2da Parcial Control.004.Regulacion

La mejor protección al usuario de servicios
públicos de telecomunicaciones, a partir de la

regulación de OSIPTEL e INDECOPI
JAIME LóPEZ MATZUOKA *
SUMARIO:
Introducción. 1. Regulando al usuario de servicios públicos: una mi-

rada a la región. 1.1. El usuario del sector telecomunicaciones. 1.2.
Experiencias comparativas. 2. La regulación peruana de protección
al usuario. 2.1. Árñbito Constitucional. 2.2. El mercado y la protección
del Estado a través del INDECOPI. 2.3, El sector telecomunicaciones y
la normativa OSIPTEL. 3. El usuario peruano en el servicio de teleco-
municaciones. 3.1. OSIPTEL y el usuario ery el servicio de telecomuni-
caciones. 3.2. Definición normativa. 3.3. Ambito de protección. 3.4.
Mecanismos de protección. 3.5. Procedimiento. 4. INDECOPI y el usua-
rio del servicio de telecomunicaciones. 4.1. Definición normativa y
doctrinal. 4.2. Ámbito de Protección. 4.3. Mecanismos de protección.
4.4. Procedimiento. 5. Delimitación de la competencia de protección
al usuario. 5.1. Distinción de competencias en función de la activi-
dad. 5.2. Análisis comparativo de las definiciones de consumidor y
usuario señaladas por OSIPTEL e INDECOPI. 5.3. El real ámbito de
protección al usuario en el sector telecomunicaciones. 5.4. Limitacio-
nes resaltadas de la comparación. 6. Conclusiones.
INTRODUCCIÓN
La realidad del usuario del sector de telecomunicaciones y la protec-
ción de sus intereses, ante un servicio inadecuado o un limitado margen de
decisión, es la consigna de los marcos regulatorios; los cuales buscan evitar
circunstancias que atenten contra los derechos de los individuos a recibir
un servicio idóneo.
En el marco de protección de estos derechos, tanto el INDECOPP como
OSIPTEL2 -organismos de fiscalización y control de calidad de los servicios-
.. Bachiller en Derecho. Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Círculo de
Derecho Administrativo.
l. Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual.
2. Organismo supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones
Revista de Derecho Administrativo 507

Jaime López Matzuoka
tienen como misión regular el mercado de las telecomunicaciones para la

protección de los usuarios del servicio en los diferentes aspectos relaciona-
dos a este último (calidad del servicio, instalaciones, facturaciones, servi-
cios complementarios, etc.).
¿Cuál es el límite de actuación de ambas? No está delimitado totalmen-
te. Esto motiva que la conexión entre OSIPTEL e INDECOPI sea indispen-
sable y coordinada, por lo que resulta imperioso que se produzca en condi-
ciones de fluidez y permanencia.
Así, cada marco regulatorio de la relación usuario-empresa (o con-
sumidor- proveedor de servicio) debe tener un conjunto de directrices
que permita su aplicación sistemática, para la protección eficiente de los
derechos de los individuos como consumidores (usuarios); es decir, el
derecho de acudir ante las entidades en defensa de sus intereses, evitan-
do generar confusión en esta doble legislación de control por parte del
Estado.
l. REGULANDO AL USUARIO DE SERVICIOS PÚBLICOS: UNA MI-

RADA A LA REGIÓN
La apertura de los mercados, en el marco del fenómeno de la globaliza-
ción, alcanzó también a los servicios públicos que -al igual que el resto de
actividades económicas- dejaron de tener al Estado como principal agente,
concentrándose en la captación de inversiones que den movimiento al apa-
rato productivo de las naciones.
Debido a su naturaleza, ciertas actividades pasaron a tener esta cate-
goría de servicios públicos, las cuales fueron producto del desarrollo de los
derechos económicos y sociales internalizados por la población como nece-
sarios3; fruto del avance paulatino de la concepción de los derechos huma-
nos, en mérito al carácter progresista que posee (es decir que está en conti-
nua redefinición, ampliando su significado) 4 •
3. Pues un servicio público tiene una generalidad, que hace que éste «pueda ser exigido y
usado por todos los habitantes, sin exclusión alguna», tal como lo señala DROMI, José
Roberto. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo
Depalma, Buenos Aires, 1987. p 8.
4. Elementos dinamizados, en el entendido que existe un interés público y, por tanto, una
necesidad pública que satisfacer.
508 Revista de Derecho Administrativo

La mejor protección al usuario de servicios públicos de telecomunicaciones, ...
En Latinoamérica, la existencia de innumerables intereses deseando

ser satisfechos, generó que los países -en medio de una reestructuración
política, institucional y económica- entendieran que la mejor asignación de
los recursos requería de una reingeniería de gasto social y una promoción
de la inversión por parte de los particulares; elementos necesarios para cu-
brir de manera más eficaz las actividades que el Estado realizaba de mane-
ra deficiente, el cual terminó guardando para sí el rol fiscalizador.
Por el panorama socio-político de cambio que les ha tocado vivir a los
países de la región en los últimos veinte años, la característica resaltante
aún es la de una población poco consciente en el ejercicio de sus derechos
participativos; lo cual obliga a que las políticas en materia de servicios pú-
blicos, no se agoten sólo en la regulación del servicio, sino que se manifieste
en campañas de concientización del usuario para crear una cultura ciuda-
dana. Esta labor se torna difícil, teniendo en cuenta que el objetivo es la
armonización de diversos intereses difusos de por medio.
En ese sentido, la integración que la tecnología producirá en el sector
telecomunicaciones -en virtud a la telefonía inalámbrica o a una única red
de fibra óptica- es un desafío para la labor reguladora y de gestión de los
servicios; fomentando que las políticas de defensa del consumidor tiendan
a ser homogéneas.
1.1. El usuario del sector telecomunicaciones

El sector telecomunicaciones, al estar de la mano del desarrollo tecno-
lógico continuo, se ha transformado en una actividad donde la participa-
ción de los consumidores se ha ido modificando, en un escenario de cons-
tante concientización de derechos y deberes, convirtiendo a éstos, en suje-
tos más activos.
Lo anterior tiene como marco la existencia de una relación trilateral
en los servicios públicos -también en el sector telecomunicaciones- que se
grafica en tres elementos esenciales: regulador (la Administración Pública)
-empresa regulada (gestora del servicio)- sociedad usuaria; los cuales se
relacionan dependientemente, generando derechos y obligaciones 5• La su-
brelación empresa regulada -sociedad usuaria, aún es vista desde un ám-
bito indirecto y de protección mediata, como una regulación desde las si-
5. Tal como lo señala KRESALJA, Baldo en su artículo El Rol del Estado y la Gestión de los
Servicios Públicos. En: Revista Thémis N° 39, pp. 39-98.

tuaciones competenciales de cuyo resultado (protección de la calidad del

servicio prestado, obligación de modernización del servicio, sistema de aten-
ción de reclamos) debe surgir el resguardo al consumidor.
Si embargo, si bien lo anterior favorece que en el mercado existan me-
jores condiciones para la contratación de los servicios, no resultaría sufi-
ciente ante la desigualdad en el manejo de la información -conocida como
Asimetría Informativa-; que finalmente obliga al regulador a tomar en cuenta
tanto el poder de dominio que tiene el prestador de servicios de telecomuni-
caciones, al actuar como agente económico racional (maximización de uti-
lidad, reducción de costos), como la defensa del usuario del servicio de tele-
comunicaciones.
1.2. Experiencias comparativas

Previamente a analizar el caso del usuario (consumidor) peruano, es
preciso echar un vistazo a las realidades cercanas de la región.
En el caso de Chile, la actividad de servicios públicos se ha desarrolla-
do competitivamente, tornándose en un paradigma en el campo de conce-
siones y privatizaciones 6; sin embargo, en materia de protección al consu-
midor aún no existe la operatividad suficiente. La institución encargada de
velar por el consumidor es el Servicio Nacional de Atención al Consumidor
(SERNAC), el cual requiere de modificaciones en su estructura facultativa
para atender eficientemente los reclamos de los usuarios; poniendo más
énfasis en la función de la Subsecretaría de Telecomunicaciones, que es la
llamada a resolver los casos del sector.
Con relación al caso colombiano, éste es uno de los primeros países de
Latinoamérica que emprendió un proceso de apertura de las telecomunica-
ciones, y cuenta desde 1991 con normas que reconocen los derechos de los
usuarios 7 • Asimismo, establece el silencio administrativo positivo, si el con-
sumidor reclama antt:! el prestador; lo cual muchas veces evita que se dila-
ten los reclamos por alguna inactividad, cuando los casos dirigen primero
ante la Administración. La Superintendencia de Servicios Públicos Domici-
6. El proceso de reforma se inició con la expedición de la Ley General de Telecomunicacio-

nes, Ley N° 18, 168/1982; la cual sufrió algunas modificaciones con la Ley N° 19,302/
1994 también conocida como la Ley 3-A.
7. En el año 1992, mediante Decreto N° 2122, se creó la Comisión de Regulación de las
Telecomunicaciones; asimismo, mediante la Ley N° 142 (1994) -modificada posterior-
mente por la Ley N° 335 (1996)- se aprobó la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios.

liarlos, es la entidad encargada de resolver en segunda instancia adminis-

trativa.
En el caso del vecino altiplánico, Bolivia8, la historia de los usuarios de
servicios públicos se analiza en función a dos momentos específicos, antes y
después de la creación del Sistema de Regulación Sectorial-SIRESE, que
proporcionó a los usuarios una efectiva protección, mediante superinten-
dencias (cada una dentro de su ámbito sectorial) que velan por el cumpli-
miento de los mecanismos de reclamo ante los prestadores o ante la misma
entidad reguladora, en el caso de no ser atendidos por las primera.
Anteriormente, el Poder Ejecutivo era quien concentraba la función de
control de los servicios en Bolivia9, lo cual tomaba al reclamo en una verdadera
odisea por el nivel de burocracia que se producía. Particularmente, en el sector
telecomunicaciones, se crearon Oficinas del Consumidor (ODECO) como pri-
mera instancia y la Superintendencia de Telecomunicaciones, como segunda.
En Ecuador, desde la década de los noventa, existen normas de protec-
ción al consumidor (Ley de Defensa del Consumidor y posteriormente Ley
Orgánica de Defensa del Consumidor) que fueron desarrollándose paulati-
namente e institucionalizándose10; debido a que anteriormente existían dis-
tintas dependencias que hacían engorroso el trámite. Así, el legislador ecua-
toriano empezó a relacionar los intereses del consumidor y los de las em-
presas prestadoras, logrando incorporar conceptos novedosos (servicios
públicos domiciliarios, obligaciones de los consumidores, responsabilidad
de los proveedores).
La constitución ecuatoriana, dedica dos artículos al régimen de protec-
ción en los servicios (artículos 20° y 92°), relacionados a la responsabilidad
del Estado de promover tanto el acceso a la actividad y a la información,
como la libertad de elección; además de normar acerca del control de cali-
dad y de la defensa del consumidor. La función de la Defensoría del Pueblo
también resultó de vital importancia (mediante su Defensoría adjunta del
Consumidor), no limitándose a los servicios públicos.
8. Cuya Ley de Telecomunicaciones N° 1632, entró en vigencia a partir de 1995, derogan-

do la de 1971.
9. Recordemos que el mercado de telecomunicaciones boliviano, respecto al servicio local
y larga distancia, recién inició su proceso liberalizador a partir del año 2000.
10. Creándose, por ejemplo, el Consejo Nacional de Telecomunicaciones- CONATEL en el
año 1995; asimismo, para el año 2003 entró en operación el Centro Especializado de
Atención al Usuario.

En Venezuela11 , la Constitución de 1999 estableció el derecho a un ser-

vicio de calidad y a obtener la información adecuada y no engañosa 12• Al
igual que otros países de la región, posee un organismo de defensa llamado
INDECU (heredero del anterior Instituto para la Defensa y Educación del
Consumidor-IDEC).
Aunque limilado en materia de cierres y multas, esta institución vene-
zolana está más orientada a la prevención y educación. Con relación a las
telecomunicaciones, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones13 es la que re-
gula los derechos específicos de los usuarios en el sector; aunque, por la
coyuntura política del país, no puede consolidarse una efectiva actividad
privada que conlleve eficiencia y universalidad en la prestación.
2. LA REGULACIÓN PERUANA DE PROTECCIÓN AL USUARIO

Antes de analizar la normativa de protección al usuario, cabe señalar
que dentro de la normativa de protección al consumidor de cada sector,
puede distinguirse dos nociones diferenciadas, el consumidor como cliente
y el consumidor como destinatario final.
La noción del consumidor como cliente incluye tanto al que contrata
bienes y servicios para consumo propio, como a quien realiza una actividad
empresarial; definición que es uniformemente utilizada en Europa (en ma-
teria antitrust), la cual es aplicable a la actividad de telecomunicaciones,
que no distingue el nivel en la cadena de producción-consumo14•
El consumidor final, se caracteriza en general, por aquel que adquiere
un determinado bien o servicio para su uso privado; aunque dicha defini-
ción se ha logrado ampliar hacia la concepción de un consumidor consti-
tuido por pequeños empresarios que también sufren de la asimetría infor-
11. País donde la renovación en telecomunicaciones se produjo en 1991, con la venta de

parte del paquete accionado de la Empresa Telefónica Nacional y la creación de la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones-CONATEL.
12. El artículo 108° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra la
obligación del Estado de garantizar el acceso universal a la información; por otro lado,
el artículo 110°, inc. 1) del mismo texto constitucional consagrar el acceso a la tecnología
como un derecho fundamental de los ciudadanos.
13. Promulgada en el año 2000 y que puso fin a la vigencia de la anterior Ley de 1940.
14. BERCOVITZ RODRfGUERZ-CANO, Alberto. Apuntes de Derecho Mercantil: derecho
mercantil, derecho de la competencia y propiedad industrial. Editorial Aranzadi, Nava-
rra, 2004, p, 19.

LA mejor protección al usuario de servicios públicos de telecomunicaciones, ...
mativa, por la limitada capacidad de obtener recursos que le permitan rea-

lizar una elección adecuada e idónea como agente razonable.
2.1. Ámbito Constitucional

Tanto en materia de servicios públicos, como para la actividad empre-
sarial, la Constitución de 1993 declara el rol subsidiario del Estado, lo que
significa que su participación se limita y reduce a casos específicos y donde
exista una verdadera necesidad pública no cubierta por inversión de parti-
culares15; es decir, la participación como agente productivo del Mercado se
encuentra limitada.
Así, la función de control del Estado se expresa en nuestra Constitu-
ción Política, en el artículo 65°, mediante el cual se señala que el Estado
tiene el rol de defensa de los intereses de los consumidores y usuarios, ase-
gurando un trato adecuado y razonable por los proveedores de productos
o servicios; es decir, que la actividad se realice de manera óptima.
De esta manera, el Estado busca que al consumidor se le proporcione
la información adecuada para la toma de sus decisiones de consumo y que
se vea protegido en los ámbitos de salud y seguridad; por lo cual, el rol de
los organismos supervisores -fruto del desarrollo normativo de esta pres-
cripción constitucional- es el adecuado y efectivo control de la idoneidad
del servicio16.
El desarrollo de la protección constitucional se refleja -con relación a
las políticas de promoción de la inversión privada en el sector telecomuni-
caciones- en la existencia tanto del OSIPTEL como del INDECOPI (en lo
que es de su competencia).
2.2. El mercado y la protección del Estado a través del INDECOPI

El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la Propiedad
Intelectual - INDECOPP 7, tiene como misión la defensa de los intereses de
15. Esto dentro del marco del sistema económico social de mercado, que junto a la subsidia-
riedad del Estado coloca a la libre iniciativa empresarial de los privados, tal como lo
señala LAZARTE MOLINA, Jorge en su artículo: El concepto de servicio público en el
Derecho peruano. En: Ius et Veritas N° 26, Año XIII.
16. Lo cual implica la existencia de condiciones mínimas para asegurar un Standard de calidad,
tal como lo señala los lineamientos sobre protección al consumidor del INDECOPI, Reso-
lución N° 001-2001-LIN-CPC/INCECOPI, publicada el 09 de julio del año 2001.
17. Creado mediante Decreto Ley N° 25868, publicado el24 de noviembre del año 1992.

los agentes que participan en los distintos mercados económicos -genera-

dos y por generarse- siendo uno de sus vértices, el velar por la idoneidad de
los bienes y servicios ofertados en el mercado; a fin de evitar que los intere-
ses económicos que se generan del intercambio de aquellos, no afecten, en
este caso, a los consumidores.
Debido a las políticas de apertura de los Mercados de bienes y servicios
hacia la inversión privada, se tuvo que llevar a cabo un proceso de desregu-
lación de todas las normas que centralizaban en el Estado, las actividades
empresariales y de agente exclusivo de ciertas actividades.
Esta apertura conllevó, posteriormente, a regular de manera sectoriza-
da el desarrollo de las actividades de inversión, estableciendo los mecanis-
mos de control de la participación competencia! en el Mercado de los dife-
rentes agentes económicos y las medidas de protección para los consumi-
dores.
Como ya se mencionó, una de las funciones de INDECOPI es el control
de la idoneidad de los bienes y servicios ofertados en el mercado, con el fin
de evitar que se afecte el interés de los consumidores. Esto se hizo posible,
gracias a que se constituyó como un organismo técnico y autónomo, facul-
tado a poder sancionar a los agentes que vulneren las normas de competen-
cia y de protección a los consumidores.
Específicamente, la Comisión de Protección al Consumidor, es la en-
cargada de recibir las denuncias de los problemas que surjan en la relación
consumidor- proveedor (sobre idoneidad del servicio, calidad, utilización
de métodos coercitivos, falta de información o inexactitud de la misma,
acceso a información relevante y acerca de las normas de publicidad).
Asimismo, a través del Servicio de Atención al Consumidor, el INDE-
COPI complementa el sistema para ejercer la función de protección del con-
sumidor. En tal sentido, la Ley de Protección al Consumidor18, legitima a
aquel que se considere afectado por una conducta que constituya infrac-
ción, a iniciar un procedimiento administrativo ante el INDECOPI.
Ahora, si bien no pueden otorgarse indemnizaciones, pueden aplicar-
se medidas correctivas de naturaleza sancionatoria, las cuales tienen como
finalidad que se deje sin efecto la actividad atentatoria de derechos y que se
18. Decreto Legislativo N° 716, cuyo Texto Único Ordenado se aprobó mediante Decreto
Supremo N° 039-2000-ITINCI, publicado elll de diciembre del año 2000.

reponga el estado de normalidad, cambiado por la deficiencia del provee-

dor de servicio.
2.3. El sector telecomunicaciones y la normativa OSIPTEL

En materia de servicios públicos, el Organismo Supervisor de la Inver-
sión Privada en Telecomunicaciones-OSIPTEL, en la entidad creada por el
Estado para ejercer su función de regulación, específicamente en el área de
Telecomunicaciones; en virtud de las reformas estructurales que permitie-
ron, en la década de los noventa, una apertura de los servicios hacia la
inversión privada19 •
El OSIPTEL, como ente regulador del mercado de las telecomunicacio-
nes, tiene entre sus funciones la vigilancia del servicio ofrecido a la univer-
salidad de usuarios; constituyéndose en el mecanismo que provee el Estado
para una adecuada protección de los intereses de los agentes involucrados.
El Estado otorgó al OSIPTEL la labor de hacer cumplir las normas de
libre competencia y prevenir las prácticas anticompetitivas que afecten el
bienestar de los consumidores (mediante control de tarifas, estándares de
calidad, obligación de interconexión, etc.). El punto de contacto con la re-
gulación de ámbito general, es la aplicación supletoria de toda la normativa
de libre competencia (entendida en sentido amplio) y protección al consu-
midor; si la normativa sectorial no cubriera o no tuviera los principios de
interpretación para ciertos casos.
En ese sentido, el OSIPTEL, en materia de reclamos, dicta normas que
siguen todos los operadores del sector y actúa como instancia superior; so-
bre la base de un criterio de usuario que no distingue entre si es final o no
(consumidor-cliente). Respecto a lo último, este organismo ha delegado en
el Tribunal de Solución de Reclamos de Usuarios de Servicio Públicos de
Telecomunicaciones-TRASU la función de última instancia administrativa
y en la Gerencia de Usuarios, la labor de facilitar al consumidor las herra-
mientas adecuadas para su protección.
19. Sector regulado por el Decreto Legislativo N° 702- Declaran de necesidad pública el
desarrollo de telecomunicaciones y aprueban normas que regulan la Promoción de
Inversión Privada, publicado el 07 de noviembre del año 1991; el Texto Único Ordenado
de la Ley de Telecomunicaciones, Decreto Supremo N° 13-93-TCC, publicado el 06 de
mayo del año 1993 y por la Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión
Privada en los Servicios Públicos, Ley N° 27332, publicada el29 de julio del año 2000.

3. EL USUARIO PERUANO EN EL SERVICIO DE TELECOMUNICACIO-

NES
Respecto al panorama del sector, debemos definir su importancia en
virtud de los sucesivos cambios que se suscribieron, merced a la apertura
del mercado de se:vicios en general -y específicamente en el sector teleco-
municaciones- hacia los capitales privados.
Es conocida la reestructuración del sector desde el año 199P0, iniciada
para ofrecer un marco adecuado para la renovación del servicio de teleco-
municaciones, comenzando por una Ley de Telecomunicaciones21 que per-
mitió el ingreso de capitales privados, encargando el proceso de privatiza-
ción de la Compañía Peruana de Teléfonos-CPT y de la Empresa Nacional
de Telecomunicaciones-ENTELPERU a un órgano llamado Comité Espe-
cial de Telecomunicaciones.
Para efectos de la investigación, debemos señalar que en enero de 1993
se crea el OSIPTEU2, dentro del plan del gobierno para lograr una desmo-
nopolización del mercado, promoviendo la libre competencia en los servi-
cios donde era posible en este caso logrando que las empresas estatales ya
mencionadas se fusionen y puedan ser adquiridas por Telefónica de Espa-
ña.
Así como ya se menciono en el capítulo anterior, existe una relación
trilateral que se grafica en la triada regulador-prestador-usuario, donde la
subrelación prestador-usuario se ve afectada por una desigualdad en el
manejo de la información la llamada Asimetría Informativa, que obliga al
regulador a tomar en cuenta tanto el poder de dominio que tiene el presta-
dor de servicios de telecomunicaciones, al actuar como agente económico
racional (maximización de utilidad, reducción de costos}, como la defensa
del usuario del servicio de telecomunicaciones.
20. Para noviembre de 1991 estaba en vigencia la nueva Ley de Telecomunicaciones, y entre
el periodo comprendido entre 1993 y 1994 se crea el OSIPTEL, se expide la Ley de
Desmonopolización Progresiva de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones de Te-
lefonía Fija Local y de Servicios Portadores de Larga Distancia-Ley N° 26285 (14/01/
1994) y se llevan a cabo los procesos de privatización de ENTELPERU y la Compañía
Peruana de Teléfonos.
21. Decreto Legislativo N° 702 (noviembre de 1991)
22. Mediante el Decreto Legislativo N° 702, se sustituyó a la Comisión Reguladora de
Tarifas de Telecomunicaciones por el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en
Telecomunicaciones-OSIPTEL.

Finalmente, redondeamos esta idea expresando que el usuario de tele-

comunicaciones, ante deficiencias técnicas del servicio, excesos en la factu-
ración cobros indebidos o excesivos; acudirá en reclamo a la empresa ope-
radora en primera instancia y al OSIPTEL en segunda instancia.
3.1. OSIPTEL y el usuario en el servicio de telecomunicaciones

EL OSIPTEL como entidad publica descentralizada, posee un Regla-
mento23 que lo faculta en forma expresa con potestades regulatorias, co-
rrectivas, sancionadoras y de solución de controversias; lo cual -posterior-
mente- se complementa con la instalación del Tribunal de Solución de Re-
clamos de Usuarios de Servicios Públicos de Telecomunicaciones-TRASU
(en el año 1995}, que se encarga de los reclamos que fueron desestimados
en primera instancia por las empresas operadoras, actuando entonces como
ultima instancia administrativa. Además, empieza a operar la Gerencia de
Usuarios cuya labor es la de facilitar al consumidor -que reclama por pro-
blemas de facturación, calidad del servicio, instalación y otros- la utiliza-
ción de instrumentos para su protección.
De esa manera, el OSIPTEL regula y supervisa el desarrollo del merca-
do de las telecomunicaciones, gracias a que posee autonomía técnica, eco-
nómica, financiera, funcional y administrativa; de conformidad con lo es-
tablecido por la normativa de telecomunicaciones.
En ese sentido, este regulador tiene como objetivos: incrementar la com-
petencia en los mercados de telecomunicaciones, impulsar y promover el
acceso universal a los servicios de telecomunicaciones, orientar a los usua-
rios y cautelar sus derechos; así como lograr eficacia eficiencia y transpa-
rencia de la totalidad de funciones y procesos de gestión institucional. Es-
pecíficamente, en el tema de reclamos, se encarga de expedir la normativa
que siguen los operadores de telecomunicaciones y actúa como instancia
superior a la establecida por los prestadores del servicio.
3.2. Definición normativa

Con respecto a un criterio de usuario determinado, la normativa del
OSIPTEL no distingue entre la condición de si éste es d~stinatario final o
no24, sino que establece que el usuario es la persona natural o jurídica que,
23. Decreto Supremo N° 62-94-PCM (09 de agosto del año 1994).

24. Tema tratado en el punto 2 de la presente investigación.

en forma eventual o permanente, tiene acceso a algún servicio público o

privado de telecomunicaciones25 .
Sin embargo, realiza ciertas precisiones respecto a la definición de usua-
rio, de acuerdo a la modalidad del servicio y las condiciones que faciliten la
labor de fiscaliza~ión y análisis de los reclamos llegados al organismo regu-
lador:
Persona natural o jurídica que en forma eventual o permanente tiene
acceso al servicio público de telefonía fija 26.
Persona natural que por su vinculación familiar, laboral, comercial o
de índole análoga con el abonado, hacer uso del servicio27.
Persona natural o jurídica que en forma eventual o permanente tie-
ne acceso a algún servicio público o privado de. telecomunicacio-
nes28.
Abonado o persona natural o jurídica que por su vinculación familiar,
laboral, comercial o de índole análoga con el abonado, hace uso del
servicio, en forma eventual o permanente29 •
Adicionalmente, se establece otras precisiones complementarias:
Usuario Moroso: usuario con deuda exigible30•
25. Glosario de Términos del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, apro-

bado por el Decreto Supremo N° 06-94-PCM; Definiciones del Contrato de Concesión
ENTEL PERÚ S.A., aprobado por Decreto Supremo N° 11-94-TC y Anexo 1 del Regla-
mento de Calidad del Servicio Portador en la Modalidad de Arrendamiento de Circui-
tos, aprobado por Resolución N° 027-2001-CD/OSIPTEL.
26. Glosario de las Condiciones de Uso para la Prestación del Servicio Público de Telefonía
Fija bajo la Modalidad de Abonado- Resolución N° 012-98-CD/OSIPTEL y artículo 1°
del Reglamento del Sistema de Preselección del Concesionario del Servicio Portador de
Larga Distancia, aprobado por Resolución N° 006-99-CD 1OSIPTEL.
27. Artículo 4° de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos Móviles, aprobada por
Resolución W 002-2000-CD /OSIPTEL.
28. Procedimiento de Supervisión del Plan Mínimo de Expansión de las Empresas de Servi-
cios Públicos de Telecomunicaciones, aprobado por Resolución N° 050-CD-2000/0SIP-
TEL.
29. Artículo 4° de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Difusión y de Servicios
de Valor Añadido para Acceso a Internet, aprobada por Resolución N° 015-2001-CD/
OSIPTEL.
30. Artículo 1o del Reglamento del Sistema de Llamada por llamada en el Servicio Portador
de Larga Distancia, aprobado por Resolución N° 061-2001-CD/OSIPTEL.

Usuario de buscapersonas: persona natural o jurídica que utiliza el

servicio de buscapersonas31 •
Usuario del servicio móvil celular paga: modalidad donde las tarifas
son de cargo del usuario del servicio móvil que inicie o reciba la comu-
nicación. En este caso, cuando los usuarios del servicio fijo inicien la
comunicación, sólo pagaran las tarifas por llamadas telefónicas que
corresponden al servicio fijo 32 •
Usuario del servicio telefónico: persona natural o jurídica que, en for-
ma eventual o permanente, tiene a algún servicio telefónico33•
3.3. Ámbito de protección

Es este usuario quien al contratar el servicio público de telecomunica-
ciones, sea persona natural o jurídica debe tener las condiciones adecuadas
para poder obtener el servicio que realmente desea (el usuario es llamado
abonado para efectos del servicio) y al cual se le establecen condiciones de
uso; es decir, se garantiza y determina los derechos y obligaciones de los
usuarios y empresas operadoras de los servicios públicos de telecomunica-
ciones, las cuales son de cumplimiento obligatorio y regulan las relaciones
entre ellos. Por tanto todo abonado (usuario) puede ejercer los derechos
que otorgan estas condiciones.
3.4. Mecanismos de protección

Los mecanismos establecidos para la protección al usuario están dados
en base a los tipos de reclamos, basados en problemas considerados como
susceptibles de ser reclamados: facturación, cobro del servicio, instalación o
activación, traslado del servicio, suspensión o corte del servicio, calidad e
idoneidad en la prestación del servicio (que incluyen la veracidad de la
información que se brinda, falta de entrega del recibo o de la copia del
recibo que se solicita34, etc.):
31. Disposición Preliminar del Sistema de Tarifa del Servicio de Buscapersonas, aprobado
por Resolución No 020-98-CD /OSIPTEL.
32. Artículo 1o del Sistema de Tarifas que se aplicará a las comunicaciones cursadas entre el
usuario del servicio de telefonía fija y usuarios de telefonía móvil celular, aprobado por
Resolución No 005-96-CD /OSIPTEL.
33. Disposición Preliminar del Sistema de Tarifa del Servicio de Buscapersonas, aprobado
por Resolución No 020-98-CD /OSIPTEL
34. Resolución No 015-2002-CD /OSIPTEL.

Facturación: cuando no se reconoce los montos que figuran en el reci-

bo, con relación al servicio público de telecomunicaciones sea por la
tarifa aplicada o por el título del cual se deriva el derecho de la empre-
sa para cobrarlos. Si son reclamos por servicios suplementarios o adi-
cionales, incluirá los montos por el concepto reclamado incluso de reci-
bos anteriores del cual se presenta el reclamo.
Cobro del servicio: si los montos cobrados por el servicio son por con-
ceptos distintos a los oportunamente facturados, desconociendo el con-
sumo del servicio o del título del cual se deriva el cobro.
Instalación o Activación: que se produce cuando el operador no cumple
la instalación del servicio ya contratado, se estableciera un plazo mayor
al permitido por la normativa vigente para dicha instalación, o no se
cumple con activar o desactivar los servicios suplementarios solicitados.
Traslado del Servicio: cuando el operador no cumpliese con el servi-
cio en la fecha para la cual se contrató, no se manifiesta con respecto a
la solicitud de traslado del servicio, o el usuario no está conforme con
la solución propuesta por el operador.
Suspensión o Corte del servicio: si se sufre de una suspensión injustifica-
da del servicio o se corta el mismo sin cumplir el procedimiento vigente.
Calidad e idoneidad del servicio, y la veracidad informativa: cuan-
do se generan problemas de funcionamiento de red, ruido, interferen-
cia, servicio intermitente, o si la empresa no informa con veracidad
sobre el servicio o los reclamos realizados, etc.
3.5. Procedimiento
El usuario inicia su reclamo ante la entidad prestadora de servicios,
siendo el Tribunal de Solución de Reclamos de Usuarios de Servicios Públi-
cos de Telecomunicaciones-TRASU, quien se encarga de los reclamos que
fueron desestimados en primera instancia por las empresas operadoras;
actuando entonces como última instancia administrativa.
Para efectos de reclamos sobre facturación, reclamos sobre conceptos
pagados o por cobrarse y problemas de instalación, activación del servicio o
corte del mismo; OSIPTEU5 establece un procedimiento por el cual el usua-
35. Resolución No 015-2002-CD /OSIPTEL.

rio tiene 02 meses para poder hacer efectivo sus reclamos. El agente opera-
dor del servicio tiene 40 días 36 para resolver, luego del cual si el usuario no
está conforme puede apelar (dentro de los 15 días útiles de la resolución de
primera instancia) ante el TRASU quien tiene 40 días para resolver final-
mente, lo que pone fin a la instancia administrativa.
Respecto a los casos de falta de idoneidad en el servicio, luego de re-
portado el suceso -para lo cual se tiene 04 días- la empresa operadora debe
darle solución en 130 días, luego de lo cual el usuario puede apelar (dentro
de los quince días útiles de la resolución de primera instancia) ante el TRA-
SU, quien a su vez tiene 40 días para resolver finalmente; y al igual que en
los casos anteriores pone fin a la instancia administrativa.
4. INDECOPI Y EL USUARIO DEL SERVICIO DE TELECOMUNICA-

CIONES
El INDECOPI fue creado37 con el propósito de dar protección a la
competencia en el mercado, estableciendo las políticas generales.
Como un órgano de línea, la Comisión de Protección al Consumidor se
encarga de establecer mecanismos para la protección de los derechos fun-
damentales de los consumidores, como el derecho a la información idónea
sobre los bienes y servicios ofertados; supervisando que los proveedores
cumplan las obligaciones que les corresponden como agentes económicos
dentro del intercambio comercial.
Los comerciantes y 1o empresarios como proveedor que son -sean per-
sonas naturales o jurídicas-, realizan operaciones de venta de bienes o pres-
tación de servicios habitualmente al público. Estos productos o servicios
generan una retribución económica, la cual puede generar abusos de los
agentes ofertantes, este abuso limita el ejercicio del derecho a los adquiren-
tes; por lo que el consumidor tendrá derecho a reclamo.
4.1. Definición normativa y doctrinal

El consumidor, a efectos de la protección de la normativa sobre lama-
teria38, es aquella persona natural o jurídica que adquiere utiliza o disfruta
36. No es necesario el pago del monto discutido para reclamar.

37. Decreto Ley N° 25868 (24/11/1992).
38. Decreto Supremo N° 716 (11/09/1991), y mediante Decreto Supremo N° 039-2000-
ITINCI (11/12/2000) se aprobó el Texto Unico Ordenado.

de productos o servicios como destinatarios finales. Por el contrario, no son

consumidores aquellos que incorporan los productos o servicios adquiridos
en sus actividades empresariales; a excepción de aquellos a los que se refie-
re el precedente de observancia obligatoria recaído en la Resolución N° 422-
2003/TDC-INDECOPI (MILNE & CO. S.A. versus REYNALDO MOQUI-
LLAZA S.R.L.), emitido por la Sala de Defensa de la Competencia del Tri-
bunal del INDECOPI, el cual establece que:
"( ... )Las personas naturales o jurídicas pertenecientes a la categoría pro-
fesional de los pequeños empresarios son también sujetos afectados por la
desigualdad informativa en la relación de consumo y por tanto son consi-
derados como consumidores para efectos de la Ley de Protección al Consu-
midor cuando debido a las necesidades de su actividad empresarial adquie-
ran o utilicen productos ya sean bienes o servicios para cuya adquisición o
uso no fuera previsible que debieran contar con conocimientos especializa-
dos equiparables a aquellos proveedores (.. .)"
4.2. Ámbito de Protección

Dentro de la normativa del consumidor, podemos distinguir que exis-
ten derechos a ser protegidos:
El consumidor tiene derecho a recibir toda la información que requiera
de los proveedores para poder realizar una adecuada elección en la
adquisición de productos o servicios, así como para su uso.
El consumidor tiene derecho a obtener idoneidad del producto o servi-
cio, que es cuando la calidad ofertada concuerda con la calidad.
Derecho a exigir que el proveedor ofrezca como garantía implícita, que
lo que oferta es idónea para su uso previsible, tal como lo esperaría un
consumidor razonable.
Derecho a no ser discriminado, que es cuando se le da un trato inequi-
tativo e injusto al consumidor, lesionando sus derechos. Se debe tener
cuidado en el análisis a realizar, dado que no siempre un trato diferen-
ciado para la selección del público objetivo constituye por sí mismo un
mecanismo ilícito; puesto que puede sustentarse en razones objetivas y
justificadas.
La Comisión de Protección al Consumidor (CPC) es la competente para
conocer las presuntas infracciones, así como sancionar administrativamen-
te y aplicar medidas correctivas establecidas en la Ley de Protección al Con-
sumidor; salvo que su competencia sea negada por norma expresa.
La Ley de Protección al Consumidor tiene como ámbito de aplicación

todas las relaciones de consumo en el territorio nacional, relación de consu-
mo constituida por tres elementos, como ya se había mencionado en el capí-
tulo anterior: un usuario o consumidor final, un proveedor (en este caso agente
operador) y un producto o servicio susceptible de una transacción comercial.
Las sanciones que la Comisión puede aplicar son las de amonestación
y multas hasta 100 UIT39, asimismo puede aplicar medidas correctivas como
forma de revertir los hechos al estado de cosas anterior a la infracción: de-
comiso y destrucción, clausura temporal del establecimiento, publicación
de avisos rectifica torios, reparación y 1o reposición de productos, o devolu-
ción del monto pagado por el adquirente (usuario o consumidor) 40 •
4.3. Mecanismos de protección

Debemos señalar que la Comisión tiene entre sus funciones la de solu-
cionar y resolver los reclamos y controversias surgidas entre los usuarios y
los operadores de los servicios públicos, como competencia residual; es de-
cir, para los casos no contemplados en las normas pertinentes (en este caso
el sector telecomunicaciones).
Así, el consumidor cuenta con dos vías para dar solución a su reclamo.
La primera consiste en un servicio de atención gratuito de reclamos (Siste-
ma de Apoyo al Consumidor del INDECOPI) en el cual consumidor y pro-
veedor pueden llegar a un acuerdo conciliatorio, procurando resolver con
carácter vinculante los reclamos de los consumidores.
La segunda vía es un procedimiento formal de denuncias por presun-
tas infracciones a las normas de protección al consumidor, debiendo cum-
plirse con lo establecido por el Texto Único Ordenado de Procedimientos
Administrativos del INDECOPL
4.4. Procedimiento
El Decreto Legislativo N° 807 regula el procedimiento que debe aplicar
la Comisión en los procedimientos de protección al consumidor, debiendo
39. Unidad Impositiva Tributaria.

40. Precedentes de Observancia Obligatoria: Resolución N° 085-96-TDC sobre idoneidad,
garantía y voluntad conciliadora; Resolución N° 095-96-TDC sobre advertencia de ries-
gos y peligros de productos; Resolución N° 0422-03-TDC sobre consumidor final; Reso-
lución N° 102-97-TDC sobre información y Resolución N° 277-99-TDC sobre la Compe-
tencia de la Ley de Protección al Consumidor.

aclarar que, en materia de servicios públicos, el INDECOPI garantiza el

derecho del usuario 41 para que tramite su reclamo sin exigir pago previo
por parte de la concesionaria.
Asimismo, durante la tramitación del reclamo, el servicio no puede ser
cortado ni suspendido, siempre que el usuario cumpla con las demás obli-
gaciones que no sean reclamadas; además, las facturas posteriores no debe-
rán incorporar la deuda reclamada, ni intereses y moras, hasta que se re-
suelva el reclamo.
Por otro lado, la tramitación de una investigación por presunta viola-
ción de normas de protección al consumidor puede iniciarse de oficio o a
petición de parte, investigación que está a cargo de la Comisión de Protec-
ción al Consumidor.
Esta Comisión, es el único órgano administrativo que es competente
para conocer e investigar de las presuntas infracciones a las normas del
consumidor, así como para sancionar administrativamente y aplicar medi-
das correctivas; por lo cual, cuenta con facultades para el decomiso y des-
trucción de la mercadería incautada, clausurar temporalmente estableci-
mientos comerciales, etc.
Por tanto, el INDECOPI tiene estos mecanismos para sancionar las
prácticas atentatorias contra los consumidores, estableciendo instancias para
una posible conciliación con los proveedores, con la finalidad de llegar a
soluciones satisfactorios para ambos.
En este contexto, si el consumidor quiere exigir la devolución del dine-
ro, cambio de producto o indemnizaciones, se verá forzado accionar en el
Poder Judicial; dado que a nivel administrativo sólo se puede producir una
sanción por parte del Estado, pues el consumidor no ve una solución real y
práctica a su problema sólo con la coerción por parte de la Administración.
Por ejemplo, si estos reclamos son de poco valor, usualmente se incu-
rrirá en costos de acceso al Poder Judicial, con lo cual es más factible acudir
a una vía administrativa alterna, por ser mucho menos costosa; sin embar-
go, esto sólo se reflejará en denuncias que no impliquen un valor patrimo-
nial muy elevado. Lo ideal, sería otorgar mayor validez a la actuación ad-
ministrativa en sede judicial, o establecer un mecanismo que le pwporcione
un mérito mayor a los medios probatorios actuados en el proceso adminis-
41. Artículo 14° del TUO de la Ley de Protección al Consumidor.

trativo; para efectos de lograr un mejor reconocimiento y acreditación de

los detrimentos patrimoniales sufridos por causa de la conducta del pro-
veedor42.
En conclusión, si durante el trámite de una denuncia, no se produce
un acuerdo conciliatorio y se declara fundado el reclamo, el INDECOPI
impondrá únicamente una sanción administrativa al proveedor; mas no
puede ordenar realizar una acción de reintegro patrimonial a favor del re-
clamante, por lo que los procedimientos que garanticen estos tipos de dere-
chos e indemnizaciones se realizan frente a los jueces en un proceso ordina-
rio establecido en el Código Procesal Civil, según la cuantía discutida.
La denuncia a presentarse a la Comisión debe ir dirigida a la Secretaría
Técnica de la misma, conteniendo los siguientes datos: Nombre o Razón
Social, RUC o DNI (de ser el caso), domicilio y teléfono del denunciante
(persona natural, persona jurídica o asociación de consumidores) y 1o del
representante; nombre o razón social y domicilio del proveedor, resumen
de los hechos materia de denuncia especificando el bien o servicio resumen
de los hechos materia de la denuncia.
5. DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DE PROTECCIÓN AL USUA-

RIO
Habiendo establecido el marco sobre el cual se ha desarrollado la no-
ción de consumidor en sentido lato y en el sector telecomunicaciones (de-
terminado como usuario de un servicio público), debemos concretizar los
alcances más resaltantes respecto de lo ya expuesto, para poder determinar
meridianamente la distinción competencia! a la cual pretendemos llegar.
El Perú y el resto de países latinoamericanos han desarrollado políticas
tendientes a propiciar que las inversiones que implican prestaciones perió-
dicas y permanentes de satisfacción necesaria de la Sociedad -llámese satis-
facción del interés público- que posean un marco diferenciado respecto de
las actividades desarrolladas por los privados; pues si bien estas últimas
también son importantes, pueden ser pasibles de ser sustituidas (activida-
des de privados en cualquier mercado económico relev.ante).
Así, las actividades en los servicios públicos que originariamente debie-
ron ser realizadas por el Estado, son ahora realizadas por los privados que
42. Situación que amerita analizarse en otra investigación.

observan económicamente eficiente el incursionar en estas actividades. Por

esto se estableció una regulación para cada actividad relativa a la inversión
y desarrollo de los servicios públicos (telecomunicaciones, saneamiento, elec-
tricidad, etc.), así como directivas para armonizar la relación Estado-con-
cesionario-usuario; esto en virtud de la incipiente cultura de consumidor (y
de usuario) que e~iste en esta parte del mundo, inmersa a la globalización
con un atraso de aproximadamente una década.
El principio de establecer la protección al consumidor, específicamente
al usuario de telecomunicaciones, pasa no sólo por la asimetría informati-
va, tiene un carácter aún mayor, definido por la asimetría técnica -es decir,
que el usuario puede tener acceso a la información- pero por la compleji-
dad de los componentes y determinantes de los costos del servicio. Así, es
mayormente difícil que el usuario pueda saber a ciencia cierta los pormeno-
res de lo que se le ofrece y si se está cumpliendo con las obligaciones propias
del servicio.
Tal como observamos del desarrollo de los capítulos anteriores, el IN-
DECOPI se encarga de tutelar el libre mercado, la defensa del consumidor
y la protección de las creaciones intelectuales; propugnando que, sobre la
base de una libre y leal competencia, los consumidores tengan la posibili-
dad de elegir entre varias opciones (precios competitivos determinados por
la oferta y la demanda y calidad óptima de lo que contrataron)43 •
El OSIPTEL, como ya se había definido anteriormente, tiene la misión
de regular el mercado de las telecomunicaciones no sólo a nivel de la provi-
sión misma del servicio, en cumplimiento de los principios generales del
sector (universalidad, no discriminación, unidad, equidad, etc.), sino que
su finalidad está directamente relacionada con la colectividad; es decir, es
indispensable para la vida social, lo cual conlleva a una necesaria continui-
dad y regularidad en el servicio.
El OSIPTEL cumple con asegurar que el servicio sea prestado respetan-
do los estándares de calidad y eficiencia, solicitando la información a los
prestadores, fiscalizando la elaboración de los planes tarifados, dando la
43. Dado que fue traspasado al INDECOPI las funciones de protección al consumidor que
antes las tenían las municipalidades; la normativa relacionada a la protección en materia
de consumidor, como recordaremos, se regula por el Texto Único Ordenado del Decre-
to Legislativo N° 716 (aprobado mediante Decreto Supremo N° 039-2000-ITINCI, pu-
blicado elll/12/2000).

adecuada garantía a los usuarios con información sobre sus derechos y fun-
giendo como ente resolutor; es decir, como instancia administrativa de los
conflictos suscitados con los proveedores.
Es necesario considerar que el Estado, al establecer organismos regula-
dores para los sectores privatizados de servicios públicos, establece normas
técnicas para que el regulador tenga el ejercicio práctico de sus facultades;
lo cual no sólo es una inversión inicial por parte del Estado, sino que en
adelante todo servicio que se prestará por parte de la Administración ten-
drá un costo que terminará siendo asumido por el usuario que decida hacer
uso de ese mecanismo.
Finalmente, resumimos lo ya expuesto sobre el rol de OSIPTEL, con
respecto al usuario, señalando que los casos en los cuales interviene el regu-
lador son a) Reclamos donde el operador es instancia, b) Por denegación de
atención, e) Determinación de infracciones e imposición de sanciones44 •
5.1. Distinción de competencias en función de la actividad

Observando al INDECOPI y su labor en el Mercado, reafirmamos la
idea ya expresada, en el sentido de considerarla como una institución inter-
mediaria entre los agentes del mercado (entidades, proveedores, consumi-
dores, etc.), con una normatividad variada y altamente tecnificada, para
poder cumplir con su rol de agente regulador eficientemente.
Sin embargo, haciendo una aproximación más clara, podemos notar
que ese rol, dada la diversidad de funciones asignadas desde su creación,
va más allá de ser un simple regulador de actividades; se ha ido convirtien-
do en ese árbitro que el mercado requiere para funcionar leal y honesta-
mente45, entendiéndose como el que debe mantener la neutralidad para un
correcto desenvolvimiento del Mercado.
Por tanto, estamos ante la protección general, en materia de consu-
midor, que constituye la política del Estado al dar apertura a los diferen-
tes mercados de bienes y servicios; sin embargo, dada la extensa fundo-
44. Mediante Res N° 007-94-CD /OSIPTEL, se aprobó la Directiva de Procedimientos referi-

dos a los Reclamos de Usuarios; por Res N° 036-97-/0SIPTEL se complementó ésta.
Finalmente, por Resolución N° 001-95-CD/OSIPTEL (06/01/1995) se aprobó el Regla-
mento de Solución de Controversias en Vía Administrativa.
45. Tal como lo señalan los informativos publicados por el mismo INDECOPI sobre su
labor, posición que también intemalizan los demás reguladores. Recordaremos que fue
creado con fecha 24/11/1992, mediante Decreto Ley N° 25868.

nalidad del INDECOPI 46, la protección ofrecida al consumidor si bien es

cierto tiene un sentido conciliatorio con el proveedor del bien comerciali-
zado o sancionador en caso de reticencia; puede terminar ocupando un
segundo plano.
Este marco general busca que la relación entre el proveedor y el consu-
midor tenga coma resultado un manejo de información adecuada, un pro-
ducto o servicio idóneo, predictibilidad del producto y un trato equitativo.
Todo lo anterior se ha ido desarrollando merced a los cambios en mate-
ria de consumidor que se han venido dando desde la década de los noven-
ta, produciéndose una variación, por parte del consumidor, de su rol en la
relación existente con el proveedor; se ha incentivado una cultura del con-
sumo en el mercado peruano; en otras palabras se ha producido una "revo-
lución del consumidor"47•
Esto ha sido posible, dado los diversos cambios que se han producido,
centrado principalmente en la adopción de un sistema de leal y honesta
competencia, basado en la concurrencia de proveedores que compiten en el
Mercado por captar la preferencia; para lo cual se creó un marco jurídico
adecuado para la protección del consumidor, que bien puede ser uno de los
más completos de Latinoamérica.
Merced a este basamento normativo, el Estado actúa como arbitro -diri-
me conflictos- en el Mercado, señalando directivamente los pasos para el mejor
cumplimiento de la normas y el conocimiento de los deberes y derechos de los
involucrados en la actividad.
Todo lo anterior se redondea, en la ya mencionada cultura del consu-
mo que por, parte de los proveedores, conlleva a la mejora de los niveles de
atención y satisfacción de los consumidores; asimismo, conlleva por parte
46. Indecopi está conformado por siete comisiones, con relación a la defensa de la compe-
tencia que son, Protección al consumidor, Represión de la Competencia Desleal, Libre
Competencia, Fiscalización Dumping y Subsidios, Reglamentos Técnico-Comerciales,
Acceso al Mercado, Procesos Concursales; además de contar con tres oficinas, Signos
Distintivos, Invenciones y Nuevas Tecnologías y Derechos del Autor.
47. El INDECOPI, mediante Documentos de Trabajo, como el N° 001-2000, es de la opinión
que se ha dado avances cualitativos en la protección de derechos de los consumidores,
cambios que han permitido que el mismo consumidor sea conciente de su rol y sus
derechos para exigir una idoneidad en lo que recibe de los proveedores, sin embargo
falta por trabajar la plataforma conceptual del consumidor conforme a criterios de
asimetría informativa.

de estos últimos, un ejercicio mejor de sus derechos y de los mecanismos

para hacerlos valer.
Al tener claro la diferenciación de los niveles de actuación y protección
que se manejan en la legislación peruana en materia de protección de con-
sumidor, podemos enmarcar lo que significa esto a nivel sectorial (sector
telecomunicaciones); a saber, orientar a los usuarios del servicio y cautelar
sus derechos dentro de los principios de universalidad y transparencia.
5.2. Análisis comparativo de las definiciones de consumidor y usuario

señaladas por OSIPTEL e INDECOPI
El consumidor, regulado en el marco general de protección -Decreto
Legislativo N° 71648- es entendido como aquella persona o institución que
adquiere algún tipo de bien o servicio como destinatario final, es decir que
dedica éste para su uso personal o familiar; concepto establecido mediante
un precedente de observancia obligatoria, del cual ya habíamos hecho men-
ción, emitido por el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propie-
dad Intelectual49 en el caso Cheenyi E.I.R.L. versus KONIKA S.A., en la
cual el Tribunal razona respecto a la realidad de la protección al consumi-
dor:
"Bajo esta perspectiva, la justificación de un juego de normas especiales
obedecería a que un grupo de agentes económicos está en la posibilidad de
abusar de otro, aprovechando que los primeros tienen una mayor concentra-
ción de recursos económicos que les permite imponer condiciones a los se-
gundos. (... ) Esta Sala considera que tal aproximación no es compatible con
48. El desarrollo de las normas de protección al consumidor se inician con el Decreto Supre-
mo N° 036-83-JUS, del año 1983, pero cuyo espíritu no reflejaba una real protección al
consumidor, como si un rol de intervención del Estado. Todo esto se varió con la dación
de la Ley de creación del INDECOPI (Decreto Ley No 25868, del24 /111992) y de la Ley
de Protección del Consumidor (Decreto Legislativo N° 716, del 07 /11/1999).
49. El precedente de observancia obligatoria, emitido en el caso CHEENYI E.I.R.L. versus
KONIKAS.A., Exp. N° 102-95C.P.C.,Res. N° 101-96-TDC,defecha 18/11/1996, señala-
ba que «Se considera como consumidor o usuario, de acuerdo a lo establecido en el inciso a) del
artículo 3° del Decreto Legislativo N° 716, a la persona natural o jurídica que adquiere, utiliza o
disfruta un producto o servicio para fines personales ,familiares o de su entorno social inmediato.
NO se consideran por tanto consumidores y usuarios para efectos de la Ley a los proveedores que
adquieren, utilizan o disfrutan de un bien o servicio para fines propios de la actividad como tales,
según las definiciones contenidas en los artículo 1o y 3° inciso b) del mencionado cuerpo legal. En
tal sentido, las denuncias que tengan por pretensión la protección de intereses de quienes no
puedan ser considerados consumidores o usuarios, deberán ser declaradas improcedentes.

la realidad de los casos que se presenta en el área de protección al consumi-

dor, ni con el régimen legal vigente (... ), En primer lugar (.. .) existe una
gran cantidad de competidores (.. .). Los proveedores no se enfrentan a la
necesidad de satisfacer la demanda del consumidor particular, ·sino de un
conjunto (.. .) Si los consumidores advierten que lo ofrecido no responde a
sus exp~ctativas, el resultado será un desplazamiento de la demanda ( .. )"
Este criterio fue modificado50, merced al reciente precedente sentado
en el caso MILNE & CO. S.A. versus REYNALDO MOQUILLAZA S.R.L.,
pues ya no se considera al consumidor como el sujeto ubicado el último
eslabón de la cadena producción- consumo; cambiando el criterio de la
protección de último eslabón de la cadena al de equilibrio de la desigualdad
informativa; puesto que se determinó que la realidad muestra que no sólo el
consumidor lato sufre de esta diferenciación.
"El pequeño empresario, al sufrir los efectos de la desigualdad en la rela-
ción de consumo, califica, en ciertos casos específicos, como consumidor
para efectos de la aplicación de la Ley de Protección al Consumidor. Di-
chos casos específicos serán aquellos en los que la adquisición o el uso, por
necesidades de su actividad profesional, se refieran a productos en los que
no pueda esperarse un grado de conocimiento o especialización que haga
desaparecer la desigualdad entre le pequeño empresario y el proveedor del
bien o servicio de que se trate".
De esa manera, se estableció el precedente de observancia obligatoria
que definiría al consumidor de acuerdo a lo establecido en el inciso a) del
artículo 3° del Decreto Legislativo N° 716, como la persona natural o jurídi-
ca que adquiere, utiliza o disfruta un producto o servicio para fines perso-
nales, familiares o de su entorno social inmediato.
Así, las personas naturales y 1o jurídicas pertenecientes a la categoría
profesional de los pequeños empresarios son también sujetos afectados por
la desigualdad informativa en la relación de consumo para efectos de la
Ley de Protección al Consumidor, cuando debido a las necesidades de su
50. El precedente MILNE & CO. S.A. versus REYNALDO MOQUILLAZA S.R.L., Exp. N"
535-2001-CPC, Res. No 422-2003/TDC-INDECOPI, de publicado de fecha 14 de diciem-
bre de 2003, significó un salto jurisprudencia! importante a nivel de protección al usua-
rio, pues ya no considera sólo al destinatario final sino que ensancha el concepto, sobre
la base de la parte más débil de la relación de consumo, como «las personas naturales y
jurídicas pertenecientes a la categoría profesional de los pequeños empresarios que son también
sujetos afectados por la desigualdad informativa en la relación de consumo».

actividad empresarial adquieren utilicen productos, ya sean bienes o servi-

cios, para cuya adquisición o uso no fuera previsible que debieran contar
con conocimientos especializados equiparables a aquellos de los proveedo-
res.
Como puntualizáramos previamente, el OSIPTEL cumple con deter-
minar las condiciones y la modalidad del servicio y de los reclamos; estable-
ciendo como criterio de usuario a la "persona natural o jurídica que en
forma eventual o permanente tiene acceso al servicio público de telefonía"5I,
al cual también se le conoce como abonado.
Por tanto, para entender la debida protección del usuario del servicio
de telecomunicaciones, se debe tener en cuenta los problemas suscitados en
la relación prestador-usuario, motivo por el cual, como ya hemos bosqueja-
do, se establecen tipos de reclamo (facturación, cobro por el servicio, insta-
lación y 1o traslado del servicio, suspensión o corte, calidad de idoneidad,
veracidad informativa).
Entonces, advertimos que la definición del marco general, si bien se ha
acercado un poco a la definición más amplia que se maneja a nivel de regu-
lación de prestadores de servicio, no logra desligarse completamente de la
definición basada en la cadena producción - consumo y de destinatario
final (último eslabón), aunque se debe reconocer el gran avance realizado
en el desarrollo de la tesis de la asimetría informativa a efectos de establecer
el ámbito subjetivo de protección.
5.3. El real ámbito de protección al usuario en el sector telecomunicacio-

nes
Sabemos que el Estado interviene cuando no es económicamente efi-
ciente el generar un procedimiento adecuado, para lo cual establece meca-
nismos y procedimientos que aseguren un debido procedimiento y una plu-
ralidad de instancias.
Por eso, entrando al tema del consumidor y los servicios públicos, se
debe diferenciar, la existencia de una legislación marco, dada por el TUO
del Decreto Legislativo N° 716 y las normas que se emitieron fruto de la
apertura de los servicios públicos a la inversión privada, en este caso el
sector telecomunicaciones.
51. Glosario de las Condiciones de Uso para la prestación del servicio público de .telefonía
fija, bajo la modalidad de abonado, Res N° 012-98

Así, si bien en el marco general, existen ciertas diferenciaciones para

determinar el ámbito subjetivo de protección del Decreto Legislativo No 716,
como el hecho que el consumidor puede ser el destinatario final en la rela-
ción producción - consumo y 1o también está inmerso en la definición las
empresas que sufren de la asimetría informativa; el marco particular no
distingue entre co:c.sumidor final o no, pues sigue la teoría del consumidor
cliente, ya desarrollado anteriormente52 •
Entonces, se establece, a nivel sectorial, un conjunto de condiciones
sólo a efectos de poder clasificar al consumidor, y se puntualizan definicio-
nes que faciliten la identificación del usuario y la información relevante del
servicio que contrató; para efectos de brindarle información y protección
adecuada en caso de reclamos.
La política de protección al usuario de telecomunicaciones no hace la
distinción entre el titular del servicio o el usuario, que teóricamente se
hace necesaria en el marco general para hacer más eficiente la solución
(merced a la existencia de distinta normativa para cada área de regula-
ción del Mercado), puesto que no sólo existe la Comisión de Protección al
Consumidor, sino la de Represión de la Competencia Desleal, Libre Com-
petencia, Fiscalización Dumping y Subsidios, Reglamentos Técnico-Co-
merciales, Acceso al Mercado, etc.; todas ellas con un propio ámbito sub-
jetivo, que busca extender su regulación donde sea necesario y estando
dentro del supuesto que la legislación de cada órgano tenga para su fun-
ción.
Básicamente, si tenemos que definir puntos de contacto entre ambas
normatividades, se debe partir de dos modalidades de actuación: a) Super-
visión de la calidad del servicio, b) Solución de Controversias entre los usua-
rios de los servicios públicos y los prestadores.
A tales efectos, se intenta cumplir con un rol facilitador en materia
de protección al usuario, intentando dar una eficiente solución al recla-
mo presentado; para eso se establecen mecanismos que acerquen al pres-
tador y al usuario mediante etapas conciliatorias y obligaciones para
que se ponga a la vista y se difunda los derechos y obligaciones propios
del servicio.
52. Noción que incluye tanto al que contrata servicios y bienes para consumo propio, como
para quien realice una actividad empresarial, no distinguiendo al usuario dentro de su
nivel en la cadena producción- consumo.

5.4. Limitaciones resaltadas de la comparación

Tal como lo hemos venido analizando, la existencia de los dos niveles
de protección (marco general y normativa de sector) busca que no exista
demasiados vacíos con respecto a la defensa del consumidor - usuario in-
merso en el Mercado; lo cual no implica que sea lo ideal.
En líneas generales, el marco sectorial establece a los prestadores de
servicios necesariamente como primera instancia de reclamos, dado que el
OSIPTEL, como regulador del servicio de telecomunicaciones, establece una
plataforma para la protección del usuario sobre la base del Tribunal de
Solución de Reclamos; el cual intervendrá sólo en el caso que el usuario no
sea escuchado, su reclamo no haya sido tramitado adecuadamente, o si se
denegó el reclamo en la primera instancia.
Sin embargo, debemos tener en cuenta la existencia de un plazo menor
en cuanto a la oportunidad de reclamo de los usuarios. Por ejemplo, en
materia de devolución por cobro indebido a nivel administrativo en teleco-
municaciones se tiene con dos meses para efectuar el reclamo; en cambio,
en el marco general se cuenta con un año53 •
Por tales razones, el consumidor está en la capacidad de hacer su re-
clamo en cualquiera de los procedimientos establecidos en ambos niveles,
puesto que el INDECOPI no podría negarse a atender dicho caso.
La existencia de esta duplicidad de competencia se debe a una interpre-
tación hecha por parte del INDECOPI, que mediante un precedente de ob-
servancia obligatoria interpretó como competencia exclusiva e irrenunciable
la facultad de conocer las infracciones al Decreto Legislativo N° 716; a menos
que dicha competencia se niegue por Ley54, tal como lo dispuso el Tribunal:
"Todos los proveedores en territorio nacional se encuentran sujetos al ámbito
de aplicación subjetivo del Decreto Legislativo N° 716, Ley de Protección
al Consumidor, conforme lo señalado por el artículo 1o de dicha Ley.
Por otra parte, la Comisión de Protección al Consumidor del Indecopi es el
órgano administrativo competente, a escala nacional, para conocer los pro-
53. Res. de Consejo Directivo N° 015-02-CDOSIPTEL y artículo 29° del TUO del Decreto
Legislativo N° 716.
54. Res. N° 277-99, de fecha 18/08/1999, donde el Tribunal estableció la sujeción hacia el
Decreto Legislativo N° 716 y la posibilidad de ver casos donde puedan ser competentes
otros reguladores.

cesas referidos a las presuntas infracciones al Decreto Legislativo N° 716

que puedan expresarse en todos los sectores de consumo, salvo la excep-
ción establecida en norma expresa de rango legal, conforme a lo dispuesto
en el artículo 46° de dicho cuerpo legal".
Esta posición colisiona definitivamente con las prerrogativas de los re-
guladores, puesto ·que, pese a la existencia del Decreto Legislativo No 702
que otorga expresamente la facultad al OSIPTEL para fiscalizar la calidad
del servicio y ser el ente que resuelve los reclamos de los usuarios, esto no es
suficiente para ser una excepción de la competencia del INDECOPI.
Finalmente, si bien el reclamo ante un regulador suele ser menos costo-
so -en la mayoría de veces es gratuito, gastándose sólo en gastos mínimos-
también es cierto que eso implica una excesiva carga de trabajo del OSIP-
TEL, lo cual tendría como principal motivo, el hecho de que mediante el
INDECOPI se está aliviando un poco la carga administrativa.
6. CONCLUSIONES
En primer lugar, debemos resaltar la creciente concientización ciuda-
dana sobre los derechos de los consumidores y, más aún, de los usuarios de
telecomunicaciones; lo cual no sólo es gracias a la difusión masiva, sino
también por la búsqueda eficiente por parte de los reguladores, de caminos
de solución adecuados.
En el tema que nos avoca, el OSIPTEL cuenta con las facultades de
regular el desempeño de los prestadores, fiscalizar el régimen tarifario y la
calidad del servicio, establecer políticas de atención al usuario; basados en
los derechos del consumidor de este sector al acceso al servicio, así como a
utilizarlo y disfrutarlo, y a un servicio regular y continuo.
De esta manera, la existencia de un regulador específico hace que ése
sea quien cumpla el rol del Estado de velar por el bienestar del consumidor.
Por eso, dado que estamos ante la existencia de dos marcos de protección,
debemos optar por el más específico y técnico, como lo es el OSIPTEL; esto
implica que la interpretación de la limitación establecida en el Decreto Le-
gislativo N° 716, "negada por norma expresa con rango de ley", debe ser
vista como el ejercicio del OSIPTEL de las facultades de regulación y con-
trol; puesto que debe primar la norma particular sobre la general, máxime
si la regulación de telecomunicaciones es más técnica y apropiada.
Sin embargo, debemos hacer la salvedad que en temas de publicidad
engañosa, debe ser el INDECOPI quien se encargue de la fiscalización de
ese sector, pues a diferencia del sector de servicio público de telecomunica-

ciones, el ámbito objetivo no principalmente la prestación del servicio, sino
la actividad publicitaria y su implicancia en el régimen de protección al
consumidor.
De esta manera se puede establecer una especie de interpretación; de
lo contrario, el INDECOPI debe de automarginarse mediante un mecanis-
mo de derivación de competencia administrativa y funcional hacia el OSPI-
TEL; lo cual implica una campaña conjunta de difusión de los derechos y
obligaciones de los usuarios, con la salvedad que hacia ambos se pueden
dirigir las denuncias y 1o reclamos del sector.

N° 76, 2016
pp. 339-363
http://dx.doi.org/10.18800/derechopucp.201601.014
La reingeniería del servicio público: el servicio

universal de las telecomunicaciones
The reengineering of public service: the universal service
of telecommunications
V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E *
Resumen: El presente trabajo trata de explicar cómo la regulación de la

actividad de las telecomunicaciones abandonó el tradicional régimen de
servicio público de titularidad estatal, dando paso al establecimiento del
nuevo marco jurídico que fomenta la libre competencia entre los agentes
económicos que operan en el sector. Dichos agentes deben prestar todos los
servicios de telecomunicaciones; sin embargo, en caso de que la prestación de
los servicios básicos a todos los usuarios no pueda realizarse en el marco de la
concurrencia, entonces, excepcionalmente, el Estado, como garante, deberá
acudir a la técnica de la imposición de obligaciones de servicio universal, para
asegurar la satisfacción de los usuarios en sus necesidades comunicacionales.
Palabras clave: telecomunicaciones – servicio público – libre competencia

– servicio universal
Abstract: This paper tries to explain how the regulation of the

telecommunications’ activity abandoned the traditional system of State’s
public service and evolved to the establishment of a new legal framework
that encourages competition among all the economic agents operating in the
sector, who must provide all telecommunications services, and, in case that
delivery of basic services to all users cannot be done within the framework
of the competition, then exceptionally the State as guarantor must impose
obligations to ensure the user’s satisfaction in their communication needs.
Key words: telecommunications – public service – competition – universal

service
CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.– II. EL FUNDAMENTO DE LA IMPOSICIÓN

DE OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL .– III. LA EVOLUCIÓN
LEGISLATIVA DEL SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.–
IV. LA APROXIMACIÓN A LA NOCIÓN DE SERVICIO UNIVERSAL DE
* Doctor en Derecho. Profesor-investigador del Departamento de Derecho Minero Energético en la

Universidad Externado de Colombia, así como profesor en la Maestría en Derecho Energético y
Sustentabilidad en la Universidad Autónoma de Nuevo León, México, y en la University for Peace
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Profesor-director del Centro de Estudios de
Regulación Económica en la Universidad Monteávila, Venezuela; miembro de la Comisión Académica
del Doctorado en Derecho Administrativo Iberoamericano de la Universidad de La Coruña, España.
Miembro de las siguientes instituciones: Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, Asociación
Iberoamericana de Estudios de Regulación, Red de Contratos Públicos en la Globalización Jurídica,
Asociación Mundial de Justicia Constitucional. Fundador de la Asociación Internacional de Derecho
Administrativo, de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, de la Asociación
Internacional de Derecho Municipal y de la Red Internacional de Bienes Públicos. Página web: www.
hernandezmendible.com. Correo electrónico: victorhernandezmendible@gmail.com
340 LAS TELECOMUNICACIONES.– V. LOS COMPONENTES DEL SERVICIO
UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.– VI. LAS CARACTERÍSTICAS
DEL SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.– VII. LOS
PRINCIPIOS QUE RIGEN LA IMPOSICIÓN DEL SERVICIO UNIVERSAL DE LAS
TELECOMUNICACIONES.– VIII. LAS FINALIDADES DEL SERVICIO UNIVERSAL
DE LAS TELECOMUNICACIONES.– IX. LOS SUJETOS Y PRINCIPIOS
INVOLUCRADOS EN LAS OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL DE LAS
TELECOMUNICACIONES.– X. EL CONTENIDO DE LAS PRESTACIONES DE
SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.– XI. LA FINANCIACIÓN
DEL SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.– XII. EL MONTO
DEL SUBSIDIO AL SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.–
XIII. LAS FASES PARA LA DETERMINACIÓN DEL SERVICIO UNIVERSAL DE
TELECOMUNICACIONES.– XIV. LA AMPLIACIÓN Y CESACIÓN DEL SERVICIO
UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.– XV. UNA CONSIDERACIÓN
FINAL SOBRE EL SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES.–
XVI. BIBLIOGRAFÍA.
I. INTRODUCCIÓN
Las reformas en los ordenamientos jurídicos que regulan las
telecomunicaciones —en Europa y, como en el caso de Venezuela,
en América— han llevado a la revisión del concepto tradicional del
servicio público y a la eclosión de un nuevo concepto —cónsono
con las políticas de liberalización, despublicatio y libre competencia—
que se conoce como el «servicio universal» en el sector de las
telecomunicaciones. Este concepto pone de relieve que, además de la
importancia política y económica que involucran las reformas, el Estado
ha asumido el compromiso social de que todas las personas deben tener
efectivo acceso, sin discriminación de ninguna naturaleza, a los servicios
V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
que les permiten ejercer los derechos a la comunicación y búsqueda

de información libre y plural, contribuyendo además a garantizar la
cohesión social. A la investigación y difusión de la transformación
jurídica, económica, técnica y social de las telecomunicaciones en el
presente siglo se han dedicado importantes estudios en Venezuela. Como
ejemplos fundamentales de ello pueden mencionarse la obra colectiva
Derecho de las redes y servicios de telecomunicaciones (Araujo-Juárez
(dir.), 2005), el libro sobre Telecomunicaciones, regulación y competencia
(Hernández-Mendible, 2009) y, más recientemente, el estudio sobre «El
régimen de servicio e interés público de las telecomunicaciones, según
la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2010» (Machta Chendi,
2012). Este último texto expone el impacto que se produjo con la
reforma parcial, después de una década de la legislación aperturista.
Derecho PUCP, N° 76, 2016 / ISSN 0251-3420

76
No obstante, dado que abarcar el marco jurídico general de las

telecomunicaciones excedería los límites del presente trabajo, el mismo
se circunscribirá a desarrollar la regulación del servicio universal
de las telecomunicaciones que supuso, a partir del año 2000, un
341
cambio de paradigma, frente al modelo de regulación tradicional de LA REINGENIERÍA
DEL SERVICIO
las telecomunicaciones, considerado hasta ese momento un servicio
PÚBLICO:
público de titularidad estatal que se prestaba en régimen de concurrencia
EL SERVICIO UNI-
limitada. Dicho lo anterior, se puede señalar que la despublicatio se tradujo
VERSAL
en la desaparición del elemento orgánico o subjetivo del servicio público,
DE LAS TELE-
suponiendo la renuncia del poder público a la titularidad de la actividad, COMUNICACIONES
pero manteniéndose y revalorizándose el elemento funcional, objetivo
o teleológico. Ello implica que la gestión de la actividad económica se THE
realiza tanto por la propia Administración como por los particulares, REENGINEERING
en condiciones jurídicas que exceden el ámbito del derecho común OF PUBLIC
—cuando se establezcan las obligaciones de servicio universal—, lo que SERVICE: THE
además pone de relieve la presencia del criterio formal, en segmentos UNIVERSAL
específicos de la actividad. SERVICE OF
TELECOMMUNICA-
Esto no es más que la constatación de que no existe una relación directa TIONS
entre el servicio público y la titularidad administrativa. En efecto, la
Administración puede ser la titular y gestora del servicio público (criterio
orgánico), pero ello no es imprescindible, porque también pueden existir
actividades de titularidad y gestión privada que persigan la satisfacción
del interés general (criterio funcional o teleológico), lo que justifica
la posibilidad de imposición de determinadas obligaciones de servicio
público que son calificadas como servicio universal (Fernández, 1999,
p. 69; Muñoz Machado, 1998, p. 322). El servicio universal constituye
una evolución del tradicional servicio público de antigua titularidad
administrativa (Delpiazzo, 2001, p. 27; 2005, p. 41), con la particularidad
de que no lo gestiona la Administración pública en ejercicio de tal V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
titularidad, sino los operadores privados. Bajo servicio público deben
entenderse servicios específicos, esenciales o básicos, los cuales deben
ser ofrecidos dentro de unos estándares de calidad determinados, a un
precio asequible para los usuarios. Ello debe realizarse dentro de un
régimen de libre mercado; en caso que no puedan ser satisfechos en tal
régimen, serán impuestos a los operadores por la autoridad reguladora, lo
que supone el establecimiento de un sistema de financiación (Souvirón
Morenilla, 1999) al cual deben contribuir proporcionalmente todos los
operadores que participan en un mercado competitivo (Laguna de Paz,
1995, p. 491).
Son cada uno de estos aspectos, los que se desarrollarán detalladamente
en las siguientes secciones.

342 I I . E L F U N D A M E N T O D E L A I M P O S I C I Ó N D E
OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL
La imposición de obligaciones de servicio universal tiene un doble
fundamento jurídico: el primero, de carácter supranacional, viene
establecido por el derecho comunitario andino, que es de aplicación
directa y preferente frente a la legislación nacional, por mandato expreso
del artículo 153 de la Constitución (tal como lo ha precisado el Tribunal
Supremo de Justicia de la República de Venezuela, 2003; 2004). En
razón de ello, la decisión 462 de la Comisión de la Comunidad Andina
(1999) constituía una fuente de derecho en el ordenamiento jurídico
nacional1, lo cual suponía que sus normas fuesen de aplicación directa
y preferente frente a cualquier disposición dictada por el poder público
nacional. En lo concerniente al servicio universal, la mencionada
decisión establece lo siguiente: «Todos los Países Miembros tienen
derecho a definir el tipo de obligación de Servicio Universal que deseen
mantener. No se considerará que las obligaciones de esa naturaleza son
anticompetitivas en sí mismas, a condición que sean establecidas de
manera transparente y no discriminatoria» (capítulo X, artículo 35).
En aplicación de esta norma, el legislador nacional podía definir las
obligaciones de servicio universal que considerase pertinente establecer
dentro del sector de las telecomunicaciones, siempre que lo hiciese
teniendo en consideración que las mismas deben adoptarse conforme
a los principios de transparencia y no discriminación que inspiran el
derecho de la competencia.
El segundo fundamento se encuentra en la propia Constitución, la cual
proclama, en el artículo 2, un Estado social y democrático de derecho
que se nutre de los valores de la libertad, la justicia, la igualdad, la
solidaridad, la responsabilidad social y la preeminencia de los derechos.
Dicho Estado tiene como fines esenciales el desarrollo de la persona,

el respeto a la dignidad, la promoción de la prosperidad, el bienestar
del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos
y deberes reconocidos en la Constitución. Ello plantea la convivencia
entre los derechos garantizados por la Constitución —que únicamente
se encuentran sometidos a las limitaciones, restricciones y obligaciones
que impongan la propia Constitución o la ley— y los deberes que
tienen todas las personas dentro de la sociedad. Entre dichos deberes
destaca, por ejemplo, el de cumplir las obligaciones que en virtud de la
solidaridad y la responsabilidad social corresponden a los particulares
según su capacidad. Para garantizar estos objetivos, la Constitución
reconoce que corresponde a la ley proveer lo conducente para imponer
1 En el momento en que se publicó la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, el derecho comunitario

andino era fuente de derecho en Venezuela por mandato del artículo 153 de la Constitución; en la
actualidad, ello no es así por el retiro de Venezuela de la Comunidad Andina a partir de abril de 2006.

76
el cumplimiento de estas obligaciones en los casos que sea necesario

(artículos 132 y 135 de la Constitución).
Lo dicho ratifica la idea de que el interés general no constituye un
343
patrimonio del poder público y que este puede ser satisfecho tanto por LA REINGENIERÍA
el propio poder público como por los particulares. En este segundo caso, DEL SERVICIO
la Constitución reconoce que mediante la ley se puede limitar, restringir PÚBLICO:
e imponer obligaciones al ejercicio de los derechos. A su vez, señala que EL SERVICIO UNI-
solo por ley se puede exigir a los particulares el cumplimiento de un VERSAL
conjunto de obligaciones o cargas de servicio universal, con la finalidad DE LAS TELE-
de garantizar la satisfacción del interés general en la prestación de los COMUNICACIONES
servicios de telecomunicaciones básicos o esenciales para los ciudadanos, THE
en condiciones de calidad determinada, a un precio asequible y sobre REENGINEERING
la base de los principios de igualdad, continuidad, transparencia y OF PUBLIC
universalidad (Fernando Pablo, 1998, p. 1999; Mollinedo Chocano, SERVICE: THE
1999, p. 184). UNIVERSAL
SERVICE OF
Así, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones establece varias limitaciones
TELECOMMUNICA-
y restricciones a los derechos a la libertad de empresa y la propiedad TIONS
e impone deberes y obligaciones de servicio universal a los operadores
en el sector de las telecomunicaciones, con la finalidad de garantizar
servicios eficientes, de calidad, asequibles a todas las personas, en el
espacio geográfico nacional.
I I I . L A E V O L U C I Ó N L E G I S L A T I V A D E L S E R V I C I O
UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES
El preproyecto de Ley presentado por la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones al Ejecutivo Nacional, que luego de su modificación
y aprobación este remitió, convertido en anteproyecto de ley, a la V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
Comisión Legislativa Nacional, el día 20 de mayo de 2000, establecía,
en el artículo 51, lo siguiente:
Se entiende por Servicio Universal a los efectos de esta Ley, el conjunto
de obligaciones especiales que establece el Estado, para la satisfacción
de objetivos específicos de penetración, acceso, calidad y asequibilidad
económica con independencia de localización geográfica, para la
prestación de servicios concretos de telecomunicaciones en las áreas
en que por razones de mercado, no se prevea el alcance de los mismos
objetivos en un período determinado.
La redacción de esta norma establecía una definición de servicio

universal que revelaba una cierta confusión conceptual con respecto
a lo que pretendía calificar por tal servicio y evidenciaba una escasa
claridad en torno a aquello que se quería regular. Esto hubiese hecho
sumamente difícil aplicar o, por lo menos, entender el sentido de lo

344 que se consideraría servicio universal, toda vez que tal definición podía
conducir a interpretaciones erróneas.
En el interés de introducir en el ordenamiento jurídico nacional una
noción hasta entonces formalmente ajena a la concepción tradicional
del servicio de telecomunicaciones, la Oficina de Investigación y
Asesoría Jurídica de la Comisión Legislativa Nacional, en opinión 79,
dirigida a la Subcomisión de Legislación, el día 23 de mayo de 2000,
propuso el artículo 47, con la siguiente redacción alternativa:
El Estado garantiza la prestación del Servicio Universal de
Telecomunicaciones. Se entiende por Servicio Universal
de Telecomunicaciones el conjunto definido de servicios de
telecomunicaciones que los operadores están obligados a prestar a los
usuarios para brindarles estándares mínimos de penetración, acceso,
calidad y asequibilidad económica con independencia de la localización
geográfica.
En términos generales, la Comisión Legislativa Nacional acogió la

propuesta formulada por la Oficina, quedando sancionado el artículo
49 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de la siguiente manera:
El Estado garantiza la prestación del Servicio Universal de
Telecomunicaciones. El Servicio Universal de Telecomunicaciones
es el conjunto definido de servicios de telecomunicaciones que los
operadores están obligados a prestar a los usuarios para brindarles
estándares mínimos de penetración, acceso, calidad y asequibilidad
económica con independencia de la localización geográfica (Comisión
Legislativa Nacional, 2000).
Esta definición legal es la que permitirá analizar, seguidamente, el complejo

funcionamiento del servicio universal de las telecomunicaciones.
I V . L A A P R O X I M A C I Ó N A L A N O C I Ó N D E S E R V I C I O
El concepto de servicio universal fue construido en los Estados Unidos
de América por la empresa ATT a principios del siglo XX, llegándose
a utilizar en Europa con carácter general en el Acta Única Europea
en 1986 (Arpón de Mendívil, 1999, p. 433). En el sector de las
telecomunicaciones, el concepto aparece por vez primera en el Libro
Verde sobre el desarrollo del mercado común de los servicios y equipos
de las telecomunicaciones de 1987 para designar los servicios que, por
ser básicos para la sociedad, deben ser prestados de manera universal
(Chinchilla Marín, 1999, p. 277). Posteriormente, el Consejo, en
Resolución de 7 de febrero de 1994, establece el concepto y los principios
del servicio universal en el sector de las telecomunicaciones (Consejo
76
de la Unión Europea, 1994). En la Comunidad Andina, la regulación

del servicio universal, se encuentra contemplada en la decisión 462
(Comisión de la Comunidad Andina, 1999).
345
La calificación de una actividad como servicio universal está reservada a la LA REINGENIERÍA
ley y consiste en aquel conjunto definido de obligaciones o prestaciones DEL SERVICIO
esenciales específicas, cuyo acceso debe garantizarse a todos los PÚBLICO:
usuarios y que un operador debe suministrar obligatoriamente, en EL SERVICIO UNI-
condiciones de calidad determinadas, a un precio que permita a todos VERSAL
su uso efectivo y conforme a los principios de igualdad, continuidad, DE LAS TELE-
transparencia y universalidad, configurándose como un verdadero COMUNICACIONES
derecho de los usuarios a recibir dichas prestaciones (Martínez López- THE
Muñiz, 1999, p. 147; Roldán Martín, 2000, p. 35; Martínez López- REENGINEERING
Muñiz, 2000, p. 2801; Chinchilla Marín, 1999, p. 279; Fernando Pablo, OF PUBLIC
1998). SERVICE: THE
UNIVERSAL
La declaración de una actividad como servicio universal es la
SERVICE OF
consecuencia de la incapacidad del mercado para dar respuesta por
TELECOMMUNICA-
sí mismo a las necesidades de todos los usuarios, en cuyo caso el ente TIONS
regulador considera que, por constituir servicios esenciales mínimos,
deben ser garantizados con una determinada calidad y a un precio
razonable, al que todas las personas tengan acceso. Esta situación puede
producirse, en un entorno de libre competencia, porque no existe oferta
o no se produce la demanda. El primer caso puede presentarse cuando,
para los operadores, la prestación de determinados servicios supone
una inversión económica que implica costos muy elevados o cuando
no existe suficiente demanda de tales servicios, en cuyo caso no se
sienten estimulados a realizar una inversión que no es económicamente
rentable, dado que esta jamás se cubriría con el precio razonable que
por tales servicios deben pagar los usuarios. El que no se produzca la
demanda, por su parte, puede ocurrir bien porque no existe oferta o
porque, en caso de que esta se produzca, con independencia de los costos
de producción o de la escasa demanda, los servicios serán ofrecidos a
precios muy elevados para los usuarios o por debajo de los estándares
mínimos de calidad, lo que producirá la abstención de demanda de los
usuarios, bien sea por la deficiencia de su calidad o simplemente por no
poder costearlos al ser económicamente inasequibles.
Tal situación es la que produce que los entes reguladores impongan a los
operadores económicos la prestación obligatoria de los servicios básicos
mínimos que tienen derecho a obtener todas las personas.
Esto lleva a afirmar que el servicio universal es una categoría que
está pensada para servicios que por no resultar rentables no van a ser
prestados por los operadores dentro del mercado o, si lo son, van a
ser prestados a precios muy altos o con una calidad tan deficiente que
inhibiría la demanda de los mismos. Si esta premisa no se da y los servicios
346 se están prestando libre y espontáneamente en el mercado a precios
asequibles y con un estándar de calidad adecuado, carece de sentido
imponer obligatoriamente su prestación a los operadores (Chinchilla
Marín, 1999, p. 283). El servicio universal tiene sentido en un entorno
competitivo, en el cual se haya suprimido la exclusiva titularidad estatal
respecto a las actividades en las que se encuentra presente el interés
general. Este constituye una fórmula intermedia que debe determinarse
sector por sector, que no equivale al servicio público en sentido estricto,
pero que tampoco le es completamente ajeno o indiferente, puesto que
las prestaciones concretas y los principios que lo inspiran se apoyan en
el régimen de servicio público, el cual no se abandona por completo
(Martínez García, 2002, p. 211). En una economía competitiva, son
las fuerzas del mercado las que deben encargarse de universalizar
la prestación de los servicios; pero, cuando ello no sucede, resulta
necesario imponer la prestación del servicio en condiciones de calidad
determinada, a un precio asequible y sobre la base de los principios de
igualdad, continuidad y universalidad (Muñoz Machado, 1998, p. 322).
Lo anteriormente afirmado lleva a plantear la siguiente pregunta:
¿cómo debe entenderse la noción de servicio universal de las
telecomunicaciones? Para dar respuesta a esta pregunta, hay que partir
de una concepción dinámica, valga decir, una en la que la noción se
transforma en la medida en que se genera la innovación tecnológica,
se adapta a los avances que se vayan produciendo en la prestación
de los servicios. Dicho enfoque requiere que el Estado garantice tal
prestación, no bajo la clásica definición de servicio público, sino desde
la concepción moderna de actividad económica de interés general, en
régimen de libre competencia. También se dice que el servicio universal
constituye una noción flexible, en la medida en que su contenido
se elabora progresivamente en función de las características tanto

estructurales como técnicas, así como de las necesidades propias del
sector, y es evolutiva, ya que debe adaptarse a los cambios tecnológicos,
a las nuevas exigencias de interés general y a las necesidades de los
usuarios (Fernández, 1999, p. 70).
Lo dicho permite afirmar que el servicio universal, además de ser
un concepto dinámico, evolutivo y progresivo, es un instrumento
para ejecutar políticas públicas que garanticen el acceso de todos
los ciudadanos a la sociedad de la información, el conocimiento y la
innovación (Chillón Medina & Escobar Roca, 2001, p. 217; Delpiazzo,
2001, p. 27). Como instrumento de ejecución de políticas públicas, el
poder público deberá considerar como factores condicionantes para la
determinación de las obligaciones de servicio universal los siguientes
(Sánchez Rodríguez, 2002, pp. 154-155):

76
a) El geográfico: cuál será el territorio en que se establecerán las

obligaciones.
b) El personal: cuáles deben ser los grupos sociales que se van a
347
beneficiar. LA REINGENIERÍA
c) La accesibilidad: cuál será el precio o tarifa que tengan que DEL SERVICIO
pagar, los beneficiados por la prestación para que esta se pueda PÚBLICO:
considerar asequible. EL SERVICIO UNI-
d) El servicio: cuál será el servicio concreto que se preste y cuál será VERSAL
el mínimo de calidad que ha de prestarse. DE LAS TELE-
COMUNICACIONES
THE
V. LO S C O M P O N E N T E S D E L S E R V I C I O U N I V E R S A L REENGINEERING
DE LAS TELECOMUNICACIONES OF PUBLIC
El servicio universal es un concepto constituido por dos nociones: la SERVICE: THE
noción de «servicio», que consiste en una actividad de prestación de UNIVERSAL
carácter esencial, básico, y que debe prestarse a todas las personas para SERVICE OF
satisfacer sus necesidades cuando estas lo demanden; y la noción de TELECOMMUNICA-
«universal», que consiste en que el suministro a todas las personas debe TIONS
realizarse independientemente de las dificultades físicas, geográficas,
económicas o sociales que puedan existir para ello (Chinchilla Marín,
1999, pp. 276-277) —es decir, que las prestaciones han de llegar a todos
los potenciales usuarios y su costo ha de ser asumido también por todos
los operadores del sector, siempre, claro está, de que se trate de titulares
de redes públicas o de prestadores de servicios disponibles al público—
(p. 291). Son cuatro los pilares sobre los cuales se asienta el concepto de
«servicio universal»: dos referidos al elemento objetivo del servicio, es
decir, la prestación, que exige la definición de las actividades concretas
que integran el servicio universal, así como de los estándares mínimos
de calidad que se deben prestar; y los otros dos relacionados al elemento V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
subjetivo, por una parte los usuarios, para los cuales la universalidad
supone la accesibilidad a los servicios básicos, con independencia de su
poder adquisitivo y de su localización geográfica, lo que concurre por
otro lado con la obligación de todos los operadores, en principio, sin
excepciones, de prestar los servicios concretos y de contribuir en su
financiación (pp. 276-278).
V I . L A S C A R A C T E R Í S T I C A S D E L S E R V I C I O U N I V E R S A L
DE LAS TELECOMUNICACIONES
El servicio universal constituye «un servicio mínimo definido», respecto
del cual pueden predicarse las siguientes notas características (Fernando
Pablo, 1998, p. 201; Martínez García, 2002, pp. 216-217):

348 1. La exigibilidad del conjunto definido de prestaciones esenciales
supone, desde una perspectiva negativa, la interdicción a los
operadores de negar la prestación a quien la solicite y, desde
una perspectiva positiva, el derecho de los usuarios a acceder
a las prestaciones cubiertas por la declaración de servicio
universal (Fernando Pablo, 1998, p. 200). Estas prestaciones
deben realizarse dentro de los niveles de calidad adecuados para
garantizar el cumplimiento del servicio.
2. La accesibilidad de las prestaciones que integran el servicio
universal debe garantizar la posibilidad de que todos los usuarios
puedan recibir el servicio de telecomunicaciones siempre que
lo soliciten, con independencia de su ubicación o localización
geográfica.
3. La asequibilidad del precio supone, en primer término, que no
se trata de servicios gratuitos, sino que los usuarios deben pagar
por ellos. En segundo término, no se trata de precios fijados
libremente, sino de precios controlados, razonables para que
puedan ser efectivamente pagados por todos los usuarios, teniendo
en consideración las necesidades personales y territoriales de
determinados grupos de la población.
V I I . L OS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA IMPOSICIÓN DEL

SERVICIO UNIVERSAL DE LAS TELECOMUNICACIONES
El ente regulador de las telecomunicaciones no puede imponer las
obligaciones de servicio universal de manera discrecional, irracional o
arbitraria, sino que la imposición debe realizarse con estricta sujeción
a la ley y a los principios generales que rigen la imposición de dichas
obligaciones, teniendo en cuenta los criterios de racionalidad económica

e impacto social de los proyectos asociados a tales obligaciones.
La actuación del ente regulador de las telecomunicaciones en la
planificación, establecimiento y asignación de las obligaciones de servicio
universal debe orientarse según los siguientes principios (Presidencia de
la República de Venezuela, 2003, artículo 2; Souvirón Morenilla, 1999,
p. 193):
a) La equidad para procurar el desarrollo e integración del país,
conforme a los valores de justicia distributiva, solidaridad,
disminución de la desigualdad de acceso y garantizar la
asequibilidad económica.
b) La continuidad en la prestación del servicio, así como el
mantenimiento de las condiciones de calidad que se establezcan
al efecto.

76
c) La neutralidad en la planificación y el establecimiento de las

obligaciones, que procure no favorecer a prestadores específicos,
ni conferir derechos de exclusividad o privilegiar tecnologías.
Es decir, no deben reconocerse derechos exclusivos, fundados
349
en la propiedad industrial o intelectual y la imposición de las LA REINGENIERÍA
DEL SERVICIO
obligaciones y subsidios debe hacerse con criterio de neutralidad
PÚBLICO:
económica.
EL SERVICIO UNI-
d) La transparencia en los mecanismos de asignación de las VERSAL
obligaciones y en el manejo del Fondo de Servicio Universal, DE LAS TELE-
los cuales deberán ser realizados de manera objetiva, clara y COMUNICACIONES
pública. Los métodos utilizados para determinar al operador
THE
obligado deben ser objetivos y transparentes, así como también
REENGINEERING
los métodos para determinar los subsidios de los que disfrutarán
OF PUBLIC
o la cuantía de su contribución a la financiación del servicio.
SERVICE: THE
e) La igualdad de oportunidades para todos los participantes en UNIVERSAL
los mecanismos de asignación de las obligaciones. No deben SERVICE OF
imponerse a los operadores cargas excesivas, que puedan TELECOMMUNICA-
afectar sustancialmente la posibilidad de su acceso al mercado. TIONS
No debe discriminarse entre los distintos operadores, de forma
que ningún operador obtenga ventajas o desventajas con su
actuación en el mercado como consecuencia de las obligaciones
impuestas.
f) La eficiencia en el establecimiento de las obligaciones y en la
administración de los recursos del Fondo de Servicio Universal.
Se debe otorgar prioridad a las prestaciones que permitan
un menor costo para el conjunto del sector o que supongan
una menor necesidad de financiación. Solo se deben tomar
en consideración como obligaciones que puedan dar origen
a contraprestaciones las que supongan un costo adicional V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
respecto de las impuestas, con carácter general, a los operadores
dominantes.
Las obligaciones del servicio universal de las telecomunicaciones se
impondrán mediante procesos de selección abiertos, en los cuales
participarán los operadores interesados. Estas obligaciones se asignarán
al operador que, para prestar los servicios, requiera un monto menor del
Fondo de Servicio Universal, siempre que se satisfagan los requerimientos
técnicos y niveles de calidad establecidos por el ente regulador de las
telecomunicaciones. Conforme a este criterio, en el Reglamento de
Servicio Universal se establece el procedimiento administrativo para la
asignación de las obligaciones de servicio universal (Comisión Legislativa
Nacional, 2000, artículo 51; Hernández, 2004).

350 V I I I . L A S F I N A L I D A D E S D E L S E R V I C I O U N I V E R S A L
Si las prestaciones que pueden ser objeto de la imposición de obligaciones
dentro del ámbito del servicio universal se están realizando en condiciones
de calidad adecuadas, son accesibles a todos los usuarios y se ofrecen a
precios asequibles en el mercado, no es preciso imponer dicha obligación
a ningún operador. Solo se impondrá cuando la prestación no se realice
satisfactoriamente en el régimen de libre mercado (Martínez García,
2002, p. 218). Dicho esto, debe analizarse lo siguiente: ¿qué persigue
el legislador con la regulación del servicio universal en el sector de las
telecomunicaciones? El servicio universal tiene las finalidades siguientes
(Comisión Legislativa Nacional, 2000, artículo 49; Presidencia de la
República de Venezuela, 2003, artículo 3):
a) La integración nacional, mediante la disminución de los niveles
de desincorporación de los grupos sociales, que se han generado
por las barreras geográficas y las situaciones inherentes a la
marginalidad social.
b) La maximización del acceso a la información por parte de toda
la población nacional, para lo cual se debe procurar el desarrollo
de la infraestructura necesaria para incorporar a la población
del país en la sociedad de la información, el conocimiento y la
innovación.
c) El desarrollo educativo a través de la utilización de los servicios de
telecomunicaciones, que contribuyan a una mayor incorporación
de la población al proceso educativo. Para lograr tal finalidad, se
procurará la diversificación y enriquecimiento de los medios de
acceso y suministro de información, así como elevar el nivel de
las condiciones de acceso en los establecimientos educativos.
d) El progreso y mejora de los servicios de salud mediante la

promoción y el desarrollo de la telemedicina, servicios de apoyo
a las emergencias y aumento de las condiciones de acceso a las
telecomunicaciones en centros hospitalarios y ambulatorios.
e) La reducción de las desigualdades de acceso a los servicios de
telecomunicaciones por la población, mediante el aumento
progresivo de los niveles de acceso, privilegiando las áreas
geográficas donde dicho acceso es inexistente o escaso.
Ello conduce a plantear la siguiente pregunta: ¿qué sentido tiene el
establecimiento de obligaciones de servicio universal, cuando estas
finalidades se pueden alcanzar en libre concurrencia? Esta pregunta
lleva a responder que, cuando es posible alcanzar estas finalidades en
el marco del libre mercado, no se justificaría el establecimiento de las
obligaciones de servicio universal, es decir, no tiene sentido hablar
de tales obligaciones cuando la prestación del servicio a los usuarios
76
la realizan los operadores en libre competencia dentro del mercado,

cumpliendo con estándares de calidad mínimos, a precios asequibles y
con independencia de la ubicación geográfica, pues de imponerse dichas
obligaciones se podrían promover conductas anticompetitivas.
351
LA REINGENIERÍA
La pregunta que surge entonces es la siguiente: ¿por qué en un régimen DEL SERVICIO
de libre competencia es necesaria la imposición de obligaciones de PÚBLICO:
servicio universal? La concepción del servicio universal parte de la EL SERVICIO UNI-
existencia de determinadas actividades de interés general que, al no VERSAL
ser económicamente rentables para los operadores —bien porque no DE LAS TELE-
les es posible realizarlas a precios competitivos o porque para realizarlas COMUNICACIONES
requieren hacerlo por debajo de los estándares mínimos de calidad o THE
a precios muy elevados, es decir, inasequibles a los usuarios—, van a REENGINEERING
producir, en principio, que los operadores se abstengan de prestar dichos OF PUBLIC
servicios, lo que inhibe la existencia de la oferta de los mismos o que, si SERVICE: THE
se prestan, no sean requeridos por los usuarios, por ser muy deficiente su UNIVERSAL
calidad o excesivamente costosos, lo que llevará a que no se produzca SERVICE OF
la demanda. TELECOMMUNICA-
TIONS
Así, puede decirse que el servicio universal constituye la imposición
de una obligación de servicio público que se genera por el derecho
de los usuarios a recibir de los operadores la prestación del servicio
concreto de las telecomunicaciones y, como contrapartida, supone
para los operadores la prestación del conjunto de servicios básicos que
deben suministrar obligatoriamente a todos los usuarios. Para lograr
el funcionamiento de este binomio derechos-obligaciones, el Estado
establece que las prestaciones del servicio universal sean fragmentarias,
entendiendo como tales aquellas en que la designación de los operadores
obligados se debe hacer en relación con zonas geográficas determinadas,
para la prestación de servicios concretos que se deben realizar durante
períodos específicos.
I X . L O S S U J E T O S Y P R I N C I P I O S I N V O L U C R A D O S E N
LAS OBLIGACIONES DE SERVICIO UNIVERSAL
En lo que respecta a los sujetos obligados a la prestación del servicio
universal, la ley señala como responsables a «los operadores», lo que
hace pensar que están obligados a la prestación del servicio universal
todos aquellos que establecen y explotan redes o que prestan servicios
de telecomunicaciones. Aunque tal interpretación parece correcta
en principio, debe advertirse que el artículo 50 de la ley (Comisión
Legislativa Nacional, 2000), en algunos supuestos, solo parece haber
tenido presente, en un primer momento, a los operadores del servicio
de telefonía pública que establecen y explotan redes públicas de
telecomunicaciones. En tanto, el Reglamento de Servicio Universal
352 precisa que a cualquier operador puede asignársele las obligaciones de
servicio universal, con excepción de aquellos que prestan el servicio
de radiodifusión sonora y televisión abierta, tanto comerciales como
comunitarios, sin fines de lucro (Presidencia de la República de
Venezuela, 2003, artículos 4 y 23).
Los operadores deben ejecutar las obligaciones de servicio universal
en cumplimiento de los siguientes principios (Chinchilla Marín, 1999,
p. 266; Souvirón Morenilla, 1999, p. 196):
a) Que se garantice el acceso al servicio a todos los usuarios que lo
soliciten;
b) Que se ofrezca el servicio a todos los usuarios a un precio
razonable;
c) Que se otorgue igual trato y se permitan idénticas condiciones de
acceso y uso al servicio para todos los usuarios;
d) Que se brinde una oferta de servicio de manera continua y
permanente;
e) Que se respeten las condiciones de calidad de servicio;
f) Que se tenga capacidad para adaptarse a las diversas necesidades
de los usuarios;
g) Que se respeten los principios de no discriminación, transparencia,
publicidad y flexibilidad.
Los sujetos beneficiarios de la prestación del servicio universal son los
siguientes: todas las personas en lo concerniente tanto a la conexión
a la red de telefonía pública fija y a la prestación del servicio telefónico
fijo disponible para el público; todas las personas para tener acceso a
la red mundial de Internet; todas las personas en lo que respecta a los
servicios de teléfonos públicos de pago, ubicados en el dominio público;

únicamente los abonados del servicio telefónico, en lo que respecta a
las guías telefónicas; y los grupos de discapacitados y los colectivos con
necesidades económicas especiales.
X . E L CO N T E N I D O D E L A S P R E S TA C I O N E S D E S E R V I C I O
U N I V E R S A L D E L A S T E L E CO M U N I C A C I O N E S
Las prestaciones a las que hace mención el artículo 50 de la ley (Comisión
Legislativa Nacional, 2000) han sido establecidas como obligaciones
de servicio universal «prioritarias», a través de las cuales se pretende
garantizar lo siguiente:
1. El derecho de las personas de recibir conexión a la red telefónica
pública fija y a tener acceso al servicio telefónico fijo, disponible
para el público. La conexión debe permitir que el usuario pueda

76
emitir y recibir llamadas nacionales e internacionales, así como

permitir la transmisión de voz, texto y datos.
El operador que debe prestar el servicio universal tiene la obligación
353
de satisfacer todas las solicitudes razonables de conexión a la red LA REINGENIERÍA
telefónica pública fija y de acceso a los servicios disponibles para DEL SERVICIO
el público de telefonía fija. Esta conexión y acceso solo podrán PÚBLICO:
negarse por las causas que establece el Reglamento de Servicio EL SERVICIO UNI-
Universal (Martínez García, 2002, p. 211). Lo que se pretende en VERSAL
este supuesto específico es que la conexión a la red sea accesible DE LAS TELE-
y asequible a las personas (Arpón de Mendívil, 1999, p. 435). COMUNICACIONES
2. El derecho de los usuarios del servicio telefónico a disponer, THE

gratuitamente, de una guía actualizada e impresa en su ámbito REENGINEERING
territorial; así como el derecho a figurar en las guías telefónicas OF PUBLIC
y a un servicio de información nacional sobre su contenido, sin SERVICE: THE
perjuicio del derecho que tienen a la protección de los datos UNIVERSAL
personales y a la intimidad. SERVICE OF
TELECOMMUNICA-
La guía debe elaborarla el operador al cual el ente regulador TIONS
le asigne la obligación, quien deberá suministrarla de manera
gratuita a sus usuarios y a los demás operadores que prestan el
servicio telefónico fijo disponible al público, los cuales deberán
entregarla de manera gratuita a sus usuarios. La información sobre
los servicios y los usuarios de los distintos operadores deberá tener
el mismo nivel de relevancia (Martínez García, 2002, p. 214).
3. La existencia de una oferta suficiente de teléfonos públicos
de pago, en el dominio público en todo el espacio geográfico
nacional.
Entre los criterios que se consideran válidos para fijar la existencia V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
de una oferta suficiente en cada ámbito geográfico, deben tenerse
presentes el carácter urbano o rural de la zona considerada, el
número de habitantes de los núcleos de población, la densidad
de esta y la penetración del servicio telefónico. Sostiene la
doctrina científica que, a los fines de determinar si existe o no
una oferta suficiente de teléfonos públicos situados en el dominio
público, no pueden contarse las cabinas o locutorios situados en
locales privados o en locales públicos donde se prestan servicios
públicos (Chinchilla Marín, 1999, p. 281). Estos teléfonos deben
permitir la prestación del servicio telefónico fijo disponible para
el público y, además, el servicio de conexión de fax y módem,
así como incorporar prestaciones adicionales para favorecer la
comunicación de los discapacitados (Martínez García, 2002,
p. 214).

354 4. El derecho de las personas a tener acceso a la red mundial de
información Internet.
Aquí la ley introduce como una prioridad que resulta fundamental
en la sociedad de la información, el conocimiento y la innovación:
por un lado, el reconocimiento del derecho de todas las personas
a tener acceso a la red de Internet y, por el otro, su carácter de
servicio básico o esencial de las telecomunicaciones, al cual
tienen derecho a acceder todas las personas. Esta constituye una
diferencia notable con la legislación hispana, respecto a la cual
se ha opinado que «no parece que los proveedores de acceso y
de servicio a Internet deban estar sujetos a las obligaciones de
servicio universal». Sin embargo, se ha observado que si los
cambios tecnológicos y de mercado llevan a una penetración
importante de la telefonía en Internet, sería pertinente someterla
a la regulación de la telefonía vocal (Calvo Díaz, 1999, p. 79).
No pasó mucho tiempo para que esto se produjese. En efecto, la
ley 32/2003 (Jefatura del Estado Español, 2003) incorporó dentro
de los supuestos de las prestaciones de servicio universal que la
conexión a la red telefónica pública que se debe ofrecer al usuario
final incorpore la posibilidad, tanto de efectuar y recibir llamadas
telefónicas, como de permitir comunicaciones de fax y de datos
a velocidad suficiente, para acceder de manera funcional a
Internet.
5. El derecho de acceso al servicio telefónico fijo disponible al
público para los usuarios discapacitados o con necesidades
sociales especiales, en condiciones similares a las que se ofrecen
al resto de los usuarios.
Este supuesto reconoce el derecho de los usuarios a tener acceso al

servicio telefónico fijo disponible al público, no en condiciones de
igualdad, sino similares, es decir, equivalentes a las que se ofrecen
a los otros usuarios, tratando de lograr la cohesión social. Los
dos grupos colectivos mencionados en la norma son (Chinchilla
Marín, 1999, p. 282; Martínez García, 2002, p. 215):
a) Los discapacitados, que comprenden a los invidentes o personas
con graves dificultades visuales; los sordos y quienes tengan
graves dificultades auditivas; las personas con discapacidades
físicas y cualesquiera otras que sufran discapacidades que
les impidan manifiestamente el acceso normal al servicio
telefónico fijo o le exijan un uso más oneroso del mismo.
b) Los colectivos con necesidades económicas especiales están
constituidos por los pensionados y jubilados, cuya renta
familiar no exceda el salario mínimo, aun cuando no son los
únicos incluidos en esta categoría.
76
Considera la doctrina científica que no se trata de un supuesto de

servicio universal distinto de los anteriores, sino de una cualificación de
las obligaciones de servicio universal antes mencionadas que se aplicará
en los casos de usuarios discapacitados o que tengan necesidades sociales
355
especiales (Arpón de Mendívil, 1999, p. 437). LA REINGENIERÍA
DEL SERVICIO
Hay que tener presente que el desarrollo de los contenidos de las PÚBLICO:
obligaciones de servicio universal se encuentran regulados, además de EL SERVICIO UNI-
en las disposiciones de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, en las VERSAL
normas del Reglamento de Apertura de los Servicios de Telefonía Básica DE LAS TELE-
(véase Vargas Leal, 2002; 2005). COMUNICACIONES
THE
REENGINEERING
X I . L A F I N A N C I A C I Ó N D E L S E R V I C I O U N I V E R S A L OF PUBLIC
DE LAS TELECOMUNICACIONES SERVICE: THE
La asignación por el ente regulador de las obligaciones de servicio universal UNIVERSAL
a un operador lleva a analizar cómo debe producirse su financiación. SERVICE OF
Estas obligaciones persiguen satisfacer necesidades colectivas de grupos TELECOMMUNICA-
determinados de personas que carecen de capacidad de pago o de la TIONS
posibilidad de retribuir con sus propios medios económicos y a un precio
razonable el servicio esencial que reciben de los prestadores de los
servicios de las telecomunicaciones. En tales condiciones, no resultaría
equitativo obligar a los operadores a realizar tales prestaciones de modo
tal que ellos tuviesen que asumir plenamente sus mayores costos. Para
solucionar tal situación, que constituye una desventaja competitiva para
los operadores obligados a la realización de prestaciones no rentables, se
impone la financiación del servicio universal (Chinchilla Marín, 1999,
p. 291).
Esta inevitable deficiencia financiera debe ser solventada, en virtud de V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
la solidaridad social obligatoria o coercible, mediante la puesta en juego
de la capacidad financiera del conjunto de la sociedad, de manera que
sea a través de los recursos públicos que se sufrague el costo del servicio
universal que no puede ser financiado por los usuarios directamente
ni por la capacidad autofinanciera exigible a cada operador (Martínez
López-Muñiz, 2000, p. 2812). Dicho esto, cabe preguntarse lo siguiente:
si la prestación del servicio no es económicamente rentable para el
operador, al imponerse la obligación de servicio universal, ¿cómo se
garantiza la prestación sin afectar financieramente al prestador? En
tal sentido, señala la doctrina científica que «el sujeto que asume la
obligación de llevar a cabo la correspondiente prestación no tiene por
qué asumir en justicia su financiación: imponerle una y otra atentaría
derechamente contra el principio de igualdad ante las cargas públicas,
que es fundamental en un Estado de Derecho y que tiene rango
constitucional» (Martínez López-Muñiz, citado en Ariño Ortiz & otros,
1997, p. 33).
356 Este principio, de igualdad ante las cargas públicas, que se encuentra
recogido en el artículo 133 de la Constitución, es el que justifica que
el legislador haya establecido la obligación de aportar un porcentaje
de los ingresos brutos a todos los operadores de telecomunicaciones
con fines de lucro, con excepción de aquellos que prestan los servicios
de radiodifusión sonora y televisión, en lo que respecta a los ingresos
que obtengan por dicha actividad, para la constitución del Fondo de
Servicio Universal de las Telecomunicaciones. La constitución de este
Fondo tiene como objeto no afectar el equilibrio económico-financiero
del operador obligado a prestar las obligaciones de servicio universal,
así como estimular y lograr que este preste el servicio básico o esencial
a todos los usuarios, en condiciones de calidad y a precios asequibles,
recibiendo una compensación razonable por tal prestación. También
pueden aportar al Fondo cualquier persona natural o jurídica que tenga
a bien efectuar una donación (Comisión Legislativa Nacional, 2000,
artículo 58, numeral 2).
El Fondo de Servicio Universal tiene la finalidad de cumplir los siguientes
objetivos:
1. Subsidiar el costo de las infraestructuras necesarias para el
cumplimiento del servicio universal. Las infraestructuras
subsidiadas y empleadas para la prestación de la obligación de
servicio universal no podrán ser enajenadas, cedidas o gravadas
por el operador sin la previa aprobación del ente regulador de
las telecomunicaciones. Una vez cumplida la obligación por el
operador, tales infraestructuras serán consideradas por el ente
regulador como propiedad del operador, siempre que se determine
la existencia de competencia efectiva en el mercado, para lo que
se requerirá la opinión de la autoridad de la libre competencia

(Presidencia de la República de Venezuela, 2003, artículo 65).
Las infraestructuras subsidiadas total o parcialmente con recursos
del Fondo de Servicio Universal pueden ser sustituidas o repuestas
por los operadores, en casos de mantenimiento preventivo y
correctivo, así como por adecuación menor de planta, siempre
que:
a) Sea reemplazada por infraestructura de similar calidad.
b) No implique un cambio sustancial a la estructura de costos
de la operación.
c) Se garantice la continuidad en la prestación del servicio, en
las condiciones de calidad establecidas.
Estas sustituciones o reposiciones deben ser notificadas
periódicamente al ente regulador y no supondrán el uso de
recursos adicionales del Fondo de Servicio Universal. Si las
76
reposiciones o sustituciones se originan por caso fortuito,

fuerza mayor u otras circunstancias extraordinarias, deberán
someterse a la aprobación del ente regulador, el cual, en caso de
considerarlo conveniente y oída la opinión favorable de la Junta
357
de Evaluación y Seguimiento de Proyectos, podrá acordar el uso LA REINGENIERÍA
DEL SERVICIO
adicional de los recursos del Fondo para tales fines. También
PÚBLICO:
existe la posibilidad que las infraestructuras subsidiadas total
EL SERVICIO UNI-
o parcialmente por el Fondo de Servicio Universal que están
VERSAL
siendo utilizadas para la satisfacción de obligaciones de servicio
DE LAS TELE-
universal puedan ser utilizadas por el operador para la prestación COMUNICACIONES
de otros servicios que no sean obligación de servicio universal
o para arrendarlas parcialmente, siempre que tales actividades THE
no afecten la continuidad en la prestación del servicio sometido REENGINEERING
a la obligación de servicio universal, ni menoscaben su calidad OF PUBLIC
o la ejecución del programa de despliegue de infraestructura SERVICE: THE
establecido en el proyecto, previa autorización del ente regulador UNIVERSAL
de las telecomunicaciones. SERVICE OF
TELECOMMUNICA-
2. Mantener la neutralidad de sus efectos, con el fin de garantizar TIONS
la libre competencia, en los términos establecidos en la ley y
desarrollados en el reglamento, es decir, evitando la desventaja
competitiva que significa para el operador cumplir con la obligación
de prestar los servicios concretos de telecomunicaciones.
X I I .
EL MONTO DEL SUBSIDIO AL SERVICIO
La ley señala que quien determina el monto a subsidiar es el operador
que prestará el servicio universal, de conformidad con los criterios
establecidos por el ente regulador de las telecomunicaciones. El V Í C T O R R A FA E L H E R N Á N D E Z - M E N D I B L E
subsidio se otorga con los recursos provenientes del Fondo de Servicio
Universal y está dirigido a financiar total o parcialmente los costos de
infraestructura2 en los que deben incurrir los operadores a los cuales se
les haya establecido obligaciones de servicio universal. Los artículos 9
al 14 del Reglamento de Servicio Universal regulan los mecanismos de
determinación y los criterios del cálculo del monto máximo, mínimo
y efectivo del subsidio que se otorgará al operador al que se le asignen
obligaciones de servicio universal.
2 El artículo 8 del Reglamento de Servicio Universal considera como costos de infraestructuras

«aquellos atribuibles a los elementos, funciones y activos asociados a la instalación, planificación,
mantenimiento y operación de la infraestructura necesaria para el cumplimiento de una obligación de
Servicio Universal de Telecomunicaciones» (Presidencia de la República de Venezuela, 2003).

358 XIII. L A S FA S E S PA R A L A D E T E R M I N A C I Ó N D E L
S E R V I C I O U N I V E R S A L D E T E L E CO M U N I C A C I O N E S
El ente regulador de las telecomunicaciones, para establecer las
obligaciones de servicio universal, debe realizar las siguientes fases
(Presidencia de la República de Venezuela, 2003, artículo 15):
a) La fase de determinación de las necesidades, en la cual se realiza
una identificación y evaluación de los requerimientos de servicios
de telecomunicaciones en las zonas geográficas que han sido
definidas para el cumplimiento de las obligaciones de servicio
universal, así como la determinación de los objetivos que deben
ser cumplidos.
b) La fase de formulación del proyecto, en la que se realiza el diseño
a nivel del sistema de soporte físico y lógico que sea necesario
para la prestación de los servicios en lapsos determinados y en
ubicaciones específicas, así como la estimación económica de
los costos relacionados, requerimiento de inversiones y políticas
tarifarias aplicables y la determinación de la información
necesaria, así como los índices específicos que permitan estimar
la sostenibilidad del proyecto conforme a la financiación
contemplada con los recursos del Fondo de Servicio Universal.
c) La fase de asignación de la obligación de servicio universal
específica, en la que se establece cuál es el operador obligado
para prestar el servicio, en las condiciones establecidas en el
ordenamiento jurídico. Esta se puede llevar a cabo mediante dos
mecanismos: el primero es el mecanismo abierto de asignación y
el segundo es el mecanismo de asignación directa.
Todas las fases deben ejecutarse conforme a lo dispuesto en la ley y el
Reglamento de Servicio Universal, que las regula de manera precisa.
X I V . L A A M P L I A C I Ó N Y C E S A C I Ó N D E L S E R V I C I O
Una vez establecidas cuáles son las obligaciones de servicio universal,
puede suceder que, como consecuencia del progreso tecnológico,
mejore la calidad y la diversidad de los servicios de telecomunicaciones.
Ello hace necesario revisar dichas obligaciones con el objeto de ampliar
la concepción de lo que se considera servicio universal, incorporando
a la misma nuevos servicios que se consideraban innecesarios en la
sociedad. Ello demuestra que el servicio universal es un concepto
dinámico y en evolución constante. En razón de ello, el ente regulador
de las telecomunicaciones debe cuantificar, planificar, revisar y ampliar
periódicamente las obligaciones de servicio universal, en función de la

76
satisfacción de las necesidades de telecomunicaciones y el desarrollo del

mercado (Comisión Legislativa Nacional, 2000, artículo 51).
La redacción de esta norma no hace mención a la posibilidad de que las
359
obligaciones de servicio universal, luego de cuantificadas, planificadas y LA REINGENIERÍA
revisadas, se reduzcan, cesen, se eliminen o se supriman. Sin embargo, DEL SERVICIO
esta ausencia de mención no constituye óbice para que se puedan PÚBLICO:
reducir, eliminar o cesar dichas obligaciones en aquellos casos en los EL SERVICIO UNI-
cuales, como consecuencia de los avances tecnológicos y del desarrollo VERSAL
del mercado, se puedan prestar los servicios básicos o esenciales de DE LAS TELE-
telecomunicaciones a todos los usuarios en régimen de libre competencia, COMUNICACIONES
cumpliendo los estándares de calidad mínimos, a precios asequibles y THE
con independencia de la ubicación geográfica. REENGINEERING
OF PUBLIC
Así lo reconoce la doctrina científica, al señalar que la propia lógica
SERVICE: THE
sobre la que descansa el concepto de servicio universal exige que el ente
UNIVERSAL
regulador de las telecomunicaciones excluya del concepto a determinadas
SERVICE OF
prestaciones desde el momento en que comprueba que algunas de
TELECOMMUNICA-
estas obligaciones de servicio universal son correcta y suficientemente TIONS
satisfechas por el libre mercado. Es decir, que ellas se están llevando
a cabo efectivamente, en condiciones de precio, cobertura y calidad
similares a aquellas en que los operadores designados deben prestarlas, en
cuyo caso dejarán de tener el carácter obligatorio que la ley les confiere.
Esto permite que el ente regulador, previa audiencia de los interesados,
pueda determinar la reducción de la prestación de la obligación de
servicio universal y, como consecuencia, cesará la financiación prevista
para dichas obligaciones. No obstante, ello no significa una reducción
de los niveles prestacionales que se garantizan a las personas, puesto que
serán suficientemente asegurados por el mercado (Chinchilla Marín,
1999, p. 278; Martínez García, 2002, p. 215).
Esto es perfectamente coherente con el carácter subsidiario que
pretende darse a la intervención administrativa en el sector de las
telecomunicaciones, pues solo si el mercado falla (y mientras dure la
disfunción) debe intervenir el ente regulador de las telecomunicaciones
para garantizar la prestación del servicio universal (Martínez García,
2002, p. 206). Los asertos anteriores guardan armonía con la norma
que le atribuye a la Junta de Evaluación y Seguimiento de Proyectos
del Fondo Servicio Universal la competencia para recomendar al ente
regulador de las telecomunicaciones la cesación o modificación de
las obligaciones de servicio universal (Comisión Legislativa Nacional,
2000, artículo 57, numeral 6), sin que ello pueda implicar una desmejora
de los derechos de los usuarios garantizados por las obligaciones que
constituyen el servicio universal (Comisión Legislativa Nacional, 2000,
artículo 51).

360 X V . U N A CO N S I D E R A C I Ó N F I N A L S O B R E E L S E R V I C I O
U N I V E R S A L D E L A S T E L E CO M U N I C A C I O N E S
Todo lo señalado permite plantear una posible respuesta a la pregunta
formulada en este trabajo: ¿qué se entiende por servicio universal de
las telecomunicaciones? El servicio universal puede ser comprendido en
una doble perspectiva:
a) En sentido amplio, el servicio universal constituye una evolución de la
tradicional técnica de intervención del Estado en el ámbito económico
y social, previa declaración formal de servicio público. Se considera una
evolución en tanto que el servicio público tradicional suponía que el
Estado asumía la realización de una actividad en muchos casos de manera
exclusiva, al considerar que él era el único que mediante la realización de
determinadas actividades de prestación podía satisfacer adecuadamente
el interés general, relegando para ello la libertad de empresa, la iniciativa
privada y la libre competencia. En cambio, el servicio universal no niega
la existencia de las libertades económicas, sino que busca armonizar la
convivencia de estas con las garantías de satisfacción del interés general,
razón por la cual se reconoce la posibilidad de que el Estado imponga
obligaciones o misiones de prestación de determinados servicios
esenciales a los operadores.
Esto permite considerar que el servicio universal viene a conformar un
régimen jurídico que va más allá del derecho común, es decir, que se
trata de un ordenamiento jurídico especial de derecho público que debe
aplicarse en aquellos casos en los cuales el mercado no sea capaz de
satisfacer las necesidades básicas de las personas. Este régimen jurídico
se encuentra conformado por el derecho comunitario, la Constitución,
la Ley Orgánica de Telecomunicaciones y los reglamentos de desarrollo
de esta. En dicho marco jurídico se establecen las prioridades a ejecutar

como obligaciones de servicio universal; los términos y procedimientos
para que el ente regulador lleve a cabo la planificación, cuantificación,
asignación, revisión, modificación, ampliación y cesación de tales
obligaciones; así como la constitución del fondo para la financiación y
los mecanismos de financiación de las obligaciones de servicio universal.
b) En sentido estricto, el servicio universal no viene a ser más que el
servicio básico o esencial que todos los usuarios tienen derecho a recibir
de los operadores de telecomunicaciones y que estos están obligados a
prestar con arreglo a un estándar de calidad mínimo, a un precio asequible
a todos, con independencia de la ubicación geográfica en el territorio
nacional, dentro de un sistema económico de libre competencia.
Conforme a ello, el servicio universal, desde el punto de vista jurídico,
consiste en la imposición de prestaciones, obligaciones o misiones de
derecho público a los operadores de los servicios de telecomunicaciones,
imposición motivada por una decisión de política pública por medio de

76
la cual se pretende garantizar la prestación regular, continua y general de

un servicio concreto. Con ello, se crea un auténtico derecho subjetivo
en los particulares de acceder a las prestaciones definidas por la norma
jurídica, derecho que puede ser exigido ante la autoridad administrativa
361
responsable de la imposición de las obligaciones y ante los tribunales del LA REINGENIERÍA
DEL SERVICIO
orden jurisdiccional administrativo, conforme a la previsión del artículo
PÚBLICO:
259 de la Constitución (Sánchez Rodríguez, 2002, p. 154).
EL SERVICIO UNI-
VERSAL
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Recibido: 24/02/2016 TELECOMMUNICA-
Aprobado: 13/04/2016 TIONS

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La mejor protección al usuario de servicios

públicos de telecomunicaciones, a partir de la

JAIME LóPEZ MATZUOKA *

Introducción. 1. Regulando al usuario de servicios públicos: una mi-

Revista de Derecho Administrativo 507

tienen como misión regular el mercado de las telecomunicaciones para la

l. REGULANDO AL USUARIO DE SERVICIOS PÚBLICOS: UNA MI-

508 Revista de Derecho Administrativo

En Latinoamérica, la existencia de innumerables intereses deseando

1.1. El usuario del sector telecomunicaciones

Revista de Derecho Administrativo 509

tuaciones competenciales de cuyo resultado (protección de la calidad del

1.2. Experiencias comparativas

6. El proceso de reforma se inició con la expedición de la Ley General de Telecomunicacio-

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liarlos, es la entidad encargada de resolver en segunda instancia adminis-

8. Cuya Ley de Telecomunicaciones N° 1632, entró en vigencia a partir de 1995, derogan-

Revista de Derecho Administrativo 511

En Venezuela11 , la Constitución de 1999 estableció el derecho a un ser-

2. LA REGULACIÓN PERUANA DE PROTECCIÓN AL USUARIO

11. País donde la renovación en telecomunicaciones se produjo en 1991, con la venta de

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mativa, por la limitada capacidad de obtener recursos que le permitan rea-

2.1. Ámbito Constitucional

2.2. El mercado y la protección del Estado a través del INDECOPI

Revista de Derecho Administrativo 513

los agentes que participan en los distintos mercados económicos -genera-

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reponga el estado de normalidad, cambiado por la deficiencia del provee-

2.3. El sector telecomunicaciones y la normativa OSIPTEL

Revista de Derecho Administrativo 515

3. EL USUARIO PERUANO EN EL SERVICIO DE TELECOMUNICACIO-

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Finalmente, redondeamos esta idea expresando que el usuario de tele-

3.1. OSIPTEL y el usuario en el servicio de telecomunicaciones

3.2. Definición normativa

23. Decreto Supremo N° 62-94-PCM (09 de agosto del año 1994).

Revista de Derecho Administrativo 517

en forma eventual o permanente, tiene acceso a algún servicio público o

25. Glosario de Términos del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, apro-

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Usuario de buscapersonas: persona natural o jurídica que utiliza el

3.3. Ámbito de protección

3.4. Mecanismos de protección

Revista de Derecho Administrativo 519

Facturación: cuando no se reconoce los montos que figuran en el reci-

35. Resolución No 015-2002-CD /OSIPTEL.

520 Revista de Derecho Administrativo

4. INDECOPI Y EL USUARIO DEL SERVICIO DE TELECOMUNICA-

4.1. Definición normativa y doctrinal

36. No es necesario el pago del monto discutido para reclamar.

Revista de Derecho Administrativo 521

de productos o servicios como destinatarios finales. Por el contrario, no son

4.2. Ámbito de Protección

La Ley de Protección al Consumidor tiene como ámbito de aplicación

4.3. Mecanismos de protección

39. Unidad Impositiva Tributaria.

Revista de Derecho Administrativo 523

aclarar que, en materia de servicios públicos, el INDECOPI garantiza el

41. Artículo 14° del TUO de la Ley de Protección al Consumidor.

524 Revista de Derecho Administrativo

trativo; para efectos de lograr un mejor reconocimiento y acreditación de

5. DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA DE PROTECCIÓN AL USUA-

42. Situación que amerita analizarse en otra investigación.