1.

EL CONTROL DE LA GESTIÓN MUNICIPAL

1.1. LA GESTIÓN MUNICIPAL

En su sentido estricto, la gestión municipal comprende las

acciones que realizan las dependencias y organismos municipales,

encaminadas al logro de objetivos y cumplimiento de metas

establecidas en los planes y programas de trabajo, mediante las

interrelaciones e integración de recursos humanos, materiales y

financieros.

La gestión es una actividad importante que desarrolló el

ayuntamiento para atender y resolver las peticiones y demandas

que plantea la ciudadanía; a través de ella se generan y establecen

las relaciones del gobierno con la comunidad y con otras instancias

administrativas de los gobiernos estatales y federal.

Es necesario que exista una organización administrativa

adecuada, para que el gobierno municipal tenga mayores

posibilidades de éxito en la realización de su gestión en beneficio

de las necesidades más apremiantes de la comunidad municipal.

Para lograr los objetivos de la gestión, el gobierno municipal

deberá cumplir con las siguientes acciones:

Elaboración de programas de trabajo y reglas claras para el

funcionamiento de la administración pública municipal.

 Definición de los límites de responsabilidad de las autoridades,

funcionarios y empleados municipales en sus cargos o

puestos.

Actualización y adecuación oportuna de los sistemas,

procedimientos y métodos de trabajo.

Seguimiento, evaluación y control de los planes, programas y

obras municipales.

2. CONTROL DE GESTIÓN

Es un proceso que se establece en las dependencias y organismos de la

administración municipal para vigilar el cumplimiento de la administración

municipal para vigilar el cumplimiento de los planes y programas de trabajo,

evaluar su realización, detectar desviaciones y proponer medidas correctivas,

fortalecimiento con ello la toma de decisiones del ayuntamiento.

Cumple un papel relevante en todas las acciones y programas que realizan

las dependencias y organismos municipales, aporta las referencias e información

en el cumplimiento de la actividad administrativa.

Por lo tanto, el control de gestión es básicamente un medio de información

para la toma de decisiones y se apoya en controles operativos, como son: el

jurídico, el contable, el administrativo, y del avance físico y financiero.

2.1. Características
 Para cumplir con su cometido, el control de gestión debe reunir una serie

de características, mismas que se mencionan a continuación:

Participativo.- Involucra a los diferentes niveles jerárquicos de la

estructura orgánica de las dependencias y organismos de la administración

municipal.

Dinámico.- Representa un flujo de información constante que genera

decisiones y acciones.

Cuantitativo.- Verificar el cumplimiento de metas y la aplicación de

recursos en la ejecución de los programas, proyectos o actividades.

Cualitativo.- Identifica el logro de los objetivos previamente

determinados, así cómo la eficiencia en los sistemas y procedimientos

administrativos.

Total.- Abarca todas las actividades programáticas y coyunturales de la

administración municipal.

2.2. GESTION ADMINISTRATIVA

La gestión administrativa es vital para las operaciones fundamentales

del ICDF. Las operaciones del ICDF se enfrentan a obstáculos cuando existen

errores administrativos. Para fortalecer su interface de gerenciamiento y

promover una organización más eficiente, la división de gestión

administrativa no sólo ha creado una estable plataforma administrativa, sino

que también trabaja en coordinación regular con los otros departamentos para

asegurar que las diversas actividades de cooperación internacional del ICDF

 caminen sin problemas. El Departamento de Gestión Administrativa del

ICDF trabaja para lograr la sinergia implementar las metas de una

organización profesional, sistemática, transparente y responsable.

Las operaciones de gestión administrativa del ICDF enfocan

primordialmente en la administración de los recursos humanos y la

administración de los asuntos generales y archivos:

3. MODELOS CONTEMPORÁNEOS DE GESTIÓN PÚBLICA

Una vez que hemos tratado el aporte francés a la gestión pública, debemos

orientarla a su estatuto de modelo, para lo cual pasaremos a las contribuciones

anglosajonas.

La idea de modelo es inteligible a través de estructuras simbólicas. Cuando

un hombre desea conocer, piensa, por medio de símbolos adecuados en grado y

medida, la forma en que están distribuidos los objetos reales de estudio, pues
[20]
"conocer siempre quiere decir omitir y seleccionar". Un modelo consiste en

un grupo de símbolos y reglas operativas. Símbolo es una orden para hacer

surgir de la memoria una cosa o evento determinados, o bien, un conjunto

específico de cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los

instrumentos mediante los cuales los modelos realizan directamente la

[22]
producción del conocimiento. Esencialmente, el modelo es una construcción

racional, cuya función central es reflejar con una máxima aproximación las

realidades en estudio.

La configuración conceptual de la gestión pública contemporánea deriva

de la globalización. Es el resultado de la estandarización de la administración

pública, singular de cada país, bajo el mismo esquema de organización y

funcionamiento. Cada administración pública individual debe quedar

uniformada bajo un patrón universal, formado por cinco rasgos prominentes: el

mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporación del mercado

como proceso de confección de los asuntos públicos; el fomento a la

competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la

reivindicación de la dicotomía política-administración, sublimada como la

antinomia policy-management. Este esquema constituye un modelo, es decir,

un grupo de símbolos y reglas operativas, orientados a representar del modo más

fidedigno la realidad del fenómeno. Pero, más propiamente, se trata de una guía

de implementación, pues su objetivo es establecer reglas prescriptivas de

"buena" administración pública, que estén destinadas a reconfigurar un

fenómeno -la administración pública-, con base en las cualidades de otra

manifestación -la gestión privada. Por tal motivo, el fenómeno administrativo

público debe asumir la forma de empresa. La hechura de policy debe dejar el

proceso político para adquirir la forma del mercado; los servicios públicos deben

abandonar las fórmulas burocráticas para tomar la modalidad de la competencia

mercantil; el ciudadano debe convertirse en consumidor, y la gestión debe

apartarse de todo contacto con la política.

El modelo parte de una realidad administrativa que desea transformar, es

decir, un esquema burocrático que se juzga está en quiebra, y que David

Osborne y Ted Gaebler visualizaron como la absoluta erosión de la confianza en

el gobierno estadounidense. Estando paralizada su burocracia pública, la

sociedad permanece inmóvil y sin fuerzas para avanzar. Es patente aquí un

problema de implementación, pues la administración pública es incapaz de

 continuar sus labores. La propuesta central del modelo gestionaría radica en

hacer implementables los propósitos de una "buena" administración gerencial,

esto, luego de desechar un modelo de "mala" administración burocrática,

eliminando la desconexión entre principios y resultados, observable bajo el

modelo burocrático. Este modelo debe ser reemplazado en el curso de la

actividad de la administración pública, pues toda acción iniciada es lo que da

lugar a la implementación, que se encamina hacia "el punto final". Debido a que

la administración pública debe adaptarse a las nuevas realidades de la economía

mundial, aunque está en marcha continua y no puede detenerse, su nivel de

implementabilidad sólo puede elevarse cambiando de modelo de operación. En

última instancia sus problemas de implementación radican en su incapacidad

para continuar, más que por la ineptitud para comenzar.

4. LOS PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA NUEVA GESTIÓN

PÚBLICA

No es de extrañar que el movimiento de la reforma del sector público se

haya difundido con tanto entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el

supuesto –o creencia- que su ejercicio “conduce a un gobierno más económico y

eficiente, con servicios de mayor calidad y programas más eficaces, y además,

simultáneamente, introduce cambios como la ampliación del control político,

mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestión, mayor

transparencia gubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y

líderes más comprometidos” (Pollit y Bouckaert, 2000). En el marco de este

emprendimiento, el paradigma de la Nueva Gestión Pública (en inglés, New

Public Management) se ha convertido en el cuerpo doctrinario común imperante

en la agenda de la reforma burocrática en numerosos países de la OCDE desde

finales de los años setenta (Hood, 1991).

Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como “un

subconjunto de todo el desempeño político, no una serie de esfuerzos técnicos

separados de ella” (Ingraham, 1997: 326)2, el denominado “modelo

convencional” de la NGP reconoce básicamente a la reforma de la gestión pública

como “una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de

organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor -en

algún sentido-” (Pollit y Bouckaert, 2000). En correspondencia con esta definición

básica, la etapa inicial de la reforma se caracterizó por la aplicación de las

tecnologías de gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas, la

racionalización de estructuras y procedimientos, la revisión de los procesos de

toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados públicos.

En esencia, los principios y técnicas que configuran el “management

público” se presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de

organizaciones y caracterizadas por su “neutralidad política”. Sobre todo en los

(Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia, Alemania y los

países nórdicos, los especialistas continúan utilizando con mayor asiduidad la

expresión “administración pública”, lo que sugiere cierta resistencia al uso del

nuevo concepto, basada en la desconfianza en torno a la factibilidad de una rápida

combinación entre los valores de la NGP y los valores de la administración

pública tradicional3. Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como

uno de los países promotores del modelo para la nueva gerencia pública, a partir

de la importante difusión alcanzada por la obra conocida como la “Reinvención

del Gobierno”. El puntapié inicial tuvo lugar cuando la administración del

gobierno de Clinton llevó a cabo un estudio del sector público, el “Análisis de la

Actuación Nacional” (NPR), con el objeto de impulsar “un gobierno que ponga a

la gente en primer lugar, mediante la creación de un claro sentido de misión,

tomando el timón más que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y

regulaciones por incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando

soluciones de mercado más que soluciones administrativas, y cuando ello fuese

posible midiendo el éxito de las acciones de gobierno en términos de satisfacción

del usuario.” (Gore, 1993;7)

El primer diagnóstico de los analistas de la NPRrecalca las dificultades que

presenta el Estado a raíz de su sobredimensionamiento, con una estructura

gubernamental “llena de organizaciones diseñadas para un entorno que ya

noexisten...” Mientras que las burocracias estatales centralizadas se corresponden

con los patrones culturales de la primera mitad del siglo XX, hoy el desafío pasa

por la transformación de las organizaciones públicas siguiendo un modelo acorde

con la era de la información. Principalmente, el movimiento modernizador,

pretende cambiar la administración pública y la cultura administrativa focalizando

en los resultados organizacionales, la gestión individual y los incentivos del

mercado (incluyendo, cuando sea posible, la privatización). De este modo, las

estructuras y culturas burocráticas del pasado, regidas por reglas, serán sustituidas

por entidades más pequeñas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegada

es un Estado mínimo que desarrolle sólo las funciones que son necesarias de una

forma eficaz y efectiva. (Aberbach y Rockman, 1999)

Lawrence R. y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos

que tuvieron mayor influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideas

difundidas por Osborne y Gaebler en su famoso libro “Reinventando el

Gobierno”. Los principios que, según los autores, guiarían la acción

modernizadora son las denominadas“ Cinco R” :“Reestructuración”,

“Reingeniería”, “Reinvención” ,“Realineación y “Reconceptualización”.

“Reestructurar” significa eliminar de la organización todo aquello que no

contribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al público. La

reestructuración se efectúa una vez identificadas las competencias centrales de la

organización y las tareas cuya prestación podría contratarse externamente. La

consigna “el gobierno debería eliminar lo que no necesita” implica afrontar el

arduo desafío de resolver «qué cosas» debería hacer el gobierno, en función de los

propios valores e intereses políticos. Supuestamente, la reestructuración tendría

que ser guiada por la planificación y el establecimiento de prioridades, tales como

el mantenimiento de la calidad del servicio y la retención de empleados valiosos.

En principio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicación (incluida la

superposición de programas) y la eliminación tanto de «privilegios de especial

interés» como de todo aquello que no sea “transparente”5 (Lawrence y

Thompson, 1999).

“Reingeniería” es un concepto de cambio organizacional que se ha

difundido con mucha fuerza en los años noventa (Hammer y Champy, 1993;

Hammer y Stanton, 1995) y que propone, en esencia, «empezar de nuevo», más

que tratar de «arreglar» los problemas existentes mediante soluciones parciales.

Como tecnología de gestión, sus dispositivos están orientados hacia los procesos,

prescindiendo de las tareas y las posiciones establecidas en las jerarquías

organizacionales. La reingeniería aprovéchalas ventajas de la tecnología

informática para promover un trabajo más inteligente, que elimine el “papeleo”

innecesario y redundante. La consigna «trabajar mejor» va de la mano del «coste

menos» pero, como pone de manifiesto un autor, muchas veces la segunda

termina predominando sobre la primera, creando un grave contrasentido:

“buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo mayor de

mejorar la gestión e incrementar los costes a largo plazo” (Kettl,1997). Aún más,

el énfasis puesto en la reducción del gasto puede atentar contra el propósito de

sostener servicios públicos de calidad aunque, al decir de Pollit y

Bouckaert(2000), esto dependerá en gran medida de los diferentes contextos y del

rol que cumplan los avances tecnológicos y la pertinencia de su puesta marcha.

“Reinventar” es crear en el seno de la administración pública una “cultura

de espíritu empresarial” que facilite la introducción de mecanismos de mercado y

pensamiento estratégico en el sector público. Ahora, las organizaciones públicas

tendrán que operar con una orientación de planificación estratégica de largo plazo,

centrándose en los resultados, remitiéndose a los incentivos del mercado y

tomando en cuenta las actitudes y los comportamientos del «cliente-ciudadano»,

para satisfacer plenamente sus demandas y expectativas (Lawrence R. y

Thompson, 1999). “Colocara los clientes en primer lugar”, según prescribe el

Informe NPR, implica captar su punto de vista (a través de encuestas u otras

técnicas de esta naturaleza) como una forma de obligar a competir a las agencias,

tanto internamente como con proveedores externos de servicios. En los casos en

que el monopolio estatal fuera inevitable, las organizaciones deberían adoptar un

perfil más acorde con el de las “empresas de negocios” (Aberbach y Rockman,

1999).

A la reinvención le sucede la “Realineación”. Definida la estrategia de

mercado, los funcionarios tendrán que gerenciar el cambio de las estructuras de

forma coherente y articulada con lo planificado. Realinear a la organización y al

personal detrás de los objetivos establecidos no es otra cosa que cumplir con el

dictado según el cual “la estructura sigue a la estrategia”. “La realineación es, en

esencia, la implementación de la estrategia de reinvención. Sin embargo, mientras

que la reinvención tiene que ver con cambios en la forma de operar de la

organización en su entorno externo, la realineación se centra en el cambio hacia el

interior de la organización” (Lawrence R. y Thompson, 1999: 263). Las

experiencias en la administración estadounidense indican que el paso inicial de la

realineación es el establecimiento de un nuevo circuito de responsabilidades en el

seno de la unidad que se desea cambiar.

La noción de “Reconceptualización”, apunta básicamente a mejorar en todas

sus dimensiones al ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar es

desarrollar en el sector público una nueva manera de pensar el fenómeno

gerencial, promoviendo organizaciones con capacidad de adaptación y forjadoras

de conocimiento. De este modo, podrá crearse una cultura diferente en la gestión

pública, que involucre a su agentes en lo que ha dado en llamarse una “visión

compartida sobre el futuro”. Para alcanzar un proceso de reconceptualización

exitoso es imprescindible reformular la política de gestión de los recursos

humanos, apuntando a la cooptación de “gerentes públicos” con capacidad de

liderazgo y empleados comprometidos con los objetivos de la agencia, de manera

tal de poder conferir mayor poder a estos últimos para conseguir los resultados

propuestos.

En términos generales, los documentos de la OCDE rescatan estos

principios, aunque cuestionan la “versión restringida” del New Public

Management, asentada sobre tres valores básicos (la trilogía economía, eficacia y

eficiencia) y con énfasis en la gerencia de contratos, la introducción de

mecanismos de mercado en el sector público y la vinculación del pago con el

desempeño. En los lineamientos directrices aportados por esta organización se

distinguen un conjunto de rasgos clave en las reformas de la gerencia pública

orientados a: a) devolver autoridad, otorgar flexibilidad; b) asegurar el

desempeño, el control y la responsabilidad; c) desarrollar la competencia y la

elección; d) proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; e) mejorar

la gerencia de los recursos humanos; f) explotar la tecnología de la información;

g) mejorar la calidad de la regulación; h) fortalecer las funciones de gobierno en el

centro (OCDE, 1995).

Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los

principios de la NGP como un modelo unívoco de reforma y transferible a

cualquier país, sin tomar en cuenta los diferentes sistemas políticos y

administrativos que, naturalmente, implicarán formas de operacionalización muy

divergentes de estos criterios considerados como “bastante abstractos”. Así, podrá

ser conveniente reformas más profundas, o reformas selectivas e incrementales,

por medio de distintas estrategias y alternativas, adoptando un enfoque

“pragmático” antes que “dogmático” (OCDE, 1995).

La reconceptualización planteada podría explicar el progresivo

desplazamiento de los programas de modernización hacia un espectro más amplio

de valores que los que dominaron en el comienzo de la reforma (economía,

eficiencia y eficacia), bajo el auge del neoliberalismo y las sucesivas presiones por

la reducción del gasto público para resolver la crisis fiscal. Paulatinamente, cobran

sentido los preceptos de

“adaptabilidad”, “innovación”, “representación” y “participación” como

ideas fuerza para la configuración de un “paradigma post-burocrático” (Barzeley y

 Armajani, 1992) que, como se intentará dejar reflejado en los puntos siguientes,

no necesariamente podrá escoger del ámbito privado todos los recursos

convenientes para su alcance.

5. CONCLICTOS SOCIALES

5.1. EL CONFLICTO

Para definir el conflicto es necesario y tener claro que para que se

produzca un conflicto, las partes deben percibirlo, es decir, sentir
que sus intereses están siendo afectados o que existe peligro de
que sean afectados.

El conflicto según Stephen Robbins se puede definir de la

siguiente manera, es un proceso que se inicia cuando una parte
percibe que la otra la ha afectado de manera negativa o que esta
a punto de afectar de manera negativa alguno de sus intereses¨.

Todo conflicto implica necesariamente dos o mas personas

o grupos que interactúan, es decir tienen una relación de doble
sentido, donde A se comunica con B, y B se cómica con A, este
proceso donde interactúan las dos partes es donde se produce el
conflicto.

5.2. CONFLICTOS FUNCIONALES Y DISFUNCIONALES

La teoría de los conflictos sostiene que estos no son ni buenos ni malos

en si, sino que son sus efectos o consecuencias los que determinan que
un conflicto sea bueno o sea malo.

 Conflictos funcionales: son aquellos conflictos que se presentan y

son de intensidad moderada, que mantienen y sobretodo mejoran el
desempeño de las partes, pertenecen a este grupo los conflictos que
posibilitan un medio para ventilar problemas y liberar tensiones,
fomentan un entorno de evaluación de uno mismo y de cambio; por
ejemplo: si promueven la creatividad, la solución, la toma de
 decisiones, la adaptación al cambio, estimulan el trabajo en equipo y
fomentan el replanteamiento de metas.

 Conflictos disfuncionales: este tensiona las relaciones de las partes

limitando o impidiendo una relación armoniosa en el futuro. Este tipo
de conflicto genera estress, desconfianza, frustración, temores o
deseos de agresión, lo cual afecta el equilibrio emocional y físico de
las personas, reduciendo su creatividad y en general su
productividad y eficacia personal.

Estos conflictos se distinguen entre si fundamentalmente por sus

efectos y consecuencias, los cuales determinan que un conflicto sea
bueno o malo, funcional o disfuncional, positivo o negativo.

5.3. CONCEPCIONES DEL CONFLICTO

Se han dado tres corrientes o enfoques los cuales explico a continuación:

 Enfoque tradicional: defendía la idea de que todo el conflicto es

malo, que es sinónimo de violencia, destrucción e irracionalidad y que
por tanto habia que evitarlo porque afectaba negativamente a las
personas grupos u organizaciones. Para resolverlo o prevenirlo, se
plantea que solo hay que atacar sus causas, que según este enfoque
son la mala comunicación, la falta de franqueza y de confianza entre
otros.

 Enfoque de relaciones humanas: este enfoque sostiene las

relaciones humanas es un proceso natural y que por lo tanto es
inevitable ya que debemos aceptarlo como tal.

 Enfoque interactivo: este acepta el conflicto como algo natural, pero

además sostiene que es conveniente fomentarlo. Asegura que ¨un
grupo armonioso, pacifico, tranquilo y cooperativo, tiende a ser
estático, apático, y a no reposeer a las necesidades del cambio y
la innovación¨. Recomienda estimular el conflicto en un grado
manejable que incentive el agradecimiento, la reflexión, la forma más
eficiente de tomar decisiones, el trabajo en equipo, la disposición a un
sentido de logro.
6. CONCEPTO DE CONFLICTO SOCIAL

Variantes de la concepción de conflicto social dependen sobre

asunciones más generales o básicas sobre la sociedad o naturaleza
humana. Para versiones "moderadas" del conflicto, este no sólo coexiste
sino tiene un papel compartido con la cooperación para
establecer estabilidad o cohesión social (ver, por ejemplo, costumbre)
Estas visiones permiten a percepciones funcionalistas o
estructuralistas construir teorías del conflicto que conciben tanto el
conflicto mismo como otras instituciones "negativas" como poseyendo un
rol social en la mantención y evolución de ella y sus instituciones. (en
que ese conflicto, si es propiamente controlado (ver, por
ejemplo, negociación), se transforma en fuente de innovación
y evolución cultural)

Visones más radicales se pueden trazar a la visión original de Hobbes,

de acuerdo a quien la sociedad está en cambio constante y es integrada
por elementos contradictorios. Ese cambio social y esos elementos
contradictorios obvian la necesidad de explicar el cambio social pero
necesitan una de la estabilidad o permanencia de las instituciones. Esta
se encuentra en la coacción. Esto a su vez da origen a dos visiones: la
clásica o conservadora, de acuerdo a la cual esa coacción da, o puede
dar, origen a abusos de poder, que deben ser aceptados a fin de
garantizar el buen funcionamiento social (posición de Hobbes mismo).
Dentro de esta posición general hay visiones más moderadas que
abogan por un estado que mejore las condiciones o abusos más
extremos a fin de evitarrevoluciones. (ver Lorenz von Stein) (cabe notar
que una de las diferencias principales entre Hobbes y von Stein -
diferencia de la que von Stein estaba perfectamente consciente- es que
entre los periodos que ellos vivieron sucedió la Revolución francesa )

La segunda versión de la visión radical es la de Marx. Para él, las

contradicciones sociales de Hobbes existen sobre una base
fundamental: la objetividad económica. Este conflicto central se expresa
o tiene repercusiones en la superestructura social, por ejemplo, en
la ideología (ver lucha de clases). De acuerdo a Marx este conflicto no
puede ser, tratese como se trate, ameliorado sino que, por el contrario,
es uno que se agudiza.

Otros seguidores de esta segunda versión de la teoría conflictista radical

son C.W. Mills de acuerdo a quien las contradicciones o coacción de
Hobbes genera "elites del poder". El mismo Lewis A. Coser y
RalfDahrendorf, además, Oscar Lewis, Anthony Giddens,AlainTouraine,
etc.

Se debe hacer una mención especial de Max Weber para quien esas
consideraciones significan que el Estado (que Weber concibe como
teniendo el monopolio de la fuerza) va, inevitablemente, hacia una
estructura racional-legal de la autoridad, utilizando una
estructura burocrática a fin de ganar aceptabilidad. Sin embargo, para él,
la política se deriva inanbigüamente del poder (entendido como la
capacidad de tomar decisiones e imponerlas a otros), política se
entiende como cualquier actividad a la que puede dedicarse el estado
para influir sobre la distribución relativa de fuerza. La cuestión central es
la transformación de esa fuerza de violencia desnuda en fuerza legitima,
lo que se logra, como se ha dicho, a través de la construcción de
estructuras burocráticas, es decir, reguladas.

Aunque Weber no negó que el orden económico determinase el orden

social y político, la concepción weberiana de las clases económicas es
más amplia que la marxista, en que la pertenencia a clases no se
determina solamente por la posición en relación almedio de
producción que los individuos posean. Weber introdujo tres dimensiones
a lo largo los cuales se estratifica socialmente a los individuos,
incluyendo el estatus y un sistema de estratificación de acuerdo con
el consumo de bienes (ver Estratificación social). Sin embargo, una vez
que un grupo o clase ha obtenido un estatus elevado a través de ciertos
logros, sus miembros tienden a limitar las oportunidades de que otros
individuos las sustituyan, lo que a su vez genera conflictos que pueden
incluso desembocar en revoluciones. Así, esta teoría puede ser vista en
ocasiones como una parte de la teoría social evolucionista o, a veces,
 como parte de una percepción fuertemente influida por visiones tales
como la de Marx o la de von Stein.

6.1. INTEGRACIÓN Y CONFLICTO:

Integración y conflicto son dos ingredientes básicos de la vida social: en

proporciones diversas caracterizan a todas las sociedades. Cuando
hablamos de integración social, nos referimos a la
armonía, el consenso, el equilibrio; en cambio elconflicto nos remite a la
confrontación, el disenso, el cambio y la revolución.
Diferentes escuelas sociológicas han adoptado distintas posiciones ante
estos dos fenómenos:
El Enfoque colectivista no solo reconoce la existencia de conflicto, sino
que hace del un factor fundamental de la vidasocial. Los sociólogos de esta
corriente también se ocupan de dar una explicación de las situaciones de
integración utilizando conceptos de hegemonía, dominio, ideología,
manipulación, subordinación.
El Funcionalismo también explica el conflicto social, sin
compartir el enfoque anterior; el por el contrario, les interesa más la
integración, adaptación y equilibrio social.

7. ACTUALIDAD

Desde el punto de vista moderno, y a partir de la crítica desde la

visión dialéctica al funcionalismo, se ha concretado en el análisis
funcional la teoría del conflicto, la cual, junto con el interaccionismo
simbólico son los tres enfoques básicos de la sociología de hoy día.

En las interpretaciones de los diferentes autores, normalmente

identificados con una escuela, la explicación se entiende de diferente
manera si se refiere al sistema social en su conjunto totalizador o a la
estructura social, que es el soporte teórico del sistema. Al mismo tiempo
debemos situar el elenco de valores en un lugar designado y preciso,
que es el sistema social. Desde el punto de vista funcional la cuestión se
 centra en considerar el conflicto como dinámica social hacia el
consenso, una desigualdad estructural que se resuelve en una nueva
integración social.

Sin embargo, no parece ser posible explicar con ese soporte teórico
otros aspectos más extremos del conflicto, tales como la revolución y
la guerra. Quizás la primera es predecesora de la segunda y se originen
en una primera fase del conflicto, el cual se falle en encontrar posiciones
de consenso.

En efecto, algunos autores han conceptualizado la guerra como una

tentativa de superar conflictos internos a través de la "externalización" de
los mismos.

8. TEORIAS DEL CONFLICTO SOCIAL

Las teorías del Conflicto social buscan explicar como la sociedad necesita
tanto leyes y estabilidad como desacuerdo y cambio sociala fin de
lograr Integración social lo que puede conseguirse ya sea con consenso o
con coacción. En cualquier caso, el conflicto es el factor del progreso, que se
basa en la formación de grupos de cambio y acción social, a fin de obtener la
integración, mediante pactos o acuerdos con el resto de los actores o sectores
sociales, de nuevas relaciones o estructuras, que propician los grupos de
presión o interés de los artífices del cambio.

9. VISIONES DEL CONFLICTO

VISION DESTRUCTIVA.- Lamentablemente la percepción destructiva es la
más generalizada, pues frecuentemente identificamos el conflicto con violencia,
desgracia, destrucción, peligro e irracionalidad que debe evitarse a toda costa.
Es aquella acción de violar la ley o la acción de aplicar medios violentos para
vencer la resistencia de las cosas o personas.

Los conflictos son vistos como la antitesis de la paz, sinónimo de violencia,

destrucción, influye en ello el hecho que exista gran cantidad de bibliografía
que le asigna ese valor. Así, generación en generación se trasmite la idea que
los conflictos constituye un fenómeno más destructivo, por ello hay que
eliminarlo por ser nocivo, de tal manera que cuando estamos ante la presencia
 de un conflicto de pronto emerge de nuestro subconsciente la ideal de
destrucción e improductivo.

VISION CONSTRUCTIVA.- Los que visualizan el conflicto como un

fenómeno positivo tienen al conflicto como la chispa generadora de cambio y
transformación de situaciones de la sociedad. El conflicto proporciona a la
sociedad dinamismo, es el motor que impulsa el desarrollo social del hombre,
su ausencia generaría una sociedad muerta y su respuesta consiste en
transformar a las personas que se encuentran inmersas en un conflicto.

VISION AMPLIA.- La tercera generación de la solución de conflictos

promueve una visión amplia y horizontal que implica ver los conflictos como un
acontecimiento natural, inevitable y consustancial a las relaciones
interpersonales, organizacionales y a la vez como un acontecimiento que
genera oportunidades de desarrollar todas las potencialidades humanas.

La visión amplia propone algo diferente, que los seres humanos vean los
conflictos en “banda ancha” y no se centren en un solo aspecto, propone que el
hombre vea el conflicto con una perspectiva de 360º, a fin que perciban el
conflicto como un fenómeno natural del hombre y a la vez constructivo, de
desarrollo y de cambio, para de generar respuestas cooperativas entre las
partes en conflictos.

Los conciliadores deben ver y asimismo promover en las partes conciliantes

una visión de “banda ancha” con la finalidad que enfrenten al conflicto
positivamente, constructivamente, como una gran oportunidad de cambio,
transformación y desarrollo humano en su recorrido por la faz de la tierra.

10. ELEMENTOS DEL CONFLICTO SOCIAL

1. - SUJETOS.-

Todo conflicto de intereses susceptible de conciliación requiere de por lo menos

dos sujetos sean estos personas naturales o personas jurídicas, que representen
a los intereses contrapuestos.

2. - CONTRAPOSICIÓN DE INTERESES.-
 Elemento esencial para la existencia de los conflictos, es el choque de intereses
de las partes en conflictos. Existen intereses mutuamente incompatibles
representados por cada una de las partes.

3.- ENFRENTAMIENTO DE PRETENSIONES.-

Igualmente se producirá un enfrentamiento entre los derechos y las pretensiones

de las partes en conflicto.

11. FUENTES DEL CONFLICTO

1. –DATOS.-

Los conflictos entre los datos son provocados por:

Falta de información

Información errónea

Diferentes opiniones acerca de lo que es importante

Diferentes interpretaciones de los datos.

Diferentes procedimientos de evaluación.

SOLUCIONES.
Concertar acuerdos acerca de cuales son los datos importantes.

Coincidir en un proceso para recolectar datos.

Desarrollar criterios comunes para evaluar los datos.

2. – INTERESES.-

Los conflictos de intereses son provocados por:

El carácter competitivo percibido o real.

Los intereses sustantivos

Los intereses de procedimiento.

Los intereses sicológicos

SOLUCION.-

Concentrar la atención en los intereses no en las posiciones.

Buscar criterios objetivos.

Elaborar soluciones integradoras que contemplen las necesidades de todas las

partes.

3. - VALORES.- Los conflictos de valores se originan por:

Los seres humanos tenemos distintos valores, creencias básicas y centrales;

sociales, sexuales, religiosas, ideológicas, metas, estilos de vida.

Metas valiosas intrínsicamente excluyentes.

Diferentes modos de vida y de Religión.

Diferentes criterios de evaluación de las ideas.

SOLUCIÓN.
o Evitar que las partes definan el problema en función a sus valores,

o Permitir que las partes coincidan y discrepen,

o Buscar una meta superior para ambas partes en conflicto.

- ESTRUCTURALES.-

Los conflictos estructurales son provocados por:

La desigualdad del control, la propiedad o la distribución de recursos.

La desigualdad del poder y la autoridad.

Las pautas destructivas de comportamiento e interacción.

SOLUCIONES.-
Definir claramente y modificar los roles, las pautas de comportamiento estructivo.
Reasignar la propiedad o el control de los recursos

Establecer unos procesos equitativos y mutuamente aceptables de decisión.

 Cambiar los procesos de negociación del regateo posicional al que se basa en los
intereses.

Modificar los medios de influencia utilizados por las partes.

Modificar las relaciones físicas y ambientales de las partes (proximidad y

distancia)

12. LAS REGLAS DE ACTUACIÓN INSTITUCIONAL FRENTE AL

CONFLICTO SOCIAL
Las instituciones proponen reglas de convivencia donde impera un des -
conocimiento intencionado de la contraparte ("no conocer" para habilitar el
"no actuar"); a la vez las personas, solas o en conjunto, carecen -en contra
de sus intereses- del conocimiento necesario para pretender buscar
soluciones institucionales a las insuficiencias que debería poder subsanar
las políticas 3 sociales respectivas. La mutua ignorancia no es apelable por
la gente; y es construida y fomentada por los estamentos decisorios. La
arena pública, donde deberían expresarse las demandas en igualdad de
condiciones políticas, queda desfigurada ya que buena parte de ella está
ocupada por las actuaciones institucionales que suelen ser defectuosas,
inapropiadas, e inefectivas. Lo que queda de ese espacio público está
abarcado por diferentes formas de representación política que trata de
asegurarse su propio caudal de legitimidad; en los hechos ninguna de las
partes que ocupa buena parte del capital político social trata de generar
formas de diálogo entre el cada vez más aumentada presencia - por la
burocratización, organización formal, estamentos intermedios- y la cada vez
menor capacidad de expresión directa de las demandas.(1) Por ende, el
ciudadano común y corriente, no tiene ningún lugar legitimado donde
ubicarse para reclamar, ser escuchado y convertirse en receptivo evaluador
de las propuestas institucionales.

El resultado inmediato es la multiplicación de lo que podríamos denominar

"vacíos sociales"; ellos no son inocuos y se transforman en forma pausada
pero segura en campos de antagonismo. Estos vacíos sociales impiden
la comunicación entre diferentes segmentos que necesitan ser
complementarios, coordinados o aunados en esfuerzos comunes. Al revés,
la perturbación comunicacional, ausencia de representación política genuina
y vinculaciones institucionales intermediadas por litigios burocráticos da
como resultado una mutua desconfianza: tanto unos como otros hacen lo
más posible por distorsionar las condiciones en que puede llevarse adelante
un diálogo en donde cada uno pueda exponer los argumentos que crea
conveniente: los demandantes, quienes están a cargo de solventar esas
demandas y quienes pueden estar representando a los primeros.

Estamos lejos de este escenario por el simple hecho de que al anteponer

intereses propios, gestionando los conflictos sin darles una solución, el
caudal burocrático que intenta ocultar la ausencia de legitimidad social a las
actuaciones institucionales diluye cualquier concepto que se pueda tener del
"bien común".

Los intereses que las instituciones intentan defender, los que se garantizan
algún rédito para su propia cosecha no coinciden con aquellos que se
orientan a asegurar reglas de convivencia social que permitan no solo
mantener el "bien común" sino a fortalecerlo. A medida que se acentúa el
corrimiento desde valores que afectan a todos hacia intereses que
benefician solo a unos, dejando de importar tanto en un sentido práctico
como en el existencial se van perdiendo oportunidades para reconstruir y
poner a punto lo que podría empezar por definirse: qué se entiende por "bien
común" en un contexto social, político y económico determinado.

Al contrario, estamos en un punto en donde desconocemos las bases de

situaciones conflictivas; carecemos de pautas factibles para
formular políticassociales que se correspondan, en alguna medida, al menos
con los aspectos más visibles que toman los conflictos sociales; e
impulsamos una legitimación fundada en la búsqueda de satisfacción de las
demandas de algunos sectores sociales a costa de la gran mayoría de ellos.
La fragmentación social no debe endilgársela a los grupos llamados
"vulnerables" sino a los grupos de presión y decisión que con el uso de
la fuerza y la coerción crean, en realidad, las situaciones de vulnerabilidad,
en especial aquella referida a los impedimentos para ejercer
una ciudadanía plena. Suele prevalecer, entonces, una legitimación
superficial avalada desde una opinión pública prejuiciada y sectorial, incapaz
de percibir la globalidad de las situaciones conflictivas en amplios ámbitos
 sociales. El Estado disminuye su responsabilidad para aquellas poblaciones
que son consideradas incapaces de una administración controlada. Ellas son
excluidas ya sea en las cárceles cuando se define que han
cometido delitos o bien, cuando no, en espacios públicos de estas
características

13. NIVELES Y CASOS DE CONFLICTOS SOCIALES

El conflicto puede darse en cuatro niveles:

1. A nivel intrapersonal: lo experimenta una persona consigo misma

2. A nivel Interpersonal: entre dos o más personas

3. A nivel intragrupal. al interior de un grupo

4. A nivel intergrupal: entre dos o más grupos.

El estudio del primer nivel obedece a la necesidad de determinar

posibles causas de tipo personal (desajustes emocionales, aspiraciones,
deseos, frustraciones, temores, etc.) que pueden afectar las relaciones
interpersonales.

Es necesario tener en cuenta, que los conflictos pueden abarcar uno o

más niveles, por ejemplo, entre el Gerente de Producción y el Jefe de
Ensamble de una empresa (interpersonal e intragrupal) que luego puede
ampliarse al Gerente de Logística (intergrupal) por las características
técnicas de un equipo requerido para su compra.

CASO: podría ser el problema que surja por la rotura de una luna de la
ventana de un vecino, ocasionado por el hijo de una familia. Surgirá una
desavenencia entre la madre y el hijo (interpersonal) por la
desobediencia de éste último de no jugar pelota frente a la casa del
vecino que podría verse agravado por intervención del padre
(intergrupal); y luego ampliado con la intervención del vecino cuando
éste reclame airadamente por el perjuicio que se le ha ocasionado, todo
lo cual podría ocasionar un problema mayor de relación entre las dos
familias (intergrupal).

Cultura

Es la forma como una persona ve el mundo y está determinada por el

conjunto de experiencias y valores que ésta acumula a lo largo de su
existencia, lo cual determina su forma de sentir, pensar y actuar. El
análisis de la cultura que establece en cierta forma la conducta de los
protagonistas de un conflicto, es importante no sólo para conocerla, sino
también para comprender la forma de actuar de los protagonista, a fin
de encontrar aspectos que puedan servir para solucionar el conflicto.

El análisis de la cultura de los protagonistas de un conflicto es de

particular importancia y debe ser tratada con especial atención.

b. Las Causas o Fuentes

Es todo aquello que ha podido originar o motivar el conflicto. Para su

determinación podríamos plantearnos la siguiente pregunta: ¿Cuál es el
motivo de este conflicto?

Un conflicto puede originarse por una gran cantidad de factores, los

cuales pueden ser clasificados de distintas maneras. Esto es, por su
sencillez y claridad adoptaremos la clasificación en tres grupos
propuesta por S. Robbins,[9], en los cuales ubica todas las posibles
causas de un conflicto:

• Las personales

• Las derivadas de las comunicaciones

• Las estructurales o del entorno

c.- Causas Personales

En este grupo se ubican los sistemas de valores individuales y las
características de la personalidad que explican el temperamento, el
modo de ser y las diferencias individuales.

Pertenecen a este grupo, fundamentalmente las percepciones y las

emociones que muchas veces son la causa de reacciones
negativas. Podemos citar en este grupo a los deseos y aspiraciones
insatisfechos, frustraciones, celos, envidia, necesidad de
reconocimiento, de ser respetado, deseos de progreso, de pertenencia a
un grupo (de aceptación), etc.

CASO: el carácter autoritario y descomedido de un supervisor, puede

generar innumerables conflictos con sus colaboradores. Igual puede
suceder con los valores de una persona (por ejemplo los religiosos)
cuando entre un católico y un ateo se discute un dogma de fe, como la
virginidad de la Virgen María o la resurrección de Jesucristo.

Otro CASO: Al llegar Juan a su casa en la noche, después de un día en

el cual sufrió humillaciones y fue desplazado de su trabajo habitual, ante
la sola pregunta de su esposa: de dónde estuvo, le responde con
inusual agresividad, atacándola verbal y físicamente. ¿Cuál fue la causa
del conflicto desatado?: ¿ el deseo de la esposa de saber dónde había
estado Juan? ¿o la frustración, desengaño y angustia de Juan?. Juan
sólo buscó un pretexto para montar en cólera.

d.- Causas derivadas de las comunicaciones

También pueden generarse conflictos por problemas de comunicación

entre las personas o grupos, tales como malentendidos, desinformación,
problemas semánticos, por mentiras o engaños, los gestos y actitudes
que forman parte del lenguaje corporal, las comunicaciones poco claras
o transmitidas a través de terceros (teléfono malogrado), etc.

Caso: el significado que se da a las palabras no siempre es el mismo en

todas las culturas y países. En México, por ejemplo, poseen unos
hermosos y confortables buses a los cuales llaman “camiones”, mientras
que en el Perú los camiones son vehículos de carga.

Otro CASO: las redacciones poco claras, dificultan la captación del

mensaje y pueden ser fuente de conflicto. Veamos la siguiente frase: “el
antecedente de la sanción es el opuesto contrario del “deber”; y el
“deber” del deudor de la prestación, es aquella conducta a la que tiene
“derecho” el acreedor; es decir su “meta legítima”.

e.- Causas Estructurales o del Entorno

El entorno tiene muchísimas variables que pueden afectar a las

personas y grupos y a sus relaciones. Por ejemplo: disposiciones
legales (p.e. el despido arbitrario y su secuela, la desocupación); la
política tributaria del País (fuerte carga tributaria que afecta la liquidez
de las personas y las empresas); la falta de trabajo, la baja calidad del
servicio de salud a cargo del Estado o la seguridad social (hace
necesario tener un seguro particular); las condiciones inseguras de
trabajo (hacen peligrar la salud del trabajador); la escasez de
recursos (no se tiene lo suficiente para cubrir los gastos de la familia);
el sistema de reconocimiento o premiación en el trabajo (puede
generar insatisfacción si se percibe injusticia); el estilo de mando duro
y exigente, falta de limites a la autoridad y responsabilidad, las
funciones en el trabajo que no están claramente definidas, metas
antagónicas entre áreas de una misma empresa, posesión irregular
de bienes, etc.

CASO: El despido del trabajo y las falta de oportunidades laborales

pueden exasperar a los miembros de una familia y ponerlos en
condiciones de frecuentes conflictos que día a día se van agravando.

Otro CASO En las minas del País, por lo general se privilegia en

exceso el cumplimiento de las metas de producción diarias,
generando una fuerte presión en los supervisores responsables de
cumplir con el tonelaje y la ley de mineral. Esta circunstancia obliga a
que el supervisor someta a una excesiva presión a sus colaboradores
(obreros), aún, en muchos casos, a costas de su seguridad. Esto
genera reclamos, y en algunas oportunidades paralizaciones (paros o
huelgas) que resultan para las partes, sumamente costosas, más aún
si se produce un accidente incapacitante o fatal.

f. El Conocimiento y la Personalización

Cuando se da una causa no se produce necesariamente el conflicto.

Para que esto suceda, la causa tiene que ser percibida y sentida
como algo que afecta de manera negativa los intereses y
necesidades de las partes. Al percibirse un hecho que nos afecta
negativamente, entonces, surgen sentimientos y emociones que
preceden a una disputa.

“Las emociones desempeñan un papel importantísimo para dar forma

a las percepciones.CASO las emociones negativas producen una
simplificación exagerada de las cuestiones, disminuyen la confianza y
provocan interpretaciones negativas de la conducta de la otra parte.
Por el contrario . . . los sentimientos positivos aumentan la tendencia
a encontrar posibles relaciones entre los elementos de un problema, a
encontrar una visión más amplia de la situación y a encontrar
situaciones más innovadoras.”

Si no hay percepción, es decir, si no se personaliza un estímulo o

causa , no se da el conflicto.

Las emociones contribuyen a dar forma a las percepciones, y éstas

pueden desencadenar el conflicto.

g. Tipos de Conflicto
Al igual que en las otras fases, en ésta también se hace necesario
que analicemos el tipo de conflicto que enfrentan las partes a fin de
determinar las formas de lograr su solución. Estos pueden ser de
dos clases:

• conflictos irreales

• conflictos reales

Conflictos Irreales

Son ocasionados por problemas de comunicación y de

percepciones.

Cuando la causa es atribuida a problemas de comunicación, puede

resultar su solución bastante manejable con sólo aclarar los malos
entendidos, mejorar la comunicación, etc.

En este tipo de conflictos se encuentran las percepciones.

Lamentablemente, las cosas y los hechos no siempre son
percibidos de igual manera por dos o más personas. La historia de
relación que en el pasado han tenido los protagonistas, puede
hacer ver y sentir la actuación de una persona o grupo, como
negativa y peligrosa para los intereses de la otra parte. Aquí se dan
los prejuicios.

Cuando las causas se ubican en el campo de las percepciones

(que desencadenan sentimientos y emociones) son de más difícil
solución.

CASO: “La siguiente historia apareció en el New York Times, el 25

de Diciembre de 1980: Se encontraron en un bar, donde él le
ofreció a ella que la llevaría a su casa. La condujo por calles poco
conocidas. Le dijo que era un camino más corto. La llevó a casa
tan rápidamente que alcanzó a ver el noticiero de las 10” . Cabría
preguntarnos por qué este desenlace nos resultó tan
sorprendente?. La respuesta está en que hemos atribuido
intenciones producto de nuestra percepción.

Las cosas y los hechos no siempre son percibidos de igual manera

por dos o más personas.

Los hechos son interpretados por las partes, entre otros aspectos,
según la historia en común que han tenido.

Moore sostiene que a menudo los conflictos se agravan o atenúan

por la percepción que una parte tiene de la otra. El papel de
conciliador, es reducir las barreras preceptuales, para lo cual
propone cuatro etapas:

1. Identificar las percepciones que tiene una parte

2. Evaluar si las percepciones son exactas o inexactas.

3. Evaluar la posibilidad de que las percepciones impidan o

auspicien un arreglo productivo fundamental

4. Ayudar a las partes a revisar su percepción cuando existen

estereotipos u otras deformaciones de la imagen y reducir los
efectos negativos de esas distorsiones

En este campo se ubican también los valores y principios, que son

cuestiones muy profundas, y son de muy difícil manejo, e incluso,
pueden no ser solucionables.

CASO: el valor simbólico de los bienes. Pedro se niega

persistentemente a dividir un bien, no por su valor económico, sino
por lo que representa para él, por ser una propiedad que fue
adquirida con su difunta esposa y del cual disfrutaron juntos
durante más de 30 años.
 Otro CASO Tenemos en el conflicto árabe-israelí. Cuando se
discutía el tratado de paz con Israel, Egipto no aceptaba la
pretención de Israel de mantener una parte de la Península de
Sinaí. Para Egipto, representaba un símbolo, por lo cual no era
negociable. El Sinaí le debía ser devuelto íntegramente, como
condición de la firma del tratado de paz.

Un caso adicional: El territorio físico-psicológico. Cuando estamos

sentados en una butaca del cine o de un avión teniendo a un
extraño en el asiento contiguo, muchas veces sentimos molestia e
incomodidad de que nuestros brazos rocen con los de nuestro
vecino de asiento y preferimos acomodarnos hacia el lado opuesto.
Esto se explica porque sentimos que una persona extraña invade
nuestro territorio psicológico, el cual está ligado a nuestro
sentimiento de seguridad.

14. CONFLICTOS REALES

Se derivan de causas estructurales o del entorno (económicas,

legales, condiciones de trabajo, ruidos molestos, posesión irregular de
bienes, etc.)

e. Creencias o Formas de Actuar

Esta parte del análisis del conflicto está referido al desenlace que
podría tener el conflicto. Considera al estilo que generalmente tienen
las personas de actuar para resolver sus problemas o discrepancias.
El conciliador tiene que evaluar la disposición que tienen las partes
para prever como se resolverá el conflicto. El estilo o forma de actuar
de cada una de las partes determinará la posible solución. En esto
tiene gran influencia los aspectos culturales de cada una de las
personas, que como ya se vió anteriormente, condicionan la forma de
sentir, de ver y actuar de las personas.
La solución de un conflicto depende mucho, no sólo de los aspectos
culturales de las partes, sino también del medio donde se
dé el conflicto. Por ejemplo, una empresa, en la cual existe una
cultura organizacional, que de una u otra forma condiciona la manera
de resolver sus conflictos: en forma impositiva y vertical o en forma
dialogada.

Si una persona vive y se desarrolla en un ambiente de gran

agresividad, es muy probable que su estilo sea de “GANAR-
PERDER”, es decir, que verá en una desavenencia, un “campo de
batalla”, en donde su único objetivo es ganar a cualquier precio y que
la otra parte pierda o que por lo menos no gane tanto. Si este es el
caso de ambas partes, los resultados se verán afectados y
probablemente determinados en forma poco adecuada para una
solución satisfactoria para las partes. Es muy probable que uno gane
en base a su poder o que ambos pierdan. Moore considera que en
este caso el medio de solución del conflicto podría ser la mediación o
el litigio judicial, incluyendo acciones extrajudiciales como la acción
directa no violenta (p.e. las amenzas) y la violenta.

El otro extremo puede ser de una persona con principios que rigen
sus relaciones y sus formas de actuar frente al conflicto, mediante la
persuasión y la cooperación. Su estilo predominante será el de
“GANAR-GANAR”. Si las partes comparten este estilo, ambas saldrán
beneficiadas con un acuerdo creativo y satisfactorio. Aquí el
conciliador tiene una excelente posibilidad de actuar, ayudando a las
partes a encontrar una solución creativa y que sea beneficiosa para
ambos, orientándolos hacia la satisfacción de sus intereses y
necesidades

Entre estos dos extremos, podemos ubicar distintas formas de actuar

que tienen las personas.
Para clasificar las formas cómo reaccionan las personas frente al
conflicto, existe una gran variedad de modelos. Kenneth Thomas[15],
identifica cinco posibles resultados ligados a la forma de actuar de las
personas que viene a ser su estrategia para resolver el conflicto.

Estrategias de solución de un conflicto

1. La competencia.
2. El evitamiento.
3. La adaptación.
4. El compromiso negociado.
5. La cooperación..

1. La competencia

Posición Gana-Pierde. Posición de suma cero: por cada punto que

cede “A”, es un punto ganado por “B”. Una parte satisface sus
intereses a expensas del otro. Las posiciones son rígidas y
generalmente existe una sola solución. Se negocia en base al poder
que tienen las partes. Ejemplo: cuando una parte trata de convencer
a la otra de que su posición es la correcta y que la otra parte está
equivocada.

2. El evitamiento

Cuando una parte trata de evitar el conflicto por distintos motivos. Se

da cuando una persona que enfrenta un conflicto desea retirarse o
acabarlo. La persona elude diplomáticamente un conflicto o lo
posterga. Ejemplo: cuando se presenta un proyecto sobre el cual
nuestro jefe no desea pronunciarse, puede manifestar: “lo voy a
estudiar, ya te aviso.”

3. La adaptación
Una persona deja de lado sus propios intereses para satisfacer los de
la otra parte. Se presenta cuando una parte tiene mucho interés en
mantener en buen nivel las relaciones con la otra parte. Ejemplo:
Cuando una pareja discute sobre si ir a ver una película de acción o
una histórica. Uno de ellos cede a fin de no disgustar a su pareja.

4. El compromiso negociado

Se comparten las pérdidas y ganancias. El poder de las partes es

similar, de tal manera que ninguna de las partes puede forzar una
solución que los favorezca. Ejemplo: un arreglo extrajudicial antes de
que salga una sentencia cuyos resultados podrían ser riesgosos para
ambas partes. Se intercambian concesiones. Un ejemplo son la
mayoría de las negociaciones colectivas.

5. La cooperación

Es la típica negociación basada en intereses. Las parte trabajan codo

a codo para satisfacer su intereses y necesidades. Buscan en forma
conjunta alternativas de solución que consideren “paquetes” que
atiendan necesidades de las partes. Requiere que las partes confíen
uno del otro a fin de que puedan discutir con transparencia cada uno
de intereses y necesidades. Algunos de los intereses resultan
interdependientes lo cual posibilita soluciones eficientes a entera
satisfacción de las partes.

Para mayor detalle se recomienda ver el Capítulo 4 de “el Proceso de

15. ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Es el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación optima del espacio

regional y de la distribución de esta transformación y de la población total entre

núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en

áreas supranacionales" lo que significa que una acción política y/o administrativa tiene

incidencia sobre el territorio, es decir, que la ordenación del territorio podría verse

como un "corte transversal" que afecta a todas las actuaciones públicas con incidencia

territorial

La expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la

sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política

concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo

equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto

rector.

La ordenación del territorio implicará tres tipos de intervención en etapas secuenciales

dentro del proceso global de ordenación del territorio, que son los siguientes:

1- Legislación.- Consiste en definir los objetivos y los principales instrumentos de la

Ordenación del Territorio. Estos pueden ser de carácter general como sectoria l.

2- Planificación.- En esta etapa se elabora y aprueba planes que definen un modelo

territorial futuro. Los planes son jerarquizados llamados planificación en cascada de

lo general a lo particular.

3- Ejecución.- Esta fase consiste en transformar la realidad de acuerdo con las

determinaciones de los planes. Sin embargo, las definiciones antes referidas no

aclaran del todo, es decir, no precisan cuáles son los contenidos reales de la

ordenación de territorio, qué problemas intenta solucionar y qué instrumentos

utiliza. Entonces, será importante ver la ordenación territorial como el resultado de

las acciones emprendidas por el hombre para adaptar o acondicionar el territorio

para resolver sus múltiples necesidades, por eso, los estudiosos de esta materia

afirman que cuando un territorio está habitado está forzosamente ordenado, pero

hay que reconocer que dejar esta ordenación a la iniciativa exclusivamente privada

equivale aceptar todos los desequilibrios.

De lo anterior se concluye que la ordenación del territorio no sólo obedece a los

intereses del hombre sino también de todos los seres vivos; del mismo modo,

comulga los intereses privados con los colectivos, estos hechos observamos en los

planes de zonas protegidas, manejos de cuencas, infraestructura de comunicación

etc. que manejan los gobiernos tomando en cuenta los intereses antes

mencionados.

El ordenamiento territorial como instrumento de planificación que propenda por el

reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, el

manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, la puesta en marcha

de formas de participación democrática y la intervención del Estado en la

racionalización de la economía con fines de desarrollo armónico y equitativo, de tal

forma que se garanticen las oportunidades, los bienes, los servicios y el desarrollo

de estrategias y orientaciones de política económica, social y ambiental, que

aseguren el adecuado desempeño de las entidades territoriales.

El ordenamiento territorial como un conjunto de acciones concertadas, para

orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos

buscando su desarrollo socio económico teniendo en cuenta las necesidades e

intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la

armonía con el medio ambiente.

El municipio deberá formular, ejecutar y evaluar su respectivo plan de

ordenamiento territorial en armonía con las políticas nacionales y los planes

departamentales de ordenamiento territorial, a fin de planificar y orientar

provisoriamente a corto, mediano y largo plazo las acciones necesarias para

orientar y regular los usos de la tierra y los procesos de ocupación, en el ámbito

urbano y rural, identificaron potencialidades, factores limitantes y conflictos

ambientales, socioeconómicos y culturales. El plan deberá elaborar una estrategia

para la optimización del uso de la tierra y una serie de alterativas de integración

funcional de los sectores a través de planes sectoriales- en el territorio, prever y

diseñar el crecimiento y desarrollo urbano de forma armónica y funcional con el

entorno rural, proponer e implementar las alternativas de distribución territorial de

los proyectos de inversión previstos en el plan de desarrollo a fin de promover

condiciones para el logro de una equidad real y efectiva, identificar aquellos

espacios, actividades y fortalezas que podrían impulsar un proceso abierto e

integrado de competitividad y productividad. De igual forma, el plan deberá incluir

la identificación de zonas que presentan amenaza natural asentamiento vulnerable,

áreas destinadas a la protección y preservación del patrimonio ambiental, tipos de

utilización de la tierra con fines agrícolas, pecuarios, industriales o de

infraestructura física y social."

15.1. Objetivos de Ordenamiento Territorial

a.- Inducir la reorganización política administrativa de la Nación dentro de un

régimen unitario, como base para el logro de la autonomía de las entidades

territoriales, la descentralización y el fortalecimiento de la participación

democrática.

b.- Contribuir a la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación.

c.- Proporcionar estrategias que propicien un desarrollo territorial equilibrado,

que se manifieste en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar

social.

d.- Incentivar la coordinación administrativa e institucional, como base para una

planificación solidaria y coherente, tanto vertical como horizontal.

e.- Propender por la distribución y localización ordenada de las actividades y

usos en el espacio en armonía con el medio ambiente.

Estos objetivos se basan en los siguientes aspectos:

1.- La orientación y regulación planificada de los procesos de utilización y

ocupación del espacio (planificación del uso de la tierra o uso del suelo). La

definición de formas alternativas de uso se basa en el concepto de uso óptimo

de la tierra (agrícola, forestal, pecuario, urbano, industrial, conservación, etc.) el

cual se determina a partir del diagnóstico y análisis del uso actual, de la

evaluación de las potencialidades de la tierra, de los limitantes sociales y

naturales que restringen su aprovechamiento de la tierra. El uso óptimo o

 preferido que se proponga para las unidades territoriales deberá ser

ecológicamente sostenible, económicamente viable, social, cultural y

políticamente aceptable.

2. - La consulta a los actores sociales representativos de la población es

fundamental, ya que esto permite tener una mejor visión de los problemas

territoriales, de la imagen objetivo futura y confrontar las alternativas con las

expectativas de la población.

3. - La participación de los actores concreta el carácter democrático del proceso

planificador y permite acopiar información para evaluar la aceptación social y

cultural de las propuestas de uso.

4. - La voluntad política expresada en el grado de aceptación de las alternativas

de uso por parte de las diferentes instancias de poder - públicas y privadas- que

permite dimensionar la viabilidad política.

15.2. Estrategias Fundamentales del Ordenamiento Territorial.

El ordenamiento territorial involucra tres estrategias básicas:

 La planificación del uso de la tierra.

 Equilibrio espacial en los proyectos de inversión social y económica.

 La organización funcional y administrativa óptima del territorio.

2.4. Definición de Términos Básicos

ADMINISTRACIÓN: Acción y efecto de administrar / Organización ordenada a la gestión de los

servicios y a la ejecución de las leyes en una esfera política determinada, con independencia
del poder legislativo y el poder judicial.

ACTOS ADMINISTRATIVOS: Se considera como actos administrativos los decretos,

resoluciones, reglamentos, instrucciones, circulares, ordenanzas y otros, que se emiten desde
el Poder Ejecutivo o desde los gobiernos municipales. En el marco de la división de los tres
poderes del Estado, los actos administrativos que proceden del órgano ejecutivo son diferentes
de los actos legislativos o judiciales, puesto que son actos esencialmente ejecutivos.

ADJUDICACIÓN: Es el acto administrativo a través del cual la máxima autoridad de la

institución o entidad pública que hace una licitación dispone que al proponente que haya sido
calificado en primer lugar se le encomiende la ejecución de una obra, se contraten sus servicios
o la provisión de bienes que hubiese ofertado en su propuesta.

ADMINISTRACIÓN LOCAL: La administración local es diferente de la administración

departamental no solo por tener un ámbito de acción más reducido desde el punto de vista
territorial, sino por las funciones que cumple. La jurisdicción y competencia de las
administraciones locales corresponden específicamente a las municipalidades que reciben la
denominación de gobiernos locales con autonomía de gestión.

AUTONOMÍA : La autonomía es la facultad o el atributo del que gozan ciertas entidades

públicas u organismos públicos para estructurar y dirigir su administración, gobernarse por sí
mismas y determinar su propia línea de conducta. Al caracterizar al régimen municipal, la
Constitución Política del Estado afirma que el gobierno y la administración de los municipios
están a cargo de gobiernos municipales autónomos. Agrega que la autonomía municipal
consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su
jurisdicción y competencia territoriales.

BIENES DE DOMINIO PÚBLICO : Son bienes que corresponden al gobierno municipal o a

otras instancias del Estado, tanto los de uso comunitario como los destinados al servicio
público. Los primeros son de uso irrestricto de la comunidad, mientras que los segundos son
los adscritos administrativamente a un servicio público y han sido adquiridos, transferidos o
construidos para tal efecto (se incluyen los bienes transferidos a los municipios por la Ley de
Participación Popular).

BIENES MUNICIPALES DEL PATRIMONIO PRIVADO : Corresponden a la personalidad

jurídica privada de la municipalidad, no están destinados a la prestación de un servicio público
y se administran conforme a los principios del derecho privado. No requieren de una Ley de la
República para ser enajenados, pero precisan de una autorización expresa del concejo
municipal (por ejemplo, vehículos, muebles, equipos y otros).

CANALES DE COMUNICACIÓN INTERNA : Son los establecidos en la organización

administrativa, según la cual las entidades públicas establecerán y mantendrán líneas o
mecanismos de comunicación fluida entre los diferentes niveles. Estos canales deben ser
recíprocos, bien definidos y accesibles para que permitan la adopción de decisiones oportunas.

CARRERA ADMINISTRATIVA: Consiste en el reclutamiento, promoción y permanencia del

personal administrativo en las funciones públicas, atendiendo a la idoneidad, capacidad y
rendimiento de los funcionarios, es decir, al principio del mérito, sin tomar en cuenta
consideraciones de favor político o familiar.

CATASTRO : Es el registro de la propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, en su

dimensión física, jurídica, fiscal y económica para establecer el avalúo catastral con fines
impositivos. Consiste en la medición técnica y oficial del territorio mediante la cual se genera,
sistematiza, registra y presta información sobre las propiedades inmuebles.

CENSO : Es el conjunto de operaciones y procedimientos técnicos, realizados periódicamente,

para recabar datos que sirven para la elaboración estadística sobre determinados aspectos de
la vida de un país o de una comunidad.

El censo es fundamental para conocer la realidad económica, social, cultural y demográfica.

Proporciona información valiosa para la preparación de estudios y análisis de esa realidad, y
consiguientemente para la formulación de políticas públicas.

CONCEJO MUNICIPAL : Es la máxima autoridad del gobierno municipal. Es el órgano

representativo, normativo, fiscalizador y deliberante de la gestión municipal. El concepto
encierra todas las características que tipifican al cuerpo colegiado dentro de la estructura del
gobierno municipal.

CONFLICTO DE COMPETENCIA : Es el que surge entre una o más municipalidades o entre

éstas y otros órganos del Estado. Cuando esto ocurre, la institución encargada de manejar el
proceso y resolverlo es el Tribunal Constitucional de la República. Por ejemplo, cuando la
prefectura del departamento realiza una obra que tendría que haber hecho la municipalidad.

CONSENSO : Las decisiones por consenso son aquellas en las que todos los participantes o
interlocutores dan su consentimiento para adoptarlas, a diferencia de las decisiones tomadas
por votación, donde la mayoría se impone a la minoría. Consenso significa que unos aceptan
las propuestas de los otros, generalmente luego de amplias discusiones y debates.
CONTINUIDAD TERRITORIAL : Todas las unidades político administrativas tienen continuidad
territorial. La creación de una unidad territorial político administrativa afectará la viabilidad,
sostenibilidad y desarrollo de las unidades cuyo territorio se disgregará parcialmente.

CONTRATO DE CONCESIÓN: Es un acuerdo de voluntades para crear una relación jurídica

cuyo objeto consiste en otorgar el privilegio y exclusividad para la explotación y administración
de bienes o servicios públicos.

CONTROL SOCIAL : Es el derecho que tienen las organizaciones e instituciones de la

sociedad civil para conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las políticas
públicas y los procesos participativos de toma de decisiones, así como el acceso a la
información y análisis de los instrumentos de control social y, dado el caso, contribuir a
rectificar errores o evitar actos de corrupción.

DELEGACIÓN DE AUTORIDAD : Es uno de los principios de la organización administrativa.

Significa que los jefes de los niveles superiores delegan la autoridad necesaria a los niveles
inferiores para que puedan tomar decisiones para desempeñar sus funciones o
responsabilidades.

DISTRITO MUNICIPAL : Es la unidad territorial creada mediante ordenanza municipal

conforme a un plan de ordenamiento y desconcentración administrativa de la municipalidad y
del territorio del municipio. El proceso de creación de estas unidades territoriales homogéneas,
llamada distritación municipal, tiene el propósito de desconcentrar la gestión administrativa,
crear un espacio de agregación de demandas para formular planes distritales de desarrollo
municipal, facilitar la participación de las organizaciones de base territoriales y utilizar adecuada
y equitativamente los recursos financieros, técnicos y humanos del municipio. También facilita
el concurso y la gestión de otras instituciones públicas y privadas de desarrollo.

GESTIÓN: Acción y efecto de gestionar, administrar. Cuasicontrato que se origina por el

cuidado de intereses ajenos sin mandato de su dueño.

GOBERNABILIDAD : La gobernabilidad, en el sentido de las bases destinadas a asegurar una

buena gestión de gobierno y una administración gubernamental estable a través del consenso y
la concertación, ha cobrado significativa importancia desde que empezó a consolidarse el
proceso de democratización, particularmente en América Latina donde el sistema democrático
confronta dificultades derivadas de la crisis económica y social.

LEGALIDAD : Legal es lo que se ajusta y se ciñe a la ley, es decir, al ordenamiento legal

vigente en un país. Cuando ese concepto se aplica al régimen político de un país y a la
naturaleza de su gobierno, se hace referencia al que surge y actúa conforme al ordenamiento
constitucional y se sujeta a los preceptos de la Constitución Política del Estado y las leyes de la
República. En contraste, las actuaciones que están al margen del Estado de Derecho
ejecutadas por los gobiernos de facto son ilegales por su mismo origen.
LEGALIDAD URBANÍSTICA : Los bienes de dominio público (calles, parques) y los de uso
público (escuelas, hospitales, mercados, mataderos) son inalienables, inembargables e
imprescriptibles. Por tanto, son nulos todos los actos de disposición arbitraria de esos bienes,
cuya transferencia solo puede realizarse mediante ley de la República.

Los terrenos que pasen al dominio municipal como consecuencia de la aprobación de

urbanizaciones para áreas verdes y equipamiento urbano se destinarán al uso exclusivo
señalado en el plano de acuerdo a las normas de uso del suelo determinadas en el
ordenamiento territorial. Cualquier alteración o cambio de uso serán nulos, con sanciones
penales para los responsables, sean éstos funcionarios públicos o personas particulares.

LEGITIMIDAD : La legitimidad implica la calidad de legítimo, o sea, aquello que es genuino,

verdadero y, además, lícito.

Cuando se hace referencia a la legitimidad de una autoridad, se alude a que su condición y su

calidad de autoridad nacen de la ley y no son producto de la arbitrariedad, la usurpación o la
imposición.

La legitimidad, entendida como un valor de ética social, es la que respalda los actos y las
decisiones de los gobernantes para mandar, la que les confiere sello de autenticidad, al punto
que un consagrado autor de ciencia política dice que la democracia es un sistema legitimador
del ejercicio del poder.

MAPA COMUNAL DE RIESGO : Es una representación topográfica de áreas de una

comunidad en las que se ubican todas las amenazas que existen y la infraestructura que podría
dañarse en caso de lluvias torrenciales o cualquier otra catástrofe natural.

En este mapa se deben ubicar sus límites colocando la zona norte de las comunidades en la
parte superior de la hoja y la zona sur en la parte inferior. Este mapa mostrará los ríos
permanentes y temporales, los lagos, lagunas represas y diques que puedan desbordarse,
montes que podrían incendiarse, cerros inestables, es decir, todo aquello que pueda significar
peligro en caso de un fenómeno natural.

MIGRACIÓN : Es el desplazamiento de personas o de grupos sociales que se trasladan de un

lugar a otro, por causas de carácter económico, cultural, de trabajo o de cualquier otra índole.
También se dan esos desplazamientos por razones políticas o religiosas.

El movimiento migratorio es de dos clases, de adentro hacia afuera, en cuyo caso recibe el
nombre de emigración, o a la inversa, de afuera hacia adentro que se llama inmigración. A
quienes se trasladan en uno u otro sentido genéricamente se los denomina migrantes.

OCUPACIÓN DEL TERRITORIO : Es uno de los componentes del proceso de ordenamiento

territorial y consiste en el fenómeno originado por el asentamiento humano en un espacio
geográfico. La propuesta de ocupación del territorio nacional contiene directrices y patrones de
ocupación, identificando los ejes de desarrollo y localizando las áreas destinadas a las
actividades económicas, donde se construirán las principales estructuras viales, el
equipamiento y la infraestructura básica. Se establece también la jerarquía de los
asentamientos humanos con miras a la regionalización.
ORDEN PÚBLICO : Es el conjunto de condiciones fundamentales de la vida social en una
comunidad jurídicamente organizada. En el marco de un Estado de derecho, el orden público
se sustenta en la aplicación de las leyes. Esas condiciones no pueden ser alteradas por la
voluntad de los individuos o grupos, ni por la aplicación de normas externas.

ORDENAMIENTO TERRITORIAL: Es el proceso de organizar racionalmente el uso, ocupación

y aprovechamiento de las diferentes unidades territoriales de un país en función de sus
características, biofísicas socioeconómicas, culturales, políticas e institucionales para lograr las
condiciones territoriales más convenientes para el desarrollo sostenible.

TERRITORIO El concepto de territorio no solo comprende el suelo, sino que abarca también el
espacio aéreo, el subsuelo y los mares que son las aguas territoriales del Estado al que
pertenecen. El territorio es uno de los elementos constitutivos del Estado, junto con la población
y el poder.

En el aspecto jurídico y político, el territorio es fundamental para la existencia del Estado, para
el desenvolvimiento de sus órganos y la aplicación de las normas que regulan su existencia.

URBANISMO : El urbanismo es el estudio de la evolución, organización, planeamiento y

construcción de las ciudades o urbes; encara la solución de los múltiples problemas de la
planificación urbana de los centros poblados.

El concepto de urbanismo se ha transformado mucho en los últimos 50 años. Por ejemplo, la

planificación urbana, que articula la planificación territorial con la planificación económica, ha
incorporado los elementos medioambientales.

Como el urbanismo encara fundamentalmente la problemática del uso del suelo, es una de las
disciplinas básicas del desarrollo de la sociedad contemporánea, ya que el suelo es el único
recurso que no puede incrementarse.

URBANIZACIÓN : Es el proceso de acondicionar una porción de terreno y prepararla para su

uso urbano, abriendo calles y dotándolas de luz, agua potable y otros servicios. Es el conjunto
de factores implicados en el crecimiento urbano, ajustándose a normas técnico legales
reguladoras de ese proceso.