UNIVERSIDAD “FRANZ TAMAYO”

Carrera: ABOGACÍA
Asignatura: DERECHO DE TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES
Docente: Mgr. Daniel F. Lazcano

TEMA 4: SISTEMA DE REGULACIÓN GENERAL Y SECTORIAL, LEY SIRESE Y

REFORMAS DE REGULACIÓN EN BOLIVIA
1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL DE SIRESE: Esta norma se agrupa en: Ley SIRESE, Leyes Sectoriales
de Regulación y las Reglamentaciones. La Ley establece los objetivos generales del sistema, los
organismos que lo conforman, sus competencias generales y formas de financiamiento,
normas generales sobre concesiones, disposiciones antimonopólicas, de defensa de la
competencia y mecanismos de arbitraje e impugnación. Crea la Superintendencia General de
SIRESE, establece sus funciones y las funciones generales de las futuras superintendencias
sectoriales. Cada una de las leyes sectoriales crea la superintendencia respectiva y precisa sus
atribuciones, así como las normas sobre organización industrial, concesiones, licencias y
registros. Se instauran estándares técnicos, mecanismos de fijación de tarifas y tasas,
infracciones y sanciones e impugnaciones.
2. OBJETIVOS: SIRESE es un sistema creado para ejercer la regulación de monopolios naturales,
la promoción de la competencia y proteger al consumidor. El sistema se creó para regular,
controlar y supervisar los sectores de telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos,
transportes y agua potable, riego y alcantarillado, por ser productores de servicios públicos.
Exige a las empresas eficiencia en la asignación de recursos, disminución de costos y
expansión de sus servicios. Otro objetivo es dar garantías y proteger los intereses de los
usuarios, las empresas y el Estado. Las disposiciones antimonopólicas y de defensa de la
competencia abarcan la prohibición de acuerdos anticompetitivos, prácticas abusivas y
fusiones entre empresas que amenacen la competencia.
3. RELACIONES ENTRE ESTADO, SIRESE, MONOPOLIOS Y CONSUMIDORES: Los agentes
involucrados en la regulación son el Parlamento (actual Asamblea Legislativa), el gobierno, los
agentes reguladores o superintendentes, los monopolios y los consumidores.

Gráfico 1: Relaciones entre Estado, SIRESE, monopolios y consumidores.

El Parlamento aprueba las leyes de regulación, el gobierno las reglamenta y el SIRESE las aplica.
El Parlamento y el gobierno nombran a los superintendentes. SIRESE está bajo la tuición del
Ministerio de Hacienda (actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas). Cada
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Superintendencia Sectorial se relaciona con el Ministerio y la Secretaría Ministerial de su

sector, porque éstos fijan las políticas de desarrollo sectorial y los reglamentos. El sistema
fiscaliza y regula las empresas monopólicas, y éstas financian las actividades de SIRESE
mediante tasas de regulación.

4. ESTRUCTURA ORGÁNICA: Los órganos de regulación en sentido estricto son la

Superintendencia General y cinco superintendencias sectoriales: Alcantarillado y Riego,
Hidrocarburos, Transportes y Aguas, Electricidad y Telecomunicaciones.

5. REGULACIONES A LOS MONOPOLIOS Y PROMOCIÓN DE LA COMPETENCIA: La regulación de

un monopolio natural constituye un caso típico de contrato de largo plazo entre el principal
(REGULADOR) y un agente (MONOPOLISTA), que debe realizar inversiones irreversibles que
implican notables costos hundidos. En esta relación contractual son posibles
comportamientos oportunistas a futuro por parte de ambos agentes, pues el REGULADOR
posee el monopolio del poder y la coerción legal para regular, y el MONOPOLISTA conoce la
información de costos que el regulador desconoce. Esta asimetría de información dificulta la
tarea de fijar tarifas o estándares de calidad del servicio en el nivel óptimo económico. Un
marco regulatorio y contratos claros y detallados pueden disminuir el comportamiento
oportunista de ambas partes.
6. REGULACIONES SOBRE CONCESIONES, LICENCIAS Y REGISTROS: Concesión es el acto
administrativo que otorga el derecho monopólico o la iniciativa de la provisión, el uso y goce
de un determinado bien de utilidad pública al sector privado, siendo el Estado el contralor de
las normas técnicas y económicas. Licencias y registros son permisos para operar en
mercados no monopólicos sujetos a supervisión del ente regulador. Se entregan concesiones
de bienes fiscales por cuatro RAZONES: a) el uso de un bien es fundamental para la producción
o entrega de un servicio. b) existe un insumo limitado. c) ciertos insumos tienen poder
regulador, y d) por la protección a un monopolio para aprovechar economías de escala y
garantizar subsidios cruzados entre los usuarios.
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7. ECONOMÍAS DE ESCALA: Existen en las telecomunicaciones fijas, es discutible otorgar el

monopolio porque existe la posibilidad de otorgar concesiones superpuestas y generar
competencia. El atenuante en este caso es que la Ley crea una amenaza de entrada de nuevas
empresas sobre las concesiones de la telefonía local en caso de que éstas no cumplan con
metas de expansión comprometidas con los entes reguladores. La competencia en la telefonía
local y larga distancia se posterga hasta que finalice este monopolio.
8. COOPERATIVAS TELEFÓNICAS LOCALES: El desafío es grande, porque se eliminó el subsidio
cruzado (cobrar tarifas por debajo de los costos a un grupo de usuarios y tarifas por encima
del costo a otros usuarios), que existía entre usuarios por el pago de un alto valor del
certificado de aportación como socio, que era lo que permitía a las firmas mantener tarifas
locales subsidiadas e invertir en la expansión del servicio. Con la prohibición de este cobro las
empresas están obligadas a reducir costos y a aumentar su eficiencia en la gestión
administrativa, de lo contrario no podrán cumplir con las metas de expansión, favoreciendo
la posibilidad de fragmentación del mercado por parte de otras operadoras. Por lo tanto, es
importante saber cuándo se debe otorgar concesiones superpuestas y cuándo en forma
exclusiva. En general las de CARÁCTER EXCLUSIVO generan poder monopólico y se justifican
por la necesidad de subsidios cruzados y economías de escala. La lógica es que, si no se otorga
la exclusividad, los nuevos entrantes fragmentan el mercado ubicándose en las áreas de alta
rentabilidad, descuidando a los sectores no rentables; pero, si los costos de regular el
monopolio son mayores que los de permitir superposiciones que generen competencia,
debería optarse por la superposición y establecer tarifas básicas diferenciadas.
9. PERÍODO DE VIDA REGULATORIO DE LA LEY SIRESE: Bajo esa denominación estuvo vigente
durante el periodo 1995 hasta 2009, más allá de ese periodo por líneas y disposiciones del
nuevo gobierno, que asumió funciones el 2006, paso a tener una composición donde primaba
una esquema regulatorio de carácter unisectorial, fue eliminada la Superintendencia General
y quedaron las Autoridades de Fiscalizacion y Control Social en los sectores de Electricidad;
Telecomunicaciones y Transportes; Agua Potable y Saneamiento Básico; y la Agencia Nacional
de Hidrocarburos. Luego de la reconformación institucional del aparato regulatorio en el país,
el marco normativo que fue utilizado por las Autoridades de Fiscalización y Control Social,
así como de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, aun se basaba en el marco de las leyes
que rigieron el funcionamiento del Sistema de Regulación Sectorial, por lo que las tareas que
inicialmente llevaron a cabo estos entes se encontraba bajo la guía regulatoria del anterior
régimen.
Dado el cambio en el esquema regulatorio que se dio con la reforma institucional introducida
a partir del año 2009 en Bolivia, atravesó por periodos regulatorios donde los objetivos de
eficiencia no fueron aquellos que la sociedad priorizaba, lo que determinó que el mismo
tuviera un periodo corto de vida.
PRIMER PERIODO - INICIO DE LA REGULACIÓN (1996-2000). Periodo en el que están presentes
incentivos para la operación de mercados donde se fomenta la inversión y participación
privada, se percibe un bajo nivel de incertidumbre que se plasma en mercados que operan con
una alta dinámica de inversión.
SEGUNDO PERIODO - INTERMEDIO (2001-2004). Periodo en el que a partir de la revisión
tarifaria de un operador en el sector de Aguas (AISA) se empieza a percibir un clima de alta
incertidumbre por parte de las empresas ya inmiscuidas en todos los sectores regulados, pero
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donde los mecanismos de mercado aun dan incentivos para que las empresas continúen
invirtiendo, pero a ritmos claramente decrecientes.
TERCER PERIODO - REVISIÓN DEL ENFOQUE DE EFICIENCIA (2005-2009). El descontento de la
población ante la participación de reguladores que priorizan la búsqueda de eficiencia en los
mercados afectan la actividad reguladora, si bien no existen cambios estructurales efectivos,
se percibe mayor incertidumbre que se traduce en menores niveles de inversión. En este
periodo se inicia un giro en la lógica regulatoria considerándose la introducción de tarifas con
un componente social o solidario.
CUARTO PERÍODO - NUEVA REGULACIÓN (2010-2014). El inicio de un nuevo periodo
regulatorio con un marco institucional diferente, donde se percibe la necesidad de un cambio
de paradigma con el objetivo fundamental de incrementar el acceso a los servicios básicos por
parte de la población más vulnerable. Durante este periodo, a diferencia de los anteriores, se
observa que los reguladores enfrentan prestadores tanto privados como públicos, que van
cambiando sus funciones con objetivos de maximización de beneficios hacia la búsqueda de
acciones que tiendan a lograr mayor expansión del servicio.
10. DIAGNÓSTICO DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES: En la actualidad se reconoce la presencia
de dos grandes mercados, por un lado el mercado MAYORISTA referido a los servicios que se
prestan entre operadores tales como la interconexión y conmutación entre redes y por otro
el mercado MINORISTA que se ocupa de servicios que se prestan a los usuarios, dentro de
estos últimos se tienen como los más importantes los servicios de Telefonía Local, Telefonía
Móvil, Larga Distancia Nacional e Internacional, Telefonía Pública, Servicios de Internet y
Televisión por cable. Estos servicios pueden ser prestados mediante redes públicas o privadas.
Los operadores que actualmente realizan actividades dentro del sector de telecomunicaciones
en los mercados de telefonía fija, móvil y larga distancia nacional e internacional son los que
se presentan en la siguiente Tabla.

Fuente: Autoridad de Fiscalización y Control Social de Telecomunicaciones y Transportes

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Con relación a la evolución del servicio de TELEFONÍA FIJA, el mismo es prestado

prácticamente en su totalidad por cooperativas telefónicas las cuales se constituyen en
monopolios naturales geográficos. Los datos de la evolución del promedio de líneas telefónicas
fijas según operador y por periodos se los presenta en la siguiente Tabla. En la misma se
advierte que durante el primer periodo considerado hubo una importante expansión de este
servicio para empezar a declinar a partir del segundo16.

En lo que hace a la evolución de las INVERSIONES en los periodos regulatorios identificados, el

sector de Telecomunicaciones muestra un primer periodo con una importante tasa de
crecimiento, posteriormente en el segundo periodo se observa una tasa de crecimiento
promedio negativo para recuperar el tercero y el cuarto, aunque en este último periodo la tasa
promedio de crecimiento de la inversión es más baja.

A nivel de OPERADORES, destaca la alta participación de la empresa nacionalizada (ENTEL),

respecto del total invertido en el sector. El Grafico siguiente destaca que ENTEL entró con un
fuerte nivel de inversiones durante 1996 y 1999, mostrando niveles de inversión mas altos
respecto de los demás operadores, posteriormente durante 2002 al 2008 exhibe un periodo
de bajos niveles de inversión, que empiezan a ascender a partir de 2009 (un año después de
que se realiza la reversión de su proceso capitalizador), para mostrar a partir de ese año
nuevamente una tendencia creciente muy marcada dentro del sector.
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Tabla: Inversiones promedio del sector telecomunicaciones según operador de telefonía fija y
móvil (en Dólares)

11. CONCLUSIONES: De la revisión realizada se pueden arribar a las siguientes conclusiones:

i. La regulación ejercida por SIRESE se concentra en corregir la falla de mercado
asociada a la existencia de monopolios u oligopolios dándose, por tanto, un fuerte
énfasis a resolver temas de eficiencia dejando de lado las consideraciones de mayor
acceso a los servicios.
ii. Del análisis causal realizado en dos sectores de infraestructura, Electricidad y
Telecomunicaciones, se puede advertir la presencia de cuatro periodos regulatorios
que muestran que la regulación ejercida por SIRESE no tuvo un ciclo estable, por el
contrario, se logra advertir que el primer periodo (1996-2000), estuvo caracterizado
por un fuerte impulso e incentivos a invertir por parte de los operadores, los cuales
fueron decayendo en el segundo y tercer periodo. En ambos sectores se observa un
quiebre a partir de 2009 con la introducción de la nueva institucionalidad regulatoria
ejercida por las correspondientes Autoridades de Fiscalización y Control Social en los
sectores refilados.
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iii.De los resultados obtenidos se observa que la labor regulatoria no fue contundente
ni significativa en el logro de la expansión de los servicios, lo que estaría denotando
la necesidad de estudiar escenarios que tiendan a lograr una mayor cobertura dentro
de los sectores de infraestructura actualmente regulados.
iv. Como lecciones aprendidas, destaca que un modelo regulatorio no solo debería
inducir a los operadores regulados a operar con los costos más bajos y eficientes
posibles, sino que adicionalmente debe trabajar en el logro de otros objetivos
complementarios tales como el incremento de la cobertura, mejorar la calidad de
prestación del servicio, así como en la promoción de un servicio universal.
12. NORMATIVA VIGENTE DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA EN BOLIVIA: Las siguientes son las
normas vigentes en Bolivia en materia de defensa de la competencia:
i. Artículo 314 de la Constitución Política del Estado (CPE) prohíbe el monopolio y el
oligopolio privado, así como cualquier otra forma de asociación o acuerdo de personas
naturales o jurídicas privadas, bolivianas o extranjeras, que pretendan el control y la
exclusividad en la producción y comercialización de bienes y servicios.
ii. Artículo 308 de la Carta Magna señala que el Estado reconoce, respeta y protege la
iniciativa privada para que contribuya al desarrollo económico y social, fortaleciendo
la independencia económica del país. Asimismo, se garantiza la libertad de empresa y
el pleno ejercicio de las actividades empresariales, las que dispone serán reguladas
por ley.
iii. Decisión 608 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), aplicable en el país, aprueba
las Normas para la Protección y Promoción de la Libre Competencia y tiene como
objetivo la protección y promoción de la libre competencia en el ámbito de la CAN,
buscando la eficiencia en los mercados y el bienestar de los consumidores. A tal efecto,
establece las conductas restrictivas de la competencia, incluye un procedimiento
sancionador y establece como marco institucional competente al Comité Andino de
Defensa de la Libre Competencia.
iv. Decreto Supremo Nº 29519 de 16 de abril de 2008 tiene por objeto regular la
competencia y la defensa del consumidor frente a conductas lesivas que influyan
negativamente en el mercado provocando especulación en precios y cantidad.
v. Resolución Ministerial Nº 190/2009 del Ministerio de Producción y Microempresa, se
aprobó el Reglamento de Regulación de la Competencia, disposición que reglamenta
el DS 29519 y establece un procedimiento especial para la aplicación de sanciones en
materia de defensa de la competencia.
vi. Resolución Administrativa RAI/AEMP/ Nº 033/2011 emitida por la Autoridad de
Empresas en fecha 17/05/2011, se aprobó el Manual de Prácticas Anticompetitivas
que consta de acápites referidos al análisis de competencia, clasificación de las
prácticas anticompetitivas, fusiones y adquisiciones, competencia desleal y aspectos
procesales.