Silvina Gvirtz (coord.

)
181

· El tamaño de la jurisdicción: volumen de la población a la que sirve

(en cantidad de alumnos y en establecimientos educativos). Se eligió
una jurisdicción relevante por la cantidad de establecimientos que
administra y por los alumnos a que atiende.
· La posibilidad de acceso a los datos (en cuanto a los recursos y a la
disposición de los actores).
· Dado que, en los casos de Perú y de Chile (en el ámbito pedagógico-
curricular para este último caso), la elaboración de las pol.íticas. se
localiza a nivel nacional, se buscó que el segundo caso estuviese dIS-
I ~. Lineamientos teóricos para entender
tanciado geográficamente del nivel central. De esta forma, es posible los niveles intermedios en el gobierno
explorar en qué medida la localización geográfica de la elaboración de
de la educación y su influencia en la equidad
políticas, así como la complejidad que presentan las estructuras d~ su
implementación, pueden condicionar el funcionamiento .del mvel Por Silvina Gvirtz y Gustavo Dufour
intermedio y su capacidad para incidir en el logro de la equidad .
. Dado que, en el caso de Colombia, conviven diversas estructuras
político-jurídicas que administran y gestionan los servicios. educ.ati-
vos, el segundo caso se eligió con la intención de reflejar dicha
diversidad.

A su vez, en el interior de la segunda jurisdicción, se eligió un caso que

cumpliera con los siguientes requisitos:
l. El alto volumen de la poblaciónala que si~e (consumidores de edu-
cación).
~. Laelevada heterogeneidad social (socioeconómica, étnica, de naciona-
lidad, etcétera).
3. El mayor peso del sector público en la provisión del servicio educa-
tivo (mayor número de alumnos que asisten a escuelas estatales).
Durante las últimas décadas, en la mayor parte de los países de
América Latina, se han producido innumerables transformaciones que
han modificado la organización y forma de gestión de los sistemas educa-
tivos de la región. Estos cambios significaron una fuerte redefinición de
los roles que, durante tanto tiempo, habían desarrollado cada uno de los
actores, individuales o colectivos, estatales o sociales, involucrados en la
gestión de los servicios educativos. Uno de los elementos más visibles de
tal redefinición puede notarse, de forma clara, al analizar y comparar el
rol que, hasta hace relativamente poco tiempo, desempeñaron los Estados
nacionales, y las nuevas responsabilidades (tanto en materia de provi-
sión, como de financiamiento y regulación) que a partir de las reformas
debieron asumir las instancias sub nacionales, regionales o locales, en
materia educativa.
Estas modificaciones, que se iniciaron en la década de 1980, se pro-
fundizaron durante la de 1990. Según datos recolectados por la
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1998,
zoco), durante la última década del siglo xx, el financiamiento de la edu-
zo I Silvina Gvirtz (coord.)
cación no solo experimentó un crecimiento de las fuentes de financia-
miento no estatales sino, además, una descentralización de las fuentes
estatales hacia los niveles subnacionales. En cuanto a la regulación, los
sistemas educativos pasaron, en este período, por un doble proceso: por
un lado, hubo una disminución de la cantidad de campos regulados por el
Estado y, por otro lado, existió un cambio en la naturaleza de las regula-
ciones, que pasaron de regular procesos a regular resultados (Dale, 1999).
Finalmente, en el campo de la provisión, las variaciones tanto en la regu-
lación como en el financiamiento crearon las condiciones de existencia y
de posibilidad para que nuevos actores estatales y no estatales se consti-
tuyeran en proveedores de los servicios educativos (OECD, zoco).
Sin embargo, más allá de este primer rasgo estructural que da cuenta
de una homogeneidad regional, es preciso advertir la existencia de pro-
fundas heterogeneidades entre los diversos casos nacionales. En efecto,
en cada uno de los países analizados, este proceso de redefinición de res-
ponsabilidades entre los niveles gubernamentales, que ha sido común-
mente denominado por la literatura especializada como proceso de
descentralización, no solo se encuentra en distintas etapas de su desarro-
llo sino que se ha llevado a cabo en diferentes secuencias, con distintos
niveles de profundidad, en diversos contextos políticos y económicos, y
guiados por diferentes lógicas o imperativos.
En algunos casos nacionales, este nuevo esquema de distribución de
responsabilidades en materia educativa ya ha dado lugar a la conforma-
ción de un nuevo escenario educativo (Argentina y Chile); en otros, el
escenario actual es de transición, ya que estos cambios están siendo toda-
vía procesados e implementados (Perú). Por otro lado, en algunos países,
la transferencia de responsabilidades hacia los niveles sub nacionales se
realizó con anterioridad (Chile) o con posterioridad (Argentina) al reco-
nacimiento de su autonomía política; en otros países, en cambio, dicha
transferencia se está realizando en forma casi paralela a una profunda
modificación en la distribución territorial del poder político, caracteriza-
da por la reciente adquisición de autonomía política y financiera por parte
de los niveles subnacionales (Colombia y Perú). En algunos casos, el
nuevo esquema de distribución de responsabilidades impactó solo sobre
las autoridades regionales (Argentina y Perú); mientras tanto, en otros
países, las mayores responsabilidades de gestión sobre los servicios edu-
cativos fueron transferidas a los gobiernos locales (Chile y Colombia, de
forma parcial).
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
Tampoco podemos ignorar que mientras que, en algunos casos, el nuevo
esquema de responsabilidades se puso en marcha bajo regímenes políticos
no democráticos y en contextos económicos no tan críticos, en otros casos,
estos cambios se procesaron durante regímenes democráticos atravesados
por profundas crisis económicas. Es preciso advertir que, en algunos países,
el proceso de transferencia de responsabilidades estuvo acompañado de la
implementación de estrategias qué-favorecieron una modificación del esce-
nario de provisión y de financiamiento de los servicios educativos: se pasó de
un modelo de provisión caracterizado por una fuerte presencia del sector
público a otro donde el sector privado comenzó a adquirir cada vez más rele-
vancia, y donde el sector público se reservó para sí la función regulativa. En
tanto, en otros casos, ese proceso se articuló con la implementación de polí-
tic as educativas que modificaron sensiblemente no solo la estructura inter-
na del sistema sino, también, aspectos vinculados al ámbito pedagógico.
En este contexto, caracterizado por los profundos cambios que han
experimentado casi todos los sistemas educativos de la región, adquirió
particular relevancia en la literatura especializada la pregunta acerca de
cómo han impactado o pueden impactar esos cambios sobre la calidad
de los servicios educativos y sobre la equidad en su prestación. Este inte-
rrogante se torna aún más relevante si se considera que, en muchos casos,
los procesos reformistas que han impulsado los Estados nacionales en la
región han sido guiados por una lógica en la que predominaron los obje-
tivos económicos (como la reducción del gasto público nacional consoli-
dado y, por tanto, la reducción del déficit fiscal) y no, por los objetivos
pedagógico - educativos (como la búsqueda de una mayor eficacia, eficien-
cia, calidad y equidad en la prestación del servicio).
En este espacio discursivo, aún hoy se enfrentan dos posiciones norma-
tivas que, empleando una selección intencionada de las experiencias, sitúan
en el centro de la discusión las supuestas ventajas y desventajas que encie-
rran los procesos de descentralización realizados en los países de la región.
Entre las ventajas, se destacan: la no siempre probada mayor capacidad que
un sistema descentralizado ofrece para adaptar el servicio a las necesidades
de los usuarios, lo que da cuenta de la diversidad de las demandas y de los
contextos en los que estos se sitúan; la apertura de nuevos espacios institu-
cionales más próximos a los ciudadanos que supuestamente potencian una
mayor participación y compromiso de aquellos en la gestión de los servicios,
lo que genera así más y mejores instrumentos para el control de la gestión; y
la mayor eficiencia (relación costo-eficacia) que un sistema descentralizado
 Silvina Gvirtz (coord.)
permite en el uso de los recursos públicos. Entre las desventajas, por su parte,
sobresalen la posible fragmentación del sistema educativo, con los conse-
cuentes problemas de coordinación y de cooperación que esta introduce; la
ocupación de los nuevos espacios de participación por los sectores con
mayores recursos y capacidades, y no por los que más necesitan del servicio;
y los potenciales peligros que supuestamente un sistema descentralizado
puede generar tanto en términos del aumento de las desigualdades sociales
(sean estas de carácter socioeconómico, étnico, de género, etcétera), como
de la desigual calidad de los bienes que se distribuyen.
Sin embargo, esta discusión sobre las distintas formas de organización
del gobierno de la educación, que se desarrolla en muchas circunstancias
desde una perspectiva unidimensional (centralización-descentraliza-
ción), parece olvidar la importancia que tienen sobre el desempeño y el
resultado del sistema educativo -más allá de cuán centralizado o descen-
tralizado sea-, las estructuras, los organismos y los actores, estatales o
sociales, ligados a la implementación de las políticas del sector.
En este libro, pretendemos rescatar del olvido el rol de estos actores
del nivel intermedio del sistema educativo, que tienen bajo su responsa-
bilidad la difícil tarea de administrar para un determinado grupo de
escuelas las políticas diseñadas en otro ámbito u órgano jurisdiccional, e
indagar cuáles son las capacidades que tienen o que desarrollan para inci-
dir o influir en la búsqueda de la equidad intraterritorial. Por ello, el
objetivo de nuestra investigación ha sido estudiar la diversidad organiza-
cional, en términos formales e informales, de los niveles intermedios de
gobierno del sistema educativo dentro de varios países de América Latina
y entre ellos, desde la perspectiva de la búsqueda de la equidad.
Asimismo, el quién y el qué de los niveles intermedios de gobiernQ de los
sistemas educativos de la Argentina, Chile, Colombia y Perú se describen en
términos de normas formales e informales. Luego, se identifican las fun-
ciones que presentan y las acciones que realizan los niveles intermedios de
gobierno del sistema educativo en relación con la justicia educacional.
Centralización - descentralización:
limitaciones explicativas de un par conceptual
Si se pregunta cuáles han sido los ejes que estructuraron el debate sobre
las reformas experimentadas en el sector educativo, el eje centralización-des-
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
centralización aparece como uno de los más relevantes. Esto no es casual. Por
un lado, refleja el discurso dominante utilizado enlas décadas de 1970 y 1980
para analizar los procesos de crisis que afectaron a los Estados latinoameri-
canos. Los primeros diagnósticos parecieron probar que las causas de las cri-
sis que atravesaban estos Estados, y, en particular, los sistemas y las políticas
educativos, estaban asociados a los problemas derivados del agotamiento de
una matriz Estado - céntrica (Cavarszzi, 1994). Esta había sido hegemónica y
había permitido explicar el desarrollo político, económico y social de la
región entre las décadas de 1940 y 1970. Haciéndose eco de estos diagnósti-
cos, una porción importante de la literatura sobre el tema situaba en el cen-
tro de sus análisis el problema de la centralización, al tiempo que tomaba
partido por la descentralización como herramienta para superar todos los
obstáculos vinculados a la centralización.
Sin embargo, transcurridos más de veinte años desde la aparición de
este debate entre aquellos que alentaban la adopción de procesos descen-
tralizadores y las voces críticas de la descentralización, este ej e ha perdi-
do hoy gran parte de la capacidad explicativa para comprender los
complejos, y a veces contradictorios, aprendizajes que resultan de las dis-
tintas experiencias analizadas. Los motivos que explican esta pérdida de
relevancia explicativa pueden identificarse en torno a dos grandes argu-
mentos: a) la carga valorativa de los conceptos; y b) la importancia cre-
ciente de las relaciones intergubernamentales y del gobierno multinivel.
El primer argumento que induce a abandonar el uso de los conceptos
de centralización y de descentralización se debe a la creciente carga valora-
tiva que estos han adquirido desde la década de 1970, en virtud de su uti-
lización político-ideológica. Este uso interesado de los conceptos se dio
en el marco de la hegemonía de un discurso que abogaba por una drástica
reducción y redefinición de las responsabilidades de los Estados nacio-
nales, como estrategia para superar las crisis que afrontaban. En este
contexto, no resultó sorprendente que la centralización apareciera aso-
ciada con -e incluso como sinónimo de-la ineficacia, la ineficiencia, el
burocratismo (en el sentido peyorativo del término), la baja calidad, la
falta de equidad y, paradójicamente, que apareciera relacionada con
la discrecionalidad de la administración. La centralización se volvió así un
concepto técnicamente inútil al transformarse en la variable indepen-
diente que permitía explicar todos los males que habían conducido a la
crisis de los Estados nacionales. El ejemplo más claro se reflejó en el
plano discursivo, donde la defensa de cualquier tipo de posición centra-
 Silvina Cvirtz (coord.)
lista, con independencia de sus alcances y de los argumentos utilizados,
fue considerada políticamente incorrecta.
La contracara de esta asociación, supuestamente probada, entre cen-
tralización y crisis se advierte en los valores asignados al otro término del
par conceptual. En efecto, insertos en un escenario dominado por este
diagnóstico de la crisis de los Estados latinoamericanos, la descentraliza-
ción se convirtió en uno de los instrumentos más importantes para su
superación. Los supuestos teóricos que se utilizaron para legitimar la
adopción y la implementación de procesos descentralizadores respondían
básicamente a dos marcos analíticos bien diferenciados', hecho que desta-
ca la polisemia que caracteriza a este concepto.
Por un lado, se halla la aproximación económica que vincula la des-
centralización con la búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia en la
aplicación de las políticas públicas y, en particular, en la provisión de bie-
nes y servicios públicos (Tiebout, 1956; Oates, 1977). El supuesto del que
se parte es que la descentralización de las atribuciones de recaudación y
ejecución del gasto público en los niveles subnacionales de gobierno no
solo promueve la competencia en la producción y en la provisión de bie-
nes públicos locales' entre las distintas jurisdicciones, sino que propor-
ciona, a raíz de la competencia que genera, el mecanismo más adecuado
para revelar de forma correcta las preferencias y los gustos de los ciuda-
danos (Wolman, 1990)' La idea central de este modelo es que la combina-
ción de un sistema fiscal descentralizado con la provisión descentralizada
de los servicios públicos permitiría aumentar las posibilidades de elec-
ción de los ciudadanos puesto que: "The citizen should be able to 'vote
with his feet' if he dissatisfied with the benefits received from th,e local
authority, and move to a locality where the level and mix of services rela-
tive to taxes comes closer to meeting his preferences" (Smith, 1985: 31)3.
• Si bien esta distinción no representa fielmente la variedad e infinidad de aproximaciones existentes.
es posible advertir que las lógicas que motivan la implementación de procesos descentralizadores pue-
den reagruparse. en última instancia. en torno a dos grandes enfoques teóricos.
a Es necesario señalar que el conjunto de bienes y de servicios públicos no puede ser considerado una
categoría única. puesto que la distribución del gasto público se corresponde con espacios geográficos
bien delimitados. Por tal motivo. se debe distinguir entre los bienes y los servicios públicos de carácter
nacional. regional y local.
3 . El ciudadano debería poder votar con sus pies si no está satisfecho con los beneficios que recibió de la
administración local y mudarse a otra localidad donde el nivel y la composición de los servicios. en rela-
ción con los impuestos. se acercan a sus preferencias',
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
Por otro lado, se encuentra la aproximación político-administrativa
que percibe a la descentralización como el instrumento más adecuado
para promover la democratización de los procesos políticos, sociales y
administrativos, o de gestión. Los partidarios de este enfoque postulan
que la descentralización potencia el crear nuevos espacios para que los
ciudadanos participen, al trasladar\el proceso de toma de decisiones y la
provisión de bienes y de servicios públicos hacia espacios más localizados
y próximos a la realidad vivida por los ciudadanos (Palma y Rufián, 1989;
Borja, 1987). Como consecuencia directa, sostenemos, la descentraliza-
ción permite que los ciudadanos estén más y mejor informados sobre la
gestión de los asuntos y de los recursos públicos, y que asuman un mayor
nivel de compromiso con esos temas. De este modo, los ciudadanos esta-
rían en óptimas condiciones para poder ejercer el control no solo sobre
los policy-makers (' diseñadores de políticas '), sino también sobre los que
administran los bienes y los servicios públicos (Pírez, 1996). Finalmente,
al situar la gestión de los asuntos públicos y la provisión de los servicios
cerca de los ciudadanos, la descentralización "(. ..) also fosters greater
responsiveness of policy-makers to the will of the citizenry and (. ..)
results in a closer congruence between public preferences and public
policy" (Wolman, 1990: 3~)4.
Más interesante aún resultan las interpretaciones, muchas veces ses-
gadas, realizadas a partir de los contrastantes y, por ello, desconcertantes,
resultados suministrados por las distintas experiencias descentralizado-
ras. Si bien en los últimos años el discurso descentralizador moderó sus
expectativas y comenzó, lenta y progresivamente, a rescatar el rol positi-
vo y necesario que la centralización puede desempeñar en algunos
ámbitos, así como a resaltar algunos posibles problemas que la descen-
tralización puede generar, las lecciones extraídas de esas experiencias no
parecen haber sido del todo aprehendidas. Esto se advierte en la contami-
nación conceptual que todavía hoy afecta a este par conceptual, y que, en
gran parte de la literatura, se refleja en la identificación de los términos
centralización y descentralización con las palabras problema y solución,
respectivamente.
,• '(. .. ) fomenta también una mayor recepuvidad de lo~ dis~ñadores de políticas a la volu~tad de los ciud~-
danos y (. ..) tiene como resultado una congruencIa mas proxirna entre las preferencias púhlicas y las poli-
ticas públicas.

~61 Silvina Gvirtz (coord.)
El segundo argumento que justifica dejar a un lado el uso del par de
conceptos centralización-descentralización es su escasa capacidad para dar
cuenta de las complejas y diversas relaciones que se establecen entre los
distintos niveles de gobierno en los países analizados. Esta advertencia
resulta particularmente importante cuando se analiza la complejidad que
caracteriza a los nuevos sistemas educativos que se han conformado en la
región. Por lo general, la clasificación de los sistemas educativos en torno
al eje centralización - descentralización suele realizarse dándole prioridad
a algún ámbito de competencias en detrimento de los otros, lo que condu-
ce a la realización de simplificaciones absurdas de la complejidad del sis-
tema. En este sentido, la dimensión usualmente privilegiada por los
analistas es la localización de la responsabilidad en materia de la provi-
sión de los servicios educativos, y se descuidan las dimensiones de regu-
lación y de financiamiento del sistema (cuadro 1).
Cuadra 1: Responsabilidad según el nivel territorial
ye I óm b ito competencia I
Nivel territorial Ámbito.
~ Figura 1
Regulación Financiamiento Provisión
Nacional
Regional
local
Confusiones y simplificaciones similares se producen cuando las pre-
guntas que se utilizan para indagar sobre el grado de descentralización del
sistema se hallan mal formuladas. En términos generales, las preguntas
que han acompañado a la mayoría de los estudios sobre el tema han sido
las siguientes: 1) ¿en qué nivel territorial se formulan las políticas públi-
cas en materia educativa''. z) ¿en qué nivel territorial se implementan?
Los problemas que plantean estos interrogantes son básicamente dos:
a) parecen ignorar la diversidad de decisiones que se adoptan en el siste-
ma y, por lo tanto, la posibilidad de que las políticas puedan ser elabora-
das en distintos niveles de gobierno y entre ellos; b) parecen desconocer
las complejas relaciones que se pueden generar en los contextos de
implementación de las políticas entre los organismos estatales de distin-
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
to nivel y la autoridad jurisdiccional, y entre estos y los actores sociales
que intervienen, según el tipo de decisiones de que se trate.
El concepto de centralización se asocia, usualmente, con un escenario
donde la posición prominente del centro supone, de modo paralelo, la
concentración de funciones y competencias a nivel nacional y la presen-
cia de relaciones estrictamente jerárquicas con los niveles subnacionales
(regionales o locales). Este modelo, llamado por Wright (997) modelo de
autoridad incluswa, parte de la premisa de que los gobiernos subnaciona-
les constituyen simples unidades de ejecución que dependen totalmente
de las decisiones de alcance nacional adoptadas por el Gobierno nacional.
Se asume que no hay una efectiva interacción entre los distintos niveles
de gobierno, sino solo una comunicación jerárquica, descendente, en
donde el Gobierno nacional se encarga de definir la dimensión sustanti-
va de las políticas (lo que se corresponde con las etapas de elaboración y
de toma de decisiones), mientras que los gobiernos sub nacionales solo
tienen capacidad para influir sobre la dimensión operativa de esas políti-
cas (lo que se corresponde con los procesos de implementación).
J Modelo de autoridad inclusivo
Gobierno
local
Por su parte, la descentralización se asocia con escenarios donde existe
una clara y estricta delimitación de competencias y funciones entre los dis-
tintos niveles de gobierno (nacional y sub nacional) , y se asume su indepen-
dencia. Este modelo de autoridad coordinada supone que el Gobierno
nacional y los gobiernos subnacionales sean plenamente autónomos (cada
uno de ellos gobierna dentro de su respectiva esfera de autoridad) y que solo
están unidos tangencialmente. Las interacciones entre ambos niveles son
 Silvina Gvirtz (coord.)
~81
casi inexistentes, pues no tienen competencias o funciones compartidas.
Cada uno, en su propia esfera de autoridad, define la dimensión de las polí-
ticas, y dispone y crea sus propios órganos para su implementación.
Figura 2 J Modelo de autoridad coordinada
Gobierno
nacional
Sin embargo, los países analizados se ubican dentro del contínuum que
establecen estos dos modelos polares. Más allá de las evidentes diferencias
que existen entre los distintos casos nacionales, ninguno de ellos parece
ajustarse a estos dos modelos extremos. En efecto, los cambios operados, o
que se están procesando, en cada uno de los países de la región, ponen de
manifiesto que, en forma paralela al proceso de distribución del poder y
de las competencias entre los diversos niveles gubernamentales, son cada
vez más las áreas o los ámbitos de poder compartidos.
Figura 3 J Modelo de autoridad superpuesta
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
En este escenario, ya no es posible seguir pensando las relaciones
intergubernamentales en términos de jerarquía o de autonomía, sino
que se vuelve imprescindible analizarlas en términos del modelo de
autoridad superpuesta, donde la negociación y la cooperación entre los
diversos niveles de gobierno se constituyen en un requisito funda-
mental. En este modelo, tanto el Gobierno nacional como los gobier-
nos sub nacionales participan activamente en la definición de la
dimensión sustantiva de las políticas públicas, aunque son los gobier-
nos subnacionales los que, a través de su propia estructura organizati-
va, tienen, o suelen tener, mayores responsabilidades -aunque no
siempre exclusivas- sobre la dimensión operativa de las políticas. Por
lo tanto, ya no resulta tan útil continuar clasificando a los países y a sus
sistemas educativos en torno al eje centralización-descentralización.
Se vuelve más interesante pensar en términos de gobierno multinivel
(Gomá y Suhirats, 1998).
Este concepto presenta la ventaja de que resulta de su capacidad para
ubicar en el centro de la discusión los problemas y las complejidades pro-
pios de las relaciones intergubernamentales. En efecto, los tres rasgos
característicos de este modelo son: a) las áreas considerables de opera-
ciones gubernamentales incluyen, de un modo simultáneo, unidades (o
funcionarios) de los distintos niveles gubernamentales (nacional, regio-
nal y local); b) las áreas de autonomía o de independencia de una sola
jurisdicción, y de plena discrecionalidad, son relativamente pocas; y e) el
poder y la influencia de que dispone cualquier jurisdicción (o funciona-
rio) están limitados de forma considerable.
Por todo esto, resulta fundamental diferenciar los distintos tipos de
decisiones que se adoptan dentro del sistema educativo, es decir, entre
las decisiones meramente administrativas y las que se refieren a los
aspectos financieros o pedagógicos. Asimismo, dado que es preciso poder
dar cuenta de la complejidad de los sistemas, resulta clave asumir la posi-
bilidad de que los actores de distinto nivel territorial puedan interactuar
a través de procesos de negociación tanto en la fase de elaboración como
en la de implementación de las políticas públicas, según el tipo de deci-
sión de que se trate.
30 I Silvina Gvirtz (coord.) Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos

El gobierno del sistema y los actores del nivel intermedio:

Cuadro 2: Nivel de elaboración de las políticas hacia una definición conceptual-

I Nivel territorial npo de decisión El gobierno

Administrativa Financiera Pedagógica Consideramos pertinente incluir la definición del término gobierno,
Nacional considerando que, en la actualidad, alude a distintos significados. Según
Regional
Orlandi y Zelaznik (1996), este término tiene al menos tres tipos de inter-
local
pretaciones. La primera define gobierno como un conjunto de individuos
que ejercen el poder de autoridad en un sistema político. Este concepto
está centrado en actores individuales (los políticos, más precisamente),
así como en los colectivos (los partidos políticos, por ejemplo), que ocu-
Cuadro 3: Nivel de implementación de las políticas pan puestos de liderazgo oficial. Por el significado que aquí adopta, esta
palabra en lengua española se asimila a gobernantes.
I Nivel territorial npo de decisión Una segunda interpretación entiende por gobierno la actividad de con-
ducir a un conjunto de personas hacia determinados objetivos o estados
Administrotiva Finonciera Pedagógica
deseados. Esta acepción remite de un modo directo a su origen etimoló-
Nocional
gico y tiene una orientación exclusivamente funcional; por lo tanto,
Regional
requiere definir qué funciones corresponden a la acción de gobernar. Sin
local
embargo, según los autores mencionados, debido a la amplia gama de
actividades involucradas en el gobierno, resulta una tarea difícil de cum-
plir de modo exhaustivo. A pesar de ello, plantean dos categorías en las
Estas distinciones permiten la comparación de los distintos casos nacio- que se podrían clasificar las actividades o las funciones de gobierno: a) las
nales seleccionados, sin perder profundidad en la descripción y en el aná- funciones políticas; y b) las actividades administrativas o de gestión.
lisis de cada uno. De este modo, a su vez, contribuyen a superar la clásica Latercera acepción es aquella que interpreta algobierno como un conjunto
clasificación de los sistemas educativos en torno a la dicotomía centraliza- de instituciones. Según esta interpretación, el gobierno de un sistema debe
ción -descentralización y, por lo tanto, al reduccionismo que la caracteriza. ubicarse dentro de un esquema más amplio, compuesto por el régimen polí-
tico Yel sistema político. Para este marco analítico, el gobierno se encuentra
El rol crítico de los actores del nivel intermedio dentro de un espacio más amplio llamado sistema político, compuesto por tres
en el gobierno del sistema educativo niveles: la comunidad política, el régimen político y las autoridades.
A partir del esquema que plantea L. Morlino (1985) sobre los compo-
Antes de avanzar en el desarrollo del marco teórico que utilizaremos nentes de un régimen político, en esta investigación, el análisis se centra-
para analizar el rol y la importancia de los actores del nivel intermedio en rá principalmente en dos de dichos componentes: la normas y las reglas de
el gobierno del sistema educativo, resulta pertinente explicitar ciertas juego, y las estrucutras de autoridad.
definiciones. En efecto, son por lo menos dos los interrogantes que
requieren respuesta con algún tipo de precisión conceptual: a) ¿qué
entendemos por gobierno del sistema educativo?, b) ¿cómo definimos el s Este apartado fue extraído del Marco Teórico del Proyecto de Investigación El gobierno de las escuelas en
nivel intermedio del sistema? Latinoamérica. Los casos de Nicaragua y Bras!l. dirigido por Silvina Cvirtz, Fellow 2003 de la [ohn Simon
I Guggenheim Memorial Foundation. trabajo realizado con la colaboración de la Lic. Lucila Minvielle.
 Silvina Gvirtz (coord.)
Las normas y las reglas de juego estructuran la acción social y especifican
básicamente dos elementos. En primer lugar, definen los modos en que los
miembros del sistema pueden participar tanto del proceso de toma de deci-
sioues como de su aplicación, regulando o condicionando la forma en que las
decisiones son adoptadas e implementadas. En segundo término, también
prescriben la forma de designación de las personas que estarán autorizadas a
decidir ya implementar las decisiones adoptadas. Con respecto a la natura-
leza de las normas, Morlino (1985) establece una diferencia entre el campo
de lo formal y lo informal. Mientras que las normas o los procedimientos
están constituidos por reglas formalizadas, las reglas del juego propiamente
dichas son no formalizadas, pero sí admitidas con facilidad.
Las estructuras de autoridad, por su parte, se distinguen en razón de si son
estructuras de toma de decisiones o de aplicación de estas últimas. En ambos
casos, son las normas formales (Constitución, leyes, decretos, etcétera) las que
determinan cuáles son esas estructuras de autoridad y las que regulan su ámbi-
to ;ompete?c~al, quiénes son las personas autorizadas para ocuparlas y bajo
que procedímíemos, y cuáles son las funciones correspondientes a cada una de
ellas. Ello no significa desconocer, sin embargo, la importante influencia que
las reglas del juego (informales) pueden ejercer o ejercen sobre las autorida-
des, esto es, sobre aquellos que ocupan posiciones de autoridad.
Por tanto, entendemos al gobierno como conformado por las reglas y las
normas que configuran los roles de autoridad, así como por las estructuras
de autoridad que se derivan de estas definiciones de rol. Ambos elementos
def~nen, a su vez, quiénes tienen la potestad para tomar las decisiones y para
aplicarlas, lo que determina sobre qué elementos o situaciones estos roles
de autoridad tienen potestad para decidir o para implementar.
Los actores del nivel intermedio en el gobierno del sistema
. O~ro concepto clave, a los fines de la presente investigación, es el de
nwe~ intermedio. Al igual que otros conceptos en las ciencias sociales, este
ha SIdo utilizado en diferentes contextos y con distintos significados. Sin
e~bargo, son básicamente dos las acepciones con los que este término ha
SIdo usado más comúnmente.
Laprimera acepción remite a su uso en tanto nivel intermedio de gobierno y
s~ refler~ a la existencia de un nivel de gobierno que se encuentra entre el
nivel nacional y el nivel de gobierno local. Este uso se potenció a raíz de los
profundos procesos de descentralización del poder político y de la creación
7
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos 133
de niveles intermedios de gobierno que han experimentado numerosos paí -
ses, tanto latinoamericanos como europeos, en las últimas décadas. Como
puede advertirse, este uso remite, por lo tanto, a un sentido territorial.
La segunda acepción se vincula a su uso en tanto actores de nivel inter-
medio en el gobierno del sistema educativo, en este caso, se refiere a la exis-
tencia de ciertos actores que se sitúan entre las instancias de elaboración
de las políticas públicas del sector y las escuelas, que son las destinatarias
de esas políticas y, en última instancia, el espacio sobre el cual estas polí-
ticas quieren operar. Por lo tanto, no es relevante para su definición, aun-
que sí a efectos de la comparación entre los distintos casos nacionales y la
jurisdicción territorial de los actores del nivel intermedio.
En este último sentido, se utilizará aquí el concepto de nivel intermedio
para referirnos a aquellas estructuras de autoridad (en tanto actores esta-
tales) que operan entre las escuelas, o nivel micra, y el nivel de elabora-
ción de las políticas, o nivel macro. De este modo, se identifica a los
actores del nivel intermedio con organizaciones o individuos que partici-
pan en el proceso de implementación de las políticas, es decir, como
estructuras de implementación (Pressman y Wildavsky, 1984).
La mirada sobre los actores del nivel
intermedio: el enfoque teórico
Desde sus orígenes, y durante muchos años, la literatura sobre las
políticas públicas se ha centrado de un modo exclusivo sobre el momento
predecisional. Como consecuencia, hasta principios de la década de 1970,
los mayores y más importantes aportes de esta literatura se realizaron en
el campo de los estudios sobre la formación de la agenda y la definición de
los problemas públicos, por un lado, y sobre la elaboración y la toma de
decisiones, por otro lado.
El impacto de esta exclusiva preocupación académica por el momento
predecisional ha sido el profundo desconocimiento sobre la fase de
implementación de las políticas públicas y, por tanto, sobre el rol crítico
que los actores que intervienen en esta etapa pueden desempeñar ~o de
hecho, desempeñan- sobre sus impactos y sus resultados. Durante este
período, en el que los estudios predecisionales fueron hegemónicos, las
respuestas a la gran pregunta ¿por qué fracasan las políticas? estuvieron
focalizadas, porun lado, en el análisis de la etapa de definición de los pro-
blemas y, por el otro, en el análisis de los procesos de toma de decisiones.

Silvina Gvirtz (coord.)
En primer lugar, lo que la literatura reconoció es que gran parte de los
fracasos de las políticas tiene su origen en malas, incorrectas o incompletas
definiciones del problema. Esto se debe a que, dada la complejidad y la mul-
tidimensionalidad que caracterizan a los problemas públicos, las definiciones
en competencia son solo recortes interesados que realizan los actores sobre
los problemas que tienen raíces y causas complejas (Aguilar Villanueva,
1996). Esto explica los importantes conflictos que se generan en esta etapa
entre los distintos actores, conflictos que suelen dirimirse a través de dos
modalidades: la negociación o la imposición. Como consecuencia, y en el
mejor de los casos, las decisiones adoptadas solo podrán atenuar algunos
síntomas del problema, pero difícilmente podrán resolver sus causas.
En segundo lugar, la abundante literatura que surgió en torno al estudio
de los procesos de decisión se ocupó de descubrir las profundas irracionali-
dades que muchas veces operan en el proceso de toma de decisiones y que,
según se informa, explican el fracaso de algunas políticas. Según esta
corriente, la clave para garantizar el éxito de las políticas reside en mejorar el
proceso decisorio, es decir, hacerlo más racional. Según esta visión raciona-
lista (modelo de racionalidad estricta), quien toma las decisiones opera, y
debe hacerlo siempre, de un modo absolutamente racional, tras elegir la
mejor de las opciones disponibles, es decir, aquella que permite resolver el
problema de una manera óptima y eficaz. En este modelo se supone, por un
lado, que quien toma la decisión dispone de preferencias claras y ordenadas,
objetivos precisos, información actualizada y objetiva (confiable), y una teo-
ría o modelo causal válido y, por otro lado, que la elección busca maximizar
los beneficios y minimizar los costos, y que el aprendizaje se produce
mediante los costos del error (Aguilar Villanueva, 1996).
Si bien sería ideal, a priori, proceder de acuerdo con una elección estric-
tamente racional, este modelo por lo general no es susceptible de ser segui-
do, porque no se cumplen las condiciones (el contexto de acción) que exige
para ello. En efecto, este modelo ignora las restricciones con las que operan
los encargados de decidir, y que, muchas veces, impiden que se adopten las
mejores decisiones. Por ello, algunos autores han sugerido la necesidad de
incorporar estas variables +limitaciones materiales o legales y restricciones
organizacionales o políticas- al análisis racional, utilizando para ello una
nueva terminología: la de racionalidad limitada (Simon, 1957).
Sin embargo, otros autores han manifestado la poca capacidad des-
criptivo-explicativa de estos enfoques que centran su análisis en el tema
de la racionalidad, puesto que no logran explicar el comportamiento real
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
de quienes toman decisiones públicas. Como contrapartida, estos auto-
res han propuesto un modelo alternativo para describir y explicar el
proceso de la toma de decisiones, esquema que ha sido denominado
incrementalismo. Según este modelo, las decisiones que se adoptan están
condicionadas por las políticas precedentes, de modo que las actuales
políticas solo son un eslabón más de una cadena de políticas, que solo
modifica algunos aspectos de la política pasada, en especial, aquellos que
se desprenden como nocivos (Lindblom, 1996). De modo que, dado
que no es posible contar con una teoría causal válida para cada problema,
solo se adoptan políticas que alteran pequeños aspectos de la política
anterior. El modelo incremental permite reducir los riesgos, y por lo
tanto, aun si se adopta la decisión incorrecta, es mejor y más útil que el
método de racionalidad estricta. En efecto, este modelo "argumenta que
las decisiones son, ante todo, pragmáticas, no se basan en relaciones
causales bien estudiadas, ni en cálculos exhaustivos de costos y benefi-
cios' sino en el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas"
(Tamayo Sáez, 1997: 2,97)·
A pesar de estas diferencias, estos enfoques parecen ignorar el rol crítico
que pueden desempeñar -y de hecho, desempeñan-los actores que imple-
mentan políticas a la hora de explicar el éxito o fracaso de estas. Peor aún,
esta ignorancia dio lugar a que, dentro de esta literatura, se asumiera como
supuesto la ya clásica, aunque hoy superada, distinción weberiana entre polí-
tica y administración. Según este autor, mientras el ámbito de la política era
concebido como el espacio exclusivo de toma de decisiones -y los políticos,
sus principales actores+, paralelamente se asumía que la esfera de la admi-
nistración era el lugar de la implementación y la ejecución sine ira et studio
('sin ira y con conocimiento ') de aquellas -y los funcionarios o administra-
dores, los actores más destacados-o En este contexto, por lo tanto, no resul-
ta sorprendente que la etapa de la implementación y sus actores hayan sido
olvidados por esta literatura, y durante mucho tiempo, hayan sido una gran
caja negra para la mayoría de los analistas.
A mediados de la década de 1970, aparecieron los primeros estudios
sobre los problemas que enfrentan las políticas en su etapa de implementa-
ción. Esta ha sido una de las etapas menos estudiadas, dado que la ortodoxia
en la administración pública sostenía que, para lograr un buen resultado,
solo era necesario mejorar la calidad analítica e informativa de la decisión.
Estos análisis surgen no solo de la profunda desconfianza que genera
el supuesto weberiano, que relega la administración a un rol pasivo y, por
 361 Silvina Gvirtz (coord.)
tanto, poco crítico para el éxito de las políticas; sino que surgen, además,
del reconocimiento de que el fracaso de la política pública reside, muchas
veces, en su etapa de aplicación o de implementación. El primer hallazgo
de estos estudios advierte que las fronteras entre política y administra-
ción son bastante menos claras de lo que asumían los estudios de la deci-
sión (Aguilar Villanueva, 1996). La clásica dicotomía entre la política-el
espacio de elaboración de las políticas- y la administración -el espacio
de su implementación+" no permitía dar cuenta del crítico papel que
desempeñan quienes las implementan.
El supuesto del que parte esta nueva literatura es que las decisiones
que adoptan los policy-makers suelen ser poco exhaustivas y detalladas,
como consecuencia de los procesos de negociación a los que se enfrentan,
sobre todo en contextos democráticos. Así, se desplazan hacia la fase de
implementación algunas decisiones importantes que deberán, por tanto,
ser adoptadas durante del propio proceso de implementación.
Lo importante y decisivo de este nuevo supuesto es que les reconoce a
quienes implementan decisiones, ciertas competencias para adoptar
decisiones, puesto que son las propias normas (reglas, procedimientos),
esto es, los estatutos de las políticas, las que dotan a estos actores de cier-
tos niveles de autonomía para adoptar decisiones. Lo clave aquí es que
estas decisiones, aunque algunos análisis suelen consideradas menos
relevantes de las que se adoptan en la etapa de decisión propiamente
dicha, tienen un impacto crítico sobre los resultados que producen las
políticas en términos de eficacia, de eficiencia y de calidad.
Esta literatura asume, además, que el proceso de implementación es
también un proceso complejo donde los actores establecen relaciones de
conflicto y de cooperación que pueden resultar clave para garantizar el
I
éxito o el fracaso de la política, dado que intervienen en él múltiples acto-
res/organismos con diferentes intereses y recursos. Finalmente, estos
nuevos estudios reconocen la capacidad que pueden desarrollar quienes
implementan decisiones para ampliar sus márgenes de acción con inde-
pendencia, o para apartarse conscientemente, de los estatutos de las polí-
ticas. En efecto, los estudios de los procesos de implementación de
políticas han demostrado que no siempre (o casi en ningún caso) es posi-
6 Detrás de esta dicotomía, existían dos importantes supuestos. El primero, una administración pública
profesional y subordinada al poder político; el segundo, la existencia de una sociedad pasiva sin capacidad
1 para obstaculizar o para impedir la implementación de una política pública.
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
ble comprender el comportamiento de quienes implementan decisiones
únicamente a la luz de lo que las reglas formales establecen o estipulan,
puesto que muchos de estos comportamientos, conductas y decisiones se
explican por el conjunto de rutinas y rituales no positivizados que ellos
desarrollan o adquieren, conscientemente o no, en su ámbito de trabajo.
De este modo, es posible que se genere una brecha entre los resultados
previstos por los policy-makers y aquellos alcanzados como consecuencia
del proceso de implementación.
Lo que esta nueva literatura rescata es la importancia que tiene, para
garantizar el éxito de las políticas, la planificación adecuada del proceso
de implementación con el propósito de que los tomadores de decisión
dispongan de mejores mecanismos para controlar a quienes las imple-
mentan. Ello supone no solo reducir el número y la importancia de las
decisiones que se postergan hasta la fase de implementación, sino, ade-
más, la reducción del número de participantes dentro de este proceso,
con vistas a atenuar los problemas que se plantean a raíz de la excesiva
complejidad de la acción conjunta (cooperación), que es necesaria para la
implementación exitosa de una política (Pressmany Wildavsky, 1984).
Sin embargo, el problema de estos primeros estudios sobre el proceso de
implementación ha sido su visión estrictamente jerárquica del proceso
(enfoque top down) y, por lo tanto, el énfasis puesto en un diseño racional del
proceso que permita limitar/reducir los márgenes de autonomía o de discre-
cionalidad del que gozan los que implementan decisiones (Pressman y
Wildavsky, 1984; Gunn, 1978;Sabatier y Mazmanian, 1979). Por esa razón, a
mediados de la década de 1980 y a la luz del análisis de los problemas de la
implementación que surgen en el ámbito de las políticas sociales Cy entre
ellas, en el ámbito educativo), surge una abundante literatura que invierte su
mirada sobre el proceso. Este nuevo enfoque, denominado bottom up, plan-
tea que el punto crítico de todo proceso de implementación está en el perso-
nal de ventanilla (Lipsky, 1980) y, en contraposición al enfoque anterior,
sugiere la necesidad de descentralizar ciertas decisiones y dar autonomía a
quienes las implementan, para adaptar el producto de las políticas a las con-
diciones del contexto y a las características de los beneficiarios (Elmore,
1996). El problema entonces ya no es tanto el control del quien implementa
-y del contexto de implementación por parte de los policy-makers-, sino la
búsqueda de mayores niveles de autonomía de aquellos.
Más allá de estas diferencias, lo que ambos enfoques (top down y bottom
up) reconocen es que los actores y las estructuras que implementan políticas
 Silvina Gvirtz (eoord.) Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
381

Actores de nivel intermedio, equidad y justicia educacional

también desempeñan un rol crítico, puesto que toman decisiones e inter-
pretan las políticas. Pero ¿qué tipo de decisiones adoptan, o pueden adoptar, Otro concepto clave que está presente en esta investigación es el de
los que implementan? La i~portancia de este interrogant.e se debe, a que las equidad. En efecto, el interés que esta investigación coloca en el conoci-
decisiones que adoptan tanto los poLicy-makers como qulen~s actúa,n ~n la miento del quién y el qué de los niveles intermedios del sistema educativo
implementación afectan a las distintas dimensiones de las políticas públicas, se vincula con la pregunta en torno a cuáles son las capacidades que estos
de modo que la naturaleza de las decisiones varía. actores tienen, así como los comportamientos que desarrollan para inci -
Siguiendo la clasificación propuesta por Gomá y S~b.irats ~1998), es dir o influir sobre el problema de la equidad.
posible reconocer al menos tres dimensiones de las políticas públicas. Pero ¿por qué la equidad? ¿Qué justifica que la mirada y el análisis
más profundo sobre los actores del nivel intermedio presten especial
· Dimensión simbólica: se relaciona con las decisiones que se adoptan interés en el problema de la equidad? La respuesta es sencilla, aunque no
sobre la construcción de estrategias discursivas y los marcos cognitivos. por ello lo es la solución al problema: la equidad se ha vuelto el tema más
· Dimensión sustantiva. se vincula con las grandes decisiones, es importante en la agenda educativa de los países latinoamericanos. Esto no
decir, con aquellas donde se definen los contenidos de las políticas a es casual, se explica a la luz de las profundas desigualdades (sccioeconó-
partir del análisis de las opciones alternativas. . micas, étnicas, de género, etcétera) de las sociedades de estas latitudes (y
· Dimensión operativa. se vincula con las microdecisiones, es decir, por lo tanto, de sus sistemas educativos), desigualdades que, al compás de
con las que se adoptan en los escenarios de gestión. ¿Cuál es la natu- las reformas implementadas en la última década, se han ido profundizan-
raleza de estas decisiones? Varían de acuerdo con los márgenes de do cada vez más.
autonomía que tienen (o crean) quienes las implementan. Pero ¿cómo, y en qué contexto, surge el concepto de equidad? La res-
puesta a esta pregunta exige reconocer que la importancia de este proble-
El cuadro 4 presenta la relación entre las distintas fases de la política ma es relativamente reciente. En efecto, durante muchos años, este
pública y las dimensiones de las políticas, se manifiesta el tipo de de;i.sio- concepto permaneció oculto detrás de otro que parecía explicar y dar sen-
nes que se adoptan en cada una de estas dimensiones y fases de las políticas. tido a las políticas educativas implementadas por los Estados nacionales.
Este otro concepto era el de igualdad de oportunidades, con el que se hacía
Cuadro 4- entre fases y dimensiones referencia no solo a la búsqueda de las mismas oportunidades para todos
- Relación \ de acceso al sistema sino, además, a los intentos por ofrecer un mismo
Fases de las políticas públicas f servicio, en características y calidad, para todos los ciudadanos.
Dimensiones --- I - ¡
Sin embargo, a mediados de la década de 1970, comenzaron a surgir los
de las políticas Construcción de los Tomo I Proceso
problemas públicos I de decisiones I de lmplementocrón
primeros estudios empíricos y teóricos que, desde corrientes marxistas,
Conflictos
advirtieron que la búsqueda de una educación igual para todos (los mismos
Simbólica
epistémicos contenidos, los mismos métodos) no garantizaba una mayor democratiza-
ción del sistema, sino que servía para reproducir las desigualdades, básica-
Opciones
Sustontivo mente de clase, preexistentes. Estos análisis evidencian que la igualdad de
de fondo
oportunidades es una ilusión, y que, incluso si una proporción importante de
Escenarios
la población en edad escolar accede al sistema, no todos llegan del mismo
Operativo I de gestión modo y, peor aún, no siempre se les brinda el mismo servicio.
I .J Amediados de la década de 1980, estos análisis comenzaron a ser cada
vez más abundantes y empezaron a mostrar que el sistema educativo no

solo discriminaba por nivel socioeconómico, sino que también lo hacía
por raza, por et ia, por religión o por género; lo que reforzaba así la idea
de que, en sociedades cada vez más complejas y diferenciadas, la bandera
misma educación para todos no solo era ilusoria, sino, al mismo tiempo, no
siempre deseable. En efecto, comenzó a percibirse que la democratiza-
ción del sistema educativo no consiste en brindar igual educación para
todos; y se reconoció, como parte esencial del proceso democratizador, el
respeto a las diferencias culturales o de género. De modo que el nuevo
gran desafío de la educación en la década de 1990 radicó en el reconoci-
miento y en la valoración de esas diferencias (Braslavsky y Gvirtz, zooo).
En ese contexto, surge un nuevo concepto en el debate educativo: el de
equidad. Pero ¿cómo la definimos? Para ello, seguiremos a Hopenhayn
(zooo) y a Hopenhayn y Ottone (999), quienes entienden la equidad
educativa como un proceso que incluye dos dimensiones: 1) igualdad de
oportunidades; y~) valoración o compensación, según el caso, de las dife-
rencias. Se trata entonces de prestar servicios diferenciados, atendiendo
a la heterogeneidad de la demanda, pero no con la intención de reprodu-
cir desigualdades, sino de brindar oportunidades equivalentes.
Actores de nivel intermedio y sistema educativo:
las etapas de la investigaciónt
El quién de los niveles intennedios
A partir de la estructura planteada, esta investigación se propone
indagar, en primer lugar, quiénes son, en cada uno de los casos seleccio-
nadas, los actores del nivel intermedio del gobierno del sistema educati-
va. Para tal fin, procedimos a realizar un análisis exhaustivo de la
normativa de nivel macro (Constituciones, leyes, decretos, reglamentos)
así como una extensa revisión de la normativa de nivel micra.
Se pretende poder construir un mapa que exprese no solo los distintos
actores y las estructuras de autoridad del nivel intermedio del sistema
educativo sino, además, las relaciones (características, modalidad, fre-
cuencia) que se establecen entre estos.
Este apartado fue extraído del Marco Teórico del Proyecto de Investigación
I Latinoamérica.
7
Los casos de Nicaragua y Brasil (ver nota al pie número 5).
Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos
Silvina Gvirtz (coord.)
El qué del gobierno de los niveles intermedios
Una vez identificado el quién en cada uno de los casos seleccionados,
procedimos a evaluar, a partir del análisis de la normativa de nivel macro y
de nivel micra, cuáles son las funciones, competencias y, en especial, las
decisiones que en materia educativa puede adoptar cada uno de estos acto-
res del nivel intermedio. En efecto, el quién está estrechamente vinculado
al qué, dado que, utilizando la idea de Mintzberg (993), una estructura
implica necesariamente una división de tareas. Por lo tanto, determinar
quiénes son los actores del nivel intermedio que tienen autoridad para
tomar decisiones durante la etapa de implementación de las políticas trae
aparejada la definición de en qué ámbitos opera dicha autoridad.
El qué remite necesariamente a la materia prima con la que trabajan
los actores que han sido designados como los responsables para imple-
mentar las decisiones adoptadas por los policy-makers.
Una vez identificado el quién y el qué, procedimos a realizar un análisis
que focalizó la atención en el problema de la equidad y de la justicia social
en el sistema educativo. Por supuesto, excede los fines de la presente inves-
tigación el realizar un estudio sistemático de la evolución de este problema
en cada uno de los casos seleccionados, a través de un conjunto de indica-
dores estandarizados. Por tal razón, el objetivo que se persigue aquí solo se
limita a identificar, por un lado, si el problema de la equidad del sistema
aparece incorporado en las normas formales y, si es así, en qué tipo de nor-
mas aparece, cómo se define, quiénes son los actores identificados como
responsables para operar sobre dicho problema y con qué recursos cuentan
para ello. Por otro lado, se pretende indagar, también, si los actores del
)
nivel intermedio poseen algún tipo de sensibilidad respecto a este proble-
ma y, si es así, identificar en qué acciones o comportamientos concretos se
traduce esa sensibilidad con respecto al tema de la equidad.
Referencias bibliográficas
AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (996): "Estudio Introductorio", en L. F.
AGUILAR VILLANUEVA (cornp.). La implementación de las políticas públicas,
pp. ~1-7~. México: Porrúa.
BORJA,J. (987): "Descentralización: una cuestión de método", en J.
BORJA,J. PERDIGÓ(eds.). Organización y Descentralización Municipal.
El gobierno de las escuelas en
Buenos Aires: Eudeba.
 Silvina Gvirtz (coord.) Equidad y niveles intermedios de gobierno en los sistemas educativos

BRASLAVSKY, C. y S. GVIRTl (zcoo). Desafíos, agendas y tensiones en la OECD (998): Education at a Glance. Organization for Economic Coo-
política educacional de fin de siglo. Buenos Aires (mimeo). peration and Development (OECD)Indicators.
CAVAROZZI, M. (1994): "Politics. a key for the long term in South - (zoco) Education at a Glance. Organization for Economic Co-opera-
America", en W. SMITH, C. ACUÑAy E. GAMARRA(eds.). Latin American tion and Development (OECD) Indicators.
Political Econonvy in. theAge ofNeoliberal Reform. Theoretical and Comparative ORLANDI,H. Y J. ZELAZNIK(1996): "El gobierno", en J. PINTO (cornp.).
Perspectives for the 1990's, pp. 1~7-156. New Brunswick: North-South Introducción a la Ciencia Política. Buenos Aires: Eudeba.
Center/Transaction. PALMA,E. Y D. RUFIÁN(989): Los procesos de descentralización y desconcen-
DALE,R. (1999): "The state and the governance of education. an analy- tración de las políticas sociales en América Latina: enfoque institucional.
sis of the restructuring of the state-education relationship", en A. H. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
HALSEYyotros (cornps.). Education, Culture, Economy, Society . pp. ~73-~8~. Económica y Social (ILPES). .
Oxford: Oxford University Press. PÍREZ,P. (1996): "Descentralización y gestión de la Ciudad de Buenos
ELMORE,R. (996): "Diseño retrospectivo: la investigación en la imple- Aires", en H. HERZER(cornp.). Ciudad de Buenos Aires. Gobiemos y descen-
mentación y las decisiones políticas", en L. F.AGUILARVILLANUEVA (comp.). La tralización, pp. 180-181. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires,
implementación de las políticas públicas, pp. 146-~49. México: Porrúa. Ciclo Básico Común (CBc)-Centro de Estudios Avanzados (CEA).
GoMÁ R. y J. SUBIRATS(1998): "Políticas públicas: hacia la renovación PRESSMAN,J. Y A. WILDAVSKY (1984): Implementación. México: Fondo de
del instrumental de análisis", en R. GOMÁy J. SUBIRATS(coords.). Políticas Cultura Económica.
públicas en España: contenidos, redes de actores y niveles de gobiemo, pp. ~1- SABATIER,P. y D. MAzMANIAN(1979): "The Conditions of Effective
36. Barcelona: Ariel. Implementation", Policy Analysis, núm. 5, pp. 481-504.
GUN , L. A. (I 978): "Why is implementation so difficult?", SIMON,H. (1957): Administrative Behaviour. Nueva York: Macmillan.
Management Setvices in Govemment, núm. 33, pp. 169-176. Cranwell. RAF SMITH, B. C. (1985): Decentralization. The territorial Dimensioti of the
Collage. State, ~~7pp. Londres: Allen & Unwin.
HOPENHAYN, M. (zoco). El gran eslabón, educación y desarrollo en el siglo TAMAYO SÁEz, M. (1997): "El análisis de las políticas públicas", en R.
XXI, 138 pp. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. BAÑóNY E. CARRILLO(comps.). La nueva Administración Pública, pp.zdr-
-y E. OTIONE(1999): Ciudadanía e igualdad social: la ecuación pendien- 31~. Madrid: Alianza.
te (inédito). Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina TIEBOUT,C. (1956) "A pure theory of local expendirure", Joumal of
y el Caribe (CEPAL). , Political Economy, núm. 64, pp. 416-4~4. University of Chicago Press.
Ir DBLOM,C. (1996): "La ciencia de 'salir del paso'", en L. F. AGUILAR WOLMAN,H. (1990): "Decentralization. what it is and why we should
VILLANU~VA(cornp.). La implementación de las políticas públicas, pp. 15-~0. care", en R. BE NETI (ed.). Decentralization, Local Govemments and
México: Porrúa. Markets, PP.~9-4~. Oxford. Clarendon Press.
LIPSKY,M. (1980): Streei-level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in WRIGHT, D. (1997): Para entender las relaciones intergubemamentales,
Public Setvices. Nueva York: Russell Sage. 704 pp. México: Fondo de Cultura Económica.
MINTZBERG,H. (1993): La estructuración de las organizaciones, 4~5 pp.
Barcelona: Ariel.
MORLINO,L. (1985): Cómo cambian los regímenes políticos. Instrumentos
de análisis. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.
OATES,W. (1977): "An economist's perspective on fiscal federalism",
en W. OATES(ed.). The Political Economy of Fiscal Federalism, pp. 3-~0.
Toronto. Lexinton.