulado por los artículos 140,141 y 142. En el 140 se
establece que la autonomía de los municipios tiene una personalidad
jurídica plena. En el 141 que la provincia es una entidad local con
personalidad jurídica propia. Y en e) 142 que las Haciendas locales
deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de sus
funciones.

3 EL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS

Las comunidades autónomas están dotadas de una estructura política

que responde a sus respectivos estatutos, y si bien la Constitución sólo
preveía la estructura de las comunidades autónomas que accedieran a
la autonomía por la vía del artículo 151, sin embargo todas las
autonomías, con excepción de las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla, han optado por un diseño institucional similar, que no es otro
que el previsto en el artículo 152 de la Constitución.

La organización institucional autonómica se basa en:

1° Una Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo

a un sistema proporcional que asegure, además, la representación de las
diversas zonas del territorio. 2° Un Consejo de gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas.

3° Un presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y

nombrado por el rey, al que corresponde la dirección del Consejo de
gobierno, la suprema representación de la respectiva comunidad y la
ordinaria del Estado en aquélla. El presidente y los miembros del Consejo
de gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea. 4° Un
Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en
el ámbito territorial de la comunidad autónoma.
3.1. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

La Asamblea legislativa o Parlamento Autonómico es elegido por el

tiempo de cuatro años por sufragio universal. La circunscripción
electoral es la provincia. La organización parlamentaria (Asamblea
parlamentaria) se concentra en un Presidente, la Mesa y la Diputación
Permanente, que funcionaran en Pleno y por Comisiones, pero solo el
Pleno podrá los presupuestos y aquellas leyes que requieran una
mayoría cualificada de acuerdo con sus Estatutos.

El Parlamento representa al pueblo y ejerce la potestad legislativo de la

Comunidad Autónoma (articulo 150.1 y 150.2), además de otras
funciones que aparecen a continuación:

Elección del Presidente y la inhabilitación del mismo.

El control de la acción del Consejo de Gobierno y exigir a éste y al

Presidente la responsabilidad política.

Aprobación de los planes económicos y de fomento de interés general

de la Comunidad Autónoma.

La ordenación básica de los órganos y servicios de la Comunidad

Autónoma.

Presentación de proposiciones de Ley al Congreso de los Diputados y

solicitar al Gobierno de la Nación la adopción de un proyecto de Ley

La designación de los senadores de la Comunidad Autónoma que

correspondan al Senado.

3.2. EL PRESIDENTE

La figura del presidente autonómico tiene una naturaleza parlamentaria,

es deci: se elige de entre los miembros del Parlamento autónomo. Dirige
el Consejo de Gobierno, nombra a los Consejeros y es, en consecuencia,
el máximo representante de poder ejecutivo.

El procedimiento para su elección y nombramiento (realizado por el Rey)

es similar al procedimiento para la elección del Presidente de la Nación.

Las funciones del Presidente autonómico son muy similares a las del
Presidente de la Nación:

Ostenta la suprema representación de la CC.AA. y la ordinaria del estado

en la misma.

Nombra a los miembros del gobierno, dirige, convoca y preside las

sesiones del Consejo de Gobierno.

Firma las normas y acuerdos adoptados en el Consejo.

Plantea ante el Parlamento la cuestión de confianza (otorgada cuando

vote a favor la mayoría simple) sobre su programa o cuestiones de
política general.

Ordena la promulgación de las Leyes territoriales y firma los decretos

acordados en el Consejo de Gobierno.

3.3. EL CONSEJO DE GOBIERNO

Es el órgano que dirige la política de la Comunidad Autónoma y a él

corresponden las funciones ejecutiva, administrativa y judicial.

El numero de consejeros en las CC.AA. no suele pasar de diez. El Consejo

de Gobierno esta compuesto por el Presidente, el vicepresidente y los
consejeros titulares de los distintos departamentos en que se divide la
administración de la Comunidad Autónoma. Las funciones del Consejo
de Gobierno son:

La función, ejecutiva y administrativa.

La potestad reglamentaria.

La planificación de la política regional.

La aprobación de los presupuestos.

La interposición de los recursos de inconstitucionalidad.

Promover las cuestiones de competencia que opongan a la Comunidad

Autonómica con el Estado.

Ejercer la función revisora en materia administrativa y económico-

administrativa, previa a la judicial.

3.4. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS CC.AA.

La administración se sustenta en la existencia de un aparato propio, el

cual lo forman tanto órganos dependientes del ejecutivo como órganos
dependientes de las Administraciones locales (administración indirecta).
Constituye, por tanto un modelo mixto de organización administrativa.

Según el articulo 154 de la Constitución habrá un Delegado del gobierno

Central en el territorio autonómico que coordinara cuando proceda, esta
con la propia de la Comunidad.

3.5. CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LOS ÓRGANOS DE LAS CC.AA.

Según el articulo 153 de la Constitución el control de los órganos del

comunidad autónoma se ejercerá por: el Tribunal constitucional, el
Gobierno del estado, la jurisdicción contencioso-administrativa, y el
Tribunal de Cuentas.

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– “Geografía y Ordenación del Territorio”, artículo de Florencio Zoido

Naranjo publicado en la revista electrónica Scripta Vetera,
http://www.ub.es/geocrit/sv-77.htm