Acto administrativo

Caso

Acto administrativo. Concepto

Proceso y procedimiento. De nición. Diferencias. Finalidad del procedimiento

Principio de defensa

Principios del procedimiento administrativo

Silencio de la Administración

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial

Amparo por mora. Prueba

Referencias
LECCIÓN 1 de 9

Caso

Continuando con el caso planteado en la lectura anterior, el presidente de la empresa Emprendimientos 21 SA nos
comenta que el 2 de febrero de 2018 presentó toda la documentación requerida en el Registro de Constructores de
Obras Públicas de la Nación (RCOPN), a fin de solicitar la inscripción para poder presentarse en las licitaciones de
Vialidad Nacional.

Como no se obtuvo respuesta alguna, el 3 de marzo, erróneamente se presentó un escrito solicitando pronto
despacho, el que fue denegado por no haber cumplido con los requisitos legales establecidos (según nuestro saber
profesional, por exponerlo antes de tiempo). La fecha correcta para interponerlo era el 8 de mayo. 

Hoy, 9 de mayo de 2018, nos llama el ingeniero confirmándonos que aún no ha recibido respuesta por parte de la
RCOPN sobre la solicitud, nos pregunta cuáles son los pasos que debe seguir y si se puede presentar a la licitación
de la semana siguiente, debido a que, al no recibir ninguna observación sobre el expediente, él considera que está
todo correcto, lo que lo lleva a suponer que existe una aprobación tácita. Sin embargo, no quiere abonar el monto de
compra del pliego de licitación sin estar seguro de poder participar.

De acuerdo con lo manifestado, ahora sí estamos en la posición de presentar el pronto despacho, ya que se ha
cumplido el plazo límite para que el organismo se pronuncie, es decir, los 60 días hábiles administrativos luego de
haber presentado toda la documentación en la mesa de entrada, siguiendo el artículo 10 de la Ley 19549.

Para responder a la pregunta del ingeniero sobre cómo debemos seguir, una vez que presentemos el pronto
despacho, debemos esperar otros 30 días hábiles administrativos. Vencido ese plazo, si aún no hemos recibido una
respuesta, nos encontramos ante lo que se denomina silencio de la Administración. Para entender mejor el
concepto, presentamos un ejemplo: si nosotros logramos presentar el escrito el viernes 11 de mayo, tendremos que
esperar hasta las 00:00 horas del 26 de junio, para declarar el silencio de la Administración. 

Pero esto no significa que la empresa pueda participar en licitación alguna que requiera previa inscripción de dicho
organismo. Es decir, que el silencio, frente a pretensiones que requieran de un pronunciamiento concreto, se

interpreta como negativo, según el artículo 10 de la Ley 19549.1

[1] Art. 10. Ley 19549. (1972). Ley de Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de https://bit.ly/35NcqkS

Una vez que se hayan cumplido los pasos mencionados anteriormente y debido a que la situación de
Emprendimientos 21 SA se encuentra enmarcada en la excepción a la obligatoriedad de agotar la vía administrativa
para luego recurrir a la vía judicial[2], la empresa estaría en la posición de presentar el recurso de amparo por mora
de la Administración. Esta vía judicial es un instrumento eficaz para obtener un pronunciamiento expreso de la
Administración. 

[2]Art. 23, inc. c. Ley 19549. (1972). Ley de Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de https://bit.ly/35NcqkS

Una vez que el recurso es receptado por el juez, este se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las
circunstancias del caso y, si lo estimare pertinente, le requerirá al Registro de Constructores de Obras Públicas de la
Nación (RCOPN) que, en el plazo que él fije, informe sobre las causas de la demora aducida. Vencido el plazo sin que
el organismo lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden para que la
autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca.

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Acto administrativo. Concepto

Como la definimos anteriormente, el acta administrativa es toda declaración que se manifiesta de manera voluntaria
en el marco del accionar de la función pública y tiene la particularidad de producir, en forma inmediata, efectos
jurídicos individuales. En otras palabras, es una expresión del poder administrativo que puede imponerse imperativa y
unilateralmente ("Definición de acto administrativo", s.f., https://bit.ly/2Tjcnuo).

Naturaleza jurídica del acto administrativo

El acto administrativo incorpora elementos que son ajenos a los actos privados, tales como:

Presunción de legitimidad del acto. A ello se debe la exigencia de una impugnabilidad inmediata
para no convertirse en judicialmente inatacable. Esta presunción es relativa (juris tantum), en tanto
puede ser atacada por el administrado, mediante la redargución de falsedad que permita probar la
falta de veracidad del acto administrativo. El acto administrativo se supone legítimo en virtud de la
priorización y defensa del interés general por sobre el interés particular, considerando que todas las
acciones del Estado tienen por objeto el bien común y la satisfacción de necesidades colectivas.

La autoejecutabilidad de los actos administrativos. Esto es, la posibilidad de la coercibilidad y

ejecución forzosa de estos. (Villegas, 2016).

Mientras que algunos autores citados por Gordillo (2010) han enunciado la revocabilidad como una característica
más del acto administrativo, en el sentido de que la Administración podría, en todo momento y sin limitación, dejarlo
sin efecto, el derecho administrativo argentino ha evolucionado en sentido inverso, al punto tal que en su estado
actual consideramos que puede señalarse precisamente una característica inversa para el acto administrativo: su
estabilidad.

Clasificación general de los actos administrativos

En nuestra doctrina, remitiendo los reglamentos a las fuentes, Gordillo (2010) clasifica los actos de la siguiente
manera:
 Por la extensión de sus efectos: a) generales; b) concretos.

Por la posibilidad de la fiscalización: a) impugnables; b) inimpugnables.

Por el tipo de facultades ejercitadas: a) discrecionales; b) reglados.

Por los sujetos que intervienen en actos simples y complejos: unilaterales y bilaterales.

Por el contenido del acto: a) meros actos administrativos; b) negocios jurídicos.

Por sus efectos: a) definitivos; b) de trámite.

Nulidad, anulabilidad, saneamiento, conversión, caducidad y revisión

Nulidad

El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida
sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o
del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta
de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley
aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

Anulabilidad

Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus

elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.3

[3]Arts. 14 y 15, Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de https://bit.ly/35NcqkS

Saneamiento

El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

 a) Ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en
razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

b) Confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del
saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

Conversión
–
Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en
éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

Caducidad
–
La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las
condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al
efecto.

Revisión
–
Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:

a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron
presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después
de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad
comprobada. El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás
supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza
mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).4

[4]Arts. 19-22, Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de https://bit.ly/35NcqkS

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Proceso y procedimiento. Definición. Diferencias. Finalidad del procedimiento

Diferencias entre proceso y procedimiento

El proceso es el género y el procedimiento es la especie. Esto es así porque un proceso puede estar
compuesto por varios procedimientos. Por ejemplo, el proceso penal está compuesto por varios
procedimientos, como los de instrucción y juicio.
En el caso del procedimiento que tuvo que llevar a cabo nuestro cliente, Emprendimientos 21 SA, para
lograr que se declare el silencio de la Administración, fue necesario seguir una serie de pasos o
procesos determinados cronológicamente por la legislación argentina.

El proceso conlleva la resolución de una actividad jurisdiccional, mientras que el procedimiento no, ya
que puede tener carácter administrativo.

Se entiende al procedimiento administrativo como:

La secuencia de actos encadenados y regulados por normas jurídicas, necesarios para el dictado de un acto
administrativo.

La secuencia de actos encadenados y regulados por normas jurídicas, necesarios para el dictado de un acto
comercial.

La secuencia de actos encadenados y regulados por normas jurídicas, necesarios para el dictado de un acto
penal.

Los recursos presentados por todos los particulares ante el Estado nacional.

Todas las actuaciones que realizan los funcionarios y los empleados no jerárquicos de la administración
nacional.

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Diferencia entre funciones judiciales y administrativas

Precisando el lenguaje, se habla más de separación de funciones que de separación de poderes, ya que el poder es
uno solo, pero se mantiene el principio que ella tiene por finalidad coordinar el ejercicio del poder público y evitar que
pueda ser fuente de despotismo o arbitrariedad. (Gordillo, 2010, https://bit.ly/2xKidMY)

 La función administrativa es la ejecución del acto que tiende a satisfacer el bienestar general, la
que, a su vez, es la función primordial en la que se sustenta la creación del Estado. En cuanto al
ámbito contencioso, en la función administrativa, se busca la verdad material a través del
análisis de la documentación, las pruebas y las constancias obrantes en el expediente
administrativo. Podríamos afirmar que lo que no existe dentro del expediente administrativo no
tiene existencia en el universo. 

La función judicial realiza la interpretación y la aplicación del derecho ante un hecho determinado que provoca una
controversia entre las partes (Hutchinson, 2017).

“Todos los actos administrativos son susceptibles de control judicial” (Ortiz Castro, 2006).

Siguiendo a Hutchinson (2010), entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas
indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias a consecuencia de la diversa
naturaleza de las partes y de la distinta posición y carácter de los órganos.

La Administración, a diferencia de la función judicial, no actúa directamente en la aplicación de la ley, sino que lo que
le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de los fines prácticos de interés general, es decir,
satisfacer el bien común. La actividad administrativa es concreta y su objetivo es complacer inmediata y
continuamente las necesidades colectivas. 

Otro aspecto que las distingue es que la función judicial requiere una

contienda pública y la decisión tiene fuerza de verdad legal, mientras que la

Administración, aun cuando resuelva un recurso, no actúa sino por interés

propio y la decisión carece de aquel carácter.

Por otro lado, el juez está por encima de las partes en la función judicial, ya que es un tercero imparcial e
independiente, mientras que, en la Administración, el juez administrativo es juez y parte.

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LECCIÓN 4 de 9

Principio de defensa

El debido proceso

El debido proceso es un conjunto de garantías procesales tendientes a asistir a los individuos a lo largo del proceso, y
con el fin de protegerlos de los abusos de las autoridades y permitiéndoles la defensa de sus derechos.

La primera parte del artículo 18 de nuestra Constitución establece que

ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del
proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del
hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo. Es inviolable la defensa en

juicio de la persona y de los derechos.5

[5]Art. 18, Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Por lo tanto, de la propia carta magna se desprenden garantías procesales, al consagrar los siguientes principios:

juicio previo;

intervención del juez natural;

ley anterior (irretroactividad de la ley);

inviolabilidad de la defensa en juicio;

declaración contra sí mismo.

a)    Juicio previo 
 “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo”. Nadie puede ser castigado sin haber
sido previamente juzgado y sentenciado mediante el debido proceso. Esto significa que el individuo debe
ser acusado de la comisión de un hecho ilícito concreto presentándose pruebas en su contra; y debe tener
la oportunidad de defenderse alegando sus derechos y presentando las pruebas que tenga para
demostrar su inocencia. Entonces, en base a estos elementos, el juez juzgará los hechos y finalmente
dictará sentencia, absolviendo o condenando; solo en este último caso mediante sentencia condenatoria
surgida del "juicio previo" el individuo podrá ser castigado. ("El debido proceso [art. 18. C. N.]", s.f.,
https://bit.ly/2s1z8ay).

b) Intervención del juez natural

“Ningún habitante puede ser… juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley

antes del hecho de la causa”6. Este párrafo encierra el principio del juez natural o juez legal, siendo los creados por la
ley antes que la comisión del hecho que motive el proceso.

[6]Art. 18, Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

c) Ley anterior

“Ningún habitante… puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso”7.

[7]Art. 18, Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Anteriormente mencionamos que debe ser sometido a un juicio previo ante un juez natural, y esta garantía
constitucional incorpora que este juicio, así como la sentencia, deben basarse en una ley anterior al hecho del
proceso. 

Por ejemplo: si en el año 2012 el Congreso dicta una ley que prohíbe talar árboles autóctonos, no se puede condenar
por haber talado dichas especies en el año 2010, ya que en ese momento no estaba tipificado por la norma como
una acción delictiva.

d) Inviolabilidad de la defensa en juicio 

Reza la Constitución nacional: “Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos”8.

[8]Art. 18, Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
El ordenamiento fundamental de la nación le asegura al individuo que, durante el proceso, podrá ejercer plenamente la
defensa de su persona y sus derechos, es decir, para demostrar su inocencia o la legitimidad de los derechos que
invoca. Al respecto, cabe recordar que sostenemos que no existe la presunción de inocencia, sino que en realidad cada
ciudadano reviste un estado jurídico político de inocencia, que se conservará hasta tanto un juez de la nación, por
sentencia firme, lo revoque y declare la culpabilidad del imputado.

Según ha expuesto la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina en diversas oportunidades, la garantía de
defensa en juicio abarca no solo la posibilidad de ser oído, sino la de producir pruebas y controlar las que puedan
producirse.

e) No declaración contra sí mismo

“Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo… Quedan abolidos para siempre… toda especie de tormento y

los azotes”9.

[9]Art. 18, Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Atentar en contra de esta garantía implicaría obligar al individuo a declarar contra sí mismo, al ser azotado o
atormentado, y/o por estos u otros medios de coacción (sean físicos o bien psíquicos, como las amenazas).

Derecho a la jurisdicción. La garantía del debido proceso se encuentra comprendida dentro de un

derecho aún más amplio, denominado derecho a la jurisdicción. Este comprende:

1. Derecho de recurrir al órgano judicial.

2. Derecho de defensa en juicio…

3. Derecho a obtener una sentencia justa, fundada y oportuna.

4. Derecho a ejecutar la sentencia (hacerla cumplir).

Otras garantías del art. 18

 Además de las garantías ya analizadas (juicio previo, juez natural, etc.), el artículo 18 enumera otras
que, si bien no integran el debido proceso, son importantes:

a) Nadie puede ser arrestado sin orden escrita de autoridad competente. Esta garantía protege el
derecho de la libertad física.

b) Inviolabilidad del domicilio, correspondencia y papeles privados. Protege el derecho a la intimidad.

Cárceles sanas y limpias. Protege el derecho a la dignidad. ("El debido proceso [art. 18. C. N.]", s.f.,
https://bit.ly/2s1z8ay).

La última reforma de la Constitución nacional, realizada en Paraná en 1994, incluye a los tratados internacionales
que se enumeran a continuación, los que tienen, por tanto, una jerarquía jurídica superior a las leyes: la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención
Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la
Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los
Derechos del Niño; y la Declaración Universal de los Derechos Humanos, conocida también como Pacto de San José
de Costa Rica, por haberse suscripto en dicha ciudad la Convención Americana entre el 7 y el 22 de noviembre de
1969.

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LECCIÓN 5 de 9

Principios del procedimiento administrativo

La Ley de Procedimientos Administrativos y su Decreto Reglamentario 1759/72, así como también las normas
complementarias o modificatorias que se han dictado, establecen principios formadores del procedimiento
administrativo.

En nuestro caso, el contribuyente tiene una serie de garantías que debe respetar el organismo apelado, es decir, el
Registro de Constructores de Obras Públicas de la Nación (RCOPN).

Es posible distinguir estas garantías del siguiente modo:

a)    sustantivas;

b)    adjetivas.

Garantías sustantivas 

Son principios generales incorporados en nuestra Constitución nacional, aplicables en el

procedimiento administrativo. Estas garantías devienen de la Constitución y son la base de la
protección de los derechos fundamentales del administrado. 

Estos principios son:

1 Igualdad

2 legalidad o juridicidad;

3 defensa;

razonabilidad o justicia.
4
 1) Igualdad: el procedimiento administrativo desempeña una función de garantía al resguardar tanto
el interés público como el particular frente a la ilegitimidad o inconveniencia del obrar de la
Administración Pública. La idea de igualdad debe ser bien entendida: es una igualdad relativa y
proporcional a la condición en que cada sujeto se encuentre frente al bien común susceptible de
reparto (Hutchinson, 2017).

Este principio de igualdad tiene raigambre constitucional e implica considerar a los diferentes en su diferencia. Es la garantía con la que cuentan los administrados
para impedir que, en las leyes, reglamentos o actos administrativos, se establezcan distinciones arbitrarias o fundadas en intereses individuales o contrarios a un

grupo de personas10.

[10]Art. 16. Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

2) Legalidad o juridicidad: el accionar de la Administración pública debe encuadrarse en un marco

procesal de respeto al ordenamiento jurídico. La juridicidad significa que el accionar de la
Administración pública, en procuración del bien común, debe necesariamente respetar el
ordenamiento jurídico. 

La garantía de legalidad está consagrada en los artículos 16, 17, 18, 19 y 28 de la Constitución nacional. Es un
principio que reposa en un fundamento de seguridad y de justicia, donde se objetivan la competencia y los fines
para que la actividad de la Administración no quede librada al arbitrio subjetivo del gobernante o funcionario.

El principio de legalidad tiene las siguientes reglas:

a) toda limitación sustancial a los derechos de propiedad y de libertad debe ser impuesta por ley formal;

b) los reglamentos y actos administrativos que afecten o limiten tales derechos deben fundarse en preceptos
legales (ley formal) o constitucionales.

3) Defensa:  también es aplicable al procedimiento administrativo la garantía constitucional de la

defensa en juicio.

4) Razonabilidad o justicia: los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio. En la Administración pública, las medidas que los actos involucren deben ser
proporcionalmente adecuadas a su finalidad 11.

[11]Art. 7 inc. f. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.
Según nuestra Constitución nacional, los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio, por lo que se consagra así el principio de razonabilidad o justicia, que se extiende a los reglamentos y a los

actos administrativos12.

[12]Art. 28, Ley24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

Garantías adjetivas

Son las garantías a favor del administrado incluidas en el procedimiento administrativo. Nos
avocaremos en los siguientes principios:

a) Informalismo.

b) Impulsión, instrucción de oficio y verdad material.

c) Debido procedimiento previo y debido proceso adjetivo. Celeridad, economía, sencillez y eficacia de
los trámites.

a) Informalismo: el informalismo a favor del administrado es uno de los aspectos esenciales del
procedimiento. Consiste en la excepción que se aplica sobre los administrados de cumplir con las
formas no esenciales, es decir, aquellas que no son exigidas por el orden público administrativo. Su
aplicación imposibilita que el particular pierda un derecho por el incumplimiento de un deber formal y
obliga a la Administración a escoger la solución más propicia para aquel. En definitiva, se protege un
equilibrio entre la acción administrativa que no puede ser paralizada y el derecho de los
administrados a no encontrarse sometidos a rigorismos que los afecten, ya que sería inconstitucional
negar una solución al particular por causas meramente formales (Ivanega, 2011). En el caso
planteado, si nuestro cliente, Emprendimientos 21 SA, presentara recursos sin encabezarlos con los
nombres correspondientes, estos deberían ser igualmente analizados por el organismo, no siendo su
enunciación un elemento esencial para su tratamiento).

b) Impulsión, instrucción de oficio y verdad material: en principio, le corresponde a la autoridad

administrativa impulsar y reunir los medios de prueba (instrucción) necesarios en el procedimiento
hasta el dictado del acto final. Así, el principio de verdad material tiene una íntima relación con el
principio de instrucción, ya que la Administración deberá ajustarse a los hechos y a las pruebas que
sean de público conocimiento, que se encuentren en su poder en expedientes distintos, etcétera. Es
decir que la Administración tiene amplias facultades instructoras para llegar a la verdad material.
Según este principio, el procedimiento administrativo debe desempeñase en la búsqueda de la
verdad material, de la realidad, independientemente de cómo hayan sido alegadas y, en su caso,
 probadas por las partes. La mención de la verdad jurídica objetiva como fin de la actividad instructora
de la Administración está expresamente contemplada en la Ley de Procedimientos Administrativos
(Hutchinson, 2017).

c) Debido procedimiento previo y debido proceso adjetivo: el debido proceso es un conjunto de

garantías procesales que tienen por objeto asistir a los individuos durante el desarrollo del proceso,
para protegerlos de los abusos de las autoridades y permitirles la defensa de sus derechos13.               
                                                                                                                                                                                        Ningún
habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del
proceso, ni juzgado por comisiones especiales o sacado de los jueces designados por la ley antes del
hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo. Es inviolable la defensa en
juicio de la persona y de los derechos14.                                                      
De lo expuesto en el párrafo anterior se desprenden garantías procesales y se consagran los
siguientes principios:           

Juicio previo.

Intervención del juez natural.

Ley anterior (irretroactividad de la ley).

Inviolabilidad de la defensa enjuicio.

Declaración contra sí mismo.

[13]Art. 1, incs. 1-3. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

[14]Art. 18. Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Honorable Congreso de la Nación Argentina.

d) Celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites: estos principios podrían resumirse en el
concepto de racionalidad en el empleo del tiempo, pero la eficacia no puede concebirse al margen de
la juridicidad 15. 

El expediente administrativo es el protagonista de la actividad administrativa, dado que esta se

desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. Debe ser diferenciado del procedimiento
administrativo, porque el expediente es el elemento material que acumula la actividad de ese
procedimiento, mientras que este último es la forma ordenada y regular del accionar de la
Administración 16.

[15]Art. 1, inc. c. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

[16]Decreto Reglamentario1759/72. (1972). Procedimientos Administrativos. Poder Ejecutivo Nacional.

 
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LECCIÓN 6 de 9

Silencio de la Administración

Si observamos detenidamente la situación que nos presenta nuestro cliente, Emprendimientos 21 SA, se refiere a
este instituto. El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a una pretensión que requiera un
pronunciamiento expreso será considerado negativo, excepto que, por disposición expresa, el silencio tenga sentido
positivo. Si las normas no prevén plazos determinados, luego de transcurridos 60 días hábiles administrativos, se
podrá requerir pronto despacho. Si transcurren otros 30 días sin producirse resolución, se considerará silencio de la

Administración 17.

[17]Art. 10. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

El ordenamiento procedimental le otorga un valor negativo al silencio de la Administración, con la excepción de

considerarlo positivo para los intereses del administrado cuando la norma así lo prevea expresamente.

Tratándose de una vía de reclamo o petición, se exige la denuncia de la mora administrativa y el transcurso de un
segundo periodo de inactividad oficial (de 30 días, según lo que establece el artículo 10 de la ley, o 45 días, en lo que
respecta a la específica vía reclamativa, conforme lo establecido en el artículo 31 del mismo cuerpo legal). 

En cambio, cuando estamos en presencia de la articulación de un recurso administrativo, el silencio opera en forma
automática, una vez que ha transcurrido el plazo para resolver (artículos 87 y 91 del Decreto 1759/72).

Hutchinson (2017) realiza una observación con respecto a que la legislación bajo análisis
equipara los términos silencio y ambigüedad, lo cual no es propio, ya que el silencio es fáctica y
jurídicamente definible, mientras que la ambigüedad requiere, para su definición, una indudable
visión subjetiva.

Con respecto a las vías recursivas existentes, el mismo autor sostiene que, ante la mora administrativa en
expedirse acerca de las pretensiones de un particular, este puede optar entre dos posibles vías recursivas: la

queja18 o el amparo judicial por mora19.

[18]Art. 71. Decreto Reglamentario1759/72. (1972). Procedimientos Administrativos. Poder Ejecutivo Nacional

[19]Arts. 72-73. Decreto Reglamentario1759/72. (1972). Procedimientos Administrativos. Poder Ejecutivo Nacional.
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LECCIÓN 7 de 9

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial

El agotamiento de la vía administrativa presenta dos especies concretas:

A) la llamada vía impugnativa; y la b) la denominada vía reclamativa20.

[20]Arts. 23-24. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.  

El sistema funciona de la siguiente manera:

Agotamiento de la vía administrativa por medio de reclamos: vía reclamativa cuyo objeto son las
conductas estatales de omisión (reclamo administrativo previo).

Agotamiento de la vía administrativa por medio de recursos: vía impugnativa cuyo objeto son los
actos administrativos tanto de alcance particular (recursos) como de alcance general (reclamo
impropio).

Excepciones: 

1) Cuando se trate de repetir aquello pagado en virtud de una ejecución o gravamen y los perjuicios
por responsabilidad extracontractual.

2) los hechos;

3) las vías de los hechos;

4) el silencio 21.

[21]Arts. 30-32. Decreto Reglamentario1759/72. (1972). Reglamento de Procedimientos Administrativos. Poder Ejecutivo Nacional.

a) La vía impugnativa
 Cuando se trate de acceder a la justicia buscando la protección de derechos subjetivos que resultaron
afectados a causa del dictado de actos administrativos, el ordenamiento regula el agotamiento de la
vía administrativa, distinguiendo según se trate de actos administrativos de alcance particular o de
actos administrativos de alcance general. (Hutchinson, 2017, Régimen de procedimientos
administrativos, pp. 155-165. 10ª ed. Buenos Aires, AR: Editorial Astrea). 

Cuando se trate de actos administrativos de alcance particular, se deberá apelar a la interposición de recursos, pero,
cuando se refiera a actos de alcance general, se deberá plantear el llamado reclamo impropio.

Pero, si el acto administrativo de alcance general ha comenzado a aplicarse con actos particulares, la vía
administrativa podrá agotarse con los recursos interpuestos sobre los mismos.

Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias

administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo
interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.22

[22]Art. 23. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso
o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos

definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.23

[23]Art. 24. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.
 Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)   [énfasis
agregado]

La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de
noventa (90) días, computados de la siguiente manera:

  a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

  b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;

  c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación,

desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;

  d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos ocurrieren.

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de
recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva

que agote las instancias administrativas.24

[24]Art. 25, Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

“La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido
los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción”25.

[25]Art. 26. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.  

Los plazos en la vía impugantiva para interponer los recursos son perentorios; con su vencimiento el interesado
pierde el derecho de interponerlos. Por lo que, si el interesado no interpone los recursos en término, el acto quedará
firme y consentido, perdiendo la posibilidad de su cuestionamiento en sede judicial.

b) Vía reclamativa. Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.

El agotamiento de la vía administrativa cuando el derecho subjetivo ha sido lesionado por conductas estatales de
omisión deberá realizarse con la presentación del reclamo administrativo previo.

Conforme al artículo 30 de la Ley 19549

 el Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo
reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la
entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24. 

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda

judicial y será resuelto por las autoridades citadas.26

[26] Art. 30. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

Nuestro caso se inscribe en el inciso c) del artículo 23 de la Ley 19459, que es la excepción a esta regla, por lo que
nuestro cliente está habilitado a utilizar la vía judicial de manera directa, sin agotar previamente la vía
administrativa.

El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de
formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros
cuarenta y cinco (45) días, podrá iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere

pertinente en materia de prescripción.27

[27]Art. 31. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare
una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del artículo 31;

b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado
expresando su pretensión en sentido contrario;

d) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción de desalojo contra él o
una acción que no tramite por vía ordinaria;

e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento,
transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil;

f) Se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en juicio.28

[28]Art. 32. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.
C O NT I NU A R
LECCIÓN 8 de 9

Amparo por mora. Prueba

La única acción judicial prevista en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo es el amparo por mora.

En efecto, en el artículo 28 de dicha norma se establece que

el que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto
despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados- y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo
razonable- sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atención a las circunstancias, requerirá a
la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la
demora aducida. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se
resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según

la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.29

[29]Art. 28. Ley 19549. (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional.

El amparo por mora persigue que la Administración cumpla con su deber de resolver, pero no está orientado a
decidir judicialmente el fondo del asunto. Así como el administrado tiene a su alcance ciertas técnicas
administrativas en el marco del procedimiento para evitar la inercia de la Administración, como la queja o la
posibilidad de interponer pronto despachos, el amparo por mora es una petición jurisdiccional que se impone como
el más eficaz de los instrumentos que tiene el particular si quiere obtener una decisión del órgano público frente a la
mora en la emisión de cualquier acto de la Administración, ya sea que se trate de la resolución de fondo, una
resolución interlocutoria, un dictamen o una resolución de mero trámite (Gordillo, 2010).

"En ningún caso los jueces podrán expedirse sobre el fondo de la cuestión sometida a decisión de la Administración…
El amparo por mora es un instrumento eficaz para obtener un pronunciamiento expreso de la Administración".
(Cassagne, 2011).
La actuación del administrado dentro o fuera de los plazos tiene consecuencias jurídicas. En este sentido, elige la respuesta correcta:

La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, en
virtud del principio de preclusión.

Existe el principio de unidad de proceso, por el cual cualquier acto procesal puede ser cumplimentado en
cualquier etapa del proceso.

Los plazos son de cumplimiento exigible para el administrado, pero son solamente indicativos para la
Administración.

La interposición de recursos fuera de los plazos tiene similares efectos jurídicos a la presentación en término,
por el principio de informalismo a favor del administrado.

Los plazos no se interrumpen por la interposición de recursos, excepto que el acto sea emitido por órgano
incompetente.

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C O NT I NU A R
LECCIÓN 9 de 9

Referencias

Cassagne, E. (2011). El amparo por mora de la administración. Recuperado de

http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_amparo_por_mora_de_la_administracion,_.pdf

Definición de acto administrativo. (s.f.). Recuperado de https://definicion.de/acto-administrativo/

El debido proceso (art. 18. C. N.). (s.f.). Recuperado de https://www.estudioescrich.com/defensa-penal/

Gordillo, A. (2010). Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires, AR: FDA.

Hutchinson, T. (2017). Régimen de procedimientos administrativos. Ley 19.549. (9.a ed.). Buenos Aires, AR: Astrea.

Ivanega, M. M. (2011). El principio del informalismo en el procedimiento administrativo. Derecho PUCP: Revista de la
Facultad de Derecho. UNC. N.° 67. Recuperado de https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=5085100

Ley 19549.  (1972). Procedimiento Administrativo. Poder Ejecutivo Nacional. Recuperado de

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/22363/norma.htm

Ley 24430. (1994). Constitución de la Nación Argentina. [Sancionada por el Congreso General Constituyente el 1° de
mayo de 1853, reformada y concordada por la Convención Nacional Ad Hoc el 25 de septiembre de 1860 y con las
reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994]. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=804

Ortiz Castro. (2006). ¿Cuáles son los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional a la
luz de la Sentencia 2006 - 98801 del Consejo de Estado? Recuperado de
https://repository.usta.edu.co/bitstream/handle/11634/10759/2018Ortizhellver.pdf?sequence=1

Villegas, H. (2016). Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. (10.aed.). Buenos Aires, AR: Astrea.