Primer Parcial de Derecho Tributario

Unidad 1

Concepto de Finanzas Públicas

Las Finanzas Públicas pueden ser definidas como la actividad del Estado encaminada a
obtener ingresos y realizar gastos, a fin de lograr la satisfacción de las necesidades
públicas. Se trata de la función económica que lleva a cabo el sector público para el
cumplimiento de los fines que se propone.
Se vincula directamente con el concepto de escasez, ya que los recursos con los que va a
contar el Estado para satisfacer las necesidades públicas son insuficientes o escasos en
comparación a estas últimas, por lo que deberá de recurrir a diversos criterios para
determinar cuáles de ellas se satisfarán y en qué medida, y cuáles otras quedarán
insatisfechas, relegadas o postergadas en su atención.
Duverger dijo que las Finanzas Públicas son una gigantesca bomba aspirante e impelente,
en la cual la función de los ingresos públicos absorbe rentas de los particulares
(restringiendo el consumo, el ahorro y la inversión del sector privado), para que luego la
función del gasto público los expulse, volcándolos sobre la economía (expandiendo el
consumo, el ahorro y la inversión pero de otra manera). Es decir, que el Estado detrae
recursos de las personas (físicas y/o jurídicas), los administra, y los vuelca a la sociedad
transformados en servicios para satisfacer las necesidades públicas.

Caracteres de las Finanzas Públicas

1. Actividad Sustancialmente Económica: al ocuparse de recursos de naturaleza

económica, ligados por la idea de escasez, ingresos y gastos (ambos últimos
públicos), la actividad financiera estatal es una actividad económica. Los
economistas serán quienes lidien con la escasez de recursos, tratándose de lo que
se conoce como teoría de la manta corta, en la cual si se tapa la cabeza se
destapan los pies y viceversa, es decir, que tendrán la función de asignar los
recursos correctamente en un sector de la sociedad sin desfavorecer o desatender
a otro.
2. Contenido Político: la idea política que se encuentre conduciendo al Estado, será
quien establezca el rumbo de las Finanzas en ese periodo de mandato, pudiendo
ser uno que participe ampliamente y se inmiscuya como actor en el mercado, que
cumpla un rol subsidiario y sólo supla los casos en los que la actividad de los
particulares no llega a brindar una satisfacción o esta es insuficiente, o un punto
medio entre ellas dos.
 3. Contenido Jurídico: la actividad que regula las Finanzas está sujeta a reglas
(normas) de cumplimiento obligatorio que se denominan Derecho Financiero.
4. Posee Aspecto Cuantificable y Contable: como toda actividad económica es
susceptible de ser mensurada y registrada, encargándose de ello la contabilidad
pública, quien registrará, valorará y medirá los movimientos llevados a cabo por el
Estado y sus reparticiones, tanto al momento de obtener los ingresos como al de
realizar sus gastos públicos.
5. Otros Aspectos: pueden ser estudiadas desde otras ciencias como la psicología y la
sociología (analizando las conductas de las personas, individual y colectivamente,
ante los comportamientos financieros que puede adoptar el Estado), la ética
(valorando cada comportamiento del Estado hacia los habitantes, como asimismo
la conducta que estos asumen frente a la actividad financiera estatal), o la teoría
de la organización administrativa y de la Administración (requiere tanto de un
conjunto de personas que la lleven a cabo, como de instituciones y de
procedimientos que las enmarquen y regulen, no sólo pensadas desde un punto de
vista jurídico (norma positiva), sino desde la perspectiva que brinda la forma de
organizar los recursos disponibles para conseguir los mejores resultados posibles).

Diferencias entre la Actividad Financiera Privada y la Pública

Las Finanzas Privadas son estudiadas por la Ciencia Económica (en especial por la
microeconomía), con la lupa en el comportamiento individual de las personas o grupos
parciales de ellas. Las Finanzas Públicas estudian la forma en la que el Estado cubre la
satisfacción de las necesidades públicas. Estas dos poseen diferencias tales como:

a) El Estado, sujeto de carácter público, tiene como característica su duración en el

tiempo, su indefectibilidad, que lo distingue de la transitoriedad de la vida de las
personas físicas que son mortales. El primero no puede quebrar y ser liquidado su
patrimonio y disuelta su personalidad, sino que continúa existiendo sea cual fuere
su situación económica concreta. Tampoco deja de existir, a menos que sea
absorbido por otra nación, o de lugar a una nueva.
b) El Estado carece de ánimo de lucro, teniendo toda su potencialidad económica
dirigida al cumplimiento de sus objetivos, públicos por definición, mientras que los
privados buscan el beneficio, la posibilidad de ser capaces de ahorrar.
c) El Estado primero delimita sus objetivos a cumplir (necesidades que se van a
satisfacer), y luego busca las fuentes para su financiamiento (recursos o ingresos
públicos), mientras que los privados tienen su potencialidad económica, su
capacidad de gastar y de ahorrar delimitada por sus ingresos.
d) La actividad financiera del Estado tiene una notable influencia en los mercados de
la economía nacional. El nivel de actividad privada pone ciertos condicionamientos
 a la actividad financiera del Estado, ya que los recursos públicos se nutren de los
particulares.
e) Las Finanzas Públicas deben basarse en criterios de justicia para el reparto de las
cargas que importa la cobertura del gasto público.
f) El Estado debe respetar el principio de legalidad (su actuar se basa en una ley
preexistente), y de representación democrática (es llevado a cabo por personas
electas por el pueblo mediante un sistema determinado previamente), mientras
que la actividad privada puede ser llevada a cabo por la sucesión de diversos
miembros de la familia o comandada por el directorio de la empresa.
g) El Estado posee el monopolio de la fuerza pública, con la cual no sólo defiende a
los habitantes de los enemigos externos, sino también regula las relaciones entre
aquellos, sea para castigar las conductas que se consideran delictivas, como
también para hacer cumplir las obligaciones establecidas legal o voluntariamente.
No implica que un grupo privado no pueda ejercer legalmente la coacción, pero
ella partirá de la aceptación voluntaria de sus integrantes.
h) El Estado abarca un conjunto de normas que se aplican sobre un territorio, y
comprende a la totalidad del colectivo de personas y cosas allí ubicadas.
i) El Estado cuenta con una división territorial en nación, provincia y municipalidades,
y de poderes en judicial, ejecutivo y legislativo, cosa que no se replica en los
privados.
j) Los fines del Estado son de variada naturaleza, mientras que los privados son
concretos.

La Economía Nacional. El Sector Público y el Sector Privado. Sus Actores

El agente económico público por excelencia es el Estado. Los agentes privados son los
restantes actores económicos, divididos entre las unidades de producción (empresas) y de
consumo (familias). En los diversos mercados operan influyéndose recíprocamente ambos
tipos de actores, teniendo estos como extremos económicos, políticos e ideológicos los
siguientes:

 Economía de Libre Mercado: el conjunto de mercados es completamente libre de

la injerencia estatal (limitada a ciertas regulaciones mínimas imprescindibles para
mantener activo cada mercado), en los cuales la asignación de recursos viene dada
por la confluencia de las decisiones de producción, de compra venta de empresas y
de familias. El Estado no actúa como agente económico, sino como un árbitro de la
actividad económica privada, ejerciendo lo que se denomina como poder de
policía, que es la facultad de delimitar los Derechos Humanos para hacerlos
compatibles con el bien común. Se sustenta esta posición en la existencia de una
mano invisible que regula toda la actividad económica del hombre, llevando sola la
 consecución de resultados óptimos, a la vez que la actuación del Estado se valora
negativamente, ya que no puede intervenir efectiva y benéficamente sustituyendo
o condicionando todas las enormes cantidades de decisiones de producción y de
consumo que adoptan los individuos.
 Economía Controlada Centralmente: cuenta con un fuerte control estatal, donde
todas las decisiones de asignación de recursos se ven influidas y controladas por
las autoridades estatales; las empresas y familias producen y consumen como se
les ordena, a la vez que el Estado tiene una participación activa en la producción de
bienes y de servicios que se transan en los mercados. Se piensa que la mano
invisible no es efectiva o bien que si lo es pero a un inaceptable largo plazo,
causando sufrimiento y padecimiento durante ese ajuste automático. Por eso, el
Estado debe sustituir a los privados en determinadas circunstancias, no sólo
regulando los mercados de manera profunda, sino interviniendo como actor
principal.

El Estado

Es una asociación humana cuyo objetivo es procurar el bien común y el perfeccionamiento

de la vida en sociedad. No hay un origen consensuado acerca de su origen, pero hay dos
teorías contrapuestas: la contractualista (el Estado surge por la voluntad de los individuos
expresada a través de un contrato social) y los que tienen el acento puesto en la coerción.

Rasgos que Delimitan al Estado como Agente Económico

1. Su norma de conducta en materia económica no es la maximización de la

utilidad o del beneficio, sino que se busca la estabilidad económica, la eficiencia
en la asignación de recursos, la distribución apropiada de la renta, la promoción
del desarrollo económico armónico del país. Estos objetivos deberán
coordinarse entre sí, tarea que no siempre es posible dado que a veces ellos
entran en contradicción.
2. El Estado además de estar en el mercado como productor o consumidor, puede
recurrir a la coerción para lograr sus objetivos, mientras que los privados han de
procurárselos mediante el sistema de precios del mercado.
3. El sector privado engloba una enorme cantidad de unidades de consumo y de
producción, que son independientes entre sí, de diversos tamaños, pero que en
muy pocos casos adquieren proporciones gigantes (ej: corporaciones
empresarias). En cambio, el sector público corresponde solo a un actor que es el
Estado, que si bien puede estar subdividido en niveles y corporaciones, su
actuación es homogénea y se considera conjunta.
El Estado y sus Divisiones

 Federal: nación, provincias y CABA, y municipios.

 Republicana: poder ejecutivo, legislativo y judicial.
 Funcional o personal: organismos autónomos del Estado (AFIP, ANSES) cuyo único
cliente sería el Estado, y empresas y sociedades del Estado que se basan en
criterios políticos y sociales, por lo que se encuentran fuera del sistema de precios
impuesto por el mercado.

Actores del Sector Privado

Dentro de este se hallan las empresas (unidades de producción) y las familias (unidades de
consumo). Las empresas son explotaciones comerciales, financieras o industriales, cuya
propiedad pertenece a los particulares (físicos o jurídicos), que son las que toman las
decisiones de producción correspondientes, y quienes obtienen ganancias o pierden el
capital puesto en juego; se rigen por el sistema de precios que impone el mercado, y
buscan obtener el mayor beneficio posible. Las familias se rigen por el sistema de precios
del mercado, operan en él, y buscan maximizar la utilidad de sus salarios para consumir
los bienes y servicios que necesiten empleando la menor cantidad de dinero posible para
así poder ahorrar o expandir su capacidad de consumo.

Concepto de Necesidades Públicas

La actividad financiera estatal, como toda actividad económica, está regida por el criterio
de la escasez, y ello implica tener que escoger entre diversas necesidades humanas para
ver cuáles de ellas se satisfarán y cuáles no, debido a que los recursos son insuficientes
para atender a todas al mismo tiempo y en su máximo nivel.
Todos los seres humanos tienen necesidades, y aunque estas sean comunes a todos
(como el alimento), son individuales en el sentido de que cada uno de ellos las
experimenta y las sufre por sí. Podrá haber algunas que son sentidas por algunos hombres
y no por otros (inclinación artística), pero respecto de quienes la sienten, es propia e
individual.
La discusión financiera es si la satisfacción se deja librada a cada individuo (que debe
recurrir al mercado para hacerlo, actuando a través del sistema de precios), o si su
cobertura se brinda a través del Estado, de manera pública.
García Villarejo y Salinas Sánchez establecen tres pasos para arribar al concepto de
necesidad:

De la actividad humana a la actividad económica: la actividad humana es toda

actividad del hombre, mientras que la actividad económica es un tipo particular de
 ella. Por eso, el punto de partida es que la actividad del hombre, produce el
problema de escasez.
La actividad económica es el aspecto de la actividad humana en el que se introduce
la utilización de medios escasos (bienes económicos) y susceptibles de usos
alternativos para conseguir fines diversos, para satisfacer ciertas necesidades u
objetivos.
De las necesidades humanas al las del grupo público: la necesidad humana es una
sensación de insatisfacción por algo y un deseo de alcanzar esa satisfacción, de
cubrir tal necesidad. Si confluye el problema de la escasez (pues los medios para
satisfacer la necesidad son escasos), se habla de necesidades económicas.
Seligman realizó una categorización de las necesidades en tres tipos:
1. Necesidades separadas: el hombre las satisface mediante acciones
independientes, llevadas a cabo aisladamente y sin relacionarse con otras
personas (ej: naufrago).
2. Necesidades recíprocas: el hombre lleva a cabo su accionar en
colaboración voluntaria con otros, por medio del intercambio (ej: uno
pesca y el otro cultiva, y se intercambian productos).
3. Necesidades comunes o colectivas: se recurre a la asociación con otros
para satisfacer necesidades. La actividad económica pierde el carácter
individual para ser asociada. La necesidad comúnmente sentida puede ser
cubierta por medio de esa actividad asociada.
Críticas a esta clasificación: primero que la adjetivación no hace referencia
a las necesidades, sino a las formas de resolverlas.
Seligman dijo que la diferencia entre los tipos es relativa, porque como las
tres tienen naturaleza individual, la diferencia es circunstancial, y a lo largo
del tiempo la misma necesidad puede pasar de ser satisfecha mediante
acciones independientes a serlo por medio de asociación
De la actividad económica del grupo público a la teoría de la Hacienda Pública: la
actividad que desarrolla el grupo público, desde el punto de vista de la escasez,
implica el empleo de medios escasos, susceptibles de usos alternativos, para
satisfacer necesidades colectivas. Precisamente es a tal actividad económica a la
que se llama actividad financiera o Finanzas Públicas.

Desde un principio, necesidad pública se identifica con tarea o cometido estatal, ya que
toda la actividad del Estado está dirigida a cumplir con fines públicos, los que buscan el
bienestar de la población a su cargo.
Dependerá de la idea de Estado que se tenga la mayor o menor cantidad de necesidades
de los hombres que se estime que el Estado debe asegurar su satisfacción, y ellas serán las
consideradas necesidades públicas, y a su respecto se ha de dirigir la actividad financiera
estatal, para conseguir los recursos que, empleados como gasto público luego, permitan
cubrirlas.
En otras palabras, las necesidades públicas no son una categoría apriorísticamente
determinada, sino que son la que los Estados definen como tales en un momento
determinado, y para una situación dada. El Estado será el encargado de asumir la
necesidad pública, donde luego debe transformarla en una norma o ley, reglamentarla y
asignarle una partida en el presupuesto para poder empezar a satisfacerla.
Posteriormente puede llegar un nuevo gobierno que no considere alguna necesidad como
pública y dejarla de lado, como fue el ejemplo del fútbol para todos en Argentina.
Las necesidades públicas actualmente en Argentina son los servicios básicos como el agua,
el gas, la salud, la educación, la seguridad, entre otros. Sin embargo, no todos los Estados
contemplan las mismas necesidades como públicas, siendo el ejemplo EEUU que no
cuenta con servicio de salud público.

Planificación Económica

Fonrouge dice que para la realización de sus objetivos, el Estado debe coordinar su
actividad económica y financiera.
La experiencia de la URSS, con una economía completa e íntegramente dirigida desde el
centro, mostró ciertos logros y la consecución de importantes objetivos mediante la
planificación económica. Desde allí fue replicada por los demás Estados, donde la
planificación dependía de si se trataba de un Estado amplio o más acotado, siendo más
grande o más chica.
La planificación económica expone de manera expresa cuales son las ideas subyacentes
de un gobierno (qué quiere lograr) y las vías y mecanismos mediante los cuales considera
que ello puede efectivamente conseguirse (cómo obtenerlo). La planificación es elemental
para establecer las metas a conseguir, coordinar los medios puestos en marcha y evaluar
los resultados conseguidos e implica contar con una burocracia encargada de hacer el
plan, ejecutarlo y evaluarlo.
En Argentina existieron varios planes económicos tales como el plan primavera, el plan
austral y la convertibilidad.
La planificación puede clasificarse en varias clases:

 Según el sector político afectado: puede abarcar la actividad del sector público
(comprende la actividad del Estado, decidida, dirigida y ejecutada por él) o del
privado (importa concebir hacia qué lugar se desea que se dirija el empresario
nacional, e implementar políticas económicas de fomento de las actividades que se
consideren convenientes, básicas o prioritarias, como desincentivar aquellas ramas
de la economía que se desee reconvertir, aminorar o eliminar). Debería existir una
adecuada articulación entre las medidas a tomar por el sector público y las que
 tome el sector privado, a fin de promover la actividad productiva, inversora, de
ahorro, por parte de empresas e individuos.
 Según el ámbito geográfico: será nacional, si abarca toda la extensión del
territorio nacional o bien regional, si se limita a una porción de este. También,
podría adoptarse esta, según el sujeto activo de la actividad planificadora, sea
Estado nacional o provincial.
 Según su alcance temporal: será a largo plazo (el objetivo se puede conseguir más
allá de los 10 años desde su implementación), a mediano plazo (abarca un plazo
mayor a un año pero inferior a los 10, donde generalmente rondan los 4 o 5) y a
corto plazo (anual o menor a un año).
 Según el sector económico afectado: general (comprende a todo el mercado) o
sectoriales (afecta a determinados sectores del quehacer económico).
 Totalitaria, liberal y democrática: la primera es absoluta como la de la URSS y los
países satélites; la segunda, es aquella en la que no hay gran coordinación entre el
Estado y la actividad privada; la última, es en la que se coordina el sector público y
el sector privado sin llegar a ninguna de las dos anteriores.

Historia de las Finanzas Públicas y del Pensamiento Financiero

En la antigüedad y la edad media, había escasa actividad financiera, siendo la actividad

bélica el único asunto público, ya que la salud y educación eran llevadas a cabo por los
privados, principalmente instituciones religiosas.
En la edad moderna surgen los Estados Nacionales, apareciendo el ejército permanente y
la burocracia estatal, que generaban gasto público, por lo que se impusieron cargas según
las categorías tributarias, para poder hacerle frente.

Finanzas Públicas Liberales

Se corresponden con la política llevada cabo por el Estado gendarme, y la utilización por
este de un poder de policía restringido. Se parte de la premisa de que la iniciativa privada
es económica, y hasta moralmente superior a la del Estado, por lo que la intervención de
éste ha de darse en lo que sea imprescindible e irremplazable, como la defensa, la
seguridad, la administración de justicia, etc.
Su principal referente fue Adam Smith, y su sustrato ideológico era la individualidad y la
libertad del hombre, que no debe ser coartada por el Estado, como reacción frente a la
opresión que las autoridades del viejo régimen habían ejercido sobre la población.
El Estado actuando como gendarme, ha de limitarse al papel de árbitro de las disputas y
custodio del orden establecido, sin intervenir, sin alterar con su actividad las posiciones
relativas de los diversos individuos. Era la libertad más amplia y el principio de la
competencia los elementos que brindaban el bienestar a la sociedad, con el automatismo
del mercado en el cual existía una mano invisible que lo regulaba, y donde cada uno
buscaba su propio beneficio, lográndose un equilibrio virtuoso con el juego de las reglas
de la oferta y la demanda. El funcionamiento del mercado era óptimo, y la distribución de
los recursos y de la renta era lo más justa posible.
Para estos existía un paralelismo entre las Finanzas Públicas y las privadas, rigiendo ambas
por el principio de beneficio. Por lo tanto, para ellos los impuestos detraían energía
económica del sector privado, y se empleaban en el gasto público que era improductivo,
por lo que la presión fiscal era baja, donde la carga impositiva debía ser justa. Por eso, el
impuesto era neutral, debía dejar a la persona que lo pagaba en la misma situación que
antes de hacerlo.
El endeudamiento público solo se utilizaba de manera extraordinaria, en casos de
emergencia nacional, situaciones de guerra o catástrofe.
Por último, el presupuesto debía ser equilibrado, ya que los gastos públicos debían
solventarse con los recursos genuinos del Estado (tributos y patrimonio). Tanto el déficit
como el superávit fueron vistos como situaciones que debían corregirse.

Finanzas Públicas Intervencionistas

Luego de la crisis de 1929, aparece una nueva ideología pregonada por Keynes, que no
busca alterar el sistema económico de base liberal (la propiedad privada de los medios de
producción), sino mitigar o atenuar sus efectos. No se pretender controlar la economía,
sino vigilar su desarrollo, impulsara y atemperar los efectos negativos.
El Estado empieza a desarrollar un componente social al asumir tareas relativas a la
seguridad social, el fomento del empleo, la cobertura de las contingencias ante la falta de
trabajo, ante las enfermedades, etc.
El Estado empieza a satisfacer necesidades sociales en lo atinente a sus funciones
anteriores como seguridad, defensa, justicia, adhiriendo salud, educación, y tomando las
riendas de la economía.
El intervencionismo en la economía otorga un papel activo al Estado, que deja de ser mero
árbitro para ser jugador en el mercado. El impuesto deja de ser neutral como en el
liberalismo, comenzando a ser una herramienta extrafiscal de política económica,
gravando para desalentar y desgravando para incrementar. También retomó la idea de
que la actividad financiera del Estado toma recursos de las clases más pudientes para
transferirlos, vía servicios y prestaciones, hacia los que menos tienen.
El Estado interviene, tanto para lograr la estabilidad económica como para fomentar el
desarrollo y el crecimiento. Cuida la plena ocupación de los factores productivos (capital y
trabajo), y la redistribución más justa de la renta. Aumenta el gasto público, que tiene un
fin de fomento económico.
Por último, el presupuesto dejó de ser equilibrado, buscando que la actividad financiera
actuase de manera contracíclica: atenuando el ciclo económico cuando es expansivo
(presupuesto superavitario) y compensándolo de manera positiva en ciclos depresivos.

Finanzas Públicas Socialistas

Suponen un cambio en el régimen jurídico y político con relación a los demás sistemas: no
hay propiedad privada de los medios de producción. Casi todo es actividad del Estado, por
lo que carece de sentido diferenciar entre actividad financiera pública y privada.
Tanto la producción, como la provisión de bienes y servicios son determinadas por el
Estado. El empleo privado productivo no existe, ya que sólo el Estado produce.
Su mayor exponente fue Karl Marx, y se llevó a cabo durante la existencia de la URSS.

Actualidad

En la actualidad, la mayoría de los países son intervencionistas, exceptuando EEUU y Hong

Kong que son liberales, mientras que China, Cuba, Corea del Norte y Bielorrusia que son
socialistas, lo que demuestra que en el mundo los Estados tienen gran injerencia en la
economía, pero sin ser extremistas.

Lineamientos de la Doctrina Social de la Iglesia Católica

El Rerum Novarum de León XIII de 1891, dejó en claro el interés de la Iglesia por lograr
una reforma social, pronunciándose a favor del gremialismo laboral, del descanso
dominical, de poner un límite al horario del trabajo diario, de prohibir el trabajo infantil y
proteger a la mujer trabajadora, de establece un salario mínimo justo, y de encarar obras
de previsión social. Este planteó la función social de la propiedad, teniendo una postura
entre el liberalismo y el socialismo.
Andrejín y Braccia dicen que hay tres conceptos que gravitan preponderantemente en la
doctrina papal: persona (ser humano creado a imagen y semejanza de Dios, posee una
dignidad única que debe ser respetada en las sociedades justas), comunidad (la persona es
un ser sociable que se integra a la vida en conjunto, tanto en la familia, las asociaciones
intermedias, la Iglesia y el Estado), y bien común (importa el bien de todos los habitantes
del país). Estos tres dan fundamento al Estado, que como comunidad política y autoridad,
debe buscar y ser garantía del bien común.
El Estado debe regirse por el principio de subsidiariedad, que por estar al servicio de sus
miembros, debe intervenir en la actividad privada o dejar de hacerlo según se lo pidan sus
ciudadanos. El Estado no ha de realizar lo que puedan las personas y las asociaciones
intermedias, ya que la actividad económica busca el incremento de la riqueza de estos.
Por último, en cuanto a política fiscal, existe un principio que obliga a todos los miembros
de una comunidad a contribuir, de acuerdo con sus posibilidades, para la cobertura de las
necesidades que hacen a la organización social.
Unidad 2

Concepto de Derecho Financiero

El Derecho Financiero es la porción del ordenamiento jurídico de un Estado, conformado

por normas de Derecho Público, que se ocupa de organizar los recursos financieros que
constituyen la Hacienda Pública (el tesoro) de ese Estado, regulando los procedimientos
para el establecimiento y percepción de los ingresos públicos, y para la programación y
realización de los gastos públicos. También, puede ser definido como el aspecto jurídico
del fenómeno financiero estatal, de las Finanzas Públicas.
Dentro de este se haya el Derecho Presupuestario, las normas relativas a la regulación de
los recursos públicos, sobre el gasto público, y el Derecho Tributario.

La Hacienda Pública. Aspectos Estáticos y Dinámicos del Concepto

La Hacienda Pública puede tomarse como un sinónimo del Tesoro Público, y definirse
como la caja estatal, es decir, el conjunto de derechos y obligaciones pecuniarias que
posee el Estado.
Esta noción ofrece un punto de vista estático, ya que hace alusión al conjunto de derechos
y obligaciones (patrimonio) de contenido económico (o traducible en moneda) que
corresponden al Estado.
El Estado puede obtener financiamiento de tres fuentes fundamentales: a) los tributos; b)
el crédito público; c) la explotación del patrimonio estatal. La voluntad del ciudadano no
es relevante en el caso de los tributos, pero sí en el caso del crédito público y de la
explotación del patrimonio estatal.
Por otro lado, el Estado ha de realizar ciertos gastos, motivo por el cual esas obligaciones
de contenido económico lo convierten en deudor.
Al Derecho Financiero le importa el conjunto de normas que regulan las obligaciones
económicas (monetarias) que determinan una alteración en la composición de la Hacienda
Pública, relegando las obligaciones que no son dinerarias.
Desde un punto de vista dinámico, la Hacienda Pública le interesa al Derecho Financiero,
en cuanto estudia los procedimientos por medio de los cuales se gestionan los ingresos y
los gastos públicos. Es decir, los mecanismos jurídicos y contables mediante los cuales los
derechos y las obligaciones se transforman en ingresos o en erogaciones, como también
las normas relativas al control de su cumplimiento.
El presupuesto estatal es la norma que se ocupa de la fijación de los gastos públicos y de
la estimación de los ingresos públicos del ejercicio financiero que se trate.
El Derecho Financiero ha de estudiar los principios o reglas que rigen la confección y
ejecución del presupuesto, entendiendo por éstos tanto los principios de carácter técnico
como los que persiguen el cumplimiento de la justicia. También ha de dar acabada cuenta
de los procedimientos administrativos por los que se aprueban, ejecutan y controlan las
decisiones sobre el empleo de los recursos públicos.

Aclaraciones sobre el Contenido del Derecho Financiero

Se discute si los ingresos derivados del patrimonio estatal, los obtenidos por la aplicación
de sanciones pecuniarias, los relativos a la circulación fiduciaria y a la acuñación de
moneda, y los producidos por la actividad industrial, mercantil o de servicios de ciertos
emprendimientos empresariales del Estado forman parte del Derecho Financiero. Los que
opinan que no pertenecen, señalan que aunque se producen ciertos ingresos para el
Estado, no tienen por fin primordial tal tarea puesto que el interés jurídico tutelado no es
el financiero, tratándose de un ingreso para el Estado de manera ocasional.

1. Sanciones Pecuniarias: son sanciones civiles de carácter reparador (intereses

resarcitorios) o penales, con un claro componente de castigo (por delitos penales o
infracciones administrativas como las multas, astreintes, etc.). Por un lado se dice
que no forman parte del Derecho Financiero porque el interés jurídicamente
tutelado por las normas que establecen las sanciones no es recaudar, sino reprimir
o castigar, aunque se trate de un ingreso de carácter público. Por el otro lado, se
dice que forma parte del Derecho Financiero, especialmente las multas derivadas
de infracciones a las normas tributarias, porque pone de relieve que se aplican los
principios garantistas del Derecho Penal, y que su razón de ser no es puramente
recaudatoria; es decir, que una vez prevista la pena, y aplicada en el caso concreto,
lo relativo a la gestión de cobro como el destino del ingreso dinerario es propio de
este Derecho.
2. Normas sobre Circulación Monetaria y Acuñación de Moneda: quienes niegan su
pertenencia, señalan que estas normas se centran en regular la política monetaria
del Estado, sin interesarse en la eventual obtención de ingresos. La oposición dice
que aunque sea un acto manifiesto de política monetaria, el Derecho Financiero
regulará la posible existencia de un ingreso público, dado por la emisión monetaria
como por las regalías de la acuñación de moneda.
3. Normas sobre la Gestión de los Bienes Patrimoniales: quienes niegan, dicen que
no se busca la obtención de bienes dinerarios, por el contrario, atiende la gestión
del patrimonio estatal. La perspectiva contraria dice que la gestión de estos bienes
se suele realizar, en cuanto al cobro de los ingresos que producen, mediante los
mismos órganos que la administración financiera estatal.
4. Normas que Regulan la Actividad Mercantil e Industrial de los Entes Públicos: las
normas que la regulan son de Derecho Privado o Administrativo. Al Derecho
Financiero le puede interesar el resultado económico de esta actividad, sea
positivo o negativo para el Estado, o bien
Método de Estudio del Derecho Financiero

El método de estudio es el jurídico, tal como corresponde hacerlo con todo el

ordenamiento jurídico, tomando en consideración los requerimientos de la lógica jurídica
(deóntica), respetar los principios jurídicos y constitucionales que lo rigen, y elaborar
conceptos de acuerdo con esas exigencias.

Relación del Derecho Financiero con Otras Disciplinas

I. Derecho Administrativo: todos los institutos del Derecho Financiero (deuda,

tributo por ejemplo), precisan para su aplicación de una serie de procedimientos
administrativos.
II. Derecho Constitucional: los principios básicos del Derecho Financiero están en la
Constitución de cada Estado. El Derecho Constitucional nació de la mano al
Financiero, ya que las instituciones de carácter parlamentario, como contrapeso a
la monarquía primero, y a los ejecutivos después, nacieron vinculadas con las
necesidades fiscales.
III. Derecho Penal: se aplican sus principios, con matices, al ordenamiento
administrativo sancionador relativo a las normas financieras. Lo mismo ocurre con
los delitos vinculados a los ingresos públicos, en los que se necesita considerar los
conceptos del Derecho Financiero.
IV. Derecho Procesal: cuando las relaciones creadas por medio de los ingresos y de los
gastos públicos ocasionen conflictos que deban resolver los jueces, habrá que
recurrir a dichas normas para resolver los pleitos.
V. Derecho Internacional Público: hay organizaciones supranacionales como la UE o
MERCOSUR, que tienen incidencia en la armonización de ciertas instituciones
financieras como las aduanas, los impuestos indirectos, etc. También, pertenecen a
esta rama los Tratados firmados entre los Estados sobre materia financiera.
VI. Derecho Civil: tantos sus institutos básicos, como la Teoría General del Derecho,
son aplicables al ordenamiento financiero.
VII. Derecho Comercial: no sólo el Derecho Comercial avanza en el Financiero, sino
que este tendrá que reaccionar frente a las nuevas creaciones del Derecho
Comercial para gravarlas, en caso de ser necesario, por elementales
consideraciones del principio de generalidad.
VIII. Derecho Laboral: en lo referente a los aportes sociales que debe realizar el
empleador al trabajador.

Fuentes Normativas del Derecho Financiero

1) La Constitución Nacional: es la primera fuente, y en el caso argentino contiene una
enorme cantidad de normas de relevancia financiera. Cada competencia que se
otorga al Estado importa un costo para su realización, por lo que implícitamente se
está asignándose una potestad de gasto en el cumplimiento del cometido.
Dada la organización federal del Estado que se fija en el Art.1 CN: “La Nación
Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal,
según la establece la presente Constitución”, ha de verse que el Derecho
Financiero argentino está compuesto por normas federales y locales.
El Art.4 CN: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos
del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y
exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la
renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente
a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de
crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para
empresas de utilidad nacional”; Art.16 CN: “La Nación Argentina no admite
prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: No hay en ella fueros personales ni
títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los
empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y
de las cargas públicas”; Art.17 CN: “La propiedad es inviolable, y ningún habitante
de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley.
La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y
previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se
expresan en el art. 4°. Ningún servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o
de sentencia fundada en ley. Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su
obra, invento o descubrimiento, por el término que le acuerde la ley. La
confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código Penal Argentino.
Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna
especie”; Art.52 CN: “A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la
iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas”; Art.75 inc.
1: “Corresponde al Congreso: Legislar en materia aduanera. Establecer los
derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre
las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación”; Art.75 inc. 2: “Imponer
contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien
general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones,
garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la
Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como
Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada
unilateralmente, ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá
transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación
de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la
provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal
federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido
en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación
de todas las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en su composición”; Art.75 inc.
3: “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por
tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara”; Art.75 inc. 18: “Proveer lo
conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las
provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y
universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional,
la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales
extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos
fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”;
Art.121 CN: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por
pactos especiales al tiempo de su incorporación”, son aquellos que hablan acerca
del poder tributario.
El Art.75 inc.4: “Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación”, y el Art.75
inc.7: “Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”, refieren al
crédito público.
El Art.75 inc.8: “Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer
párrafo del inc. 2 de este Artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de
recursos de la Administración Nacional, en base al programa general de gobierno y
al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”, y el
Art.100 inc.6: “Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante
 el Congreso de la Nación, le corresponde: Enviar al Congreso los proyectos de Ley
de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de
gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo”, tratan el presupuesto.
El Art.99 inc.10: “El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o
presupuesto de gastos Nacionales”, y el Art.100 inc.7: “Hacer recaudar las rentas
de la Nación y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional”, tratan sobre renta
pública.
2) La Ley, los DNU, y los Tratados Internacionales: la Constitución establece el
principio de legalidad en materia tributaria, como de la reserva de ley en materia
presupuestaria, que importa la necesidad de una ley formal que autorice el gasto a
realizar.
La ley es la norma emanada del Congreso Nacional, respetando los lineamientos
impuestos por la Constitución Nacional. También, las homólogas de las respectivas
constituciones provinciales, en cuanto normas emanadas de sus legislaturas con
forma y rango de ley.
Los Decretos de Necesidad y Urgencia, están previstos en el Art.99 inc.3 CN: “El
Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los
partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los
que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros”, existiendo el principio de
reserva de ley, mediante el cual el Congreso de la Nación sólo tiene potestad de
legislar en materia financiera y tributaria, imposibilitando que se haga por medio
de DNU.
Los tratados internacionales, una vez ratificados por el Congreso Nacional, se
convierten en leyes y tienen validez con la misma jerarquía, a excepción de
aquellos que tiene jerarquía constitucional por el Art.75 inc. 22 CN.
En el Derecho Interno, son relevantes también los convenios interjurisdiccionales
en materia, como la ley de coparticipación federal de impuestos (ley federal que
establece la forma en que se distribuirá la recaudación de ciertos impuestos de la
nación entre ella y las provincias que adhieran a su mecanismo mediante una ley
de su legislatura), y el Convenio Multilateral (pacto interprovincial, ratificado por
ley de todas las provincias y de la CABA, a fin de establecer pautas para distribuir la
 base imponible del impuesto local sobre los ingresos brutos entre todas aquellas
jurisdicciones en las cuales el contribuyente desarrolle su actividad).
3) Reglamentos: el Art.99 inc.1: “El Presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones: Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable
político de la administración general del país”, e inc.2: ” Expide las instrucciones y
reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”, habilitan al
PEN para dictar reglamentos.
Por una parte, el PEN tiene la facultad de reglamentar leyes, entre ellas las
tributarias. El reglamento no puede desvirtuar lo dispuesto por la ley ni
contradecirla, y su capacidad de completarla está destinada al detalle, sin alterar
su espíritu, como dispone la Constitución.
Por otra parte, el PEN ha de dictar reglamentos autónomos, en el ejercicio de
competencias propias otorgadas por la Constitución. En materia financiera posee
la atribución de recaudar las rentas de la Nación, por lo que los reglamentos son la
herramienta natural para disponer la forma de pago, lugares de pago, las
condiciones, los formularios, etc.
En tal sentido, cobran relevancia los reglamentos emanados de los organismos de
administración tributaria (AFIP), que se suelen denominar resoluciones generales,
sujetas a la ley y subordinadas a los decretos del PEN y demás reglamentos de
jerarquía superior. Por medio de esas resoluciones generales, la Administración
Fiscal regula los pormenores de su función, a fin de organizar la forma de ejercer
sus tareas y el cumplimiento de los deberes formales por parte de los ciudadanos y
demás habitantes. Aquí aparecen también las disposiciones del Banco Central o del
Ministerio de Economía.
Es frecuente que la Administración Fiscal (nacional o provincial) dicte instrucciones
o circulares, que son normas internas, cuyos destinatarios son los propios
funcionarios, que reciben órdenes normativizadas, ya que están sujetas al deber de
disciplina en virtud de la relación jerárquica que vertebra al cuerpo administrativo.
Aunque estas instrucciones no obligan a los particulares, si éstos se ven
perjudicados pueden denunciar ante los órganos superiores el incumplimiento y
las omisiones en la que incurran los funcionarios en el ejercicio de sus tareas.
Por último, en materia financiera también son importantes las disposiciones del
jefe de gabinete, ya que pone en práctica y acción el presupuesto nacional.
4) Los Actos Administrativos Singulares con Relevancia Financiera: son los actos
administrativos que produce el Estado, en los que ordena pagos, fija su pretensión
tributaria, liquida un impuesto, impugna una declaración jurada, etc. Son normas
particulares cuyo destinatario es una persona en concreto, donde su propia esfera
 patrimonial se verá afectada positiva o negativamente, según sea acreedor o
deudor del Estado.
5) La Jurisprudencia y Doctrina: la jurisprudencia es fuente de derecho en sentido de
normas individuales: cada sentencia es una norma singular que obliga a las partes
del litigio. Sin embargo, dejando de lado los fallos plenarios, la jurisprudencia no
genera una norma que obligue fuera del juicio en el que fue vertida, por lo
contrario, la norma es la fuente que resuelve el conflicto.
La doctrina de autores tampoco es fuente normativa, aunque puede ser una
herramienta útil para entender el sentido de algunas normas, sobre todo teniendo
en cuenta que el legislador no siempre es preciso. Una corriente doctrinaria y su
pensamiento, generarán la creación de una ley, y esa será la fuente.
6) Costumbre: los usos y costumbres no son fuente de Derecho, tratándose de
cuestiones de Derecho Público. La ley es aquella que remite a los usos y
costumbres, siendo esta la fuente.

Autonomía del Derecho Financiero

La actividad financiera tiene una naturaleza compleja, ya que es económica, política,

jurídica y contable a la vez, pudiendo tener aristas psicológicas y sociológicas también.
Se cree que los múltiples aspectos que posee la Hacienda Pública como objeto de
conocimiento, debe ser asumida por diversas ciencias, ocupándose cada una de aquella
que le compete.
El derecho puede tomar como objeto de conocimiento la actividad financiera, pero debe
circunscribirse a estudiar el aspecto que le corresponde, es decir, su ordenación jurídica, la
porción del ordenamiento que la regula, aplicando su propio método científico.

Programa Constitucional. Regulaciones. Principios. Derechos. Garantías

El programa constitucional hace referencia a los fines, valores y objetivos que persigue
una determinada Constitución. Este programa no es ni previo ni externo a la norma
constitucional, sino que se encuentra dentro de ella, a pesar de no estar escrito como tal.

Aspectos Constitucionales de la Función Ingreso-Gasto

El Derecho Financiero al ocuparse de los ingresos públicos y de su aplicación a los gastos

públicos, es redistributivo, y su eje central son los problemas del empleo de los ingresos
tributarios, es decir, los gastos públicos.
La ordenación jurídica constitucional del Derecho Financiero lleva a un enfoque total y
unitario del fenómeno financiero, como un proceso de interdependencia de ingresos y
gastos públicos. Si se llega a determinar esta interrelación como esencial, se concluye la
autonomía científica de esta.
Fuentes Quintana dice que el gasto público requiere la concreción de la justicia, y que el
problema es el carácter político de las decisiones presupuestarias: qué necesidades se
cubren, en qué medida, con qué condiciones y en qué circunstancias. Ante esto, Rodríguez
Bereijo dice que el problema no es discutir si el gasto público está sujeto a límites o
deberes jurídicos porque lo está, sino: a) demostrar cuando una decisión de un legislador
sobre gasto público es inconstitucional; b) establecer mecanismos de tutela para
garantizar a los ciudadanos el cumplimiento por parte del Estado del deber de perseguir
fines públicos.

Naturaleza del Gasto Público

La Hacienda Pública tiene flujos de salida (gastos públicos) con el fin de aplicar los ingresos
obtenidos (ingresos públicos) a la realización de las diferentes funciones que el Estado
debe cumplir. Tales egresos dinerarios asumen la forma de obligaciones, a través de las
cuales el gasto se materializa.
No cabe duda acerca del carácter jurídico que reviste el gasto público, así como que
también puede ser juzgado con relación a parámetros jurídicos de justicia, además de los
relativos a los procedimientos y controles.
Desde el punto de vista económico, son los efectos del gasto público sobre las variables de
la economía de un país. Desde la perspectiva política, el gasto público siempre fue
considerado como una libre decisión de los gobiernos, en cuanto son responsables de la
política económica; esta decisión deja de ser absolutamente discrecional, ya que por
ejemplo una ley de presupuestos no podría ser manifiestamente contraria a los fines
sociales de la Constitución (ej: limitando inadmisiblemente los gastos en salud o
educación).
El gasto público es: a) estatal (desarrollada por ente público); b) una actividad
instrumental dirigida a ordenar medios (actividad previa a las finales e independiente de
ellas); c) debe sujetarse a las disposiciones relativas a la distribución de competencias
entre los diversos niveles territoriales del Estado (el Estado sólo puede gastar sólo con
relación a la finalidad de llevar a cabo objetivos que están dentro de su área de
competencia).

Principios Constitucionales en Materia de Gasto Público

Los principios jurídicos son normas jurídicas, y origen inmediato de derechos y

obligaciones que vinculan a los poderes públicos. Así como los principios jurídicos de la
tributación establecen normas que vinculan a los poderes públicos al momento de la
detracción, de igual forma los principios relativos al gasto público establecen criterios para
este instituto en su totalidad, como parte de la ordenación constitucional de la actividad
financiera, que obligan a dichos poderes al momento de realizar los gastos públicos.

1. Principios de reserva de ley y de legalidad en materia de gasto público: ambos

son de carácter formal, en cuanto refieren en lo fundamental a aspectos
procedimentales del instituto del gasto público.
El principio de reserva de ley indica que la CN asigna en exclusividad al Poder
Legislativo una buena parte de la ordenación de gastos públicos, al tener la
potestad presupuestaria de decidir cuáles son los objetivos a cumplir durante el
ejercicio y cuáles los gastos respectivos.
El principio de legalidad es el que sujeta a la Administración para hacer efectivo el
gasto público, ya que debe existir una previa autorización legislativa, dictada
mediante una norma con forma y contenido de ley. No sólo hace referencia a la ley
de presupuestos del ejercicio, sino también a todas las demás que afectan el gasto
público.
2. Principio de asignación equitativa de fondos públicos: la asignación del gasto
público debe realizarse de acuerdo con criterios justos y equitativos. Ello implica
que ha de garantizarse una mínima satisfacción de ciertas necesidades públicas por
encima de intereses particulares. Hay una asignación equitativa cuando se
contempla un volumen suficiente de recursos económicos para hacer frente a las
necesidades públicas, lo que importa: a) establecer las necesidades susceptibles de
ser cubiertas mediante gasto público; b) determinar cuál es el volumen concreto
de gasto público que debe asignarse para cumplir con ciertos parámetros de
equidad.
3. Principio de eficacia y economía del gasto público: una vez asignado
equitativamente el gasto público, la Administración debe respetar ciertas reglas de
eficacia y economía, y limitar la discrecionalidad a la hora de adoptar decisiones
financieras relativas a la ejecución. La eficiencia persigue que los fines propuestos
se consigan realmente, que no puede garantizarse de movida, por lo que se
circunscribe a la correcta utilización e idónea de los medios objetivamente más
eficaces para obtener los fines propuestos; se busca la eficiencia en la provisión de
los bienes y servicios públicos para lograr una óptima relación entre resultados
obtenidos y recursos empleados.
La economía importa que los recursos manejados por el Estado, escasos por
definición, se empleen de forma tal que se obtenga la más amplia rentabilidad del
gasto público, medida en términos económicos, pero primordialmente sociales.

Unidad 3
Concepto de Presupuesto

El presupuesto es un instituto jurídico propio del Derecho Financiero, que se plasma a

través de una ley que contiene, para un determinado de tiempo (llamado ejercicio
financiero), la previsión total de ingresos que obtendrá el Estado (de sus diversas fuentes),
como así la autorización de todos gastos a realizar, con un determinado grado de detalle
en sus aplicaciones concretas por los diversos funcionarios, para brindar los servicios
estatales programados (ej: defensa, seguridad, sanidad) tendientes a la satisfacción de las
necesidades públicas.
Lleva en sí la idea de previsión, principalmente en relación a los ingresos, pero no agota en
ello su contenido, porque es también una herramienta de conocimiento ya que permite
medir la actividad económica del Estado, a la vez que un instrumento de control de la
propia actividad estatal, tanto al momento de sancionarse (autorización de gasto), como
en una etapa posterior a su ejecución.
El presupuesto no es un balance contable, ya que no tiene por función sólo describir la
medida y variación de un activo, ni los resultados de una determinada gestión (positivos o
negativos). Refleja los recursos previstos y para qué se aplicarán.
El presupuesto posee diversos aspectos siendo ellos:

 Jurídico: estudiado por el Derecho Financiero. Es una institución jurídica regulada

por normas constitucionales, legales y reglamentarias, que se plasma
periódicamente en una ley en sentido formal y material. Es una norma (ley) del
Poder Legislativo, vinculante para el Poder Ejecutivo. Además, las disposiciones
que se refieren al presupuesto (a su elaboración, ejecución y control) conforman
un conjunto sistemático, de contenido peculiar y propio. En relación con los gastos,
éstos se pueden llevar a cabo si están autorizados por el presupuesto, y en el
tiempo previsto, con el límite allí establecido, y para la finalidad determinada por
él.
Algunas previsiones presupuestarias sobre gastos pueden implicar la obligación de
gastar toda la partida contemplada, donde el ahorro en la ejecución de esa partida
importará el incumplimiento de la función asignada, mientras que en otros casos,
la previsión presupuestaria podrá verse como un techo o tope, una autorización
del máximo que se puede gastar, y un ahorro no será considerado como una sub-
ejecución ya que el objetivo se habrá cumplido por completo de una forma más
barata que lo previsto.
 Político: es el producto legal del Gobierno o de los partidos políticos con
representación mayoritaria, siendo entonces un instrumento político. Todo el
procedimiento de toma de decisiones está teñido de contenido político y el
presupuesto es el resumen de ello. Las ideas políticas que tengan en materia
 económica quienes estén momentáneamente al frente del gobierno, se verán
reflejadas en el presupuesto.
 Económico: viene dada por la asignación de recursos escasos a la cobertura de
gastos tendientes a satisfacer necesidades que los superan en cantidad e
intensidad. En cierta medida, importa la concreción del aspecto estatal del plan
económico y financiero del grupo político dominante.
El resultado de la ejecución del presupuesto, es decir la existencia de equilibrio
presupuestario, o de un déficit o un superávit, es relevante sobre la economía del
país, en cuanto incide sobre las variables macroeconómicas (empleo, ocupación,
crecimiento económico, inflación, etc.).
 Técnico Contable: el presupuesto, en tanto ordenación de ingresos previstos con
gastos a realizar, se presenta de acuerdo a criterios propios de la técnica contable,
con los matices que requiera la pertenencia al sector público. Ella puede aconsejar
diversas modalidades de ordenación, y las normas aplicables serán las que
impondrán el o los criterios a adoptar (ej: por órgano, por programas, por
funciones).
 Carácter de Previsión: el presupuesto es una estimación anticipada de gastos y de
ingresos. Si se prevé un gasto de $100 en un objetivo X, puede que ese gasto se
realice o no, generándose las consecuencias jurídicas que corresponden en cada
caso de incumplimiento. Este aspecto, aún en el caso de mandato legal
incumplido, no le quita su carácter jurídico al presupuesto.

Naturaleza Jurídica del Presupuesto

Concepción Autoritaria de la Doctrina Franco-Alemana del Siglo XIX

Consideraban que el presupuesto es simplemente un acto u operación administrativa, que

no contiene norma jurídica alguna, y que pese a ser aprobada por ley del parlamento ello
era una mera formalidad, una apariencia externa (legalidad formal). Esto se fundaba en
una concepción autoritaria de la actividad administrativa, heredada del Estado absolutista
anterior. Las finanzas eran una potestad más de las tantas que tenía la Administración,
que sólo requería de una suerte de autorización general por parte del Parlamento. Sus
sostenedores temían que reconociendo la soberanía del Poder Legislativo, y teniendo éste
el poder para negar un presupuesto al Ejecutivo, se pudiera llegar a la paralización del
Estado o directamente a su disolución

Concepción Actual del Instituto

El presupuesto es concebido como un instituto legal, cuya naturaleza es idéntica a la de
cualquier otra ley, por la casi totalidad de la doctrina y por la CSJN. En lo que respecta a la
CN y al ordenamiento jurídico argentino (nacional y local), no cabe duda de que el
presupuesto tenga naturaleza jurídica de ley, tanto en sentido formal (forma de ley) como
material (sustancia normativa); es decir, que es una ley que contiene normas jurídicas, con
valor de ley, y emanadas del Parlamento con forma de tal; ello obliga al Estado, al darle
una orden al Poder Ejecutivo, y también resulta invocable por terceros.
El Art.75 inc.8 CN: “Corresponde al Congreso: Fijar anualmente, conforme a las pautas
establecidas en el tercer párrafo del inc.2 de este artículo, el presupuesto general de
gastos y el cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general
del gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de
inversión”, no limita la competencia del Congreso a aprobar el proyecto que le envíe el
Poder Ejecutivo sino que, puede introducirle las modificaciones que estime prudentes, sea
ampliando o suprimiendo partidas. Y al igual que sucede con cualquier otro proyecto de
ley, el Presidente puede promulgarlo, u observarlo de manera total o parcial, en cuyo caso
la parte que no haya sido vetada deberá examinarse con rigor a fin de determinar si puede
ser promulgada (Art.79 CN: “Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en
general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el
voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual
número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La
aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus
miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario”, y
Art.80 CN: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el
término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser
aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán
ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el
espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de
aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia”).
El Art.26 de la LAF (24.156): “El Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de
presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de setiembre del
año anterior para el que regirá , acompañado de un mensaje que contenga una relación
de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada
para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para
gastar, de los documentos que señala el artículo 24, así como las demás informaciones y
elementos de juicio que estime oportunos”, obliga al Poder Ejecutivo a presentar el
proyecto de ley a la Cámara de Diputados antes de l15 de septiembre del año anterior al
que regirá.

Funciones del Presupuesto

 a) Los recursos públicos deben ser racionalizados: al tratarse las Finanzas Públicas de
una actividad de contenido económico, ésta involucra asignar bienes escasos y
susceptibles de usos alternativos, a necesidades que son más amplias que
aquellos. Por tal motivo, dado el volumen y la enorme diversificación de las
actividades públicas del Estado, es necesario efectuar una administración lo más
ordenada, racional y sensata posible de los gastos que han de realizarse (funciones
estatales) y de los recursos con los que ellos serán atendidos.
b) Posibilita el control que el Poder Legislativo debe ejercer sobre el Poder
Ejecutivo: es corolario del Estado de Derecho no sólo la representación y
consentimiento de los tributos, sino también la aplicación de todos los ingresos
públicos a los gastos decididos democráticamente. Además, la Administración sólo
puede hacer aquello para lo cual está habilitada (competencia en sentido formal) y
para realizar tales cometidos ha de contar con los instrumentos necesarios para
ponerse en marcha (medios económicos o materiales para conseguir el objetivo).
Así, es el Poder Legislativo el que determina los objetivos a cumplir en un lapso
temporal, dando la medida económica y jurídica en que tales objetivos deben
realizarse.
c) La vinculación de la actuación del Estado con la economía del país en su
conjunto: el papel del Estado no se limita a cumplir las funciones elementales de
las que era responsable hasta los primeros años del siglo XX, sino que debe
atender a objetivos más complejos de política económica: la asignación de
recursos, la distribución equitativa de la renta en sentido interpersonal e
interterritorial, la estabilización de los mercados y el desarrollo económico del país
en su integridad.

Derecho Constitucional Presupuestario

El Derecho Constitucional Presupuestario puede definirse como el sector del Derecho

Constitucional que contiene y estudia las normas referidas a la elaboración, ejecución y
control del presupuesto del Estado.

Forma Federal del Estado y Distribución de Potestades Presupuestarias

 Consecuencias de la forma federal del Estado

La CN adopta la forma federal de Estado para la Argentina (Art.1 CN: “La Nación Argentina
adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la
presente Constitución”), y distribuye sus competencias entre Nación, por una parte, y las
provincias y la CABA, por otra, siendo la regla del Art.121 CN: “Las provincias conservan
todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”,
en cuanto a que las provincias conservan todo el poder que no hayan delegado, por la CN,
en la Nación.
El Art.5 CN: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema
representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal,
y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada
provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”, las obliga a dictar una constitución para
sí, bajo el sistema representativo y republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantías de la CN, regla reiterada en el Art.123 CN: “Cada provincia dicta
su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”. El Art.122 CN: “Se dan sus propias instituciones
locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios
de provincia, sin intervención del Gobierno federal”, establece que cada provincia se da
sus propias instituciones locales, y que se rige por ellas.
Las provincias poseen sus propias Haciendas Públicas, es decir que han de realizar los
gastos que requiere el desempeño de sus competencias propias, que no han delegado en
la Nación al momento de sancionarse la CN, y también poseen sus propios ingresos
públicos, producto del ejercicio de sus respectivos derechos patrimoniales, del empleo de
su crédito público, y de sus potestades tributarias; y por lo tanto, cuentan con su propio
presupuesto que articula los ingresos y los gastos de cada una.
Cada provincia establece normas sobre su presupuesto en su constitución (sobre su
forma, aprobación, ejecución y control), y luego dicta una ley de carácter general sobre la
forma en que se construye el proyecto de ley, y la manera en que será ejecutada y
controlada anualmente.
Con relación a los municipios ocurre algo similar, con la diferencia que, en virtud del Art.5
CN y Art.123 CN, cada provincia es la que establece preceptivamente su régimen
municipal y, dentro de éste, ha de reglar su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero. Se entiende que, las normas provinciales
han de encargarse también de dictar preceptos relativos al Derecho Financiero municipal,
motivo por el cual cada municipio, en uso de su autonomía, habrá de dictar su
presupuesto anual, para establecer sus gastos propios y los recursos con los que cuenta,
pero siguiendo lo que establezcan las normas provinciales, en cuanto forma, manera de
aprobar el presupuesto, publicidad, control, etc.
  Descripción de la estructura del Derecho Presupuestario Federal. El Tesoro
Nacional como eje del régimen financiero de la Constitución (Art.4 CN). La
Cláusula Presupuestaria (Art.75 inc.8 CN)

La porción del ordenamiento jurídico financiero que importa al momento de estudiar el

presupuesto nacional comprende normas de diversa jerarquía: constitucionales, legales y
reglamentarias.
El Art.4 CN: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del
Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de
la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás
contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso
General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso
para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional”, establece la
conformación del Tesoro Nacional, elementos que nutren la Hacienda Pública Federal. Allí
hay recursos tributarios (derechos aduaneros y demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso), patrimoniales (venta y locación
de tierras federales, y la renta de correos), y provenientes del uso del crédito público (los
empréstitos y operaciones de crédito que decrete el Congreso).
El Art.75 inc.1 CN: “Corresponde al Congreso: Legislar en materia aduanera. Establecer los
derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la Nación” y el Art.75 inc.2 CN: “Imponer
contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el
territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado
lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total
de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la
base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación
de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La
distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de
ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de
origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o
funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso
cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su
caso. Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución
de lo establecido en este inciso, según lo determina la ley, la que deberá asegurar la
representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición”, se
encargan de los recursos tributarios.
El Art.75 inc.4 CN: “Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación”, y el Art.75 inc.7
CN: “Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación”, hacen referencia al
acceso al crédito, y del arreglo de la deuda de la Nación.
El Art.75 inc.5 CN: “Disponer del uso y de la enajenación de tierras de propiedad
nacional”, y el Art.75 inc.14 CN: “Arreglar y establecer los correos generales de la Nación”,
habla de los recursos patrimoniales indicados (las tierras de propiedad nacional y la renta
de correos).
El Art.75 inc.8 CN: “Corresponde al Congreso: Fijar anualmente, conforme a las pautas
establecidas en el tercer párrafo del inc.2 de este artículo, el presupuesto general de
gastos y el cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general
del gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de
inversión”, conocido como clausula presupuestaria, otorga al Congreso Nacional la
facultad de fijar anualmente los gastos del Estado, a la vez que aprobar o rechazar la
cuenta de inversión, es decir la rendición de cuentas que hagan los poderes estatales
(principalmente el PEN, a cargo de la Administración general del país, pero también el
Poder Judicial y el propio Congreso respecto a sus gastos).
El Art.75 inc.2 CN, y el Art.75 inc.3 CN: “Establecer y modificar asignaciones específicas de
recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”, fijan el régimen de
coparticipación federal de impuestos; el Art.75 inc.9 CN: “Acordar subsidios del Tesoro
nacional a las provincias cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus
gastos ordinarios”, permite acordar al Congreso subsidios del Tesoro nacional hacia las
provincias, siendo transferencias de sumas no reintegrables. Ambos institutos son
mecanismos que permiten la articulación financiera intraestatal, entre diversos niveles de
gobierno, a fin de corregir ciertos parámetros de suficiencia financiera en cada nivel que
permitan desarrollar sus propias competencias de manera armónica. Debe agregarse el
Art.75 inc.18 CN: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar
de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción
general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de
ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de prosperidad nacional, la
introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales
extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y
por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”, porque autoriza al
Congreso para implementar exenciones (privilegios), y subsidios (recompensas de
estímulo).
En lo que al PEN refiere, el Art.99 inc.1 CN: “El presidente de la Nación tiene las siguientes
atribuciones: Es el jefe supremo de la nación, jefe de gobierno y responsable político de la
administración general del país”, y el Art.99 inc.3 CN: “Participa de la formación de las
leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no
podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y
no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los
partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que
serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros
personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la
Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las
representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo
de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato
considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso”, son artículos relevantes, junto con el Art.99 inc.10 CN:
“Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la
recaudación de las rentas da la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto
de gastos nacionales”.
En el Art.100 inc.6 CN: “El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios
cuyo número y competencia será establecida por una ley especial, tendrán a su cargo el
despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del presidente
por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de
ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde:
Enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo
tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo”, y el Art.100 inc.7
CN: “Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de presupuesto nacional”, se
habla del jefe de gabinete.
Tras la reforma constitucional, la Auditoria General de la Nación (AGN) adquirió rango de
organismo constitucionalmente previsto en el Art.85 CN: “El control externo del sector
público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será
una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo
sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados
en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este organismo de asistencia
técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la
ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría
absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su
modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá
necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e
inversión de los fondos públicos”. Está en consonancia con el Art.75 inc.8 CN.
Por debajo de las normas constitucionales, hay tres que resaltan. La primera es la ley
24.156 denominada como de Administración financiera o LAF, que es una ley general
sobre el presupuesto nacional. Se refiere a cómo debe ser formada cada ley anual de
presupuestos desde su proyecto, su estructura y su forma de aprobación; la información
que debe contener y los criterios clasificatorios de exposición; el circuito presupuestario
de aprobación, ejecución y control; y lo atinente al control a posteriori de la ejecución
presupuestaria.
También, es importante la ley 11.672 denominada “ley complementaria permanente de
presupuesto” o LCPP. Es una ley que recoge un conjunto de disposiciones varias,
contenidas en diversas otras leyes, como por ejemplo la de presupuestos anuales, pero
que, al contener mandatos de carácter general y permanente, no se agotan al finalizar el
ejercicio financiero de su dictado (como ocurre con las partidas presupuestarias, que
cumplen su objeto y pierden vigor al final de cada ejercicio), sino cuando sea derogada.
Contiene preceptos heterogéneos entre sí, de diversa naturaleza jurídica, algunas de las
cuales carecen de toda relación con la materia financiera.
Por último, cada ley específica de presupuestos para cada ejercicio financiero anual. Esta
ley, está destinada a regir durante el ejercicio para el cual fue sancionada, y al finalizar
esta caduca por cumplimiento de su objeto. Puede que contenga alguna previsión de
carácter general, norma que permanecerá en el ordenamiento jurídico, sea en el texto de
esta ley o bien será trasladada a la LCPP.
Por debajo de esas normas, encontraremos disposiciones reglamentarias, principalmente
decretos del PEN que reglamenten las normas de la LAF, con carácter general y, por
debajo aún, habrá que atender a las concretas órdenes y disposiciones de fondos que se
van dictando anualmente con relación a cada presupuesto.

Diversos Tipos de Presupuestos. Clasificaciones a su Respecto

El concepto de presupuesto que se ha señalado, es el que se suele conocer, adjetivado

como Presupuesto Financiero, en sentido a perteneciente o relativo a las Finanzas
Públicas.
El Presupuesto Económico, es un concepto más amplio, que comprende al anterior y que
no conforma un presupuesto en el sentido técnico en que se define al presupuesto
financiero, sino que es un conjunto de documentos que contiene las cuentas nacionales,
cuadros económicos, estudios, previsiones, económicas sobre las principales variables de
toda la economía nacional (no sólo del sector público) durante un periodo de tiempo
determinado. A diferencia del presupuesto financiero, carece de contenido jurídico ya que
no es una norma sino un elemento informativo sobre el plan económico del país y las
previsiones de gobierno.

Noción de Plan Económico y su Vinculación con el Presupuesto Nacional

El gobierno de un Estado posee por definición, una determinada idea económica pública,
acerca de cómo dirigir la actividad económica pública y qué hacer con la actividad
económica privada (desde restringirla hasta glorificarla).
Se suele hablar de Plan Económico como plasmación concreta de la ideología de gobierno,
a llevar a cabo en un tiempo determinado (que puede poseer un plazo determinado o no).
Con una ligera variante, puede entenderse como plan económico también, cada una de
las políticas concretas, con sus diferencias y similitudes, adoptadas por los sucesivos
gobiernos de un mismo Estado.
No puede haber una confusión entre plan económico (en sus dos sentidos) y el
presupuesto financiero del Estado, ya que aquel también ha de contemplar la actividad
del sector privado. Por otra parte, la idea de plan económico involucra objetivos de
mediano y de largo plazo, mientras que el presupuesto por lo general, refiere al plazo
anual, tratándose de un plazo breve.
Existe una estrecha vinculación entre plan económico y presupuesto del Estado, ya que
este está teñido por la ideología política del otro, e involucra la previsión jurídica de
ingresos y autorización de gastos en un ejercicio financiero (dentro del desarrollo del plan
económico), y da una noción de cuál es el tipo de plan económico y su intensidad.

Clasificación de los Presupuestos

1. Funcional: hace referencia a la asignación de los gastos públicos según el tipo de

servicio al que se destina: defensa, seguridad, educación, salud pública,
administración de justicia, actividad financiera, actividad productiva, etc.
La clasificación más útil que se da dentro de este esquema es la de gastos
corrientes (de mero consumo) y de inversión (agrupan funciones que importan la
concreción de un capital durable para el patrimonio estatal).
2. Por Programas: busca proporcionar información sobre qué bienes y servicios
produce el Estado, de manera cierta y cuantificada. Los diversos objetivos o
funciones del Estado deben estar volcados en programas de trabajo específicos, de
forma que pueda estudiarse la participación del sector público en la tarea
desarrollada, para ver su actuación en el contexto de la economía. El presupuesto
se estructura según las actividades a desarrollar por el Estado para alcanzar ciertas
metas y obtener así los resultados propuestos. Puede haber cierto solapamiento
con la estructura funcional del presupuesto. El foco está puesto más en los
objetivos a cumplir que en los medios a utilizar.
3. Base Cero: técnica presupuestaria que pone la mira en la revisión de los gastos
realizados con anterioridad, para romper con la inercia de reiterarlos
consuetudinariamente, incrementando siempre las funciones a cubrir. Se parte de
la premisa de que se podrían lograr ahorros de dinero si cada repartición estatal
elaborase el proyecto de presupuesto de sus gastos partiendo de cero, como si los
programas y funciones a su cargo fueran nuevas.
4. Plurianual: está referida a que la previsión presupuestaria abarca al menos dos
calendarios.
5. Cíclico: la actividad económica de un país sigue ciclos de alza y de baja en cuanto a
su intensidad, es decir de expansión o de depresión. Por lo tanto, se han ido
ideando técnicas presupuestarias para evitar la segmentación arbitraria en años, y
hacer unos presupuestos que sigan los ciclos económicos. Se busca que haya cierta
compensación entre los resultados positivos que pueden obtenerse en época de
bonanza y los negativos que se soportan en años de depresión.
Se destacan tres técnicas que se pueden aplicar en este tipo de presupuestos, de
manera alternada o combinada:
a) La constitución de reservas o fondos excedentes, que importa la previsión
durante épocas de bonanza de un excedente de recaudación o de un ahorro de
gastos. Son los llamados “fondos anticíclicos” o “contracíclicos”, a los que recurrir
cuando el ciclo económico sea adverso, a fin de paliar sus efectos negativos.
b) Los créditos de anticipación vendrían a funcionar de manera inversa a la técnica
anterior, puesto que los efectos de los ciclos negativos se combaten mediante la
realización de obras públicas que se financian mediante empréstitos o emisión
monetaria (anticipos del tesoro). Y esta deuda se paga (amortiza) en los
presupuestos de los períodos subsiguientes en los que el ciclo económico sea
favorable.
c) La amortización alternada es una variante de los créditos de anticipación, que
consiste en reemplazar la amortización acelerada de los empréstitos por un
régimen que se fija en función del ciclo económico, de tal manera que la deuda se
 pagaría durante los períodos de prosperidad, pero se suspendería el pago durante
los de depresión, a fin de no afectar otros gastos necesarios.
6. Ordinario y Extraordinario: reflejo de la tradicional distinción entre gastos
ordinarios (corrientes y habituales) y los extraordinarios (acontecimientos fuera de
lo común), que debían ser cubiertos mediante ingresos ordinarios y
extraordinarios. Un presupuesto ordinario puede serlo en función de la regularidad
de los ingresos y gastos, o bien en función de la productividad de los gastos; el
problema es que muchas veces un gasto inhabitual, se convierte luego en regular.
7. Operativo: refleja los gastos del funcionamiento de las actividades de la
Administración con relación a los servicios normales y permanentes, a la atención
de los servicios de la deuda pública regular, a los demás gastos regulares que han
de hacerse habitualmente para el mantenimiento del Estado
8. Inversión: expone los gastos en adquisición de bienes durables, en obras públicas
que incrementen el patrimonio del Estado.

Principios y Reglas Presupuestarias

Su fin es dotar al presupuesto de eficacia, racionalidad y sencillez.

Reglas Jurídicas y Políticas

1. Competencia o reserva de ley: los ingresos y los gastos públicos deben ser
determinados por el Poder Legislativo. Se persigue así lograr la división y el
equilibrio de poderes. El Poder Legislativo decide y el Poder Ejecutivo lleva a cabo.
La regla aparece en el Art.75 inc.8 CN, que exige una ley de presupuesto por
ejercicio financiero, estableciendo que este será anual. Por medio de la ley, los
ciudadanos autorizan a los poderes públicos a emplear los recursos cuya
recaudación también autorizaron y consintieron por ley.
Este principio justifica la existencia de un ciclo presupuestario, con la
contraposición de acciones del Ejecutivo, y autorizaciones primero y controles
luego en cabeza del Poder Legislativo. Según García Novoa, esta distribución de
funciones presupuestarias, al traducirse en una concreta asignación de
competencias en la Constitución, se denomina principio de competencia, donde al
PEN le corresponde la competencia para elaborar el proyecto de ley de
presupuestos, que al ser una ley como cualquier otra, hace que el Poder Legislativo
no pierda su iniciativa en esa materia, ni la posibilidad de introducir modificaciones
al proyecto del PEN. Luego, el Poder Legislativo tiene competencia para aprobarla
y controlar su ejecución.
Una excepción a los principios de reserva de ley y de anualidad es la reconducción
presupuestaria, es decir, si al inicio del ejercicio financiero no existe una ley del
Congreso que autorice la actividad financiera durante dicho lapso de tiempo. En
nuestro sistema se han previsto distintos mecanismos para evitar esta situación:
con relación a los recursos, ellos no se ven paralizados, porque las leyes que los
establecen posee carácter permanente o duración temporal mayor que el ejercicio
financiero. Con relación a los gastos, se prevé la reconducción presupuestaria, que
aparece en el Art.27 LAF: “Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare
aprobado el presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el año anterior,
con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los
presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados: 1.-
En los presupuestos de recursos: a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan
ser recaudados nuevamente; b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones
de crédito‚ público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas; c) Excluirá
los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero
anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su
utilización; d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;
e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en
ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
2. En los presupuestos de gastos: a) Eliminará los créditos presupuestarios que no
deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos; b)
Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las
cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución
de tratados internacionales; c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables
para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios; d) Adaptará los objetivos
y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por
cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes
anteriores”.
Esto no impide que el Congreso retome el ejercicio de su potestad financiera y
sancione la ley de presupuestos para el ejercicio financiero en curso, debiendo
hacerse las adaptaciones que correspondan con relación a los gastos realizados y a
los recursos percibidos entre su inicio y la toma de vigencia efectiva de esta ley.
Importa una deslegalización inaceptable, el segundo párrafo del Art.37 LAF: “El
jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias dentro del monto total aprobado”, ya
que quedan comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes,
de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades. La autorización
estricta de gasto de la ley de presupuesto se ve completamente desdibujada, en
 cuanto al PEN, a través del Jefe de Gobierno, que puede reestructurar a su antojo
las diversas órdenes y autorizaciones otorgadas por el legislador.
2. Universalidad o integralidad: el presupuesto debe reflejar de manera explícita,
todos los ingresos públicos razonablemente previsibles y todos los gastos del
Estado, por sus valores reales o brutos, sin expresarlos en términos netos. Toda la
actividad financiera debe estar contenida en el presupuesto, ya que posibilita el
control de la decisión política plasmada en la norma presupuestaria.
La regla aparece en el Art.12 LAF: “Los presupuestos comprenderán todos los
recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por
sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado
económico y financiero de las transacciones programadas para ese periodo, en sus
cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que
generarán las acciones previstas”.
3. Unidad: se procura que sólo exista una ley de presupuesto, para apreciar íntegra y
conjuntamente todos los ingresos públicos y todos los gastos públicos, y así
obtener una clara referencia de la situación total de la Hacienda Pública a la vez
que evitar la realización de ciertas maniobras de ocultación o disimulación de
gastos o de ingresos mediante el empleo de cuentas especiales por fuera del
presupuesto general.
La LAF no lo contiene explícitamente, sí se encuentra implícitamente en varios
artículos que mencionan la ley de presupuesto y el proyecto de ley de presupuesto
general.
4. Especialidad o Especificación: cada previsión de gasto contenida en el presupuesto
está triplemente condicionada: por el tipo de gasto para el que fue autorizada, por
el límite cuantitativo para el que fue otorgada, como también por el límite
temporal del ejercicio financiero para el cual fue concebida. La autorización del
Poder Legislativo no debe consistir en sumas globales o generales que se dejen
libradas a lo que decida el Poder Ejecutivo, sino que deben contener un grado tal
de detalle que las ligue a determinadas erogaciones concretas. Las partidas
globales aumentan la discrecionalidad del Poder Ejecutivo.
El Art.14 LAF: “En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más
adecuadas para demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y
producción de bienes y servicios de los organismos del sector público nacional, así
como la incidencia económica y financiera de la ejecución de los gastos y la
vinculación de los mismos con sus fuentes de financiamiento”.
Las leyes generales sobre presupuesto limitan la posibilidad de transferir fondos de
unas partidas hacia otras, como así la de realizar gastos más allá del ejercicio
presupuestario de que se trate. Las normas que permiten estas actividades
 conspiran contra este principio republicano.
El Art.37 LAF, al permitir y delegar en el Jefe de Gabinete la posibilidad de
reasignar partidas, es también un atentado contra esta regla, que lleva a una
degradación de las instituciones republicanas, ya que potencian la discrecionalidad
del PEN.
5. Anualidad: el presupuesto tiene una vigencia temporal limitada, debido a razones
políticas y jurídicas que hacen a la efectividad de la tarea estatal y al control
financiero de ingresos y de gastos.
Implica que el presupuesto no puede prorrogarse en su validez una vez fenecido el
ejercicio, no puede ir más allá del período para el que fue votado.
El Art.10 LAF: “El ejercicio financiero del sector público nacional, comenzará el
primero de enero y terminará el treinta y uno de diciembre de cada año”, y el
Art.15 LAF: “Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades públicas
se incluyan créditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo
de ejecución exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en los mismos
información sobre los recursos invertidos en años anteriores, los que se invertirán
en el futuro y sobre el monto total del gasto, así como los respectivos cronogramas
de ejecución física. La aprobación de los presupuestos que contengan esta
información, por parte de la autoridad competente, implicara la autorización
expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios hasta por su
monto total, de acuerdo con las modalidades de contratación vigentes. Las
autorizaciones para comprometer ejercicios futuros a que se refiere el presente
artículo caducarán al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para el cual se
hayan aprobado, en la medida que antes de esa fecha no se encuentre
formalizada, mediante la documentación que corresponda, la contratación de las
obras y/o la adquisición de los bienes y servicios autorizados”.
6. Claridad o transparencia: importa dar al presupuesto una estructura y
denominación de sus partidas que siga una metodología coherente y accesible, con
uniformidad, para facilitar tanto su discusión como su ejecución y control. La falta
de claridad puede darse por la globalidad de las partidas, como por el
hiperdetallismo en su exposición.
7. Publicidad: la exigencia de una ley importa darle publicidad, ya que las leyes se
han de publicar en el Boletín Oficial para comenzar a tener vigencia. El
presupuesto es información y, como tal, debería ser lo más accesible al público que
se pueda, tanto al interno (la propia Administración) como al externo (el pueblo).
El Art.8 de la ley 25.152: “La documentación de carácter físico y financiero
producida en el ámbito de la Administración y que se detalla a continuación,
 tendrá el carácter de información pública y será de libre acceso para cualquier
institución o persona interesada en conocerla”.
8. Exactitud y anticipación: el principio de exactitud implica que todos los gastos
deben ser calculados lo más aproximadamente posible a las cuantías que se prevea
que vayan a ser requeridas durante el ejercicio presupuestario, a fin de que no
existan sub ejecuciones, ni que se torne necesario realizar ampliaciones de las
partidas mediante nuevas leyes. El principio de anticipación, es el que ordena que
el presupuesto debería ser sancionado antes de que comience a transcurrir el
ejercicio para el cual regirá.
9. No afectación de los ingresos: los ingresos deberían contemplarse de manera
global e indistinta, sin estar dirigidos expresamente a la cobertura de ciertos gastos
públicos. Es decir que no debe admitirse que el presupuesto general reserve
determinados recursos para financiar específicamente unos gustos, ya que ella le
daría una rigidez poco conveniente, originando faltantes o déficits en unos casos y
superávits y sobrantes en otros, produciéndose así desajustes inconvenientes.
De esta manera se busca fortalecer la determinada cuenta de rentas globales que
debe funcionar como un receptáculo único (o el mayor) de los fondos públicos, a
fin de que desde ella se asignen los gastos, para evitar la maraña que termina
creándose cuando hay afectaciones específicas por doquier.
El Art.23 LAF: “No se podrá destinar el producto de ningún rubro de ingresos con
el fin de atender específicamente el pago de determinados gastos, con excepción
de: a) Los provenientes de operaciones de crédito público; b) Los provenientes de
donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino
específico; c) Los que por leyes especiales tengan afectación especifica”.
10. Justificación: la ejecución práctica del presupuesto requiere que se cumpla con
una serie de pasos y requisitos formales para que la autorización de gastos que
contiene pueda ser llevada a cabo por el Poder Ejecutivo, conteniendo la
documentación que respalda toda la actuación realizada, cada paso de ella.
11. Correlación: cada gasto ha de contar con la respectiva partida de ingresos que los
respalde, es decir, que no podrá autorizarse gastos sin que se haya previsto la
forma en la que se financiará.
El Art. 28 LAF: “Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en
el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional, deber contar con el
financiamiento respectivo”, se trata de una norma que contiene una
autolimitación del Congreso, ya que se obliga a sí mismo a prever el financiamiento
para todo aumento que haga con relación al proyecto originario del PEN.
El Art. 38 LAF: “Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto
 general deber especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su
financiamiento”.

Reglas Contables

1. Presupuesto bruto o de integridad: se corresponde con el principio jurídico de

universalidad, de manera que si las partidas presupuestarias deben ser incluidas
por su valor integro –no por el neto- sin que se deduzcan de los gastos los
beneficios a que pudieran dar lugar, ni de los ingresos los gastos de recaudación en
que se haya incurrido. La idea es que la contabilización por el neto, que consolida
unas partidas con las otras, opaca la información sobre la actividad económica
llevada a cabo, lo que debe ser lo más clara y explícita posible, ya que las
cantidades brutas son las que se autoriza a que gaste el Poder Ejecutivo.
2. Unidad de caja: los cobros y los pagos que realice el Estado en virtud del
presupuesto deben estar centralizados en una dependencia, la Tesorería, que lleve
adelante la gestión de todos los caudales públicos. Se vincula con el principio que
rechaza la afectación de los ingresos a gastos específicos.
3. Especificación: traducción contable del principio jurídico de especialidad,
presentando una triple vertiente: temporal, cualitativa y cuantitativa. La
autorización para realizar un gasto se concede para cierta partida, por la cantidad
máxima prevista en el presupuesto, y durante el ejercicio financiero al que este se
vincula.
4. Ejercicio cerrado: se vincula con la anualidad, en cuanto a que cada gasto y cada
ingreso debe imputarse al período de vigencia que corresponda para determinar si
se han realizado en el ejercicio financiero para el cual fue presupuestado y
autorizado.
Según el criterio devengado, la imputación del movimiento de fondos se realiza al
momento que nacen las obligaciones (gastos) o derechos (ingresos) para la
Hacienda Pública, registrándose en esa oportunidad, sin importar el momento en
que se hacen efectivos.
El criterio de caja atiende al momento en que ellos se hacen efectivos, es decir al
movimiento de los fondos (pago de gatos o ingreso del dinero), sin excepción.
Por lo general, los sistemas presupuestarios regulan que los ingresos se suelen
computar con el sistema de caja, y los gastos con el sistema del devengado.
5. Equilibrio presupuestario: todo presupuesto estará equilibrado, por la naturaleza
intrínseca del sistema de contabilización que aparea ingresos con gastos, en el cual
una partida positiva ha de tener su correspondiente partida en sentido inverso.

Reglas Económicas
Se centran en las consecuencias económicas del presupuesto y de la actividad económica
estatal.

1. Gasto Público Mínimo: es una prolongación del pensamiento de las Finanzas

Públicas clásicas que consideraba que el gasto público improductivo, distorsiona
las elecciones que podrían haber llevado a cabo los particulares, al detraerles la
riqueza en dirección a las arcas públicas.
2. Equilibrio presupuestario o nivelación económica del presupuesto: es un dogma
de las Finanzas Públicas clásicas, en cuanto a que los resultados deben ser
equilibrados, y en varios sentidos.
3. Neutralidad y justicia impositiva: el principio de neutralidad impositiva, desde la
perspectiva de las finanzas clásicas, significaba que se dejase a los contribuyentes
en la misma situación que se los había encontrado. Actualmente, importa que no
se modifiquen las situaciones relativas existentes entre ellos. Su correlato desde la
perspectiva presupuestaria, es que los impuestos deben ser administrados con la
máxima economía y siendo detraídos de los particulares con la mayor comodidad
para ellos.
Desde la justicia, es preciso que los impuestos respeten el conjunto de principios
de justicia en la imposición, y que mediante el presupuesto se respete el principio
de justicia en el gasto, para cerrar el círculo financiero.

El Ciclo de la Ley de Presupuesto: Creación, Ejecución y Control

Sus pasos son:

1. Elaboración del proyecto de ley de presupuestos;

2. Tratamiento del proyecto de ley en el Congreso y de su sanción como ley tras la
promulgación por parte del PEN;
3. Ejecución de la ley durante el ejercicio financiero;
4. Control de la ejecución de la ley, tanto administrativa como políticamente, durante
y luego de la ejecución de la ley;

1) Elaboración del Proyecto

Demanda una gran responsabilidad y trabajo largo, requiere cantidad de información,

conjunta y detallada, que debe ser coordinada para poder tomar decisiones oportunas y
adecuadas a su respecto.
Art.100 inc.6 CN: “Al jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el
Congreso de la Nación, le corresponde: Enviar al Congreso los proyectos de ley de
ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y
aprobación del Poder Ejecutivo”.
La LAF en su Art.24, encarga al PEN, por medio de la ONP, la elaboración del proyecto de
ley de presupuesto. Ella ha de reunir los respectivos anteproyectos parciales elaborados
por las repeticiones de la Administración Central y los organismos descentralizados (Art.17
inc. G, Art.24 y Art.25). La LAF asigna a la ONP el carácter de “órgano rector” del sistema
presupuestario del sector publico nacional (Art.16).
El Art.17 LAF: “La oficina nacional de presupuesto tendrá las siguientes competencias: a)
Participar en la formulación de los aspectos presupuestarios de la política financiera que,
para el sector público nacional, elabore el órgano coordinador de los sistemas de
administración financiera; b) Formular y proponer al órgano coordinador de los sistemas
de administración financiera los lineamientos para la elaboración de los presupuestos del
sector público nacional; c) Dictar las normas técnicas para la formulación, programación
de la ejecución, modificaciones y evaluación de los presupuestos de la administración
nacional: d) Dictar las normas técnicas para la formulación y evaluación de los
presupuestos de las empresas y sociedades del Estado; e) Analizar los anteproyectos de
presupuesto de los organismos que integran la administración nacional y proponer los
ajustes que considere necesarios; f) Analizar los proyectos de presupuesto de las
empresas y sociedades del Estado y presentar los respectivos informes a consideración del
Poder Ejecutivo nacional; g) Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y
fundamentar su contenido; h) Aprobar, juntamente con la Tesorería General, la
programación de la ejecución del presupuesto de la administración nacional preparada
por las jurisdicciones y entidades que la componen; i) Asesorar, en materia
presupuestaria, a todos los organismos del sector público nacional regidos por esta ley y
difundir los criterios básicos para un sistema presupuestario compatible a nivel de
provincias y municipalidades; j) Coordinar los procesos de ejecución presupuestaria de la
administración nacional e intervenir en los ajustes y modificaciones a los presupuestos, de
acuerdo a las atribuciones que le fije la reglamentación; k) Evaluar la ejecución de los
presupuestos, aplicando las normas y criterios establecidos por esta ley, su
reglamentación y las normas técnicas respectivas; I) Las demás que le confiera la presente
ley y su reglamento”.
El proyecto debe enviarse, antes del 15 de septiembre del año anterior al que refiere a la
Cámara de Diputados.
La LAF, según su Art.9 inc.1, divide al Estado Nacional en 4 jurisdicciones institucionales:
Poder Judicial, Ejecutivo, Legislativo y Ministerio Publico, cada una de las cuales realiza su
respectivo anteproyecto, para enviarlo a la ONP (en órbita del PEN), para su inserción en
el proyecto. El PEN no tiene atribuciones para enmendar, corregir o suprimir el
anteproyecto enviado por las restantes jurisdicciones. Ello no quita que pueda formular
sus observaciones sobre ellos y que las eleve al Legislativo, quien decide sobre los
recursos solicitados y los gastos planeados según corresponda. El PEN tiene la facultad
para vetar el proyecto de ley en su momento.
El Art.18 LAF: “Integrarán el sistema presupuestario y serán responsables de cumplir con
esta ley, su reglamentación y las normas técnicas que emita la Oficina Nacional de
Presupuesto, todas las unidades que cumplan funciones presupuestarias en cada una de
las jurisdicciones y entidades del sector público nacional. Estas unidades ser n
responsables de cuidar el cumplimiento de las políticas y lineamientos que, en materia
presupuestaria, establezcan las autoridades competentes”.
Así, el art. 18, inc. c), del decreto 1.344/07 -reglamentario de la LAF- establece que esas
unidades deben elaborar los respectivos anteproyectos de presupuestos de la jurisdicción
o entidad dentro de los límites financieros establecidos, y como resultado del estudio y
compatibilización de los proyectos de cada una de las unidades ejecutoras de los
programas presupuestarios.
Es decir que previo al envío al Congreso por parte de Jefatura de Gabinete, cada
Jurisdicción (Art 9 LAF), debe realizar su anteproyecto y enviarlo a la ONP para que una
vez todos juntos conformen el proyecto de ley `pueda ser enviado, antes del 15/9 de cada
año al Congreso.

2) Tratamiento del proyecto de ley

Trámite en el Congreso

El proyecto de ley de presupuesto debe ser presentado por el PEN a la Cámara de

diputados antes del 15/9 del año anterior al que regirá, junto con un mensaje “que
contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la
metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las
autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el art. 24, así como las demás
informaciones y elementos de juicio que estime oportunos” (Art.26 LAF).
La LAF estipula que debe presentarse ante la Cámara de Diputados, para que esta actuara
como cámara de inicio. Ello no sigue disposición constitucional alguna.
En caso que el PEN incumpla con su deber de presentar en tiempo y forma el proyecto, el
Congreso no se encuentra limitado para iniciar su tratamiento por cualquiera de sus
cámaras. Ambas cámaras están habilitadas para tratar el proyecto como lo hacen con el
de cualquiera otra ley, siguiendo cada una de ellas su reglamento, conforme a las
facultades que le otorgan el articulado que va desde el Art.77 al Art.84 CN.
La LAF contiene algunas autorrestricciones del Congreso con relación a la ley anual de
presupuestos, cuya naturaleza merece ser puesta en claro: a) Art.20 in fine, indica que las
leyes anuales de presupuesto “no podrán contener disposiciones de carácter permanente,
no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u
otros ingresos”; b) Art.28, dispone que todo incremento del total de los gastos previstos
en el proyecto presentado por el PEN “debe contar con el financiamiento respectivo”; c)
Art.38, toda ley que autorice gastos que no estén previstos en la ley anual de
presupuestos “deben especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su
financiamiento”. Estos preceptos contienen reglas de sana política legislativa y
presupuestaria, que tienden a hacer posible el principio de claridad (Art.20) como el del
equilibrio (Art.28 y Art.38). Sin embargo, al no ser la LAF una ley que goce de jerarquía
superior a las demás leyes dictadas por el Congreso Nacional, podrá ser dejada de lado por
las leyes anuales de presupuesto, como así por otras, en virtud del principio hermenéutico
que postula que una ley singular posterior deroga a una ley general anterior.

Trámite posterior en el PEN

El proyecto de ley aprobado por ambas cámaras pasa al PEN para su examen (Art.78 CN), y
este tiene 10 días útiles para observarlo total o parcialmente. Si no hay observaciones,
este se transforma en ley, con su promulgación, sea expresa (Art.78 CN) o tácita (Art.80
CN).
En caso de veto total del proyecto, se sigue el trámite del Art.83 CN: “Desechado en el
todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara
de su origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de
votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual
mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones
de ambas Cámaras serán en este caso nominales, por si o por no; y tanto los nombres y
fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán
inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no
podrá repetirse en las sesiones de aquel año”.
En caso de veto parcial, es posible promulgar la parte que no haya sido observada,
siempre que como indica el Art.80 CN: “Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo
proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados
parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no
observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su
aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia”.
Si al inicio del ejercicio financiero no se cuenta con el proyecto de ley anual de
presupuestos aprobado, se aplica la reconducción.

3) Procedimiento de Ejecución del Presupuesto

 Los recursos patrimoniales son aquellos que provienen de la propia explotación del
patrimonio del Estado, así por ejemplo un ingreso por venta de terrenos del Estado es
patrimonial, lo mismo con el arrendamiento de tierras. Los recursos crediticios son
aquellos que provienen del crédito público es decir cuando el estado consigue fondos
endeudándose. Y los recursos tributarios son aquellos provienen de los tributos
(impuestos, tasas, contribuciones).
Las sumas cuyo origen sea el crédito público y la emisión de moneda serán obtenidas
en el momento en que el Estado tenga la disponibilidad jurídica de tales fondos. En lo
referido a los ingresos patrimoniales, ellos también tienen su devengo determinado
por las normas que los rigen, y la percepción se hará cuando los fondos ingresen en las
arcas públicas. Lo mismo ocurre con los ingresos de carácter tributario.

Ejecución en lo Relativo a la Percepción de los Ingresos

I. Ingresos por Pago Espontáneo y por Ejecución Forzada

La afluencia de fondos al erario público de cualquiera de las fuentes puede obtenerse: a)

pago espontaneo y voluntario realizado por el deudor de la suma de dinero; b) cuando el
deudor es moroso en el cumplimiento de la obligación, el Estado debe instar los pasos
necesarios para proceder a la ejecución forzada de la obligación.
Cuando el crédito no pudiera hacerse efectivo por resultar incobrable, se aplicará el Art.40
LAF: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta
popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo
del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será
automática. El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas
competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no
será obligatorio. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de
la consulta popular”, una vez agotados los medios enderezados a su cobro.

II. Indisponibilidad del Crédito Público

Las acreencias del Estado derivan del cumplimiento de mandatos del Legislativo. En el
caso de los tributos, en virtud del principio de reserva de ley, la ligazón entre la ley y el
acto que origina el nacimiento de la obligación tributaria se aprecia inmediatamente. En
cambio, en cuanto a los ingresos patrimoniales, ese vínculo puede ligarse con el
cumplimiento de otros actos (ej: contrato de locación).
Tanto en uno como en el otro caso, la renta devengada para el Estado, su crédito, resulta
indisponible por parte de la Administración: no puede transarlo, ni condonarlo sino que
debe preservarlo y recaudarlo en su integridad.
 III. El sistema de tesorería

El Art.72 LAF: “El sistema de tesorería está compuesto por el conjunto de órganos, normas
y procedimientos que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que
configuran el flujo de fondos del sector público nacional, así como en la custodia de las
disponibilidades que se generen”, preceptúa que el sistema de tesorería está compuesto
por el conjunto de órganos, normas y procedimientos que intervienen en la recaudación
de los ingresos y en los pagos que configuran el flujo de fondos del sector publico
nacional, así como la custodia de las disponibilidades que se generen.
El Art.74 inc. C LAF: “La Tesorería General tendrá competencia para: Centralizar la
recaudación de los recursos de la administración central y distribuirlos en las tesorerías
jurisdiccionales para que éstas efectúen el pago de las obligaciones que se generen”,
otorga competencia a la Tesorería General de la Nación como órgano rector del sistema,
para centralizar la recaudación de los recursos de la Administración central y distribuirlos
en las tesorerías jurisdiccionales para que hagan efectivos los pagos de las obligaciones
que se generen.
El Art.77 LAF: “Funcionará una Tesorería Central en cada jurisdicción y entidad de la
administración nacional. Estas tesorerías centralizarán la recaudación de las distintas cajas
de su jurisdicción, recibirán los fondos puestos a disposición de las mismas y cumplirán los
pagos que autorice el respectivo servicio administrativo”.
Con relación a los ingresos, el Art.41 LAF: “Las cuentas del presupuesto de recursos y
gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año. Después de esa fecha los recursos que
se recauden se considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la
fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o liquidación de los mismos. Con
posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni
devengarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha”, establece el criterio
de lo percibido.

Ejecución del Presupuesto en lo Relativo a los Gastos

La ejecución del mandato legal del gasto público abarca una cadena de hechos y actos
jurídicos que enlazan los dos puntos extremos del presupuesto: lo ordenado en la ley, al
inicio, y cada pago realizado de manera concreta a cada acreedor del Estado, al final. La
cantidad de pasos necesarios hasta arribar al final del ciclo dependerá de cada
ordenamiento, pero generalmente suelen verificarse 5 etapas:

a) Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos

El Art.30 LAF: “Una vez promulgada la ley de presupuesto general, el Poder Ejecutivo
Nacional decretará la distribución administrativa del presupuesto de gastos. La
distribución administrativa del presupuesto de gastos consistirá en la presentación
desagregada hasta el último nivel previsto en los clasificadores y categorías de
programación utilizadas, de los créditos y realizaciones contenidas en la ley de
presupuesto general. El dictado de este instrumento normativo implicará el ejercicio de la
atribución constitucional del Poder Ejecutivo para decretar el uso de las autorizaciones
para gastar y el empleo de los recursos necesarios para su financiamiento”.
De acuerdo con el Art. 30 del decreto 1.344/07, es el Jefe de Gabinete de Ministros quien
aprueba la distribución administrativa del presupuesto de gastos, en cumplimiento del
Art. 100, inc. 7 CN.
Este mecanismo importa una desconcentración de la facultad de invertir las rentas
públicas que la CN pone en manos del Jefe de Gabinete de Ministros (Art. 100, inc. 7 CN) y
bajo la supervisión del Presidente de la Nación (Art. 99, inc. 10 CN). Así se traslada hacia
los funcionarios superiores a cargo de las diferentes reparticiones del Estado una gran
responsabilidad en la ejecución del presupuesto. Por otro lado, por impracticable y
engorroso, no podría haber hoy -como antaño ocurría- una concentración de esta facultad
en el Presidente, ya que son innumerables las operaciones de gastos que diariamente
realizan todas las oficinas del Estado Nacional.

b) El Compromiso de Gasto

Es la primera operación que efectúan los servicios administrativos a cargo de la ejecución

de las partidas presupuestarias.
Ciertos gastos se corresponden con obligaciones sobre las cuales el Estado tiene
conocimiento cierto de su cuantía (ej: los servicios de la deuda adquirida con antelación),
pero hay otros que se vinculan con relaciones que se contraerán luego de iniciado el
ejercicio.
El Art.31 LAF: “Se considera gastado un crédito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de
dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto. La
reglamentación establecerá los criterios y procedimientos para la aplicación de este
artículo y corresponderá al órgano rector del sistema la regulación de los demás aspectos
conceptuales y operativos que garanticen su plena vigencia”.
El Art.32 LAF: “Las jurisdicciones y entidades comprendidas en esta ley están obligados a
llevar los registros de ejecución presupuestaria en las condiciones que les fije la
reglamentación. Como mínimo deberán registrarse la liquidación o el momento en que se
devenguen los recursos y su recaudación efectiva y, en materia de presupuesto de gastos,
además del momento del devengado, según lo establece el artículo precedente, las etapas
de compromiso y del pago. El registro del compromiso se utilizara como mecanismo para
afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuestarios y, el del pago,
para reflejar la cancelación de las obligaciones asumidas”.
A su turno, el Art. 31 del decreto 1.344/07, en cuanto regula las principales características
de las etapas de la ejecución del presupuesto de gastos.
El compromiso importa el empleo o uso del crédito presupuestario para un fin
determinado y concreto; antes de realizarlo, hay que determinar si la cuenta o partida de
la que se trata tiene fondos suficientes, ya que estos se irán consumiendo o agotando
paulatinamente. El Art.33 LAF: “No se podrán adquirir compromisos para los cuales no
quedan saldos disponibles de créditos presupuestarios, ni disponer de los créditos para
una finalidad distinta a la prevista”.
El Art.35 LAF: “Los órganos de los tres poderes del Estado determinarán, para cada uno de
ellos, los límites cuantitativos y cualitativos mediante los cuales podrán contraer
compromisos por sí, o por la competencia especifica que asignen, al efecto, a los
funcionarios de sus dependencias. La competencia así asignada será indelegable. La
reglamentación establecerá la competencia para ordenar pagos y efectuar desembolsos y
las habilitaciones para pagar que no estén expresamente establecidas en esta ley”.
El Art.41 LAF: “Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de
diciembre de cada año. Después de esa fecha los recursos que se recauden se
considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se
hubiere originado la obligación de pago o liquidación de los mismos. Con posterioridad al
31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con
cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha”.

c) El Devengo

La LAF adopta este término en su Art.31, comprendiendo la liquidación de la deuda y el

libramiento de la orden de pago respectiva. Al devengarse un gasto se considera que el
crédito presupuestario esta gastado y ejecutado, al quedar definitivamente afectado.
Ello importa una suerte de inamovilidad para la suma devengada que, aunque permanece
en las arcas públicas, dentro de su contabilidad está en camino de salida, ya que solo resta
hacer efectivo el pago.
Con respecto al devengo, han de tenerse en cuenta también las normas reglamentarias
dictadas por la Secretaría de Hacienda (resolución 358/92, con sus modificaciones, sobre
normas complementarias que deben cumplir las jurisdicciones para la autorización y
aprobación de gastos y ordenación de pagos; resolución 562/94, que aprueba el manual
de ejecución presupuestaria de gastos para la Administración Nacional, entre otras).
El Art. 21 LAF: “Para la administración central se consideran como recursos del ejercicio
todos aquellos que se prevén recaudar durante el periodo en cualquier organismo, oficina
o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la administración central, el
financiamiento proveniente de donaciones y operaciones de crédito público, representen
o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los excedentes de ejercicios anteriores que se
estime existentes a la fecha de cierre del ejercicio anterior al que se presupuesta. No se
incluirán en el presupuesto de recursos, los montos que correspondan a la coparticipación
de impuestos nacionales. Se considerarán como gastos del ejercicio, todos aquellos que se
devenguen en el periodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro”,
adopta el criterio del devengado para los gastos del ejercicio, imputándolos a él aunque
no hayan implicado aun una salida de fondos hecha efectiva.
El Art.42 LAF: “Los gastos comprometidos y no devengados al 31 de diciembre de cada
año se afectarán automáticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los
créditos disponibles para ese ejercicio. Los gastos devengados y no pagados al 31 de
diciembre de cada año podrán ser cancelados, durante el año siguiente, con cargo a las
disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha señalada. Los gastos mencionados
en el párrafo anterior también podrán ser cancelados, por carácter y fuente de
financiamiento, con cargo a los recursos que se perciban en el ejercicio siguiente. La,
programación de la ejecución financiera, prevista en el artículo 34 de la Ley 24.156, del
ejercicio fiscal siguiente deberá ajustarse a fin de atender las obligaciones financieras
determinadas en el párrafo precedente. El Poder Ejecutivo nacional promoverá, en la ley
de Presupuesto del ejercicio fiscal siguiente la aprobación de las obligaciones financieras
determinadas en el tercer párrafo del presente artículo. El reglamento establecerá los
plazos y los mecanismos para la aplicación de estas disposiciones”.
El Art.41 LAF: “Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de
diciembre de cada año. Después de esa fecha los recursos que se recauden se
considerarán parte del presupuesto vigente, con independencia de la fecha en que se
hubiere originado la obligación de pago o liquidación de los mismos. Con posterioridad al
31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con
cargo al ejercicio que se cierra en esa fecha”.
El compromiso y su devengamiento se harán en el ejercicio en curso. La liquidación se
realizara sobre la base de la estimación formulada antes, al comprometer el gasto,
ajustándolo en función de la realidad de la operación de que se trate (servicio, suministro,
compra-venta). Se busca obtener una suma liquida, que es requisito para la exigibilidad
del pago.
El art. 35 del decreto 1.344/07, inc. f), 2º párrafo, establece que toda salida de fondos del
tesoro nacional requiere ser formalizada mediante una orden de pago emitida por el
servicio administrativo financiero, la que deberá ser firmada por los secretarios,
subsecretarios o funcionarios de nivel equivalente de quienes ellos dependan, juntamente
con los responsables de dichos servicios y de las unidades de registro contable. El inc. j) de
este artículo posibilita la autorización y aprobación de gastos de manera anticipada, previa
al inicio del ejercicio financiero al cual se apropiará, siempre que el crédito esté previsto
en el proyecto de la ley de presupuesto y expresa que la aplicación de este procedimiento
no podrá establecer relaciones jurídicas con terceros ni salidas de fondos del tesoro
nacional hasta tanto entre en vigor la ley anual respectiva.

d) El pago

Es la culminación del circuito erogatorio del presupuesto, que implica la salida de fondos
del erario público con dirección hacia el sector privado, aunque también puede ir hacia
otros entes estatales, organismos internacionales de créditos, etc.
El Art.72 LAF: “El sistema de tesorería está compuesto por el conjunto de órganos, normas
y procedimientos que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que
configuran el flujo de fondos del sector público nacional, así como en la custodia de las
disponibilidades que se generen”.
El Art.80 LAF: “El órgano central de los sistemas de administración financiera instituirá un
sistema de caja única o de fondo unificado, según lo estime conveniente, que le permita
disponer de las existencias de caja de todas las jurisdicciones y entidades de la
administración nacional, en el porcentaje que disponga el reglamento de la ley”.
Sin embargo, el Art.81 LAF: “Los órganos de los tres poderes del Estado y la autoridad
superior de cada una de las entidades descentralizadas que conformen la Administración
Nacional, podrán autorizar el funcionamiento de fondos rotatorios, fondos rotatorios
internos y/o cajas chicas, con el régimen y los límites que establezcan en sus respectivas
reglamentaciones. Los gastos que se realicen a través del régimen de fondos rotatorios,
fondos rotatorios internos y/o cajas chicas o similares, quedan excluidos del Régimen de
Contrataciones de la Administración Nacional. A estos efectos, las tesorerías
correspondientes podrán entregar los fondos necesarios con carácter de anticipo,
formulando el cargo correspondiente a sus receptores”.
En la órbita del PEN, ello está reglamentado por los arts. 80 y 81 del decreto 1.344/07, y
por la resolución 591/94 de la Secretaría de Hacienda, sobre fondos rotarios y cajas chicas.

I. Contabilidad Pública

Es la técnica de expresión, registro y exposición de la información relativa a la actividad

económica estatal, y fuente de materia prima para los cálculos económicos fundamentales
que permitan medir las variables de la economía de un país en general.
Es una técnica que tiene por objeto el estudio de la actividad contable del sector público,
es decir, de la registración de la actividad financiera pública en un periodo determinado,
mediante un sistema de cuentas con el fin de exponer la información que sirva como
documentación de lo realizado y de evaluación para la toma de decisiones.
Tiene dos objetivos principales: a) ligado al control estricto de la actividad financiera
estatal, puesta en manos del PEN. Así debe: I) Completar y asegurar el cumplimiento de
los límites del gasto fijados por el Poder Legislativo en la ley; II) Poder saber cuál es el
resultado, positivo o negativo, de los ingresos y gastos que se efectúan durante el ejercicio
financiero; III) Controlar la legalidad en el manejo de los fondos públicos, para evitar y
reprimir los ilícitos que pudieran afectar. El segundo es brindar información relevante y de
calidad para la toma de decisiones a futuro, a la vez que para evaluar la gestión realizada.
La LAF establece un sistema de contabilidad gubernamental (Art.85 a Art.95), integrado
por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos técnicos empleados para
recopilar, valorar, procesar y exponer los hechos económicos que puedan afectar el
patrimonio de los entes públicos.
El Art.87 LAF: “El sistema de contabilidad gubernamental tendrá las siguientes
características generales: a) Será común, único, uniforme y aplicable a todos los
organismos del sector público nacional; b) Permitirá integrar las informaciones
presupuestarias, del Tesoro y patrimoniales de cada entidad entre sí y, a su vez, con las
cuentas nacionales; c) Expondrá la ejecución presupuestaria, los movimientos y situación
del Tesoro y las variaciones, composición y situación del patrimonio de las entidades
públicas; d) Estará orientado a determinar los costos de las operaciones públicas; e) Estar
basado en principios y normas de contabilidad y aceptación general, aplicables en el
sector público”.

4) Control del Presupuesto

Es la etapa final del circuito presupuestario. El control puede ser diferenciado según
diversos puntos:
a) control presupuestario según el momento en que se realiza: dependiendo del
momento en que el control se ejerce puede ser: preventivo, simultáneo o posterior a los
hechos y operaciones sujetas a control. Los preventivos son, el propio dictado de una ley
general sobre el presupuesto (Ej: LAF) para ordenar las facultades de los órganos y
dependencias que elaboran el presupuesto. También lo es la sanción de cada ley anual de
presupuesto, para delimitar así las competencias de cada gasto.
El control es simultáneo o concomitante cuando se ejerce al propio tiempo en que se
ejecuta la operación. Esta función se cumple con los pasos relativos al compromiso,
devengo y libramiento de la orden de pago.
El control es posterior, cuando se hace respecto de actos y hechos ya ocurridos, tal como
sucede con la cuenta de la inversión.

b) control presupuestario según el órgano que lo ejerce: Los tres poderes y el Ministerio
Publico intervienen cada uno en su esfera. Hay controles del Legislativo que son de
carácter legislativo y político. La administración ejerce controles que tienen
predominantemente carácter técnico y, a veces, jurisdiccional, puesto que pueden ser
llevados a cabo por entes que realizan un control de legalidad de la actividad, sin estar
insertos en la esfera del Poder Judicial. Por último, éste también lleva a cabo el control en
los asuntos que le son sometidos a su jurisdicción.
c) control presupuestario según el objeto de la revisión: puede ser según sea financiero,
patrimonial o de costos, y sobre la justicia.
El financiero comprende lo relativo a la ejecución del presupuesto, a los ingresos y a las
salidas de fondos de las arcas públicas.
El patrimonial se focaliza en determinar el movimiento de los activos y los pasivos del
Estado.
El control del costo se centra en evaluar cual es el costo global de los bienes y servicios
que requiere el Estado para su funcionamiento.
También, se incluye el control sobre la justicia del gasto público, sobre si la decisión del
Poder Legislativo o su cumplimiento por el Poder Ejecutivo colisionan con elementales
garantías prestacionales contenidas en la CN y en las normas superiores del ordenamiento
jurídico.
d) control presupuestario según su alcance: el control de legalidad se centra en estudiar
el acatamiento de los procedimientos, formas y demás normas. El control de merito u
oportunidad es la evaluación técnico política de la realización de las operaciones
presupuestarias.
e) control presupuestario según la ubicación institucional del ente que lo lleva a cabo: el
control puede provenir de órganos u organismos ubicados institucionalmente en su órbita
(SIGEN) o bien de aquellos ubicados en otros poderes del Estado (AGN). El primero es
interno, y el otro externo.
f) control presupuestario según sea realizado por entes específicos o no: según el tipo de
sistema positivo que se fueron gestando en los países a medida que evoluciona la
institución del presupuesto.
g) Control en la ley 24.156: existieron dos tipos de controles: los propios del Poder
Legislativo, dados por la CN (Art.75 inc.8), y los correspondientes a los organismos
técnicos, de auditoría y/o jurisdiccionales que fueron produciendo las diversas leyes
generales sobre la materia presupuestaria.
Antes de la ley 24.156, el sistema se estructuró alrededor de: 1) la Contaduría General de
la Nación, organismo interno de la Administración Pública, que funcionaba en la órbita de
la Secretaria de Hacienda, y que concentró el control interno de la ejecución
presupuestaria; además, debía preparar la cuenta general del ejercicio, para enviarla al
Tribunal de Cuentas de la Nación, ente con el que interactuaba en ciertas tareas de
fiscalización; 2) el Tribunal de Cuentas de la Nación, que realizaba el control externo, y a
posteriori, y si bien pertenecía a la órbita de la Administración Pública, tenía una
independencia total y era controlado por el Congreso Nacional.
Luego la ley 24.156, establece que la CGN será el órgano rector del sistema de
contabilidad gubernamental, y el responsable de prescribir, poner en funcionamiento y
mantener ese sistema en todo el sector publico nacional (Art.88 LAF). Está a cargo de un
Contador General, asistido por un Sub Contador General, designados ambos por el PEN,
debiendo ostentar título de contador público nacional y una experiencia en el sector
público superior a los 5 años.
Los arts. 85 a 95 LAF dan los lineamientos básicos del sistema de contabilidad
gubernamental, el que está integrado por un conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos técnicos empleados para recopilar, valorar, procesar y exponer los hechos
económicos que afecten o puedan afectar el patrimonio de las entidades públicas.
Una serie de normas reglamentarias detallan y precisan el funcionamiento de este sistema
de contabilidad (resolución 25/1995 de la Secretaría de Hacienda que aprueba los
fundamentos y alcances de los principios de contabilidad generalmente aceptados y
normas generales de contabilidad pública; resolución 360/2010 de la Secretaría de
Hacienda, que establece el catálogo de cuentas del sistema de contabilidad general y de
tipos de estados contables y sus modelos de presentación, etc.).
La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) es un organismo creado por la ley 24.156,
ubicado en la órbita del PEN y encargado del control interno de la ejecución
presupuestaria (Art. 96 LAF). Posee personería jurídica propia y autarquía administrativa y
financiera, dependiente del Presidente de la Nación (Art. 97 LAF).
La SIGEN está a cargo de un funcionario designado por el PEN, de quien depende
directamente, con rango de secretario de la Presidencia de la Nación, y denominado
“Síndico General de la Nación” (Art. 108 LAF). Debe poseer título de abogado o de
profesional en ciencias económicas, y una experiencia en administración financiera y
auditoría superior a los 8 años. Es asistido por 3 síndicos generales adjuntos, quienes
deben contar con similares requisitos de titulación (Arts. 110 y 111 LAF).
Su competencia específica es el control interno de las jurisdicciones que componen el PEN
y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependan de
él, sus métodos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica (Art. 98 LAF).
En cada jurisdicción del PEN debe crearse una unidad de auditoría interna, que dependerá
jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo, y que debe actuar
coordinada técnicamente por la SIGEN (Art. 100 LAF).
El Art. 102 LAF define el concepto de auditoría interna: un servicio a toda la organización
consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las
entidades abarcadas por su ámbito de competencia. Las funciones y actividades de los
auditores internos deben mantenerse desligadas de las operaciones que ellos deban
examinar.
El Art. 103 LAF prescribe que el modelo de control que aplique y coordine la SIGEN debe
ser integral e integrado, comprendiendo los aspectos presupuestarios; económicos;
financieros; patrimoniales; normativos y de gestión; de evolución de programas, proyectos
y operaciones; y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia. El Art. 104
puntualiza las funciones de la SIGEN, entre las cuales se destacan: dictar y aplicar normas
de control interno, de manera coordinada con la AGN; emitir normas de auditoría interna
y supervisar su aplicación; vigilar el cumplimiento de las normas contables dictadas por la
CGN; realizar auditorías financieras, de legalidad y de gestión; realizar investigaciones
especiales de carácter financiero o de otro tipo; orientar la evaluación de programas,
proyectos y operaciones; también puede encargar estas tareas a auditores
independientes, en cuyo caso deberá coordinar su realización; debe poner en
conocimiento del Presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o que estime
que puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público; debe atender los
pedidos de asesoría que le formulen el PEN y las autoridades de sus jurisdicciones y
entidades en materia de control y de auditoría; etc.
El Art. 107 establece ciertos deberes de información de la SIGEN: a) al Presidente de la
Nación, sobre la gestión financiera y operativa de los organismos comprendidos dentro
del ámbito de su competencia; b) a la AGN sobre la gestión llevada a cabo por los entes
bajo fiscalización de la SIGEN; c) a la opinión pública, en forma periódica.
La AGN fue creada en 1922 por LAF, tras la disolución y desaparición del Tribunal de
Cuentas de la Nación como organismo de control administrativo y jurisdiccional externo
de la Hacienda Pública nacional. La CN la contempla en el Art. 85 CN: “El control externo
del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y
operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del
Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública
estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este
organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del
modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser
aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del
organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor
número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y
auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le
otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”, como organismo encargado del
control externo del sector público nacional, en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, como atribución propia del Congreso. Es decir, se trata ahora de
un ente previsto por la propia CN, que le ha dado un perfil parcialmente distinto al
inicialmente delineado por la LAF.
El art. 85 CN dispone que la AGN dependa del Poder Legislativo directamente, lo que da la
pauta de la mutación del sistema de control de tipo jurisdiccional anterior (Tribunal de
Cuentas de la Nación) hacia uno de corte parlamentario. Esa disposición ordena que el
examen y la opinión del Congreso Nacional sobre el desempeño y situación general de la
Administración Pública nacional deberán estar sustentados en los dictámenes de la AGN,
la que tendrá a cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
Administración Pública, centralizada y descentralizada, cualquiera que fuera la modalidad
de su organización y de las demás funciones que la ley le asigne.
La AGN también tendrá intervención necesaria en el trámite de aprobación o rechazo de
las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.
El Art. 117 LAF preceptúa que tendrá que emitir dictamen sobre los estados contables
financieros de las empresas y sociedades del Estado, los entes reguladores de los servicios
públicos, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización (en lo atinente a
las obligaciones provenientes de los respectivos contratos). Asimismo, establece que
estará bajo su ámbito la MCBA, sin perjuicio de lo cual cabe indicar que tras la reforma
constitucional de 1994 ésta ha desaparecido, al dotarse a la CABA del régimen propio de
autonomía -legislación, gobierno y justicia- de acuerdo con el Art. 129 CN.
En lo relativo a la responsabilidad de las personas por los hechos o actos que pudieran
haber afectado a la Hacienda Pública a su cargo, la LAF se diferencia del régimen anterior.
En efecto, la ley de contabilidad (decreto-ley 23.354/56) encargaba al Tribunal de Cuentas
de la Nación tanto la evaluación de las cuentas como el juicio de responsabilidad.
Actualmente, el Art. 130 LAF expresa que toda persona física que se desempeñe en las
jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la AGN debe responder por los
daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia ocasionara en el ejercicio de sus
funciones en esos entes u organismos, salvo que estuviera comprendida en un régimen
especial de responsabilidad patrimonial. Deja librado a los cauces ordinarios la efectiva
ejecución de tal responsabilidad.
Por su lado, el Art. 131 LAF indica que la acción del Estado para hacer efectiva esta
responsabilidad prescribe según los plazos fijados por el Código Civil, contados desde el
momento de la comisión del hecho que genera el daño, o bien posteriormente cuando el
daño efectivamente se produzca, cualquiera que sea el régimen de responsabilidad
patrimonial aplicable a estas personas.

La Ejecución de Sentencias contra el Estado

Las relaciones que ligan al Estado con los particulares u otros entes públicos, de naturaleza
contractual o extracontractual (ej: los supuestos de responsabilidad del Estado) terminan
siendo dirimidas ante los tribunales, fijándose los respectivos derechos y obligaciones
mediante una resolución judicial. En el caso en que ésta sea de condena contra el Estado
puede tener efectos erogatorios, sea que consista en dar una suma de dinero o bien en un
hacer (ej: entregar un determinado medicamento, brindar una determinada cobertura
asistencial, etc.).
Históricamente, las sentencias contra el Estado Nacional tenían carácter meramente
declarativo cuando le condenaban al pago de una suma de dinero (Art. 7º ley 3.952, de
demandas contra la Nación). Sin embargo, a pesar de que la sentencia hacía cosa juzgada
al respecto, se estimó que no podía mantenerse esa situación de discrecionalidad sobre si
acatar o no lo decidido por un tribunal a su respecto.
Con ayuda de ciertas pautas jurisprudenciales, la situación se fue revirtiendo. Es
importante la causa de “Josefa Pietranera y otros v. Nación Argentina”, en la cual la CSJN
consideró que el Art. 7º de la ley 3.952 no podía entenderse como una suerte de
autorización al Estado para dejar de cumplir las sentencias judiciales, puesto que
equivaldría a colocarlo por fuera del orden jurídico, siendo que es él quien ha de velar por
su estricta observancia. Agregó que esa norma tiende a evitar que la Administración
Pública se vea colocada, como consecuencia del dictado de una sentencia perentoria, ante
la imposibilidad de satisfacer el requerimiento por carecer de fondos previstos para ese fin
en el presupuesto, o bien verse perturbada en su normal funcionamiento. Ello no impide,
dijo el Tribunal, que se intime a la Nación a fijar un plazo prudencial para el cumplimiento
de la sentencia firme -en el caso se trataba de un desalojo de un inmueble, y expresó que
la prolongación sine die de la ocupación por el Estado sería una suerte de expropiación sin
indemnización, o al menos una clara violación al derecho de propiedad-.

La suspensión de la ejecución de sentencias contra el Estado. La declaración de

emergencia económica
En algunas ocasiones, ante graves situaciones de emergencia económica y financiera, el
Congreso Nacional decidió suspender la ejecución de sentencias contra la Nación. Así
ocurrió, con el Art. 50 de la ley 23.696, que suspendió por dos años la ejecución de
sentencias y de laudos arbitrales que condenaban al Estado a dar sumas de dinero.
En la causa “Marcelo Videla Cuello v. Provincia de La Rioja”, la CSJN declaró, con relación a
una norma provincial de similares características, dictada en uso de la habilitación
realizada en el art. 68 de la ley 23.696, que el mecanismo no era inconstitucional. Señaló
que cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política
que representa máximo peligro para el país, el Estado democrático tiene la potestad y aun
el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea un conjunto de
remedios extraordinarios destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el
restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la CN requiere,
agregando que puede valerse, lícitamente, de todos los medios que le permitan
combatirlas con éxito y vencerlas. Sus poderes no son ilimitados y han de utilizarse
siempre dentro del marco del Art. 28 CN y bajo el control de jueces independientes,
quienes, ante el riesgo -al menos teórico- de extralimitación de los órganos políticos de
gobierno, tienen que desempeñar con cuidadoso empeño su función de custodios de la
libertad de las personas. Con respecto al art. 50 de la ley 23.696, sostuvo que una de las
finalidades de la restricción establecida fue morigerar y en lo posible eliminar alguna de
las causales de la emergencia económica, directamente vinculadas con la cuantía y la
perjudicial influencia del gasto público. En cuanto al plazo de 2 años previsto en la ley para
la indicada suspensión, dijo que no había circunstancia alguna de la que cupiera inferir que
fuera desmesurado y no se ajustase a las exigencias de la política trazada y al logro de los
objetivos del legislador, los cuales eran son esencialmente públicos y guardaban relación
inmediata con la preservación del interés nacional.

La consolidación de deudas

Además del mecanismo anterior, ante ciertas situaciones de grave emergencia y debido al
deterioro e incapacidad de la Hacienda Pública para hacer frente a las deudas contraídas,
el legislador recurrió a la consolidación de las obligaciones pendientes, a fin de clarificar la
situación de la deuda, unificar el devengamiento de intereses y poner un corte en el
incumplimiento, para reprogramar uniformemente los pagos pendientes. Así lo hizo con la
ley 23.982 con relación a las obligaciones vencidas o con causa o titulo anterior al 1º de
abril de 1991 y cuyo objeto fuera dar una suma de dinero.
La primera consecuencia de la consolidación de deudas es que los actos, hechos,
sentencias o laudos que reconocían obligaciones que quedaban consolidadas tendrían
sólo el carácter declarativo, y su cumplimiento se haría de acuerdo con lo legalmente
previsto.

Pago de Condenas

La ley 23.982, amén de la consolidación de las deudas de causa o título anterior al 1º de

abril de 1991, estableció en su art. 22 un procedimiento para regular la manera de
ejecutar las sentencias contra la Nación por causa o título posterior a esa fecha, que
consistieran en obligaciones de dar sumas de dinero.
El mecanismo es el siguiente:

1) El PEN debe comunicar al Congreso Nacional todos los reconocimientos de deudas

firmes (administrativos o judiciales) que carezcan de créditos presupuestarios.
2) Ello permitirá su cancelación en la ley de presupuestos del año siguiente al del
reconocimiento.
3) El acreedor está legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a partir de la
clausura del período ordinario de sesiones del Congreso Nacional en el cual debería
haberse tratado el proyecto de ley de presupuesto que contuviera el crédito respectivo.
Posteriormente, la ley 24.624, en su Art. 20 -actualmente incorporado como art. 132 LCPP,
introdujo una serie de precisiones en ese mecanismo, cuya base se ha mantenido para los
procedimientos judiciales que condenen al Estado Nacional al pago de sumas de dinero:
1) Ellas serán satisfechas dentro de las autorizaciones para gastar contenidas en la ley de
presupuestos vigente.
2) Si se careciera del crédito pertinente, el PEN debe efectuar las previsiones necesarias a
fin de incluirlo en el proyecto de ley de presupuesto del ejercicio siguiente.
3) Para ello, las jurisdicciones y entidades demandadas deben tomar conocimiento
fehaciente de la condena antes del 31 de julio del año correspondiente al envío del
proyecto de ley de presupuesto.
4) Los organismos indicados deben remitir a la Secretaría de Hacienda, antes del 31 de
agosto del mismo año el detalle de las sentencias firmes a incluir en el proyecto, de
acuerdo con los lineamientos que anualmente establezca para la elaboración del proyecto
de ley de presupuesto.
5) Los recursos asignados anualmente por el Congreso Nacional se afectarán al
cumplimiento de las condenas por cada servicio administrativo financiero y siguiendo un
estricto orden de antigüedad conforme a la fecha de notificación judicial y hasta su
agotamiento, atendiéndose el remanente con los recursos que se asignen en el ejercicio
fiscal siguiente.
Debe tenerse en cuenta que antes del 15 de septiembre de cada año el PEN debe enviar el
proyecto de ley de presupuestos a la Cámara de Diputados (Art. 26 LAF).
A modo de ejemplo, si la sentencia firme es comunicada a la Secretaría de Hacienda luego
del 31 de agosto del año 2020, el Estado podría pagarlo durante ese mismo ejercicio
(2020) si contase con la partida correspondiente, o incluso en el ejercicio siguiente (2021).
Pero si ello no fuese así, el Art. 132 LCPP obliga al PEN a incorporarlo en el siguiente
proyecto de ley de presupuesto que elabore, es decir en el que hará durante el año 2021,
para regir en el 2022. Si la deuda no se cancelase durante el ejercicio 2021, a partir del 1º
de diciembre de ese año (Art. 63 CN), el acreedor estará habilitado para proceder a
ejecutar su crédito (Art. 22 ley 23.983).
En cambio, si la sentencia fuera comunicada a la Secretaría de Hacienda antes del 31 de
agosto del 2020 -siguiendo con el mismo ejemplo-, ella debe incorporarlo en el proyecto
de ley de presupuestos del ejercicio siguiente (2021), en caso en que no contase con los
fondos asignados para su cancelación en el mismo ejercicio 2020. Si no se cumpliera con
ese trámite, el acreedor podrá ejecutar su crédito a partir del 1º de diciembre de 2021
(Art. 22 ley 23.982).

Embargabilidad de la Renta Pública

Dentro de la clasificación de bienes del Estado entre los de su dominio privado y del
dominio público, la renta pública es un bien ubicable, por exclusión del dominio privado,
dentro del dominio público. De allí su carácter de inembargable. Esto aparece en el
Art.131 LCPP: “Los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la
ejecución presupuestaria del SECTOR PUBLICO NACIONAL, ya sea que se trate de dinero
en efectivo, depósitos en cuentas bancarias, títulos, valores emitidos, obligaciones de
terceros en cartera y en general cualquier otro medio de pago que sea utilizado para
atender las erogaciones previstas en el Presupuesto General de la Nación, son
inembargables y no se admitirá toma de razón alguna que afecte en cualquier sentido su
libre disponibilidad por parte del o de los titulares de los fondos y valores respectivos”.

Unidad 4

Concepto y Elementos del Gasto Público

La actividad económica del Estado, al intervenir en los mercados de un país lleva

aparejado dos tipos de costos: por un lado, las leyes y reglamentos administrativos que
regulan el quehacer de los particulares suelen implicar que estos deban incurrir en ciertas
erogaciones para cumplir con lo normado (ej: regulación de la instalación y uso de
ascensores eléctricos en los edificios). Por otra parte, están los costos en los que incurre el
propio Estado al momento de brindar a la colectividad bienes y servicios públicos, que
aparecen en el presupuesto, y que se consideran gastos públicos, ya que son realizados
por el Estado para el cumplimiento de sus fines específicos.
El concepto varió desde las finanzas clásicas a las modernas, e incluso su criterio de
apreciación que pasó de ser esencialmente cuantitativo a cualitativo. También, ha dejado
de apreciarse con criterio exclusivamente administrativo, limitado a aquellos rubros
inherentes al funcionamiento de los servicios públicos, para trocarse en un medio de
acción del Estado, un instrumento de gobierno que tiene efecto directo o indirecto sobre
la actividad socio-económica de la colectiva. La evolución a su respecto, está íntimamente
relacionada con las nuevas concepciones acerca de la misión del Estado, donde
actualmente ya no es un mero consumidor de la riqueza, sino un distribuidor.
El gasto público puede ser definido como toda erogación realizada por autoridad
competente y en virtud de una autorización legal, generalmente en dinero, que incide
sobre las finanzas del Estado, y que se destinan al cumplimiento de fines administrativos o
económico-sociales.

Elementos del Gasto Público

1. Erogación monetaria: el gasto público implica el uso de sumas de dinero, de

erogaciones monetarias que salen del patrimonio del Estado. Los tributos cobrados
 en especie, o los que consisten en prestaciones de servicios, no dan lugar a una
erogación posterior del estado.
2. El gasto debe ser realizado por el Estado: fondos del patrimonio estatal.
3. La erogación ha de estar autorizada presupuestariamente: toda salida de fondos
estatales desde las arcas públicas ha de estar autorizada por el PL y realizada por la
administración pública de acuerdo con el circuito de controles de ejecución del
gasto.

Si los fondos egresan de la Hacienda Estatal sin cumplir con estos requisitos, el
movimiento no será un gasto público sino un acto ilícito, no autorizado por el
ordenamiento jurídico.

El Gasto Público en Sentido Amplio

Los gastos en que incurren ciertos entes en los que el Estado participa (total o
parcialmente), pueden presentar dificultades para ser considerados como gasto público.
La noción de Estado, a los efectos de las Finanzas Publicas, comprende a la Administración
central como a la descentralizada, por lo que estos entes son considerados gasto público.

El crecimiento del gasto publico

A lo largo de los años, el gasto publico crece. En las épocas “normales” las sociedades
padecen un desajuste, una tensión entre el nivel de gasto público que desean y el nivel de
la carga fiscal que están dispuestos a tolerar. Cuando esas sociedades sufren una crisis
importante es el momento de demostrar la capacidad para movilizar los recursos y
equiparar el gasto público que desean con el esfuerzo fiscal que han de realizar.

Causas de crecimiento

 Causas aparentes:
1. El envilecimeinto de la moneda: la moneda, como medida de cuenta e
instrumento de medición del valor de las cosas, puede ir perdiendo valor en sí
misma. Si hay inflación, importara una suma nominalmente superior cada año,
aunque la moneda constante se mantenga en el costo anterior o se haya
abaratado.
2. Las modificaciones en los criterios de la contabilidad pública: los cambios en los
métodos de la contabilidad pública, en la manera de reflejar los ingresos y los
gastos del Estado, pueden llevar a creer que ha habido un aumento del gasto
público que, no es tal. Lo mismo ocurre cuando se cambia del criterio del resultado
neto al de la contabilización bruta, al incorporar los presupuestos de los entes
descentralizados en el presupuesto financiero general del país.
 Causas mixtas:
1. Incremento territorial: un Estado aumenta su superficie por la incorporación de
nuevos territorios, sea por conquista por la guerra o bien al unirse dos o más
estados para formar uno nuevo. Como contracara, se dijo que atribuirle carácter
ambivalente a este motivo, si un Estado pierde parte de su territorio, la pérdida de
este puede ser una causa de disminución de gasto público.
2. Incremento de la población: puede estar referido al crecimiento vegetativo debido
a que el índice de natalidad es superior a 1 (nace + de los que mueren), pero
también migración.
 Causas reales:
1. El incremento de la renta nacional: al aumentar hay una mayor riqueza dentro de
la economía del país. El estado se halla frente a un sector privado más rico, al cual
puede exigirle una mayor cantidad de medios económicos a fin de obtener más
recursos y, con ello, satisfacer con mejor calidad o con más intensidad las
necesidades publicas ya asumidas o encarar una nuevas.
2. El crecimiento de las tareas y funciones prestadas por el Estado: el elenco
limitado de funciones que cubría el Estado gendarme, se ha visto incrementado
con el advenimiento del Estado intervencionista, debido a que debe asegurar la
estabilización de la económica, para lo cual asume nuevas coberturas de
necesidades.
3. El aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que emplea el Estado
para producir sus bienes y servicios: El estado gasta más para satisfacer la
necesidad pública en el mismo nivel que en el ejercicio anterior.
4. Los costos de la guerra, defensa nacional y del armamentismo: la carrera
armamentista no se detiene luego de terminado el conflicto bélico, sino que sigue
su expansión en previsión de futuros conflictos. Los gastos en defensa nacional se
pueden ver incrementados al entrar en una nociva competencia al alza con los
países rivales.
5. El crecimiento de la burocracia y del aparato político del Estado: El crecimiento
de cuadros de funcionarios públicos se va dando en dos sentidos: a) como
consecuencia de la mayor especialización en el cumplimiento de sus funciones por
el estado; b) el empleo público a veces se utiliza como una forma encubierta de
dar un subsidio de desempleo, ya que no se necesita de un funcionario para cubrir
determinadas tareas, sino lo que se quiere es dar una “fuente de trabajo” a una
persona sin que necesariamente se requiera de la tarea.
6. Cambios e innovaciones tecnológicas: la aparición de nuevos productos
tecnológicos incide en el gasto público, pero el efecto neto es incierto porque por
un lado importa un nuevo gasto público, pero por otro puede llevar al
 abaratamiento en el costo final de otros bienes y servicios que se venían prestando
desde antes, con una disminución relativa del gasto a incurrir a su respecto.
7. El factor socio cultural: el sentido de la responsabilidad política, social y ética, con
relación a un estándar de vida mínimo para toda la publicación importa un gasto
público ascendente, ya que por lo común el nivel escogido importa elevar hacia él
a una parte importante de la población. El aumento de nivel de vida importa el
incremento de la cobertura de necesidades. El urbanismo es también visto como
un factor que influye en la suba del gasto publico.
8. Otras causas: Ahumada indico algunos otros tópicos. Por un lado, el advenimiento
de la democracia como forma de gobierno implica la llegada al poder de un grupo
más numeroso que reclama satisfacer una cantidad mayor de necesidades. Otra
causa, seria las costumbres políticas corruptas, como el empleo público
fraudulento, el derroche de bienes y servicios públicos.

Criterios de Clasificación de los Gastos Públicos

 Criterio Administrativo u Orgánico: Tradicionalmente los gastos se distribuyen

según su objeto, en anexos, incisos, ítem y partidas, que corresponden a las ramas
de la administración; así los anexos se atribuyen a los poderes legislativo y judicial,
Presidencia de la Nación, ministerios, entidades descentralizadas de carácter
administrativo, aparte de otros rubros generales tales como deuda pública, etc., y
los incisos a las dependencias que integran cada una de aquéllas. Este sistema
permite apreciar la evolución de la administración y comparar la importancia de
cada departamento u organismo. Actualmente el anexo ha sido reemplazado por
jurisdicción y deuda pública por servicios de la deuda pública.
Dicha clasificación puede completarse con otra basada en los caracteres o
naturaleza de las erogaciones, pudiendo hablarse de: gastos permanentes y de
gastos variables o irregulares. Nuestra anterior Ley de Contabilidad 12.961,
clasificaba primordialmente los gastos según su naturaleza y destino, en dos
grandes rubros: gastos en personal, tales como sueldos, jornales, bonificaciones,
“pasividades” (jubilaciones, pensiones, retiros, etc.), y otros gastos, que incluían
gastos generales, inversiones y reservas, subsidios y subvenciones (art. 9).
 Clasificación Económica: las operaciones presupuestarias se ordenan de acuerdo
con un criterio económico, a fin de facilitar información valiosa y de calidad para
estudiar los efectos económicos de la producción, distribución y consumo públicos
de bienes y servicios, de la formación de capital por parte del Estado, y de la
actividad financiera pública en general. Una clasificación económica abarca:
a) Operaciones corrientes: gastos de personal; compras de bienes corrientes y de
servicios ordinarios; intereses; transferencias corrientes;
 b) Operaciones de capital: inversiones; transferencias de capital;
c) Operaciones financieras: variación de activos y pasivos financieros.
 Clasificación Funcional: Responde al interrogante de “que” es lo que se hace, que
bienes y servicios genera y consume el Estado. Abarca:
a) actividades de carácter general: gastos para la comunidad en su conjunto, que al
no tener contrapartida, no pueden ser facilitados por la economía del sector
privado: servicios generales, defensa, justicia, seguridad, relaciones exteriores.
b) actividades sociales: vinculadas al bienestar social y a los servicios de la vida en
comunidad: educación, sanidad, etc.
c) actividades económicas: gastos que se hacen para financiar las actividades
económicas en general: agricultura, minería, turismo, comercio, etc.
d) otros: que no se incluyen en los demás rubros: deuda pública, transferencia de
entes territoriales.
 Gastos Ordinarios y Extraordinarios: los ordinarios eran originados por la normal
producción de bienes y servicios del Estado, y debían ser financiados con ingresos
ordinarios (tributos ordinarios). Los extraordinarios son aquellos generados por
ejemplo por conflictos bélicos.
 Gastos Corrientes y de Capital: toma en cuenta si el gasto atiende a operaciones
ordinarias de funcionamiento de la Administración Pública para la prestación de
sus respectivos bienes y servicios públicos. Los corrientes se subdividen en gastos
de consumo (para producción de bienes y servicios del Estado) y transferencias
(gastos corrientes, pues son erogaciones del Estado que no se emplean para
producir bienes y servicios, sino para distribuir sumas de dinero a ciertos
individuos). Los gastos de capital son de inversión, importan erogaciones del
Estado destinadas a adquirir y producir bienes instrumentales o de capital, que
aumentan el activo fijo del Estado, y sirven de herramienta de producción de otros
bienes y servicios públicos.
 Gastos Productivos e Improductivos: los productivos se emplean para la
adquisición de bienes intermedios y factores para la producción de los bienes y
servicios que son los que producen un incremento en la renta nacional. Los
improductivos o consuntivos involucran el pago de una suma de dinero a cambio
de la cual no se obtiene una retribución concreta para el estado: ej pago de
jubilaciones, que no generan un incremento en la renta nacional.
 Territorial: cuando el Estado es susceptible de ser dividido en circunscripciones
menores, el gasto puede ser atribuido a ellas.
 Fiscales: conjunto de beneficios tributarios que aunque no implican el desembolso
de una suma de dinero por parte del estado, aminoran la capacidad recaudatoria
del Estado, en tanto son posibles ingresos que no se obtienen.
El Art.14 LAF: “En los presupuestos de gastos se utilizarán las técnicas más adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las políticas, planes de acción y producción de bienes y
servicios de los organismos del sector público nacional, así como la incidencia económica y
financiera de la ejecución de los gastos y la vinculación de los mismos con sus fuentes de
financiamiento. La reglamentación establecerá las técnicas de programación
presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que serán utilizados”. Su decreto
reglamentario en el Art.14: “a) El presupuesto de gastos de cada una de las jurisdicciones
y entidades de la Administración Nacional se estructurará de acuerdo con las siguientes
categorías programáticas: programa, subprograma, proyecto, obra y actividad, y con las
partidas de gastos que por su naturaleza no resulte factible asignar a ninguna de dichas
categorías. b) Los créditos presupuestarios de las actividades o proyectos que produzcan
bienes o presten servicios a los diversos programas de una jurisdicción o entidad se
incluirán en actividades o proyectos centrales o comunes. c) Para la presentación de los
gastos se utilizarán las clasificaciones siguientes: I. Institucional. II. Categoría
programática. III. Finalidades y funciones. IV. Fuentes de financiamiento. V. Objeto del
Gasto. VI. Económica. VII. Tipo de moneda. VIII. Ubicación geográfica”.

Efectos del Gasto Público

Fenómenos que se verifican en la económica de una sociedad tras la actuación financiera

estatal. No solo se toma en cuenta la erogación realizada por el Estado, sino también el
momento de la detracción ya que ambos efectos interactúan entre sí, compensándose o
influyéndose en diversas medidas. Los efectos del gasto deben examinarse observando los
efectos que se verifiquen en la producción de bienes y servicios públicos, y por otra parte,
en las consecuencias que esa producción conlleve:

a) Acción anticíclica y la redistribución del ingreso: En los momentos de auge de la

economía, a fin de evitar el acaecimiento de la inflación, y de llevar orden a los
factores de la producción y del consumo, el Estado debería realizar una detracción
económica mayor que las erogaciones a realizar, lo que a la vez le servirá para
actuar con más comodidad cuando el ciclo económico se invierta. En épocas de
crisis es el Estado el que está en mejores condiciones para proceder a influir en la
reactivación económica, inyectado gasto público en los diversos mercados,
gastando más de lo que recauda o de lo que obtiene del sector privado por vía de
crédito.
b) El efecto multiplicador: relaciona gasto público con los gastos de los consumidores,
es decir, con el dinero en manos del sector privado y dedicado al consumo. Es el
número por el que debe multiplicarse un incremento inicial de la cifra de gastos
públicos a fin de obtener el aumento del ingreso nacional atribuible a ellos.
 Supongamos que el sector privado de la sociedad -globalmente considerado-
recibe una cifra X como retribución por la prestación total de sus bienes y servicios.
Cuando el sector público realiza un gasto público adicional, ello implica una suma
extra, Y, que se agrega como ingreso a ese número X. Esa suma Y que recibe la
comunidad circula por numerosas manos, conformándose una "cadena" de
ingresos y correspondientes gastos (cada individuo que recibe una porción de Y,
finalmente gasta una parte de ella; y así sucesivamente). El multiplicador permite
calcular cuánto es que aumenta el ingreso total de la economía del país, en una
cifra superior a ese aporte extra Y.
El multiplicador depende de la propensión marginal al consumo que tenga la
sociedad considerada, el cual se obtiene ponderando la propensión marginal al
consumo individual de sus integrantes. La propensión marginal al consumo refleja
el incremento en la demanda de bienes de consumo que corresponde al aumento
en una unidad del ingreso. Resulta obvio que la propensión marginal al consumo
de una persona pobre será alta ya que, debido a sus necesidades básicas
insatisfechas, tenderá a gastar íntegramente la unidad adicional de ingreso que
registre. Por otra parte, en una persona rica esa propensión será menor puesto
que tenderá a ahorrar una parte de esa unidad adicional de ingreso, e inclusive
toda ella.
En situaciones de prosperidad, ese aumento del gasto total dado por un aumento
del gasto público estatal produce un efecto sobre el ingreso nacional nominal. No
puede producir un mayor empleo de los factores productivos (trabajo, capital)
porque ya hay, por definición, una situación de plena ocupación de ellos. Ni por
consiguiente, un aumento en la producción, ya que no hay factores libres
disponibles. Pero al aumentar la demanda total de bienes y servicios, producto de
ese aumento de ingresos entre la población, sin que pueda aumentar la oferta
(hasta que ello no se traslade a la producción y a la inversión en factores
productivos), producen alza de precios que acarrea un brote inflacionario.
c) El efecto acelerador: la mayor demanda de bienes de consumo origina la demanda
de bienes de inversión. Al incrementarse la demanda de bienes de consumo, se
verifica un mayor uso de los equipos y bienes de producción (instrumentales), y
una mayor demanda de ellos.

Límites al Gasto Público

o Límites Económicos: se proponen reglas para ordenar los gastos públicos según los
objetivos que el Estado pueda perseguir por su intermedio.
La regla del gasto mínimo, según el liberalismo sostiene que el Estado debe
limitarse a ciertas funciones esenciales, vinculadas con la protección de los
 ciudadanos; se puede extender más, agregando servicios y actividades como
construcción de caminos, comunicaciones, etc. Pero la idea fuerza es la misma:
circunscribir la actividad estatal al mínimo posible.
La regla de la mínima interferencia con la iniciativa privada: la interferencia con la
actividad privada será la mínima, aunque en ciertas circunstancias es necesaria.
La regla de la máxima ocupación: cuando la finalidad del gasto público sea
reactivar la economía, antes impulsarla mediante la ocupación plena de sus
factores productivos, debería hacerse análisis de cada tipo de gasto que se pueda
realizar para adoptar aquel que asegure el mejor logro del objetivo trazado.
La regla del máximo beneficio: el gasto público debe hacerse en todos los casos de
manera tal que se obtenga el máximo beneficio posible, es decir “que cada peso ha
de gastarse donde la utilidad marginal social sea mayor”.
o Límites Jurídicos: está en la CN, y es l referido a la inversión del gasto público con
fines de utilidad pública. Por otra parte, toda la regulación del circuito
presupuestario contenida en la CN y desarrollada en la LAF configura otra
limitación al empleo y disposición del gasto publico.

Unidad 5

Concepto de Ingresos Públicos

El Ingreso Público es toda suma de dinero obtenida por el Estado y que está destinada a la
cobertura de los gastos públicos ocasionados por las actividades estatales. Es toda suma
de dinero, dado que la moneda es la medida de valor y el medio habitual de cancelación
de obligaciones la mayoría de ingresos públicos se miden y obtienen en dinero; sin
perjuicio de ello, hay que advertir que también podrían considerarse ingresos públicos los
incrementos en el patrimonio producto de la obtención de bienes o cosas. Es percibida
por el Estado, siendo el Estado en concepto amplio, no sólo entes estatales con sustento
territorial, sino personificaciones que este suele asumir (entes autárquicos, empresas). Por
último, está destinada al financiamiento del gasto público, porque el ingreso es producto
de la necesidad de financiar actividades públicas que demandan un gasto, siendo la
actividad financiera una actividad intermedia, que procura ciertos medios para el
cumplimiento de otros fines.

Clasificación sobre los ingresos públicos

Voluntarios y coactivos: Los ingresos públicos pueden apreciarse a través de la voluntad

de los sujetos que se desprenden de sumas de dinero para ingresarlas en las arcas
públicas, es decir, según se requiera o no de la voluntad de los ciudadanos, entendiendo
por tal la aquiescencia del individuo en concreto que ha de realizar un ingreso en las arcas
públicas.
Hay ciertos ingresos en los cuales la voluntad del ciudadano es determinante para que se
produzca la entrada de dinero en las arcas públicas, como por ejemplo los fondos
percibidos por el Estado respecto de bienes de su dominio privado (el alquiler de un
departamento) o de su dominio público (la entrada que ha de pagarse por el ingreso a un
parque nacional). En esos casos claramente se aprecia la voluntad de quien ingresa el
recurso al Estado.
Por otro lado, están aquellos recursos donde la voluntad del individuo no es relevante,
como en los recursos tributarios, dado que la obligación de pago la establece la ley, con
prescindencia de lo que desee o deje de desear el ciudadano. Una vez realizado el
presupuesto de hecho fáctico previsto en la ley para que nazca la obligación tributaria
(poseer un automóvil; ser propietario de un inmueble; obtener un determinado nivel de
ingresos al cabo del ejercicio fiscal; emplear cuentas bancarias; realizar un contrato de
telefonía celular; etc.), ésta nace lo quiera o no el particular, y en consecuencia surge la
obligación de pagar.
Ordinarios y extraordinarios: Puede analizarse desde dos perspectivas: hacer alusión a la
periodicidad con la que se obtienen, de tal manera que aquellos ingresos que sean
regulares en el tiempo son ordinarios, mientras que los que se logran en circunstancias
especiales o eventuales, son extraordinarios. El otro punto de vista hace alusión al
paralelismo histórico con el que las finanzas liberales intentaron aparear los gastos
ordinarios con los ingresos de ese tipo, para sostener que los gastos extraordinarios
(guerras, catástrofes), debían ser atendidos con recursos extraordinarios.
Originarios y derivados: Se dice que son originarios cuando provienen directamente del
empleo del patrimonio del Estado (el estado explota bienes que le son propios y obtiene
un rendimiento por ellos, sea por la venta o por otro tipo de utilización). Son ingresos
derivados los que el Estado obtiene ejerciendo su poder de imperio sobre las personas
sometidas a sus potestades (tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales). Se
detrae una parte de la riqueza de los particulares, con o sin compensación directa, y la
voluntad de estos no es relevante.
Patrimoniales, creditorios y tributarios: Los primeros provienen de la explotación del
patrimonio del Estado (arriendo o venta de tierras estatales), los creditorios del crédito
público (empréstitos públicos), y los tributarios de los tributos (impuestos, tasas y
contribuciones).
Presupuestarios y extrapresupuestarios: Hace alusión al hecho de que los ingresos estén
previstos en la ley de presupuesto general del Estado, o en normas separadas de esta. La
existencia de ingresos extrapresupuestarios es una filtración dudosamente aceptable
según las reglas del Estado de Derecho, porque importa el apartamiento de los postulados
de legalidad y de reserva de ley, además de generalidad y universalidad; los únicos que
pueden ser admisibles y con salvedades, son los debidos a liberalidades de terceros o
donaciones.
Derecho público y derecho privado: Se fija en la naturaleza pública o privada de las
normas que regulan el ingreso público de que se trate. Si se trata de ingresos públicos
regidos por el Derecho Público, el Estado gozara de una serie de poderes y prerrogativas
que son propios de la actividad administrativa cuando él ejerce su poder de imperio
(presunción de legitimidad de los actos). Si se trata de un ingreso público regido por
normas de Derecho Privado (civil o comercial por lo general) estas suelen regular
relaciones en las cuales ambos sujetos de ellas están en un pie de igualdad. En los
primeros suelen estar los recursos provenientes del crédito público o tributos, y en el
segundo el pago de una entrada a un museo.

Recursos Patrimoniales

El Estado, como toda persona posee un patrimonio. Es usual que sus bienes que lo
integran formen parte del dominio público o del privado del Estado, ambos están ligados a
la consecución de las finalidades públicas, porque no cabe pensar que el Estado tenga
finalidades paralelas o diferenciadas de las propias de su creación conceptual como
recipiendario del interés general y gestor de él.
Lo que interesa es indicar que los bienes del Estado, sea que formen parte de su dominio
público o privado, son susceptibles de generar ingresos públicos, por vía de enajenación o
de explotación.

Monopolios fiscales
Un monopolio se da cuando en un mercado hay un único oferente o un único cliente para
determinado bien. Desde lo económico, importa una distorsión importante en su
funcionamiento ya que queda desplazada completamente la competencia libre que
asegura que los precios que se obtengan sean los de equilibrio entre oferta y demanda,
cuando hay muchos oferentes y muchos demandantes.
En el caso de los monopolios de oferta, ellos pueden deberse a cuestiones fácticas o
jurídicas. También puede generarse un monopolio por la intervención del Estado, que
permite que solo un actor sea el productor de un determinado bien o servicios. En este
caso, cuando el Estado decide explícitamente que un servicio o bien sea prestado o
comercializado exclusivamente por una entidad, es un monopolio tutelado por el
ordenamiento jurídico, un monopolio de derecho; esto interesa cuando el Estado lo
reserva para una persona pública.
El monopolio le da al Estado la oportunidad de obtener ingresos de carácter patrimonial si
participa en la empresa que desarrolla la actividad. También se le asigna a los monopolios
un componente tributario, cuando el Estado grava la actividad de estas empresas,
fundamentalmente con impuestos sobre los consumos o sobre las ganancias de estos
entes.

Liberalidades
Se denominan “liberalidades” a aquellos contratos que son gratuitos, es decir que
importan la transferencia de una cosa o de un bien, sin contraprestación; ejemplo:
donaciones. En este caso hay un ingreso patrimonial para el Estado, en tanto y en cuanto
ingresa a su patrimonio una cosa o un bien. Si el ingreso es en dinero, hay un ingreso
público. La liberalidad también se puede dar en el perdón de una deuda, en cuyo caso no
habrá un ingreso público para el Estado, en tanto y en cuanto el beneficio recibido no se
traduce en la incorporación de una suma dineraria, sino en que se dejara de realizar un
pago.

Actividad empresarial del Estado. Recursos de las empresas estatales.

Dentro del patrimonio estatal se pueden encontrar ciertas empresas en las que participa,
sea como único dueño o bien conjuntamente con otras personas, sean públicas o
privadas. Esta actividad tiene un resultado comercial que, sea positivo o negativo
impactara en la Hacienda Pública, ya que importara un ingreso o bien una deuda.
Los entes descentralizados tienen las siguientes características: 1) personalidad jurídica
propia; 2) cuentan o han contado con una asignación de recursos (los reciben de rentas
generales o tienen tributos afectados); 3) su patrimonio es estatal: es "propiedad del
Estado, en el sentido de que el Estado puede eventualmente suprimir el ente y establecer
el destino de sus fondos como desee; 4) tienen capacidad de administrarse a sí mismos;
5) son creados por el Estado; 6) están sometidos al control estatal; 7) en cuanto a su fin, se
puede sostener que algunos entes realizan actividades típicamente comerciales o
industriales pero que, por estar involucrado el Estado en ellas, si bien no serán fines
"administrativos" los perseguidos, siempre serán "públicos", por la decisión política que
llevó a realizar la actividad de la que se trate.
Las finalidades que ha perseguido el Estado al constituir empresas para desarrollar
actividades industriales y comerciales son múltiples, pudiendo citarse las siguientes
siguiendo, a título de ejemplos que no agotan la lista: a) asegurar la defensa nacional para
casos de guerra (fábricas de armamentos astilleros, industrias mecánicas pesadas, etc.);
b) garantizar la autenticidad de la producción de ciertos bienes de los cuales el Estado sea
el principal consumidor (fabricación de moneda, de sellos postales de determinados tipos
de papel para uso oficial, etc.); c) servicios que se deben cubrir con precios especiales por
debajo del costo de producción (correos y telecomunicaciones); d) mantenimiento de
establecimientos modelo o estaciones modelo (para el fomento de las artes, de la
agricultura, de la ganadería, etc.); e) para suplir la iniciativa privada en tareas de alto
riesgo o de inversión intensiva y grande en capital (industria siderúrgica); f) para garantizar
la pureza de un producto y eliminación de la especulación en salvaguardia de la salud
pública (el monopolio en la fabricación o comercialización de ciertos insumos medicinales
humanos o animales); g) fiscalización del cobro de tributos sobre ciertos productos
(monopolios de tabacos, de sal, etc.); h) fines políticos (monopolio de la publicidad estatal;
nacionalización de empresas en actividades estratégicas que se quieren sustraer de la
actividad privada o del capital extranjero); i) regulación del crédito (bancos de desarrollo,
concesión de préstamos sociales o a la inversión; diversas manifestaciones de la banca
pública); y un largo etcétera.
El principio de subsidiariedad: regla económica y política que postula que el Estado ha de
ocuparse solo de aquello que las entidades particulares no puedan o no quieran realizar,
su contenido jurídico es discutible porque no está establecida en una norma del
ordenamiento jurídico. El Estado lleva adelante sus cometidos, dirigidos al bien común de
la población (ej: estado regulador). No puede hablarse de categorías absolutas en la
personificación estatal, sino que son categorías que resultan del agrupamiento que se
puede hacer de la realidad existente de los diversos mecanismos ideados por el legislador.

Formas jurídicas de que se ha valido el Estado empresario en la Argentina

Entes autárquicos: Dentro de la desconcentración de competencias se encuentran estos

entes, que importan la concesión de cierta personalidad jurídica al ente, separado del
Estado aunque ligado a él en cuanto se ubica funcionalmente dentro de la Administración
Publica. Es una persona estatal con competencia para administrarse a sí misma y cumplir
con los cometidos asignados, que están ligados a los fines del Estado.
Régimen jurídico: normas de derecho público, sujeta tanto en su vinculación con la
administración central, como en el desarrollo de sus relaciones con terceros (salvo
disposición en contrario sus actos son administrativos).
Entre el Estado central y el ente autárquico no hay una relación de jerarquía, sino un
control administrativo sobre las decisiones y la evaluación de resultados. Ej: AFIP.
Empresas del estado: Es un tipo sui generis de entidad estatal cuyo cometido es la
realización de actividades industriales o comerciales. El régimen jurídico suele ser derecho
público con aproximación al derecho Privado. La existencia de estas empresas del Estado
dio lugar a que sus actividades, industriales y comerciales, fueran catalogadas como
servicios públicos industriales o comerciales. Son ejemplo: Yacimientos Carboníferos
Fiscales o ENTEL.
Sociedades de economía mixta: La actividad del ente aparece regida por las normas de
Derecho privado (como en la sociedades comunes o las anónimas), principalmente por las
comerciales, salvo disposición en contrario que obligue a la aplicación de normas de
derecho público. La idea rectora fue buscar la participación de capitales privados en
actividades estratégicas del Estado que requerían de una fuerte dirección y control
público.
Las normas de derecho público se circunscriben a regular lo relativo a la dirección de estos
entes y al control que sobre ellos ejerce la Administración central, pero las relaciones
internas de la sociedad y las relaciones con terceros equivalen a la legislación privada.
Tienen preponderancia en los 30/40 con ejemplos como el Banco de la Provincia o
SOMISA. Su característica principal es que es un ente en el que participa el sector público
y personas físicas o jurídicas de naturaleza privada para el desarrollo y prestación de
servicios públicos o bien actividades industriales y comerciales.
Por lo general, la dirección y administración de estos entes está a cargo de un directorio
cuyo presidente y un número considerable de miembros son nombrados por el Estado.
También es importante la institución del veto como instrumento del Director para
eliminar algunas decisiones del Directorio o bien de la Asamblea de accionistas.
También son normas características las que establecen que estos entes no pueden ser
declarados en quiebra, y las que establecen la posibilidad de rescate de las acciones por
parte del Estado.
Sociedades del Estado: Se rigen por la 20.705, sobre la base de sociedades mercantiles.
No contemplan la posibilidad de que participen los privados en su capital y se permite que
solo un ente estatal participe sea el accionista. Pueden desarrollar actividades industriales,
comerciales y la prestación de un servicio público.
Sociedades anónimas con participación estatal: El estado puede participar como
accionista de sociedades en las que también intervengan accionistas particulares, y que
estén regidas fundamentalmente por la normativa propia de este tipo societario (ley
19.950 y sus modificaciones).
La ley prevé: a) el sector publico ha de poseer el 51% al menos del capital accionario; b)
participación suficiente para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias; c)
no es aplicable la incompatibilidad del Art.264 de la ley 19.950; d) no puede ser declarada
en quiebra y su liquidación debe ser llevada a cabo por autoridad administrativa; e) la
enajenación de acciones en poder de entes públicos, si importa la perdida de la situación
mayoritaria, habrá de ser autorizada por ley.
Renta de correos. Es uno de los recursos del Tesoro Nacional (Art.4 CN), y es propiedad
del Estado.

Dominio Financiero. El BCRA. Recursos Monetarios

La creación de la moneda es una fuente de ingresos públicos para el Estado. El derecho de
acuñación de moneda se empleo como una fuente de ingresos, como ejercicio del
señoreaje por parte de los sectores feudales y luego de los reyes. Modernamente, el
 estado reserva para sí la facultad de crear y emitir moneda, que es un activo sin valor de
uso y que los agentes económicos emplean en sus transacciones como medio de pago,
con valor cancelatorio obligado de las deudas.

Concepto de Inflación
Es la suba general de los precios de los productos en los distintos mercados en que estos
se comercializan. Ella hace que el dinero vea desdibujadas sus funciones esenciales: medio
de cambio o de pago y unidad de cuenta. Ello ocurre en mayor medida con las funciones
de reserva de valor (ahorro) y de unidad de cuenta, es decir, cuando el patrón de medida
pierde homogeneidad. El envilecimiento del valor del papel moneda, cualquiera sea la
causa, tiene repercusión en las relaciones obligacionales, sean de derecho privado o
público.
La inflación, en cuanto pérdida de valor adquisitivo de la moneda, es un fenómeno
económico con repercusiones jurídicas:
a) Desvalorización de las deudas: el deudor se ve favorecido puesto que paga en una
moneda despreciada, y el acreedor recibe menos valor. Ello hizo necesaria la revaluación
de esas deudas.
b) En general se establece en normas la obligatoriedad de hacerlas de manera homogénea y
creíble. Esto refleja la necesidad de que las formas de mensurar las variables a lo largo del
tiempo sean más o menos compatibles, para establecer comparaciones.
c) Es un fenómeno que causa efectos perniciosos en la equidad del sistema fiscal.
d) Keynes dijo que la inflación puede ser vista como un impuesto en sí misma. Se la aprecia
como un gravamen sobre activos monetarios, de carácter encubierto, que recorta el poder
adquisitivo de la moneda en circulación y que quita parte de la riqueza, poseída en
moneda, por cada tenedor.
Entre todas las causas de la inflación, la emisión monetaria es una que depende
directamente de la actividad del estado. La inflación, considerada como un impuesto
sobre los activos monetarios, es un recorte del poder adquisitivo de la moneda nacional. Si
la emisión monetaria no está regulada y dispuesta por el Congreso Nacional, en forma de
ley, será un impuesto inconstitucional. La inflación actúa como si fuera un impuesto sobre
el uso del dinero que se halla en manos de los privados, que por el hecho de la
desvalorización de su poder adquisitivo es como si entregaran al Estado la diferencia a
cambio de una suma adicional de dinero.
La inflación tiene ciertas características que los gobiernos ven como ventajosas en
comparación de otras figuras: es difícil evadir, posee gran generalidad porque la soporta
toda la población y es de fácil gestión administrativa; posee cierto efecto anestésico sobre
la percepción de la población ya que la siente de manera distinta a como percibe un nuevo
impuesto o el aumento de los ya existentes; causa un aumento indirecto en el tipo
impositivo de los impuestos progresivos. Al emitir moneda con efectos inflacionarios, el
Estado reduce la capacidad de pago de los particulares y aumenta la propia en la misma
medida, al elevarse el nivel relativo de los precios.
La forma de evitar ese gravamen es obtener ingresos en otra moneda que sea fuerte. Otro
efecto es que suele ser empleada por los Estados para licuar y reducir su deuda pública,
sobre todo la que es a largo plazo, ya que va devolviendo el capital y pagando unos
intereses con la moneda que, nominalmente es la misma, pero posee cada vez menos
valor adquisitivo. Las medidas de política financiera que buscan el equilibrio
presupuestario favorecen la estabilidad de la moneda.

Banco Central

Los estados han reservado para sí la capacidad de hacer y emitir moneda, alguna vez lo
delegaron en bancos privados, y argentina ejemplo en una institución pública que es el
Banco Central. Es la autoridad monetaria y la que regula, con independencia del gobierno
de turno, la política monetaria, el valor de la moneda y la emisión. Además del recurso de
emitir billetes de circulación legal, el estado puede crear dinero mediante la contracción
de deuda. Pero si se endeuda con el Central de manera directa aumenta la base
monetaria, ya que este crea dinero para financiar la compra de duda. A veces el Central
adquiere la deuda de manera indirecta, recurriendo al mercado y adquiriendo los títulos a
los particulares: emite un cheque con cargo a sí mismo y lo entrega al vendedor particular
quien lo deposita en su entidad. La inyección de dinero por parte de los bancos centrales
por medio de operaciones de compra de los títulos de deuda estatal en el mercado
abierto tiene importancia que puede ser útil en la coyuntura, y en operaciones pequeñas.
Los Bancos Centrales tienen ciertas reservas, que son respaldo de la moneda que han
emitido, pero pueden ser utilizadas libremente por el gobierno de turno.

Devaluación de la moneda

La devaluación de la moneda es el reconocimiento legal de una situación de hecho: su

desvalorización más o menos pronunciada durante un determinado periodo de tiempo. El
estado fija su nuevo valor con relación a las monedas de otros países u otros baremos
tomados como referencia. Para los acreedores, importa una suerte de confiscación, pues
el nuevo poder de compra de la nueva moneda es menor que el que regia al momento en
que conceden el préstamo. Para los deudores, existe un enriquecimiento simétrico,
porque deben la misma cantidad que antes de la devaluación, pero un valor inferior al
momento en que reciben el préstamo.

Unidad 6
Al hablar de Recursos Públicos, en el libro se hace mención a los Patrimoniales que son los
que el Estado obtiene por la explotación de su propio patrimonio (alquilar tierras o
edificios propiedad del Estado, o vender los mismos). También se hizo mención a las
denominadas liberalidades, situación que se da cuando el Estado obtiene recursos sin dar
una contraprestación a cambio (donaciones o herencias vacantes). Además, mencionamos
los recursos Tributarios, que son aquellos mediante los cuales el Estado consigue fondos
de terceros, es decir de la imposición de tributos. Agregando, está la emisión monetaria.
Por último, está el crédito público, la obtención de recursos por medio del
endeudamiento.

Concepto de crédito público, deuda pública y empréstito público

El crédito público es la aptitud política, económica, jurídica y moral de un Estado para

obtener dinero o bienes en préstamo basada en la confianza de que goza por su
patrimonio, por los recursos de los que pueda disponer, o por su propia conducta anterior
frente a situaciones similares.
Los particulares (personas físicas o jurídicas), regidos por el Derecho Privado en sus
relaciones jurídicas, podrán gozar de más o menos crédito según sus respectivas
posibilidades de generar confianza en los demás en cuanto a su capacidad y voluntad de
reintegrar las sumas solicitadas, con sus intereses. Ellos responden con las garantías que
hayan otorgado (reales y patrimoniales).
La solvencia del Estado no se funda en su patrimonio, ya que responde con un factor ajeno
a este, que es el poder de imperio que puede ejercer sobre sus habitantes, es decir, su
capacidad para obtener los fondos con los cuales pagar los servicios de la deuda
(intereses) y restituir el capital en el tiempo convenido. Esa aptitud está vinculada con su
potestad de establecer y recaudar tributos sobre sus habitantes.
El riesgo país da cuenta de la noción de crédito, sirviendo para medir la diferencia
porcentual entre el crédito que tiene EEUU, considerado como uno de los países que
mejor ha honrado sus deudas a lo largo de la historia, y otros países sobre cuyas
posibilidades hay algún margen de duda.
El empréstito es el vínculo jurídico, por medio del cual el Estado obtiene dinero en
préstamo de manos de particulares u otras instituciones públicas. Es un contrato de
mutuo que suele ser oneroso pues devenga intereses, y obliga al Estado a realizar el pago
de estos a los acreedores y a restituir el capital de la manera en que se haya convenido. La
palabra “empréstito” hace referencia a la forma en que el préstamo queda dividido en
porciones, y representadas estas en títulos valores, sean nominativos o no, y por lo
general negociables por diversas formas.
El “ciclo de deuda” es el derrotero que sigue el empréstito: su celebración, cuando el
Estado se hace del capital en préstamo; su duración y las peripecias por las que la deuda
puede atravesar, y finalmente, la extinción del vinculo, cuando se restituye plenamente el
préstamo y se cancelan los intereses completamente.
La deuda es el resultado patrimonial -pasivo- de haber obtenido un préstamo en dinero -
activo- . Se define como el conjunto de obligaciones que asume el Estado al contraer un
empréstito, el que abarca tanto aquellas consistentes en la devolución del capital, como
aquellas otras relativas al pago de los intereses. Puede consistir en una suma global,
obtenida de un único prestamista o bien puede generarse en la emisión de títulos, que
hará que los acreedores sean una multiplicidad de personas, cada una con un derecho
sobre una suma pequeña e inferior a la deuda total.

Naturaleza jurídica del empréstito y la deuda

El empréstito público puede tener naturaleza contractual o bien tributaria. En el primer

caso, se estará frente a un contrato libremente convenido entre las partes, el Estado y el
prestamista. El estado establece las condiciones y el particular las acepta al suscribir el
contrato de préstamo, aunque bien puede ocurrir que el contrato sea discutido entre el
Estado y el prestamista, como suele pasar con los préstamos solicitados a los organismos
multilaterales de crédito.
En el segundo caso, también puede suceder que el empréstito sea obligatoriamente
establecido por el Estado, llamándose “forzoso” u “obligatorio”, y tener naturaleza
tributaria, asimilándose a un impuesto en cuanto a su obligatoriedad y forma de pago,
pero distinguiéndose en cuanto a que la detracción de capital no es a título definitivo
porque el Estado se compromete a su restitución. Será una suerte de impuesto para el uso
de un capital.
La deuda pública: su naturaleza jurídica es la de una obligación que adquiere el estado
para pagar a sus acreedores las sumas convenidas. Tanto si el empréstito es voluntario
como forzoso, el Estado conserva sus potestades constitucionales, y las condiciones
establecidas en su momento para el empréstito que origino la deuda primitiva pueden ser
variadas, con mayor o menor libertad para los particulares prestamistas, quienes se verán
a una situación bastante difícil, ya que si aceptan las nuevas condiciones, podrá hablarse
de una novación en el contrato original que da origen a otro contrato nuevo, pero si no lo
hacen, habrá que ver qué actitud toman en cuanto a reclamar ante los tribunales por el
incumplimiento del Estado relativo a la deuda original, con suerte diversa.
La modificación establecida por el Estado en un contrato preexistente puede tener
naturaleza tributaria.
De todas maneras, para todos los empréstitos pero fundamentalmente para los
voluntarios, es altamente conveniente para la reputación del crédito público de un Estado
que éste cuide de cumplir rigurosamente con las condiciones propuestas, en tiempo y
forma, a fin de alimentar la confianza que los particulares prestamistas (sean grandes
empresas o pequeños ahorristas) han depositado en él, y obtener así una mejor tasa de
interés al solicitar los préstamos.
El concepto de deuda pública ha de concretarse en dos términos que componen. El
adjetivo público hace alusión a la presencia del estado, se entiende tanto la
administración central como la desconcentrada, la descentralizada y de las empresas y
demás sociedades en las que el Estado participa; lo importante es que es el Estado el
deudor. El sustantivo deuda, puede entenderse por tal toda obligación que pesa sobre el
patrimonio estatal y todos los gastos públicos realizados por el Estado responderán al
concepto de “deuda” ya que tienden a cancelar acreencias de terceros oponibles. El
término “deuda” ha de reservarse para las obligaciones del Estado provenientes de la
toma de fondos de terceros para aplicarlos a la financiación de las necesidades públicas,
que hace nacer la obligación de restituir la suma solicitada con sus intereses.

Régimen Jurídico del Crédito y la Deuda Pública

La CN establece una fuerte impronta del principio de reserva de ley en materia del crédito
público. En efecto, en su Art. 4 establece que es el Congreso quien decreta los
"empréstitos y demás operaciones de crédito", cuyo destino es la cobertura de gastos en
casos de urgencias de la Nación o empresas de utilidad pública. Correlativamente, los
incisos 4 y 7 del Art. 75 CN establecen que compete al Congreso contraer empréstitos
sobre el crédito de la Nación, a la vez que arreglar el pago de su deuda interior y exterior.
A pesar que el principio de reserva de ley está férreamente establecido en la CN, el
Congreso suele habilitar al PEN para que haga efectiva esta potestad dentro de las
previsiones legales establecidas.
Por su parte, de los Arts. 121 y 126 CN queda en claro que las provincias pueden hacer uso
de su crédito público y contraer empréstitos. El Art. 124 marca una pauta en cuanto a que
en ejercicio de esas competencias -entre otras- no puede de afectar el crédito público de
la Nación.

Ley de Administración Financiera

Art.56 LAF: “El crédito público se rige por las disposiciones de esta ley, su reglamento y
por las leyes que aprueban las operaciones específicas. Se entenderá por crédito público
la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de
financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos de evidente
necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos,
incluyendo los intereses respectivos. Se prohíbe realizar operaciones de crédito público
para financiar gastos operativos”.
Art.57 LAF: “El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se
denominará deuda pública y puede originarse en: a) La emisión y colocación de títulos,
bonos u obligaciones de largo y mediano plazo, constitutivos de un empréstito; b) La
emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio financiero;
c) La contratación de préstamos; d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones
cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el transcurso de más de UN (1) ejercicio
financiero posterior al vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan
devengado anteriormente; e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo
vencimiento supere el período del ejercicio financiero; f) La consolidación, conversión y
renegociación de otras deudas. A estos fines podrá afectar recursos específicos, crear
fideicomisos, otorgar garantías sobre activos o recursos públicos actuales o futuros,
incluyendo todo tipo de tributos, tasas o contribuciones, cederlos o darlos en pago,
gestionar garantías de terceras partes, contratar avales, fianzas, garantías reales o de
cualquier otro modo mejorar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones
contraídas o a contraerse. No se considera deuda pública la deuda del Tesoro ni las
operaciones que se realicen en el marco del artículo 82 de esta ley”. Este art 82 que se
menciona, autoriza a la TGN a emitir letras del Tesoro para "cubrir deficiencias
estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la ley de presupuesto general.
Estas letras deben ser reembolsadas durante el mismo ejercicio financiero en que se
emiten. De superarse ese lapso sin ser reembolsadas se transformarán en deuda pública y
deben cumplirse para ello con los requisitos que establece el título III de esta ley".
Asimismo, en el art. 82 se autoriza a los organismos descentralizados, dentro de los límites
que prevean sus respectivos presupuestos, para que, previa conformidad de la TGN,
puedan tomar préstamos temporarios para solucionar sus déficits estacionales de caja,
siempre que cancelen esas operaciones en el mismo ejercicio financiero.
El Art.64 LAF: “Los avales, fianzas o garantías de cualquier naturaleza, que cualquier ente
público otorgue a personas ajenas a este sector, requerirán de una ley. Se excluyen de
esta disposición a los avales, fianzas o garantías que otorguen las instituciones públicas
financieras”.
El Art.68 LAF: “La Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano rector del sistema de
Crédito Público, con la misión de asegurar una eficiente programación, utilización y
control de los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de
crédito público”.
El Art. 69 detalla las competencias de la ONCP. Ninguna entidad del sector público
nacional podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público sin la
autorización previa de la ONCP (Art. 59 LAF).
Por otra parte, el principio de reserva de ley en materia de crédito público también
 aparece recogido en el Art. 60 LAF al expresar que la Administración Pública central no
podrá formalizar operaciones de crédito público que no estén contempladas en la ley de
presupuesto general para el ejercicio respectivo o bien en una ley especifica. Añade que la
ley de presupuesto general debe indicar, como mínimo, las siguientes pautas: a) tipo de
deuda, especificando si es interna o externa; b) monto máximo autorizado para la
operación; c) plazo mínimo de amortización; d) destino del financiamiento.

Clasificaciones de los empréstitos.

Para los empréstitos es relevante la voluntad de las personas de cuyo patrimonio
provinenen de los fondos que nutren las arcas publicas.
 emprestitos públicos voluntarios. Son un contrato que suele adoptar la forma de
adhesión, en la cual los particulares que lo suscriben aceptan, dentro del juego de la
autonomía de su voluntad, las condiciones del prestamos propuesta por el Estado. La
voluntad del prestamista es relevante, porque sino no se formaría un vinculo contractual y
no fluirían los fondos hacia el Estado. Es un contrato regido por el Derecho Publico. Es
irrelevante si hay o no capacidad de negociar las clausulas. Dentro de estos se encuentran
los denominados empréstitos patrióticos, son aquellos que se establecen haciendo
proficuo uso de la propaganda oficial en los que se apela a la contribución con fines
leables, sea por necesidad o urgencia, haciendo hincapié en el espíritu de patriotismo de
las personas. Algunos autores nombran también al empréstito político como una variante
del anterior, en la cual la captación de la voluntad de los suscriptores se ve lograda
mediante ciertas amenazas, mas o menos explicitas, de tomar ciertas emdidas en caso de
no obtener el empréstitoej: bonos de 9 de julio en Argentina.
Empréstitos de carácter obligatorio. Constituye un tributo, hay obligación de entregar
el dinero para todos aquellos sujetos que ingresen dentro del presupuesto factico
descripto por la norma, y para el cual la voluntad de ellos no cuenta en lo absoluto. Se
diferencia del impuesto en cuanto a que la detracción patrimonial no se hace a titulo
definitivo, ya que al cabo del plazo previsto, la suma deberá ser devuelta al prestamista.

Claasificaciones de la deuda.
Deuda real y deuda ficticia. Tiene en cuenta quien es el tomador de la deuda (A del
Estado); -deuda real: si es colocada en el sector privado (bancos, entidades financieras, las
demás empresas o personas físicas o jurídicas individuales), sea nacional o extranjero; -
deuda ficticia: cuando la adquiere alguna entidad integrante del sector publico del propio
Estado endeudado. La distinción es útil por los efectos, puesto que la deuda real produce
una contracción monetaria, ya que el Estado capta fondos del mercado de crédito.
Muchas veces el endeudamiento comienza como una operación real siguiendo diversos
mecanismos.
 Deuda a corto, mediano y largo plazo. Tiene en cuenta el plazo de duración del
préstamo, el que se hará depender de losfines que se persiguen. -deuda a corto plazo:
inferior al ejercicio financiero, se suele emplear para cubrir los déficit coyunturales de la
Tesoreria del Estado; -deuda a mediano plazo: superior al año, pero inferior a 5 años,
tiende a cubrir gastos ordinarios; -deuda a largo plazo: superior a 5años, se suele emplear
para financiar gastos extraordinarios, sean ellos rentables o no, EJ: obras de
infraestructura.
 Deuda flotante y deuda consolidada. La deuda flotante se asimila a la deuda a corto plazo,
ya que es de carácter transitorio y con un periodo breve para su amortización; la deuda
consolidada se asimila a la deuda a largo plazo o con un periodo indefinido de
amortización. La diferencia con lo anterior radica en la finalidad perseguida con el
endeudamiento, ya que la deuda flotante tiende a resolver en el breve tiempo el
problema del defasaje entre el flujo de los ingresos y el cumplimiento de los pagos
comprometidos. El presupuesto puede estar equilibrado económicamente, pero la deuda
flotante seguramente será necesaria de todas maneras, porque atiende a una cuestión
meramente financiera dada por necesidades de caja. EJ de deuda flotante: salarios y
sueldos impagos; facturas impagas del Estado. A veces, el Estado emite deuda a largo
plazo para hacer frente a la deuda que vence a corto plazo, de tal forma de transformala
en deuda consolidada; esta ha de ser contraída por ley del Congresola ley de
presupuesto de cada año prevé una autorización de endeudamiento.
Deuda perpetua y deuda amortizable. La deuda se denomina perpetua cuando no hay
obligación de restituir el capital solicitado. El empréstito se emite inciialemnte con tales
condiciones, y el A sabe que entrega un capital que el estado no devolverá, o bien
devolverá cuando considere que es conveniente, extinguiendo en ese momento el vinculo.
Se asimila a contratos de renta vitalicia, porque el Estado queda obligado a pagar
intereses por n tiempo indeterminado mientras dure el contrato con su A. Se caracteriza
porque tanto la suscripción como la enajenación del titulo están regidas por el precio del
dinero en ellos. La deuda amortizable es la mas habitual, significa la devolución del capital
prestado al final del plazo o en cuentas sucesivas durante su vigencia.
 Deuda denunciable y deuda no denunciable. La deuda perpetua es la que no es
denunciable, ni el Estado ni los particulares pueden modificar sus condiciones ni solicitar o
imponer la devolución de capital; la deuda denunciable es aquella en la que el Estado
puede reembolsar anticipadamente el capital, cancelando la deuda.
 Deuda interna y externa. Puede ser considerada externa si: -el tomador esta radicado en
el extranjero; -si se rige por las leyes de otros países o se pacta la jurisdiccion de otros
tribunales extranjeros; -si se emite y paga en moneda extranjera; -si se paga en l aplaza
financiera de otro país. Puede ser interna si: -el capital se obtiene en el mercado de
 capitales local; -se rige por leyes locales y por jurisdiccion de tribunales nacionales; -se
emite y paga en moneda de curso legal loca; -se paga dentro del país.
 Deuda directa e indirecta. Atiende al hecho de que la deuda haya sido asumida en forma
inmediata por el Estado, en virtud de un empréstito o de otras circunstancias, o bien en un
contrato de aval o fianza prestado a 3rosindirecta.
ARTICULO 58 LAF.- A los efectos de esta ley, la deuda pública se clasificará en interna y
externa y en directa e indirecta. Se considerará deuda interna, aquella contraída con
personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República Argentina y cuyo
pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se entenderá por
deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo internacional o con
cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la República Argentina
y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio. La deuda pública directa de la
administración central es aquella asumida por la misma en calidad de deudor principal. La
deuda pública indirecta de la Administración central es constituida por cualquier persona
física o jurídica, pública o privada, distinta de la misma, pero que cuenta con su aval,
fianza o garantía.
 Deuda nacional y deuda local. Se hace alusión al nivel estatal que ha hecho uso de su
crédito. El Estado nacional puede hacerlo, pero también tienen estas facultades, que no
han sido delegadas, las provincias, municipios.

EMISION DE DEUDA.
Fuentes de los prestamos. Posibles prestamistas. Se denominan “fuentes” del
financiamiento mediante el crédito publico a “aquellas personas o instituciones de las
caules pueden provenir los capitales que toma para si el Estado mediante operaciones de
deuda”. Ellos pueden ser entes públicos o privados; al realizar la operación, el prestamista
queda convertido en A del estado.
 individuos: población del país en general, llamados ahorristas, gente común que dispone
de ciertas sumas de $ para realizar inversiones reducidas. -Banca privada y banca publica:
sistema bancario comercial, empresas comerciales dedicadas a transar en el mercado de
capitales, EJ: compra de títulos de la deuda publica. -Otras empresas e instituciones
financerias no bancarias: hay empresas que tienen disponibilidad de capitales y buscan
una inversión rentable y segura para ellos, EJ: compañías de seguros; -Banco Central: el
estado puede emitir títulos que luego deposita en el Banco Central quien le pone a
disposición una suma equivalente.
Precio de emisión. Es el valor del contrato de empréstito, es decir lo que ha de
desembolsar el prestamista para comprar cada titulo de deuda. Los títulos pueden
adquirise de manera originaria a un precio que puede tener tres alternativas, con relacion
al capital entregado al Estaado a cambio: a) a la parvalor expresado en el titulo; -por
debajo de la par precio menor al expresado; -sobre la parmayor al expresado. Lo que
 comúnmente puede pasar es que los títulos se vendan por debajo de la par, porque así
tiene un atractivo para quien sea el primer adquiriente, además en caso de prorroga del
vencimiento se puede mantener el mismo interés nominal.
Valor de los títulos. Es la partición del valor total de la deuda emitida. La titulización de la
deuda edpendera de quienes sean sus destinatarios, pues si son solamente los bancos y
las grandes empesas cada titulo puede tener un vaor alto. En cambio, si se busca colocar
la deuda en el publico en general, esa división se hará en valores mas pequeños.
Formas de propiedad. Los títulos pueden ser nominativos, registrados en una entidad o al
portador, se facilita su circulación.
Reparto de los títulos. El estado puede ofrecer una serie de títulos de su deuda y el publico
puede que no suscriba todos los títulos, ello significa que el Estado no ha obtenido los
fondos en la cantidad deseada. Caso contrario, si la demanda del publico es mayor que la
oferta del Estado, este puede aprovechar la oportunidad para implementar diversas
medida, como ej: emitir deuda y captar fondos satisfaciendo la demanda del publico.
Negociación o colocación directa. El Estado puede endeudarse de varias formasnegociar
con un banco o organismo internacional de crédito y obtener de un solo A, la suma
solicitada. También ocurre que el Estado, demanera directa, emita deuda para su
colocación en el mercado. A veces esta colocación, cuando es muy demandada, puede dar
lugar a un procedimiento de licitación frente a los inversores para obtener el dinero mas
convenientemente.
Colocación por medio de entidades financieras. El Estado tiene la alternativa de colocar la
deuda en el mercado con la intervención de una o mas entidades finacnieras privadas, y
que los bancos adquieran ellos los títulos, como inversión propia. También puede ser que
los bancos actúen en una operación de intermediación entre la oferta y la demanda de
capitales.

Beneficios y facilidades que hacen atractiva la deuda estatal.

 La tasa de interés: el interés es el precio del dinero, la suma que ha de pagarse por el goce
de un capital ajeno durante el tiempo convenido. Resulta evidente el primer atractivo que
puede tener la compra de un titulo de deuda del Estadoretribucion directa que
proporciona, lo que la torna preferible para el inversor ante otras posibilidades financieras
que pueda tener a su alcance. El tipo de interés que pague representa las condiciones en
que competirá en el mercado de capitales.
 Clausulas de ajuste ante la inflación: algunas veces el empréstito contiene clausulas de
indexación del valor del capital obtenido.
 Emision bajo la par.
 Otros: los títulos pueden gozar de beneficios tributarios.
 Cumplimiento de los empréstitos. Cancelacion de la deuda.
Pago de los servicios. Aceptacion de condiciones establecidas. Principal efecto del
empréstito, en tanto préstamo dinerario, es el pago de su precio, que son los intereses.
Los intereses se suelen abonar periódicamente, aunque no elimina otras situaciones.
Amortizacion de la deuda publica. La amortización es el pago o cancelación del capital
obtenido en préstamo. La devolución del capital puede adoptar diversas maneras.
 amortizacion obligatoria: se da cuando la deuda es temporal, con plazo determinado, a la
fecha de vencimiento. Es el cumplimiento de la obligación de restituir el capital solicitado
en préstamo, que asume varias submodalidades. -Amortizacion en fecha única: el estado
se compromete a devolver el capital, de manera integra, en una fecha determinada, que
es la del vecnimiento del plazo por el caull se establecio el préstamo. -Amortizacion en
cuotas: de manera escalonada y parcial, esta puede subdividirse de acuerdo: a)
anualidades: se amortiza por un años; b) sorteo: se amortiza por porciones que se
determinan por sorteo; c) licitación: el estado puede convocar a los tenedores de títulos
para que hagan ofertas relacionadas con el valor de rescte.
Amortizacion voluntaria. Es el tipo de devolución que se da cuando el titulo se cancela
antes del vencimiento establecido. Ella puede darse en empréstitos de renta perpetua
como en largo plazo.
Conversión de la deuda. Implica la variación de las condiciones originales decidida por el
Estado unilateralmente y que puede afectar el plazo de reembolso o la tasa de interés, o
ambos. Equivale a sustituir los títulos existentes por otros de nueva emisión con un interés
diferente y con una nueva fecha de vencimiento. Implica novacion de la deuda, ya que la
anterior obligación se extingue y surge una nueva.
Consolidación de la deuda. Consiste en una particularidad de la conversión, importa un
aplazamiento del momento del venicmiento de la deuda original, sustituyendo esta por
otra deuda. Generalmente la deuda original pudo haber sido voluntariamente contraída
por los prestamistas, pero la 2da deuda no es voluntaria sino coactivamente impuesta por
el Estado de manera unilateral.
Repudio de la deuda. Se da cuando el Estado desconoce o niega su orgine, por
consideraciones jurídicas o políticas. Es un incumplimiento voluntario y deliberado, sea de
la obligación de abonar los intereses, o de devolver el capital, o de ambas a la vez. Implica
graves consecuencias: perdida del crédito, caída de títulos de estado.
Default o incumplimiento de la deuda. Situación que se da cuando el Estado, al momento
del vencimiento del plazo del empréstito comunica la imposibilidad de pago de la deuda,
incurrientdo en la mora en el incumplimiento. Este no es voluntario ni decidido por
cuestiones jurídicas o políticas, como el anterior, sino producto de circunstancias socio
económicas criticas, que obligan a una reprogramasion o conversión de la deuda.
Consecuencias: la deuda se tiene que consolidar.
 Consideraciones del endeudamiento.
El acceso al endeudamiento provoca efectos económicos que pueden diferenciarse de los
que causan los ttributos. La deuda publica estatal se nutre de los ahorros de las personas y
de las empresas: cuanto mayor sea la capacidad de ahorro de un país, mas fácil será el
acceso al crédito por el Estado. La deuda publica también es un instrumento de política
económica.

Cuando endeudarse:
a. Depende del tipo de gasto a cubrir; deberá destinarse a financiar actividades económicas
que garanticen en el futuro la posibilidad de contar con los recursos para su amortización;
b. Si la deuda se emplea para gastos corrientes o inversiones que dan resultados a corto
plazo, será irresponsabilidad;
c. Es importante la administración de la deuda; etc.
La emisión de deuda por parte del Estado produce efectos en la economía, alterando
consumos, ahorros e inversiones ya que drena recursos del mercado hacia el Estado.
Cuando el Estado pide dinero a los privados, aumenta la tasa de interés a raíz de la oferta
y demanda. El endeudamiento genera consecuencias en:
 Efectos monetarios;
 Efectos en el ahorro;
 Efectos según la fase del ciclo economcio;
 Efectos según las características de la deuda emitida.
Efectos de la deuda: si es interna, jurídicamente afecta el Estado pero económicamente a
los actores de mercados nacionales; si es externa, jurídica y políticamente se pierde
inmunidad sobreana, de la “capacidad de maniobra” para recurrir a medidas de corte
tributario, económicamente actúa como deuda de los contribuyentes del país al
prestamista; el pago de los intereses de la deuda ocasiona una redistribución de recursos
dentro de la económica. Hay una transferencia desde los contribuyentes hacia los
prestamistas, la financiación de la deuda puede ser lograda de manera regresiva,
proporcional o progresiva.

Unidad 7

Poder tributario. Concepto y características.

El poder tributario es una característica poseída por el Estado, implica “un conjunto de
potestades otorgadas por el ordenamiento jurídico a determinadas instituciones publicas,
y que se relaciona con el concepto de soberanía”. La potestad importa un conjunto de
competencias y poderes atribuidos a una persona, para que sean empleados con relacion
a otras, las que están sujetas a lo que aquella disponga.
La CN distribuye el poder tributario sobre dos ejes fundamentales:
 Orgánico. Atiende a que departamento del Estado es el que posee determinadas
competencias en relacion a los ingresos tributarios. La competencia en materia de
potestad tributaria se reserva en gran medida al PL, sin perjuicio de que atribuye una
porción, menor, al PE y PJ;
Territorial. Se ocupa de ver a que tipo de entes con sustento territorial
corresponde y, en su caso, en que medida, ese poder tributario. Sobre el se vera lo
relativo a la distribución de competencias entre los diversos niveles que componen el
agregado que denominamos estado: nación o estado central; provincias, estados, etc.
Depende de si es un país federal o de uno unitario.
El poder tributario es el poder para dictar la ley que establece el tributo, una vez creada la
ley, y verificado en la realidad el presupuesto de hecho, habrá que determinar quienes son
los sujetos de dicha obligación fijados por la ley.
Contenido del poder tributario.
El contenido del Poder Tributario es susceptible de agruparse en torno a los sig. Puntos:
 Potestad para el establecimiento, modificación y derogación de tributos;
 Potestad reglamentaria;
 Potestad de recaudación y de organización;
 Facultades de inspección e investigación;
 Facultades para la interpretación de las normas;
 Potestad para decidir las pretensiones.
Es preciso remarcar la diferencia entre el poder normativo (crear tributos, modificarlos y
derogarlos), del poder recaudatorio (potestad de cobrar las acreencias nacidas). La
Administracion, como titular del ccredito, al ejercer el poder recaudatorio no es un A
común, sino uno privilegiado. Tiene en su poder: presunción de legalidad de sus actos;
´privilegios de su crédito ante concursos y quiebras, etc.
Concepto de tributo. Evolución de lsa teorías privatistas a las publicistas.
En la concepción actual del tributo lo encontramos dentro del Derecho publico, dado que
es una carga publica mas, de las tantas que exige el Estado a los habitantes en general,
para su sostenimiento y para poder brindar a estos una serie de servicios y cubrir
necesidades publicas. Su fundamento es la capacidad contributiva, apreciada en clave de
solidaridad social. En sus inicios, el concep fue otro ligado a una suerte de canon pagado al
sobernao para poder gozar de ciertos bienes. La escuela de finanzas liberales, en su
momento, también ubico al tributo dentro de las relaciones de cambio. Actualmente, no
puede encuadrarse dentro del Derecho Privado, porque el elemento “voluntad” del sujeto
pasivo no es relevante, y porque la relacion de cambio no se rige por la regla dout des.
Tributo. “ingreso publico, regulado por el Derecho Publico, obtenido por un ente publico,
titular de un derecho de crédito frente al contribuyente obligado, como consecuencia de la
aplicación de la ley a un hecho acaecido en la realidad, indicativo de capacidad económica,
 que no constituye la sanción de un ilícito, que esta fundamentalmente destinado a
proporcionar recursos económicos para la atención de los gastos pubolicos, y que puede o
no estar vinculado con una especifica contraprestación hacia un particular determinado”.
Notas esenciales:
a. Se trata de una prestación patrimonial, generalmente en dinero;
b. Coactivamente establecida por ley;
c. De acuerdo con la capacidad contributiva;
d. Para la financiación o cobertura de los gastos públicos;
e. Debida a un ente publico;
f. Por la realización de hechos o actos ilícitos;
g. Que puede o no incluir en su hecho imponible una contraprestación para el sujeto pasivo
del gravamen.
Prestación patrimonial, generalmente en dinero. Implica una obligación cuyo objeto es la
entrega de una suma dineraria, la que se abona al sujeto activo, es decir, es un recurso de
carácter monetario. No es un requisito sine qua nonya que el pago del tributo puede
hacerse en especie. El tributo se articula como un derecho de c redito, y una correlativa
obligación dineraria, siguiendo el esquema aobligacional.
Establecida por ley formal. El principio de reserva de ley es la primera de las dos columnas
sobre las que se erige el derecho tributario. Esa clase de norma es la ley, en sentido formal
y material a la vez, emanaeda del órgano estatal depositario del PL.
Basado en el principio de capacidad contributiva. Las cargas publicas tributarias han de
establecerse solo sobre aquellas personas que poseen una riqueza que excede un limite
determinado, el de satisfacción de las necesidades mínimas, básicas e indispensables para
su matenmiento. Por encima de ese limite hay capacidad económica suficiente como para
contribuir a los gastos comunes.
El tributo importa procurar una recaudación. El tributo persigue primordialmente allegar
fondos al erario publico para sufragar gastos públicos. El tributo es un instituto cuyo
diseño se construyo para recaudar.
Debido a un ente publico. El carácter netamente publico de la prestación tributaria hace
que esta sea debida siempre a un ente publico.
El tributo se abona por la realización de hechos y actos lícitos. Dicho por la negativa: el
tributo nunca constituye la sanción por la realización de un ilícito. Ello es así dado que
tiene fines propios, diferentes de los de las sanciones. Un acto ilícito es aquel prohibido
por la normativa, lo que suele ocurrir es que, mientras no se sepa y no se compruebe que
una renta o un patrimonio fueron obtenidos por medio de una actividad ilícita, el sistema
tributario se le aplica y sus propietarios pagan sus tributos correspondientes como si se
tratase de rentas o patrimonios bien habidos.
Posible existencia de una contraprestación por parte del A del tributo. El tributo allega
fondos para sostener gastos públicos. El gasto publico puede estar vinculado con el
contribuyente que soporta el tributo, como ocurre con las tasas y contribuciones
especiales.
Clasificacion de los tributos. Los tributos son susceptibles de clasificaciones que agrupan
al genero en diversos subconjuntos:
Impuestos, tasas y contribuciones especiales.
Impuestos. Obligacion de dar una suma de dinero, coactivamente establecida por una ley
y de acuerdo con la capacidad contributiva de los sujetos llamados a sufragarla, para la
financiación de gastos públicos, que es debida a un ente publico, nacida por la realización
de ciertos hechos o actos lícitos previstos en el presupuesto de hecho determinado por el
legislador, y que no incluye en el una contraprestación a cargo del Estado hacia el sujeto
pasivo del gravamen. El legislador establece el impuesto por la mera existencia de
capacidad contributiva en el sujeto pasivo, sin necesidad de que se verifique otra
circunstancia para que nazca la obligación de pago.
Tasa. Conssite en un tributo que contiene en su hecho imponible la necesaria existencia
de una actividad de la Administracion dirigida singularmente, de manera individual, hacia
el particular. Es decirque si no existe esa contraprestación, esa actividad de la
administración dirigida hacia una persona, falta un requisito esecial y sine qua non para el
nacimeitno de la obligación. La contraprestación en el caso de la tasa no necesariamente
implica un beneficio para el particular.
Contribución especial. Definición similar a la de tasa, pero la actividad del Estado dirigida
singularmente hacia el particular si ha de reportarle una ventaja o beneficio, actual o
futuro.
Otras categorías:
-Emprestitos forzosos: importan una suerte de mutuo pero que viene establecido de
manera coactiva por el legislador, tornando irrelevante la voluntad del particular 
tributo. Asimilable al impuesto.
-Contribuciones parafiscales: son auténticos tributos, dado que cualquiera sea la
denominación que se les otorgue siempre se ajustan a la definición dada de tributo y
alguna de sus tres especiales. Son ingresos públicos que no suelen ser integrados en los
presupuestos generales del Estado, apartándose de la universalidad; son recursos
afectados al financiamiento de ciertos entes estatales; suele haber una tendencia a
sustraerlas del cumplimiento de los principios jurídicos de los tributos.
-Peaje: tributo exigido como contraprestación por la utilización de una obra publica o de
ciertas instalaciones realizadas por el Estado.
-Regalias: conceptos que importan el pago de una suma de dinero al Estado por el hecho
de explotar una concesión de un servicio, yacimeinto o por el desarrollo de una actividad
merced al permiso dado por aquel, que generalmente se calcula como un porcentaje
sobre la renta obtenida.
Tributos vincualdos y tributos no vinculados.
Vinculacion hace referencia a que en el hecho imponible del tributo esta contemplada una
determinada actividad del Estado cuyo acaecimiento es preceptivo para que nazca la
obligación de pago. EJ: los impuestos son tributos que no están vinculados, dado que en
su hecho imponible solo se contempla la capacidad económica sin que haga falta que el
Estado se comporte de determinada manera en relacion al contribuyente. En cambio,
tasas y contribuciones siempre debe existir una actividad del estado que se vincule directa
y singularmente, diferenciada con el contribuyente. EJ: el uso de un espacio publico.
Algunos hablan de tributos causados o incausados.
Concepto de sistema tributario.
Ordenamiento tributario: “subconjunto de normas que esta inserto en el conjunto de
todas las que conforman el ordenamiento jurídico integro de un estado, y que se vinculan
con el financimeitno del sector publico, conteniendo normas sobre ingresos públicos de
carácter tributario”.
Regimen: “modo de gobernarse o de regirse de una cosa; o bien las constituciones,
reglamentos o practicas de un gobierno en general o de sus dependencias. Se hace
referencia al funcionamiento normativo y de hecho de un determinado conjunto de
disposiciones, históricamente conformado”.
Sistema: “conjunto de cosas que ordenadamente entre si contribuyen a determinado
objetivo. Tiene un sentido mas ideal, de como debería conformarse el conjunto normativo
para que tenga un funcionamiento racional, orgánico y armónico entre si y con el resto del
ordenamiento jurídico en que esta inserto”.
La idea de regimen tributario suele ser empleada para aludir a los ordenamientos
históricos, tal como se conformaron a lo largo del tiempo. Esta idea es un poco mas amplia
que la del conjunto de impuestos y demás tributos que están vigentes en determinado
momento en un país. Contiene aquellos elementos que permiten hacer comparaciones
interporales o internacionales. Se lo puede ccaracterizar como un conjunto de normas de
diversas fuentes y jerarquias, que establecen relaciones entre sujetos y configuran
instituciones jurídicas y económicas, que buscan mantener o alcanzar ciertos objetivos de
carácter publico, asignados al Estado.
Elementos del regimen tributario.
Un conjunto de principiso tributarios;
Una estructura tributaria concreta;
Un cuerpo de normas;
Un entramado institucional.
 Principios tributarios: generalidades y remisión. Pueden ser principios jurídicos o
económicos, son normas generalmente de rango constitucional. Este conjunto de reglas,
directrices o ideas tienen el punto de arranque en las consideraciones financieras, un
anclaje político e idiologico determinado. La finalidad de estos es brindar pautas para ser
seguidas por las diversas figuras tributarias, y limites a respetar por ellas; permiten
establecer un baremo para enjuiciar el desenvolvimiento del regimen concreto de un país
frente a postulados que pretenden acercar el regimen vigente al sistema ideal perseguido.
Los principios dependen de los fines u objetivos que el sistema tributario ha de perseguir:
a) alcanzar valores de justicia; b) cumplir requisitos de racionalidad economkica y de
suficiencia recaudatoria; c) aceptar técnicas de eficacia impositiva, tanto en lo que hace a
la recaudación y a los sistemas de cobro, como a las demás cuestiones adjetivas de los
tributos.
UNA ESTRUCTURA TRIBUTARIA CONCRETA.
El conjunto de tributos vigentes en un país conforma la “estructura tributaria” del sistema
tributario. Este concepto debe ser perfilado con el agregado de otros elementos: las
relaciones de estos tributos entre sí, las diversas técnicas con que se establecen los
gravámenes y las normas procedimentales de su aplicación. Este concepto de estructura
tributaria puede quedar incompleto si no se lo amplia con la idea de la estructura fiscal,
abarcando la parte en que los tributos se vinculan con el gasto público un impuesto con
permanencia dentro del régimen y cuyo producido este afectado a financiar un
determinado servicio o actividad estatal no quedara reflejado en su dimensión integra si
se lo examina desde la estructura tributaria (faz recaudatoria) sino cuando se lo
contemple desde la perspectiva de su destinado o aplicación a un gasto determinado.
La estructura básica de un sistema fiscal moderno
Como toda estructura, la estructura tributaria debe asentarse en una serie de pilares que
las sostenga y sobre la cual se van a ir creando y creciendo otras figuras tributarias.
Hay que tener siempre presente y respetar los objetivos que persigue la imposición de
gravámenes y tener en cuenta más que nada los fines y objetivos a lograr, en especial los
de justicia, y los de suficiencia y estabilidad económica.
Un sistema tributario moderno y eficaz tiene que perseguir el cumplimiento más o menos
satisfactorio de los fines propuestos; debe contar, al menos, con ciertas figuras básicas.
1- Una serie de tributos fundamentales para el sistema que, a la vez que cumplan con el
postulado de justicia, también se acerquen a lograr el de suficiencia. (Ejemplo: impuesto
sobre la renta de las personas físicas; impuesto a las ganancias; IVA). También hay que
tener en cuenta que hay algunas figuras que actúan como complemento, sirviendo tanto
como una suerte de control sobre ellas, o bien de ajuste sobre su alcance. Estos tributos
complementan la imposición sobre la riqueza, gravando la tenencia de bienes y su
transmisión.
2- Un grupo de impuestos de impuestos con un rol secundario que, sin perjuicio de su
potencialidad recaudatoria, cumplan con los fines de regulación y ordenación económica.
(Ejemplo: impuestos sobre consumos específicos; impuestos sobre el comercio exterior).
En estos impuestos se está gravando el tráfico comercial y la circulación o el consumo de
bienes y servicios.
3- Otra serie de tributos que se basen en el principio del beneficio, de manera que graven la
riqueza buscando la asignación eficiente de costes sociales. (Ejemplo: sistema de
seguridad social).
UN CUERPO DE NORMAS
El sistema tributario, como porción integrante del ordenamiento jurídico de un Estado,
está conformado por normas de diverso rango y contenido, que contribuyen a disciplinar y
regular el fenómeno tributario. En cuanto a su jerarquía, esta pirámide normativa
tributaria tendrá en su vértice las normas constitucionales y las normas internacionales
superiores, y luego irá descendiendo hacia las leyes, y los decretos y las demás normas
administrativas.
También habrá que tomar en cuenta las cuestiones relativas a las potestades y
competencias que puedan tener en la materia tributaria los distintos niveles estatales que
conforman un Estado plural. La demarcación jurídica de las competencias será
fundamental para la observancia de los límites y atribuciones fijados por la CN.
El funcionamiento del sistema tributario precisa normas de diverso rango y función, que
actúen de manera coordinada, sin lagunas y con la menor cantidad de imprecisiones
posible.
 Normas superiores del ordenamiento: normas constitucionales.
 Normas tributarias sustantivas: son las que crean y modifican los tributos que componen
el régimen. Son la llamada estructura tributaria.
 Normas reglamentarias de las leyes sustantivas: es la función del Poder Ejecutivo de
reglamentar todas las leyes, incluyendo las tributarias sustantivas. Suelen contener pautar
que sí están dejadas de lado por el constituyente en manos del Poder Ejecutivo, sobre
todo en lo atinente a la administración, fiscalización y recaudación de tributos.
 Normas legales y reglamentarias sobre otras obligaciones tributarias que no son las
sustantivas y sobre los deberes formales: los regímenes tributarios no sólo se basan en las
leyes tributarias sustantivas, sino que también se integran con un entramado normativo
que regula dos conjuntos necesarios de relaciones. Por una parte una serie de vínculos de
carácter obligacional que se emparentan con la obligación tributaria sustantiva, en tanto
importan obligaciones de dar suma de dinero. Y por otro lado, el otro conjunto de
relaciones que están integrados por deberes formales, obligaciones de hacer o no hacer,
tanto para los contribuyentes y los terceros.
 Normas legales y reglamentarias sobre los procedimientos administrativos y los procesos
judiciales de carácter tributario: son las normas que regulan tanto el cumplimiento
voluntario de las obligaciones tributarias, como lo relativo a los procedimientos
administrativos para que el Fisco verifique y fiscalice la conducta de los particulares y los
procesos judiciales.
 Normas sobre represión de las conductas indeseables: las normas tributarias han de ser
cumplidas. Hay que establecer un castigo ante el incumplimiento.
 Normas sobre la cooperación tributaria internacional.
LOS PRINCIPIOS DE LA IMPOSICION
Las reglas de Adam Smith
Adam Smith en su obra y sus investigaciones se refirió a ciertas reglas o cánones que, para
él, era preciso que un sistema de impuestos respetase a fin de conseguir con los objetivos
que se pretendían.
Estableció 4 reglas para el funcionamiento correcto de los impuestos:
 La regla de la capacidad o de las facultades implica que el habitante debe contribuir al
sostenimiento del gobierno guardando determinada proporción con sus rentas o con su
patrimonio. Su fundamento lo encontraba en razones de ética, vinculadas con una cierta
idea de contraprestación por la protección y servicios dados por el Estado. Es decir,
todavía la causa del impuesto radicaba en la idea del cambio, de la contraprestación, y no
en la solidaridad. Debe tenerse en cuenta la capacidad económica de los sujetos, es decir,
la capacidad y posibilidad de exteriorizar su riqueza.
 La regla de la certeza, que postula que el contribuyente debe saber con antelación qué
tributo y en qué medida está obligado a solventar, de manera cierta y determinada. No
sólo la cantidad, sino también en qué momento y de qué manera se paga. El sistema
tributario debe ser cierto, debe darle certeza al contribuyente. Debe saber de antemano
todo lo relativo al tributo.
 La regla de la comodidad implica que el tributo debe exigirse en el tiempo, modo y
circunstancias que le sean más convenientes al Estado y al contribuyente. Esto debería
determinarse según el tipo de impuesto. Si se gravan ingresos, debería pagarse al
momento de su percepción; si son tributos de consumo, debería hacerse al momento de
la adquisición del bien gravado junto con el pago del precio.
 Por último la regla de la economicidad, que recomienda que la recaudación del gravamen
sea lo más barata posible, en cuanto a que la diferencia entre lo que le cuesta el tributo al
contribuyente y lo que en definitiva ingresa al Fisco, sea lo más reducida posible. Se busca
minimizar tanto los gastos administrativos de recaudación como el coste que tenga el
contribuyente para efectuar el pago del impuesto. El tributo debe pagarse en relación a
las otras tres reglas.
 Neumark desarrolla los mismos principios, pero de manera más desarrollada y los divide
en:
- Principios presupuestarios fiscales: son los que involucra el interés del acreedor fiscal.
Suficiencia de los ingresos fiscales; que se recaude lo suficiente para poder cubrir los
ingresos.
 Principio de suficiencia de los ingresos fiscales.
 Principio de capacidad de adaptación de la imposición en la política de cobertura,
capacidad de aumento.
- Principios político, sociales y éticos: tienen trascendencia para los sujetos pasivos. Abarcan
tanto postulados de justicia individual, como los que buscan la redistribución de las
riquezas; es decir, abarcan la generalidad.
 Principio de generalidad en la imposición.
 Principio de igualdad en la imposición.
 Principio de proporcionalidad o principio de imposición según la capacidad de pago.
 Principio de redistribución fiscal de la renta y de la riqueza.
- Principios político económicos: interesan a la economía en su totalidad.
 Principios del ordenamiento económico:
 Principio para evitar las medidas dirigistas
 Principio para minimizar las intervenciones fiscales en la esfera privada y en la libertad
económica de los individuos.
 Principio para evitar las consecuencias indeseadas de los impactos fiscales negativos sobre
la competencia.
 Principios político económicos:
o Principio de flexibilidad activa de la imposición.
o Principio de flexibilidad pasiva o incorporada de la imposición.
o Principio de una imposición orientada hacia la política de crecimiento económico.
- Principios de técnica jurídica y tributaria:
 Principio de congruencia y sistematización de las medidas tributarias.
 Principio de transparencia tributaria.
 Principio de factibilidad de las medidas tributarias.
 Principio de continuidad de las normas tributarias.
 Principio de economicidad de la imposición.
 Principio de comodidad en la imposición.
DISTRIBUCION DE LA CARGA TRIBUTARIA
Criterios de reparto de la carga: principio del beneficio y principio de la capacidad
contributiva
La distribución de la carga tributaria puede darse en dos momentos antes y después de la
acción de los tributos.
 Desde los principios de Adam Smith son dos los criterios fundamentales al momento de
distribuir la carga tributaria: el del beneficio y el de la capacidad económica.
Criterio del beneficio:
Implica exigir un tributo en función de lo que el contribuyente recibe por la actuación
estatal. Supone, en principio, la divisibilidad de la actuación estatal que se trate, que
permite individualizar a las personas que efectivamente se benefician con ella, y en qué
medida lo hacen. Supone la existencia de una relación de equivalencia con el tributo que
paga el particular y el beneficio que éste obtiene por las prestaciones estatales o el gasto
que ocasiona. Es dependiendo cuando se sirve y cuando recibe. Por eso se le puede cobrar
al individuo dependiendo de eso. (Ejemplo AVL)
Las ventajas son:
1. Ajusta mejor el nivel de los servicios y prestaciones públicas que se requiere, evitando el
derroche, ya que se paga en función de lo que se utiliza.
2. Algunos lo consideran adecuado al concepto de equidad ya que el gasto público
involucrado es sostenido por los destinatarios del servicio, que se benefician con él o al
menos que causan el gasto en que se ha incurrido.
Entre las desventajas o inconvenientes se encuentran:
1) No es factible de ser aplicado cuando los bienes públicos producidos por el Estado son
indivisibles. No se puede privar de su uso a quien no paga.
2) Actualmente no se lo ve compatible con los objetivos de redistribución y estabilidad
asignados a la política fiscal.
Criterio de capacidad de pago:
Atiende a que la exigencia tributaria debe hacerse en función de lo que el individuo posee,
ya que ello es índice indudable del aprovechamiento de la actuación estatal en general.
Responde a ciertos criterios de solidaridad.
Según este criterio, el Estado decide primero el nivel de gasto público a efectuar en un
determinado período, y luego establece los ingresos que requerirá aquél, obteniendo sus
tributos según la capacidad económica de las personas que estén bajo su potestad. Por
capacidad económica se entiende a la potencia económica que posee cada individuo, la
que si bien no es susceptible de una mediación directa que sea indubitable y exhaustiva, si
puede ser apreciada aproximadamente en función de distintas manifestaciones de
riqueza, dadas en general por las rentas que obtiene, los patrimonios que posee y por los
gastos que efectúa el particular en cuestión. (Ejemplo: impuesto al patrimonio).
Las ventajas son:
1. Ayuda a plasmar el criterio de solidaridad entre los individuos que habitan un Estado.
2. Permite establecer tributos más justos y apropiados, y de mayor potencia recaudatoria.
3. Dada la necesidad de que una gran parte del financiamiento de la actividad estatal se haga
por vía tributaria y, dentro de ésta, más precisamente por medio de impuestos, se debe
 buscar que el reparto de la carga impositiva se haga apreciando lo más justa y equivalente
posible la capacidad económica de los habitantes.
Entre las desventajas se encuentran:
1) La dificultad para medir de manera exacta la concreta potencia económica de cada
persona, por lo cual habrá de recurrirse a una serie de tributos que graven sus diversas
manifestaciones, procurando alcanzarla de manera justa en su integridad.
2) Si este criterio desplazase totalmente al del beneficio, podría dar lugar a ciertos desajustes
en la forma de provisión de ciertos bienes y servicios públicos.
LA RENTA COMO ÍNDICE DE CAPACIDAD ECONÓMICA
La renta es una de las manifestaciones más directas y genuinas de esa potencialidad
económica. Es susceptible de ser apreciada según su magnitud, de manera tal que a
mayor renta le corresponda una carga tributaria superior. Hay un consenso general de que
la renta, desde el punto de vista cuantitativo, sólo debe ser gravada a partir del momento
en que es suficiente para la satisfacción de ciertas necesidades básicas del individuo y de
su grupo familiar. Eso es lo que se denomina mínimo de subsistencia. Ese mínimo está por
fuera del ámbito de imposición ya que no significa una manifestación de capacidad
económica como para desprenderse de una porción de él para contribuir a los gastos
públicos. Una vez superado ese límite, el impuesto es admisible bajo cualquiera de sus
modalidades.
La renta también puede ser apreciada según su origen, si son rentas de capital o rentas de
trabajo personal. Estas últimas deben ser tratadas con menos grado de presión que las
primeras, ya que las de capital son obtenidas sin necesidad de esfuerzo del contribuyente,
ya que surgen con el empleo de un capital en los mercados
TRIBUTOS SOBRE BENEFICIOS, SOBRE PATRIMONIOS Y SOBRE CONSUMOS
La renta es la principal fuente teórica de imposición, ya que el consumo se puede
considerar como renta dispuesta y el patrimonio como renta ahorrada.
Se puede decir que los impuestos gravan rentas, patrimonios y consumos, que son las tres
manifestaciones claras de circulación de la riqueza entre las personas.
Hay que destacar que esos tributos pueden asumir dos formas básicas, según cómo
consideren la materia imponible a gravar, de manera global o sectorial.
Se dice que un impuesto es global cuando grava todo, o casi todo, el espectro de la
manifestación de capacidad económica considerada (ejemplo: impuesto a las ganancias).
En cambio un impuesto es particular cuando alcanza sólo a cierto sector (ejemplo
impuesto sobre los premios de determinados juegos o concursos deportivos).
Los impuestos, a su vez, pueden ser periódicos o no. Puede ser planteado en cuando a la
estabilidad o permanencia del gravamen, es decir si es un impuesto permanente en el
régimen tributario del que se trate o como extraordinario, en cuanto a su vigencia
temporal. Por otro lado, puede apreciarse si se toma en cuenta la periodicidad de la renta
o de su fuente que produce, de tal forma que si la fuente es estable, tributará de manera
regular, periódicamente, y en caso contrario, será un tributo que percutirá cuando la renta
eventual y extraordinaria se genere para el sujeto pasivo.
Imposición sobre rentas
El impuesto sobre rentas puede gravas, apreciado de forma subjetiva, fundamentalmente
a las personas físicas o a las personas jurídicas. Este último caso es el impuesto sobre
sociedades.
El impuesto sobre la renta de las personas físicas suele conseguir un alto grado de equidad
en la distribución de la carga tributaria, ya que alcanza una manifestación clara de
capacidad económica, y la grava toda globalmente, con generalidad. Suele ser aplicado
con escalas progresivas. Permite conocer el origen de la renta y hacer discriminaciones
adecuadas según sea. Es un tributo que consigue acercarse al objetivo de lograr una
importante recaudación, a la vez que adaptarse a las variaciones que presenta la actividad
económica, estabilizando su accionar, al seguir el ciclo económico.
Tiene que ver con las ganancias obtenidas.
En nuestro país el impuesto a las ganancias grava tanto a las personas físicas como a las
personas jurídicas. El gravamen a las personas jurídicas puede cuestionarse por ser
concebido como un gravamen independiente, dado que los beneficios de esos sujetos, en
definitiva, corresponden a las personas físicas que están detrás de ellas, y podrían ser
gravados en cabeza de éstas de manera íntegra. Deben arbitrarse medidas para evitar o
mitigar que una misma renta tribute en el impuesto de las sociedades, es decir de la
persona jurídica, y luego el dividendo volverá a tributar en cabeza de la persona física que
lo reciba.
Imposición sobre capitales o patrimonios
La imposición sobre patrimonios halla su justificativo en que éstos son una clara
exteriorización de riqueza. Puede asumir la forma de un impuesto global, de carácter
personal, como así también de manifestaciones singulares del patrimonio de las personas
alcanzando bienes o cosas específicas.
Una de las justificaciones más frecuentes de este tipo de impuesto es que coopera para
reparar las posibles fallas de la imposición global sobre rentas, en tanto a lo relativo a su
origen, como en lo atinente a aquellas ganancias que han escapado al impuesto.
Se lo considera un elemento eficaz para brindar información sobre la riqueza existente en
el país, y por lo tanto útil como control cruzado sobre las declaraciones del impuesto
sobre rentas.
Un ejemplo de impuesto global del patrimonio puede ser la sucesión. Y los impuestos
sobre manifestaciones parciales del patrimonio es el impuesto inmobiliario.
Imposición sobre consumos
Esta clase de impuestos admite la doble modalidad tratada.
La imposición general sobre el consumo se suele estructurar sobre las ventas, de tal
manera que los sujetos pasivos son las empresas, pero el impuesto es diseñado para que
se incorpore al precio de los productos a fin de que quien termina asumiendo el costo, sin
poderlo trasladar, sea el consumidor final. La carga tributaria suele pasar desapercibida
para quien paga el gravamen, porque está incorporado al precio. (Ejemplo IVA).
Los impuestos generales sobre los consumos tienen un enorme potencial recaudatorio.
Sus costos administrativos suelen ser bajos para el Estado, ya que las operaciones de
liquidación e ingreso se han puesto a cargo de los contribuyentes.
Este impuesto suele brindar información económica y tributaria relevante para la toma de
decisiones, ya que pone al descubierto la cadena formal de comercialización y elaboración
de los bienes y servicios en cada mercado.
La imposición de este tipo puede ser monofásica, cuando grava sólo una etapa de la
cadena de producción o comercialización; o plurifásica cuando se grava cada acto
concreto de venta o de consumo, cada etapa. En este caso el producto puede ser
acumulativo, se va añadiendo al coste del producto; o no acumulativo, como en el caso
del IVA, el precio siempre es el mismo.

Unidad 8
El concepto de impuesto tiene coincidencias con el de tributo, en cuanto es una
prestación patrimonial coactiva, generalmente pecuniaria, que un ente público tiene
derecho a exigir de las personas llamadas a satisfacerlo por ley, cuando realizan hachos
relevadores de capacidad contributiva, que se halla principalmente dirigido al
sostenimiento de los gastos públicos y generado por la realización de actividades lícitas.
Hay que recordar que un tributo es un ingreso público, regulado por el DD Público,
obtenido por un ente público, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente
obligado, como consecuencia de la aplicación de la ley a un hecho indicativo de capacidad
económica, que no constituye la sanción de un ilícito, que está fundamentalmente
destinado a proporcionar recursos económicos para la atención de los gastos públicos, y
que puede o no estar vinculado con una específica contraprestación hacia un particular
determinado. Esta última característica es la que está ausente en el impuesto, no se trata
de un tributo vinculado, es decir que no presenta en su hecho imponible una actividad o
prestación singular o específica de la Administración hacia una persona individualizada.
Se sostiene que un impuesto es un tributo sin contraprestación.
Los impuestos son generados por hechos; genera la obligación de pagar un gravamen; el
Estado va a agarrar el impuesto para satisfacer los gastos públicos.
CARACTERISTICAS DE LOS IMPUESTOS
Impuesto óptimo:
El impuesto es una transferencia de recursos del sector privado hacia el Estado. Es obvio
que el costo impositivo más notable es el propio peso económico de la obligación
tributaria, que importa una disminución de la renta del contribuyente. Sin embargo, el
establecimiento de un impuesto lleva aparejado otros costos añadidos, además de la
pérdida de utilidad.
Por una parte, los costos correspondientes a las tareas de gestión, control y verificación
por parte de la Administración de las obligaciones de los contribuyentes. Estas tareas
implican gastos en personal, en medios técnicos necesarios, en ciertos bienes de capital,
etc.
También hay costos de cumplimiento de las obligaciones tributarias para los
contribuyentes y terceros. Esto es lo que se denomina como presión fiscal indirecta, lo
que cuesta cumplir con el Estado.
Por último están los costes de eficiencia. Dentro del esquema de la teoría económica, en
que los individuos operan en el mercado maximizando sus beneficios, al introducirse el
impuesto de ese modelo que, en teoría, había alcanzado un punto de equilibrio, se alteran
los comportamientos de los agentes y se provoca la búsqueda de un nuevo punto de
equilibrio, con su resultado asignativo y redistributivo. Por lo tanto, si por hipótesis se
piensa que la situación de partida era un óptimo, se concluye que la introducción del
impuesto lleva a una pérdida de eficiencia, lo que importa un coste que debe ser
estudiado y contemplado al momento de establecer el gravamen.
La teoría de la imposición óptima es la que postula una serie de reglas que deben respetar
los diferentes esquemas tributarios que se propongan recaudar lo buscado con el menor
costo posible, tanto en de eficiencia como otros costos. El impuesto óptimo por lo tanto
es recaudar la mayor cantidad de tributos, con la menor cantidad de dinero.
Impuesto neutral
Hace referencia a un concepto ideal que resulta imposible de verse plasmado en la
práctica, esto es que el establecimiento de un impuesto no cause efecto alguno en el
mercado que se aplica. Es decir, un impuesto nunca será neutro dado que de una u otra
manera afecta a quienes operan en el mercado, al modificar sus conductas.
Al hablar de neutralidad en la imposición, se piensa en aquel impuesto que mantiene las
situaciones relativas entre las personas de las empresas existentes antes de su aparición.
La neutralidad se suele emplear por oposición a los impuestos que son distorsivos al
modificar las conductas de los particulares de forma prejudicial para ciertos sectores.
La imposición no debe modificar en nada la situación económica financiera relativa de los
contribuyentes, no debe verse afectado.
El Estado debe realizar una compensación que equilibre las situaciones relativas, evitando
los extremos de pobreza y de riqueza mediante medidas coactivas, entre las que se
incluyen las fiscales.
Impuesto con fines fiscales o extrafiscales
Tanto los impuestos como los tributos están concebidos para aportar fondos desde las
economías particulares hacia el ámbito público, con el fin de poder cumplir los
compromisos de gastos contraídos.
El impuesto asume un papel de medio para el cumplimiento de ciertos fines, a los que se
arriba por medio de la función de gasto público; es decir, primero se recauda, luego se
gasta y al gastar se cumple luego con el fin del que se trate.
Pero, no existe un impuesto neutral sino que siempre va aparejado con ciertos otros
efectos, estos otros efectos, sean contingentes o buscados, son los que se tratan bajo el
tema de extrafiscalidad o de los fines no fiscales del tributo.
La cobertura del gasto público pone el acento en cuanto a los fines que se consideran que
son o deben ser primordiales o necesarios del impuesto. Pero hay que recordar que
también hay ciertos otros efectos contingentes o accesorios que tienen cabida dentro del
ordenamiento jurídico y que pueden también ser alcanzados, al menos, por la vía
tributaria.
Estos efectos extrafiscales pueden ser susceptibles de clasificación según su grado de
intención en la voluntad del legislador.
Los efectos extrafiscales propiamente dichos son los que están ligados de manera
inevitable al tributo.
Las consecuencias extrafiscales que son los efectos del tributo, pueden no estar al
principal o expresamente buscado por el legislador, pero no son desechados en la medida
que se los considera beneficiosos.
Y los fines extrafiscales propiamente dichos que son los que el legislador persigue de
manera consciente y confesa. Estos fines puede ser de fomento o de penalización,
buscando influir en la conducta de los sujetos pasivos de una manera o de otra, para que
se realice una determinada actividad o bien para desalentarla.
Hay que advertir que en estos impuestos con fines extrafiscales propiamente dichos, si
bien como todo tributo ha de estar presente la capacidad contributiva, aunque fuera de
forma adecuadamente presunta, ella no suele ser empleada para graduar la carga del
gravamen, ya que influye decisivamente en ésta el fin extrafiscal. Es decir, si se quiere
estimular determinada conducta, el impuesto suele ser más bajo de lo que
correspondería, por lo que puede ser que esté pagando menos quien tenga capacidad
contributiva como para abonar un impuesto más elevado. O bien al revés, si se desea
castigar a determinados comportamientos, se pagará más alto el impuesto en función de
que se realice la conducta que se quiere desestimular, sin importar la capacidad
contributiva que demuestren los diversos contribuyentes gravados.
La CSJN ha expresado reiteradamente que estos fines extrafiscales son admisibles. En el
fallo “Horvath” dijo que “conjuntamente con su esencial propósito de allegar fondos al
tesoro público, los tributos constituyen un valioso instrumento de regulación de la
economía, complemento necesario del principio, con raigambre constitucional, que prevé
atender al bien general al que conduce la finalidad de impulsar el desarrollo pleno y justo
de las fuerzas económicas”.
Impuesto con destino específico
Se emplea para aquellos impuestos cuya recaudación está afectada, total o parcialmente,
a la financiación de determinada actividad.
Por lo general, el impuesto al ser un tributo que no está vinculado, su recaudación debería
ingresar para cubrir esos servicios que no cuentan con un financiamiento determinado por
los tributos vinculados. Es lo que se denomina principio de no afectación de los ingresos.
Pero por motivos políticos, el legislador decide apartarse de ese principio para darle a la
recaudación de cierto impuesto un destino específico.
Impuestos ordinarios y extraordinarios
Este criterio hace referencia a la permanencia del gravamen en el sistema tributario de un
Estado. Un impuesto ordinario es cuando goza de estabilidad y permanencia. En cambio,
el extraordinario es cuando se establece por un período limitado de tiempo, para atender
a circunstancias que requieren de un esfuerzo económico excepcional y que, superadas
ellas, no amerita su mantenimiento en el sistema.
Impuestos personales o subjetivos y reales u objetivos
Esta distinción atiende a cuando el impuesto toma o no en cuenta las características
personales que son propias del contribuyente. Los impuestos personales son aquellos que
tienen en cuenta las características de los contribuyentes, por ejemplo el impuesto sobre
las rentas, cuando permiten computar si el contribuyente está casado, si tiene hijos, etc.
En cambio, en el impuesto objetivo las características del contribuyente son indiferentes,
lo que se tiene en cuenta son las características de los objetos y los bienes, por ejemplo
los impuestos sobre automotores.
Esta clasificación no es absoluta, hay ciertos impuestos que atañen ambos tipos de
impuestos, por ejemplo en los impuestos sobre los bienes personales, que tiene
características personales en cuanto se trata del patrimonio de una persona, pero también
tiene ciertos elementos que lo hacen ver como objetivo con respecto al monto del
patrimonio.
Los impuestos reales son los que gravan los bienes que conforman un capital
durablemente invertido. Grava el producto de las actividades, el resultado económico de
un proceso productivo.
En cambio los impuestos personales atienden al concepto de renta, subjetivando la
cuestión. Este tipo de tributo personal, a la vez se puede distinguir los sistemas sintéticos
que es el que establece un único tributo sobre el total de la renta, fijando una tarifa única
que suele ser progresiva; de los analíticos que es cuando la renta de la persona es
 discriminada según las fuentes productivas, estableciéndose un conjunto de impuestos
sobre ellas.
Impuestos fijos y graduales
Esta clasificación hace hincapié en el hecho de que el impuesto varíe o no según su
montante, y a la forma en la que se obtiene esa variación.
Impuesto fijo: es aquel cuya cuota es invariable y no depende de tareas cuantificadoras,
con independencia de la riqueza exhibida por las persona, de cual sea el volumen de su
renta, patrimonio o del consumo. Este impuesto es el que debe pagar cada contribuyente,
y todos deben pagar una suma idéntica. Por ejemplo los impuestos de capitación.
Impuesto gradual: es aquel en el cual la obligación tributaria se determina mediante algún
tipo de cálculo que toma en cuenta la riqueza exteriorizada por el contribuyente. Se aplica
una alícuota sobre la base inoponible, dando lugar a montos distintos para las respectivas
obligaciones tributarias según la situación de cada contribuyente. Estos impuestos a su vez
pueden ser:
- Impuestos proporcionales: la alícuota permanece constante, aplicada sobre una base
inoponible que se calcula se manera igual para cada contribuyente. Es decir, se dará lugar
a cuotas tributarias diversas, pero siempre se graduaran en igual proporción con sus
respectivas bases imponibles. Cuando aumenta la base inoponible, la alícuota va a ser
igual (IVA 21%)
- Impuestos progresivos: la alícuota aumenta a medida que se incrementa el valor de la
base inoponible, dando lugar a cuotas tributarias cada vez más elevadas, que van
creciendo proporcionalmente. Aumenta la base inoponible, aumenta la alícuota; cuando
más gano, más impuestos.
Hay distintas clases de establecer la progresividad.
Puede ser la progresividad por clase que implica que se establecen diversos grupos de
rentas o de patrimonios, y se le aplica un solo tipo impositivo a la renta o al patrimonio de
la persona, íntegramente, según la clase a la que pertenezca. Pero esto suele traer
problemas de equidad fiscal, debido al salto que se produce entre una clase y otra, puede
ocurrir que al aumentar en una unidad la renta o el patrimonio, y caer en la clase
siguiente, el impuesto a pagar aumente más en esa unidad; este fenómeno se denomina
“error de salto”.
Otra posibilidad es establecer la progresividad por escalones, se evitan los problemas de
saltos bruscos, ya que la renta o el patrimonio va tributando por cada tramo, aplicándose
la alícuota correspondiente a él. Por cada escalón funciona de manera proporcional.
Por último existe la progresividad continua, que surge ante la crítica de la progresividad
por escalones, cuando son amplios, dado que dentro de cada tramo funciona como un
impuesto proporcional, se busca la progresión por escalones infinitesimales, de manera
 que a cada nivel de renta, por pequeña que fuera la diferencia, siempre le corresponderá
una alícuota más alta. Esto es muy difícil de aplicar en la práctica.
- Impuestos regresivos: la alícuota se va reduciendo a medida que la base inoponible
aumenta. La cuota a pagar crecerá a medida que suba la base, pero menos de lo que
ocurriría en caso de ser un impuesto proporcional.
Impuestos directos e indirectos
Hay distintos criterios clasificatorios que explican esta clase de impuestos.
 Administrativo: serán directos los tributos que se recauden mediante el empleo de
padrones o listas de contribuyentes. En cambio, serán indirectos el resto.
 Traslación económica: los impuestos directos no son trasladables, mientras que los
indirectos son impuestos trasladables.
La trasladabilidad económica de un tributo depende de cuestiones de hecho que harían
que el mismo tributo pudiera ser trasladable en unos casos y no en otros. Por lo tanto, se
puede decir que en tanto se refiere a la posibilidad de que un impuesto se pueda
trasladar, no tiene sustento jurídico.
Doctrinariamente el impuesto a las ganancias es directo.
Impuestos generales y especiales
Se denomina general al impuesto que grava todas las manifestaciones de capacidad
contributiva de una misma naturaleza. Por ejemplo el IVA es un impuesto general sobre el
consumo, dado que grava indiscriminadamente todas las transacciones de bienes y
servicios que ocurren en el mercado.
En cambio, un impuesto es especial cuando busca incidir sobre un tipo determinado de
operaciones o de bienes o servicios. Son sobre consumos específicos, al gravar sólo el
consumo de determinados bienes o servicios y no de todos.
EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS IMPUESTOS
Percusión: se denomina así al efecto que atiende al momento del pago del impuesto por
parte del sujeto pasivo. Interesa ver la manera en que afecta la economía del sujeto, si
tiene liquidez para realizar el abono, si ha de solicitar un aplazamiento o un plan de
facilidades de pago, si debe vender patrimonio para obtener líquido con el que pagar, o si
debe recurrir al endeudamiento.
Traslación: es el fenómeno económico que se da cuando el sujeto pasivo del impuesto, el
contribuyente, lo ha pagado e intenta transferir el peso económico del impuesto hacia
otras personas con las que se relaciona en el mercado, incorporándolo en el precio de sus
bienes o servicios como un elemento más de su estructura de cosas o bien descontándolo
del precio de sus insumos.
Puede ser cuando el contribuyente traslada la carga hacia sus clientes, adicionando al
precio de su mercadería o servicio el componente tributario en cuestión, se dice que la
traslación se hace hacia adelante, protraslación, descendiendo en la cadena de
comercialización. Le traslado el tributo al que sigue en la cadena de traslación.
Cuando el contribuyente discute el precio de sus insumos con sus proveedores, e intenta
que el precio de éstos se vea disminuido en virtud del gravamen que recae sobre la
mercadería o servicio que él comercia, se dice que va hacia atrás, retrotraslación.
Pero también se puede dar de otra manera, traslación oblicua, cuando en vez de incidir en
el precio de la mercadería o servicio gravado, incide en el de otros bienes o servicios
distintos. Y puede ocurrir tanto hacia adelante o hacia atrás en la cadena de
comercialización de estos bienes y servicios.
Hay que recordar que los impuestos indirectos son los que se trasladan, los directos no.
La traslación es un fenómeno susceptible de graduación, ya que las posibilidades de
trasladas la carga económica del impuesto depende de la posición que ocupe el actor en el
mercado, de las condiciones de la económica, del bien que se trate, etc. Por eso, entre la
traslación total y la ausencia de traslación hay una enorme cantidad de supuestos en las
que la traslación puede ser parcial, en diferentes medidas y sentidos.
Las características del mercado son las que condicionan la trasladabilidad del impuesto.
Incidencia: así como los sujetos trasladas el tributo, desde el punto de vista económico,
habrá alguno que, finalmente, no pueda hacerlo y que absorba el impacto económico del
gravamen. Ello se denomina incidencia del impuesto.
Por lo general, los impuestos tienden a trasladarse para adelante, desde los productores
hacia los consumidores, por lo cual la incidencia se suele verificar en los consumidores
finales de bienes y servicios, ya que son el último eslabón en la cadena de consumo.
La incidencia se debe apreciar en un lapso corto de tiempo.
Difusión: son los efectos económicos posteriores en el tiempo al de la incidencia, efecto
pasivo. La incidencia es definitiva en cuanto no hay posibilidad de trasladar el impuesto
modificando los precios con lo que trabaja el contribuyente de facto o sujeto incidido. Por
lo tanto, los efectos ulteriores a la incidencia se podrán dar en distintos sentidos en el
contribuyente, ya que afectará el empleo de su renta, o incluso, si ésta es insuficiente para
solventar el tributo, en su patrimonio, que deberá ser vendido, al menos en parte, para
soportar el gravamen.
Estos efectos de difusión se dan en la actitud pasiva del contribuyente. Abaratar costos.
Remoción: son los efectos posteriores en el tiempo de la incidencia, efectos activos, es
buscar otra manera de no pagar el tributo. El contribuyente puede tomar otras actitudes a
fin de neutralizar desde el punto de vista de sus ingresos la incidencia del gravamen.
Amortización: es un efecto propio de los impuestos reales, que son los que gravan
capitales durables invertidos. Si el impuesto del que se trata es ordinario, al gravar la
tendencia de ese capital, y en definitiva al incidir de forma duradera sobre su renta,
represente una disminución del valor del bien, que es equivalente a la capitalización del
impuesto, a la tasa de interés que sea aplicable.
Al valor actual del bien se le ha de restar el valor del impuesto que debe pagarse durante
un lapso de tiempo. Un bien que empieza a estar gravado, baja su valor.
Capitalización: es el efecto inverso a la amortización, que importa el aumento de valor de
un bien durable, gravado por un impuesto real, dado cuando el tributo se deroga o se
reduce su monto. Aumenta el valor del bien.
Efecto noticia: este fenómeno se refiere a lo que ocurre en el mercado cuando se conoce
la posible existencia de un nuevo gravamen. La modificación de las conductas de los
operadores económicos se dará en la dirección que les lleve a evitar o aminorar la
existencia del gravamen, o a aprovechas las ventajas en caso de su disminución. Es hacer
que la sociedad conozca que hay un nuevo impuesto gravado.

Unidad 9
CONCEPTO DE TASA
Hay que recordar el concepto de tributo “es un ingreso público, regulado por el derecho
público, obtenido por un ente público, titular de un derecho de crédito frente al
contribuyente obligado, como consecuencia de la aplicación de la ley a un hecho
indicativo de capacidad económica, que no constituye la sanción de un ilícito, que está
fundamentalmente destinado a proporcionar recursos económicos para la atención de los
gastos públicos, y que puede o no estar vinculado con una específica contraprestación
hacia un particular determinado”. Esta última característica es la que está presente en la
tasa, porque se trata de un tributo vinculado, es decir que en su hecho inoponible se
contempla la realización de una actividad específica de la Administración hacia una o más
personas individualizadas.
En concepto de tasa, se apoya en el del tributo, y es similar al de impuesto, pero además
de todos sus requisitos, necesita una actividad de la Administración que vaya referida
singularizada o especialmente al sujeto pasivo.
En el presupuesto de la tasa se contempla la utilización del dominio público, la prestación
de un servicio público o la realización de una actividad administrativa, que afecta a quien
paga.
La tasa está estructurada de forma tal que el hecho imponible no surge sin la colaboración
de la Administración, de forma que el hecho del sujeto pasivo, sin la Administración,
convierte esa conducta en atípica y antijurídica.
Aparece como elemento característico la idea de la contraprestación, si no se da, por un
lado no hay hecho imponible, y por el otro, surge el derecho a la devolución de lo
eventualmente pagado.
La capacidad contributiva es un elemento que necesariamente debe estar presente en
todo tributo, en el caso del impuesto es un elemento necesario y suficiente; en cambio en
las tasas y contribuciones es un elemento necesario pero no suficiente, y en las que es
menos común que se tome como punto de referencia para graduar el volumen de las
prestaciones, ya que se suelen apoyar en el criterio del beneficio.
La tasa es un tributo, por lo tanto debe rechazarse todo tipo de asimilación de la tasa a
elementos contractuales. La tasa no es la retribución de un contrato. Es un tributo, cuya
obligación se devenga al realizarse su hecho imponible, con independencia de la voluntad
del sujeto pasivo y de la existencia de ciertos elementos retributivos.
ELEMENTOS CARACTERIZADORES DE LA TASA
La decisión financiera como concepto previo
La decisión financiera es la que el legislador debe tomar cuando, frente a una necesidad
pública que requiere de un gasto público, ha de elegir entre las diversas maneras en que
lo podrá financia. Es decir, cómo hará para procurar los recursos necesarios para
solventarlos.
La elección sobre la forma en que se va a financiar un gasto no implica exclusividad, en el
sentido de que elegida una fuente de financiamiento queden las demás descartadas, sino
que admite, por lo general, la concurrencia de ellas y también su uso alternativo en el
tiempo.
Al momento de tomar una decisión, habrá que examinar los condicionamientos fácticos y
jurídicos que existan. Entre las limitaciones fácticas pesará la situación económica general
del país, o bien del grupo al cual el gasto está dirigido. Otras limitaciones estarán dadas
por las características propias de la actividad estatal a financiar.
Hay dos formas básicas de repartir el coste de las cargas públicas, en función de lo que los
ciudadanos poseen (criterio de capacidad) o en función de lo que reciben a cambio
(criterio de beneficio).
Para ver de qué forma se financiará hay que ver la característica de la divisibilidad o no del
servicio. Un servicio es divisible cuando se pueden identificar tanto sus recipiendarios
específicos, como quienes no lo son. En cambio, es indivisible cuando su financiación
corresponde a la colectividad en su conjunto y no a un grupo formado por personas
determinadas a las que el servicio se refiera particularizadamente. Esto es así porque el
servicio afecta indeterminadamente a todas las personas que viven en el territorio estatal,
por eso su financiación no podrá ser hecha por tasas o por contribuciones especiales, ante
la imposibilidad de establecer a quiénes va singularizadamente referido ese servicio o esa
actividad, quedando sólo la opción de hacerlo por la vía impositiva o bien por deuda o por
ingresos patrimoniales. Entonces se puede decir que hay una imposibilidad casi técnica de
referir en el hecho imponible una actividad administrativa singularizada en el
contribuyente para estructurar una tasa.
En cambio, si el servicio resulta divisible, en donde se pueden medir las unidades en que
se provee y su destinación individualizada, aparece la posibilidad de que, en caso de que
se desee recurrir a la financiación por vía de tributos, todo o parte de su coste se financie
mediante tasas. En este caso, la actividad administrativa puede individualizarse en un
conjunto formado por todas las personas a las que el servicio se brinca, quedando afuera
a las que no se les ha prestado.
Es un tributo vinculado
Se distingue a los tributos vinculados y no vinculados según la obligación por ellos
generada se hallase ligada a hechos que correspondan a una actuación estatal atribuible al
sujeto pasivo o no.
Es por esta característica y la decisión financiera, que se concluye que la recaudación de
un tributo vinculado está destinada, sin excepción, a solventar el servicio o actividad en
razón de cuya prestación se ha establecido y cobrado. Y también, que el monto de su
recaudación total no puede superar el coste global de lo que cuesta organizar el servicio o
actividad estatal de que se trata.
La contraprestación
La tasa ha de retribuir un servicio o actividad estatal, una contraprestación que se dé a
favor del sujeto pasivo.
La CSJN ha sostenido que al señalar que al cobro de la tasa debe corresponder siempre la
concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos
individualizado del contribuyente (Cía. Química S.A.; Laboratorios Raffo S.A.).
Además, el servicio prestado y retribuido por medio de la tasa debe estar dentro de la
órbita de competencias del ente que pretende la retribución Massalin Particulares S.A.;
Municipalidad de Quilmes).
La divisibilidad del servicio o actividad administrativa
Es una conclusión que se desprende de la definición de tasa, porque es preciso que el
servicio o actividad de los cuales se trate puedan ser individualizados en su prestación a
una determinada persona, es decir a un conjunto de personas que se puedan identificar.
Si eso no fuera posible, no estaríamos hablando de una tasa.
El hecho de que un determinado servicio sea divisible no quiere decir que sea
obligatoriamente financiado con una tasa, sino que es susceptible de ser así solventado. Es
decir que ante la divisibilidad de un servicio serán las razones de oportunidad o
conveniencia las que llevarán al legislador a repartir su costo sólo entre los individuos que
lo utilizan (tasa) o bien entre todos los habitantes, usen o no ese servicio (impuestos).
La CSJN en el fallo “Cía. Química” expresó que al cobro de la tasa debe corresponder
siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no
menos individualizado del contribuyente. Agregó que resultada ilegítimo el cobre de la
tasa que establecía el artículo 120 del Código Tributario Municipal de la Municipalidad de
San Miguel de Tucumán, para ser abonada por cualquier actividad comercial, industrial y
ser servicios por las que se usen o aprovechen las obras y demás prestaciones que hacen
al progreso regular y continuo de la ciudad, en virtud de los servicios municipales de
contralor, seguridad, higiene, salubridad, etc, pero que provenga, asegure y promueva el
bienestar general de la población. Ver voto del Dr. Belluscio.
El carácter obligatorio o voluntario de la demanda de la actividad o de su recepción
La tasa responde a un servicio cuya demanda es coactiva.
La voluntariedad del servicio puede estar referida a la demanda del particular, es decir a si
es un servicio o actividad que éste puede solicitar, o bien serle efectivamente prestado o,
al menos, puesto a su disposición con prescindencia de si lo emplea o no. La voluntad
puede estar vinculada a si el consumo o utilización del servicio o actividad resulta,
obligatorio para el particular, no sólo debe solicitar la actividad administrativa, sino que
además debe respetarla, acatarla o utilizarla. El problema radica en si el servicio debe ser
utilizado efectivamente por el administrado o si basta con que sea puesto a su disposición.
El Estado puede decidir la prestación de un determinado servicio, y a la vez, decidir que
ese servicio ha de brindarse de manera obligatoria o compulsiva a la población.
El ámbito de libertad del contribuyente está doblemente afectado, quiera o no debe pagar
la tasa, y quiera o no debe usar el servicio o soportarlo, ya que para la consecución del fin
colectivo perseguido es necesario que todo el mundo haga uso de él.
El Estado puede decidir la prestación de un determinado servicio, pero dejar su utilización
efectiva librada a lo que cada particular decida. Frente a estas situaciones el Estado puede
decidir si financiar este servicio mediante tasas, y configurar el hecho imponible de éstas
de tal forma que el contribuyente quede obligado al pago con independencia del uso
efectivo.
Otro caso se da en el caso de ciertos servicios administrativos, cuando se retribuyen
mediante sumas de dinero exigibles a quienes lo demandan, y que habitualmente se
denominen tasas. En estos supuestos es difícil sostenes que se trata específicamente de
tasas, dado que no es sencillo configurar un supuesto de tributo en este caso, debido a
que hay un elemento, la coacción, que no aparece en la medida requerida por un tributo.
Al contrario, es el particular quien tiene en sus manos la solicitud del servicio y, en
consecuencia, la posibilidad de hacer nacer o no la obligación de pago respectiva. Por eso
en estos casos se está ante un sistema de precios.
Hay que remarcar el concepto de potencialidad en cuando a la prestación del servicio ha
sido utilizado malamente por alguna doctrina y cierta jurisprudencia en cuanto
entendieron que no era preciso que el servicio se hubiese prestado, ya que esa prestación
podía ser potencial por parte de la Administración, sino importar si estaba o no
organizado el servicio. Es decir, aquí la potencialidad del servicio no radica en si el
particular había hecho uso efectivo o no de un servicio realmente existente y puesto a su
disposición, sino directamente en si el servicio estaba o no organizado o en condiciones de
prestarse. No podría cobrarse una tasa, tributo vinculado, por la hipotética prestación de
un servicio que ni siquiera está organizado como tal, que es inexistente, puedo que
directamente no había hecho imponible, al no darse la actividad administrativa
particularizada.
La CSJN señaló que la voluntad del sujeto pasivo en la recepción del servicio no es
relevante.
La existencia de un beneficio para el sujeto pasivo
No hay que confundirlo con el criterio de beneficio. Se trata de un beneficio concreto que
una determinada actividad estatal reporta para una persona.
Es un error pensar que la existencia de un beneficio, en el sentido de un incremento de su
patrimonio o del ahorro de un gasto inevitable, a consecuencia del servicio prestado por el
Estado es consustancial a la tasa, o que conforma un elemento de su hecho imponible.
La actividad administrativa no requiere necesariamente la existencia de un beneficio para
el particular. Éste no es definitorio del concepto de tasa. El requisito del beneficio en la
tasa ha sido introducido por asimilación al precio de manera errónea, y a la relación
económica subyacente, al reparar en el hecho de que uno contrata para obtener un
beneficio.
Hay muchos casos en que el pago de la tasa origina una contraprestación del Estado y que
ésta sí beneficie, agrade, satisfaga al particular afectado, en el sentido de que le presta
algo que le es útil. Pero eso no quiere decir que todos los casos sean así.
Hay casos en donde el beneficio no existe.
El monto de la tasa. Monto global recaudado y monto individual de cada contribuyente
Hay que tener en cuenta dos problemas, el coste total del servicio a retribuir mediante
tasas y el monto individual a cobrar a cada particular alcanzado por la prestación estatal a
retribuir por el tributo.
Monto global a recaudar por una tasa: para considerar este problema es conveniente
insistir sobre el tema de la decisión estatal de prestar un determinado servicio. Pero debe
resolverse de forma previa y como decisión de carácter financiero, con qué tipo de ingreso
público se solventará este servicio, sea de manera exclusiva, total, o compartida, parcial. Si
se decide recurrir exclusivamente a la vía tributaria y que, entre las posibilidades que ésta
ofrece, se aprecia que es jurídicamente viable hacerlo de forma íntegra mediante una tasa
y que se decide que lo han de pagar quienes reciban el servicio o se vean afectador por él.
Se entiende entonces que el coste del servicio, considerado globalmente, en el
presupuesto de gastos de la Administración de que se trate, será cubierto mediante una
tasa.
El primer tope de este gravamen será que su recaudación no podrá superar ese coste
global del servicio retribuido. En efecto, el legislador, en uso de su libertad o
discrecionalidad para elegir la forma de financiar el servicio, escogió hacerlo mediante un
tributo vinculado, la tasa, que liga pago con la contraprestación.
Hay una relación causan en la que la recaudación de la tasa está ligada a la prestación del
servicio.
Si lo que se recauda por este concepto tributario supera más allá de lo razonablemente
calculado el coste del servicio, no habría causa para el cobro de esa suma excedente, la
que debería ser reintegrada a los contribuyentes, en la misma proporción en que les ha
sido cobrada. Es por eso que la suma recaudada en demasía no puede ser destinada a
cubrir otros fines estatales.
No hay una trasmutación de la tasa en un impuesto, sino que hay una tasa mal cobrada
que debe ser restituida, al menos parcialmente.
Esa recaudación global no sólo comprende los costes directos por su prestación, sino que
puede abarcar una porción razonablemente calculada de los denominados costes
indirectos.
Monto individual de la tasa. La cuota a pagar por cada contribuyente afectado por el
servicio o actividad: para llegar a este punto ya se sabe cuánto se va a recaudar por la tasa
y que esa recaudación no supera el coste del servicio a brindar (es decir está cumplido el
punto anterior). Lo que hay que ver ahora es cómo se va a distribuir ese coste total
presupuestado entre los ciudadanos afectados por ese servicio.
Será el legislador quien deberá resolver con qué criterio distribuir el coste del servicio
entre los afectados por él. Hay varias alternativas pero se reagrupan en torno a dos
extremos, hacerlo en función a lo que se posee (capacidad contributiva), hacerlo en
función a lo que se recibe (criterio de beneficio).
Al hacerse en razón del beneficio, la forma de distribución del coste (global) de la tasa
quedará hacha de manera similar a la que ocurre en caso de los precios del mercado. Esto
quiere decir que la parte del coste del servicio de que se trate que se decida financiar por
medio de una tasa, se dividirá de acuerdo con la utilización que se haga del servicio. A
mayor utilización del servicio, mayor será el montante de la tasa, de su obligación
tributaria (tasa por el servicio de agua potable).
Si se decide hacer en función de lo que uno posee, el legislador va a definir qué parámetro
de capacidad contributiva le parece relevante para proceder al reparto. Identificado el
universo de contribuyentes afectados por la tasa, el coste global del servicio se repartirá
en función de parámetros representativos de capacidad económica (alumbrado, barrido,
limpieza, etc.).
La CSJN ha admitido que la forma de delimitar el coste de la tasa, en su cuota individual,
no tiene por qué atenerse a criterios lineales de coste. Si bien es de la naturaleza de la
tasa el hecho de tener relación con el coste del servicio, ello no ha de interpretarse en el
sentido de una equivalencia estricta, prácticamente imposible de establecer (Banco de la
Nación Argentina v. Municipalidad de San Rafael).
Nuestros legisladores, en la gran mayoría de los casos en que establecen una tasa, lo
hacen sin realizar estudios previos, aplicándola sólo en función de parámetros de
capacidad contributiva, sin cuidar que la recaudación total se ajuste al costo total del
servicio, por lo cual el tributo resulta cuestionable en los términos constitucionales.
Las tasas judiciales y las administrativas
Generalmente las tasas se emplean para retribuir y financiar servicios que son brindados
por la Administración, sea directamente o por medio de concesionario de sus diversos
servicios. En este caso se emplea la denominación de tasas administrativas.
También se denominan así las sumas que deben pagarse por la realización de ciertos
trámites. Sin perjuicio de eso, es difícil defender el carácter tributario de tasa cuando no
hay coactividad ni en la demanda y ni en la prestación del servicio.
Las tasas judiciales son las que se establecen para el financiamiento del Poder Judicial, y
se suelen cobrar por la presentación de demandas y la realización de expedientes
judiciales.
Distinción entre las tasas y los precios públicos
No puede hacer confusión entre una tasa, tributo, y un precio, contrato, debido a la
irrelevancia absoluta del elemento voluntad en el primero de ellos para la constitución de
la relación jurídica que liga al acreedor con el deudor.
Pero hay situaciones que resultan un tanto confusas como para encasillar. Las razones de
las confusiones pueden encontrarse en la similitud fáctica entre ambos mecanismos
financiación. La confusión entre tasa y precio viene dada por la existencia de una relación
económica subyacente, de prestación y contraprestación.
Por un lado, la aplicación al ámbito de los servicios públicos de métodos gerenciales y
técnicas de financiación propias del sector privado.
En segundo lugar, porque la tasa se suele aplicar con mayor frecuencia en las Haciendas
Públicas subnacionales que, por lo general, padecen urgencias presupuestarias y en las
cuales el principio del beneficio tiene mayor protección que el de capacidad contributiva.
Se suma también que las actividades estatales que se hallan en manos de las Haciendas
Locales suelen ser, casi por definición y por la mayor inmediatez con un grupo de personas
más reducido, servicios individualizables con mayor facilidad que aquellos prestados por el
Estado Nacional y, por eso, más aptos para que su costo sea financiado por el criterio del
beneficio.
La distinción no debe basarse en criterios extrajurídicos, como la naturaleza del servicio
prestado ni en la forma de gestión de la actividad; al contrario, debe basarse en
consideraciones jurídicas.
En el elemento coactivo con templado en la norma, la tasa como todo tributo, hará surgir
una obligación por mera voluntad de la ley; el precio por el contrario, será el resultado de
la voluntaria suscripción de un contrato, sea que se rija por normas del Derecho Público o
Privado.
En los resultados, la tasa al ser un ingreso tributario verá condicionado su régimen
jurídico; el régimen del precio suele ser diverso, regulado por relaciones de consumo y
vinculado siempre al ámbito de la voluntad de las partes y al contrato establecido.
La principal consecuencia de confusión entre tasas y precios suele ser la desvirtuación del
concepto de tasa, de tributo y de una concepción unitaria de la Hacienda Pública y sus
métodos de financiamiento, pasando a un modelo financiero no contributivo, alejado del
parámetro de la capacidad económica.
La finalidad que se persigue con el precio público es generalmente espuria y consiste, por
un lado, en sustraer de la reserva de ley una parte importante de los ingresos dirigidos a
financiar servicios públicos, buscando agilidad, flexibilidad y eficiencia que no se duda en
hacer prevalecer, frente a principios constitucionales; por otro lado, en los elementos
cuantitativos del precio público, ya que se prescinde de los principios materiales de
justicia financiera, para asegurar la rentabilidad económica de los servicios públicos, aún a
riesgo de relegar las finalidades redistributiva e igualitaria de la Hacienda Pública.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES. CONTRIBUCION DE MEJORAS
Contribuciones especiales en general
Las contribuciones especiales pueden definirse a partir del concepto de tributo,
destacando sus hechos diferenciadores. La característica que debe tener que la torna
específica es que debe existir una actividad de la Administración que reporte alguna
ventaja particular al sujeto pasivo de la contribución, sea un incremento en su patrimonio,
o un ahorro de un gasto que necesariamente debería incurrir, actualmente o en el futuro.
Es decir, contribuciones especiales hay sí un beneficio diferenciado para ciertos
administrados, circunstancia que se refleja en el hecho imponible. Esa ventaja se dará bien
porque hay una actividad que le da al particular un beneficio experimentado en su
patrimonio, el cual el caso típico es el de la contribución de mejoras, o bien porque le
evita alguna desventaja. En este último caso, se aprecia que hay un gasto público que
debe realizarse para paliar los efectos de una conducta que produce un efecto dañoso
hacia terceros, atribuible al particular, quien debería solventar de su bolsillo la reparación
del daño causado.
La diferencia con el impuesto es clara, en cuando en el presupuesto hay una actividad
administrativa que está básicamente encaminada a la satisfacción de un interés general,
sin perjuicio de que al mismo tiempo, pueda producir un beneficio especial a
determinadas personas. Es por esto último que se diferencia de la tasa, tributo que está
sustancialmente motivado por el particular y busca financiar una actividad administrativa
que en la gran mayoría de los casos soluciona problemas individuales, sin que se requiere
necesariamente la existencia de un beneficio o ventaja para el contribuyente.
La contribución de mejoras
Es un tipo de contribución especial, en la cual se retribuye parte del costo de una obra
pública estableciendo ese tipo de tributo sobre aquellos habitantes que se hayan
beneficiado especialmente por su realización al haber experimentado un aumento en el
valor de sus propiedades como consecuencia de la obra pública.
La contribución de mejoras debe fijarse exclusivamente en el incremento del valor relativo
de ciertas propiedades específicas con relación al resto de los inmuebles.
Determinación del monto de lo obra a financiar mediante una contribución de mejoras:
para dictar una contribución de mejoras deben considerarse varios elementos. En primer
lugar es imprescindible saber el costo total de la obra realizada o a realizar. En segundo
lugar, el legislador debe determinar qué porción de ese costo es el que financiará
mediante la contribución de mejoras.
No hay normas que impidan que la obra se financie completamente mediante ese tributo,
pero hay algunos argumentos que se oponen a eso. El primero, de corte jurídico, es que
sería contrario al principio de generalidad que la construcción de una obra que
aprovechará a la comunidad en conjunto se realizase sólo a costa de alguno de sus
miembros. Por otra parte la magnitud del costo de ciertas obras no se condice con la
posibilidad de financiarse únicamente mediante este tributo, que no siempre posee una
capacidad productiva o recaudatoria suficiente.
Determinación del grupo de contribuyentes y su calificación. La zona beneficiada: una
vez que ya se establece el porcentaje a distribuir se deberá identificar quiénes serán los
contribuyentes, en virtud de haber experimentado en sus propios inmuebles un aumento
de valor debido a la obra en cuestión.
Se debe verificar el conjunto de inmuebles que han experimentado un aumento de su
valor a causa de la obra pública.
Ese conjunto puede no ser homogéneo, ya que en el área de influencia la obra es variable.
Por lo tanto, el conjunto admite subdivisiones según el grado de aumento de valor
experimentado, que dará como resultado un gravamen de diversa cuantía. Es decir, puede
haber inmuebles que hayan duplicado o más su valor, mientras otras lo pueden haber
incrementado en un porcentaje inferior.
El aumento de valor puede verificarse antes de que esté concluida la obra o antes de su
habilitación. Pero de todas maneras eso no es una traba para proceder al cobro del
gravamen, pero si la obra no concluye o se cancela, el tributo deberá ser restituido por
haber perdido la causa.
Distribución del costo y determinación concreta del gravamen: con los pasos anteriores
realizados, solo hay que integrarlos, de manera tal de distribuir entre los contribuyentes y
en la proporción que corresponda, la parte del costo de la obra pública a financiar
mediante este tipo de gravamen. De ahí se obtendrá la cuota que cada uno deberá pagar.
Se trata de un tributo extraordinario, se paga una sola vez, por el motivo del aumento de
valor por hacerse la obra pública. Pero esto puede ser que si es un monto importante a
pagar, se establezca una financiación mediante un número de cuotas, las que pueden
devengas en intereses.
Otras contribuciones especiales
En nuestro ordenamiento hay otros tributos que pueden colocarse también en la
categoría de las contribuciones especiales.
Es el caso del bono o derecho fijo del CPACF, cuyos contribuyentes son los abogados
matriculados en capital federal al momento de realizar la primera presentación en un
expediente judicial ante la justicia federal o nacional en el ámbito de capital federal. Su
producido va al CPACF, institución que redunda en un beneficio para el conjunto de todos
los abogados cuya matrícula y demás cosas respecto de la profesión regula y administra.
También ocurre en la parte de las cargas sociales que ha de abonar el trabajador, a fin de
financiar el sistema de la seguridad social y sus prestaciones. El contribuyente es el
empleado, quien en su sueldo sufre una retención por parte del empleador, y obtendrá un
beneficio directo al momento en que haga uso de las prestaciones a que tiene derecho.
EL PEAJE
El peaje es un tributo exigido como contraprestación por la utilización de una obra
pública, o por ciertas obras e instalaciones realizadas por el Estado.
Algunos lo asimilan a un precio, porque el elemento coacción no está presente al
momento de elegir utilizar la obra pública. Otros señalan que existe el elemento de
coacción, puesto que una vez que el particular decide emplear el camino o utilizar las
instalaciones, el gravamen se devenga, al igual que ocurre con todos los impuestos que
gravan el consumo de bienes y servicios, que se han de pagar una vez que el individuo
decide consumir, y se transforma en contribuyente del impuesto adosado al precio.
Al ser un tributo, es asimilable a la tasa, por lo que sería una subespecie de ésta, dada la
contraprestación que el Estado brinda a cambio del pago exigido, consistente en el uso
diferenciado de un bien del dominio público y en la posibilidad de utilizar los servicios
adicionales, mientras que otros lo incluyen entre las contribuciones especiales dado que
hay un beneficio obtenido por quien emplea esas obras o instalaciones.
El sujeto activo de la obligación tributaria a pagar no es directamente el Estado. Pueden
ser particulares concesionarios del Estado, que tienen autorización de la Administración
para hacerlo.
La CSJN estableció que no es preciso que para el cobro del peaje exista una vía alternativa
(Nación Argentina v. Arenera El Libertador). En un pronunciamiento anterior ya había
indicado que el peaje por circular en el canal de navegación Mitre, establecido por la ley
22424 “no resulta contrario a la libertad de circulación reconocida en la Ley Fundamental,
que impide –tanto a la Nación como a las Provincias- interferir en la libre circulación de
 bienes dentro del territorio nacional y les veda, por ello, restablecer las aduanas interiores
que formaban parte de las antiguas instituciones argentinas”. Agrega que ese peaje no
grava la circulación interjurisdiccional, sino que está destinado a “sufragar el derogado,
balizamiento, ensanche, profundización y todo otro trabajo destinado a la mejor utilización
del canal, como así también la construcción y mantenimiento de cualquier otra obra
accesoria o complementaria tendiente a mejorar las condiciones de navegabilidad,
seguridad y apoyo a la navegación y al mantenimiento de los elementos utilizados para
dichos fines”, objetivos comprendidos en las facultades conferidas por la CN al Congreso
Nacional en el artículo 75:18.
LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
Las contribuciones para fiscales son auténticos tributos y su matiz está dado por una
cuestión terminológica, ya que la parafiscalidad engloba un conjunto de tributos que
asumen diversas denominaciones, ya sean derechos, contribuciones, cargas,
retribuciones, tasas, etc., que su común denominador es que suelen estar al margen de
los supuestos generales del Estado.
Son tributos que reciben variadas calificaciones positivan, están instituidos con fines de
interés colectivo y que están excluidos del presupuesto del Estado, por eso son llamadas
parafiscales.
Sus características principales son:
o Se sustraen del principio de reserva de ley. Se persigue que el establecimiento del
gravamen parafiscal y las modificaciones a su cuantificación puedan ser establecidas por
entes de la Administración, sin la intervención del legislador.
o No están en el presupuesto, es decir no ingresan al Tesoro Público general, sino que se
destinan a financiar ciertos organismos o servicios autónomos que nacen con una
afectación específica.
o Tienen un beneficio. Al estar destinadas a una prestación específica, van a tener cierto
beneficio particular.