Guía AIR 2 Identificación de la Problemática y definición de los Objetivos de la Regulación

El problema
El “problema global” de las enfermedades no transmisibles (ENT), relacionadas con la obesidad, existe
actualmente tanto a nivel mundial, regional y nacional.
Este problema de salud pública está relacionado con diversos factores de riesgo modificables, como el
sedentarismo e inactividad física, el consumo de tabaco, el consumo excesivo de alcohol y la mala
alimentación1.
Con respecto al último punto mencionado, según la Organización Panamericana de la Salud (OPS), hay
evidencia que el consumo excesivo de alimentos envasados; con elevada cantidad de grasas totales,
grasas saturadas, sodio y azúcares; tiene un impacto negativo en la salud 2.
Esto se debe a que existen “preferencias hiperbólicas” en las personas y tienen una preferencia por el
consumo presente de estos alimentos, dejando en menor relevancia las implicaciones futuras.
Según lo manifestado por Cowburn y Stockley (2005) 3 y los argumentos expuestos en la II Conferencia
Internacional de Comunicación en Salud (UC3M, 2015), también existe un “problema particular”, dado
que la información provista comúnmente en el etiquetado nutricional, que actualmente se declara en
los envases de los productos alimenticios, no es del todo comprensible para el consumidor de todos los
grupos etarios (la sociedad en general).
En ese sentido, existe la necesidad de transmitir una información simplificada sobre los nutrientes
críticos contenidos en los alimentos envasados, a través de la comunicación, educación y
sensibilización al consumidor, resaltando la importancia de una dieta equilibrada y nutritiva; y, por lo
tanto, podemos concluir que faltan elementos que faciliten la decisión sobre qué alimentos consumir y
así contribuir a una alimentación equilibrada.
El no poder interpretar correctamente la información nutricional hace que los consumidores no
magnifiquen las consecuencias negativas futuras, en términos de salud (aspectos sociales); así como
tampoco en términos financieros, con el fin de atender dicho problema (aspectos económicos). Este
“problema de información” hace que, al no considerar estos costos y tener en cuenta solo los
relacionados con la producción de los alimentos envasados, se subestimen los costos reales y, por lo
tanto, distorsionen las decisiones de los agentes, haciendo que el mercado suministre más cantidad de
productos de lo que sería eficiente socialmente (falla de mercado).
Fuera de la óptica personal, también existen problemas a nivel de sociedad, como la dificultad que
existe para acceder a productos saludables (y la facilidad para los alimentos envasados), teniendo que,
en determinados casos, recorrer largas distancias para poder adquirirlas (costo de tiempo y dinero). En
ese sentido, también podríamos interpretar que existiría un problema de “mercado incompleto”.
Cabe destacar que, una menor salud en la sociedad afecta también a otros ámbitos como:
 La productiva (a largo plazo afecta a uno de los factores productivos de las industrias, que son los
que estarían en contra de la medida); y
 Las finanzas públicas (para poder atender este problema de salud pública).
En lo que se refiere al alcance, la escala o el dimensionamiento, las ENT, relacionadas con la obesidad,
han aumentado progresivamente en todos los grupos etarios y se han convertido en la causa principal
de muerte y discapacidad en la Región de las Américas. En el caso específico del Paraguay, el 58% de la

1
Noncommunicable Diseases Progress Monitor, WHO, 2017.
2
https://www.paho.org/es/temas/etiquetado-frontal
3
Consumer understanding and use of nutrition labelling: a systematic review, Public Health Nutrition, 2005.
población adulta tiene exceso de peso (sobrepeso y obesidad), mientras que el 31% de los escolares y
adolescentes se encuentran en esta situación nutricional4.
Las ENT, son de larga duración, lenta progresión, que no se resuelven espontáneamente y que rara vez
logran una curación total, matan a 41 millones de personas cada año a nivel mundial, lo que equivale al
71% de las muertes; asimismo, cada año mueren por estas enfermedades 15 millones de personas de
entre 30 y 69 años, y más del 85% de estas muertes "prematuras" ocurren en países de ingresos bajos
y medianos5.
Asimismo, según datos y cifras de la OMS sobre la obesidad y el sobrepeso:
 Desde 1975, la obesidad se ha casi triplicado en todo el mundo.
 En 2016, más de 1900 millones de adultos de 18 o más años tenían sobrepeso, de los cuales, más
de 650 millones eran obesos.
 En 2016, el 39% de las personas adultas de 18 o más años tenían sobrepeso, y el 13% eran obesas.
 La mayoría de la población mundial vive en países donde el sobrepeso y la obesidad se cobran más
vidas de personas que la insuficiencia ponderal.
 En 2016, 41 millones de niños menores de cinco años tenían sobrepeso o eran obesos.
 En 2016 había más de 340 millones de niños y adolescentes (de 5 a 19 años) con sobrepeso u
obesidad.
En un escenario caracterizado por “seguir haciendo lo mismo de siempre”, donde los esfuerzos de
intervención se mantienen inalterados y las tasas de ENT siguen elevándose en la medida en que las
poblaciones aumentan y envejecen, las pérdidas acumulativas de la economía mundial alcanzarán los
US$ 47 mil millones en el periodo de dos decenios a partir de 2010. Los cálculos actuales indican que
las pérdidas económicas acumulativas para los países de ingresos bajos y medianos ocasionados por
las ENT serán de más de US$ 7 mil millones durante el periodo 2011-2025 (un promedio de casi US$
500 mil millones por año). Esta pérdida anual es equivalente a aproximadamente 4% de la producción
económica anual actual de estos países. En un cálculo por persona, la cantidad de pérdida anual
asciende a un promedio de US$ 25 en los países de bajos ingresos, US$ 50 en los países de ingresos
medianos bajos y US $139 en los países de ingresos medianos altos 6.

Antecedentes sobre la intervención gubernamental

La epidemia de la obesidad y el consumo excesivo de alimentos envasados se encuentran posicionadas
en la agenda de los diversos actores y genera la atención de los tomadores de decisiones:
a) En el acuerdo RMS/MERCOSUR N° 03/18, se manifiesta que el consumo excesivo de alimentos
envasados se asocia con la obesidad. Estos son responsables de la mayoría de las causas de
morbimortalidad y discapacidad de las personas, lo que impone una pesada carga económica para
los países. De manera que es necesario hacer frente a esta epidemia, a través de políticas,
reglamentaciones y legislaciones relativas a la comercialización de productos con un perfil
nutricional poco saludable.
b) Paraguay cuenta con un Plan de Acción para la Prevención de la Obesidad en la Niñez y la
Adolescencia.
Cabe destacar que ya existe un posicionamiento dentro del gobierno de Paraguay sobre una posible
solución a la problemática, particularmente el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS)
que se encuentra impulsando un proyecto de ley que advierta a los consumidores sobre el valor
4
Primera Encuesta Nacional de Factores de Riesgo de Enfermedades No Transmisibles, Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social, 2011.
5
Informe sobre la situación Mundial de las Enfermedades no Transmisibles, OMS, 2014.
6
Bloom, Cafiero, Jané-Llopis y colaboradores 2011.
nutricional de los productos. Por dicho motivo, se requiere de la participación de otros actores,
además del MSPyBS, el cual involucra al Congreso.
También existen diversas regulaciones vigentes que abordan diversos aspectos del “problema
general”, pero dejan de lado el “problema particular” antes mencionado:
 Ley que modifica el artículo 19 Sección II y los Artículos 20 y 21 de la Ley 5538/2015 e incrementa
el impuesto selectivo al consumo de las bebidas con alcohol y con azúcar y establece el destino de
lo recaudado.
 Res. SG N° 792/2015 Por el cual se reglamenta el contenido de sal (cloruro de sodio) en productos
panificados de consumo masivo.
 Res. SG N° 411/2020 Por el cual se establece la disminución progresiva del contenido de grasas
trans de producción industrial en alimentos comercializados en el país.
 Marco general, que es la LEY N° 5372 DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN INTEGRAL A LA DIABETES, que
en el Artículo 14, establece de forma general que el MSPyBS, a través del Programa Nacional de
Diabetes (PND), conjuntamente con los programas de Enfermedades Crónicas No Transmisibles
(ECNT) y el Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición (INAN), impulsará políticas y/o
normativas que ayuden a la disminución de la exposición a factores de riesgo para la Diabetes y
otras enfermedades crónicas no transmisibles.

Objetivos
Para combatir la obesidad hay una estrategia global y hay varias específicas que podrían impulsarse
como:
 Aplicar incentivos para los cambios de hábitos (el sedentarismo, hacer deportes, etc.).
 Disminuir las cantidades o proporciones de los alimentos (principalmente en las escuelas).
 Subir los impuestos (estrategia más agresiva).
 Políticas de educación y comunicación sobre la concientización del consumo.
Atendiendo a que el problema es muy complejo y abarca varias aristas, una buena estrategia sería la
del Bottom-up, atacando los problemas específicos para luego abordar el general.
En base a lo expuesto anteriormente, una posible solución sería atacar el “problema particular” antes
mencionado a través de la implementación de la última opción mencionada anteriormente (educación
y comunicación); que tenga como “objetivo general” proveer al consumidor una información
nutricional simplificada, que permita la fácil y rápida comprensión sobre el contenido de nutrientes
considerados críticos. De esta manera se logrará corregir el “problema de información” descrito
inicialmente.
De manera a seguir con una estrategia que aborde los aspectos específicos, esta política se limitará, en
una primera etapa, solo a los alimentos envasados, dejando para una posible segunda etapa la
expansión a otros tipos de comida (como los expendios).
Los “objetivos específicos” serían:
 Definir los términos principales que servirán de guía para los aspectos legislativos: i) Nutrientes
críticos, ii) Rotulado Nutricional Frontal de Alimentos Envasados, iii) Consumidor, iv) Perfil de
Nutrientes, v) calorías, vi) sodio, vii) azucares y viii) grasas saturadas.
 Establecer los valores del perfil de nutrientes que no deben ser superados para los casos de: a)
calorías, b) sodio, c) azucares y d) grasas saturadas
 Aplicar una rotulación sencilla, breve y didáctica en la cara principal de alimentos envasados.
  Establecer un listado de alimentos envasados que estarán exentos del cumplimiento de la
presente ley, conforme a las recomendaciones establecidas en las Guías Alimentarias del
Paraguay.
El MSPyBS podría realizar controles periódicos y vigilancia para el cumplimiento, y podría coordinar
dichas acciones con los organismos y entidades del Estado. Asimismo, en conjunto con otras
dependencias del estado, podría realizar acciones de difusión, comunicación y capacitación para la
implementación de dicha regulación, así como para la promoción de una alimentación saludable.
Para asegurar que esta regulación sea aplicada a largo plazo, podría obligarse, a través de un Ley
nacional, a los fabricantes e importadores a incorporar estas advertencias (será necesario el apoyo del
Congreso). Asimismo, será importante reglamentarlo a través de un Decreto del Poder Ejecutivo, que
abarque aspectos adicionales (los aspectos visuales, etc.) y Resoluciones Ministeriales para los
aspectos operativos (como la fiscalización).

Dilemas de intervención gubernamental

La OPS manifiesta que esta clase de medidas podrían tener complicaciones legales sobre el comercio
internacional como ser: el uso de estas etiquetas afectaría el comercio internacional, restringiendo las
exportaciones, podrían ser vistas como una medida discriminatoria y percibirse como un obstáculo
técnico al libre comercio, afectando los compromisos asumidos en materia internacional 7.
No obstante, existen respaldos legales a nivel nacional:
a) La Constitución Nacional del Paraguay, en su Art. 68° –Del Derecho a la Salud–, se enuncia que: “El
Estado protegerá y promoverá la salud como derecho fundamental de la persona y en interés de la
comunidad”.
b) La Ley N° 836/80 «Código Sanitario», en su Capítulo V de las Enfermedades Crónicas No
Transmisibles, artículo 40, establece que: “El Ministerio de Salud dictará las medidas relativas al
control de las enfermedades crónicas no transmisibles, que pueden constituir problemas de salud
pública”.
Adicionalmente, una justificación importante para aplicar esta medida es que se han implementado en
otros países, ofreciendo de alguna manera un respaldo empírico.
Un actor transcendental en el proceso regulatoria sería el congreso, dado que se pretende establecer
una ley que sirva como base para las reglamentaciones posteriores (Decretos, Resoluciones
Ministeriales, etc.).
Los grupos beneficiados son los consumidores (sociedad en general), dado que obtendrán más
información que derivará en una mejora de la salud pública.
Asimismo, existirían posibles aliados a esta causa:
 El MSPyBS, por la naturaleza propia del órgano.
 El Ministerio de Hacienda, el cual tiene por objetivo atender las finanzas públicas y se vería
afectado si tuviera que destinar mayores recursos a la salud pública.
Los grupos que se verán afectados son los fabricantes, importadores y minoristas; dado que deberán
adaptar su producción y/o modelo de venta para ajustarse a dichas medidas, generando mayores
costos individuales y disminuyendo la posibilidad de tener una producción de escala (el bien deberá
ser diferente al que se envía a otros destinos) 8. Cabe destacar que estos se encuentran bien
organizados a través de cámaras, asociaciones, entre otras.
7
El etiquetado frontal como instrumento de política para prevenir enfermedades no transmisibles en la Región de
las Américas (2020).
Asimismo, el Ministerio de Industria y Comercio, el cual tiene como misión “Promover políticas
públicas que apuntalen al desarrollo sostenible del sector empresarial, a través del incremento de su
competitividad”, podría, además de recibir las presiones de los grupos afectos, verse afectado en la
consecución de sus propios objetivos. El punto anterior no sería menor puesto que este Ministerio
podría tener un rol relevante dado que acompañaría el proceso de fiscalización y control de
cumplimiento de la regulación.
Por ello, es importante ofrecer periodos de adaptación a estos grupos afectados, para que hagan los
ajustes necesarios. Por dicho motivo, es importante el dialogo con estos, además de otros actores
políticos del poder ejecutivo y legislativo, y finalmente con los consumidores (a través de campañas).
En ese sentido, una reforma del tipo Bottom-Up sería un buen marco por el cual basarse.
Un aspecto importante para destacar es que la administración el país (poder ejecutivo y legislativo)
entrará en elecciones en menos de un año, lo que podría poner en riesgo el proceso regulatorio.

8
Esto es apoyado por la teoría microeconómica de las preferencias reveladas dado que estos grupos, teniendo
inicialmente una mayor libertad, ya podrían haberse adaptado voluntariamente, pero decidieron (racionalmente)
producir de esa manera; en ese sentido, una restricción que los obligue a adecuarse les generará un menor
bienestar.